DR. KISS LÁSZLÓ úr alkotmánybíró A Magyar Köztársaság Alkotmánybírósága Budapest Donáti u. 35-45. 1015 Postacím: 1535 Bp. Pf. 773. Hiv. szám: 658/B/2007. Tárgy: álláspont közlése
Tisztelt Alkotmánybíró Úr! Köszönettel vettem fenti számú végzését, amellyel lehetőséget adott az ügyvédekről szóló 1998. évi XI. törvény alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránti indítvány alapján indított ügyben az indítvánnyal kapcsolatos álláspontom közlésére. I. „Üres” indítvány – az Indítvány visszautasítása Az Indítványozó kérte − többek között − az ügyvédekről szóló 1998. évi XI. törvény (a továbbiakban: Ügyvédi törvény) 20. § (1) bekezdés b), c) és d) pontja alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését. A felsorolt rendelkezésekkel összefüggésben azonban az Indítvány indokolást nem tartalmaz. Nincs indokolása annak az indítványnak sem, amely az egész Ügyvédi törvény megsemmisítésére irányul. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 22. § (2) bekezdése értelmében az indítványnak a kérelem alapjául szolgáló ok megjelölése mellett határozott kérelmet kell tartalmaznia. Ez azt jelenti, hogy az indítványozónak elő kell adnia, hogy a kifogásolt jogszabályhelyek meglátása szerint mennyiben és miért sértik a megjelölt alkotmányos rendelkezéseket1. Mivel a fent megjelölt jogszabályhelyek vonatkozásában az Indítvány érdemi elbírálásra alkalmatlan, kérem, hogy ebben a körben a tisztelt Alkotmánybíróság az Indítványt az Ügyrend2 29. § d) pontja alkalmazásával szíveskedjen visszautasítani. II. Az eljárás megszüntetéséhez vezető okok Az Alkotmánybíróság Ügyrendjének 31. § szerint az Alkotmánybíróság az eljárást megszünteti, ha a) az indítvány benyújtása után a vizsgálat alá vont jogszabály hatályát vesztette, és ezzel az indítvány tárgytalanná vált,
1
Lásd pl. 472/B/2000. sz. ügyben hozott végzés, 494/B/2002. sz. ügyben hozott végzés Lásd „az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat” közzétételéről szóló 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat
2
b) az Alkotmánybíróság az újabb indítványban foglalt kérelmet − ugyanazon okok alapján − érdemi döntéssel már elbírálta, c) ha az indítvány az Alkotmánybíróság által érdemben már elbírált jogszabállyal azonos jogszabály (jogszabályi rendelkezés) felülvizsgálatára irányul, és az indítványozó az alkotmánynak ugyanarra a §-ára, illetőleg alkotmányos elvére (értékére) − ezen belül − azonos alkotmányos összefüggésre hivatkozva kéri az alkotmánysértést megállapítani („ítélt dolog”), d) az indítványozó indítványát visszavonta, e) az indítvány egyébként okafogyottá vált. II.1. Tárgytalanná vált indítvány Az Indítvány 2007. június 5-én kelt, és az Alkotmánybírósághoz (a honlapon található adat szerint) 2007. június 8-án érkezett. Az Indítványban megtámadott jogszabályhelyek közül az Ügyvédi törvény − 13. § (4) bekezdését érintő módosítás3 miatt a 13. § (4) bekezdésének b) és c) pontja más rendelkezést tartalmaz; − 20. §-ának szövegezése és szerkezete az igazságügyi szolgáltatásokkal kapcsolatos egyes törvények módosításáról szóló 2009. évi LXXV. törvény 23. §-ával 2010. július 10-i hatállyal módosult, így az (1) bekezdés c) pontja az ügyvéd halála esetéről rendelkezik, és az (1) bekezdésnek nincs d) és h) pontja; − 22. §-ának szövegét az igazságügyi szolgáltatásokkal kapcsolatos egyes törvények módosításáról szóló 2009. évi LXXV. törvény október 1-jei hatállyal módosította. Ezért elsődlegesen arra kérem a tisztelt Alkotmánybíróságot, hogy az Ügyrend 31. § a) pontja alapján az eljárást az Ügyvédi törvény fent megjelölt §-ai vonatkozásában megszüntetni szíveskedjék. II.2. „Ítélt dolog” Az Indítványozó az Ügyvédi törvény egésze, 12. §-a, 13. § (1) bekezdése, (4) bekezdés b), c) és f) pontjai, 16. § (1) bekezdése, 17. §-a, 20. § (1) bekezdés b) c) d) és h) pontja, 22. § második mondata, V., VI., XII. és XIII. fejezete alkotmányellenességének vizsgálatát kérte. Az Indítványban írt jogszabályt (jogszabályi rendelkezéseket) három másik indítványozó alapján indult 952/B/2007. sz. ügyben hozott határozatával az Alkotmánybíróság már elbírálta. A határozatból kitűnik, hogy ez az utólagos normakontroll a jelen Indítvánnyal szó szerint azonosan megfogalmazott beadvány alapján indult, a jelen ügy indítványozója nem jelölt meg egyéb érvet, alkotmányos értéket, illetve az Alkotmány más paragrafusát, tehát a jelen ügyben felvetett kérdések az Ügyrend szerinti „ítélt dolognak” tekintendők. Ezért elsődlegesen arra kérem a tisztelt Alkotmánybíróságot, hogy az Ügyrend 31. § c) pontja alapján az eljárást az Ügyvédi törvény fent megjelölt §-ai vonatkozásában megszüntetni szíveskedjék.
3
Lásd: a bűnügyi nyilvántartási rendszer átalakításával összefüggő törvénymódosításokról szóló 2009. évi CXLIX. törvény, a módosítás hatályos 2010. január 1-jétől
2
III. A Magyar Ügyvédi Kamara véleménye az ügy érdemében Abban a nem várt esetben, hogy a tisztelt Alkotmánybíróság érdemben kíván a már többször elbírált kérdésekkel foglalkozni, a Magyar Ügyvédi Kamara képviseletében az alábbiakat terjesztem elő. III.1. Az Indítványozó által hivatkozott alkotmányi rendelkezések Alkotmány 2. § (1) bekezdés: A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Alkotmány 9. § (2) bekezdés: A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát. Alkotmány 63. § (1) bekezdés: A Magyar Köztársaságban az egyesülési jog alapján mindenkinek joga van a törvény által nem tiltott célra szervezeteket létrehozni, illetőleg azokhoz csatlakozni. III.1.1. A jogállamiság, jogbiztonság A köztársaság egyik alapértéke a jogállamiság4. A jogállamiság hagyományosan formai és tartalmi megközelítésből értelmezhető, az évszázadok alatt formálódott és mára a demokráciákban maradéktalanul elismert követelmény. Eszerint az államnak a jog uralma alatt kell állnia, az állam csak a jog keretei között, a jog által előre meghatározott eljárási rendben működhet. A jogállamiság alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által meghatározott működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámított módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket5. A jogállamiság egyik fontos alkotóeleme a jogbiztonság. A jogbiztonság megköveteli az egyes normák egyértelműségét, az egyes intézmények működésének kiszámíthatóságát6. A jogalkotással szemben alkotmányos követelmény, hogy a jogszabályok szerkesztése és módosítása (hatályon kívül helyezése, kiegészítése stb.) ésszerű és áttekinthető legyen7. Ha egy jogszabály(i rendelkezés) több módon értelmezhető, és az egyik lehetséges értelmezése az élő jogban alkotmányellenességhez vezethet, az a jogszabály alkotmányellenességét eredményezheti a jogbiztonság sérelmén keresztül. A jogszabályok rögzített nyelvi formában jelennek meg. A nyelvi megfogalmazás fogalmai, kifejezései mindig általánosak. Így adott esetben mindig kérdéses lehet, hogy a konkrét történeti tényállás a jogi normában szereplő fogalom körébe tartozik-e. Ha egy jogszabály tényállása túl részletező, túl szűk, túlságosan eseti, az megköti a jogalkalmazót és megakadályozza, megnehezíti, hogy a jogszabály az életviszonyok szabályozásában betöltse szerepét. Ha pedig egy jogszabály törvényi tényállása túl elvont, túl általános, akkor a jogszabály rendelkezése a jogalkalmazó belátása szerint kiterjeszthető vagy leszűkíthető. Az ilyen szabály lehetőséget ad a szubjektív jogalkalmazói döntésre, a különböző jogalkalmazók eltérő gyakorlatára, a jogegység hiányára. Ez csorbítja a jogbiztonságot8. 4
9/1992. (I. 30.) AB határozat 56/1991. (XI. 8.) AB határozat 6 65/1992. (XII. 17.) AB határozat 7 8/2003. (III. 14.) AB határozat 8 66/2006. (XI. 29.) AB határozat 5
3
A normavilágosság sérelmét jelenti különösen, ha a szabályozás a jogalkalmazó számára értelmezhetetlen, vagy eltérő értelmezésre ad módot és ennek következtében a norma hatását tekintve kiszámíthatatlan, előre nem látható helyzetet teremt a címzettek számára, illetőleg a normaszöveg túl általános megfogalmazása miatt teret enged a szubjektív, önkényes jogalkalmazásnak9. III.1.2. A vállalkozás joga A vállalkozás joga a foglalkozás szabad megválasztásához való alkotmányos alapjog10 egyik aspektusa, annak egyik, a különös szintjén történő megfogalmazása. A vállalkozás joga azt jelenti, hogy bárkinek Alkotmány biztosította joga a vállalkozás, azaz üzleti tevékenység kifejtése. A vállalkozás joga a vállalkozások számára az állam által teremtett közgazdasági feltételrendszerbe való belépés lehetőségének biztosítását, más szóval a vállalkozóvá válás lehetőségének − esetenként szakmai szempontok által motivált feltételekhez kötött, korlátozott − biztosítását jelenti. A vállalkozás joga tehát nem abszolutizálható, és nem korlátozhatatlan: senkinek sincs alanyi joga meghatározott foglalkozással kapcsolatos vállalkozás, sem pedig ennek adott vállalkozási jogi formában való gyakorlásához. A vállalkozás joga annyit jelent − de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül −, hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást11. Az Alkotmány 9. § (2) bekezdésében meghatározott vállalkozás joga alapjognak minősül, amely az Alkotmány 8. §-ának megfelelően korlátozható. Mivel a vállalkozáshoz való jog a foglalkozás szabad megválasztásához való jog egyik aspektusa, ezért az Alkotmány „bárkinek (tehát nemcsak a természetes személyeknek) biztosítja a vállalkozási, üzleti tevékenység kifejtését”12. A munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való alapjog a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen. E korlátozások alkotmányossága azonban más-más mérce alapján minősítendő aszerint, hogy a foglalkozás gyakorlását vagy annak szabad megválasztását korlátozza-e az állam, s az utóbbin belül is különbözik a megítélés az adott foglalkozásba kerülés szubjektív, illetve az objektív korlátokhoz kötésének megfelelően. A korlátozás alkotmányosságát más-más, egyre szigorúbb mércével kell elbírálni. Az alkotmányosság értékelésének módszertana szerint a szükségesség és arányosság kritériumait lehet lazítani vagy szorítani attól függően, hogy a vállalkozáshoz való jog milyen fajta korlátozásáról van szó13. III.3. Az egyesülés joga Az egyesülési jog tartalma az Alkotmánybíróság gyakorlatában az jelenti, hogy „mindenkinek joga van arra, hogy másokkal szervezeteket, illetőleg közösségeket hozzon létre, vagy azok tevékenységében részt vegyen. Az érintett személytől függ, hogy milyen szervezet, közösség megalakításában, illetőleg tevékenységében vesz részt”14. Az egyesülési jog tartalmi elemei közül az Alkotmány 63. §-a a szervezet létrehozását és a szervezethez való csatlakozást emeli 9
Lásd pl. az Alkotmánybíróság 1160/B/1992. sz. ügyben hozott határozata, 10/2003. (IV. 3.) AB határozat, a 1063/B/1996. sz. ügyben hozott határozat, 381/B/1998. sz. ügyben hozott határozat 10 Alkotmány 70/B. § (1) bekezdés 11 Először: 54/1993. (X. 13.) AB határozat 12 Először: 327/B/1992. sz. ügyben hozott határozat 13 21/1994. (IV. 16.) AB határozat 14 1/2002. (I. 11.) AB határozat
4
ki. Az egyesülési szabadság más alapvető jogokhoz hasonlóan nem gyakorolható korlátlanul. A jogkorlátozás szempontjából alapvető fontosságú az egyesülési jog alapján létrejövő szervezet célja és a létrejött szervezet tevékenysége. Az Alkotmány 63. § (1) bekezdésében deklarált egyesülési jog alapján mindenkinek joga van a törvény által nem tiltott célra szervezeteket létrehozni, illetve azokhoz csatlakozni. Ha az alapítók rendszeresen működő, nyilvántartott tagsággal és törvényes szervezettel rendelkező közösséget hoznak létre, a társadalmi szervezet létrejöttének közjogi feltétele, hogy azt a bíróság nyilvántartásba vegye15. III.2. Közfeladat vs hatósági ügy Az Indítványozó ebben a körben elsősorban az Ügyvédi törvény 12. §-át ütköztette az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével. Az Ügyvédi törvény 12. § az alábbi rendelkezéseket tartalmazza: (1) Az ügyvédi kamara az ügyvédek önkormányzati elven alapuló, szakmai és érdekképviseleti feladatokat ellátó köztestülete. (2) Az ügyvédi kamara az ügyvédek szakmai irányításával, érdekképviseletével kapcsolatos közfeladatokat látja el. Ennek során a) gondoskodik az ügyvédek jogainak védelméről, elősegíti a kötelezettségeik teljesítését, szervezi a szakmai továbbképzésüket, b) az ügyvédi tevékenységre vonatkozó szakmai szabályokat alkot, c) véleményt nyilvánít az ügyvédi tevékenységgel kapcsolatos kérdésekben, d) dönt az ügyvédek kamarai tagságának keletkezéséről és megszűnéséről, e) vezeti az alkalmazott ügyvédek, alkalmazott európai közösségi jogászok [89/M. § (1) bekezdés], az ügyvédjelöltek, az európai közösségi jogászok [89/A. § (1) bekezdés], a külföldi jogi tanácsadók és az ügyvédi irodák, az irodák [89/N. § (2) bekezdés] névjegyzékét, f) önállóan vagy más szakmai kamarával együtt országos levéltárat (a továbbiakban: ügyvédi levéltár) működtet és tart fenn. (3) Az ügyvédi kamara területi kamaraként (a továbbiakban: kamara) és országos kamaraként (Magyar Ügyvédi Kamara) működik. Az Indítványozó álláspontja szerint az Ügyvédi törvény 12. §-ában az ügyvédi kamara feladatkörébe utalt tevékenységek közül az (1) bekezdésben és a (2) bekezdés a)-c) pontjaiban meghatározottak kizárólag az egyesülési szabadság alapján létrejött szervezetekben végezhetők, mivel ezek nem képeznek állami feladatot. Utalva a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 12. § (2) bekezdésére előadta, hogy ügyvédek esetében csak a tagfelvétel és törlés tartozik közigazgatási hatáskörbe, s csak ezek minősülnek közfeladatnak. Az Indítványozó szerint a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 65. §-a értelmében köztestület csak állami feladat végzésére hozható létre. Minden más feladatnak a kamara feladat- és hatáskörébe való utalása sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, mely magával vonja nem csupán az Ügyvédi törvény 12. §-ának, de a területi kamarákról szóló XII. fejezetének és a Magyar Ügyvédi Kamaráról szóló XIII. fejezetének az alkotmányellenességét is.
15
6/2001. (III. 14.) AB határozat
5
III.2.1. Igaz-e, hogy köztestület CSAK ÁLLAMI feladat végzésére hozható létre? Álláspontom szerint az Indítványozó tévesen értelmezi a Ptk. 65. §-ának szabályát. A Ptk. 65. § a következőképpen rendelkezik. (1) A köztestület önkormányzattal és nyilvántartott tagsággal rendelkező szervezet, amelynek létrehozását törvény rendeli el. A köztestület a tagságához, illetőleg a tagsága által végzett tevékenységhez kapcsolódó közfeladatot lát el. A köztestület jogi személy. (2) Köztestület különösen a Magyar Tudományos Akadémia, a gazdasági, illetve a szakmai kamara. (3) Törvény meghatározhat olyan közfeladatot, amelyet a köztestület köteles ellátni. A köztestület a közfeladat ellátásához szükséges − törvényben meghatározott − jogosítványokkal rendelkezik, és ezeket önigazgatása útján érvényesíti. (4) Törvény előírhatja, hogy valamely közfeladatot kizárólag köztestület láthat el, illetve, hogy meghatározott tevékenység csak köztestület tagjaként folytatható16. (5) A köztestület által ellátott közfeladatokkal kapcsolatos adatok közérdekűek. (6) A köztestületre − ha törvény eltérően nem rendelkezik − az egyesületre vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni. A Ptk. 65. § szövegéből egyértelműen látható, hogy nem igaz az az állítás, miszerint köztestület „csak állami feladat” ellátására hozható létre. Hangsúlyozni kell azt is, hogy a Ptk. 65. § nem állami, hanem közfeladat köztestületre átruházhatóságáról szól. A köztestületi minőség elismeréséhez az Alkotmánybíróság elegendőnek tekinti, ha a legfontosabb feladok tekintetében a közfeladati jelleg fennáll. A hatályos jogszabályi előírások alapján közfeladatnak minősül az az állami, helyi önkormányzati vagy országos kisebbségi önkormányzati feladat, amelynek ellátásáról − jogszabály alapján − az államnak vagy az önkormányzatnak kell gondoskodnia. Törvény vagy törvényi felhatalmazás alapján más jogszabály közfeladatot meghatározhat nem állami feladatként is. A közfeladatok felülvizsgálatáról szóló 2229/2006. (XII. 20.) Korm. határozat17 szerint „a közfeladatok felülvizsgálatának célja, hogy az állam a megfelelő tevékenységeket optimális szinten és a leghatékonyabban végezze el[; a] kulcsfontosságú feladatokra koncentrálva növelje azok elvégzésének hatékonyságát, míg az ebbe a körbe nem tartozó feladatok, tevékenységek kiszerződésre, privatizálásra, decentralizálásra vagy adott esetben elhagyásra kerüljenek”. Ehhez kapcsolódóan az Államreform Bizottság 2007-ben elkészítette az egyes állami szervek feladat- és hatáskörébe tartozó közfeladatok körének áttekintését tartalmazó feladatkatasztert18. A feladatkataszter 2797 feladatot tartalmazott. Mindez azt mutatja, hogy az Indítvány előterjesztésekor fennálló jogi környezetben pontosan különbséget lehetett tenni közfeladat és állami feladat között.
16
Az Alkotmánybíróság megvizsgálta a Ptk. 65. § (4) bekezdését is, az 1283/B/1995. sz. ügy tárgya általában a kötelező köztestületi tagság, illetve valamely feladat kizárólag köztestület hatáskörébe utalása alkotmányosságának vizsgálata volt. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ptk. e rendelkezése nem alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróság e határozatában megismételte, hogy a köztestület nem az egyesülési szabadság alapján alapított szervezet; ezért a Ptk. szabályai az Alkotmány 63. §-ában deklarált egyesülési szabadsággal nincsenek közvetlen összefüggésben, azt nem sértik. Az Alkotmánybíróság másrészt azzal érvelt, hogy sem a Ptk. kifogásolt 65. § (4) bekezdése, sem más rendelkezése nem tiltja az egyesülési jog alapján álló érdekvédelmi (vagyis szak)szervezet alakítását, és ilyenben való részvételre sem kötelez. 17 Hatályon kívül helyezte az egyes kormányhatározatok hatályon kívül helyezéséről szóló 1117/2010. (V. 12.) Korm. határozat, hatálytalan 2010. május 13-tól. 18 Elérhető volt: http://www.allamreform.hu/letoltes_feladatkataszter.html
6
III.2.2. Igaz-e, hogy a közfeladat a közigazgatási ügy fogalmával azonosítható? Az Indítványozó tájékozatlanságból vagy szándékosan „csúsztat”, amikor hivatkozva a Ket. 12. § (2) bekezdésére azt állítja, hogy ügyvédek esetében csak a tagfelvétel és törlés tartozik közigazgatási hatáskörbe, s csak ezek minősülnek közfeladatnak. Az Alkotmánybíróság 38/1997. (VII. 1.) AB határozatában már rögzítette, hogy a közfeladat nem korlátozható az igazgatási feladat (kötelező) ellátására. Az állam által igényelt tanácsadó közreműködés is lehet közfeladat; ennek ellátása szükségessé teszi a megfelelő szervezeti kialakítást, és rendszerint maga után vonja hatáskörök átadását is. Az Alkotmánybíróság a 39/1997. (VII. 1.) AB határozatában rögzítette, hogy közfeladatot lát el az olyan testületi önkormányzat is, amely az adott hivatás minden gyakorlója számára a foglalkozás szabályait érintő normaalkotást végez, s ezeket szankcionálja. E két utóbbi feladat megvalósítása során is részben közhatalmi jogosítványokkal él a köztestület; a határok az átruházott közigazgatási és egyéb − például belső igazgatási − feladatok között nem élesek. A közfeladat fogalma tehát szélesebb a hatósági jogkör gyakorlásánál, amely viszont esetenként, és a szükséghez képest a közfeladat ellátásának egyik nélkülözhetetlen eszköze lehet. Az Alkotmánybíróság fenti határozatában kimondta azt is, hogy közigazgatási jellege miatt valóban közfeladatnak tekinthető a kamarai tagok felvétele, de közfeladat pl. a kamara tagjaival szemben gyakorolható fegyelmi jogkör gyakorlása is. Az Alkotmánybíróság azt is leszögezte, hogy az érdekképviseleti és az önkormányzati jogosítványok nehezen választhatók el egymástól. Kimondta: „A közfeladatok és járulékos más jogosítványok kifejezik azokat a sajátosságokat is, amelyek a szakmai kamarákat megkülönböztetik más köztestületektől. A szakmai kamarák a hagyományos szabad foglalkozások önkormányzatai. Ezeket a hivatásokat a magas szintű, speciális képesítés, a szolgáltatások személyes teljesítése és az azokat igénybe vevő féllel szembeni bizalmi viszony, a részletesen kidolgozott és a testületi önkormányzat által kikényszerített etikai szabályok jellemzik. Ennek felel meg, hogy a szakmai kamaráknak csak természetes személyek lehetnek tagjai; hogy az adott szakma pontosan körülhatárolt, igen részletesen szabályozott, s azt viszonylag kevesen gyakorolják. Mindebből következően a szakmai kamaráknál az önkormányzati szabályozás messzebb mehet, mint más köztestületeknél: úgy is, hogy részletesebb, s úgy is, hogy alapjogokat − különösen a foglalkozás megválasztásához és gyakorlásához való jogot − érinthet.” Fenti megállapításait az Alkotmánybíróság a 41/2002. (X. 11.) AB határozatában összefoglalta és megerősítette. III.2.3. Az ügyvédi kamara által ellátott közfeladatok Az Indítványozó téved abban is, hogy az ügyvédi kamara által ellátott egyetlen közfeladat az ügyvédi névjegyzékbe vétel, és az onnan való törlés, mint hatósági ügy. Az Ügyvédi törvény 12. § (2) bekezdése szerint az ügyvédi kamara az ügyvédek szakmai irányításával, érdekképviseletével kapcsolatos közfeladatokat (és nem érdekképviseletét, ahogyan az Indítványozó állítja) látja el. Ennek során a kamara
7
a) gondoskodik az ügyvédek jogainak védelméről, elősegíti a kötelezettségeik teljesítését, szervezi a szakmai továbbképzésüket, b) az ügyvédi tevékenységre vonatkozó szakmai szabályokat alkot, c) véleményt nyilvánít az ügyvédi tevékenységgel kapcsolatos kérdésekben, d) dönt az ügyvédek kamarai tagságának keletkezéséről és megszűnéséről, e) vezeti az alkalmazott ügyvédek, alkalmazott európai közösségi jogászok [89/M. § (1) bekezdés], az ügyvédjelöltek, az európai közösségi jogászok [89/A. § (1) bekezdés], a külföldi jogi tanácsadók és az ügyvédi irodák, az irodák [89/N. § (2) bekezdés] névjegyzékét, f) önállóan vagy más szakmai kamarával együtt országos levéltárat (a továbbiakban: ügyvédi levéltár) működtet és tart fenn. Az Alkotmánybíróság gyakorlatából pontosan levezethető, hogy közfeladatnak minősül az ügyvédek tevékenységével összefüggő kérdésekben való véleménynyilvánítás19. A 12. § (2) bekezdés a) pontjában szereplő, az ügyvédek jogainak védelmével, szakmai továbbképzésével kapcsolatos feladatok a kamara, mint köztestület önkormányzatiságából folynak. Az Alkotmánybíróság a 21/1998. (V. 27.) AB határozatában megállapította, hogy a testületi önkormányzás lényeges eleme az is, hogy az önkormányzat belső működésének szabályait a törvényi keretek között önállóan szabályozhatja. Nem vitatható az sem − az elektronikus cégbejegyzés szabályai20 következtében −, hogy a kamara vette át az államtól a cégbírósági eljárásban keletkezett eredeti papíralapú dokumentumok őrzésének kötelezettségét. Jelentős közfeladatnak tekinthető 2007. december 15-étől az Ügyvédi törvény 120/A. §-ában szabályozott ellenőrzés, amelynek keretében a kamara ellenőrzi az ügyvédnek a) a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása megelőzéséről és megakadályozásáról szóló törvényben, valamint b) a törvényben foglaltak végrehajtására az ügyvédi iroda által vagy a Magyar Ügyvédi Kamara által készített szabályzatban foglalt kötelezettségeinek teljesítését. A kamara feladata mindezek mellett az ügyvédjelölt képzés is, amely gyakorlatilag a szakképzés (mint állami feladat) része. Nem helytálló tehát az Indítványozó kiindulópontja a tekintetben, hogy a felsoroltak nem lennének közfeladatok, s ezért e feladatok köztestület hatáskörébe sem utalhatók. Téves az az 19
Ügyvédi törvény 12. § (2) bekezdés b) pont Lásd: 1. a cégnyilvánosságról, a bírósági cégeljárásról és a végelszámolásról szóló 2006. évi V. törvény 37. § (2) bek: A jogi képviselő az eredetileg nem elektronikus formában készült okiratok (hiteles másolatuk) megőrzéséről az ügyvédi törvényben, illetve a közjegyzőkről szóló törvényben szabályozott módon gondoskodik. A jogi képviselő köteles a papíralapú okiratot a cégbíróság felhívására bemutatni az elektronikus okirattal való egyezőség megállapítása érdekében, ha e tekintetben a cégbíróságnak alapos kétsége merül fel. Az országos ügyvédi levéltárban elhelyezett okiratok bemutatásáról a Magyar Ügyvédi Kamara, a közjegyzői levéltárban elhelyezett okiratok bemutatásáról pedig a közjegyzői levéltár vezetője gondoskodik. 2. Ügyvédi törvény 27/A. § (2) bek.: Az okiratok elektronikus formába alakítása esetén az ügyvéd köteles az eredeti papíralapú okiratot (hiteles másolatát) megőrizni. A kamarai tagság megszűnése esetén az okiratokat az ügyvédi levéltárban kell elhelyezni.
20
8
indítványozói érvelés is, hogy az Ügyvédi törvényben foglalt szabályozás ellentétben állna a Ptk. rendelkezéseivel, hisz a támadott rendelkezések közfeladatok ellátására jogosítják fel az ügyvédi kamarát. Ebből az okból az Alkotmánybíróság rögzítette a 952/B/20076. sz. ügyben hozott döntésében, hogy az Ügyvédi törvény 12. §-a és 17. §-a, valamint XII. és XIII. fejezete az Indítványozó által is megjelölt ok alapján az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogállamiságot nem sérti. III.2.4. Az ügyvédi kamara által ellátott hatósági ügyek Téved az Indítványozó abban a kérdésben is, hogy csak az ügyvédi nyilvántartás vezetése lenne hatósági ügy. Az Ügyvédi törvény 12/A. § szerint ugyanis első fokon a területi kamara, másodfokon a Magyar Ügyvédi Kamara jár el az alábbi közigazgatási ügyekben: a) felvétel a kamarába és a kamarai tagság megszüntetése, kivéve, ha a kamarai tagság kizárás vagy az ügyvéd halála miatt szűnik meg, b) felvétel az ügyvédi irodák, az alkalmazott ügyvédek, az európai közösségi jogászok, az alkalmazott európai közösségi jogászok, a külföldi jogi tanácsadók és az ügyvédjelöltek névjegyzékébe, valamint törlés ezen névjegyzékekből, c) az ügyvédi tevékenység szüneteltetésének engedélyezése, d) felvétel az elektronikus cégeljárásban való részvételre jogosult ügyvédekről vezetett nyilvántartásba, valamint törlés e nyilvántartásból, e) felvétel az ügyvédjelölt foglalkoztatására jogosult ügyvédekről vezetett nyilvántartásba és törlés e nyilvántartásból, f) az ügyvédi tevékenység gyakorlásának időtartama alatt lefolytatott hatósági ellenőrzés. III.3. Köztestület vs egyesülési szabadság Az Indítványozó szerint az Alkotmány csak az egyesülési jogot tartalmazza, a köztestületeket viszont nem szabályozza. A kamara az Indítvány szerint kényszeregyesülés, mely ellentétes az Alkotmány 63. §-ában foglalt egyesülési szabadsággal és a 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogállamisággal. A köztestület és a társadalmi szervezet közötti hasonlóságot az adja, hogy mindkét szervezet személyegyesülés, önkormányzattal és nyilvántartott tagsággal rendelkezik. A köztestület ugyanakkor − rendeltetéséből is következően − számos lényeges kérdésben különbözik az egyesülettől, nem tekinthető az egyesületek egyik sajátos fajtájának. A köztestület az egyesülettől gyökeresen eltérő jegyekkel rendelkező, önálló jogi személy típus21. Az egyesület nem – vagy csak véletlenszerűen – foglalja magában valamely szakma, tevékenység gyakorlóinak összességét. Számos köztestületnél azonban a teljes körű reprezentativitás fogalmi elem, tekintettel arra, hogy meghatározott tevékenység csak köztestület tagjaként folytatható. Az Alkotmánybíróság határozottan hangsúlyozta a két szervezeti forma különbségét, ebben a strasbourgi gyakorlatra támaszkodott, amely a köztestületet közjogi intézménynek tekinti22. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az egyesülési jogon és a törvényen alapuló szervezetek különbségét a szervezeti hatalom jellege és a legitimáció megléte is erősíti23.
21
A Polgári Törvénykönyv egyes rendelkezéseinek módosításáról szóló 1993. évi XCII. törvény indokolása Lásd Le Compte, Van Leuven és de Meyere eset (1981.), illetve Young, James és Webster ügy (1981.) 23 Vö.: 38/1997. (VII. 1.) AB határozat, 39/1997. (VII. 1.) AB határozat, 40/1997. (VII. 1.) AB határozat, 22/1994. (IV. 16.) AB határozat 22
9
Az Alkotmánybíróság már egy korai határozatában24 foglalkozott a kötelező kamarai tagság, valamint az ügyvédi kamara és az Alkotmány 63. § (1) bekezdésében megfogalmazott egyesülési szabadság viszonyával. Ennek keretében megállapította, hogy az egyesülési szabadság joga mindenkit megillető szabadságjog. Ez a jog elsősorban a cél megválasztásának szabadságát jelenti, jelenti továbbá a célra rendelt szervezet alapításának szabadságát, az ehhez való csatlakozás önkéntességét, valamint az önkéntes kilépés lehetőségét. A kötelező ügyvédi kamarai tagság − az Alkotmánybíróság gyakorlata értelmében − nem sérti az egyesülési szabadságot. Az ügyvédi kamara ugyanis nem az egyesülési szabadság alapján létrehozott szervezet: az ügyvédi kamarát nem magánszemélyek alapították, céljait és tevékenysége feladatait sem magánszemélyek határozták meg. Az ügyvédi kamarát törvény létesítette, feladatait és működési rendjét, tevékenységét törvény szabályozza. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a törvény közjogi közfeladat ellátására, közérdekű tevékenység folytatására alkotmányosan indokolt módon hozhat létre köztestületet, szakmai kamarát és írhatja elő a kötelező köztestületi tagságot. Az Alkotmánybíróság tehát már az Ügyvédi törvényt megelőzően az ügyvédek jogállását szabályozó jogszabály, az ügyvédségről szóló 1983. évi 4. törvényerejű rendelet vonatkozó rendelkezéseinek vizsgálata körében állást foglalt az Indítványozó által a jelen ügyben felvetett kérdésben. Ebből a szempontból nincs jelentősége annak, hogy az Indítványozó által is hivatkozott 942/B/2001. sz. ügyben hozott határozatban az Alkotmánybíróság utalt a Ptk. 65. § (6) bekezdésében foglalt szabályra, mely szerint a köztestületre − ha törvény eltérően nem rendelkezik − az egyesületre vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni. Ez a technikai rendelkezés ugyanis nem minősíti a köztestületeket egyesületté, s nem változtat azon a tényen, hogy köztestület nem az egyesülési jog alapján, hanem törvényi előírás folytán jön létre. A fentiekre tekintettel az Ügyvédi törvény egészének alkotmányellenessége az Alkotmány 63. § (1) bekezdésével összefüggésben nem állapítható meg. Emiatt alaptalanok azok az indítványrészek is, melyek az Ügyvédi törvény egyes rendelkezéseinek alkotmányellenességét kizárólag arra alapították, hogy a kamara, mint kényszeregyesülés sérti az egyesülési jogot. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ügyvédi törvény egésze és 16. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt az Alkotmány 63. § (1) bekezdése vonatkozásában a 952/B/2007. sz. ügyben hozott határozatával elutasította. III.4. A kamara legitimitása Az Indítványozó szerint a kamara nem legitim, mivel a kamarai választásokon nagyon kevesen vesznek részt, a részvétel „messze alatta marad az Alkotmánybíróság által legitimnek tekintett határnak”, azaz a kamara nem bírja a kamarai tagok többségének támogatottságát. Ebben a körben kifejezetten hivatkozott az Ügyvédi törvény 105. § (3) bekezdésének alkotmányellenességére, mely szerint a közgyűlés határozatképtelensége esetén a legalább 8 nappal későbbre, azonos napirenddel összehívott közgyűlés − a megjelentek számára tekintet nélkül − határozatképes. Az Alkotmánybíróság e rendelkezést korábban már vizsgálta az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével összefüggésben. Ennek során megállapította, hogy a megismételt kamarai közgyűlés, illetőleg teljes ülés határozatképességére vonatkozó szabályok az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvét nem sértik. Érvényes határozat meghozatalához ugyanis ebben az esetben is egyszerű, vagy minősített többség szükséges, amely megfelel a 24
22/1994. (IV. 16.) AB határozat
10
jogállamiság elvéből következő demokratikusan meghozott döntés kívánalmainak, hogy a szavazások eredményeként többségi akarat jöjjön létre. Az Alkotmánybíróság utalt ebben a körben arra is, hogy minthogy a kamarára, mint köztestületre a Ptk. 65. § (6) bekezdéséből következően az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény (a továbbiakban: Etv.) szabályai megfelelően alkalmazandók, a kamara tagjaira irányadó az Etv. 9. §-a is, amely a tagok jogait és kötelességeit rögzíti. E rendelkezés szerint a tag részt vehet a társadalmi szervezet tevékenységében, választhat és választható25, és köteles eleget tenni az alapszabályban meghatározott kötelességeinek. Ha tehát a kamarai tag a kamarai életben aktívan nem kíván részt venni − az a fentiek szerint nem kötelessége − nem kivételes fontosságú ügyben nincs indok részvételi küszöböt előírni, amely egyébként a kamara működőképességét veszélyeztetné. A 21/1998. (V. 27.) AB határozat rögzítette azt is, hogy szakmai kamara valamennyi testületének és tisztségviselőjének szervezeti pozícióját a tagok közvetlen vagy közvetett választása legitimálja. Az ügyvédi kamara tisztségviselőinek, szerveinek támogatottsága nem esik egy tekintet alá az Indítványozó által hivatkozott 16/1998. (V. 8.) AB határozatban vizsgált társadalombiztosítási önkormányzatok támogatottságával. E határozatában az Alkotmánybíróság a következőkre mutatott rá: „Választások általi legitimáció esetén mellőzhetetlen feltétel, hogy az önkormányzat valamennyi választójoggal rendelkező alanya jogosult legyen részt venni a választásokon. Emellett a választásnak a konkrét önkormányzati szerv tagjainak konkrét alkalommal történő meghatározására kell irányulnia. Ellenkező esetben nem lehet a közhatalmi feladat ellátására adott felhatalmazásról beszélni.” Ebben az ügyben az Alkotmánybíróság részben azért ítélte alkotmányellenesnek a társadalombiztosítási önkormányzatok létrehozásának módját, mert a képviselők delegálására jogosult szervezetek csupán a felét vagy annál lényegesen nem többet tudhattak tagjaik között azokból, akik egyébként a választási rendszerben választójogosultak lettek volna26. Az ügyvédi kamarai tisztségviselők megválasztása esetén azonban egészen más a helyzet, hisz a kamarának valamennyi ügyvéd a tagja, s valamennyi ügyvéd szavazati joggal rendelkezik. Az ügyvédi kamara esetén minden ügyvédnek megvan a joga és lehetősége arra, hogy a közgyűlésen részt vegyen és szavazatával az eredményt befolyásolja. Az, hogy e
25
Ezzel azonos rendelkezést tartalmaz a választási szabályzatról szóló 1/2001. (VI. 11.) MÜK szabályzat 3. pontja 26 A határozat erről szó szerint így ír: A munkavállalói érdekképviseleteknek a nem-tagok általi „valószínű támogatottsága” a legitimáció szempontjából nem értékelhető. Az pedig, hogy a delegálási joggal rendelkező szervezeteknek a társadalombiztosítási önkormányzat alanyai közül csupán a biztosítási teherviselők 54%-a a tagja, azaz a teherviselők majdnem felének semmilyen joga és lehetősége nincs arra, hogy a biztosítási önkormányzat képviselőinek kiválasztására befolyást gyakoroljon, a fent kifejtettek értelmében azzal a következménnyel jár, hogy az Öit. 7. § (4)-(8) bekezdésében meghatározott szabályok szerint megalakított önkormányzatnak hiányzik a demokratikus legitimációja. Az Alkotmánybíróság a társadalombiztosítási önkormányzatok delegálással való létrehozását önmagában nem ítélte alkotmányellenesnek, s ezért az Öit. 7. § (3) bekezdéséből hatályban tartotta azt a rendelkezést, amely szerint a biztosítási képviselőket a munkavállalók és a munkáltatók érdek-képviseleti szervezetei delegálják. Mivel azonban a delegálásnak a munkavállalók országos érdek-képviseleti szervezeteire bízása a munkavállalók jelenlegi szervezettsége mellett nem alkalmas arra, hogy a biztosítási képviselőknek az Alkotmány 2. §-a által megkövetelt, szükséges legitimációt biztosítsa, az Alkotmánybíróság az Öit.-nek a delegálás mikéntjét szabályozó rendelkezéseit megsemmisítette. A törvényhozás feladata, hogy − ha a delegálási rendszert fenn kívánja tartani − olyan szabályokat alkosson, amelyek az érdekképviseletek küldötteinek megfelelő demokratikus legitimációt biztosítanak.
11
jogával nem él, nem azonosítható azzal a helyzettel, mint mikor az érintetteknek nincs választójoguk. A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság a 952/B/2007. sz. ügyben hozott határozatában alaptalannak talált minden olyan indítványrészt, mely szerint az Ügyvédi törvény egészének, illetve egyes rendelkezéseinek alkotmányellenessége a legitimáció hiányán alapul. Ezért az Ügyvédi törvény egésze, 13. § (1) bekezdése és 16. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt az Alkotmány 2. § (1) bekezdése vonatkozásában elutasította. III.5. A kötelező kamarai tagság Az Indítványozó szerint az Ügyvédi törvény 13. § (1) bekezdése nem kötelezheti az Alkotmány 63. §-a és 2. § (1) bekezdése sérelme nélkül az ügyvédeket arra, hogy egy alkotmányellenesen működő szervezet „kényszertagjai” legyenek. A kötelező ügyvédi kamarai tagságot, illetve annak egyes feltételeit az Alkotmánybíróság több szempontból megvizsgálta. A vállalkozás joga, a foglalkozás szabad megválasztásának joga szempontjából az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az ügyvédi foglalkozás gyakorlásának szabályai, a foglalkozás gyakorlásának körében az ügyvédre háruló kötelességek és feladatok törvényben szabályozott normatív előírások, olyan szabályok, amelyek az ügyvédi foglalkozás kereteit határozzák meg és tartalmát érintik. Az ügyvédi foglalkozás megválasztása ezeknek a szabályoknak az elfogadását jelenti. Ha tehát valaki az ügyvédi pályát választja, aláveti magát ezeknek az előírásoknak. Éppen ezért az ügyvéddé válás feltételei alkotmányosan meghatározhatók. Ezek a feltételek bár a választási szabadságot korlátozzák, a vállalkozás jogát, a foglalkozás szabad megválasztásának jogát nem sértik, mivel elvileg mindenki által teljesíthető feltételek és elvileg mindenki előtt nyitva állnak27, nem teszik kizárttá a vállalkozóvá válást, és nem diszkriminatívak28. Az egyesülési jog szempontjából pedig − tekintettel arra, hogy az ügyvédi kamara nem az egyesülési jog alapján létrehozott szervezet: nem magánszemélyek alapították, céljait és tevékenysége feladatait sem magánszemélyek határozták meg, hanem törvény létesítette, feladatait és működési rendjét, tevékenységét törvény szabályozza (tehát köztestület) −, az Alkotmánybíróság rögzítette, hogy a kötelező kamarai tagság nem sérti az egyesülési szabadságot sem. Törvény közjogi közfeladat ellátására, közérdekű tevékenység folytatására alkotmányosan indokolt módon hozhat létre köztestületet, szakmai kamarát és írhatja elő a kötelező köztestületi tagságot. Az Alkotmánybíróság álláspontja ebben a tekintetben egybeesik az Európai Emberi Jogi Bíróság véleményével. Eszerint ugyanis az Emberi Jogok Európai Egyezménye 11. cikkében biztosított egyesülési szabadságnak a megsértése nem állapítható meg akkor, ha szakmai kamarai kötelező tagságot írnak elő. Az Európai Emberi Jogi Bíróság az orvoskamarával összefüggésben állapította meg, hogy közjogi intézmény, amelyet a törvényhozó létesített és az államszervezetbe kapcsolt be; annak érdekében, hogy az orvosi hivatásgyakorlás tekintetében a közellenőrzést gyakorolja. „A kamara és ennek szükségszerű velejárója (a kötelező kamarai tagság), valamint a kamara szerveinek való alárendelés sem tárgyukban, sem következményeikben nem érintik az egyesülési szabadságot.”29
27
22/1994. (IV. 16.) AB határozat 54/1993. (I. 13.) AB határozat 29 Van Leuven és de Meíere ügyében 1981. június 23-án hozott határozat 28
12
Mivel az Alkotmánybíróság a 22/1994. (IV. 16.) AB határozatával a kötelező ügyvédi kamarai tagságról szóló rendelkezést az Alkotmány 63. § (1) bekezdésével összefüggésben már elbírálta, az Alkotmánybíróság a kérdést már a jelen eljárást megelőzően is „ítélt dolog”nak minősítette, emiatt az Ügyvédi törvény 13. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló, az Alkotmány 63. § (1) bekezdésére alapított indítvány tárgyában az eljárást az Alkotmánybíróság a 952/B/2007. sz. ügyben hozott határozatában az Ügyrend 31. § c) pontja alapján megszüntette. III.6. A közügyektől eltiltás, a foglalkozástól eltiltás és a közbizalomra érdemtelenség, mint a kamarai tagfelvételt kizáró illetve a kamarai nyilvántartásból törléshez vezető ok Az Ügyvédi törvény 13. § (4) bekezdése sorolja fel azokat az okokat, amelyek miatt valakit nem lehet felvenni a kamarába. A jelenleg hatályos szabályok szerint nem vehető fel a kamarába az, a) akivel szemben a 6. §-ban foglalt összeférhetetlenségi ok áll fenn, és azt nem szünteti meg, b) aki büntetett előéletű, vagy egyetemi jogi végzettséghez kötött foglalkozástól eltiltás hatálya alatt áll, c) aki büntetlen előéletű, de ca) akit a bíróság szándékos bűncselekmény elkövetése miatt ötévi vagy azt meghaladó végrehajtandó szabadságvesztés büntetésre ítélt, a mentesítés beálltától számított nyolc évig, cb) akit a bíróság szándékos bűncselekmény elkövetése miatt öt évet el nem érő végrehajtandó szabadságvesztés büntetésre ítélt, a mentesítés beálltától számított öt évig, cc) akinek a szabadságvesztés büntetés végrehajtását próbaidőre felfüggesztették, a próbaidő leteltétől számított három évig, cd) akivel szemben a bíróság kényszergyógykezelést alkalmazott, a kényszergyógykezelést megszüntető végzés jogerőre emelkedésétől számított három évig, d) akit az ügyvédi kamarából kizártak, a kizáró határozat jogerőre emelkedésétől számított 10 évig, e) aki cselekvőképességet korlátozó vagy kizáró gondnokság hatálya alatt áll, vagy gondnokság alá helyezés nélkül is cselekvőképtelen (Ptk. 17. §), f) aki az életmódja vagy magatartása miatt az ügyvédi hivatás gyakorlásához szükséges közbizalomra érdemtelen, g) akinek a kamarával vagy a Magyar Ügyvédek Biztosító és Segélyező Egyesületével szemben lejárt tagdíjtartozása van. Az Indítványozó szerint a közügyektől eltiltást a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény (a továbbiakban: Btk.) részletesen szabályozza, azok között az ügyvédi tevékenység nem szerepel. A foglalkozásától eltiltott pedig az egyesülési jog alapján működő kamara tagja maradhatna, csak a bíróság ítélete szerint ügyvédi tevékenységet nem végezhetne. A c) pontban meghatározott ok az Indítványozó szerint tulajdonképpen mellékbüntetésként funkcionál, ilyet azonban törvény nem szabhat ki, csak bíróság, ezért sérül az Alkotmány 2. § (1) bekezdése. Az f) pont szintén ellentétes a jogállamiság követelményével, mivel a kamara életmódot vagy magatartást nem jogosult vizsgálni. Bár a jogszabályhely módosítása folytán a bizonyos kérdésekben az Indítvány nem értelmezhető, azt azért ezen a helyen is szükséges rögzíteni, hogy az ügyvédi hivatás sajátosságai folytán szükséges és arányos szigorúbb elvárásokat támasztani az ügyvédekkel szemben. Ennek alapja az ügyvédi hivatás közjogias jellege, szabályozottsága és 13
függetlensége, melyet az Alkotmánybíróság a 22/1994. (IV. 16.) AB határozatában a következőképpen fogalmazott meg: „(...) az ügyvédi foglalkozás elsősorban az igazságszolgáltatáshoz és a jogalkalmazáshoz kapcsolódó tevékenység. Az igazságszolgáltatásban védőként vagy jogi képviselőként való közreműködése alkotmányos követelmény és az eljárási törvények kötelező előírása. (...) A foglalkozás sajátossága tehát az igazságszolgáltatás és jogalkalmazás rendszeréből folyik azon túl, hogy az igazságszolgáltatáshoz és jogalkalmazáshoz kapcsolódik. Az ügyvédi foglalkozásgyakorlás szabályai közjogi tartalmú, illetve vonatkozású normák. (...) Az ügyvédi hivatás megkülönböztető jegye, hogy szellemi szabadfoglalkozásként olyan magántevékenység, amely a közhatalmi szervek működési körében garanciális okokból hangsúlyozottan magántevékenységként különül el a közhatalomtól. Garanciális okok és az alkotmányos jogbiztonság szükségessé teszik és indokolják, hogy a magántevékenységként folytatott jogvédő, jogképviselő feladatok ellátása a szervezett közhatalommal szemben a magántevékenységnek intézményes tekintélyt, intézményes jogvédelmet, intézményes ellensúlyt biztosítson. Az ügyvédi kamara köztestületként a jogkereső közönség számára intézményesen garantálja tagjainak szakmai hozzáértését, a jogvédelem és jogi képviselet lege artis ellátását, intézményesen garantálja továbbá a magántevékenységként végzett feladatok teljesítésében való függetlenséget. Az ügyvédi függetlenségnek tehát az ügyvédi kamara mint köztestületi szerv ad garanciát és nyomatékot.” A fentiekből megállapítható, hogy az ügyvéddé, s így a kamarai taggá válást korlátozó bizonyos szabályok léte alkotmányosan indokolt, sőt, szükségszerű. E korlátozások az ügyvédi hivatás sajátosságaiból fakadnak, különösképpen pedig abból, hogy az ügyvédek az igazságszolgáltatáshoz kapcsolódó tevékenységet folytatnak. Emiatt szükséges az ügyvédi kar tekintélyének megóvása, az ügyfelek bizalmának fenntartása. Az Ügyvédi törvény 13. § (4) bekezdésében felsoroltak az ügyvédi foglalkozás gyakorlásának olyan korlátjai, melyek célja az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből fakadó jogbiztonság garantálása. Az Indítványozó a közügyektől eltiltást, foglalkozástól eltiltást, mint tagfelvételt kizáró okot azért találta a jogállamiságot sértőnek, mert az nem felel meg a Btk. közügyektől eltiltásra, illetve foglalkozástól eltiltásra vonatkozó szabályainak. Az Alkotmánybíróság a 35/1995. (VI. 2.) AB határozatában kifejtette, hogy a felsőoktatási törvény támadott rendelkezése sem változtatta meg és nem egészítette ki a Btk. 54. § (1) és (2) bekezdésében megállapított büntetőjogi következményeket, hanem a közügyektől eltiltás büntetésének hatálya alatt álló magyar állampolgárnak nem tette lehetővé, hogy a felsőoktatási törvény keretei között, az általa választott felsőoktatási intézményben és szakon felsőfokú tanulmányokat folytasson. E megállapítás megfelelően irányadó a jelen ügyben is. Valamely bűncselekmény elkövetésének, s emiatt az elkövető elítélésének nem csupán a Btk.-ban megfogalmazott jogkövetkezményei lehetnek. Az elítéléshez, a büntetett előélethez egyéb jogterületeken érvényes jogszabályok is fűznek jogkövetkezményeket, melyek a munkához, a foglalkozáshoz való jog korlátozását jelenthetik. Ilyennek minősült az a szabály is, mely kizárta az ügyvédi kamarába történő felvétel lehetőségéből a közügyektől eltiltott személyeket. A jogi képesítéshez kötött foglalkozástól eltiltás tekintetében is téves az indítványozói álláspont. Az Alkotmányból kényszerítően nem következik az Indítványozó által felvázolt megoldás, mely szerint a kamarának, mint egyesületnek tagja maradhatna az, illetve fel lehetne venni a kamarába azt a személyt, aki ügyvédi tevékenységet nem folytathat. Szintén nem állapítható meg a jogállamiság sérelme abban a kérdésben, hogy nem vehető fel a kamarába az, aki életmódja vagy magatartása miatt az ügyvédi hivatás gyakorlásához 14
szükséges közbizalomra érdemtelen. Az Alkotmánybíróság e szabályt is vizsgálta már több határozatában, és megállapította, hogy a támadott szabály célja az ügyvédi kar tekintélyének megóvása, s az ügyfelek védelme. Ezért biztosítja a törvény a kamara számára, hogy a felvételt a jelentkező életmódjára vagy magatartására figyelemmel megtagadja. Az Alkotmánybíróság, amikor elvégezte az Ügyvédi törvény 13. § (4) bekezdésének f) pontja alkotmányossági vizsgálatát, kifejtette, hogy az Ügyvédi törvény 13. § (4) bekezdésében felsorolt, a kamarai felvételt kizáró okok az ügyvédi hivatás sajátosságaiból adódóan támasztanak szigorúbb elvárásokat az ügyvédekkel szemben, amiért a munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való alapjogot nem sértik30, mindez megalapozza a tagfelvételnél a közbizalomra érdemesség mérlegelésének létjogosultságát. A közbizalomra való érdemtelenség vizsgálatánál nem hagyható figyelmen kívül, hogy az ügyvédnek (illetve az „ügyvédi tevékenységet” munkaviszony keretében végző alkalmazott ügyvédnek, aki egyébként munkáltatóját és munkáltatója egyetértésével más ügyvédet is helyettesíthet) hivatásánál (munkájánál) fogva egy magasabb szintű erkölcsi/szakmai elvárásnak kell megfelelnie, amely szoros összefüggésben áll az ügyvédi tevékenység törvényes feltételéül megszabott közbizalommal. Adott ügyben a bíróság kifejtette, hogy a közbizalom elnyeréséhez egyéb adottságok mellett feddhetetlen életvitel szükséges, a közbizalom elvesztéséhez vezet, ha valaki olyan életmódot, magatartást tanúsít, ami az általános közfelfogás szerint visszatetszést vált ki31. Az Indítványozó által előadott indokolás azonban nem hozható érdemi alkotmányossági összefüggésbe a jogállamiság követelményével. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában az érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya az indítvány elutasítását eredményezi32. A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ügyvédi törvény 13. § (4) bekezdés b), c) és f) pontjai alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt korábbi eljárásában már elutasította. III.7. Az ügyvédi eskü Az Indítványozó szerint az Ügyvédi törvénynek az ügyvédi esküt szabályozó 16. § (1) bekezdése sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését és 63. §-át, mivel „a kamara alkotmányellenes mint kényszeregyesülés, másrészt az elnök támogatottsága hiánya (8-10%) miatt illegitim”. Mint ahogyan korábban már hivatkoztam rá, az Alkotmánybíróság a 952/B/2007. sz. ügyben hozott határozatában alaptalannak talált minden olyan indítványrészt, mely szerint az Ügyvédi törvény egészének, illetve egyes rendelkezéseinek alkotmányellenessége a legitimáció hiányán alapul. Egyébként véleményem szerint az ügyvédi eskü szabálya semmilyen kapcsolatban nincs a kamara, illetve a kamarai tisztségviselők „támogatottságával”. Az ügyvéd a következő „eskü”-t (valójában ígéretet) teszi: „Én, ... esküszöm, hogy ügyvédi hivatásomat az ügyfelem érdekében, a Magyar Köztársaság Alkotmánya és jogszabályai szerint lelkiismeretesen
30
942/B/2001. sz. ügyben hozott határozat Fővárosi Bíróság 3. K. 31879/2007/3. sz. 32 54/1992. (X. 29.) AB határozat, 36/2007. (VI. 6.) AB határozat, 952/B/2007. sz. ügyben hozott határozat 31
15
gyakorlom, és az ennek során tudomásomra jutott titkot megőrzöm. (Az eskütevő meggyőződése szerint) Isten engem úgy segéljen.” Az alkotmányos demokráciákban a közhatalom gyakorlására, illetve közfeladat ellátására irányuló tisztségek betöltése előtti ünnepélyes nyilatkozatok az államhoz való hűség és az alkotmányos rend (és nem egyes tisztségviselők, szervezetek) tiszteletben tartásának követelményét juttatják érvényre. A nyilatkozatok közös eleme, hogy az alkotmány és az alkotmányos intézményrendszer elismerését és védelmét írják elő. Az következik belőlük, hogy az állam nevében eljáró, illetve közfeladatot ellátó személyeknek tiszteletben kell tartaniuk azokat az intézményes kereteket, amelyeket − a politikai közösség demokratikus döntései nyomán − az alkotmány rögzít. A jogalkalmazók feladata, hogy feltétel nélkül betartsák az alkotmányos rendben megalkotott jogszabályokat33. III.8. Az ügyvédi tevékenység szüneteltetésének engedélyezése Az Ügyvédi törvény 17. §-a szól az ügyvédi tevékenység szüneteléséről. A ma hatályos rendelkezés szerint az ügyvéd a tevékenységét − a kamara engedélyével − szüneteltetheti. A szünetelés legrövidebb időtartama 3 hónap. A szüneteltetés engedélyezését a kamara abban az esetben tagadhatja meg, ha az ügyvéd nem gondoskodott megfelelően megbízásainak átadásáról vagy megszüntetéséről, valamint − ha a szüneteltetést bejelentő ügyvéd alkalmazott ügyvédet, ügyvédjelöltet foglalkoztat − az alkalmazott ügyvéd, illetve ügyvédjelölt munkaviszonyának a Munka Törvénykönyve szerinti rendezéséről. A szüneteltetés iránti kérelem elbírálására a 15. §-t kell alkalmazni. Ha az ügyvéd a tevékenységét a szüneteltetés engedélyezésekor megjelölt határidő lejárta előtt folytatni kívánja, ezt köteles a kamarának bejelenteni. A tevékenység folytatásának tényét a kamara a nyilvántartásba bejegyzi. A kamara ellenőrizheti, hogy az ügyvédi tevékenység folytatásához szükséges feltételek fennállnak-e. Az Indítványozó véleménye szerint e rendelkezés az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközik, mert a tevékenység szüneteltetésének engedélyezése nem állami feladat, ezért azt a kamara nem végezheti. Az Indítványozó álláspontja − saját logikájára alapítva is − téves, mivel a szüneteltetés engedélyezése már az Indítvány benyújtásának időpontjában is hatósági ügy volt, az Ügyvédi törvény 12/A. § (1) bekezdés c) pontja alapján. Azt pedig az Indítványozó maga sem vitatta, hogy azok az ügyek, amelyekben a kamara hatóságként jár el, közügyek (állami ügyek). III.9. A kizárás szabálya Az Ügyvédi törvény 20. § (1) bekezdés h) pontja az ügyvédi kamarai tagság megszűnésének egyik eseteként szabályozza a kamarából történő kizárást. Az Indítványozó az Ügyvédi törvény 20. § (1) bekezdés h) pontját ellentétesnek vélte az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével. Arra hivatkozott, hogy a kizárás egyben foglalkozástól eltiltást jelent, amelyre azonban köztestület nem jogosult.
33
47/2009. (IV. 21.) AB határozat
16
Az Ügyvédi törvény 20. § (1) bekezdése ma az alábbi szabályokat tartalmazza: Az ügyvéd kamarai tagsága megszűnik, ha a) a kamarai tagságáról lemondott, b) a kamarából kizárták, c) meghalt. A b) pontban említett kizárás az Ügyvédi törvény 38. §-ában írt fegyelmi büntetés, melynek tartalmát a 65. § (1) bekezdése határozza meg. Ehhez kapcsolódik az Ügyvédi törvény 13. § (4) bekezdés d) pontjában írt szabály, melynek értelmében nem vehető fel a kamarába az, akit az ügyvédi kamarából kizártak, a kizáró határozat jogerőre emelkedésétől számított 10 évig. Az Alkotmánybíróság az 1926/B/1991. sz., az ügyvéd fegyelmi felelősségével kapcsolatos szabályokat vizsgálatát végző ügyben megállapította, hogy az alapvető rendelkezéseket törvény állapítja meg, mely megfelel az alkotmányossági követelményeknek. Az ügyvédség szervezeteinek önkormányzati jellegével az áll összhangban, hogy az ügyvédekkel szembeni fegyelmi eljárás részletes szabályait az ügyvédség országos szervezete állapítsa meg. A 22/1994. (IV. 16.) AB határozatban az Alkotmánybíróság azt is hangsúlyozta, hogy az ügyvédi tevékenység közjogban nevesített feladatainak szakszerű ellátását az ügyvédi kamara tagjai tekintetében közhitelesen garantálja a jogkereső közönségnek, egyúttal intézményesen biztosítja a magántevékenység független folytatását. Ezek érdekében ellenőrzi fegyelmi jogkörében a hivatásgyakorlás szabályainak betartását. A kamara a fegyelmi felelősség törvényben meg nem határozott szabályainak megalkotásával, valamint azok érvényre juttatásával, s ez utóbbi keretében a fegyelmi eljárás lefolytatásával és a törvényben meghatározott fegyelmi büntetések alkalmazásával közfeladatot lát el, mely egyúttal az ügyvédi kamara önkormányzati jellegéből is fakad. Ezzel áll összhangban az a szabály, mely szerint a kizárt tag a törvényben meghatározott ideig nem vehető fel a kamarába, így ügyvédi hivatását nem folytathatja. A kizárás fegyelmi büntetés valóban azzal a következménnyel jár, hogy a kizárt személy ügyvédi tevékenységet meghatározott ideig nem végezhet. Az elsőfokú fegyelmi tanács döntésével szemben azonban az ügyvéd fellebbezéssel élhet, a másodfokú kamarai döntést pedig az Ügyvédi törvény 60. § (5) bekezdése alapján bíróság előtt megtámadhatja. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből fakadó jogállamiság követelményével nem ellentétes az a megoldás, mely a fegyelmi büntetés alkalmazását szakmai kamara hatáskörébe utalja, de emellett a bírósághoz fordulás jogát a törvény megfelelően biztosítja. Az Alkotmánybíróság ezért az Ügyvédi törvény 20. § (1) bekezdés h) pontja és 13. § (4) bekezdés d) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt a 952/B/2007. sz. ügyben hozott határozatában elutasította. III.10. A kirendelés Az Indítványozó az Ügyvédi törvény 22. §34 második mondatát és V. fejezetét az Alkotmány 9. § (2) bekezdésébe ütközőnek találta. A kirendelés meglátása szerint sérti a vállalkozáshoz való jogot, mert az ügyvédet és az ügyfelét polgári jogi jogviszony köti össze, megbízási szerződést azonban kirendelő határozat nem hozhat létre.
34
22. § Az ügyvéd általában a megbízó megbízása alapján jár el. Az ügyvéd a hatóság kirendelése vagy a jogi segítségnyújtó szolgálattal külön jogszabály szerinti jogi segítői tevékenység ellátására kötött szolgáltatási szerződés alapján is eljárhat.
17
Az Indítvány benyújtása óta (2008. január 1-jétől) a kirendelés szabályai változtak. A jogi segítségnyújtásról szóló 2003. évi LXXX. törvényt (a továbbiakban: Jst.), valamint a jogi segítségnyújtással összefüggő egyéb törvényeket, így az Ügyvédi törvényt és a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvényt, a jogi segítségnyújtással kapcsolatos egyes törvények módosításáról szóló 2007. évi CLI. törvény módosította. A Jst. módosított 11. §-a értelmében az állam a jogi segítségnyújtás keretében a törvényben meghatározott polgári peres és nemperes eljárásokban a felperes, az alperes, a beavatkozó (perbehívott), a kérelmező, valamint a kérelmezett fél részére a pártfogó ügyvédi képviseletet biztosítja, annak költségét a fél helyett megelőlegezi vagy viseli. A Jst. 61. § (1) bekezdése szerint a fél − a támogatást engedélyező jogerős határozat jogi segítőnek történő átadása mellett − a határozatban megjelölt perben a képviseletre a határozat kézhezvételétől számított 60 napon belül meghatalmazást adhat jogi segítőnek. Az Ügyvédi törvény 31. §-ának módosított (5) bekezdése szerint pártfogó ügyvédi képviseletet ügyvéd meghatalmazás útján is elláthat, ha a külön jogszabály szerinti jogi segítőként működik. Ha azonban a fél képviseletét ügyvédként jogi segítő nem vállalja, és ez − a határidőkre tekintettel − a jogainak sérelmével járhat, a 61. § (2) bekezdése szerint a fél az eljárási határidő elmulasztása esetén erre hivatkozással a perben igazolási kérelmet terjeszthet elő, a jogi segítségnyújtó szolgálat pedig részére − kérelmére − pártfogó ügyvédként jogi segítőt vagy kivételesen ügyvédet vagy ügyvédi irodát rendel ki. Az ügyvéd kirendelésére vonatkozó szabályokat egyébként az Alkotmánybíróság szintén több alkalommal vizsgálta. Ennek során az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy „Az ügyvédi hivatás (…) különleges foglalkozás: garanciális okokból magántevékenységként folytatják, ám mivel elválaszthatatlanul kapcsolódik az igazságszolgáltatáshoz, a jogalkalmazáshoz, tartalma és feltételei törvény által részletesen meghatározottak. Szellemi szabadfoglalkozásúként az ügyvéd általában szabadon döntheti el, elvállalja-e a megbízást, kívánja-e képviselni a felet. Közreműködésére azonban azokban az esetekben is szükség van, amikor képviseletéről a fél nem tud (esetleg bizonyos esetekben büntetőeljárásban: nem akar) megbízás (meghatalmazás) útján gondoskodni, de a jogi képviselet az eljárás jellegére, tárgyára vagy egyéb körülményekre tekintettel nélkülözhetetlen. Az állam − az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdéséből fakadó, a jogegyenlőség megvalósítására vonatkozó kötelezettségének is eleget téve − az ügyvédi közreműködést, s ezzel a védelemhez való jog, tisztességes eljáráshoz való alkotmányos jog érvényesülését a kirendelés révén biztosítja. Az ügyvédi hivatásnak − az igazságszolgáltatáshoz kapcsolódó jellege révén − részét képezi az, hogy az ügyvéd jogszabályban meghatározott esetekben kirendelés alapján, kötelező jelleggel eljárjon. Egyúttal az Ügyvédi törvény rögzíti azokat az eseteket, amikor az ügyvéd felmentését kérheti35. Ezen okok fennállása esetén a kirendelő hatóság köteles felmenteni az ügyvédet, mérlegelésre nincs lehetősége. Kirendelés esetén az ügyvédek munkájukért a külön jogszabályokban meghatározott díjazásban részesülnek, illetve jogosultak költségeik megtérítésére. Nem ellentételezés nélkül kötelezi tehát a jogszabály az ügyvédeket a közreműködésre.”36 Ebben a körben hangsúlyozni kell, hogy az ügyvédi hivatás szorosan kapcsolódik az igazságszolgáltatáshoz és a jogalkalmazáshoz37. A 428/B/1998. sz., illetve a 942/B/2001. sz. ügyben hozott határozatban az Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy a jogi képviselet és a büntető védelem ellátása folytán az ügyvéd hivatása 35
Ügyvédi törvény 34. § 763/B/2001. sz. ügyben hozott határozat 37 428/B/1998. sz. ügyben hozott határozat, 942/B/2001. sz. ügyben hozott határozat 36
18
minden egyéb hivatástól eltér abban a tekintetben, hogy az Alkotmány XII. Fejezetében felsorolt valamennyi alkotmányos joggal − azok érvényesítésének garanciális jellegű eszközeként − szoros kapcsolatban áll, a védelemhez való joggal pedig közvetlenül az Alkotmány 57. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezés fűzi össze. Az ügyvédi hivatás tehát különleges foglalkozás: garanciális okokból magántevékenységként folytatják, ám mivel elválaszthatatlanul kapcsolódik az igazságszolgáltatáshoz, a jogalkalmazáshoz, tartalma és feltételei törvény által részletesen meghatározottak. Az igazságszolgáltatáshoz fűződő nélkülözhetetlen feladatai révén az ügyvéd eljárása egyes alapjogok biztosítása érdekében elkerülhetetlenné válik. Ilyenkor kerülhet sor arra, hogy − megbízási jogviszony hiányában − az ügyvéd hatósági határozat, azaz kirendelés alapján járjon el38. Ha a fél számára pártfogó ügyvédi képviseletet biztosít az állam, akkor a fél és az ügyvéd kapcsolata sajátos. Az ügyvéd jogi segítőként az állammal (jogi segítségnyújtó szolgálattal) köt szolgáltatási szerződést, melyben vállalja, hogy a Jst. alapján hozzá forduló felek részére ingyenes jogi szolgáltatást nyújt. A támogatásban részesült fél a jogi segítők közül általa kiválasztott ügyvédnek adhat meghatalmazást, mely azonban nem hoz létre közöttük megbízási jogviszonyt. A jogi segítőként eljáró ügyvéd csak a Jst.-ben meghatározott okokból tagadhatja meg az eljárását39. Ha a pártfogó ügyvédi képviseletet jogi segítő nem vállalja, akkor a jogi segítségnyújtó szolgálat kirendelése pótolja a meghatalmazást. Ilyenkor nem a fél választja ki, hanem a hatóság jelöli ki az ügyvédet, aki az ügyben köteles eljárni40. A pártfogó ügyvéd díjazását, annak mértékét az említett okokra tekintettel az állam nem hagyja a képviselt személy és az ügyvéd szabad megállapodására, hanem azt a jogszabályi keretek között az eljáró hatóság (bíróság) állapítja meg. A díjat az állam előlegezi, és bizonyos esetekben viseli41. Az Alkotmánybíróság a vállalkozáshoz való jogot a foglalkozás szabad megválasztásához való alkotmányos alapjog42 egyik aspektusának, annak egyik, a különös szintjén történő megfogalmazásának tekinti43. Így az Alkotmánybíróság már a 952/B/2007. sz. ügyben hozott határozatában megállapította, hogy a kirendeléssel összefüggő szabályok a fenti indokok alapján nem ellentétesek a vállalkozáshoz való joggal sem. III.11. Az ügyvéd fegyelmi felelőssége Az Ügyvédi törvény VI. fejezete rendelkezik a fegyelmi felelősségről. Az Indítványozó ebben a körben azzal érvelt, hogy a fegyelmi és etikai ügyek – figyelemmel a Ket. 12. §-ára – nem közigazgatási ügyek, így azokat köztestület nem is végezheti. Ezért az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmére tekintettel kérte az Ügyvédi törvény VI. fejezetének megsemmisítését. Az Indítványozó szerint mivel az ügyvéd nem alkalmazottja a kamarának, a 38
428/B/1998. sz. ügyben hozott határozat Jst. 67. § és 70. § 40 Ügyvédi törvény 31. § (2) bekezdés 41 A Római Egyezmény 4. cikke alapján az Emberi Jogok Európai Bírósága a Van der Mussele contra Belgium ügyben (1983. november 23-i ítélet) már vizsgálta az ügyvédeknek (ügyvédjelöltek) kirendelés alapján történő eljárási kötelezettségét, illetve azt, hogy az eljárás ilyen esetben díjazás és költségtérítés nélkül történik. Az ügy összes körülményének, így különösen annak figyelembevétele alapján, hogy az eljárást kezdeményező ügyvéd önként, a feltételek ismeretében választotta az ügyvédi hivatást, s előre számolhatott az általa sérelmezett helyzettel, illetve, hogy más forrásból ugyanúgy szerezhetett jövedelmet, mint más ügyvéd, a Bíróság arra a következtetésre jutott, hogy ilyen esetben kényszermunkáról nem lehet beszélni. 42 Alkotmány 70/B. § (1) bekezdés 43 54/1993. (X. 13.) AB határozat 39
19
fegyelmi eljárás nem jogállami megoldás. Ebben a körben az Indítványozó a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény szabályrendszerére utalt44. A kizárás szabályánál írtak megfelelően irányadók az Ügyvédi törvénynek a fegyelmi felelősségről szóló VI. fejezetét érintő indítványrész vonatkozásában is. Már idéztem az Alkotmánybíróság megállapítását, miszerint a közigazgatási ügyek és a közfeladatok köre nem azonos, s így ebben a tekintetben az Indítványozó érvelése hibás. A kamara önkormányzatiságából fakadó fegyelmi hatásköre ellátásával éppen a jogbiztonság érvényre juttatásában vesz részt. A fegyelmi/etikai felelősség jogintézménye emellett nem csupán a munkáltató és a munkavállaló közötti jogviszonyra vonatkoztatható, miként ezt az Indítványozó állítja (lásd például az orvosi, igazságügyi szakértői, szabadalmi ügyvivői, építész, mérnöki kamara fegyelmi/etikai jogkörét), a jogállamiság elvéből ilyen követelmény nem is vezethető le. Az Alkotmánybíróság egyébként az ügyvédek fegyelmi felelőssége és a fegyelmi eljárás egyes szabályainak alkotmányosságát is több esetben vizsgálta45. A fegyelmi felelősség intézményének létét az ügyvédi hivatás fentebb részletezett speciális jellege alátámasztja. Az alkalmazható szankciók alkotmányossága kapcsán az Alkotmánybíróság megállapította, hogy ezen korlátozás szükséges és arányos az elérni kívánt céllal, hogy − az ügyfelek érdeke, a közbizalom, az ügyvédi kar tekintélyének megóvása érdekében − ügyvédként ne tevékenykedhessen olyan személy, aki hivatása gyakorlásával kapcsolatos szabályokat súlyosan megszegi, vagy más magatartásával a közbizalomra érdemtelenné vált46. A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ügyvédi törvény VI. fejezete alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt már a 952/B/2007. sz. ügyben hozott határozattal elutasította. III.12. Egyéni vállalkozás, önszerveződés Az Indítványozó felvetette, hogy ha az Ügyvédi törvény megsemmisítésre kerül, akkor az „ügyvédek bekerülnének az egyéni vállalkozás általános szabályairól szóló 1990. évi V. törvény hatálya alá, amiről jelenleg az egyéni vállalkozásra vonatkozó törvény módosítása folytán amúgy is szó van.” Az Indítványozó utalt arra is, hogy „nincsen szükség kényszertagságon alapuló kamarákra”, hiszen az orvosi kamara „megszüntetése után, minden megrázkódtatás nélkül képes volt önszerveződni.” III.12.1. Ügyvédi törvény nélkül? 2009. november 6-án kihirdetésre került, és azóta már hatályba lépett a 2009. évi CXV. törvény az egyéni vállalkozóról és az egyéni cégről, amelynek hatálya alá nem tartozik az ügyvédi tevékenység. Ez a megoldás abból az okból helyes, és az Indítványozó álláspontja 44
Meg kell jegyezni, hogy az Mt. nem tartalmazza a fegyelmi felelősség intézményét, a piacgazdaság magánjogi karakterű szabályozásával összeférhetetlen lenne ugyanis, ha a munkáltató − a közszolgálat közjogias jellegű rendszerével azonosan − ítélhetné meg munkavállalója magatartását. A felek mellérendelt helyzetére figyelemmel, a munkavállalók részére fokozottabb garanciát biztosítva, a kollektív szerződésben állapodhat meg a munkáltató és a szakszervezet a munkavállalói vétkes kötelezettségszegés esetén megállapítható joghátrányról. 45 Lásd pl. a 428/B/1998., illetve 942/B/2001. sz. ügyben hozott határozat 46
428/B/1998. sz. ügyben hozott határozat
20
abból az okból (is) téves, hogy az ügyvédi tevékenység végzése − többek között − meghatározott szakmai képesítés birtoklásához kötött, így az ügyvédi tevékenység ún. szabályozott szakmának tekintendő. Az ügyvédekre vonatkozó jogi szabályozás történeti előzménye az ügyvédi rendtartás tárgyában kiadott 1874. évi XXXIV., majd az 1937. évi IV. törvénycikk. A második világháborút követő alapvető politikai és gazdasági változások nem kerülték el az ügyvédi szervezetet sem, az 1948. évi XXIX. törvénycikk jelentős szervezeti és hatásköri változásokat hozott. Ezt követően az ügyvédi hivatás gyakorlásáról és az ügyvédek szervezeteiről az 1958. évi 12. törvényerejű rendelet rendelkezett, az ügyvédi kamarákkal és az ügyvédi kamarai tagsággal összefüggő kérdéseket a 25/1958. (III. 30.) Korm. rendelet szabályozta. E rendelet szerint 1958. augusztus 31-ig kellett elvégezni az ügyvédi kamarák tagjainak ún. „felülvizsgálatát”, amelynek során az ügyvédi kamarák tagjainak 20-30 %-át „szűrték ki”, lényegében politikai hátterű minősítés alapján. Megszűnt a magánügyvédi tevékenység, ügyvédként kizárólag munkaközösség tagjaként lehetett tevékenykedni. Ezt követően az ügyvédségről szóló 1983. évi 4. törvényerejű rendelet tartalmazta az ügyvédségre vonatkozó szabályokat, amely fenntartotta a munkaközösségi rendszert, és továbbra is a miniszter hatáskörében tartotta a kar létszámának meghatározását. E szabályokat jelentősen módosította az 1991. évi XXIII. törvény, amely új korszakot nyitott az ügyvédi hivatás szabályozásában: elismerve az ügyvédi magángyakorlatot megszüntette a munkaközösségi szerveződést, lehetővé tette az ügyvédi tevékenység egyéni ügyvédként, illetve ügyvédi irodában való folytatását47. A módosítás az ügyvédi kamarai felvételre való jogosultságot mint alanyi jogot szabályozta. Az ügyvédi tevékenység tehát mindig külön szabályozott volt. Ezt indokolja az is, hogy az ügyvédi tevékenység egyben hivatás, így nem azonosítható bármely más egyéni vállalkozási tevékenységgel. Az ügyvédi foglalkozás gyakorlásának szabályai, a foglalkozás gyakorlásának körében az ügyvédre háruló kötelességek és feladatok törvényben szabályozott normatív előírások. Ezek olyan szabályok tehát, amelyek az ügyvédi foglalkozás kereteit határozzák meg és tartalmát érintik. Az ügyvédi foglalkozás megválasztása ezeknek a szabályoknak az elfogadását jelenti. Ha tehát valaki az ügyvédi pályát választja, aláveti magát ezeknek az előírásoknak48. III.12.2. Kamara nélkül? Az ügyvéd és állami szervek között álló ügyvédi kamarák mint köztestületek megfelelő önállósága és a lehető legszűkebb terjedelemben korlátozott jogköre alkotmányos szempontból kiemelkedő jelentőségű, az ügyvédi hivatás függetlenségének biztosítéka, az ügyvédi hivatás függetlensége pedig a fent kifejtettek értelmében alkotmányos alapjogok érvényesítése céljából szükséges alkotmányos jelentőségű garancia. A szakmai kamarák a hagyományos szabad foglalkozások önkormányzatai. Ezeket a hivatásokat a magas szintű, speciális képesítés, a szolgáltatások személyes teljesítése és az azokat igénybe vevő féllel szembeni bizalmi viszony, a részletesen kidolgozott és a testületi önkormányzat által kikényszerített etikai szabályok jellemzik. Mindebből következően a szakmai kamaráknál az önkormányzati szabályozás is messzebb mehet, mint más köztestületeknél: úgy is, hogy részletesebb, s úgy is, hogy megfelelő feltételekkel alapjogokat 47 48
Asbóth Ede-Gábor László-Horváth Jenő-Osvald Csilla: Ügyvédek könyve. HVG-Orac, Bp. 1998. 10-12. old. 22/1994. (IV. 16.) AB határozat
21
− különösen a foglalkozás megválasztásához és gyakorlásához való jogot − érinthet49. Ma már az orvosok esetében is, de még a vállalkozásokat tömörítő gazdasági kamarák esetében is a Kormány vissza kívánja állítani a kötelező kamarai tagságot. Az ügyvédi hivatás − a fentebb részletezett sajátosságok miatt − a bírók, az ügyészek, a közalkalmazottak, a köztisztviselők, vagy a közjegyzők számára biztosítottnál lényegesen nagyobb mértékű, szélesebb körű, hozzájuk képest kivételes függetlenséggel párosul. És mivel az ügyvéd tevékenysége az ügyfelek bizalmára épül és az ügyvédi kar bármelyik tagjának a közbizalmat sértő magatartása − egyebek közt éppen az ügyvédi kar önállósága, függetlensége folytán − szélesebb körben, az egész hivatást, az ügyvédi hivatás tekintélyét, másrészt az állami szervektől különálló köztestület, a szakmai kamara többi tagját is közvetlenebb módon érinti. Éppen ezért az ügyvédi kamara mind az ügyfelek, mind az ügyvédek számára védelmet biztosít: az ügyvédi kar függetlenségét biztosítani hivatott önálló köztestület alkotmányos és megfelelő eszköz arra, hogy az ügyvéd és ügyfeleinek érdekét − ezzel közvetve az ügyvédi kar jó hírét és tekintélyét is − védelemben részesítse a tevékenység tisztességtelen, akár szakszerűtlen vagy felelőtlen folytatásának veszélye esetére, továbbá megfelelő módon gondoskodjék a kamara működési körében jogszerű eljárással elfogadott normák betartásáról. Az ügyvédi kamarák − és így a Magyar Ügyvédi Kamara is − 1875 óta (135 éve) működnek, és minden időben megfelelően teljesítették feladatukat, és véleményem szerint ezt követően is garantálni fogja az ügyvédi hivatás függetlenségét, az ügyvédi munka magas színvonalát. Tisztelt Alkotmánybíró Úr! Kérem, az Indítvány elbírálásakor szíveskedjen figyelembe venni álláspontomat, amely egyben a Magyar Ügyvédi Kamara és az ügyvédi kar − hivatását tisztelő − tagjai véleményét is tükrözi. B u d a p e s t, 2010. október 5.
Tisztelettel:
Dr. Bánáti János
49
39/1997. (VII. 1.) AB határozat
22
