Thema Professionals en managers Waarden in een hybride praktijk

Inhoudsopgave

2 8

Thema

Professionals en managers Waarden in een hybride praktijk Themaredactie: Zeger van der Wal, Mirjan Oude Vrielink, Eelco van Hout en Arie-Jan Kwak

Hybride juristen? Juristen tussen autonomie en responsiviteit en tussen rechten doelmatigheid Arie-Jan Kwak en Marc Loth

16

Managers en professionals in de zorg Over verschuivende verantwoordelijkheden en hybridisering Eelco van Hout, Wilma van der Scheer en Kim Putters

25

Managers en professionals in de welzijnssector Ideologische ‘clash’ of vermenging van waarden? Marc Hoijtink en Mirjan Oude Vrielink

33

Management als rookgordijn

41

Aansturen op zelfsturen in het onderwijs

49

Professionalisme en ‘managerisme’ in perspectief Slot-artikel

Gabriël van den Brink, Pieter Tops en Ries Straver

Marlies Honingh en Peter Karstanje

Mirko Noordegraaf en Bram Steijn

53

Review-essay

Vertrouwen in een vitale democratie of democratische vernieuwing? Jacques Thomassen

63

Vrij

Grenzen aan governance Een analyse van toezicht op controle Erik de Bakker, Taco Brandsen en Mirjan Oude Vrielink

75

Vergelijkende bestuurskunde De methodenstrijd voorbij Frank Hendriks

87

De transformatie van een publieke sector Institutionele verandering in de kinderopvang Patrick Vermeulen, Femke Stolker en Shazad Ansari

98

Mededeling VB

Hoezo, samen? Beschaafd organiseren, of het organiseren van beschaving

Professionals en managers:

waarden in

een hybride praktijk

THEMA

BESTUURSKUNDE 2007 – 4

Introductie

Naast de klassieke professional, zoals de arts, de jurist, of de onderwijzer, lijkt in de afgelopen decennia, onder meer als gevolg van schaalvergroting en marktwerking, een nieuw soort professional te zijn opgestaan in het (semi)publieke domein: de manager. Het professionele volwassenheidsstreven van managers blijkt met name uit diverse – in intensiteit toenemende – manieren om het vak of de professie van ambtelijk topmanagement te institutionaliseren (Den Boer & Noordegraaf, 2006:12). Op het eerste gezicht heeft de professionalisering van managers een fundamentele ‘clash’, een botsing tussen de ‘oude’ en de ‘nieuwe’ professional, tot resultaat. De waarden en belangen die de klassieke professionals en de moderne managers zeggen te dienen, lopen uiteen en staan vaak in een spanningsverhouding (vergelijk Exworthy & Halford, 1999). Deze spanningsverhouding heeft niet alleen veel aandacht gekregen in academische kringen (zie bijvoorbeeld Duyvendak e.a., 2006; Tonkens, 2003; Van den Brink e.a., 2005), maar ook in diverse media, zoals NOVA, 1Vandaag en NRC Handelsblad. Het beeld dat rijst uit deze botsing is dat van een zwart-wittegenstelling tussen twee werelden, of beter gezegd: twee wereldbeelden die gekenmerkt worden door zeer uiteenlopende waardeoriëntaties. De klassieke professio-

Themaredactie: Zeger van der Wal, Eelco van Hout, Arie-Jan Kwak en Mirjan Oude Vrielink Drs Zeger van der Wal is als Promovendus Bestuurskunde verbonden aan de Vrije Universiteit. Dr Eelco van Hout is senior consultant bij Bestuur & Management Consultants en verbonden aan TiasNimbas Business School van de Universiteit van Tilburg. Dr ArieJan Kwak is werkzaam als universitair docent Rechtsgeleerdheid bij de Universiteit Leiden. Dr Mirjan Oude Vrielink werkt als universitair docent Bestuurskunde aan de Universiteit van Tilburg.1

nal, die staat voor zijn cliënten en voor een bepaald – vaak wettelijk gegarandeerd – kwaliteitsniveau, zou worden bekneld door de moderne manager, die staat voor rationalisatie, bedrijfseconomisch denken, het behagen van stakeholders en een sterke focus op organisatiebelangen. Voorbeelden van waarden2 die de kern vormen van veel publieke professies zijn expertise, onpartijdigheid, rechtmatigheid en dienstbaarheid. Deze professionele kwaliteiten worden in het debat vaak recht tegenover ‘manageristische’ of bedrijfseconomische waarden zoals

logieënstrijd heel anders uitpakt? Dat er naast botsingen en beknellingen ook nieuwe manieren ontstaan waarop professionals en managers samenwerken en samen leren? De overkoepelende inzet van dit themanummer is te komen tot een verdieping ten opzichte van het debat zoals dat tot nu toe is gevoerd. Iets wat duidelijk hard nodig is. Het gaat er hier niet alleen om botsingen en conflicten tussen professionals en managers aan te tonen, dat is immers al genoeg gebeurd, maar ook om aan te tonen hoe beide ideologieën op het niveau van de beroepspraktijk met elkaar in aanraking komen. Bestaan de expliciete ideologieën überhaupt, botsen ze voortdurend, of bewegen allerlei klassieke verhoudingen en ontstaan er accommodatie, wederzijds begrip, vormen van empathie en leren, of zelfs ideologische hybridisering (vgl. Van Hout, 2007; Brandsen e.a., 2006)? Genoemde vragen worden geadresseerd in vijf (semi)publieke domeinen en disciplines: het recht, de zorg, het welzijn, de openbare orde en het onderwijs. Aan de basis van elke bijdrage liggen bestuurskundige en bestuurlijke vragen die we hierna op hoofdlijnen beschrijven. Tevens gaan we in op enkele begrippen die in dit themanummer centraal staan.


Botsing tussen ideologieën? Of: naast botsingen en beknellingen ook samen leren?

THEMA

doelmatigheid, effectiviteit, winstgevendheid en responsiviteit, geplaatst (Van der Wal, 2006). Wat opvalt, is dat het laatste rijtje vooral betrekking heeft op organisatiebelangen, waar de eerste waarden het professionele individu betreffen. De botsing op het niveau van waarden toont aan dat er hier iets aan de hand is wat het institutionele niveau overstijgt. Vanuit een institutioneel perspectief gaat de aandacht uit naar het geheel van sociale instituties, zoals verenigingen, codes en opleidingen, en specifieke beroepspraktijken. Maar professionalisme is meer dan dat: het is ook – of misschien zelfs vooral – een ideologie (vgl. Larson, 1977). De ‘clash’ tussen oude en nieuwe professionals is in deze optiek een botsing der ideologieën; een botsing tussen klassieke professionals en moderne managers, tussen expertise en autonomie, en efficiëntie, controle en winstbejag. De manager is bezig zijn eigen ideologische domein te claimen en de professional verzet zich daartegen op ideologische gronden. De invloeden van het bedrijfsmatige denken in publieke domeinen en disciplines, vaak aangeduid met New Public Management (Hood, 1991), zijn de afgelopen jaren op diverse manieren zichtbaar geworden. Sterker nog, volgens velen heeft dit denken het op dat niveau allang gewonnen van het ambachtelijke denken over het dienen van een publiek belang dat dat van de organisatie overstijgt, en kunnen we spreken van een ‘marketization of the state’ (Pierre, 1995), of nog sterker, van een ‘managerial state’ (Clark & Newman, 1997). De interessante vraag is of deze ideologieën alleen maar botsen of dat er ook vermenging plaatsvindt. En zou het ook kunnen zijn dat op het niveau van de werkvloer, van de concrete beroepspraktijken, de ideo-

Professionalisme�� : autonomie en expertise

Kenmerkend voor professionals zijn hun expertise en de betrekkelijk grote mate van autonomie in het uitvoeren van hun specifieke taken en verantwoordelijkheden (Brint, 1994:24; Freidson, 2001:12). Het soort kennis dat zij vertegenwoordigen en de maatschappelijke waarden en belangen die met deze kennis gediend zijn, rechtvaardigen de relatieve autonomie. Professionals moeten de handen vrij hebben om naar bevind van zaken te handelen en steeds die oplossing te kiezen, die naar hun professionele oordeel in het voorliggende concrete geval optimaal is vanuit het belang dat zij geacht worden te dienen.

THEMA


Verschillende domeinen worden bestudeerd

De domeinen en disciplines die in dit themanummer worden bestudeerd, vertonen een zekere mate van variatie in de mate van professionalisering. Zo is het maatschappelijk welzijn relatief laat geprofessionaliseerd en is de professionele kennis van dien aard dat de autonomie van de beroepsgroep veel geringer is dan het geval is in bijvoorbeeld het domein van het recht en de zorg. Hetzelfde geldt in zekere zin voor de politie. In tegenstelling tot ‘klassieke’ professies bestaan ook geen specifieke academische opleidingen om welzijnswerker of agent te worden, al zijn er wel hbo-opleidingen en natuurlijk de politieacademie. Aan de keuze om ook meer recent geprofessionaliseerde beroepen in dit themanummer onder

de loep te nemen, ligt de verwachting ten grondslag dat deze beroepen meer openstaan voor een vermenging van waarden. Interessante vragen zijn of de beperktere autonomie politieagenten en welzijnswerkers bevattelijker maakt voor ideologische beïnvloeding door managers. En of de relatieve toegankelijkheid van de vakkennis in deze domeinen meer leerprocessen bij managers op gang brengt, waardoor zij zich ontwikkelen tot typische welzijnsmanagers en politiemanagers.

Begripsbepaling: cultuur, identiteit en ideologie

Professionals hebben een grote controle over hun eigen werk, maar handelen wel binnen een specifieke professionele cultuur. Als we cultuur ruim opvatten, dan gaat het over een geheel van ideeën, sociale gebruiken en symbolen aan de hand waarvan mensen zich in hun omgeving oriënteren en aan de hand waarvan ze het handelen op elkaar afstemmen. Meer specifiek is een cultuur een ‘pattern of shared basic assumptions’ die tot doel hebben het gedrag van een bepaalde groep te sturen en te definiëren (Schein, 1992). Een professionele cultuur levert de bestanddelen voor een specifieke professionele identiteit, een identiteit die voor een deel ook wordt geconstrueerd door zich van anderen te onderscheiden. Vooral als professionele praktijken en instituties in het kader van een strijd om schaarse middelen legitimatie behoeven, werkt de drang tot distinctie ideologische profilering in de hand: ‘Ideology is the primary tool available to disciplines for gaining the political and economic resources needed to establish and maintain their status’ (Freidson, 2001:105). De kern van een professionele ideologie wordt gevormd door de overtuiging dat er een voor de

Zoals gezegd, naast de klassieke professional lijkt in de afgelopen decennia een nieuw soort professional te zijn ontstaan in het (semi)publieke domein: de manager. De manager als eigenstandige professional kennen we natuurlijk al veel langer uit het bedrijfsleven, waar managers hun eigen beroepsverenigingen, gedragscodes, opleidingsinstituten en verschijningsvormen hebben. In (semi)publieke organisaties zijn managers of leidinggevenden als zodanig uiteraard ook geen nieuw verschijnsel: topambtenaren als beleidsdirecteuren en secretarissen-generaal zijn er immers al zolang als er ministeries en gemeentelijke apparaten bestaan. Toch impliceert de transformatie van de topambtenaar tot overheidsmanager van het ‘concern overheid’ een heel nieuwe visie op wat moderne topambtenaren moeten kennen en kunnen:

langzaam wordt een nieuwe ideologische werkelijkheid geconstrueerd. Illustratief is de in 1995 opgerichte Algemene Bestuursdienst (ABD) die mede tot doel heeft een gemeenschappelijke visie en een gedeeld idee, een ‘esprit de corps’, ten aanzien van de professie van topambtenaar te ontwikkelen (zie Den Boer & Noordegraaf, 2006). Een vergelijkbare ontwikkeling doet zich voor in (semi)publieke organisaties met een maatschappelijke taak.

Positionering in het debat: de tegenstelling voorbij

Tot nu toe is de relatie tussen professionals en managers in het debat nagenoeg uitsluitend in negatieve zin benaderd en is de benadering eenzijdig: de professional staat, als ‘old hero’, centraal in het debat en wordt omgeven door de harde, kille markt met zijn overbodige managers (zie bijvoorbeeld Peters & Pouw, 2005). Een empirische analyse van de interactie tussen professional en manager ontbreekt vooralsnog. In plaats van deze dichotome, conflictgeoriënteerde benadering stellen wij een procesgeoriënteerde benadering centraal met als leidende vraagstelling: wat gebeurt er nu feitelijk met de beroepspraktijken waar de traditionele en moderne ideologieën met elkaar in aanraking komen? Wat is de invloed van deze relatief nieuwe ideologie, het ‘managerisme’, in de verschillende domeinen en disciplines die voorheen door de klassieke professional werden gedomineerd? In theorie kan deze invloed twee kanten opwerken: de ideologie van de


‘Managerisme’ in het (semi)publieke domein als nieuwe ideologie?

Managerisme als nieuwe ideologie (?)

THEMA

professie ‘juiste’ wijze van handelen is, die tot uitdrukking komt in een set van professionele waarden. Deze waarden krijgen hun neerslag in concrete normen, regels en protocollen, die in de dagelijkse praktijk als een leidraad voor het handelen fungeren. Professionals maken zich de waarden en normen eigen door middel van opleiding, socialisatie, ervaring en bijscholing, processen waarin de eigen beroepsgroep een belangrijke rol speelt. De overdracht van kennis en ervaring worden afgeschermd van de buitenwereld: juist aan het unieke en gezaghebbende karakter van de professie ontleent deze haar status en positie. Soms kan ideologie zelfs bewust of onbewust de functie hebben om onderliggende (individuele of groeps)belangen te maskeren (Eagleton, 1991).

klassieke professionals wordt beïnvloed door het managersdenken, maar ook de managers kunnen op hun beurt worden beïnvloed door de dominante ideologie binnen het domein waarin zij werkzaam zijn. Interessant is ook wat deze interactie concreet betekent in termen van werksituaties. Kunnen onderwijzers en verpleegkundigen betere onderwijzers en verpleegkundigen worden omdat ze meer inzicht krijgen in de organisatie als geheel, in budgettaire zaken, in personeelsbeleid, kortom in het oriëntatiekader van de managers? En worden managers op positieve wijze geïnfecteerd door het domein waarin zij functioneren, worden managers in de ziekenhuizen ‘zorgmanagers’ en managers in onderwijsinstellingen ‘onderwijsmanagers’?

Hoe krijgt de interactie in de praktijk gestalte?

THEMA


Opzet van dit themanummer

In dit themanummer gaan we op zoek naar antwoorden op de vraag hoe de interactie tussen klassieke en moderne professionals in de praktijk gestalte krijgt. Daarbij geven de auteurs 1) een beschrijving van de professionele ideologie van het onderhavige domein, en de daarin werkzame ideaaltypische professional en de ideaaltypische manager, 2) een historisch-empirische beschrijving van het managerisme zoals dat in dit domein gestalte heeft gekregen en de debatten die hierover zijn gevoerd binnen de beroepsgroep en 3) een kritische, open reflectie op de uitwerking van het managerisme in het algemeen met bijzondere aan-

dacht voor de vraag of er sprake is van een ideologische botsing, nabootsing of zelfs hybridsering.

Opbouw

In de eerste bijdrage, het recht, gaan Arie-Jan Kwak en Marc Loth in op hybride juristen die in het moderne, internationale advocatenkantoor rechtmatigheid en onafhankelijkheid moeten combineren met doelmatigheid en responsiviteit. De tweede bijdrage over de gezondheidszorg, van Kim Putters, Eelco van Hout en Wilma van der Scheer, gaat in op verschillende trekkrachten, zoals de medisch-professionele en de markttrekkracht, die op de professional in die sector inwerken. Marc Hoijtink en Mirjan Oude Vrielink beschrijven in de derde bijdrage hoe op het niveau van de beroepspraktijk potentieel botsende waarden in het maatschappelijk welzijn naast elkaar kunnen bestaan, maar in de nabije toekomst meer in het gedrang zullen raken. De vierde bijdrage van Gabriël van den Brink, Ries Straver en Pieter Tops over de openbare orde benadrukt dat het maar de vraag is in hoeverre agenten in hun dagelijkse beleidsruimte veel hinder ondervinden van de steeds bedrijfsmatiger managementideologie. De vijfde en laatste bijdrage behandelt het onderwijs. Marlies Honingh en Peter Karstanje tonen aan dat de ondernemersvisie van de moderne onderwijsmanager nog lastig samengaat met de ambities om op werkvloeren zelf managementverantwoordelijkheid te dragen. In de afsluitende en concluderende bijdrage reflecteren Mirko Noordegraaf en Bram Steijn op de verschillen en overeenkomsten die uit de bijdragen naar voren komen en identificeren zij relevante vraagstukken voor verder bestuurskundig onderzoek.

Literatuur

Brandsen, T., W. van de Donk & P. Kenis (eds.), Meervoudig Bestuur. Publieke dienstverlening door hybride organisaties. Den Haag, Lemma, 2006 Brink, G. van de, D. Pessers & Th. Jansen (eds.), Beroepszeer. Waarom Nederland niet goed werkt. Amsterdam, Boom, 2006 Brint, S., In an Age of Experts: The changing role of professionals in politics and public life. Princeton: Princeton University Press, 1994 Clark, J. and J. Newman, The Managerial State. Power, Politics and Ideology in the Remaking of Social Welfare. London, Sage, 1997 Den Boer, M. & Noordegraaf, M., Verlangen naar het vak van topambtenaar: opkomst en evolutie van de Algemene Bestuursdienst. In: Bestuurskunde, 2006, 15(3): 11-22 Duyvendak, J.W., T. Knijn & M. Kremer (eds.), Professionals between people and policy. Amsterdam: Amsterdam University Press, 2006 Eagleton, T., Ideology, an Introduction. Londen, Verso, 1991. Exworthy, M. & S. Halford (eds.), Professionals and the New Managerialism in the Public Sector. Buckingham, OU Press, 1999 Freidson, E., Professionalism. The Third Logic. Cambridge, Polity, 2001 Hood, C.C., “A Public Management for all Seasons?” In: Public Administration, 1991, 69(1): 3-20 Hout, E.J.Th. van., Zorg in Spagaat. Management van hybride, maatschappelijke organisaties, Den Haag, Lemma, 2007. Larson, M.S., The Rise of Professionalism. Berkeley, University of California Press, 1997 Noordegraaf, M., Management in het publieke domein. Issues, instituties en instrumenten, Bussum, Coutinho, 2004 Noordegraaf, M. & T. Abma., “Management by Measurement? Public management practices amidst ambiguity.” In: Public Administration, 2003, 81(4): 853-871

Peters, J. & J. Pouw., Intensieve Menshouderij. Hoe kwaliteit oplost in rationaliteit. Schiedam, Scriptum, 2005 Pierre, J., “The Marketization of the State.” In: B. G. Peters and D. Savoie (eds.) Governance in a Changing Environment, Montreal: McGill-Queens University Press, 1995 Pollitt, C. & G. Bouckaert. (2e ed.), Public Management Reform. Oxford, Oxford University Press, 2004. Schein, E.H., Organizational Culture and Leadership. 2nd ed. San Francisco: Jossey-Bass, 1992 Tonkens, E.H., Mondige burgers, getemde professionals. Utrecht, NIZW, 2003 Van der Wal, Z., “Kernwaarden in Openbaar Bestuur en Bedrijfsleven. Een overzicht van de meest genoemde organisatiewaarden in bestuurskundige en bedrijfskundige literatuur, gedragscodes en onderzoek.” In: Beleidswetenschap , 2006, 20 (2): 48-63 Van der Wal, Z., G. De Graaf & K. Lasthuizen (in druk). “What’s Valued Most? A comparative empirical study on the differences and similarities between the organizational values of the public and private sector.” In: Public Administration. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Waarden, normen en de last van het gedrag, Amsterdam, Amsterdam University Press, 2003


1 De auteurs bedanken in het bijzonder Jacques van Hoof en Peter Hupe, en daarnaast Mirko Noordegraaf, Bram Steijn en de leden van het NIG colloquium ‘Public Professionals under Pressure’ voor hun zinvolle commentaar op eerdere versies van dit introductieartikel. 2 Waarden omvatten zowel nastrevenswaardige kwaliteiten die tot een individu, professie of organisatie (zouden moeten) behoren, als breed geformuleerde gedragsstandaarden die minder specifiek zijn dan normen: waar normen beperken, verruimen waarden juist (Van der Wal e.a., in druk; vergelijk WRR, 2003).

THEMA

Noten

Hybride

j u r i s te n ?

THEMA


Juristen tussen autonomie en responsiviteit en tussen rechten doelmatigheid

Reorganisaties van de rechterlijke organisatie en het Openbaar Ministerie en marktwerking in de advocatuur en het notariaat moeten juristen en hun organisaties responsiever en doelmatiger maken. Dit vraagt van juristen managementvaardigheden en een betere samenwerking, zowel onderling als met ‘klanten’ van het recht. De traditionele nadruk op individuele professionele autonomie en het denken in termen van rechtmatigheid (en dus niet van doelmatigheid) betekenen een cultuurverandering in de juridische wereld en de vraag is in hoeverre deze ontwikkelingen leiden tot ‘hybride juristen’. Onze voorlopige conclusie is dat het idee van professionele onafhankelijkheid niet meer zo sterk verbonden is met het idee van individuele professionele autonomie zoals de traditie voorschreef.

Inleiding

De juridische wereld is volop in verandering. Advocaten en notarissen worden steeds meer blootgesteld aan marktwerking. Officieren en rechters worden geprikkeld efficiënter te werken, de efficiëntie van hun organisatie te vergroten en meer tegemoet te komen aan mondige en kritische burgers: de ‘klanten’ van het recht. Organisaties

Mr dr Arie-Jan Kwak en prof. mr Marc Loth Mr dr Arie-Jan Kwak is universitair docent aan de rechtenfaculteit van de Universiteit van Leiden. Prof. mr Marc Loth is decaan aan de faculteit Rechtsgeleerdheid van de Erasmus Universiteit Rotterdam waar hij tevens als hoogleraar inleiding en rechtstheorie aan verbonden is.

waarin rechters en officieren van justitie hun werk dagelijks doen, worden langzamerhand omgevormd van ‘organisaties van professionals’ naar ‘professionele organisaties’ (Van Otterlo et al., 2006, 15, 19, 35). Ze moeten niet langer ‘amateuristisch’ maar professioneel worden bestuurd. Kernprobleem daarbij is dat de nieuw toegevoegde

Daartoe gedwongen door het Europese mededingingsrecht, heeft de Nederlandse overheid zich ten doel gesteld de concurrentie in de advocatuur te vergroten. In dat kader houdt de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) de ontwikkelingen in de advocatuur in de gaten en worden bijvoorbeeld concurrentiebeperkende regels en de verordeningen van de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) kritisch tegen het licht gehouden. Het doel is daarbij eenvoudig: vrije mededinging moet de

Sneller, efficiënter en meer in teamverband merciële advocatuur zich door internationale samenwerking en schaalvergroting. Dit moest wel leiden tot een discussie over de vraag of de professionalisering van de organisatie van dergelijke kantoren niet vereist dat er ook professionele managers plaats moeten kunnen nemen in het bestuur, dat wil zeggen managers die geen advocaat zijn. Advocaten zijn immers op het gebied van (commercieel) management van grote organisaties niet bijzonder goed uitgerust. Als het bestuur of het management ten opzichte van de professionals wordt


Advocaten en notarissen

positie van de consument versterken en kan leiden tot ‘verbetering van efficiëntie, kwaliteit en prijs’ van de dienstverlening (Van Wijmen, 2006, 25). In de commerciële ondernemingsrechtelijke advocatuur is de internationale concurrentie inmiddels stevig. Het vorige decennium is een aantal grote Engelse advocatenkantoren in Nederland neergestreken omdat zij wilden inspelen op de behoefte van het internationale bedrijfsleven aan internationale dienstverlening. Deze kantoren waren alleen geïnteresseerd in de meest commerciële takken van de advocatuur en Nederlandse gerenommeerde kantoren gingen de concurrentie aan door zich ook verder te specialiseren. De advocaten moeten sneller, efficiënter en meer in teamverband werken en waar mogelijk moeten ze hun werk standaardiseren (Arts et al., 2001, 11). Verder kenmerkt de com-

THEMA

managerial kernwaarden als doelmatigheid en responsiviteit (vgl. Van der Wal, 2006) in strijd zijn met de traditionele juridische kernwaarden als een onafhankelijk en belangeloos engagement met rechtmatigheid. Leidend ideaal van de rechtsstaat is de juridische objectiviteit: juridische oordelen en beslissingen moeten zo voorspelbaar en controleerbaar mogelijk zijn (Nobles et al., 2006, 37; Unger, 1975, 89, 92; 1976). Daarom genieten juridische professionals een domeinmonopolie en een hoge mate van autonomie in de uitoefening van hun beroep (Clarke & Newman, 1997, 6; Freidson, 2001, 34, 35; Brint, 1994, 24). In de traditionele ideologie van de juridische beroepen zijn deze autonomie en de onafhankelijkheid van de professional sterk verbonden. Centraal in deze bijdrage staat de vraag wat het effect is van de toenemende invloed van de marktwerking en het moderne managementdenken in de verschillende juridische beroepen. Hoe zoeken juristen een verantwoorde middenweg tussen enerzijds autonomie en rechtmatigheid en anderzijds responsiviteit en doelmatigheid? Is er sprake van ‘hybride juristen’? We gaan dit na voor advocaten, notarissen, officieren en rechters.1

versterkt, dan moet dit een zo professioneel mogelijk bestuur zijn. Het blijft echter ook belangrijk dat het bestuur bestaat uit mensen die inhoudelijk weten waar ze over praten én de publieke verantwoordelijkheid delen met de professionals. Dat lijkt des te belangrijker nu de afhankelijkheid van de organisatie van de individuele advocaat toeneemt (en dus zijn autonomie wordt gerelativeerd). De CommissieVan Wijmen, die de ontwikkelingen in de advocatuur heeft geëvalueerd, adviseert dan ook om in elk geval niet zo ver te gaan dat advocaten een minderheid vormen in het bestuur (Van Wijmen, 2006, 42). Bij advocatenkantoor NautaDutilh is het eerste schaap al over de dam; onlangs is daar een niet-jurist als vennoot tot het bestuur toegetreden die als fulltime manager optreedt.

THEMA


Ondernemende notarissen

10

Ook in de strafrechtadvocatuur zien we een grotere responsiviteit (wat hier echter door het publiek met de nodige scepsis wordt bekeken). Advocaten zijn, in tegenstelling tot de rechter, in de procedure niet onpartijdig. Het is immers hun rol in de procedure de belangen en de rechtspositie van hun cliënt te bewaken. Partijdigheid impliceert echter geen afhankelijkheid. Toch stellen strafrechtadvocaten zich minder afstandelijk op ten opzichte van hun cliënten en ze gedragen zich in procedures steeds vaker als eenzijdige belangenbehartigers die elk middel zullen aangrijpen en dus ook, bijvoorbeeld, de mediaoorlog niet schuwen.

Strafrechtadvocaten betogen echter dat ze daartoe niet zozeer door commerciële belangen gedwongen zijn, maar door de verzakelijking of zelfs ‘verharding’ in de strafrechtspleging veroorzaakt door de toenemende ‘scoringsdrift’ van het Openbaar Ministerie. Als het OM in een streven naar aansprekende resultaten de grenzen van de wet opzoekt, dan geldt voor de advocaat ook dat het doel van rechtsbescherming tegen de overheid alle middelen heiligt. Recentelijk heeft de NMa dan ook gedrags- en beroepsregels zoals die zijn vastgesteld door de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie (KNB) geïnventariseerd en daarvan verslag uitgebracht. De NMa heeft de bevoegdheid om boetes uit te delen, maar het betreft hier een advies aan de beroepsorganisatie om de verboden en geboden te herzien omdat de NMa ‘mededingingsrisico’s’ ziet in de handhaving daarvan. Gemotiveerd door Europese regelgeving met betrekking tot kartelvorming is de notaris namelijk sinds de Wet op het notarisambt van 1999 gedwongen om op prijs te concurreren. Notarissen zijn dus ondernemers geworden. Daar waar de traditionele notaris vaak weinig zicht had op de kosten en baten van zijn producten, zal de moderne notaris een professionele financiële huishouding moeten voeren. In een vrije markt moeten notarissen nu de specifieke kennis en vaardigheden ontplooien die nodig zijn in een commerciële en professionele organisatie. Ook zal de notaris responsiever moeten worden en in dat kader introduceert de wet de figuur van de ‘partijnotaris’ die in een behoefte lijkt te voorzien. Een notaris kan in deze hoedanigheid optreden als hij tijdig en duidelijk aan de betrokken partijen kenbaar maakt dat hij als adviseur van één van de par-

Het OM is echter ook steeds meer in het spanningsveld tussen autonomie en responsiviteit terechtgekomen nu het zich sterker is gaan oriënteren op de wensen van zijn ‘klant’: het publiek. Op de website van het OM noemt ‘super–P-G’ Harm Brouwer de Nederlandse burgers de ‘aandeelhouders’ van het OM en hij ziet het als de taak van het OM om op een efficiënte manier vraag en aanbod van veiligheid met elkaar in evenwicht te brengen. Om beter aan de vraag naar efficiënte en effectieve criminaliteitsbestrijding te kunnen voldoen, heeft een flinke reorganisatie plaatsgevonden die ook een cultuurverandering tot stand moest brengen. Het bestuur heeft zijn positie ten opzichte van de professionals versterkt en dat wordt met de kenmerkende taal van de manager gerechtvaardigd.

De “vraag” naar veiligheid Een voorbeeld daarvan is de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (CVOM) in Utrecht waar alle zogenaamde ‘Mulder-beroepen’ – beroepen tegen boetes voor te hard rijden – worden afgehandeld. Harm Brouwer: ‘Straks nemen ze ook standaardzaken over voor rijden onder invloed en onverzekerd rijden. Het CVOM heeft afgelopen jaar 294.000 Mulder-beroepen verwerkt met zestig procent van het aantal medewerkers dat deze zaken voorheen op de parketten en op het Bureau Verkeershandhaving OM verwerkte. Het vrijgespeelde geld is voor maatwerkzaken.’ (Brouwer, 2007, 13). Tot slot de ontwikkelingen in de rechterlijke organisatie. Enige jaren geleden ging de rechtspraak bijna ten onder aan haar ‘succes’: de vraag naar conflictbeslechting door de rechter was in de loop der tijd zo toegenomen dat de organisatie enorm moest groeien om aan deze vraag te kunnen blijven voldoen. Uiteindelijk ontkwam de rechterlijke macht er niet aan om ook te streven naar een sterkere interne stu-


Het Openbaar Ministerie en de rechterlijke organisatie

Sinds de affaire-Sorgdrager/Docters van Leeuwen zijn de officieren ook sterker doordrongen van het feit dat de Minister van Justitie uiteindelijk politieke verantwoordelijkheid draagt voor de handel en wandel van het OM. Het afleggen van publieke interne en externe verantwoording, bijvoorbeeld in de vorm van meetbare resultaten, is dus onvermijdelijk. Om efficiënter met schaarse middelen om te gaan is men gaan standaardiseren.

THEMA

tijen optreedt en dus niet de professionele onpartijdigheid in acht zal nemen. Als ‘partijnotaris’ draagt de notaris niet de bijzondere publieke verantwoordelijkheid, zodat hij kan optreden als een gewone commerciële consultant. Het resultaat van de nieuwe regelgeving zou een hybride professional moeten zijn, een professional die standaardiseert waar mogelijk, die responsief en creatief inspringt op de vraag in de markt (en dus bijvoorbeeld gebruikmaakt van ICT-mogelijkheden) en die de kosten in zijn organisatie laag houdt. Onderzoeken wijzen uit dat over het geheel genomen de tarieven voor verschillende producten sindsdien zijn gedaald, dat de keuzemogelijkheden voor de consument zijn vergroot en dat de kwaliteit van de dienstverlening is verbeterd (Ter Voert et al., 2004, 12; Laclé et al., 2005, 20, 23).

11

ring en afstemming, naar grotere uniformiteit (of rechtseenheid), naar een verbetering van de interne en externe communicatie en naar de verbetering van de efficiency. Dit betekende dat ook hier een beweging in gang is gezet van een organisatie van professionals naar een professionele organisatie (Van Otterlo, 2006).

THEMA


De modernisering van de rechterlijke macht

12

Om dit te bereiken is er, onder meer, een overkoepelende ‘Raad voor de rechtspraak’ ingesteld, die de besturen van de verschillende rechtbanken en gerechtshoven ondersteunt in de modernisering van hun organisatie. Er zijn allerlei overlegstructuren gecreëerd waar het beleid wordt besproken en afgestemd en de gerechtsbesturen hebben hun greep op de organisatie en dus op de professionals verstevigd. De opdracht was in de eerste plaats het realiseren van een ‘strak en transparant’ financieel beheer. Modernisering betekende echter ook dat er een ‘resultaatgericht besturingsmodel voor de rechtspraak’ is geïntroduceerd waarin incentives zijn ingebouwd voor doelmatig werken door de verschillende gerechten. Niet alleen worden rechters nu op hun productie afgerekend, er wordt ook van ze verwacht dat ze medeverantwoordelijkheid nemen voor de prestaties van de organisatie en managementvaardigheden ontwikkelen. Zolang het gaat om beheerszaken op financieel gebied en het versterken van de efficiency blijft het bestuur of

het management van de organisatie nog op enige afstand van het inhoudelijke werk van de rechter. Zodra er wordt gesproken over het vergroten van de uniformiteit van rechtsspraak, over de rechtseenheid, dan komt men een stapje dichterbij. Er is discussie over de mogelijkheden van standaardisering van rechtspraak (bijvoorbeeld met betrekking tot de strafmaat) door middel van interne richtlijnen en door middel van het maken van afspraken met ‘ketenpartners’. Ook de kwaliteit van de rechtspraak is een punt van zorg voor de Raad voor de rechtspraak en voor de diverse gerechtsbesturen. Maar hoe moet de kwaliteit worden beoordeeld of gemeten? Het gevaar is dat het blijft bij een meting van dat wat zich het meest gemakkelijk laat formaliseren en vervolgens tellen. Het aantal vonnissen bijvoorbeeld. Het alternatief is klanttevredenheidsonderzoek en de rechtbanken worden aangemoedigd om op deze manier te weten te komen hoe de dienstverlening wordt ervaren. Een ander alternatief is het ontwikkelen van een uniform kwaliteitssysteem voor de rechtspraak en ook daar wordt aan gewerkt. Het aanspreken van rechters op de kwaliteit van hun werk zal het bestuur, meer dan op de kwantiteit of de efficiency, dichter bij de inhoud van het rechterswerk brengen.

Hybride juristen?

Het is moeilijk te zeggen in hoeverre de advocatuur beïnvloed is door de ideologie van managementdenken. De advocaat was in zijn specifieke rol – hij is onafhankelijk maar wel partijdig – waarschijnlijk al meer extern georiënteerd dan de andere juridische professionals. Nieuw is echter dat advocaten geconfronteerd worden met het perspectief van de professio-

dat notarissen zelf de indruk hebben dat sinds de invoering van marktwerking de beroepsethiek verandert. De toenemende responsiviteit en de versterking van het doelmatigheidsdenken (precies het doel van de marktwerking in de notariële dienstverlening) leiden ertoe dat de (gedeeltelijk informele) beroeps- en gedragsregels aan normerende kracht verliezen. Notarissen verkennen niet alleen de grenzen van deze regels, maar ook die van hun wettelijke publieke taak. Het aantrekken en behouden van commercieel interessante klanten is immers belangrijker geworden (Laclé et al., 2005, 37-44). ‘Het OM is nu een prestatiefabriek’, kopte een opiniestuk in het NRC Handelsblad kortgeleden (NRC 13/09/2005). De reorganisaties hebben het OM flink gemoderniseerd, maar

het een prestatiefabriek noemen lijkt overdreven. Officieren blijven zich wel bewust van hun professionele verantwoordelijkheden. Brouwer bevestigt ook dat het OM geen gewone organisatie is met alleen een winst-en-verliesrekening: ‘Wij proberen door middel van de strafrechtelijke handhaving veiligheid en rechtvaardigheid in de samenleving te bevorderen.’ Kortom, de moderne officier bevindt zich ook in het spanningsveld tussen rechtmatigheid en doelmatigheid. Maar hoewel er geen empirisch onderzoek naar is gedaan, lijkt wel duidelijk dat de individuele officier van justitie aan autonomie heeft ingeboet in het uitoe-


Cultuurverandering in de juridische wereld

THEMA

nele organisatie als geheel dat voor de bestuurder centraal staat. Het belang van de organisatie om doelmatig de wensen en verlangens van de klanten te realiseren treedt sterker op de voorgrond, vooral in de commerciële advocatuur. De vraag is of advocaten onder invloed van marktwerking responsiever en doelmatiger worden. Of er in die zin een ‘hybridisering’ plaatsvindt is een empirische vraag die zich (nog) niet laat beantwoorden. Met het toetreden van een professionele manager tot het bestuur van NautaDutilh is wel een taboe geslecht, maar het blijft een incident. Een betekenisvol incident, dat wel. De veranderingen die in deze wereld plaatsvinden, lijken echter wel gepaard te gaan met een cultuurverandering die zich ook in het taalgebruik manifesteert. Het beeld van de traditionele wat elitaire en afstandelijke advocaat die zich voor een ‘ereloon’ (honorarium), of soms zelfs ‘pro Deo’, inzet voor het publieke belang van een rechtvaardige rechtsbedeling, lijkt te zijn verdrongen door de advocaat als een ‘expert’ die zijn kennis net als andere dienstverleners op een markt aanbiedt. Advocaat Rob Faasen: ‘De advocaat is gelijk een willekeurige andere dienstverlener. Het is geen “ambacht”. De advocaat en notaris zijn dienstverleners die juridische diensten verkopen. Zij leveren kennis en ervaring als advocaat en dat verkoop je aan cliënten. Ik benader het vak meer als een juridisch consultant, een boardroom consultant, dan als een ouderwetse advocaat.’ (Dullaert et al., 2006, 21). Dat is een beroepsopvatting die een à twee generaties geleden ondenkbaar was. Ook in het notariaat is de taal van de markt niet langer taboe en de notarissen zelf geven aan dat ze hun wereld zien veranderen. Uit onderzoek blijkt

13

fenen van zijn taken en bevoegdheden. Zeker als hij of zij werkt voor het CVOM gaat het meer om samenwerken en het boeken van resultaten dan om individuele verantwoordelijkheid en oordeelsvermogen. De samenleving vraagt dit ook van het moderne OM en de politiek houdt meer dan vroeger een vinger aan de pols. Empirisch onderzoek dat de Commissie-Deetman heeft laten uitvoeren, wijst uit dat rechters gevoelig zijn gebleken voor het dominanter wordende doelmatigheidsdenken en de Commissie-Deetman (die de ontwikkelingen bij de rechterlijke macht heeft geëvalueerd) stelt vast dat binnen de rechterlijke organisaties het besturingsmodel inmiddels breed wordt gedragen (Deetman, 2006, 23, 47; Boone e.a., 2006, 98, 152, 153). Autonomie betekent voor de meeste rechters blijkbaar niet meer dat ze zo weinig mogelijk te maken willen hebben met de organisatie waarbinnen ze hun werk doen. Een rechter die meer vanuit de (financiële) belangen van de organisatie meedenkt, heeft ook minder moeite met het werken in teamverband en met het delegeren van werkzaamheden aan, bijvoorbeeld, secretarissen.

THEMA


Conclusie

14

In de vier juridische beroepen die de revue zijn gepasseerd, zien we nog geen opmars van managers van buiten. Juridische professionals besturen nog altijd zichzelf. Er is echter duidelijk een trend dat dit bestuur op meer professionele wijze wordt ingevuld en dat het bestuur meer greep zoekt op de professionals om als organisatie responsiever en doelmatiger te kunnen opereren. Dit is gebeurd uit naam van de behoeften en belangen van de burger. Vanuit de traditionele professionele ideologie zijn dit echter problematische ontwikkelin-

gen omdat ze professionele autonomie relativeren. In meer of mindere mate zijn deze professionals minder vrij in de uitoefening van hun taken en heeft de strikt individuele verantwoordelijkheid voor het werk plaatsgemaakt voor meer gedeelde verantwoordelijkheid in een organisatie als geheel. Er zijn ideologische debatten gevoerd, maar de uitkomst in de juridische wereld lijkt een geleidelijke ontkoppeling van het ideologische verband tussen institutionele en professionele autonomie en belangeloosheid aan de ene kant, en een onafhankelijke houding aan de andere. Het idee lijkt gegroeid dat onafhankelijkheid van de juridische professional ten opzichte van de particuliere belangen van de burger niet een absolute zelfstandigheid in de uitvoering van de publieke taak vereist. In de verschillende beroepen zien we een cultuurverandering in die zin dat de behoeften en belangen van de ‘klanten’ van het recht meer serieus worden genomen, al dan niet omdat hun positie door marktwerking is versterkt. We kunnen constateren dat de klassieke professionele ideologie niet voldoende overtuigingskracht heeft gehad om de institutionele veranderingen, en de cultuurverandering waar deze mee gepaard ging, te voorkomen. De ideologie van responsiviteit en doelmatigheid heeft een sterke overtuigingskracht omdat het in contrast met de traditionele ideologie heel egalitair en democratisch lijkt. De traditionele ideologie dat het autonome publieke engagement benadrukt, voedt bovendien het vermoeden dat het vooral de ideologische functie heeft om het eigenbelang van professionals te verhullen (Brint, 1994, 10, 16, 40). De ontkoppeling van autonomie en onafhankelijkheid is echter niet zonder

Noten

1 Deze conclusie baseren we op onderzoek naar de institutionele veranderingen in de juridische beroepen en op (schaars) empirisch onderzoek dat gedaan is naar de effecten daarvan. In de tekst zal hiernaar worden verwezen.

Arts, W., Batenburg, R. & Groenewegen, P., Een kwestie van vertrouwen, over veranderingen op de markt voor professionele diensten en in de organisatie van vrije beroepen, Amsterdam University Press, Amsterdam, 2001 Boone, M., Kramer, P., Olthof, S, Ravenstein, J. van, Het functioneren van de rechterlijke organisatie in beeld, Breedtestudie evaluatie Wet organisatie en bestuur gerechten en Wet Raad voor de rechtspraak, Utrecht, Den Haag, Amstelveen, 2006 Brouwer, H., ‘Werven met Sterspot’ Elsevier 12 mei 2007 Clarke, & Newman, The Managerial State, Power, Politics and Ideology in the Remaking of Social Welfare, Sage Publications, 1997 Commissie Deetman, ‘Recht is kwaliteit’, 2006 Dullaert, C. W. M. & van de Griendt, H. F. M., De ondernemende advocaat, Reed Business Information bv, Den Haag, 2006 Freidson, E., Professionalism, The Third Logic, Polity Press, Cambridge UK, 2001 Kaptein, H. J. R. Kwade zaken, de moraal van het juridisch beroep’, Ars Aequi Libri Nijmegen, 2006 Laclé, Z.D. Krop, B., Huls, N. J. H., ‘Balansverschuiving? Notarissen over ontwikkelingen in de notariële beroepsethiek na vijf jaar Wet op het notarisambt 1999’, WODC rapport, Cahiers, 2005 Nelson, R. L. & Trubek, D. M., ‘Arenas of Professionalism: The Professional Ideologies of Lawyers in Context’, in: Nelson, R. L., Trubek, D. M. & Solomon, R. L., Lawyers’ Ideals/ Lawyers’ Practices, Cornell University Press Ithaca, 1992 Nederlandse Mededingingsautoriteit, Eindverslag inventarisatie vrije beroepen: notariaat, mei 2007 Nobles, R., & Schiff, D., A Sociology of Jurisprudence, Hart Publishing, Oxford, 2006 Van Otterlo, R. C. H. & Dijkstra, J. H., Management & Organisatie binnen de professionele juridische dienstverlening, Een inleiding, Boom juridische uitgevers, Den Haag, 2006 Unger, R. M., Knowledge and Politics, The Free Press, New York, 1975 Unger, R. M., Law in modern society, Toward a Criticism of Social Theory, The Free Press New York, 1976 Voert, M. ter, Ewijk, M., van, ‘Eerste Trendrapportage Notariaat,’ WODC Cahiers, 2004 Wal, Z. van der, ‘Kernwaarden in Openbaar Bestuur en Bedrijfsleven. Een overzicht van de meest genoemde organisatiewaarden in bestuurskundige en bedrijfskundige literatuur, gedragscodes en onderzoek.’ In: Beleidswetenschap, 20 (2): pp. 48-63. Werd, M. F. J. M. de, ‘Bureaucratisering van de rechtspraak’. In: Trema, maart 2002 Commissie van Wijmen, ‘Een maatschappelijke orde’, 2006


Literatuur

THEMA

risico’s. Er zijn zonder twijfel grenzen aan deze ontwikkeling en er zijn voorbeelden waar de wal het schip lijkt te keren. Neem de advocaat die in dienst is van een rechtsbijstandverzekering. Hier wordt de spanning tussen de belangen van de organisatie (en van de andere verzekerden) om de kosten zo laag mogelijk te houden, en de belangen van de verzekerde/cliënt om door een onafhankelijke en belangeloze advocaat te worden bijgestaan heel pregnant. Of neem de affaire-Moszkowicz. In de hele affaire speelt het probleem een rol dat bij het publiek het beeld is ontstaan dat de strafrechtadvocaat Bram Moszkowicz te weinig afstand houdt tot zijn klanten. De vriendschappelijke omgang met cliënten, of althans de schijn daarvan, maken hem (naast zijn veelvuldige optreden in de media) in zijn publieke rol minder geloofwaardig en betrouwbaar. En hoewel de rechters blijkbaar wel doordrongen zijn van de noodzaak om gehoor te geven aan de vraag naar meer efficiency, uniformiteit, communicatie en verantwoording met betrekking tot de kwaliteit van het rechterswerk, is ook duidelijk dat er grenzen zijn aan de responsiviteit van de rechter. De rechter heeft een publieke taak en verantwoordelijkheid die het onmogelijk maakt om het perspectief van de ‘consument van het recht’ tot norm van zijn handelen te maken. De rechter heeft een bijzondere publieke roeping en is uiteindelijk dienstbaar aan het recht en niet aan de klant.

15

Managers en professionals

in de zorg Over verschuivende verantwoordelijkheden en hybridisering De zorg is in beweging. De vele eisen die aan de doelmatigheid, kwaliteit en beschikbaarheid van zorg worden gesteld, zetten de relatie tussen managers en professionals steeds meer onder druk. De publieke en politieke discussie over ‘meer handen aan het bed en minder benen onder het bureau’ lijkt echter te suggereren dat managers het probleem zijn en ruimte voor professionals de oplossing. In deze bijdrage stellen wij de vraag of dat in de praktijk ook het geval is.

THEMA


Inleiding

16

Professionals moeten steeds meer managementverantwoordelijkheid oppakken en binnen hun dagelijks werk rekening houden met alle registratie-eisen en de beperkt beschikbare tijd om aandacht te schenken aan cliënten. Managers lopen van hun kant steeds meer tegen de grenzen aan van een dergelijke managerial benadering, gegeven de zorgspecifieke behoeften van cliënten en professionals in hun instellingen. Centraal in onze bijdrage staat deze vraagstelling: hoe ontwikkelt zich de relatie tussen managers en professionals in de zorg tegen de achtergrond van verschuivende verantwoordelijkheden en verhoudingen? We laten ons in

Eelco van Hout, Wilma van der Scheer en Kim Putters Dr Eelco van Hout is senior consultant bij Bestuur en Management Consultants en verbonden aan TiasNimbas Business School van de Universiteit van Tilburg. Drs Wilma van der Scheer is wetenschappelijk onderzoeker en zakelijk directeur van het Erasmus Centrum voor Management Development in de zorg (Erasmus CMDz) van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Dr Kim Putters is universitair hoofddocent aan het Instituut Beleid en Management Gezondheidszorg (iBMG) van de Erasmus Universiteit Rotterdam.

de beantwoording leiden door inzichten uit recent onderzoek dat we deden in verpleeg- en verzorgingshuizen en ziekenhuizen1. In deze bijdrage laten we eerst het meervoudige karakter van de zorg zien en de betekenis voor de relatie tussen professionals en managers (paragraaf 2). Vervolgens verklaren we de

Het Nederlandse zorgstelsel is ontstaan vanuit talloze particuliere initiatieven en gebaseerd op voornamelijk religieuze overwegingen. In de zorgverlening in de negentiende eeuw waren naastenliefde en liefdadigheid de leidende principes (zie De Roo, 1993; Boersma, 2000; Breedveld, 2003; Van Hout, 2007). De besturende zusters, directrices of moeder-oversten zijn de leidende figuren. Met de ontwikkeling van de medische wetenschap in de negentiende en twintigste eeuw breidt het zorgaanbod zich uit. Er ontstaan verschillende typen instellingen gericht op genezing en verzorging van mensen met lichamelijke of psychische klachten waarvan de leiding in handen is van de geneesheer-directeur. De Nederlandse overheid reguleerde de bevoegdheden van artsen, apothekers en verloskundigen en later ook van fysiotherapeuten, psychologen, psychotherapeuten, tandartsen en verpleegkundigen bij wet (via de Wet op de Uitoefening van Maatschappelijke zorgwaarden • Gelijkheid in behandeling. • Toegankelijkheid van zorg. • Vrije artsenkeuze voor patiënt. • Rechtvaardige verdeling van de middelen. • Waarborgen kwaliteit van zorg: voorkomen van gezondheidsschade. • Volume zorg: bindende verdeling van schaarse middelen ten behoeve van zorg. • Doelmatigheid van zorgvoorzieningen. • Noodzaak tot kostenbeheersing: vergrijzing.

de Geneeskunst, later de Wet op de Beroepen in de Individuele Gezondheidszorg) (Van der Mijn, 1989). Steeds meer medische en medisch-gerelateerde handelingen worden collectief vergoed, zoals in geval van reuma, astma, revalidatie, zorg voor diabetici en preventieve ouderenzorg (Esmeijer en Geerts, 1992). Bovendien wordt zorg gezien als integraal onderdeel van de Nederlandse samenleving. Hieruit vloeit bijvoorbeeld voort dat zorg voor iedereen beschikbaar moet zijn en dat zorgbehandelingen voor iedereen gelijk zouden moeten zijn. In het huidige tijdsgewricht lijkt overeenstemming te bestaan over de volgende opsomming van maatschappelijke en medische waarden in de zorgsector (Brock en Buchanan, 1986; Smith, 1995; Jones 1988; Morreim, 1991; Hermans en Brouwer, 1995; Polder, 1996 en 1998, Van Neste et al., 2001; Putters, 2002; Van Hout en Putters, 2004). Met de enorme groei van de sector in de tweede helft van twintigste eeuw, door de vooruitgang in de medische wetenschap en de verbeterde financiering (het Ziekenfondsbesluit van Medische zorgwaarden • Professionele autonomie (indicatiestellingen en behandelmethoden). • Professionele inbreng in beleids- en besluitvorming. • Urgentie op basis van medisch-ethische criteria en bij gelijke urgentie geldt dat de eerst aangemelde patiënt wordt behandeld. • Waarborg van vrije artsenkeuze. • Patiënten hebben recht op zelfbeschikking en het individu is ondeelbaar.


Meervoudigheid in en van de zorg

Meervoudige grip op de zorg

THEMA

toegenomen rol van het management (paragraaf 3). Daarna nuanceren we de ‘clash’ tussen professionalisme en managerism (paragraaf 4). We eindigen met inzichten uit de praktijk waaruit blijkt hoe met de schuivende verantwoordelijkheden wordt omgegaan (paragraaf 5) en met een samenvatting met conclusies (paragraaf 6).

17

1941), ontstaat er behoefte aan meer grip op de zorginstellingen. De omvang van het management neemt toe, het takenpakket van het management breidt zich uit en er ontstaan nieuwe ondersteunende functies. In 2004 ligt de omvang van het management en de ondersteuning (de niet direct zorggerelateerde functies) in de ziekenhuiszorg op 17% van de totale personeelslasten (Kanters en Ott, 2004).

(geaggregeerde) individuele voorkeuren. Recentelijk heeft de invoering van marktwerking met zich meegebracht dat de logica van de markt (concurrerend werken en winstoriëntatie) en de commerciële, zakelijke bedrijfsvoering (efficiency, kostenminimalisatie en effectiviteit) zich hebben ontwikkeld als volwaardig onderdeel van de basiswaarden die in de zorg. Dit alles leidt tot het volgende beeld3.

Cumulatieve trekkrachten in de zorg

Om de opkomst van het management te kunnen duiden, is het van belang de hybride context te schetsen waarbinnen de verantwoordelijkheden tussen managers en professionals verschuiven. Met de groei van het management worden nieuwe sets van basiswaarden in de zorgsector geïntroduceerd (Van Hout, 2007). Controle, transparantie en noodzakelijke bureaucratie (regu-

THEMA


De zorg kent geen dichotome ‘clash’

18

lering en precisering) geven invulling aan een (politiek-)bestuurlijke trekkracht2. De groeiende individualisering en assertiviteit van patiënten hebben ertoe geleid dat de zorg te maken kreeg met zeer uitgebreide cliënttevredenheidssystemen. Ongeveer 75% van het recent ontwikkelde Toetsingskader in de verpleeg- en verzorgingssector betreft de zorgwaardering van de cliënten. Cliënttevredenheid heeft zich snel ontwikkeld als een zelfstandige trekkracht met eigen basiswaarden zoals de respectabele, liefdevolle of religieuze bejegening van cliënten en de comfortabele behandeling. Het gaat steeds om

Bestuurlijk Maatschappelijk

Medisch

Zorgspecifiek

Zorginstelling

Markt

Cliënt

Zakelijk

Figuur 1. Trekkrachten in de zorg (uit: Van Hout, 2007)

Het zijn niet ‘de’ professionele basiswaarden versus ‘de’ managerial basiswaarden die een rol spelen in de zorgsector. In de zorg kunnen we niet spreken van een dichotome ‘clash’ tussen ‘professionalisme’ en ‘managerialism’. Er spelen namelijk vele trekkrachten tegelijk, van marktprikkels, overheidsregulering en professionele zelfregulering tot de (lokale) politieke en publieke opinie. Een meer accurate manier om het verschil in waarden tussen managers en professionals in de zorg te duiden, is daarom te stellen dat artsen, verpleegkundigen en verzorgers deze prikkels anders ervaren dan zorgmanagers.

Medische progressie: coördinatie van zorg De progressie in de medische wetenschap leidt tot een ingewikkelde medische en inhoudelijke afstemmingsproblematiek en regels omtrent inkoop, administratie en logistiek. De behoefte aan coördinatie van de verschillende zorgfuncties neemt toe (Boersma, 2000). Aan de organisatiestructuur van ziekenhuizen worden in de loop der tijd tal van vormen van managementparticipatie en ‘medische staf’-varianten toegevoegd. Deze zijn zowel bedoeld voor de zakelijk-medische afstemming in ziekenhuizen als voor de verbinding van de vele medische specialisaties (Stoopendaal 2004; Scholten en Van der Grinten, 2003). De medische ontwikkelingen nopen bovendien tot het steeds meer en beter uitwisselen en delen van kennis tussen professionals en tussen professionals en managers (denk aan projecten als Sneller Beter). De groeiende coördinatiebehoefte leidt tevens tot de introductie van tal van andersoortige functies zoals technisch personeel, opleidingsfunctionarissen, kwaliteitsfunctionarissen, arbomedewerkers, ICT-medewerkers en receptiemedewerkers.

Zorg in een spagaat? op financieel gebied als zorginhoudelijk dienen zorginstellingen verantwoording af te leggen. Zo bestaat vanaf 1865 het Geneeskundig Staatstoezicht dat in 1995 is doorontwikkeld tot de Inspectie voor de Gezondheidszorg (Meurs en Van der Grinten, 2005). De ontwikkeling van een collectief zorgsysteem vertaalt zich in de opkomst van nieuwe managementfuncties en besturingsvormen. Economische en ‘algemene’ directeuren komen op en directies ontwikkelen zich tot Raden van Bestuur die besturen, terwijl de eigenlijke aansturing aan het Managementteam wordt gedelegeerd (Scholten en Van der Grinten, 2003). Om de controle en administratie te kunnen opvangen, zijn in lijn hiervan tal van ondersteunende functies ontstaan zoals boekhouders, planners, controllers en zelfs treasury-functionarissen. Marktwerking: winst en ondernemerschap In de loop van de twintigste eeuw wordt het steeds duidelijker dat het collectieve open-einde-financieringssysteem van het Nederlandse zorgstelsel op termijn onbetaalbaar wordt. Gekoppeld aan groeiende individualisering en extramuralisering laat de overheid


Er kan steeds meer (bijvoorbeeld medische technologie), en cliënten willen steeds meer (emancipatie patiënt), terwijl de financiële en organisatorische mogelijkheden daartoe niet altijd voorhanden zijn. Dat leidt tot complexe vraagstukken op het snijvlak van kwaliteit, betaalbaarheid, zakelijkheid en ethiek. Het management bevindt zich in de scharnierpositie waar al die zaken samenkomen. Hoe werkt dat uit?

Collectieve financiering: controle en verantwoording in de zorg Inherent aan de collectieve financiering van het zorgstelsel is een zekere bureaucratische last. Zorginstellingen worden namelijk verplicht tot een gedetailleerde planning en uitgebreide registratie van de zorgverlening. Zowel

THEMA

Zorgmanagement steeds meer in scharnierpositie

19

THEMA


daarom meer marktwerking toe. Zorginstellingen moeten een directe relatie leren leggen tussen hun inkomsten en uitgaven (Putters, 2001). Immers, winst is noodzakelijk om blijvend te kunnen investeren in medische ontwikkeling, opleidingen, noodzakelijke ondersteunende faciliteiten en (weer opnieuw) in zorgaspecten die de cliënten/patiënten waarderen, zoals individuele aandacht, leefomgeving en persoonlijk comfort. Doordat de financiering van de zorg variabel wordt, is de continuïteit van de zorgorganisaties steeds meer afhankelijk van de mate waarin de instellingen concurrerend presteren. Het ontwikkelen van een winstoriëntatie en ondernemerschap leidt tot een sterkere roep om anders, meer bedrijfskundig, opgeleide bestuurders (Meurs, Schraven en Ngo, 2005).

20

Vermaatschappelijking Onder druk van marktwerking en wettelijke veranderingen, waaronder de Wet maatschappelijke ondersteuning, werken zorginstellingen steeds vaker samen met andere maatschappelijke organisaties zoals woningcorporaties, welzijnsorganisaties en vrijwilligersorganisaties. De filosofie hierachter is dat ‘zorg’ niet buiten, maar in de maatschappij moet worden geplaatst, gebruikmakend van de civil society. De vermaatschappelijking van de zorg heeft als gevolg dat het bestuur van zorginstellingen zich veel meer naar buiten moet richten. Zorgmanagement heeft zo steeds vaker het karakter van comanagement (met andere instellingen), cogovernance (met overheden) en coproductie (met burgers) (Brandsen en Pestoff, 2007). Leidt dit alles nu tot een toenemende spanning tussen managers en professionals?

‘Clash’ tussen professionals en managers Botsende percepties De beheersingsoriëntatie van managers (let wel: ingegeven door medische coördinatie, collectieve verantwoording, marktwerking en vermaatschappelijking!) botst maar al te vaak met de behoefte van zorgprofessionals tot het autonoom uitoefenen van hun zorgtaak (Raelin, 1985; Freidson, 2001; Gastelaars 2006; Van der Scheer, 2007). Managers ervaren dat professionals zich regelmatig terugtrekken in een ‘professioneel bastion’, waarin medisch weinig verantwoordelijkheid wordt genomen voor problemen en doelstellingen van organisatorische of maatschappelijke aard (Groenewegen et al., 2007). Professionals ervaren op hun beurt de toename van registratieeisen, een andere wijze van honorering en de gedwongen inzichtelijkheid in tarieven als hinderlijk. In de institutionele aspecten van professionaliteit zien we dus aanwijzingen voor een verklaring van een verschil in perceptie inzake de organisatie van zorg (Noordegraaf en Meurs, 2002). Medische opleidingen hadden decennialang niet of nauwelijks gestructureerd aandacht voor dwarsverbanden tussen care en cure of andere ontwikkelingen die op de sector af kwamen (Van Hout, 2007). Managers in opleiding werden daartegenover opgeleid met klassieke organisatiekundige sturingsconcepten, met weinig aandacht voor de complexe meervoudige realiteit.

Verschuivende verantwoordelijkheden

Ondanks verschillende oriëntaties van managers en professionals, wil dit niet zeggen dat managers en professionals zich in hun feitelijke gedrag voort-

Het voorgaande roept de vraag op hoe met de verschuivende verantwoordelijkheden wordt omgegaan, bijvoorbeeld met de soms conflicterende eisen die worden gesteld aan zowel de arts als de manager. Kiezen voor verzakelijking We zien een beweging waarin de instellingen opnieuw en op nieuwe leest worden geschoeid (Van Hout, 2007). Bedrijfseconomische en zakelijke overwegingen hebben daarin een prioriteit. Dit is duidelijk te zien in het toelaten van het risico om ziekenhuizen en zorginstellingen failliet te kunnen laten gaan. In de verpleging en verzorging

Zorg op bedrijfs economische basis seerd en gereguleerd zijn, zoals in de ouderenzorg en gehandicaptenzorg. Met name in die sectoren zien we dat sommige organisaties toenemend worden gerund als een ‘gewoon’ bedrijf. In deze tactiek wordt de meervoudigheid van trekkrachten in de zorg genegeerd en ‘gekozen’ voor een economische gedragsrationaliteit die door alle aspecten van de zorginstellingen wordt doorgevoerd. Van verschuivende verantwoordelijkheden is in deze tactiek geen sprake. Professionals en managers integreren Een tweede tactiek betreft die waarin professionals en managers hun functioneren op elkaar afstemmen. We zien dit bijvoorbeeld in de opkomst van zorgteams in de verpleeg- en verzor-


De relatie tussen managers en professionals in de praktijk

heeft enorme schaalvergroting plaatsgevonden om dit risico te beperken. De organisatiestructuren worden platter. Managementlagen worden eruit geschrapt. Hiervoor in de plaats zien we multifunctionele managers die zowel verantwoordelijk zijn voor het zorgproces als de bedrijfsvoering van afdelingen. Raden van Bestuur reguleren in toenemende mate het werk van professionals. Professionals worden gedwongen tot prioritering van doelmatig en transparant werken, tot het afleggen van verantwoording en het boeken van kwalitatief ‘goede’ resultaten (Van der Scheer en Putters, 2007). Ziekenhuisartsen bieden vanuit een sterk medische basis meer weerstand dan in de sectoren waar de uitvoerend professionals minder sterk georgani-

THEMA

durend laten leiden door medischbedrijfseconomische tegenstellingen. Integendeel: zij stappen voortdurend uit de hun toegedichte ‘rol’. Ziekenhuisdirecteuren nemen financiële risico’s in de aanschaf van medisch verbeterde apparatuur. Verplegers in zorginstellingen besteden meer aandacht en tijd aan hun cliënt dan economisch verantwoord is. Zorginstellingsdirecteuren zetten tegen betaling zorgactiviteiten op en verkennen de grens van maatschappelijke basiswaarden als gelijke toegang tot zorg (Van Hout, 2007). Artsen denken en werken mee aan een meer rendabele ziekenhuisbedrijfsvoering (Putters, 2001). Ze ontwikkelen mede het DBC-systeem (DiagnoseBehandel-Combinaties). Beter dan te spreken van een clash is te stellen dat de verantwoordelijkheden over en weer verschuiven (Grit en Meurs, 2006). Dit stelt ook de KNMG in haar waarneming dat in de ziekenhuisbranche artsen ook economische en managers mede medische verantwoordelijkheid dragen (KNMG, 2007).

21

gingssector: een systeem waarin artsen, teammanagers, verzorgers, verplegers, familie en cliënten gezamenlijk en integraal het individuele behandelplan en de voortgang daarin bepalen (Van Hout, 2007). In de ziekenhuissector blijkt dat specialisten grote behoefte hebben aan representatie op het niveau van het ziekenhuisbestuur (Versluis en Hesselink, 1993). De gewenste integratie van professionals en management krijgt voornamelijk vorm via het stafbestuur die namens de medisch specialisten een rechtstreekse relatie onderhoudt met het ziekenhuisbestuur, via vormen van duaal management,

THEMA


Identiteit van de zorg herontdekt

22

managementcontracten, en – meer recentelijk – ook door medisch specialisten ‘vrij’ te maken voor (bij)scholing in management (Van der Scheer en Putters, 2007). Wellicht de ultieme vorm van integratie van professionals en managers vinden we terug in het ontstaan van zogenaamde ‘nieuwe’ functies. Door verplatting van veel zorginstellingen ontstaan hybride mengvormen van functies waarin zowel professionele als managerial bevoegdheden en verantwoordelijkheden zijn opgenomen. Procesmanagers, clustercoördinatoren of divisiemanagers moeten dit beheersbaar houden. Dezelfde totaalbenadering van het individuele zorgproces van cliënten zien we ook terug in nieuwe functies als accountmanagers (aan de voorkant van het zorgproces) en casemanagers of clinical leaders (gedurende de behandeling of het verblijf). In deze tactiek zien we duidelijk dat verantwoordelijkheden

niet alleen verschuiven, maar vooral ook ineenschuiven. Heroriëntatie: naar managende professionals en professionele managers Waar management oorspronkelijk ontstond vanuit een behoefte aan coördinatie van zorg, is de focus door de jaren heen verlegd van coördinatie naar controle, naar continuïteit, efficiency, effectiviteit, en ‘outcome’. Van een management ten dienste van het primaire professionele proces is dit door de jaren heen toenemend dienstbaar geworden aan belangen van organisatorische en maatschappelijke aard. Het afwegen van zorginhoudelijke, organisatorische en maatschappelijke belangen speelt een centrale rol in het leidinggeven aan zorginstellingen, zo blijkt uit de gedragscode voor goede bestuurders (NVZD, 2005). Bij professionals speelt een vergelijkbaar proces. Zij moeten hun zorg niet alleen inhoudelijk verantwoorden, maar toenemend ook in financiële en maatschappelijke zin. In het Manifest ‘Medische Professionaliteit’ van de KNMG (2007) staat onomwonden dat de zorg transparant gemaakt moet worden, want ‘de samenleving moet kunnen zien wat er met de in de zorg geïnvesteerde collectieve middelen is gebeurd’. De arts legt hiertoe verantwoording af aan de patiënt over zijn medisch handelen en binnen de beroepsgroep over het medisch functioneren. Artsen leggen verantwoording af aan het management over hun medisch handelen in relatie tot het instellingsbeleid en aan maatschappelijke groepen zoals zorgen inkomensverzekeraars, de Inspectie voor de Gezondheidszorg en de Nederlandse Zorgautoriteit over medisch beleid en prijs-kwaliteitverhoudingen. De artseneed, die bij toetreding tot de beroepsgroep wordt afgelegd, weer-

In deze bijdrage hebben we laten zien dat professionals en managers vaak met elkaar botsen maar zich niet tegen elkaar laten uitspelen. Een echte ‘clash’ blijft hierdoor uit, ook al wordt in het maatschappelijke en politieke debat hun verhouding gereduceerd tot een tegenstelling tussen medische en economische basiswaarden. Zorg laat zich niet beperken tot medische of economische waarden of tot professionalisme en managerism, maar moet worden gezien als een meervoudig spanningsveld van verschillende trekkrachten. Door de zorg te benaderen vanuit het zorgproduct, dat alleen tot stand komt vanuit een integrale benadering, schuiven de verantwoordelijkheden van professionals en managers in de praktijk van de zorg in elkaar. Professionals en managers moeten in dat licht hun werkzaamheden op elkaar afstemmen, waarmee zijzelf hybridiseren tot managende zorg-professionals en professionele zorgmanagers.

Noten

1 Het onderzoek betrof interviews met managers op verschillende organisatieniveaus van acht verpleeg-

Literatuur

Boersma, F., De patiënt heft altijd gelijk, Europese Bibliotheek, Zaltbommel, 2000. Brandsen, T. en V. Pestoff, Co-production, the third sector and the delivery of public services: an introduction, in: Public Management Review, Jrg 8, 2006, nr. 4, pp. 493-501. Breedveld, E. J., Thuiszorg in bedrijf : herstructurering van de thuiszorgbranche tussen 1987 en 1997, 2003 Esmeijer, A. en V. Geerts, Kruiselings door de tijd. Gianot�� ten, Tilburg, 1992. Freidson, E., Professionalism: the third logic, in association with Blackwell, Camebridge, 2001. Gastelaars, M., Excuses voor het ongemak. De vele gevolgen van klantgericht organiseren. Uitgeverij SWP. Amsterdam. 2006 Grit, K. & P. Meurs, Verschuivende Verantwoordelijkheden. Dilemma’s van Zorgbestuurders. Koninklijke Van Gorcum, Assen, 2005 Groenewegen, P.P., J. Hansen en S. ter Bekke, Professies en de toekomst. Vereniging VVAA, Utrecht, 2007 Hermans, B. en W. Brouwer, Bedrijvenpoli’s leiden tot tweedeling: mythe of realiteit? In: NJB, Jrg. 73, nr. 25 pp. 1095-1101 Hilhorst, M.T., Economisering van zorg en beroepsethiek, Centrum voor ethiek en gezondheidszorg (CEG), Zoetermeer, 2004 Hout, E.J.Th. van, Zorg in spagaat. Management van hybride, maatschappelijke organisaties, Boom uitgevers, Den Haag, 2007 Hout, E.J.Th. van, en K. Putters., De waarde van de norm. Raad voor de Volksgezondheid en Zorg, Zoetermeer, 2004 Jones, R., The super meds, �� Charles Scribner’s Sons, New York, 1988 Kanters, H. en M. Ott, http://www.nieuwsbank.nl/ inp/2004/01/06/R051.htm Manifest Koninklijke Nederlandse Maatschappij tot bevordering der Geneeskunst (KNMG), Medische professionaliteit, KNMG, Utrecht, 2007


Samenvatting en conclusie

en verzorgingshuizen in de periode 2004-2006. Het onderzoek in de ziekenhuizen vond plaats in 2007 en was deels kwantitatief, deels kwalitatief van aard. Daarbij werden interviews gehouden met bestuurders, toezichthouders en voorzitters van medische staven. 2 Trekkrachten zijn gedefinieerd als de basiswaarden of gedragsrationaliteiten die vanuit de logica van een enkelvoudig handelingsperspectief het gedrag van managers en professionals sturen (Hilhorst, 2004; Van Hout en Putters, 2004). 3 Gebaseerd op empirisch onderzoek naar ontwikkelingen in zorgorganisaties van Van Hout, (2006 en 2007). Zie ook Jones, 1988; Morreim, 1991; Hermans en Brouwer, 1995; Polder et al., 1996; Putters, Van Hout en Cardoso Ribeiro, 2007.

THEMA

spiegelt dezelfde ontwikkeling. In 2003 besloten de Nederlandse faculteiten geneeskunde en de KNMG de Nederlandse eed aan te passen aan de veranderingen in de uitoefening van het beroep en in de maatschappij. Naast dienstbaarheid en geheimhouding gaat de eed ook in op een open en toetsbare opstelling en de verantwoordelijkheid van artsen voor de samenleving (VSNU, 2003). In deze tactiek zien we dat zowel professionals als managers de breedte van de zorg herontdekken en tot het besef komen dat zij niet zonder elkaar kunnen bestaan (Van Hout, 2007).

23


THEMA 24

Meurs, P. en T.E.D. van der Grinten., Besturingsvragen en trends in de gezondheidszorg. Academic Service, 2005. Meurs, P.L., T. Schraven en T.M.D. Ngo, Druk met zichzelf. Functioneren raden van toezicht, in: Zorgvisie 2005, nr. 10 pp. 35-40 Mijn, W.B. van der, Beroepenwetgeving in de gezondheidszorg. Kluwer. Deventer. 1989. Morreim, E., Balancing act, Kluwer, Dordrecht, 1991 Nederlandse Vereniging Voor Ziekenhuisdirecteuren (NVZD), Gedragscode voor de goede bestuurder. NVZD, Utrecht, 2005 Neste, F. van, J. Taels en A. Cools, Van klinische ethiek tot Biorecht, Peeters, Leuven, 2001 Noordegraaf, M. en P.L. Meurs, Verwarde managers. Professionalisering van managers in de zorg, in: M&O 2002 nr. 3 pp. 22-39 Polder, J.J., J. Hoogland en H. Jochemsen, Professie of profeit? Buijten en Schipperheijn, Amsterdam, 1996 Polder, J.J. et al., Tussen beginsel en belang. Den Hertog, Houten, 1998 Putters, K., Geboeid ondernemen. Koninklijke Van Gorcum, Assen, 2001 Putters, K., Professie, profijt en solidariteit. RVZ, Zoetermeer, 2002 Putters, K., E.J.Th. van Hout en T. Cardoso Ribeiro, De zorg van het lokaal bestuur: consequenties van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning. Van Gorcum, Assen, 2007 Raelin, J.A., The clash of cultures: managers and professionals. Harvard Business School Press, Harvard, 1986 Roo, A.A. de, Gezondheidszorg. De gezondheidszorg als bedrijfstak in wording (Rede), Tilburg University Press, Tilburg, 1993 Scheer, W. K. van der, Is the new health-care executive an entrepreneur? In: Public Management Review, 2007a Scheer, W. van der, Bestuurders in Beweging: ontwikkelingen in het profiel van bestuurders van gezondheidszorgorganisaties, Erasmus CMDz, Rotterdam, 2007b Scheer, W. van der en K. Putters, Besturen tussen kunst en kunde: over bestuurlijke professionals en professionele bestuurders in ziekenhuizen, NVZD, Utrecht, nog te verschijnen (najaar 2007) Scholten, G.R.M. en T.E.D. van der Grinten, Medische staf op weg naar partnership? De deelname van medisch specialisten in de besturing van Nederlandse ziekenhuizen, in: Acta Hospitalia, Jrg. 43, nr. 2 Smith, S.R., The role of institutions and ideas in health care policy. in: Journal of Health Politics, Policy and Law, 1995, jrg. 20, nr. 2 pp. 385-389 Stoopendaal, A., Maatschappelijk besturen. Een profiel van vrouwelijke zorgdirecteuren, in: ZM Magazine, 2004, nr. 4 pp. 18-22

Versluis, J.M.W. en M.C. Hesselink, Managementparticipatie van medisch specialisten in algemene ziekenhuizen. Uitgeverij Nzi. Utrecht. 1993 Vereniging van Universiteiten (VSNU), Nederlandse artseneed, VSNU, Utrecht 2003

Managers en professionals in de welzijnssector:

ideologische ‘clash’ of vermenging

van waarden?

Inleiding

Sinds eind jaren tachtig van de vorige eeuw hebben institutionele en organisationele veranderingen in de welzijnssector een nieuwe professional gecreëerd: de welzijnsmanager. De opkomst

Marc Hoijtink en Mirjan Oude Vrielink


dr Marc Hoijtink is socioloog en als onderzoeker Actief Burgerschap verbonden aan de Universiteit van Amsterdam. dr Mirjan Oude Vrielink is universitair docent Bestuurskunde aan de Tilburgse School voor Politiek en Bestuur van de Universiteit van Tilburg.

van de welzijnsmanager gaat hand in hand met een sterkere normering van de dagelijkse arbeid van sociale professionals via standaardisering van werkprocessen en outputafspraken. Diverse

THEMA

Diverse institutionele verschuivingen hebben geleid tot professionalisering van het management binnen welzijnsorganisaties. Wij laten in deze bijdrage zien dat de hiermee gepaard gaande intensievere normering van de dagelijkse praktijk van maatschappelijk werkers niet ten koste hoeft te gaan van belangrijke waarden, maar evenzeer kan bijdragen aan de verwezenlijking ervan, zoals kennisuitbreiding en een deskundige dienstverlening. De vraag is of dit ook geldt voor de maatschappelijk werker van morgen, nu lokale overheden overgaan tot aanbesteding van welzijnsopdrachten en werkgevers(organisaties) hun waarden via een nieuw competentieprofiel laten internaliseren.

25

auteurs betogen dat welzijnswerkers hierdoor in een bureaucratisch harnas worden gejaagd. Hun eigen onafhankelijke, professionele oordeel zou zelfs op de tocht staan (Van der Laan 1999; Tonkens, 2003). Professionalisering van het management binnen welzijnsinstellingen kan dit effect hebben, maar in deze bijdrage laten we zien dat de opkomst van het ‘managerisme’ ook kan bijdragen aan professionalisering van sociale beroepen. We richten ons ter onderbouwing van deze claim op het algemeen maatschappelijk werk (AMW), omdat in dit beroepsveld sinds twee decennia een aantoonbare versterking van het management in gang is gezet. De centrale vraag in dit artikel luidt: welke invloed heeft de opkomst van het ‘managerisme’ in het AMW gehad op de ideologie en de professionaliteit van maatschappelijk werkers in de dagelijkse praktijk?

THEMA


Managers: moderne held of boeman?

26

De bijdrage wordt als volgt opgebouwd. Paragraaf 2 beschrijft in algemene zin de opkomst van het ‘managerisme’ in het welzijn. In de paragrafen 3 en 4 gaan we in op de professionalisering van welzijnsmanagers en van het beroep maatschappelijk werk. Het gaat hierbij om de klassieke betekenis van de term professionalisering (zie Freidson, 2001). In paragraaf 5 verleggen we onze focus naar de dagelijkse praktijk; we beschrijven hoe de greep van managers is verstevigd op de dagelijkse praktijk van maatschappelijk werkers en welke gevolgen dit heeft voor hun professionaliteit. Paragraaf 6 beschrijft vervolgens hoe managers en

welzijnswerkers in de dagelijkse praktijk voorkómen dat potentieel botsende waarden uitmonden in een ‘clash of ideologies’. We ronden deze bijdrage af met een korte samenvatting en werpen een blik op de toekomst.

De opkomst van het ‘managerism’ in het AMW

De welzijnssector is een complexe sector met verschillende branches, deelsectoren en beroepsgroepen.1 Het maatschappelijk werk is in deze sector de meest ontwikkelde beroepsgroep blijkens de aanwezigheid van eigen methodieken, een eigen beroepsopvatting en beroepscode (Van Ewijk, 2003). Het beroep maatschappelijk werk wordt in diverse werkvelden uitgeoefend.2 Sinds de decentralisering van het welzijnsbeleid in 1987 zijn kleine welzijnsorganisaties onder druk van lokale overheden omgevormd tot grotere, brede multifunctionele welzijnsinstellingen. De toegenomen noodzaak tot coördinatie leidde tot versterking van het management binnen deze nieuwe instellingen (De Boer en Duyvendak, 2004). De positie van het management is vanaf midden jaren negentig verder verstevigd door invoering van vormen van outputfinanciering. Gemeenten zijn concrete prestaties gaan verlangen van welzijnsinstellingen en het is aan managers om deze prestaties zichtbaar maken (Kremer en Verplanke, 2003; Tonkens, 2003). Geavanceerde registratiesystemen en modellen voor kwaliteitszorg doen daartoe hun intrede binnen deze nieuwe multifunctionele welzijnsinstellingen. Vanuit de beleidsveronderstelling dat aanbesteding en concurrentie leiden tot een efficiëntere bedrijfsvoering en een dienstverlening die beter op de behoeften van burgers aansluit, zijn managers bovendien verantwoordelijk voor het

Het management in de welzijnssector professionaliseert in de klassieke betekenis; managers nemen elementen van ‘traditionele’ professies over om zowel de effectiviteit als legitimiteit van de beroepsuitoefening te versterken (Noordegraaf en Meurs, 2002). Er zijn beroepsgroepen gevormd, opleidingen in het leven geroepen en het handelen berust in toenemende mate op kennisgestuurde handelingsmethodieken (vergelijk Noordegraaf, 2006). Door welke ideaaltypische waarden welzijnsmanagers zich in hun dagelijkse praktijk laten leiden is nog niet systematisch onderzocht, maar aangenomen mag worden dat deze sterke gelijkenis


De welzijnsmanager als professional

vertonen met waarden die CELAZ (2003) in kaart heeft gebracht voor de managementpraktijk in de zorg.3 Uit dit onderzoek blijken managers bij het uitzetten van het strategische beleid uitgesproken ideeën over de leidende waarden en normen te hebben. Vanuit hun gerichtheid op de continuïteit en het innovatie- en concurrentievermogen van de organisatie stellen zij procesgerelateerde waarden centraal, die zij regelmatig expliciteren in interne en externe overlegbijeenkomsten. Intern gaat het om organisatiespecifieke waarden zoals het ideaalbeeld van een lerende organisatie en maatschappelijke verantwoordelijkheid. In externe contacten zijn een positief imago en concurrerend vermogen leidende principes. Zorginhoudelijke waarden blijven doorgaans impliciet; zij vormen een vanzelfsprekende achtergrond voor de organisatie en een koers van de organisatie. De managers laten het aan professionals in de organisatie over om de zorgen hulpverlening op deze waarden te toetsen. Dit wil echter niet zeggen dat het topmanagement volstrekt geen bemoeienis heeft met de primaire zorg. Managers voelen zich naar eigen zeggen verantwoordelijk voor de kwaliteit en cliëntgerichtheid van de zorg en voor de medezeggenschap van cliënten. Dit ligt in de rede gezien hun wettelijke verplichtingen op deze terreinen.4 Om de kwaliteit en klantvriendelijkheid van de dienstverlening te waarborgen, formuleren managers standaarden en procedures. Zij zijn om met Noordegraaf (2006) te spreken standardisers. Een professionele manager ontwikkelt de standaarden en procedures in samenspraak met professionals op de werkvloer en respecteert daarbij de standaarden en protocollen van de beroepsgroep.

THEMA

sluiten van contracten met financiers. Steeds meer is het marktdenken in de welzijnssector opgerukt; gemeenten willen heuse marktverhoudingen en concurrentie creëren (De Boer en Duyvendak, 2007). De op 1 januari 2007 in werking getreden Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO) stimuleert lokale overheden hiertoe ook; van hen wordt verwacht dat zij via een systeem van aanbestedingsprocedures en prestatieafspraken invulling geven aan hun regierol. Aan managers de taak om contracten binnen te halen en aantoonbare prestaties neer te zetten. Vraagsturing en vraaggericht werken zijn daarbij sleuteltermen om de klantgerichte oriëntatie van managers tot uitdrukking te brengen (vergelijk Tonkens, 2001). Managers zijn al met al verantwoordelijk geworden voor een doelmatige bedrijfsvoering en het werven van welzijnsopdrachten én voor klantvriendelijke en vraaggerichte hulpverlening. Zij zijn om die reden door Brandsen (1998) met enige ironie betiteld als ‘moderne helden’.

27

De professionalisering van de welzijnswerker

Het maatschappelijk werk heeft zich vanaf het begin van de twintigste eeuw ontwikkeld tot een professie met een eigen opleiding, beroepscode, beroepsprofiel en beroepsvereniging. De eerste stap werd in 1900 gezet met de komst van ‘de Opleidingsinrichting voor Sociale Arbeid’ in Amsterdam, de eerste school voor maatschappelijk werk (Hens, 2002). De professionalisering van het beroep raakt na de Tweede Wereldoorlog in een stroomversnelling; particuliere welzijnsinstellingen werden financieel en later ook organisatorisch overgenomen door de staat (Schuyt en Van der Veen, 1995; De Haan en Duyvendak, 2002). Doordat de overheid besloot alleen gediplomeerde maatschappelijk werkers te subsidiëren, collectiviseerde het streven naar professionalisering van het

THEMA


Beroepswaarden bepalen zelfbeeld welzijnswerkers

28

beroep. Het beroep maakt opnieuw een sterke professionaliseringsslag met de aanvaarding van een (sindsdien twee keer herziene) beroepscode in 1962 en de oprichting van een eigen beroepsvereniging in 1970. Zeventien jaar later verschijnt een beroepsprofiel van de maatschappelijk werker, die in 2006 is geactualiseerd. De centrale waarden van het beroep maatschappelijk werk zijn vastgelegd in de beroepscode en het beroepsprofiel. Deze waarden, die maatschappelijk werkers zich tijdens hun opleiding eigen maken, spelen een belangrijke rol in hun zelfbeeld bij het uitoefe-

nen van het beroep (Hull en Donker, 1998). De belangrijkste waarde is dat mensen zich zo goed mogelijk kunnen ontplooien naar eigen aard, behoeften en opvattingen (NVMW, 2006: 5; zie ook Jansen, 2006; Klaase, 2006). Een tweede fundamentele waarde is dat maatschappelijk werkers op een zo deskundig mogelijke wijze ondersteunen en daarbij dienstbaar en autonoom tegelijkertijd zijn (NVMW, 2006: 5). Binnen de grenzen van de organisatie waarin de professional werkzaam is, maakt hij of zij zelf keuzes, die gevraagd en ongevraagd naar betrokkenen worden gelegitimeerd (NVMW, 2006: 16). Een derde belangrijke waarde is dat de maatschappelijk werker – gegeven de organisationele grenzen – niemand uitsluit van hulp en ten opzichte van iedereen gelijke bereidheid toont tot het aangaan van een professionele relatie. Ten slotte vermijdt de maatschappelijk werker datgene waardoor het vertrouwen in het beroep wordt geschonden, een vierde belangrijke waarde die in de code geformuleerd staat.

De dagelijkse arbeid en professionaliteit van welzijnswerkers

Hoe manifesteren de leidende waarden zich nu in de dagelijkse praktijk en leidt dit tot een ‘clash’? De versterkte positie van managers in welzijnsinstellingen zet de zelfstandige uitoefening van het beroep maatschappelijk werk potentieel onder druk. Hoe dit in de praktijk uitwerkt beschrijven we aan de hand van een empirisch onderzoek van Hoijtink (2005). Bij vier organisaties voor maatschappelijke dienstverlening zijn met 21 maatschappelijk werkers en 11 staffunctionarissen, managers en directeuren diepte-interviews gehouden over de invloed die institutionele

Een andere belangrijke verandering in het AMW is de komst van productienormen. Meer dan vroeger dienen maatschappelijk werkers hun werk kwantitatief te verantwoorden, bijvoorbeeld in de vorm van aantallen afgesloten dossiers. Productienormen blijken de professionaliteit en de kwaliteit van de dienstverlening zowel negatief als positief te beïnvloeden. Als positief effect ervaren sommige maatschappelijk werkers dat productienormen voor een gevoel van urgentie zorgen. Cliënten weer zo snel mogelijk zelfstandig laten functioneren, het werken aan het probleemoplossend vermogen; het zijn doelstellingen van het vak waar vanaf het eerste contact bewust aan gewerkt

wordt. Maar maatschappelijk werkers ervaren ook, en vooral, nadelen. Productiecijfers lijken in sommige organisaties volgens hen belangrijker geworden dan wat zich achter de cijfers afspeelt. Het aantal afgesloten cliëntcontacten zegt in principe niets over de kwaliteit en de effecten van de hulpverlening. Het werken aan de eigen professionaliteit, zo ervaren maatschappelijk werkers, dreigt hiermee uit het zicht te raken. In combinatie met de eerdergenoemde administratieve lasten van kwaliteitsnormen zorgen productienormen er bovendien voor dat maatschappelijk werkers minder tijd kunnen besteden aan huisbezoeken en minder vaak meegaan met cliënten naar instanties. Daarnaast ervaren sommige maatschappelijk werkers dat zij meer dan vroeger


Waarden van managers ook goed voor professionaliteit

THEMA

en organisationele veranderingen in de welzijnssector hebben (gehad) op hun alledaagse arbeid en professionaliteit. Uit dit onderzoek blijkt dat managers in het AMW in toenemende mate registratie- en kwaliteitssystemen gebruiken om prestaties en kwaliteit van dienstverlening inzichtelijk te maken. In deze systemen worden de centrale waarden van de organisatie door het (midden)management en staffunctionarissen ‘vertaald’ in standaarden en procedures die de dagelijkse praktijk normeren. Deze normering, zo laat het onderzoek zien, biedt professionals structuur. Menig maatschappelijk werker zegt doelgerichter te zijn gaan werken doordat de cliëntbegeleiding nu aan bepaalde voorwaarden moet voldoen, zoals de formulering van duidelijke doelen, een helder plan van aanpak en een evaluatie. Tevens wordt kennis door de toegenomen registratieeisen meer geëxpliciteerd, waar kennis van professionals doorgaans impliciet is. Dat geeft hen naar eigen zeggen mogelijkheden om op zoek te gaan naar wat in welke situatie werkt en van elkaar te leren. Anders gezegd, maatschappelijk werkers zien in hun registraties kansen om kennis te produceren en te delen. De normering verschaft ook duidelijkheid over de verdeling van verantwoordelijkheden. Men weet wat van collegae verwacht mag worden en kan elkaar daarop aanspreken. Dat, zo ervaart men, draagt bij aan hun professionaliteit. Als keerzijde van de normering wordt gewezen op de toename van de bureaucratie. Elke verwijzing van of overleg over een cliënt moet nu bijvoorbeeld geregistreerd worden volgens gestandaardiseerde procedures; even snel een collega op de gang aanschieten is er niet meer bij (Hoijtink en Oude Vrielink, 2006).5

29

geneigd zijn om cliënten met ingewikkelde en tijdrovende problemen buiten de deur te houden. Maatschappelijk werkers ervaren dit als een bedreiging voor hun eigen professionaliteit. Het staat op gespannen voet met een van de leidende waarden van het beroep: gelijke toegang tot de dienstverlening voor eenieder die dit nodig heeft.

THEMA


Managerisme en de botsing of vermenging van waarden

30

Managers en welzijnswerkers streven verschillende waarden na, die in theorie op gespannen voet staan. Het gevaar van een ‘clash of ideologies’ ligt op de loer. Maar wat gebeurt er nu werkelijk? Het onderzoek biedt ook hier interessante empirische inzichten. Maatschappelijk werkers blijken hun taken, kwaliteiten en professionaliteit primair in termen van de fundamentele waarden voor de beroepsuitoefening te bezien. De versterking van het management en de toegenomen normering van het dagelijkse handelen lijken vooralsnog geen vat te krijgen op deze waarden. De reden hiervoor is dat waar waarden zich moeizaam tot elkaar verhouden, maatschappelijk werkers en managers een openlijke ‘clash’ uit de weg gaan. Geconfronteerd met onverenigbare waarden van managers, zoeken maatschappelijk werkers naar pragmatische uitwegen om de ‘eigen’ waarden te laten prevaleren. Zo ontwikkelen zij bij moeilijke en tijdrovende cliënten strategische registratiemethoden om de druk van productienormen te ondervangen, bijvoorbeeld door voor verschillende problemen van één cliënt een apart dossier aan te maken of in de caseload een zwaarder gewicht toe te kennen aan tijdrovende dossiers. Daarnaast wordt het ‘creatief registreren’ gebruikt om te kunnen omgaan met standaarden die

niet bij de eigen waarden aansluiten. Zo kan een maatschappelijk werker bijvoorbeeld besluiten om na een eerste gesprek met een cliënt informeel een collega te raadplegen over een plan van aanpak, terwijl het protocol vereist dat het plan van aanpak in dit eerste gesprek met de cliënt wordt besproken. Bij de registratie van het eerste gesprek wordt het plan van aanpak dan zeer globaal geformuleerd om het later bij te stellen (zie ook Hoijtink en Oude Vrielink, 2006). Sommige managers gedogen deze strategieën op hun beurt. Strategisch registreren wordt door hen erkend als instrument om zowel aan productienormen als aan klantvriendelijkheid te voldoen: het functioneert als middel om verschillende waarden van alle betrokkenen – stilzwijgend – intact te laten. In sommige organisaties bestaat echter de vrees dat de WMO alsnog de zaak op scherp zal zetten: door de dreiging die uitgaat van aanbesteding dreigt een eenzijdige oriëntatie van het management op de wensen van de lokale overheid. Een die ten koste gaat van de benodigde professionele ruimte voor maatwerk, welteverstaan. Zeker in die organisaties waarin maatschappelijk werkers zich toch al miskend voelen door het management ligt een ‘clash’ op de loer. Daar is de klacht dat er maar één klant lijkt te zijn: de gemeente als financier. Als de cijfers maar gehaald worden, is steeds de boodschap. Een nogal schrale opvatting van goede dienstverlening, zo mopperen professionals. Niet geheel toevallig zijn maatschappelijk werkers hier ook somberder over de toekomst van hun beroep en de toegankelijkheid van het AMW dan in de andere organisaties die in het onderzoek betrokken zijn (zie ook Hoijtink, 2007). Wanneer we onze analyse van de lokale empirische ervaringen verleggen naar

Deze bijdrage illustreert de stelling van arbeidssocioloog Albert Mok (1978) dat de wereld van de bureaucratie niet per se tegenover de wereld van de professional hoeft te staan en dat bureaucratische waarden – hoe paradoxaal dat zo op het eerste gezicht mag lijken – professionalisering van

Noten

1 Voor een beschrijving van de deelsectoren, zie het rapport Aandacht voor welzijn (NIZW/SCP, 2005). 2 Voor een beschrijving van werkvelden, zie Van Riet (2003). 3 Het CELAZ-onderzoek richt zich op ziekenhuizen, de ouderenzorg, geestelijke gezondheidszorg en gehandicaptenzorg. Gezien de aard van de sectoren, de ziekenhuizen uitgezonderd, zijn de beschreven waarden ook kenmerkend voor het management in het AMW. Dit beeld wordt ondersteund door onderzoek van Hoijtink (2005) en voorlopige resultaten van lopend onderzoek van Tonkens en Hoijtink waarin topmanagers en managers uit het middenkader van welzijnsinstellingen zijn bevraagd. 4 De Kwaliteitswet zorginstellingen (KWZ) en de Wet medezeggenschap cliënten zorgsectoren (WMCZ) regelen deze onderwerpen. 5 Recentelijk verschenen onderzoek (Sluis e.a., 2007) naar de werking van kwaliteitsnormen van de stichting Harmonisatie Kwaliteitsbeoordeling in de Zorgsector (HKZ) bevestigt dit beeld; ook in


Conclusie

een beroepsgroep ook in de hand kan werken. Een tweede constatering is dat waar wel een ‘clash of ideologies’ dreigt, maatschappelijk werkers doorgaans een uitweg zoeken om aan hun ‘eigen’ waarden te kunnen vasthouden. We concluderen dan ook dat de versterking van het management op het niveau van waarden geen verandering teweeg heeft gebracht. Vooralsnog geen botsing én geen vermenging dus. Maar dat kan weleens snel veranderen. De Nederlandse Vereniging voor Maatschappelijk Werkers (NVMW) signaleert dat maatschappelijk werkers zich zorgen maken over de kwaliteit van het eigen uitvoerende werk, ontstaan door de impact van marktwerking en aanbestedingsvoorwaarden ten gevolge van de invoering van de WMO (NVMW, 2007). De vraag is dan ook wat de toekomst brengt nu de WMO de zaak dus op scherp zet en vakbonden en werkgeversorganisaties hun waarden via het nieuwe competentieprofiel proberen over te dragen aan de maatschappelijk werker van morgen.

THEMA

de waarden van maatschappelijk werkers die worden overgedragen in de opleiding en vastliggen in het landelijke beroepsprofiel en de beroepscode, is vooralsnog ook daar op het niveau van waarden geen sprake van botsing of vermenging. Vergelijken we bijvoorbeeld de waarden uit het in 2006 herschreven beroepsprofiel met het profiel uit 1996 dan zijn er geen noemenswaardige verschillen. Er tekent zich echter een andere ontwikkeling af als we kijken naar het in 2006 verschenen competentieprofiel. Dit competentieprofiel moet bijdragen aan de professionalisering van het beroep en wordt op hbo-opleidingen voor maatschappelijk werk en dienstverlening naast het beroepsprofiel gebruikt voor de inrichting van de opleiding. Bijzonder is dat de competenties zijn geclusterd in zes thema’s, waarin de waarden en de retoriek van managers sterk doorklinken.6 Het competentieprofiel is opgesteld in opdracht van vakbonden en werkgeversorganisaties in de welzijnsbranches. De waarden die ten grondslag liggen aan de competenties worden in de opleidingen overgedragen. De maatschappelijk werkers van de toekomst worden opgeleid tot vraaggerichte, resultaatgerichte, ondernemende, innovatieve, verantwoorde en kwaliteitsgerichte professionals, waarmee een eerste stap lijkt te worden gezet naar een vermenging op het niveau van waarden.

31

deze sector ervaren betrokkenen extra bureaucratie als gevolg van de introductie van de HKZ kwaliteitsnormen. 6 De thema’s luiden: 1) contactueel en communicatief, 2) vraag- en oplossingsgericht, 3) doelen resultaatgericht, 4) ondernemend en innovatief, 5) inzichtelijk en verantwoord en 6) professioneel en kwaliteitsgericht.

THEMA


Literatuur

32

Boer, N. de, en J. Duyvendak (2004) ‘Welzijn’, in: Dijstelbloem, H., Meurs, P.L. en E.K. Schrijvers (red.) Maatschappelijke dienstverlening. Een onderzoek naar vijf sectoren, Amsterdam: Amsterdam University Press, 2004 Boer, N. de, & J.W. Duyvendak, ‘Welzijn en welzijnswerk’, in: Duyvendak, J.W. en M. Otto (red.) Sociale kaart van Nederland, Amsterdam: Boom, 2007 Brandsen, T., ‘De manager als moderne held’, Tijdschrift voor de sociale sector, 1998, jrg. 52, 9: 4-9 Ewijk, H., ‘Nieuwe taken en uitdagingen voor het welzijnswerk. Naar een brede professie’, Maatwerk, vakblad voor maatschappelijk werk, 2003, vol. 8, 1: 4-8. Freidson, E., Professionalism. The third logic. Cambridge: Polity Press, 2001 Haan, I. de en J.W. Duyvendak, In het hart van de verzorgingstaat, Zutphen: Walburg Pers, 2002 Hens, H., ‘Professionalisering’, in: L. Verplanke, R. Engbersen, J.W. Duyvendak, E. Tonkens en K. van Vliet (red.) Open deuren. Sleutelwoorden van lokaal sociaal beleid, Utrecht: NIZW, 2002 Hull, H.R. en M.C.H. Donker, ‘Onderzoek naar de identiteit van de maatschappelijk werker. Hoe denken maatschappelijk werkers over hun professie?’, Maatschappelijk werk magazine, 1998, jrg. 2, 1: 2-7 Hoijtink, M., Tussen Ambitie en Ambivalentie. Professionaliteit en alledaagse arbeid van maatschappelijk werkers binnen een veranderende institutionele en organisationele context, masterthesis, Universiteit van Amsterdam, 2005. Hoijtink, M., ‘Mondige maatschappelijk werkers en managers met visie Deprofessionalisering en reprofessionalisering in het AMW’. Maatwerk, vakblad voor maatschappelijk werk, 2007, vol. 11, 4: 14-17 Hoijtink, M. en M. Oude Vrielink van Heffen, ‘Dilemma’s van professionals’, in Bestuurskunde, 2006, jr. 15, 4: 23-29 Jansen, J. H.G., De Nieuwe code gedecodeerd. Maatschappelijk werk en beroepsethiek, Baarn: HBuitgevers, 2006 Klaase, F., Beroepsethiek voor Maatschappelijk Werk en Dienstverlening, Baarn: HBuitgevers, 2006 Kremer en Verplanke, ‘Passen en meten in de sociale sector’, Tijdschrift voor de sociale sector, 2003, jrg. 57, 10: 10-13 Laan, G. van der, ‘Tot zijn recht komen’, in: Waalwijk, B., J. van der Stel en G. van der

Laan (red.) Honderd jaar sociale arbeid.Portretten en praktijken uit de geschiedenis van het maatschappelijk werk. Van Gorcum: Assen, 1999 Mok, A.L., ‘Professionalisering’, in: L. Rademaker(red.) Sociale problemen 1. Analyse van de meest indringende hedendaagse sociale problemen, afgerond met beschouwingen over sociologie en sociale nood en over sociologie en afwijkend gedrag, Utrecht/Antwerpen: Het Spectrum, 1978 NVMW, Beroepscode van de maatschappelijk werker, Utrecht: NVWM, 2002 NVMW, Beroepsprofiel van de maatschappelijk werker, Utrecht: NVWM, 1996 NVMW, Beroepsprofiel van de maatschappelijk werker, Utrecht: NVWM, 2006 NVMW, Jaarplan 2007, Utrecht: NVMW, 2007 NIZW/SCP, Aandacht voor welzijn. Inhoud, omvang en betekenis van de welzijnssector, Den Haag: SCP, 2005 Noordegraaf, M en P. Meurs, ‘Verwarde managers. Professionalisering van managers in de zorg’, in M&O, 2002, 3: 22-39 Noordegraaf, M., ‘Professional Management of Professionals. Hybrid organisations and Professional Management in Care and Welfare’, in: Duyvendak, J.W., Knijn, T. en M. Kremer (red.) Policy, People and the New Professional, Amsterdam: Amsterdam University Press, 2006 Riet, van, N (red.), Maatschappelijk werk, Groningen/ Houten: Wolters Noordhoff, 2003 Scholte, M. en P. Vlaar, Maatschappelijk werker. Beroepsontwikkeling. NIZW: Utrecht, 2006 Schuyt, K. en R. van der Veen (red.), De verdeelde samenleving: een inleiding in de ontwikkeling van de Nederlandse verzorgingstaat, Leiden: Stenfert kroese, 2005. Sluis, E., Keijser, A. en C. Wagner, Kwaliteitssystemen in zorginstellingen. De stand van zaken in 2005. NIVEL: Utrecht, 2007 Tonkens, E., Mondige burgers, getemde professionals. Marktwerking, vraagsturing en professionaliteit in de publieke sector, Utrecht: NIZW, 2003 Tonkens, E., ‘Oude dilemma’s in een nieuw jasje’, Tijdschrift voor de Sociale Sector, 2001, jrg. 55, 9:16-19

Management

als rookgordijn Prof. dr Gabriël van den Brink is lector Gemeenschappelijke Veiligheidskunde aan de Politieacademie en hoogleraar bestuurskunde aan de Universiteit van Tilburg Prof. dr Pieter Tops is lid van het College van Bestuur van de Politieacademie en hoogleraar bestuurskunde aan de Universiteit van Tilburg Ries Straver is oud-korpschef van de politieregio's Kennemerland en Hollands Midden.

te sturen. We zullen ze hier als sturingsmechanismen aanduiden. In het eerste mechanisme staan regels en voorschriften centraal: via een omschrijving van gewenst gedrag in regels en voorschriften wordt getracht om uitvoeringsprocessen te beïnvloeden. In het tweede mechanisme staan prestaties centraal: dan worden er afspraken over gewenste resultaten gemaakt. In het derde mechanisme staan personen centraal: daarbij vormen inzet en kwaliteit van betrokken personen de weg waarlangs men de kwaliteit van uitvoeringshandelingen kan versterken. Stuur je op regels, op prestaties, of op personen, dat is hier de vraag. Alle drie de mechanismen hebben hun eigen dynamiek evenals hun eigen voor- en nadelen.


In discussies over het functioneren en de kwaliteit van het openbaar bestuur werd de verhouding tussen manager en professional de afgelopen jaren een belangrijk onderwerp. De inzet was steeds of de kwaliteit van de uitvoeringsprocessen niet te lijden heeft onder een te zwaar aangezet verlangen naar beheersing en aansturing. De manager – in het onderwijs, de verpleging, de politie – is daarbij snel de gebeten hond. Vooral de neiging om zaken meetbaar te maken en in concrete prestaties te formuleren ligt onder vuur. Zij zou de professionele werkelijkheid verschralen en de professional tot verkeerd of in elk geval suboptimaal gedrag aanzetten. Daarmee zouden de beroepseer en de beroepszin worden aangetast (Van den Brink e.a., 2005). In theorie zijn er drie manieren om uitvoeringsprocessen en professionals aan

Gabriël van den Brink, Pieter Tops en Ries Straver

THEMA

De typische taal van de manager is ook tot de wereld van de politieagent doorgedrongen. De vraag is of dit louter bij een verandering van taal blijft, of dat ook de praktijk daadwerkelijk verandert. Onderzoek bij drie afdelingen in Nederland wijst uit dat dit voorlopig erg meevalt. De nadruk op aansturing van bovenaf door middel van prestatieafspraken en het afrekenen op resultaten lijkt vooral een rookgordijn dat verhult dat de politieagent nog steeds een grote autonomie heeft in de uitoefening van zijn taken.

33

Politie en prestaties

In deze bijdrage concentreren we ons op de prestaties als sturingsmechanisme. Het gaat ons met name om de vraag in hoeverre deze vorm van aansturing bij de Nederlandse politie aan de orde is. In elk geval is duidelijk dat er de afgelopen jaren bij de politie veel over prestaties en prestatiecontracten gesproken wordt. Dat (gewijzigde) taalgebruik hangt samen met de opkomst van het New Public Management, een benadering die vanaf de jaren tachtig van de vorige eeuw in Nederland en elders grote invloed kreeg. Dat berustte onder meer op onvrede over het klassieke functioneren van de overheid. Die zou niet efficiënt en bovendien niet erg ontvankelijk voor de wensen van burgers zijn. In plaats daarvan zou de overheid meer moeten functioneren op basis van principes die aan

THEMA


New Public Management bij de politie

34

de markt en het bedrijfsleven werden ontleend. Uitbesteding, privatisering en het creëren van quasi-markten vormen wezenlijke uitgangspunten. Men peilt de behoeften en klachten van burgers, die vooral als klanten van de overheid worden gezien. Deze benadering is tevens verbonden met de wens om het functioneren van overheidsorganisaties zoveel mogelijk meetbaar te maken. De prestatieafspraken worden liefst in kwantitatieve termen gesteld. Daarmee zijn meerdere doelen gediend. Ten eerste worden er heldere en eenduidige afspraken met de uitvoerende instanties gemaakt.

Ten tweede kunnen de output en de kwaliteit van organisaties zo meer transparant worden. Ten derde kunnen concrete cijfers richting, scherpte en motivatie geven aan uitvoerenden. Hoewel dit sturingsmodel belangrijke voordelen heeft, zitten er ook enkele nadelen aan. Dat heeft vooral te maken met de ‘meetbaarheid’ der dingen. Niet alles in de publieke zaak is meetbaar. Belangrijke zaken zijn vaak niet of alleen met allerlei slagen om de arm in kwantitatieve termen te vangen. De aandacht gaat vaak uit naar zaken die te meten zijn, los van de vraag of dit ook de zaken zijn waar het echt om gaat. Bovendien ontstaan er gemakkelijk perverse effecten: gedragingen die formeel tot het realiseren van de prestatieafspraken bijdragen, maar feitelijk of materieel juist niet. De benadering van het New Public Management nam in de jaren tachtig en negentig een hoge vlucht. Ook in de wereld van de politie werd deze term geïntroduceerd. Daarbij speelden meerdere motieven een rol. In de eerste plaats de wens om de politie meer resultaatgericht te maken. De veronderstelling was dat het functioneren van de politie te veel door de eigen belangen of routines werd bepaald en te weinig door de wensen van het publiek. In de tweede plaats de behoefte van het korpsmanagement om meer greep te krijgen op het functioneren van de eigen medewerkers. Het karakter van de politie als frontlijnorganisatie – en de daarmee samenhangende afstand tussen management cops en street cops – zou de politieorganisatie relatief immuun maken voor sturing van bovenaf. Bekend is de uitspraak van de toenmalige korpschef van Rotterdam, Hessing, dat elke gelijkenis tussen beleid en uitvoering volstrekt

goede (Jochoms, 2006). Anderen wijzen op de mogelijke effecten op het beroepsethos van de politie. Bij politiewerk gaat het niet zozeer om meetbare doelen, maar om een waardegeladen leidbeeld dat het professionele handelen oriënteert. Politiewerk vooronderstelt een volgehouden inspanning om de samenleving leefbaar te houden en die inspanning kan niet meetbaar worden gemaakt. Probeert men dat toch, dan tast dit uiteindelijk de essentie van het politiewerk aan. In deze benadering is het wenselijk om niet zozeer op prestaties te sturen, maar op personen en hun morele kompas.

Bronnen en werkwijze

Hoewel er dus enig onderzoek naar het managementdenken bij de politie is gedaan, levert dat vooralsnog geen heldere conclusie op. Met dit artikel

willen we met name ingaan op de praktische betekenis van deze nieuwe denkwijze. Zijn er aanwijzingen dat het alledaagse politiewerk onder invloed van deze benadering veranderd is? Hebben de nieuwe afspraken en denkbeelden voelbare effecten op de werkvloer? Of gaan wijkagenten en buurtregisseurs gewoon hun gang zonder dat het management invloed op hun doen en laten heeft? Alvorens deze vragen te beantwoorden, moet er kort iets over onze bronnen en de gevolgde werkwijze gezegd worden. Eind 2005 startte het lectoraat Gemeenschappelijke Veiligheidskunde van de Politieacademie een onderzoek naar de vraag hoe het met de maatschappelijke


Is het politiewerk veranderd?

THEMA

toevallig is (geciteerd in Jochoms e.a., 2006, p. 35). Eind jaren negentig kwam daar nog een derde motief bij: de wens om het functioneren van de politie centraler te kunnen aansturen. Aanvankelijk koos de rijksoverheid voor het eenzijdig opleggen van landelijke beleidsthema’s die jaarlijks werden uitgewerkt in gedetailleerde voorschriften voor beleidsplannen op korpsniveau. Dat werd bepaald geen succes. Uit de evaluatie van de beleidscyclus bleek dat dit leidde tot een omvangrijke papierstroom die wel overlast maar geen effect opleverde (In ’t Veld, 2001). In 2002 gooiden de ministers het over een andere boeg: geen eenzijdige dictaten maar afspraken maken met de korpsbeheerders en korpschefs over te leveren prestaties. Tezelfdertijd werd in het politieveld de wenselijkheid van een meer intensieve opsporing en handhaving onderkend. Dit zorgde voor een context waarin landelijke prestatieafspraken tussen rijksoverheid en korpsen tot stand kwamen, ondanks het feit dat er ook tegenstand en scepsis waren. Inmiddels is er enig onderzoek gedaan naar de betekenis van deze afspraken (Jochoms, 2006; Hoogenboom, 2006; Van Sluis, 2006). Het algemene beeld is dat de effecten meevallen, zowel in positieve als in negatieve zin. Ze hebben de politie minder stuurbaar en resultaatgericht gemaakt dan de voorstanders hoopten. Tegelijkertijd hebben ze minder negatieve of perverse effecten gehad dan de tegenstanders vreesden. Niettemin klinken er in het onderzoek ook zorgen door. Eenzijdige intensivering van de handhaving, waarbij productiedwang in de ogen van burgers belangrijker is dan de door hen ervaren veiligheidsproblemen, komt de waardering voor de politie niet ten

35

integratie van de Nederlandse politie staat. Aanleiding voor dat project was het regelmatig terugkerende pleidooi voor een verregaande centralisatie van het politieapparaat. We hebben vanuit het lectoraat bij diverse politiekorpsen onderzoek verricht, deels op basis van interviews en deels op basis van documentenanalyse. Lang niet alle onderdelen van dit onderzoek zijn voor de vraagstelling in dit artikel van belang.

THEMA


Drie politieafdelingen nader bekeken

36

Maar het geeft wel een heldere inkijk in het alledaagse werk van de Nederlandse wijkagent. Zo kunnen we indirect een antwoord geven op de vraag in hoeverre het managementdenken praktische effecten op de werkvloer van de politie heeft. Voor dit artikel beperken we ons tot het werk in drie nogal verschillende afdelingen: het wijkteam Oud-West in Amsterdam, de afdeling Veldhoven van het korps Brabant Zuid Oost en het basisteam Gouda-Oost dat onderdeel van het korps Hollands Midden is. Deze afdelingen verschillen in meerdere opzichten van elkaar. Zo verschillen de sociale context en de veiligheidsproblematiek in de drie gebieden plaats aanmerkelijk en ook bij de formele functie en rol van de gebiedsgebonden politiefunctionarissen treden verschillen op. In Veldhoven is de buurtbrigadier primair bezig met operationeel politiewerk en is de netwerkinspecteur vooral beleidsmatig actief. Dat is het omgekeerde van de taakverdeling in Amsterdam Oud-West waar de operationele functies door het wijkteam worden vervuld en het netwerken

door de buurtregisseurs gebeurt. En in Gouda is de wijkagent belast met zowel het operationele politiewerk als met het netwerken, maar dat laatste dan vooral op uitvoerend niveau want op beleidsniveau gebeurt het door de teamleiding. Maar ondanks die verschillen zien we dat er in het werk van de wijkagenten bij de Nederlandse politie voldoende overeenkomsten bestaan. Op grond daarvan kan men het volgende beeld schetsen.

Aansturing van bovenaf?

Wijkagenten hebben redelijk wat vrijheid bij het inrichten van hun werk. Voor een deel is dat bewust zo georganiseerd. De Amsterdamse buurtregisseur heeft een eigen takenpakket dat duidelijk van het gewone politiewerk te onderscheiden is. Hoewel hij regelmatig met de chef van het wijkteam overlegt en in de briefings van het wijkteam participeert, kan hij in hoge mate zijn eigen werkzaamheden invullen. Die bijzondere positie roept in de omgeving weleens vragen op. Een van de buurtregisseurs zegt onder meer: ‘In het werk van de buurtregisseur komen alle facetten van het politiewerk voor. Maar hij kan voor honderd procent zijn eigen agenda invullen. Bovendien heb je als buurtregisseur een thuiswerkplek, extra onkostenvergoeding en een mobiele telefoon met uitgebreide mogelijkheden. Dat roept de jaloezie van sommige collega’s op.’ Daar staat tegenover dat de buurtregisseur zich volledig voor zijn buurt moet inzetten. Zijn werk houdt niet om vijf uur ’s middags op. Als er problemen dreigen dan mogen ze hem ook uit zijn bed bellen. Hoewel de Veldhovense politie het concept van buurtbrigadiers in plaats van buurtregisseurs hanteert, bestaat ook daar een grote mate van zelfstan-

vens van de wijk zijn hem dan ook niet bekend. Overigens lijkt dat in nog sterkere mate voor agenten bij de noodhulp te gelden. Een van die agenten laat merken dat het hem bar weinig interesseert. ‘Met convenanten hou ik me niet bezig. Ik weet wel dat men bepaalde speerpunten hanteert zoals straatroof, geluidsoverlast of huiselijk geweld maar voor de rest vind ik die beleidsplannen niet interessant. Daarin wordt vaak hetzelfde beweerd. Of ze maken er met plakken en knippen een ander stuk van. Wat maakt het uit? De taak van noodhulp is pleisters plakken en dat moet ook goed gebeuren.’ Deze agent laat zich niet opjagen door het debat over kerntaken. De discussie

daarover heeft nauwelijks invloed op zijn werk gehad. ‘Misschien moeten er meer boetes worden uitgeschreven. Maar dat weet ik eigenlijk niet. Het stoort me niet als ik de gestelde quota niet binnenhaal. Ik deel een bekeuring uit als ik een overtreding constateer. Ik ga niet speciaal op jacht om mijn quotum te halen. Ik hou me wel bij de prioriteiten die we in het wijkteam hebben vastgesteld, maar heb weinig met stedelijke of landelijke beleidslijnen. Die zijn niet flexibel genoeg en gaan niet op de plaatselijke problemen in. Ik vind dat kleinschaligheid vaak beter werkt: dan zijn de lijnen kort en kun je snel de relevante informatie aan elkaar doorgeven.’ Andere agenten maken eveneens duidelijk dat ze weinig last hebben van beleid dat op het hoofdbureau is vast-


Zijn prestatie afspraken effectief?

THEMA

digheid. De buurtbrigadiers hebben alle taken van het plaatselijke politiewerk, variërend van het opnemen van aangiften tot bieden van noodhulp of de zorg voor toezicht en handhaving. Maar ze bepalen zelf welke resultaten ze willen binnenhalen. Elke buurtbrigadier maakt een werkplan waarin staat wat de wijkbewoners van hem kunnen verwachten. Bijgevolg heeft de plaatselijke politie voldoende ruimte om eigen keuzes te maken en dat wordt vanuit de korpsleiding ondersteund. Het door de politie opgestelde jaarplan moet door de gemeente geaccordeerd worden en dat levert in de praktijk nooit moeilijkheden op. Ook de plannen die buurtbrigadiers voor hun eigen wijk maken, vinden doorgaans instemming. De wijkagent heeft niet alleen een grote mate van zelfstandigheid in relatie tot de plaatselijke overheid maar evengoed binnen het politieapparaat. Met het oog op de zorgen die ten grondslag lagen aan dit onderzoek, hebben we uitdrukkelijk vragen over de relatie met leidinggevende of manager gesteld. We wilden weten of de prestatieafspraken die de minister en de politietop gemaakt hebben, al dan niet sterk doorwerkten op de werkvloer. Dezelfde vraag hebben we gesteld voor de convenanten die de politie met andere partijen sluit. Eerlijk gezegd hebben we niet echt kunnen vaststellen dat die doorwerking bestaat. Op de vraag wat het mogelijke effect van de afgesloten convenanten is, zegt een Amsterdamse leidinggevende dat het slechts papieren zijn. ‘Ze hebben een symbolische waarde, ze spelen vooral in de media een rol.’ Een van de buurtregisseurs in Oud-West zegt openlijk dat hij geen belangstelling voor cijfers heeft. De precieze demografische gege-

37

gesteld. ‘Een groot deel van mijn werk’, aldus een buurtregisseur ‘wordt aangestuurd vanuit de contacten die ik in de straat opdoe. Dat leidt tot een grote variatie aan optreden. Bepaalde acties zijn eenmalig, andere juist heel frequent. De ene keer houd ik het low profile, de andere keer treed ik juist nadrukkelijk áls politie op. Ik laat de aanpak van mijn eigen inschatting afhangen. Wat dat betreft opereer ik op een zelfstandige manier.’ In Amsterdam lijken de prestatieafspraken en

THEMA


De autonomie blijft groot

38

de kerntakendiscussie dus niet veel invloed te hebben, noch op het werk van de buurtregisseur noch op dat van degenen die in de basispolitiezorg werken. In Veldhoven is evenmin veel te merken van een strakke aansturing door het management. Een buurtbrigadier vertelt wat het zwaartepunt van zijn takenpakket uitmaakt: ‘Momenteel hanteren wij de regel dat zestig procent van mijn tijd naar de wijk toe gaat en veertig procent naar andere zaken. Zelf wil ik niet te veel met cijfers en beleid van doen hebben. Ik wil geen typegeit worden, ik wil vooral de wijk ingaan.’ De afdelingschef in Veldhoven vindt dat hij voldoende ruimte heeft om eigen keuzes te maken en wordt daarin gesteund door de korpsleiding. Een andere leidinggevende heeft de indruk dat het regionale beleid richtinggevend is maar hij voegt er het volgende aan toe: ‘Dit hoeft niet erg te zijn. De landelijke en regionale prioriteiten staan zeker niet haaks op die van de afdeling Veldhoven. Er is veel

overlap, wat wil zeggen dat de landelijke, regionale en OM-prioriteiten grotendeels overeenstemmen met de lokale prioriteiten.’ Hij schat dat de inbreng op lokaal niveau circa vijftien procent bedraagt en acht dat voldoende. Het werk van de buurtbrigadiers en de units wordt volgens een lid van de afdelingsleiding nauwelijks beïnvloed door het debat over kerntaken. Voor de prestatiecontracten geldt hetzelfde. ‘Onze medewerkers begrijpen dat het in de eerste plaats om kwaliteit en niet om het draaien van productie gaat. Volgens mij staat de probleemgerichte aanpak in Veldhoven niet onder druk.’ Een buurtbrigadier geeft aan dat als het preventiewerk niet goed van de grond komt dit meer te maken heeft met capaciteitsproblemen dan met de kerntakendiscussie. In Gouda geven zowel bestuurders als professionals aan dat, hoewel dat aanvankelijk werd gevreesd, de kerntakendiscussie geen negatieve effecten heeft op de samenwerkingsbereidheid van de politie. De prestatiecontracten hebben er wel toe geleid dat de politie repressiever optreedt maar dat heeft haar gezagspositie veeleer versterkt. Er is een balans tussen repressie en een preventieve probleemgerichte aanpak. Een wijkagent is dezelfde mening toegedaan: ‘Ook ik moet bonnen schrijven. De kunst is om dat te koppelen aan de aanpak van structurele problemen; dan kunnen een probleemgerichte en een repressieve aanpak elkaar versterken en dat komt ook je gezagspositie ten goede.’ Een medewerker basispolitiezorg doet vergelijkbare uitspraken en zegt: ‘Ik treed wel repressiever op door het prestatiecontract. In het verleden schreef ik nauwelijks bekeuringen. Ik probeer dat wel te doen in relatie met de aanpak van problemen.’

len dat dit soort werk maar voor een beperkt deel in een protocol te vangen is. De kerntaken van het politiewerk laten zich moeilijk in telbare eenheden vastleggen. Men kan wel beweren dat het handhaven van de openbare orde of het bevorderen van veiligheid de specifieke ‘producten’ van politieorganisatie zijn, maar dat blijft een loze kreet omdat ze als product niet erg tastbaar zijn. In elk geval een stuk minder tastbaar dan de handelingen van een verpleegkundige of de onderwijsprestaties van leerlingen. Een tweede factor ligt in de wijze waarop de politieorganisatie functioneert. Agenten hebben van oudsher een grote mate van discretionaire ruimte. Ze kunnen en moeten ter plaatse beslissen over hun eigen optreden en doen dat ook. Eenmaal terug op het bureau wordt er wel gerapporteerd, maar het is vanuit de leiding of het apparaat zelden na te gaan wat ze nu precies gedaan hebben. Minder vriendelijk geformuleerd kan men ook stellen dat buurtregisseurs en buurtbrigadiers volop gelegenheid hebben zich te onttrekken aan de eventuele directieven die hun vanuit de leiding opgelegd worden. Verder kan – ten derde – meespelen dat de lat in veel gevallen niet erg hoog gelegen heeft: de afgesproken prestaties konden vrij gemakkelijk gehaald worden. Een vierde factor is wellicht de houding die leidinggevenden bij de politie aannemen. Die houding is ambivalent in die zin dat ze naar buiten (of naar boven) wel de managementtaal spreken terwijl ze naar binnen (of naar beneden) de gewone politieman of -vrouw hun werk laten doen. Deze ambivalentie kan voortkomen uit het feit dat veel leidinggevenden van onderop begonnen zijn en beseffen dat de managementideologie niet erg zinvol is.


Hoewel het voorgaande op een beperkt aantal interviews berust, denken we op grond van andere onderzoeken die we vanuit het lectoraat Gemeenschappelijke Veiligheidskunde verricht hebben dat het een betrouwbaar beeld van het dagelijkse werk bij de politie geeft. We hebben dan ook niet de indruk dat de managementideologie op de werkvloer verstrekkende gevolgen heeft. Het omgekeerde lijkt ons meer aannemelijk, namelijk dat deze ideologie vaak als rookgordijn fungeert, een wijze van denken of spreken die juist niet zichtbaar maakt waar het in praktijk van de Nederlandse politie om gaat. Later onderzoek zal uitwijzen of dit een juist vermoeden is. In afwachting daarvan willen we twee vragen opwerpen. Stel dat ons vermoeden klopt, wat zou dan een verklaring voor het verschil tussen woorden en daden kunnen zijn? En stel dat er een verklaring is, hoe moeten we in normatief opzicht tegen dat verschil aankijken? Het is nog te vroeg om het verschil tussen beleidsideologie en professioneel handelen bij de politie van een echte verklaring te voorzien. Daartoe is meer onderzoek vereist waarbij de ontwikkelingen op beide niveaus (beleidsvorming én handelen) veel systematischer in kaart gebracht worden. Wel kunnen we op grond van het voorgaande een aantal factoren noemen die bij dit verschil mogelijk een rol spelen. Een eerste factor ligt in de aard van het professionele handelen. Het werken bij de politie is – ondanks alle klachten over bureaucratisering – nog altijd zeer fysiek van aard. Het aanhouden van burgers, surveilleren op straat, het bieden van noodhulp of het werk van de ME is in laatste instantie lichamelijk van aard en kent niet zelden lichamelijke risico’s. Men kan zich voorstel-

THEMA

Conclusie

39

Een proces van hybridisering, dat men in andere sectoren zoals de zorg kan waarnemen, tekent zich volgens ons niet af. Er bestaan weliswaar verschillende waarden en oriëntaties maar die lopen vooralsnog op een tamelijk losse manier door elkaar heen. Bijgevolg kan de politie zich op meerdere manieren verantwoorden. Overigens is de aanwezigheid van meer dan één verantwoordingsregime niet ongebruikelijk. Die situatie biedt zowel de professionals als de manager een zekere mate van vrijheid die ze functioneel kunnen aanwenden. Los van de vraag welke factoren tot die kloof tussen beleid en uitvoering

THEMA


Geen proces van hybridisering

40

leiden, kan ze op meerdere manieren gewaardeerd worden. We stippen drie mogelijke reacties aan. Sommigen zullen het bestaan van deze kloof opvatten als een onverantwoord risico. In deze visie gaan de wijkagenten gewoon hun eigen gang en schiet hun aansturing tekort. Het gevolg is dat men de functie van wijkagent op een veel te persoonlijke manier kan invullen. Dat zal in sommige gevallen tot prima politiewerk leiden, maar er zullen ook gevallen zijn waar de invulling kwalitatief onvoldoende is met als gevolg dat burgers, bedrijven en professionals over het werk van de politie ontevreden zijn. Deze visie is niet volstrekt misplaatst. In elk geval blijkt uit het onderzoek dat we naar de maatschappelijke integratie van de Nederlandse politie verricht hebben dat er op verschillende plaatsen nog heel wat te verbeteren is. Maar men kan ook een andere visie

aanhangen en erop wijzen dat een grotere nadruk op centrale aansturing, beheersing of ‘afrekenen’ de kwaliteit van het politiewerk zal aantasten. Juist omdat het handhaven van de openbare orde of het bevorderen van veiligheid niet echt te vangen is in bedrijfsmatige termen, zou het vooropstellen van targets of doelmatigheid op een gevaarlijke illusie neerkomen. De derde visie houdt in dat men zich als politieorganisatie best op aantal targets, normen of convenanten kan vastleggen, maar dat dit alleen zal werken wanneer de agenten daarmee kunnen instemmen. Met andere woorden: dergelijke normen hebben enkel zin als ze uit de beroepsuitoefening zelf voortkomen, en niet van bovenaf aan politiemedewerkers worden opgelegd. Er moet inderdaad aan de professionaliteit van de Nederlandse politie gewerkt worden en wellicht kan het stellen van bepaalde doelen daarbij helpen. Maar ze helpen alleen als die doelen bij de problematiek in een specifiek gebied aansluiten en door het hele korps gedeeld worden.

Literatuur

Brink, G van den, et al, Beroepszeer, Waarom Nederland niet werkt, Boom, Amsterdam, 2005 Hoogenboom, B., Operationele betrokkenheid, Prestatiesturing en bedrijfsvoering Nederlandse politie. Politie en Wetenschap, Elsevier Overheid, Den Haag, 2006 Jochoms, M., et al., Op prestaties gericht, Over gevolgen van prestatiesturing en prestatieconvenanten voor sturing en uitvoering van het politiewerk, Politie en Wetenschap Nr. 32c, Elsevier, Den Haag, 2006 Sluis, A. van, et al., Cijfers en stakeholders, Prestatiesturing en de gevolgen voor de maatschappelijke en politiek-bestuurlijke relaties, Politiewetenschap, Reed Bussiness information, Den Haag, 2006 Veld, R. in ’t, et al., Vooruitgang of Regendans, Evaluatie beleids en beheerscyclus politie, Den Haag, 2001

Aansturen op zelfsturen in het onderwijs

De onderwijssector is sinds de jaren negentig geconfronteerd met schaalvergroting, vergroting van autonomie, marktwerking en nieuwe opvattingen over ‘goed onderwijs’. Deze ontwikkelingen hebben geleid tot een nieuw type manager in het onderwijs en zijn tevens van invloed (geweest) op de professionaliteit van onderwijsgevenden. In deze bijdrage beschrijven we

Drs Marlies Honingh is als assistent-in-opleiding verbonden aan de afdeling Pedagogische en Onderwijskundige Wetenschappen van de Universiteit van Amsterdam. Dr Peter Karstanje is als universitair docent werkzaam aan de afdeling Pedagogische en Onderwijskundige Wetenschappen van de Universiteit van Amsterdam en is directeur van de Nederlandse School voor Onderwijsmanagement (NSO).1

de genoemde ontwikkelingen en tonen aan de hand van empirische gegevens de ontstane discrepanties in opvattingen over professionaliteit van managers en docenten. Centraal staat de vraag welke rol externe factoren in het onderwijs hebben gespeeld bij de veranderde opvattingen van professionaliteit en hoe deze opvattingen in de dagelijkse praktijk tot uiting komen.


Inleiding

Marlies Honingh en Peter Karstanje

THEMA

De dynamiek rond en binnen onderwijsinstellingen is de laatste twee decennia aanzienlijk toegenomen als gevolg van schaalvergrotingsoperaties, vergroting van autonomie, toenemende concurrentie tussen onderwijsinstellingen en onderwijsinhoudelijke hervormingen. Deze veranderingen hebben er onder andere toe geleid dat het voormalige evenwicht tussen managementideologie en opvattingen over professionaliteit van docenten voor een deel verstoord is geraakt met een ideologische ‘clash’ als resultaat. In deze bijdrage bespreken we deze botsing van waarden aan de hand van empirisch materiaal uit het middelbaar beroepsonderwijs, een onderwijssector waarin de verschuivingen van de ideologieën het meest pregnant naar voren komen.

41

De focus ligt daarbij op het middelbaar beroepsonderwijs omdat juist binnen deze sector de discrepanties in de professionaliteitsideologieën zich het meest duidelijk manifesteren als gevolg van de schaalvergrotingsoperaties en gerichtheid op de arbeidsmarkt.2 De opbouw van dit artikel is als volgt: in paragraaf 2 beschrijven we de traditionele op professie gebaseerde structuur van onderwijsorganisaties. Daarna gaan we in paragraaf 3 in op recente hervormingen van onderwijsinstellingen en de hiermee samenhangende opkomst van een nieuw type manager in het onderwijs. We beschrijven vervolgens in paragraaf 4 wat de her-

THEMA


Docenten hadden hun eigen rijk

42

vormingen betekenen voor de professionaliteitsideologie van docenten die werkzaan zijn in ROC’s.3 In paragraaf 5 gaan we in op mechanismen en ideeën die ten grondslag liggen aan de veranderde verhouding tussen managers en docenten en illustreren dit in paragraaf 6 aan de hand van eigen empirisch onderzoek.4 In de slotparagraaf worden enkele mogelijkheden ter vermindering van de ‘clash’ tussen docenten en managers verkend.

De traditionele segmentale onderwijsorganisatie

Scholen konden lange tijd gezien worden als klassieke taakorganisaties die relatief onafhankelijk opereren in een stabiele door financiële zekerheid gekenmerkte omgeving met wettelijk vastgestelde systeemkenmerken. Bij dit laatste kan worden gedacht aan

zaken als de vakkenstructuur en het daarop afgestemde opleidingssysteem en examensysteem en een op de op het opleidingsniveau gebaseerde hiërarchie van docenten. Deze nauw met kennis en kunde van de docent verbonden systeemkenmerken waarborgden de positie van de docent. Het diploma van een opleiding, waarin de kennis, vaardigheden, houdingen en codes van de professie zijn geïncorporeerd, verschafte toegang tot de beroepsgroep. Eenmaal voor de klas waren docenten ‘professionals’ met ieder hun eigen rijk. Deuren van klaslokalen waren gesloten en het overleg tussen docenten binnen één vakgroep beperkte zich tot afstemming van te behandelen hoofdstukken en het uniformeren van proefwerken. De wettelijk vastgestelde systeemkenmerken resulteerde in ‘segmentaal’ georganiseerde scholen (Marx, 1995). Er was een scheidslijn tussen de beheerssector en de professionele sector, waarbij de primaire processen (onderwijs) tot het domein van de professionals werden gerekend en de secundaire processen tot het domein van het management. De exploitatie, formatie, organisatie, externe relaties en andere secundaire processen waren idealiter gericht op het scheppen van voorwaarden voor het primaire proces. Hoewel inhoudelijk met elkaar verbonden, was de relatie tussen het professionele en beheersmatige deel van de organisatie erg los (vergelijk Weick, 1976). Beide delen kenden ondanks interacties tussen professionals en managers een eigen identiteit, en ruimte en autonomie werden nodig geacht voor docenten om professioneel te kunnen functioneren.

Autonomievergroting en schaalvergroting

In de afgelopen twee decennia zijn verwachtingen ten aanzien van scho-

onderwijsinstellingen een eigen strategie en visie moeten ontwikkelen en over de behaalde resultaten verantwoording moeten afleggen. Als van onderwijsinstellingen wordt verwacht dat zij ondernemend opereren, strategische keuzes maken, doelgericht handelen en achteraf verantwoording afleggen, is het noodzakelijk dat onderwijsinstellingen beschikken over beleidvoerend vermogen (Karstanje, 2001). Van het (top)management binnen onderwijsinstellingen vraagt dit centrale sturingscapaciteiten (Meyer, 2002). Om de sturingscapaciteiten en

managementvaardigheden van managers te vergroten, hebben onderwijsinstellingen en de overheid geïnvesteerd in professionalisering van het management (ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2007). De (management)hervormingen in het middelbaar beroepsonderwijs passen binnen een stroming die bekendstaat als New Public Management (NPM). Feitelijk bestaat NPM uit een mix van inzichten ontleend aan moderne bedrijfskundige bottom-up noties van empowerment en oudere top-down gestuurde modellen die tot doel hebben organisaties resultaatgericht, beter gecoördineerd en efficiënter te laten werken (Noordegraaf, 2004). Volgens Noordegraaf (2004) en Trommel (2006) leidt het combineren van inzichten uit NPM tot spanning tussen


Dynamische omgevingen vragen professionele managers

THEMA

len en de dynamiek in de omgeving aanzienlijk toegenomen (Hooge & Honingh, 2004). Belangrijke oorzaken voor de toegenomen verwachtingen in het middelbaar beroepsonderwijs zijn de inwerkingtreding van de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB, 1995, Stb. 501) en de daaruit voortvloeiende autonomievergroting en ROC-vorming (schaalvergrotingsoperatie). De schaalvergrotingsoperatie heeft het aantal onderwijsinstellingen voor middelbaar beroepsonderwijs en volwasseneneducatie teruggebracht van ruim 500 scholen in 1986 naar 40 ROC’s in 2007. Gemiddeld hebben ROC’s 10.500 leerlingen en ongeveer 1200 personeelsleden (900 fte). Met de ROC-vorming streefde de overheid naar een grotere mate van zelfstandigheid voor onderwijsinstellingen voor beroepsonderwijs en volwasseneneducatie (de ROC’s). Tevens werd een inhoudelijke vernieuwing beoogd, waarbij ROC’s zich tot loopbaancentra moeten ontwikkelen om aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt te verbeteren en meer maatwerk te leveren (ministerie van Onderwijs en Wetenschappen, 1991). De dynamiek in het middelbaar beroepsonderwijs is toegenomen, doordat de door de overheid bekostigde ROC’s geen monopoliepositie meer hebben. Particuliere onderwijsinstellingen mogen, mits zij aan bepaalde voorwaarden voldoen, diploma’s met hetzelfde civiele effect uitreiken. Daarmee zijn de door de overheid bekostigde en particuliere aanbieders van mbo-onderwijs en volwasseneneducatie elkaars directe concurrenten geworden. Daarnaast is de dynamiek toegenomen, doordat onderwijsinstellingen worden aangesproken op kwaliteit en behaalde resultaten (ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 1999). Dit betekent dat

43

Nieuwe professionaliteit meer dan vakkennis centrale controle en decentrale vrijheid. Zo ontvangen onderwijsinstellingen een deel van hun bekostiging op basis van examenrendementen, maar moeten zij ook breed toegankelijk zijn en mogen zij in principe geen deelnemers5 weigeren. Op deze manier wordt het management van de onderwijsinstellingen ‘gedwongen’ zich te richten op output in plaats van op input en het primaire proces. De centrale controle binnen de ROC’s is hiermee niet meer van de rijksoverheid, maar van de eigen directie of het eigen bestuur afkomstig. Deze ontwikkelingen zorgen voor spanningen tussen managers en professionals, die ieder een eigen opvatting hebben van professionaliteit. Met het oog op de verschillende oriëntaties rijst de vraag op welke wijze de discrepantie tussen de ideologieën van managers en docenten zich in de dagelijkse praktijk manifesteert.

THEMA


De professionaliteit van docenten

44

De beschreven hervormingen binnen het middelbaar beroepsonderwijs vragen om een nieuw type professionaliteit van docenten. De nieuwe kwalificatiestructuur6, het verzorgen van maatwerk, de nieuwe onderwijsconcepten, het focussen op een goede aansluiting met de arbeidsmarkt, het overleggen met brancheorganisaties over de examenkwaliteit, en deelnemers leren samenwerken en hen een oriëntatie op burgerschapsvorming bieden, vragen van docenten een ander type expertise dan binnen de oude op vakken

gebaseerde professionaliteitideologie. Docenten ‘verliezen’ hiermee een deel van het monopolie dat zij hadden op kennis over hun vak en de sturing en vormgeving van leerprocessen ter voorbereiding op het arbeidsproces van deelnemers. In de praktijk betekent dit dat docenten naast lesgevende taken ook begeleiders en opvoeders van de deelnemers zijn. Omdat van ROC’s ondernemendheid verwacht wordt en zij aan de onderwijsinspectie en hun klanten verantwoording moeten afleggen over de gekozen strategie en geleverde prestaties, neemt bij het management de behoefte aan beheersing en transparantie van het onderwijsleerproces toe. Docenten krijgen hierdoor vaker te maken met verantwoordingsinstrumenten, die maken dat zij minder tijd hebben voor het ‘echte werk’ (De Bruijn, 2005). Bovendien lijkt de rationalisatie van het primaire proces ten koste te gaan van de professionele autonomie van docenten (vergelijk Mintzberg, 1983; Van Veen, 2005). Docenten krijgen niet de benodigde ruimte om het complexe leerproces7 zelf vorm te geven.

Organisatieontwikkeling en veranderde managementideologieën

De ROC-vorming had ingrijpende gevolgen voor de organisatiestructuur, de gelaagdheid en de verdeling van bevoegdheden en taken bij de betrokken onderwijsinstellingen. Veel ROC’s kozen voor vier of vijf onderwijssectoren of een groter aantal onderwijsunits onder leiding van directeuren en het middenmanagement.8 Dit laatste heeft als voornaamste taak het tot stand brengen van verbindingen tussen de werkvloer en de top van de organisatie (Mintzberg, 1983). Aan de top van de ROC’s staat een centrale directie, door-

In het tweede stadium is sprake van een duidelijke ommekeer in de opvatting van professionaliteit. Waar de schoolleider in de ‘oude’ situatie zich niet met het primaire proces bezighield, bepaalt het management nu de onderwijsvisie. Omdat dit dikwijls op een top-down gerichte manier gebeurt, raakt de voormalige professionaliteitsopvatting van docenten verstoord. Het management breekt immers in op het domein van de docent op een wijze die voorbijgaat aan de grondslag en legi-

timering van de professionaliteit van docenten, namelijk de gekwalificeerde vakkennis. Een ‘clash’ tussen de manager en docent is het gevolg. Indien het management volhardt in de managementideologie, die wellicht in de eerste fase functioneel was, zal zelfs een opgelegd onderwijsconcept als ‘competentiegericht leren’ alleen maar weerstand ontmoeten ook al zou het inhoudelijk door de docenten wel als nuttig gezien worden. In het derde stadium, waarin een deel van de ROC’s zich momenteel bevindt, wordt gezocht naar een professionaliteitsopvatting die hieraan tegemoetkomt. Het inzicht dat de middelste managementlaag, mede door het gebrek aan contact met de leerlingen, naar een eenzijdig benadrukken van het beheersmatig opereren neigt, heeft de deuren geopend voor een herstel van de professionele verantwoordelijkheid. In plaats van het top-down genereren en afroepen van ideeën, regels en eisen door het management, krijgen teams


Onderwijsvisies van bovenaf wekken weerstand

THEMA

gaans het College van Bestuur (CvB) genoemd. In deze ‘managementpiramide’ is bij veel ROC’s een managementideologie ontstaan, die aan productiebedrijven is ontleend. In het proces van ROC-vorming zijn daarbij drie stadia te onderscheiden, die op een eigen wijze de professionele ideologie van de docenten beïnvloeden. 1) Institutievorming: in dit stadium ligt het accent op het ontwikkelen van één organisatie waarin kleinere organisaties met verschillende culturen opgaan. Uiterlijke kenmerken, zoals de huisstijl en het logo staan in deze fase centraal; het primaire proces is nog niet of nauwelijks in beeld. 2) Onderwijs en arbeidsmarkt: in het tweede stadium wordt de focus verlegd naar de aansluiting van onderwijs op de arbeidsmarkt. Op dat moment doen nieuwe onderwijsconcepten hun intrede, zoals ‘duaal leren’, ‘competentiegericht leren’, ‘actief leren’, ‘leren leren’ en ‘socioconstructief leren’. Deze concepten moeten deelnemers beter voorbereiden op hun toekomstige arbeid en betekenen voor docenten een andere aanpak dan de gebruikelijke vakgerichte, veelal op passief leren gerichte werkwijze. 3) Zelfverantwoordelijke teams: het derde stadium wordt gekenmerkt door een verplatting van de organisatiestructuur. De middelste managementlaag wordt verwijderd, waardoor er twee lagen overblijven: de teamleiders en het CvB. Meestal gaat dit gepaard met een managementconcept dat wordt aangeduid als ‘zelfverantwoordelijke teams’. Dit concept moet de organisatie in staat stellen om flexibel te reageren naar de omgeving en het lerend vermogen beter te benutten.

45

verantwoordelijkheid om bottom-up hun bijdrage te leveren aan de beheersmatige kant van de organisatie.

Docenten en managers in de dagelijkse praktijk

Om de dagelijkse praktijk binnen ROC’s te illustreren, putten we uit recent uitgevoerd promotieonderzoek naar het organisatiegedrag van 705 docenten en 68 middenmanagers werkzaam binnen 35 ROC’s (Honingh, in druk). Uit dit onderzoek komt om te beginnen naar voren dat docenten op verschillende manieren omgaan met nieuwe denken werkwijzen over onderwijs. Er zijn docenten die zich volop in de nieuwe ontwikkelingen storten en bijvoorbeeld hun docerende rol veranderen in een coachende rol. Ze zoeken naar wegen om nieuwe leeromgevingen te schep-

THEMA


De vele gezichten van de onderwijspraktijk

46

pen en leerlingen te helpen om zich voor te bereiden op het functioneren op de werkplek. Andere docenten trekken zich terug en laten leerlingen hun gang gaan zonder ze te begeleiden, daarbij wijzend op de verwachte zelfstandigheid van leerlingen. Maar dan meer vanuit een zekere frustratie over de als opgelegd ervaren vernieuwingen dan vanuit een positieve intentie. Of zoals één van de docenten het beschreef: het is eenvoudig om je afzijdig te houden door duidelijk te maken dat je vakdocent bent en niet opgeleid bent om tutor te zijn. Dit verschil in houdingen van docenten is ook te zien in de betrokkenheid van docenten bij beleid. Uit het onderzoek van Honingh blijkt dat de

docenten die zelf meer tijd besteden aan algemene organisatorische zaken zich sterker identificeren met de organisatie. Een aantal docenten houdt zich echter afzijdig als het om beleidszaken gaat. Zij wensen zich bezig te houden met primaire taken, het lesgeven en begeleiden en wensen zich niet te bemoeien met te veel organisatie en beleid. Het onderzoek laat verder zien dat docenten soms moeite hebben met managers die afkomstig zijn uit een andere sector dan het onderwijs. Zij hebben vaak een voorkeur voor managers die zelf docent zijn geweest en vertrouwen erop dat zo’n manager meer weet van het reilen en zeilen binnen de schoolorganisatie. Het is voor docenten belangrijk dat een manager weet hoe het is om voor de klas te staan. Maar, zo merkt een respondent op: ‘Hij of zij moet natuurlijk wel kunnen managen.’ Tot slot blijkt uit het onderzoek dat onderwijsgevenden en managers de mogelijkheid van docenten om zich te professionaliseren verschillend beoordelen. Formeel hebben de docenten hebben daarvoor ruimte, uren en een (beperkt) budget. Maar docenten ervaren niet altijd dat zij in de professionalisering gesteund of gestimuleerd worden door het management. Managers op hun beurt constateren dat zij te maken hebben met totaal verschillende teams: teams die niet vooruit te branden zijn en teams die het management haast overvragen met innovatieve plannen. Ook constateren middenmanagers dat docenten lang niet altijd initiatief durven nemen. De onderzoeksbevindingen illustreren dat professionals en managers anders tegen de professionaliteit van docenten aankijken. Een deel van de onderwijsgevenden kan moeilijk omgaan met de nieuwe inhoudelijke eisen en de bij-

De spanning tussen twee professionaliteitsideologieën (van docenten en managers) vereist van beide groeperingen een aanpassing. De vraag is hoe zo’n aanpassing het best tot stand kan worden gebracht. Uit het besproken onderzoek (Honingh, in druk) blijkt dat de acceptatie van het management bevorderd wordt wanneer de leidinggevenden werken vanuit het belang van de leerling, vanuit het primaire proces. Dit type management staat bekend als ‘onderwijskundig management’, dat wil zeggen management waarbij organisatorische, personele en financiële beslissingen genomen worden vanuit een visie op onderwijs en ten behoeve van de verbetering van het primaire proces (Karstanje, 2000). Ander onderzoek laat echter zien dat

Gedeeld leiderschap voor herstel professionaliteit blijkt direct van invloed op de wijze waarop docenten hun rol zien. De traditionele managementrol gaat ervan uit dat de leidinggevende weet wat goed is voor de organisatie en wat dit van docenten vraagt. Deze visie gaat aan de professionaliteit van de docent en creëert hierdoor weinig commitment voor vernieuwingen. Het alternatief is ‘transformationeel’ leiderschap waarbij de focus ligt op het zodanig transformeren van de schoolcultuur dat de docenten zelf leiderschapsvaardigheden aanleren en toepassen (Mulford & Sillins, 2003). Gedeeld leiderschap verhoogt de bereidheid van docenten om te veranderen, rust hen toe om adequaat aan het besluitvormingsproces deel te nemen en stimuleert hen om niet zozeer hun eigen belangen maar het belang van de school als geheel in het oog te houden. Het is wel noodzakelijk dat de leden van de schoolgemeenschap een gezamenlijke missie ontwikkelen en consensus bereiken over prioriteiten. Zo zou transformationeel leiderschap kunnen bijdragen aan een vermindering van de afstand tussen ideologieën van managers en docenten. Het vormgeven aan zelfsturende teams zal baat hebben bij transformationeel leiderschap waardoor de eigen verantwoordelijkheid op uitvoe-


Gedeeld leiderschap als uitweg

het uitoefenen van onderwijskundig management op zichzelf niet voldoende is (Hallinger & Heck, 2002; Mulford et al., 2004). Vooral de wijze waarop de managementrol wordt uitgeoefend,

THEMA

behorende professionaliteitsideologie. Hun aversie tegen het management lijkt bovendien verband te houden met de wijze waarop het management zich opstelt. Onderwijsgevenden hechten eraan dat managers denken vanuit de leerling, vanuit het primaire proces. Dat kan in elk geval resulteren in een grotere mate van acceptatie. Waar dat niet het geval is, ervaren docenten bureaucratisering en verharden ze in hun oude professionaliteitsideologie door geen inmenging te dulden in zaken die met hun onderwijs te maken hebben. Er ontstaat dan een soort superbureaucratie met een afschuifcultuur zoals we die in een aantal ROC’s zien: ‘Dat is niet mijn probleem, daar ben jij verantwoordelijk voor.’ Zo geven sommige docenten aan dat de zorg voor een cultuurverandering iets is waar de managers verantwoordelijk voor zijn en niet de docenten. Het indiceert dat van gedeeld leiderschap geen sprake is.

47

rend niveau niet gebruuskeerd wordt door het management, maar daarvan juist steun en stimulans zal ervaren.

THEMA


Noten

48

1�� Beide auteurs danken de themaredactie, de overige leden van het NOB/NIG Colloquium ‘Professionals under Pressure’ en twee anonieme reviewers voor hun commentaar op eerdere versies van dit artikel. 2 �� Ook scholen voor algemeen vormend onderwijs hebben te maken hebben met schaalvergroting, autonomievergroting en versterking van het management, zij het in een trager tempo dan binnen het middelbaar beroepsonderwijs. Bovendien ontstaat binnen het beroepsonderwijs extra dynamiek als gevolg van gerichtheid op de arbeidsmarkt. 3�� ROC’s zijn grote onderwijsinstellingen die in het midden van de jaren negentig ontstaan zijn uit fusies van mbo-scholen en scholen voor volwasseneneducatie. ROC’s bieden mbo-onderwijs aan voor verschillende beroepsbranches alsmede volwasseneneducatie. 4�� Het betreft promotieonderzoek van Honingh naar het organisatiegedrag van docenten en middenmanagers in onderwijsinstellingen voor beroepsonderwijs en volwasseneneducatie (bve-veld). In paragraaf 6 wordt gebruikgemaakt van kwantitatieve resultaten en gegevens van een member-check , waarin de resultaten uit de kwantitatieve analyses aan respondenten voorgelegd worden om te bepalen of het beeld uit de analyses van toepassing is op de onderwijsinstellingen van de respondenten. 5�� Binnen ROC’s worden leerlingen (onderwijsvolgenden) deelnemers genoemd. 6�� In het mbo wordt sinds de invoering van de WEB gewerkt met een systeem waarin kwalificaties voor beroepen zijn vastgesteld op vier niveaus. 7�� Het onderwijsleerproces is te karakteriseren als een complex proces. Proces en uitkomsten zijn niet te beheersen door het formuleren van eenduidige normen voor prestaties of producten. Dit maakt dat de beste manier van lesgeven en leren in zijn algemeenheid niet bestaat, maar context- en situatieafhankelijk zijn (Van Veen, 2005). 8�� Functieaanduidingen voor middenmanagers variëren in ROC’s van domeinvoorzitters, werkmaatschappijdirecteuren, sectordirecteuren, unitdirecteuren tot opleidingsdirecteuren.

Literatuurlijst

Bruijn, H. de, ‘Maak spanningen management & professionals vruchtbaar’, In G. v.d. Brink, T. Jansen and D. Pessers (eds) Beroepszeer waarom Nederland niet goed werkt (pp. 143-154). �� Amsterdam: Uitgeverij Boom,2005

Hallinger, P & Heck, R., What �� do you call people with visions? The role of vision, mission, and goals in school leadership and improvement. In; K. Leithwood & P. Hallinger (eds), The Second International Handbook of Educational Leadership, 2002, pp.9-40 Hooge, E.H. & Honingh, M.E., ROC’s in spagaat. Over de spanning tussen overheidssturing en maatschappelijk ondernemen. In: NTOR jaarboek 20022004. Den Haag: Sdu uitgevers, 2004 Karstanje, P.N., Onderwijskundig leiderschap. In: G.W. Meijnen &. A.M.L. van Wieringen (red). Onderwijs in maatschappelijk perspectief. Leuven/Apeldoorn: Garant, 2002, pp191-219 Karstanje, P.N., Zelfsturend stelsel, autonomie instellingen kwaliteitszorg. Stuurgroep Evaluatie WEB, Den Haag Sdu, 2001 Marx, E., Organisatiemodellen voor scholen. Gids voor onderwijsmanagement, domein 5a. Houten, Bohn Stafleu Van Loghum, 1995 Meyer, H.D., The new managerialism in education management: corporatization or organizational learning? In: �� Journal of Educational Administration, 2002, 40 (6), 534-551. Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen. Hoofdlijnennotitie II. Zoetermeer, Staatsuitgeverij, 1991 Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschappen, Sterke instellingen verantwoordelijke overheid. ’s Gravenhage, Sdu Uitgevers, 1999 Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschappen, Schoolleiders in Nederland. Den Haag: Ministerie van OCenW, 2007 Mintzberg, H., Structures in fives: designing effective organizations, London: Prentice Hall, 1983 Mulford, B. & Silins, H., Leadership for Organizational Learning and Improved Student Outcomes- What Do We know? In: Cambridge Journal of Education, 2003, 33 (2), 175-195 Mulford, W., Silins, H., Leithwoord, K., Educational leadership for organisational learning and improved student outcomes. Dordrecht/Boston/London: Kluwer Academic Publishers, 2004 Noordgraaf, M., Management in het publieke domein: issues, instituties en instrumenten. Bussum, Coutinho, 2004 Trommel, W., NPM en de wedergeboorte van het professionele ideaal. In: B en M, 2006, 33 (3) 137-147 Veen, K. van, ‘Lesgeven, een vak apart’, In: G. v.d. Brink, T. Jansen and D. Pessers (eds) Beroepszeer waarom Nederland niet goed werkt (pp. 196-206). Amsterdam: Uitgeverij Boom, 2005 Weick, K.E., Educational organizations as loosely coupled systems. �� In: Administrative Science Quarterly, 1976, 21 (1) 1-19 Wet Educatie en Beroepsonderwijs, Staatsblad, 2 November 1995, nr. 501

Slot-Artikel

Professionalisme en ‘managerisme’ in

perspectief

Hoewel onderzoek naar de- en reprofessionalisering van professionals en naar professionalisering van managers niet nieuw is, is empirisch onderzoek naar de interactie tussen managers en professionals in (semi)publieke organisaties toch schaars. Dat betekent dat sweeping statements over de ‘clash’ tussen professionals en managers onweersproken blijven. Vrij eenzijdig ligt de nadruk daardoor ofwel op een oproep tot eerherstel voor ‘de professional’ ofwel op het beschuldigen van ‘de manager’ als veroorzaker van ‘bureau-

Prof. dr Mirko Noordegraaf is hoogleraar Publiek Management bij de Utrechtse School voor Bestuurs- en Organisatiewetenschap (USBO) van de Universiteit Utrecht. Prof. dr Bram Steijn is bijzonder hoogleraar HRM in de publieke sector bij Bestuurskunde, Erasmus Universiteit Rotterdam.1

cratie’. Dat alleen al maakt de voorgaande stukken relevant, omdat zij manager-professional interacties meer empirisch proberen te duiden. De artikelen maken duidelijk dat het te eenvoudig is om professionals tegenover managers te plaatsen. In deze uitleiding gaan we specifieker op dit punt in door drie vragen te beantwoorden. Wat weten we nu (meer) over de vermeende ‘clash’ tussen professionele en ‘managerial’ ideologieën? Welke overeenkomsten en verschillen zijn te traceren in uiteenlopende beleidssecto-


Inleiding

Mirko Noordegraaf en Bram Steijn

THEMA

De voorgaande stukken in de themasectie ‘Professionalisme en Managerisme’ zijn niet alleen anoniem gerefereerd, ze zijn tevens besproken in een bijeenkomst van het Research Colloquium ‘Professionals under Pressure’ van het Netherlands Institute for Government (NIG). Op grond van de artikelen en de besprekingen zullen we in dit slot artikel betogen dat de vermeende ‘clash’ tussen professionele en ‘managerial’ ideologieën gerelativeerd moet worden, dat het samenspel tussen managers en professionals gecontextualiseerd moet worden, en dat het nodig is om de herijking van publieke dienstverlening via empirisch onderzoek nader in kaart te brengen.

49

ren? Wat zijn de gevolgen voor verder onderzoek?

Relativeren

Op een aantal gronden moeten we de ‘clash’ tussen ‘managerisme’ en professionalisme relativeren. Ten eerste is onduidelijk wie nu precies met wie ‘clasht’. Managers en professionals zijn geïdealiseerde beroepsbeoefenaren die niet blijken te bestaan. In elke beleidssector bestaan uiteenlopende categorieën hogere en lagere managers, alsmede uiteenlopende soorten professionals. Vergelijkbare managers en professionals binnen één en dezelfde sector kunnen bovendien toch heel verschillend zijn – zoals bij de politie, waar wijkagenten soms ‘buurtbrigadier’ en soms ‘netwerkregisseur’ heten.

THEMA


Clash tussen ‘managerisme’ en professionalisme relativeren

50

Daarnaast bestaan gevarieerde tussenvormen van hybride ‘managing professionals’, zoals ‘medische managers’ en ‘onderwijskundige ondernemers’. Ten tweede blijkt dat er in dagelijkse situaties meestal geen openlijke ‘clash’ voorkomt. In sommige gevallen (zoals recht, in het bijzonder rechters) kunnen professionals en managers het prima samen vinden, ook omdat ze beiden het nut van responsiviteit en doelmatigheid inzien. In andere gevallen zoeken ze samen naar hun onderscheiden rollen, hoewel dat lang niet altijd goed lukt (onderwijs). In sommige gevallen lijken traditionele rollen zich steeds meer te vermengen

(zorg). In weer andere gevallen verzetten professionals zich, maar gebruiken ze ‘managerisme’ om hun professionaliteit te versterken (maatschappelijk werk), bijvoorbeeld door strategisch en creatief te registreren. In een enkel geval werken ze gewoon langs elkaar heen (politie). Ten derde blijkt dat de vermeende ‘clash’ eigenlijk helemaal niet zozeer over managers en professionals gaat, maar over ‘grotere’ fenomenen. In de beschreven beleidssectoren wordt keer op keer duidelijk dat de idee van ‘clash’ te maken heeft met processen van schaalvergroting, vermarkting en rationalisatie van publieke organisaties en publieke dienstverlening én dat die processen maatschappelijk geworteld zijn. Dan is het nog steeds relevant om naar de manager te kijken, maar ‘de manager’ staat dan voor dat grotere. Hij is de representant van ambivalente maatschappelijke ontwikkelingen en verwachtingen en vervult een ‘scharnierfunctie’ tussen capaciteit, concurrentie en kwaliteit zoals de bijdrage over de zorg duidelijk laat zien. Mede om die reden wordt hij in de binnen- en buitenwereld met de nodige scepsis bekeken. Het bekritiseren van managers is dan niets anders dan verzet tegen een verschijningsvorm van bredere maatschappelijke ontwikkelingen en krachten.

Contextualiseren

Een eenduidige ‘clash’ bestaat ook niet, omdat zowel binnen als tussen sectoren verschillen bestaan. Binnen sectoren kunnen ontwikkelingen niet als homogeen worden beschouwd. Organisaties en beroepsbeoefenaren binnen een sector verschillen van elkaar, ook in hoe ze reageren en met elkaar omgaan. Zo trekken docenten en managers in de ene onderwijsorganisatie gezamenlijk

van invloed zijn. Zo lijkt de achtergrond van managers een belangrijke rol te spelen: als een manager voortkomt uit de sector, zoals in het onderwijs, politie en het recht, heeft dat een ander effect dan wanneer managers ‘van buiten’ worden aangetrokken. Ook de manier waarop ICT wordt toegepast, beïnvloedt de wijze waarop manager-professional-interacties aan de oppervlakte komen. Vooral in het geval van politiewerk, dat zich op straat en in direct

contact met burgers afspeelt en veel fysieke kanten kent, is het lastig om beroepsbeoefenaren te ‘disciplineren’. En als dat wel makkelijker kan, zoals bij maatschappelijk werkers, dan nog geldt dat ‘street level’-contacten vrijheden bieden om strikte formats werkbaar te maken. Tot slot valt op dat de staat van hervorming in respectievelijke sferen ertoe lijkt te doen. Wanneer er al veel en vooral grote vermarkting en schaalvergroting in een sector hebben plaatsgevonden, zoals in het geval van ROC’s, dan lijken managers en professionals meer overeenkomstige belangen te hebben. Dat geldt ook voor sturingsambities vanuit Den Haag die bijvoorbeeld de autonomie van politieregio’s lange tijd bedreigden.

Empiriseren

Het is belangrijk dat in toekomstig onderzoek de toon van de bijdragen doorgezet wordt; in plaats van verder ideologiseren, zal de nadruk moeten liggen op verdere empirisering. Er moet preciezer gekeken worden naar publieke dienstverleners in actie,


Verschillen tussen beleidssectoren

THEMA

met elkaar op, terwijl ze in de andere tegenover elkaar staan. In sectoren als het recht bestaan bovendien zoveel verschillen tussen vakgenoten (juristen) dat professionals zoals rechters en advocaten in termen van houdingen ten opzichte van ‘managerisme’ moeilijk te vergelijken zijn. Tussen beleidssectoren bestaan verschillen omdat ze een eigen dynamiek lijken te kennen, mede doordat ze in andere fasen van managerisme, vermarkting en schaalvergroting zitten. Het vergelijken van sectoren is belangrijk zoals ook blijkt uit een recente studie van Ackroyd, Kirkpatrick en Walker (2007). In hun studie naar het effect van NPM-hervormingen in drie sectoren in de UK wijzen zij op grote verschillen in de mate waarin hervormingen daadwerkelijk doordringen. Een cruciale variabele is (2007: 22) ‘the extent to which different professions have been able to mediate topdown demands.’ �� Iets soortgelijks blijkt uit de vergelijking tussen de besproken beleidssectoren. Opmerkelijk daarbij is dat beroepen die traditioneel minder sterk geprofessionaliseerd zijn (de politie, maar ook het maatschappelijk werk) de verhouding managers-professionals minder onder druk staat dan men misschien verwacht. Juist in die sectoren blijken professionals nog zeer wel in staat om in hun werk hun eigen waarden te laten prevaleren. Dit heeft echter niet alleen met de reactie van de professionals zelf te maken. Managers en professionals opereren soms los van elkaar, maar trekken ook gezamenlijk op tegen ‘de boze buitenwereld’, zoals mooi geïllustreerd wordt bij de politie waar de managementideologie als een rookgordijn voor de buitenwereld dienstdoet. Hoewel nader onderzoek geboden is, is het evident dat ook andere variabelen

51

en de duw- en trekkrachten rond en in (semi)publieke organisaties zullen nauwkeuriger in kaart moeten worden gebracht. De stukken roepen empirische vragen op als:

THEMA


– Werk: wat verandert er daadwerkelijk in concrete werksituaties? Hoe gaan beroepsbeoefenaren met hun managers, hun cliënten, metingen en systemen om? Hoe beleven managers en professionals hun relatie? – Condities: welke omstandigheden doen er toe en welke minder? Hoe beïnvloeden maatschappelijke ontwikkelingen en politieke beslissingen de verhouding? Wat maakt herkomst van managers uit? Welke invloed hebben soorten cliënten? – Effect: welk effect heeft een veranderende verhouding tussen managers en professionals op de resultaten die organisaties boeken? Leidt de invoering van allerlei systemen werkelijk tot betere prestaties?

52

Pas daarna zijn we toe aan bestuurlijke en ‘managerial’ lessen die duidelijk maken hoe we ‘beter’ met vraagstukken rond bestuur en publieke dienstverlening om kunnen gaan en of we daarbij professionals in ere moeten herstellen en af moeten van managers.

Conclusie

Het voorgaande leert ons dat we vandaag de dag niet enkel een probleem hebben met managers en professionals en dat het ‘beklemde professionals’ om meer gaat dan alleen organisatorische problemen. Het leert ons ook dat we met een maatschappelijk vraagstuk te maken hebben, dat samenhangt met omvattende maatschappelijke veranderingen. Deze veranderingen beïnvloeden publieke en maatschappelijke

dienstverlening, maken dat managers belangrijker worden en als verlengstuk van ‘managerisme’ en vermarkting worden gezien, en versterken tegelijkertijd het verlangen naar maatwerk en autonome professionals die met zorg en tijd cases of cliënten behandelen. Verlangens naar soepele beroepspraktijken en -verhoudingen zijn projecties van verlangens naar soepele omgang met weerbarstige maatschappelijke vraagstukken. Publieke organisaties en maatschappelijke dienstverleners moeten presteren, maar prestaties zijn ambigu. Er moet zowel professioneel maatwerk als kwaliteit worden geboden, alsmede zekerheid en ‘value for money’. Dat is spanningsvol, maar hoeft in alledaagse praktijken niet steeds uit te draaien op ideologische ‘clashes’.

Noot

1 De auteurs danken de auteurs van het themanummer en overige leden van het NOB/NIG Colloquium. ‘Professionals under Pressure’ (zie www.usg. uu.nl/research/nigcolloquium) voor commentaren.

Literatuur

Ackroyd, S., I. Kirkpatrick & R.M. Walker, ‘Public Management Reform in the UK and its consequences for professional organization: a comparative analysis’. In: Public Administration, 2007, Vol. 85 (1), pp. 9–26

Review-Essay

Vertrouwen in een vitale democratie of democratische

vernieuwing? Vitale democratie. Theorie van democratie in actie. Frank Hendriks Amsterdam, Amsterdam University Press, 2006

Jacques Thomassen Prof. dr Jacques Thomassen is hoogleraar Politicologie bij de Faculteit Management en Bestuur van de Universiteit Twente en is aan deze universiteit tevens benoemd tot universiteits hoogleraar.

Het debat over democratie is levendiger dan ooit. Dat heeft ongetwijfeld te maken met de crisis die de democratie volgens velen (niet bepaald voor het eerst) doormaakt. Niet alleen in de media maar ook bij subsidieverstrekkende instanties (zie bijvoorbeeld het programma ‘Omstreden democratie’ van NWO) kan onderzoek naar de kwaliteit van de democratie op een brede belangstelling rekenen. De afgelopen jaren is een groot aantal studies over de grondslagen en het functioneren van de democratie verschenen. Ik bespreek hier drie recente monogra-


Rituelen van beraadslaging. Reflecties over burgerberaad en burgerbestuur. Bas van Stokkom Amsterdam, Amsterdam University Press, 2006 fieën. De auteurs hebben de pretentie gemeen de weg te willen wijzen naar een beter functionerende democratie. Van Gunsteren door de voorwaarden uit te werken waaronder de democratie tot wijze in plaats van domme besluiten kan komen, Hendriks door een analyse van de mix van kenmerken die een vitale democratie moet opleveren en Van Stokkom door een pleidooi voor de introductie van burgerbestuur. ‘Tegenwoordig zijn velen democraat, maar hebben slechts weinigen vertrou-

REVIEW-ESSAY

Vertrouwen in democratie. Over de principes van zelforganisatie. Herman van Gunsteren 2006

53

wen in de wijsheid van democratische besluiten.’ Dat is de intrigerende openingszin van Herman van Gunsterens nieuwste boek Vertrouwen in democratie. De auteur verwondert zich over het feit dat democratie als regeringsvorm vrijwel algemeen aanvaard wordt, maar dat de kwaliteit van besluiten die de democratie oplevert zelden of nooit als reden wordt genoemd om voorstander van de democratie te zijn. Zelfs de voorstanders van democratie lijken geen hoge dunk te hebben van de kwaliteit van democratische besluitvorming. Van Gunsteren staaft deze stelling met de

REVIEW-ESSAY


Strakke regulering om zelfsturing in stand te houden

54

resultaten van een onderzoek naar de wetenschappelijke literatuur over de kwaliteit van de democratie. Hij vindt daarin vrijwel geen enkele verwijzing naar de kwaliteit van democratisch tot stand gekomen besluiten als een argument om voorstander te zijn van de democratie. Vrijwel in alle geschriften wordt de kwaliteit van de democratie primair procedureel bezien. Van Gunsteren noemt de paradox dat oprechte democraten de producten van democratie wantrouwen des te opmerkelijker in een tijd waarin de nadruk verschuift van procedures naar producten, van responsiviteit naar effectiviteit, van input-legitimiteit naar output-legitimiteit. Van Gunsteren betoogt dat de aanname dat de democratie dom zou zijn een vooroordeel is. Dat vooroordeel wordt wellicht in de hand gewerkt door het feit dat de besluitvorming vaak niet om aan te zien is: ‘Net zo morsig

als het spilzieke gekrioel van tienduizenden zaadjes of de stupide overwegingen van beleggers op de beurs. Toch komen daaruit dikwijls mooie baby’s of realistische koersen voort’. Ook in maatschappelijke verhoudingen kan een spontane orde ontstaan zonder dat de individuele deelnemers aan het maatschappelijke proces een collectieve doelstelling voor ogen hebben. Van Gunsteren verwijst naar het werk van Adam Smith en Friedrich Von Hayek die al eerder hadden aangetoond dat naïeve, slecht geïnformeerde individuen zichzelf kunnen coördineren om complexe doeleinden te bereiken, ook al zijn ze zich aanvankelijk niet eens bewust van die doeleinden of van wat er nodig is om die doeleinden te bereiken. Van Gunsteren zoekt vervolgens een antwoord op de vraag ‘onder welke omstandigheden de kans op domme democratie klein of groot is’, ofwel naar de principes van democratische zelforganisatie. Hij komt tot de ontdekking dat over de wetenschapsgrenzen heen dezelfde vier principes van zelforganisatie telkens naar voren komen: diversiteit, multiple mapping, selectie en indirecte controle. Deze principes moeten overigens duidelijk worden onderscheiden van de mechanismen waardoor ze zich voltrekken. Als het mechanisme hapert, kan het principe niet werken. In de democratie is burgerschap de beschermde status die voor deze diversiteit zorgt. De burger heeft het recht anders te zijn en dit anders-zijn uit te dragen zolang hij hierdoor medeburgers niet van de uitoefening van hetzelfde recht berooft. Dit recht wordt verzekerd door de Grondwet. Mapping is geen afbeelding van ‘de’ werkelijkheid, maar een spoor van, of herinnering aan, onze reactie op een historische gebeurtenis. In de demo-

hoofdstuk zegt: ‘Een aantal los van elkaar opgedane ervaringswijsheden over democratie kunnen in het kader van zelforganisatie meer systematisch worden begrepen.’ Tot die wijsheden die we herkennen uit zijn eerdere werk behoren: het doorslaan van het debat over de multiculturele samenleving naar een identiteitspolitiek die de hoognodige diversiteit in een democratische samenleving in gevaar zou kunnen brengen; de spanning tussen terrorismebestrijding en burgerrechten; het geklaag over de kloof tussen burger en politiek dat er ten onrechte vanuit gaat dat die kloof noodzakelijkerwijs betekent dat er met de democratie iets grondig mis is en de verwording van verantwoording tot toezicht. Democratische zelforganisatie

Kwaliteit van besluitvorming

Dit boek beantwoordt geheel aan wat men van een boek van Van Gunsteren verwacht: het getuigt van intelligentie, creativiteit en (eigen)wijsheid, het is origineel en ‘thought-provoking’. Toch vallen er ook wel een paar kanttekeningen bij te maken. De argumentatie in het boek is opgebouwd uit de volgende drie bouwstenen of ‘variabelen’. De vraagstelling waar het boek mee begint, heeft betrekking op de laatste daarvan. Van Gunsteren wil aantonen dat er alle reden is om vertrouwen te hebben in de democratische besluitvorming, niet alleen omdat de besluitvormingsprocedures van de democratie aan bepaalde normatieve uitgangspunten voldoen, maar ook omdat – in tegenstelling tot wat zelfs verstokte democraten lijken te denken – democratie tot superieure uitkomsten kan leiden. Maar of dat in


Omstandigheden

REVIEW-ESSAY

cratie vormen de media en de volksvertegenwoordiging de mechanismen waardoor mappings tot stand komen. Deze representeren wat er onder de bevolking, het demos, leeft en gebeurt. Representatie is echter iets anders dan passief afspiegelen en weergeven. Wat gerepresenteerd wordt, moet weliswaar herkenbaar blijven, maar representeren houdt ook een bewerking van en een selectie uit de publieke opinie in. Verschillen (een kloof) tussen regeerders en geregeerden zijn dan ook normaal in een democratie. Selectie vindt in een democratie plaats door verkiezing en verantwoording. Verkiezing door medeburgers is het centrale mechanisme waardoor selectie zich in de democratie voltrekt. Kiezers vormen zich een oordeel over het gevoerde beleid en bepalen op grond daarvan of er al dan niet een wisseling van de macht moet plaatsvinden. Dat oordeel veronderstelt dat de verdiensten en fouten van het beleid in verantwoordingsprocessen zichtbaar worden gemaakt. Ook in een democratie geldt het principe van de indirecte controle. Dat vraagt om een specifiek soort leiderschap, het soort leiderschap dat nodig is om democratische zelforganisatie te laten blijven plaatsvinden. Pogingen om directe controle uit te oefenen, bijvoorbeeld door bepaald gedrag voor te schrijven of gewenste uitkomsten af te dwingen, vernietigen datgene wat men wil besturen, namelijk de intelligente zelforganisatie. Planning in de SovjetUnie of detailsturing van wetenschappelijk onderzoek en innovatie zijn daar bekende voorbeelden van. Deze vier principes geven Van Gunsteren vervolgens een aanknopingspunt om een aantal thema’s die hij in eerder werk ter discussie heeft gesteld, te verankeren. Zoals hijzelf in het laatste

55

werkelijkheid ook zo is, is een hoofdvraag die in het boek niet beantwoord wordt, sterker nog, daar wordt nauwelijks op ingegaan. Met andere woorden, hoe boeiend de analyse in het boek ook moge zijn, quod erat demonstrandum wordt niet bewezen. Het boek beperkt zich in feite tot de relatie tussen de eerste twee bouwstenen, de kenmerken van democratische zelforganisatie en de mechanismen die deze bevorderen, c.q. in stand houden.

REVIEW-ESSAY


Waarborgen in de formele rechtstaat

56

Daarbij is sprake van een opmerkelijk contrast. Terwijl Van Gunsteren bij voortduring betoogt dat sturen op inhoud uit den boze is, omdat dit ten koste zou gaan van het vermogen tot zelforganisatie, is er wel een strakke regulering nodig om de mechanismen van zelfsturing in stand te houden. Daar is op zich niets vreemds aan. Ook de onzichtbare hand van Adam Smith kan niet functioneren als de overheid en andere toezichthouders de spelregels van de vrije markt niet bewaken. In feite vallen de waarborgen van het vermogen tot zelforganisatie die Van Gunsteren formuleert vrijwel samen met die van de rechtsstaat: waarborging van de rechten van het individu en van minderheden, machtenscheiding/checks and balances; een burkeaanse visie op politieke representatie; een relativering van het primaat van de politiek; een kleine staat. Maar Van Gunsteren is wel erg geneigd de waarborgen voor democratische zelforganisatie in de formele rechtsstaat te zoeken. Zo zouden ook de media opgenomen moeten worden ‘in een

bij de tijd aangepaste leer van de machtenscheiding’. Waarom ook hier niet wat meer vertrouwen in wat Dahl ooit social checks and balances heeft genoemd? Met andere woorden, ook ten aanzien van ‘box 1’ zou hij wat meer vertrouwen kunnen hebben in het vermogen tot zelfregulering van de samenleving. Met zijn boek Vitale democratie. Theorie van democratie in actie wil Frank Hendriks een bijdrage leveren aan het debat over de ontwikkeling en het behoud van een vitale democratie. Zijn uitgangspunt is dat mensen die over democratie spreken meestal langs elkaar heen praten omdat ze vaak uitgaan van de gedachte dat er maar ‘één superieure échte democratie’ is, terwijl democratie in werkelijkheid een meervoudig verschijnsel is. Het najagen van één theoretisch uitgedacht ideaaltype van de democratie zal in de praktijk echter niet tot optimale oplossingen leiden. Een vitale democratie combineert juist de sterke punten van verschillende modellen van democratie. De ideale mix is afhankelijk van de situationele en de culturele context. Om een bijdrage te kunnen leveren aan de ‘creatieve menging van democratische modellen’ besteedt de auteur eerst een groot deel van zijn boek aan de presentatie van zijn modellen en een analyse van hun sterktes en zwaktes. Hendriks onderscheidt vier basisvormen van democratie op grond van de kruising van twee uit de democratietheorie bekende dimensies: – aggregatieve versus integratieve democratie; – directe versus indirecte democratie. Dat levert dan de volgende vier modellen van democratie op:

Indirect (representatie)

Pendule democratie

Consensus democratie

Direct (zelfbeschikking)

Kiezers democratie

Participatie democratie

Het onderscheid tussen penduledemocratie (ooit gemunt door Ed van Thijn) en consensusdemocratie komt vrijwel overeen met het van Lijphart bekende onderscheid tussen een majoritarian democracy en een consensus democracy. Vervolgens karakteriseert hij deze vier basismodellen nader op basis van een viertal andere perspectieven: leiderschapsstijlen, burgerschapsstijlen, politieke culturen en samenlevingsculturen. De eerste twee worden door de auteur aangeduid als expressies, de laatste twee als fundamenten van democratie. Met behulp van dit begrippenkader worden vervolgens hoofdstuk na hoofdstuk de sterktes en zwaktes van de vier modellen van democratie geanalyseerd. Daarna volgt nog een hoofdstuk waarin de stelling dat een vitale democratie vraagt om een creatieve mix van modellen nader wordt uitgewerkt. In het laatste hoofdstuk wordt vanuit dit perspectief de discussie over politieke en bestuurlijke vernieuwing in Nederland besproken. Hendriks heeft een boeiende, originele en systematische beschouwing over modellen van democratie en de toepassing daarvan in de praktijk geschreven. In het Nederlandse taalgebied zijn er niet veel concurrenten voor dit boek. Maar zoals elk goed boek roept het ook vragen en reacties op. Ik moet mij tot enkele beperken. Ik heb mijn aarzelingen bij het uitgangspunt dat mensen die over democratie spreken en vooral democratische

vernieuwers geneigd zijn één theoretisch uitgedacht ideaaltype van de democratie na te jagen. Dit is de reden waarom de auteur zich in het laatste hoofdstuk afzet tegen ‘het Nederlandse standaardrecept van democratische hervorming – de grote schoonmaak, de extreme makeover’. Deze zou gaan in de richting van de penduledemocratie. Maar volgens de auteur moeten we ons niet blind staren op de voordelen van de Angelsaksische democratiemodel-

Een spookbeeld van eigen makelij len, maar meer oog hebben voor de bewezen voordelen van de Nederlandse consensusdemocratie. Ik vraag mij af of Hendriks zich hier niet afzet tegen een spookbeeld van eigen makelij. Het fundamentele onderscheid tussen twee verschillende democratieopvattingen waarvan het onderscheid tussen een majoritarian democracy en een consensus democracy (en een pendule- versus een consensusdemocratie) de institutionele vertaling is, komt in de literatuur in verschillende bewoordingen steeds weer terug, als de Franse of continentale versus de Anglo-Amerikaanse (Sabine) democratieopvatting, de populistische versus de madisoniaanse democratieopvatting (Dahl), of de collectivistische versus de individualistische democratieopvatting (Pennock). In wezen bestaat hetzelfde onderscheid tussen de democratietheorie (in engere zin) en de theorie van de rechtsstaat (die in het boek overigens opvallend afwezig is). Steeds gaat het om het onderscheid tussen democratie als vertaling van de beginselen van volkssoevereiniteit en politieke gelijkheid versus de bescher-


Integratief (stemmen)

REVIEW-ESSAY

Aggregatief (stemmen)

57

ming van het individu en minderheden tegen de macht van en ook tegen de democratisch gelegitimeerde meerderheid. Maar steeds gaat het ook om ideaaltypen (in de weberiaanse betekenis van het woord) die in hun meest extreme vorm in de praktijk niet of nauwelijks voorkomen. Geen democratie zonder rechtsstaat, al kan het gewicht van beide verschillend zijn. Zoals Dahl al opmerkte in zijn A preface to democratic theory: ‘No one except its enemies has ever defined democracy to mean, that a majority would or should do anything it felt an impulse to do. Every advocate of democracy of

REVIEW-ESSAY


Politieke cultuur of politiek stelsel

58

whom I am aware, and every friendly definition of it, includes the idea of restraints on majorities.’ Een tweede kanttekening betreft de nadere karakterisering van de basismodellen van democratie in termen van leiderschapsstijlen, burgerschapsstijlen, politieke culturen en samenlevingsculturen. Hoe vernuftig ook, echt verhelderend vind ik die nadere karakteriseringen niet altijd. Laat ik mij beperken tot één voorbeeld, de relatie tussen democratietypen en politieke cultuur. Ik vind zowel de toewijzing van verschillende typen cultuur aan de basismodellen van democratie als het gebruik van het begrip ‘politieke cultuur’ verwarrend. Met de kiezersdemocratie wordt een ‘protectionistische democratische cultuur’ bedoeld, waarin de waarden van zelfbeschikking en zelfbescherming, de protectie van individuele vrijheden en rechten centraal staan. Als kampioenen van de protectionistische democratie

wordt verwezen naar Locke, Nozick en Hayek. Hoe het gedachtegoed van juist deze auteurs met het model van de kiezersdemocratie verbonden kan worden, is mij een raadsel. Vanuit het perspectief van de twee eerdergenoemde ideaaltypen van de democratie ligt het meer voor de hand juist de consensusdemocratie te typeren als een vertaling van de waarden die hier worden samengevat als de cultuur van de protectionistische democratie, terwijl zowel de kiezersdemocratie als de penduledemocratie veel meer een vertaling is van de beginselen van de (politieke) gelijkheid en de volkssoevereiniteit, van de collectivistische democratieopvatting. Een tweede reden waarom ik het gebruik van het begrip politieke cultuur verwarrend vind, is dat het begrip in twee verschillende betekenissen wordt gebruikt. Terwijl de protectionistische democratie nog wordt gedefinieerd in termen van politieke waarden, van een democratisch ethos, wordt later in het boek politieke cultuur geïntroduceerd in de betekenis die er door Almond en Verba aan is gegeven. Maar bij Almond en Verba gaat het om een ander begrip van politieke cultuur. Zij definiëren het als de voor een land kenmerkende verdeling van patronen van oriëntaties op politieke objecten. Daarmee staat hun begrip civic culture niet voor een bepaald filosofisch perspectief, maar voor een maatschappijkenmerk. In hoofdstuk 7 worden kenmerken van de politieke cultuur in deze laatste betekenis van het woord ook nog eens in de typologie verwerkt. In dit hoofdstuk wordt betoogd dat een vitale democratie vrijwel altijd een hybride democratietype zal zijn. Tot die ‘empirisch waarneembare co-existenties van democratiemodellen en de daarmee verbonden cultuurpatronen’ behoren


context’ die de effectiviteit van de consensusdemocratie in Nederland niet langer vanzelfsprekend maken. Maar wat ik node gemist heb in zijn analyse, zeker bij iemand die zoveel Lijphart in zijn boek doet, is de maatschappelijke context die in het vroege werk van Lijphart zo belangrijk was, de heterogeniteit dan wel homogeniteit van de samenleving. Zoals Hendriks terecht opmerkt, predikt Lijphart inmiddels de superioriteit van de consensusdemocratie, ongeacht de maatschappelijke context. Maar in zijn oorspronkelijke analyse van de Nederlandse pacificatiedemocratie dacht hij daar nog anders over. Toen betoogde hij dat de pacificatiedemocratie een geschikte vorm van democratie was in een heterogene samenleving, zoals Nederland tot in de tweede helft van de twintigste eeuw was, maar zou verworden tot een naar zijn aard instabiele karteldemocratie op het moment dat de samenleving meer homogeen zou worden. Die ontwikkeling deed zich volgens Lijphart op het eind van de jaren zestig van de vorige eeuw in Nederland al voor en leidde tot de politieke instabiliteit die nog altijd voortduurt. Op grond daarvan voorspelde hij een (tweede) self-denying prophecy, een beweging in de richting van een penduledemocratie die meer zou passen bij een homogene samenleving. Hendriks noemt die relatie tussen de homogeniteit/heterogeniteit en het gewenste type democratie in het voorbijgaan wel, maar doet er in het laatste hoofdstuk niets meer mee. Toch is de analyse van de jonge Lijphart mijns inziens nog altijd verhelderend om de recente ontwikkeling van het Nederlandse politieke stelsel te begrijpen, vooral de opstand tegen acht jaar Paars, de ultieme vorm van een karteldemocratie.

REVIEW-ESSAY

‘de postmaterialistische connectie’ en de ‘gematigde civic culture’. Ik vind dit een weinig vruchtbare benadering. Naar mijn smaak wordt hier wel erg veel in een typologie gestopt. Dat dreigt te leiden tot een statische benadering waarin nog maar weinig ruimte is om ontwikkelingen in de democratie te verklaren uit maatschappelijke ontwikkelingen. Het postmaterialisme zoals dat in eerste instantie door Inglehart is verwoord, duidt op een bepaald type politieke cultuur, niet op een politiek stelsel. Inglehart, en velen na hem, heeft betoogd dat de ontwikkeling naar een postmaterialistische politieke cultuur traditionele democratische stelsels (en dan maakt het niet uit of het gaat om een penduledemocratie of een consensusdemocratie) onder druk zet en leidt tot de roep om meer directe vormen van participatie zoals deze tot uiting komen in wat Hendriks de kiezersdemocratie en de participatiedemocratie noemt. Bij Almond en Verba is de burgercultuur een belangrijke voorwaarde voor een stabiele democratie. Het gaat dus om toetsbare empirische relaties. Door al die relaties weg te stoppen in een typologie verdwijnt de toetsbaarheid uit beeld en dreigen ze statische gegevenheden te worden. Iets soortgelijks valt op te merken ten aanzien van het laatste hoofdstuk. Daarin zet de auteur zich af tegen de pogingen van democratische hervormers de Nederlandse consensusdemocratie in te ruilen tegen een penduledemocratie van Angelsaksische snit. Los van de hiervoor geopperde vraag tegen wie hij zich eigenlijk afzet, heb ik ook hier de interpretatie van politieke en bestuurlijke vernieuwing als antwoord op maatschappelijke ontwikkelingen een beetje gemist. Zeker, Hendriks noemt een aantal veranderingen in de ‘situationele en culturele

59


REVIEW-ESSAY 60

In Rituelen van beraadslaging. Reflecties over burgerberaad en burgerbestuur evalueert Bas van Stokkom pogingen om in de bestuurlijke praktijk vorm te geven aan de hooggestemde idealen van de deliberatieve democratie. De toenemende mondigheid van de bevolking dwingt de overheid ertoe zich naast in plaats van boven de bevolking op te stellen. Vooral op lokaal niveau heeft dat geleid tot een snelle opmars van interactieve beleidsvorming. Niet alle vormen van interactieve beleidsvorming zijn echter te beschouwen als een vorm van deliberatieve democratie. Daarvan is alleen sprake als beleid wordt ontwikkeld in samenspraak met burgers. Al in het inleidende hoofdstuk toont de auteur zich sceptisch over de vele idealistische vooronderstellingen die vervat zijn in de theorieën van deliberatieve democratie zoals deze onder meer door Habermas zijn verwoord. Deze staan in het teken van verlichtingsidealen en de daarmee corresponderende hoge verwachtingen van de argumentatieve vaardigheden van burgers. Verwacht wordt dat de deliberatie ertoe tendeert om irrationele, kortzichtige en op strikt eigenbelang gerichte voorkeuren en onjuiste bevindingen uit het debat te elimineren. ‘In dit soort filosofieën lijken burgers van een andere planeet te komen’ constateert Van Stokkom niet ten onterechte. Tegen deze achtergrond onderzoekt hij in het eerste deel van zijn studie wat zich eigenlijk in de alledaagse praktijken van burgerberaad afspeelt. In hoeverre beantwoorden die praktijken nu aan de hooggestemde idealen die veel theoretici aan het burgerberaad verbinden? Niet geheel verrassend blijkt de praktijk van alledag weerbarstig. Aan de hand van enkele casestudy’s laat de auteur

zien dat er van een gelijke inbreng meestal geen sprake is. Het overgrote deel van de deelnemers blijft passief. Het debat wordt in feite beheerst door een ‘participatie-elite’, een groep burgers met meer dan gemiddelde kennis en belangstelling voor politieke vraagstukken. Emoties in plaats van argumenten voeren vaak de boventoon en deelnemers laten zich meeslepen door groepsgevoelens. Dit eerste deel van het boek is een mooie combinatie van empirisch onderzoek en een gedegen literatuuronderzoek. In het tweede deel gaat de auteur vervolgens op zoek naar een institutioneel ontwerp van deliberatieve democratie waarin deze problemen worden ondervangen. Daarbij laat hij zich inspireren door het model van de burgerjury’s waarmee in Angelsaksische landen ervaring is opgedaan. In het laatste hoofdstuk werkt hij zijn eigen variant van het model van de burgerjury uit: de Burgerkamer. Een Burgerkamer zou kunnen beslissen over wetsvoorstellen die onder meer door groepen burgers op de politieke agenda kunnen worden geplaatst. De aselect gekozen leden van de Burgerkamer gaan idealiter te werk als trustee: ze oordelen ‘zonder last of ruggespraak’, los van hun specifieke achterban (het deelpubliek met deelbelangen), en zonder de retorische formules van politieke campagnes. Deelbelangen en algemene belangen zijn zorgvuldig gescheiden. Het gaat om een alternatief parlement dat niet populistisch functioneert, maar republikeins, dat wil zeggen oordelend vanuit de res publica. In deze passage omschrijft de auteur niet alleen hoe hij het functioneren van de Burgerkamer ziet, maar achter alle ‘in tegenstelling tots’ gaat ook zijn visie op het functioneren van de parlementaire democratie schuil. Het klassieke model

mingen van de Burgerkamer geheim zijn. Ik kan mij nauwelijks voorstellen dat dit de legitimiteit van de politieke besluitvorming ten goede komt. In de derde plaats lijkt de verhouding tot de gekozen volksvertegenwoordiging een probleem op te leveren. Van Stokkom komt er niet helemaal uit op welk

moment de Burgerkamer in het wetgevingsproces ingeschakeld zou moeten worden, maar het lijkt hoe dan ook tot een vergaande complicering van het wetgevingsproces te leiden. Als bovendien de motivering voor de instelling van Burgerkamers het betoog van Van Stokkom zou volgen (kort maar niet eens zo ongenuanceerd samengevat: de wijze waarop de representatieve democratie functioneert, deugt van geen kanten, dus laten we het voortaan zo maar doen), zou dat de legitimiteit van de representatieve democratie nog verder ondermijnen. Inmiddels heeft Nederland ervaring opgedaan met een experiment dat in vergaande mate overeenkomt met het institutioneel ontwerp van Van Stokkom. Het Burgerforum Kiesstelsel heeft vorig jaar in opdracht van minister Pechtold een advies uitgebracht over een nieuw kiesstelsel (al bleef het advies uiteindelijk beperkt tot een bescheiden amendering van het huidige stelsel). Het Burgerforum was op dezelfde Angelsaksische (lees Canadese) leest geschoeid als het ontwerp van Van Stokkom. Deze eerste ervaring belooft echter weinig goeds. Het Forum lijkt inmiddels al in de vergetelheid te zijn geraakt. ‘De politiek’


Het bewijs is flinterdun

REVIEW-ESSAY

van de representatieve democratie zou aan alle hier opgenoemde voordelen van de Burgerkamer moeten voldoen, maar doet dat in de praktijk allang niet meer. De oorspronkelijk door Madison en Burke verwoorde opdracht aan parlementariërs om onafhankelijk te oordelen, is ten prooi gevallen aan de ondeugden van marketing en de ‘peilingenwoede’. Het partijpolitieke bedrijf is zelfs onderdeel geworden van de amusementsindustrie. Kortom, het lijkt erop dat het huidige stelsel van representatieve democratie in de ogen van de auteur reddeloos verloren is. Los van de vraag of hij niet een karikatuur maakt van de praktijk van de representatieve democratie, kan zijn oplossing mij niet overtuigen. In de eerste plaats is Van Stokkom opeens wel erg optimistisch over de interne groepsdynamiek van een Burgerkamer. In het eerste deel van zijn studie laat hij zien dat pogingen om vormen van deliberatieve democratie te laten functioneren ver achterblijven bij het ideaalbeeld. Zijn institutioneel ontwerp beoogt weliswaar alle eerder waargenomen problemen te ondervangen, maar het bewijs dat dit in de praktijk ook zal gebeuren is flinterdun. In de tweede plaats: hoe verhoudt de Burgerkamer zich tot de rest van de bevolking of het electoraat? Zoals Van Stokkom zelf aangeeft, het is wel een erg aristocratisch model, waarin de leden van de kamer tot onafhankelijke en goed afgewogen oordelen moeten komen. Daarmee zou de oorspronkelijke opdracht van parlementariërs in ere hersteld worden. Maar zelfs bij Madison en Burke legden vertegenwoordigers achteraf verantwoording af aan hun kiezers. De leden van de Burgerkamer leggen echter helemaal geen verantwoording af. Sterker nog, in het voorstel van Van Stokkom zouden stem-

61

negeert het volkomen en niemand die zich daar druk over maakt. De groepsprocessen binnen het Burgerforum zijn uit en te na wetenschappelijk onderzocht. Wanneer de resultaten van dat onderzoek bekend zijn, hebben we een betere basis om te beoordelen in hoeverre de groepsdynamiek binnen een Burgerkamer aan de hooggespannen verwachtingen kan voldoen. Deze drie boeken vormen een verrijking van de literatuur over democratie in Nederland. Hoe verschillend zij ook zijn, ze hebben één opvallende overeenkomst. Geen van de auteurs heeft

REVIEW-ESSAY


Vooral een crisis van vertrouwen

62

veel op met een populistische democratie of ‘majoritarian democracy’. Van Gunsteren zoekt zijn heil vooral bij de uitgangspunten van de rechtsstaat met al zijn waarborgen van de individuele burgerrechten. Hendriks zet zich sterk af tegen al die hervormers die menen de Nederlandse democratie in de richting van een penduledemocratie te moeten veranderen ten koste van de eeuwenoude principes van ‘schikken en plooien’, Van Stokkom ten slotte, verklaart het huidige systeem van representatieve democratie min of meer failliet en stelt met zijn Burgerkamer een alternatief voor dat enerzijds recht zou moeten doen aan het principe van de volkssoevereiniteit maar in zijn uitvoering toch vooral een bescherming tegen de macht van de meerderheid, van het getal, moet bieden. Met die voorkeuren hebben ze mijn sympathie. Het zijn de principes van de rechtsstaat

die van een democratie een beschaafde democratie maken. Een vraag waar ik mee blijf zitten, is in hoeverre één van de drie een (bijdrage aan de) oplossing heeft voor de al dan niet vermeende crisis van de democratie, een crisis die overigens alleen door Van Stokkom zwaar wordt aangezet. Voor alle drie de boeken geldt dat het uiteindelijk toch vooral theoretische beschouwingen zijn – en dat is bepaald geen verwijt, want daarin ligt ook hun kracht. Als er al een crisis is, dan heeft deze vooral betrekking op het vertrouwen van burgers in politici en politieke instituties. In vergelijking met andere landen is dit vertrouwen in Nederland lang hoog geweest, maar inmiddels is het ook hier onmiskenbaar gedaald. Het probleem met alle voorstellen tot democratische vernieuwing of versterking van de democratie, zoals deze vooral bij Van Gunsteren en Van Stokkom naar voren komen, is dat zij als Archimedes een punt buiten de democratie, een soort metabesluitvorming, nodig hebben om die vernieuwingen/ waarborgen tot stand te brengen. Maar dat archimedische punt bestaat niet, er is maatschappelijk en politiek draagvlak voor nodig en daar lijkt toch vooral het probleem te liggen. Een effectieve baron Von Münchhausen heeft zich nog niet aangemeld.

Grenzen aan governance:

een analyse van

Toezicht op Controle

‘Governance’ is op het moment één van de meest gebruikte en misbruikte termen in de bestuurlijke wereld. Er zijn vele definities in omloop die hun basis hebben in verschillende benaderingen en disciplines. Governance is hierdoor een meerduidig concept, maar lijkt vrijwel steeds te verwijzen naar de groeiende vermenging en wederzijdse afhankelijkheid van publieke en private actoren in de formatie en implementatie van beleid. Politiek-bestuurlijke arrangementen waarin staat, markt en civil society samenwerken, moeten leiden tot een beter bestuur. Dit nobele streven lijkt ook in het Nederlandse overheidsbeleid naar voren te komen.

Drs Erik de Bakker is als beleidsonderzoeker verbonden aan het LEI te Den Haag. Dr Taco Brandsen is universitair hoofddocent aan de Radboud Universiteit Nijmegen. Dr Mirjan Oude Vrielink is universitair docent aan de Universiteit van Tilburg.

Het Actieprogramma ‘Andere overheid’ streefde expliciet naar een hervorming van de rolverdeling tussen overheid, bedrijven en burgers. Het programma ‘Bruikbare Rechtsorde’ van het ministerie van Justitie introduceerde hiervoor diverse alternatieve reguleringsmodellen, waaronder het gebruik van alternatief toezicht. Deze werden gezien als een mogelijkheid om meer verantwoordelijkheden over te dragen aan maatschappelijke organisaties en marktpartijen om zo het doel van een (meer) terughoudende overheid te realiseren. Los van deze overkoepelende initiatieven komt het governance-gedachtegoed breed terug


Inleiding

Erik de Bakker, Taco Brandsen en Mirjan Oude Vrielink

VRIJ

Het begrip ‘governance’ kan zowel op instrumentele als normatieve wijze worden ingevuld. Wij betogen dat in de huidige praktijk de invulling zelden of nooit voorbij het instrumentele gaat en dat het in feite meestal gaat om een variant van ‘government’. Voorlopig lijkt hiermee de grens van governance bereikt. We illustreren dit punt aan de hand van een empirische case uit het beleidsprogramma Toezicht op Controle van het ministerie van LNV.

63

in sectoraal beleid. Maar hoever gaat de overdracht van verantwoordelijkheid eigenlijk? In dit artikel maken we onderscheid tussen een instrumentele en een normatieve invulling van governance.1 In de kern gaat het om de vraag of gekozen wordt voor een smalle of brede invulling van de ‘eigen’ verantwoordelijkheid van maatschappelijke organisaties en marktpartijen. Het onderscheid tussen beide ligt in de vraag wie het normerende kader stelt. Een instrumentele invulling betekent dat

VRIJ


De betekenis van governance is veelvorming

64

de overheid haar doelen via een ander arrangement probeert te verwezenlijken, waarin zij andere partijen (theoretisch) meer ruimte geeft. De ruimte om zelf verantwoordelijkheid te nemen, is instrumenteel aan het overheidsbeleid. Een normatieve invulling houdt in dat de overheid partijen ook de ruimte laat om eigen doelen te stellen. Wij stellen dat met deze laatste invulling het breekpunt tussen government en governance pas werkelijk is bereikt. Tenzij de overheid in staat is haar normatieve overwicht los te laten – en dat lijkt niet het geval – blijft governance tot op zekere hoogte een illusie. Dit punt kan treffend worden geïllustreerd aan de hand van recent onderzoek naar de landbouwsector. In het kader van ‘Andere overheid’ introduceerde het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) het Beleidskader Toezicht op Controle. Hierin staan de voorwaarden beschreven voor

nieuwe toezichtarrangementen in het agro-foodcomplex, waarin de private sector zelf meer verantwoordelijkheid neemt voor de controle van wettelijke regels en de overheid meer op afstand opereert, doch eindverantwoordelijk blijft. Deze arrangementen moeten leiden tot een efficiëntere en effectievere borging van publieke belangen als voedselveiligheid. Het blijkt echter dat centraal gestelde normen op het terrein van voedselveiligheid onaantastbaar zijn en de beweging richting governance blijft steken. Hier raken de instrumentele en de normatieve invulling van governance met elkaar in conflict wanneer private partijen ook voor de centrale normstelling verantwoordelijkheid willen nemen. In de tweede paragraaf bespreken we de verschillende invullingen van het begrip governance. Vervolgens stellen we in paragraaf drie dat de invulling van governance in de praktijk op een grens stuit. Dit punt illustreren we in paragraaf vier aan de hand van de case van de vleesfirma Vion, één van de cases in een recent onderzoek naar de praktijk van Toezicht op Controle. Tot slot reflecteren we in paragraaf vijf op de vraag wat de betekenis van deze constatering is.

De betekenis van governance

Interpretaties van governance Zelfs in het licht van onze eerdere omschrijving blijft de betekenis van governance veelvormig. Verscheidene auteurs hebben inmiddels op een rijtje gezet wat er door andere auteurs onder wordt verstaan (o.a. Mayntz, 1998; Rhodes, 2000, Van Kersbergen en Van Waarden, 2001; Hajer e.a., 2004). Zo onderscheiden Van Kersbergen en Van Waarden negen benaderingen van governance met elk een eigen invalshoek en enkele gemeenschappelijke


invulling van het begrip. Theoretisch gezien wijken ze niet wezenlijk af van eerder werk, maar helpen ze om scherp te krijgen hoe governance in de praktijk wordt ingevuld. De eerste invulling houdt in dat de overheid niet (enkel) meer haar beleidsdoelen realiseert door zelf de uitvoering ter hand te nemen, maar daar ook andere partijen bij inschakelt, zoals bedrijven, burgers en maatschappelijke organisaties. We noemen dit hier de instrumentele invulling van governance. In de Nederlandse situatie was dat natuurlijk al vaak het geval. Door het systeem van verzuiling hebben maatschappelijke organisaties een internationaal gezien bijzonder grote rol gekregen in sectoren als onderwijs, landbouw, zorg en huisvesting. Zo beschouwd is governance vaak een (inmiddels al niet meer zo nieuwe) term voor een bestaande praktijk. Een achterliggende veronderstelling is dat het systeem zo kan worden georganiseerd dat de belangen van private actoren uiteindelijk stroken met de publieke belangen. Dat kan op twee manieren. Als de private belangen direct overeenkomen met de publieke, kan de controle op gedrag aan de private partijen worden gedelegeerd. Zo kan de controle op medische kwaliteit worden overgelaten aan medische beroepsgroepen, vanuit de veronderstelling dat hun belang bij handhaving van de kwaliteit voldoende overeenkomt met dat van de overheid. Een andere optie is dat een zodanige dynamiek wordt georganiseerd dat afwijkende private belangen op geaggregeerd niveau tot borging van publieke belangen leiden. Een typisch voorbeeld is een markt: de concurrentie tussen eigenbelang nastrevende partijen zou een betere prijs-kwaliteitverhouding moeten afdwingen. Kenmerkend voor beide vormen is dat het

VRIJ

trekken. De benaderingen zijn alle pluricentrisch, gericht op relaties tussen relatief autonome, wederzijds afhankelijke actoren en leggen de nadruk op mechanismen van sturing en coördinatie en checks and balances. Enkele benaderingen hebben bovendien een normatieve insteek gemeen. Rhodes (2000) onderscheidt zeven interpretaties van governance. Deze zijn op een hoger abstractieniveau terug te brengen tot interpretaties waarin de term verwijst naar goed bestuur van organisaties in het publieke domein dan wel naar de overgang van een unilaterale naar een pluricentrische sturingsconceptie (vergelijk Ansell, 2002). Hieraan verwant is de conceptuele duiding van Van Montfort (2004). Hij deelt de verschillende richtingen in het denken over governance naar drie niveaus in: het niveau van de individuele organisaties (governance als corporate governance, public/government governance en new public management), het niveau van de publieke sector als geheel (governance als de wijze waarop de interactie tussen staat, civil society en private sector plaatsvindt) en het niveau van de interacties en vervlechtingen tussen de actoren in het publieke domein (governance als het functioneren van netwerken en de aard en werking van coördinatiemechanismen). In dit artikel sluiten we aan bij benaderingen van governance waarin de term verwijst naar het niveau van de gehele publieke sector. Daarbij gaat het in meer specifieke zin om een verandering van sturingsconcepties en -relaties, die resulteren in nieuwe arrangementen waarin private partijen een meer of minder vergaande verantwoordelijkheid krijgen voor het borgen van publieke belangen. Om de reikwijdte van de herverdeling van verantwoordelijkheden te duiden, onderscheiden we een instrumentele en een normatieve

65

de overheid is die stelt wat het publiek belang is. Een tweede invulling van governance houdt in dat de overheid andere partijen de ruimte geeft om zelf (mede) de beleidsdoelen te bepalen, als onderdeel van een systeem van zelfregulering. We noemen dit hier de normatieve invulling van governance. Ook hier gaat het overigens niet om een geheel nieuwe praktijk als we denken aan neocorporatistische bestuursvormen uit het verleden.2 Zelfregulering wordt hier gezien als een mogelijkheid om meer verantwoordelijkheden over te brengen naar de maatschappij en regelgeving beter te laten aansluiten op de beleving en wensen van private partijen. Dat kan

VRIJ


Andere partijen krijgen de ruimte

66

zowel vanuit een democratische als een instrumentele invalshoek worden verdedigd. Het kan worden beschouwd als een manier om de politiek te verplaatsen en daarmee het democratische gat op te vangen dat ontstaan is door het afkalvende belang van representatieve bestuurlijke organen. Tegelijkertijd heeft het mogelijk ook het effect dat de regels beter worden nageleefd, wat er ook een instrumentele waarde aangeeft. Wederom liggen publieke en private belangen op één lijn, maar nu door aanpassing van de beleidsdoelen en (centrale) normen die invulling geven aan het publieke belang. Toezicht op controle In het kabinetsstandpunt ‘de kaderstellende visie op toezicht’ wordt toezicht gedefinieerd als ‘het verzamelen van de informatie over de vraag of een hande-

ling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren’. De eisen die aan voedselveiligheid worden gesteld, liggen vast in nationale weten regelgeving. Het Nederlandse voedselveiligheidsbeleid wordt verder ingekaderd door Europese verordeningen, zoals de General Food en Feed Law. De Voedsel en Waren Autoriteit (VWA), een agentschap, ziet toe op de voedselveiligheid en controleert of producenten zich aan toepasselijke regelgeving en voorschriften houden.3 De minister blijft verantwoordelijk voor de normstellende beleidskaders. Onder politieke leiding van de minister stellen de (staf)directie Juridische Zaken en de directie Voedselkwaliteit en Diergezondheid basiseisen en randvoorwaarden op, waarbinnen het bedrijfsleven zijn verantwoordelijkheid voor een veilige voedselproductie moet waarmaken. Binnen deze beleidskaders heeft het VWA als toezichthouder de mogelijkheid om toezichtsregels op te stellen, waarbij het gebruik is om aan deze regels in samenspraak met de sector invulling te geven. Bij toezicht op controle wordt de betrokkenheid van de sector vergroot. Het gaat om nieuwe toezichtsarrangementen waarin de private sector meer zorg draagt voor de naleving van wettelijke regels en waarin de overheid meer op afstand opereert – doch eindverantwoordelijk blijft.4 Bij het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) is de verwachting dat toezicht op controle zal leiden tot een meer efficiënte en effectieve borging van publieke belangen. De overheid controleert niet direct de borging van publieke belangen, maar waakt slechts over een controlesysteem dat door andere partijen wordt beheerd. In een

dergelijke constructie blijft de overheid systeemverantwoordelijk. Echter, de wijze waarop verschilt naargelang de invulling van governance. Bij een instrumentele invulling blijft de overheid verantwoordelijk voor de handhaving van de door haarzelf gestelde norm en houdt zij een oogje op de effectiviteit van het controlesysteem in dezen. Bij een normatieve invulling gaat het er om óf er een norm is en of het controlesysteem voor de handhaving daarvan voldoet. Zo maakt de overheid in wetgeving op het terrein van de gezondheidszorg en het onderwijs gebruik van open normen, waaraan de sector zelf een concrete invulling geeft en de effectuering ervan borgt via kwaliteits- en certificeringssystemen (Dorbeck-Jung e.a., 2006, Oude Vrielink en Dorbeck-Jung, 2006). Impliciet handhaaft zij zo de norm van zekerheid, die een bestuurlijke in plaats van een inhoudelijke waarde vertegenwoordigt. Zo geredeneerd kan toezicht op controle op een continuüm van government naar governance worden geplaatst (zie hierna). Bij government vallen normering, toezicht en controle in de overheid samen. Bij de instrumentele

invulling van governance is er toezicht van de overheid op controle door andere partijen, met normstelling door de toezichthouder. Bij de normatieve invulling is er toezicht van de overheid op controle door andere partijen, met

Een normatieve en een instrumentele invulling normstelling door semipublieke of private partijen.

De grens van governance

Volgens de hiervoor genoemde redenering zou, paradoxaal genoeg, de normatieve invulling van governance in instrumenteel opzicht effectiever moeten zijn dan de instrumentele invulling. Daarbij is echter geen rekening gehouden met de aard van de collectieve problemen en de mogelijke gevoeligheid van het publieke belang, waar de controle op gericht is. Om preciezer te zijn: met de focus op instrumentele overwegingen zou de politieke realiteit

PUBLIEKE BELANGEN

Normstelling, toezicht en handhaving zijn volledig in handen van de overheid Verdeling van en verwachtingen over normstelling, toezicht, controle en/of handhaving zijn vastgelegd in bindende afspraken met (semi)publieke of private partijen of in wettelijke normen die in samenspraak met ‘het veld’ zijn geformuleerd

INSTRUMENTELE GOVERNANCE

NORMATIEVE GOVERNANCE

De normstelling en controle zijn in handen van (semi)publieke of private partijen doch gebonden aan wettelijke voorwaarden en overheidstoezicht op eindresultaat

Normstelling, controle en handhaving zijn volledig in handen van (semi)publieke of private partijen


GOVERNMENT

MARKTPARTIJEN

VRIJ

OVERHEID

67


VRIJ 68

uit zicht kunnen raken. Ook toezichthouders worden uiteindelijk hierdoor beïnvloed, zelfs als dat juridisch gezien niet het geval is of zou moeten zijn. De systeemverantwoordelijke is niet een abstracte overheid, maar een minister met een politieke relatie naar volksvertegenwoordiging en de media toe. Hier werpt zich dan de vraag op in hoeverre een systeem van toezicht kan omgaan met fouten. Fouten zijn er om te corrigeren en om van te leren. Maar wat als het fouten zijn waar een minister bestuurlijk gezien niet verantwoordelijk voor is, maar politiek wel verantwoordelijk voor wordt gehouden? Bij een instrumentele invulling van governance is de taakverdeling nog relatief helder. Als bij toezicht op controle fouten optreden, dan dient het controlesysteem deze op te sporen en te corrigeren. Mochten fouten structureel onvoldoende worden aangepakt, dan kan de toezichthouder (de minister) ingrijpen. Bij een normatieve invulling kan het echter zo zijn dat er geheel niet wordt ingegrepen, omdat de controleurs er een andere norm op nahouden dan de minister zelf. Denk bijvoorbeeld aan de vrijwillige fatsoenscode – de netiquette – op internet. Een minister kan uitlatingen van discriminatie of geweld onacceptabel vinden, maar staat bij gebrek aan wettelijke regulering met lege handen. In dat opzicht staat de beweging naar governance echter haaks op een andere maatschappelijke trend, namelijk dat de overheid steeds meer het aanspreekpunt wordt voor allerhande maatschappelijke problemen. De overheid heeft daarbij de neiging om op een detaillistische manier te interveniëren. Risico’s dienen bij voorbaat te worden uitgesloten. Daar komt bij dat de invloed van incidenten op de publieke perceptie van problemen sterk is toege-

nomen. In een dramademocratie is de publieke tolerantie voor fouten gering. Individuele Kamerleden pleiten om daadkracht te tonen al snel voor regelgeving. De Commissie Marktordening (2005) spreekt in dit verband van een interventieparadox: de wens om het vertrouwen van burgers te herstellen, leidt tot meer interventies, meer regels en meer toezicht, die het vertrouwen in de overheid ondermijnen, het gezag van regelgeving en toezicht uithollen en de eigen verantwoordelijkheid van burgers ondergraven. Door steeds met overheidsregels op incidenten te reageren, wordt bovendien de indruk gewekt dat het de overheid is die faalt. Het thema voedselveiligheid, dat we in de volgende paragraaf bespreken, is bij uitstek een voorbeeld van een incidentgevoelig thema. Recente schandalen hebben dit mooi aangetoond. Wat betekent dat nu voor toezicht op controle? Het betekent dat de vereiste afstand van de toezichthouder politiek problematisch wordt. Om een voorbeeld te geven: enkele jaren terug opperden Frissen e.a. (2004) dat de supermarkten wellicht een controlerende functie zouden kunnen hebben ten aanzien van voedselkwaliteit. Immers, zij hebben er een commercieel belang bij om veilig voedsel in de schappen te hebben. Stel dat zij inderdaad deze rol op zich nemen, dat het systeem faalt en dat een consument sterft aan een giftige ontbijtkoek. Theoretisch gezien moet de minister niet ingrijpen, maar de markt zijn werk laten doen. De consumenten zullen weglopen, de supermarkt zal verlies lijden en snel maatregelen nemen. Het systeem herstelt zich. Maar zullen de media en het parlement daar genoegen mee nemen? De kans is groot dat politieke druk toch zal leiden tot een interventie, desnoods in een controlesysteem dat nog niet in

Recente voedselcrises zoals de BSEcrisis hebben gevolgen gehad voor het toezicht op voedselveiligheid. De Europese Commissie benoemde voedselveiligheid tot één van haar speerpunten en diverse West-Europese landen hebben hun institutionele arrangementen aangepast (Hajer en Laws, 2003). Ook zijn in diverse lidstaten zogenaamde

Politieke druk zal leiden tot interventie door de Vion Food Group voor overleg over afstemming van het overheidstoezicht op een eigen controlesysteem dat de controle door de Voedsel en Waren Autoriteit (VWA) moest gaan vervangen. Het initiatief was mede ingegeven door ontevredenheid over de als inefficiënt en ondoorzichtig ervaren vleeskeuringen van de VWA. Het ministerie van LNV reageerde in eerste instantie terughoudend, omdat regelgeving op dat vlak nog niet was uitgekristalliseerd. Eind 2004 werd het initiatief van Vion op één lijn gesteld met pilots die invulling gaven aan het nieuw opgestelde Beleidskader voor Toezicht op Controle. Het LNV-beleidskader definieert toezicht op controle als ‘het door de overheid op basis van afspraken met het bedrijfsleven afstemmen van de eigen toezichtsactiviteiten op de activiteiten van een andere – privaatrechtelijke – instantie” (ministerie van LNV 2005: 8). Concreet gaat het om nieuwe toezichtsarrangementen in het agrofoodcomplex, waarbij de private sector zelf verantwoordelijkheid neemt voor de controle van wettelijke regels in ruil voor een minder intensief overheidstoezicht. Er is dus sprake van een instrumentele invulling van governance: de overheid stelt vast wat voedselveilig-


De Vion-case: ketenkeuring

voedselautoriteiten opgericht. De Europese Commissie heeft als uitgangspunt dat agro-foodbedrijven meer verantwoordelijkheid moeten krijgen bij het realiseren van voedselveiligheid. Tegen deze achtergrond werd het ministerie van LNV in 2004 benaderd

VRIJ

werking heeft kunnen treden. Maar, doorgeredeneerd, dit maakt het des te onwaarschijnlijker dat een toezichthouder ooit zijn positie als centrale normsteller uit handen zal geven. Het is immers de juridische grondslag voor interventie. In een risicosamenleving kan systeemverantwoordelijkheid slechts invulling krijgen als de mogelijkheid tot interventie open wordt gehouden. Dat maakt het perspectief voor doorontwikkeling van toezicht op controle beperkt. Dit punt zullen wij illustreren met behulp van de Vion-case, onderzocht binnen een recent onderzoek van het Landbouw-Economisch Instituut op basis van documentstudie, observaties van interne beleidsprocessen en interviews met betrokken personen (Bakker e.a., 2007). De Vion-case is bij uitstek geschikt om ons punt te illustreren, en dit om twee redenen. Ten eerste is hier sprake van een situatie, waarin het mogelijk leek het publieke belang van voedselveiligheid efficiënter en effectiever te borgen door de normstelling ten dele aan private partijen over te laten, waarmee de overgang naar governance werkelijkheid wordt. Deze werkwijze heeft voor overheid én het bedrijfsleven voordelen. Tegelijkertijd ligt voedselveiligheid politiek dermate gevoelig dat de overheid hier uiteindelijk voor terugschrikt en een openlijke discussie hierover uit de weg gaat.

69

VRIJ


heid is en betrekt private organisaties in de controle op de normen. Hoewel het alternatieve controlesysteem van Vion door het ministerie van LNV aanvankelijk werd geschaard onder de pilots van toezicht op controle stond de instrumentele invulling die het beleidskader hieraan gaf op gespannen voet met het systeem dat Vion voor ogen had. Vion streeft naar een controlesysteem op basis van een marktinterne zelfregulering, waarbij de overheid zich beperkt tot een krachtige sanctionering. Volgens Vion is de overheid zelf niet in staat de zwakke plekken in de keten voldoende bloot te leggen. Ze zou dat daarom moeten overlaten aan het bedrijfsleven. Sterke marktpartijen zouden de verantwoordelijkheid moeten krijgen voor het stellen en controleren van voedselveiligheidsnormen vanwege hun expertise en economische belang bij voedselveiligheid. De rol van de overheid zou in dit systeem beperkt blijven tot handhaving van de normen via de oplegging van sancties aan bedrijven die niet voldoen aan de normen van de sector. Vion streeft met andere woorden naar een meer normatieve invulling van governance, waarin de overheid niet de voedselveiligheid zelf maar het controlesysteem borgt.

70

Het Vion zichtkeuringssysteem Tegen de achtergrond van het nieuwe beleidskader probeerden Vion en de VWA tot afspraken te komen. Dit bleek in eerste instantie niet gemakkelijk. De meningsverschillen en knelpunten draaiden met name om de inspraak die Vion wilde hebben bij de invulling van het systeem en het vasthouden van de VWA aan haar rol als onafhankelijk autoriteit. Na langdurig overleg wist men evenwel te komen tot een voor beide partijen accepta-

bel toezichtsarrangement. Een cruciaal element in het overeengekomen toezichtsarrangement is dat de uitvoering van de slachtkeuring is overgedragen aan een private keuringsinstantie, de BV Kwaliteitskeuring Dierlijke Sector (KDS), die onder verantwoordelijkheid van de VWA de keuringshandelingen verricht. De eindverantwoordelijkheid voor vleeskeuring blijft hierdoor bij de overheid.5 Zowel de VWA als Vion gaf te kennen dat het overeengekomen toezichtsarrangement vooral is ingegeven door nieuw EU-beleid, waarin bedrijven meer primaire verantwoordelijkheid krijgen voor het borgen van voedselveiligheid en niet zozeer door het nieuwe beleidskader van het miniserie van LNV. De vertegenwoordiger van Vion stelde in dit verband dat men eigenlijk vooral nieuwe EU-verordeningen heeft aangegrepen om de vleescontrole te moderniseren. De essentie van de Vion ketenkeuring is dat keurmeesters niet meer elk dood dier insnijden of palperen om het vlees te controleren op voedselveiligheid en kwaliteit, maar dat zij de dieren alleen bekijken. Keurmeesters kunnen op deze wijze met een effectievere en efficiëntere inzet van middelen hetzelfde of een beter niveau van voedselveiligheid borgen. Om de efficiëntie verder te vergoten, is volgens de vertegenwoordiger van Vion in het overheidstoezicht meer reflectie nodig over het nut van bepaalde wettelijke normen en doelstellingen voor voedselveiligheid. Zo vergt de controle op bijvoorbeeld legionella veel middelen, terwijl de gezondheidsrisico’s beperkt zijn. De middelen zouden beter aangewend kunnen worden om intensiever te controleren op salmonella, die een veel grotere schade toebrengt aan de gezondheid. Op dit punt is het credo van Vion dat je regel-

grote moeite te hebben met het uit handen geven van bevoegdheden of openlijk de discussie aan te gaan met marktpartijen die hier meer vergaande initiatieven ontplooien. Bovendien – of wellicht mede hierdoor – ontbreekt een heldere bestuurlijke visie op toezicht op controle en lopen de opvattin-

gen over de beleidsruimte die toezicht op controle biedt binnen het ministerie uiteen. Naast het bestuurscentrisme, dat binnen het ministerie van LNV een hardnekkig leven leidt, is waarschijnlijk ook een niet geheel onterechte angst voor politieke en maatschappelijke reacties een belemmering. De politiekjuridische eindverantwoordelijk voor de borging van voedselveiligheid blijft bij het ministerie liggen, waardoor zich bij eventuele voedselschandalen de precaire situatie kan voordoen dat de minister zich dient te verantwoorden voor zaken waarvoor hij de controle uit handen heeft gegeven. Dit botst met het streven van Vion om naast de controle ook de normstelling in handen te nemen. De worsteling van het ministerie met de overdracht van bevoegdheden illustreert de moeizame verhouding tussen het streven naar een verbetering van overheidsbeleid middels governanceconstructies en de politieke interpretaties van systeemverantwoordelijkheid. Het alternatieve toezichtsarrangement biedt kans op een controlesysteem dat efficiënter en effectiever functioneert


Het ministerie van LNV heeft grote moeite met het systeem

VRIJ

geving, die in de praktijk weinig zinvol wordt geacht, niet moet willen controleren. En daar waar normering wel zinvol is, moeten hoge normen worden aangelegd, bij voorkeur in procedures en protocollen. In het eigen controlesysteem, aldus de vertegenwoordiger van Vion, wordt de vleescontrole gerationaliseerd in het licht van de gezondheidsrisico’s en ligt de nadruk meer op het traceren van onherstelbare fouten met betrekking tot voedselveiligheid dan op het traceren van herstelbare slachtfouten. Daarnaast vindt Vion dat de overheid ook de normstelling op het gebied van voedselveiligheid meer zou moeten overlaten aan sterke marktpartijen die er economisch belang bij hebben deze normen op een zo hoog mogelijk niveau te handhaven en daarvoor ook de expertise en de capaciteiten hebben. Hoge normen zijn volgens Vion voor de sector belangrijk, omdat ze bedrijven die vooral naar winst op korte termijn kijken aan banden leggen, hetgeen van belang is voor het kwaliteitsniveau en het imago van de sector. Door de dynamiek van marktinterne zelfregulering, waarbij de concurrentie tussen op eigenbelang gerichte partijen zorgt voor een borging van publieke belangen op geaggregeerd niveau, komen private en publieke belangen hier dus op één lijn te liggen. Hoewel de marktinterne zelfregulering een efficiënter en effectiever controlesysteem lijkt te zijn, heeft het ministerie van LNV grote moeite met het keuringssysteem van Vion. Frappant is dat het systeem, dat in velerlei opzicht voldoet aan het beleidsprincipe van toezicht op controle, zonder duidelijke onderbouwing als pilot van de agenda verdween. Ondanks de governancegeoriënteerde sturingsfilosofie blijkt het ministerie van LNV in de praktijk

71

VRIJ


dan het overheidstoezicht, maar door de politieke gevoeligheid van voedselveiligheid blijft de beweging naar zelfregulering steken. Hier tekent zich de eerdergenoemde paradox af dat een meer normatieve invulling van governance in instrumenteel opzicht effectiever is, maar vastloopt op de politieke realiteit. De onwaarschijnlijkheid dat een toezichthouder ooit haar positie als centrale normsteller uit handen zal geven, zien we terug bij het ministerie van LNV. Het toezicht op controlebeleid kent veel onduidelijkheid, maar over de normstellende bevoegdheid bestaat op het ministerie geen enkele twijfel: dit is een zaak van de overheid. De herverdeling van de verantwoordelijkheid in governanceconstructies kent een harde grens, die door Vion ter discussie werd gesteld.

72

De invloed van maatschappelijke stakeholders De voorgaande beschrijving zou de indruk kunnen wekken dat normatieve governance in de vorm van marktinterne zelfregulering in alle gevallen te verkiezen zou zijn boven een instrumentele invulling van governance, waarbij VWA toezicht houdt op het normstellende beleidskader van het ministerie van LNV. Dit gaat echter voorbij aan het belang van legitimiteit naast de effectiviteit en efficiëntie van een toezichtsarrangement. Een governancebenadering die het eerste aspect centraal stelt, is de deliberatieve benadering. Hierin wordt de sturingsvraag direct in verband gebracht met de democratische waarde van overleg (vergelijk Hajer en Laws, 2003). Toegepast op de hiervoor beschreven casus betekent dit dat het ministerie van LNV als beleidsmaker met Vion een open discussie aangaat over voedselveiligheidsdoelen. Hierbij

zou ook aandacht moeten bestaan voor de mate waarin andere partijen in de samenleving betrokken worden bij het toezichtsarrangement en hoe voldoende transparantie en openheid worden geborgd. Vanuit deze optiek schiet normatieve governance in de vorm van de nagestreefde marktinterne zelfregulering op twee punten tekort. Een eerste belemmering is de vaak technocratische beleidsbenadering van zowel het ministerie van LNV als de grote voedselconcerns, die ervoor zorgen dat beleidsdiscussies over voedselveiligheid gedomineerd worden door vraagstukken van effectiviteit, vanuit de vaak impliciete aanname dat legitimiteit vanzelf volgt als beleidsdoelen effectief en efficiënt worden gerealiseerd. Een tweede struikelblok vormen de beperkingen die EU-verordeningen opleggen aan de nationale beleidsruimte om voedselveiligheidsdoelen te bediscussiëren en bij te stellen. De Europese Commissie legt de verantwoordelijkheid voor de voedselveiligheid bij de producenten en legt het toezicht op de uitoefening van deze verantwoordelijkheid bij de nationale autoriteiten. Daarmee is gekozen voor een conventionele benadering die voorbij gaat aan een centraal element in het debat over governance, namelijk dat stakeholders een actieve rol kunnen en moeten spelen in de regulering van in dit geval de voedselveiligheid. Dit standpunt is niet zozeer ingegeven door een democratisch perspectief als wel door de overtuiging dat het tot een beter beleid leidt. We staan daarom aan het einde van deze bijdrage stil bij dit aspect van het Vion ketenkeuringssysteem. Dit systeem is een intellectueel eigendom van Vion en wordt ook nadrukkelijk zo ervaren. Het is hún systeem waarin men veel kennis en geld heeft gestoken om dit te ont-

In deze bijdrage hebben we beargumenteerd dat een normatieve invulling van governance ook om instrumentele redenen aantrekkelijk kan zijn. Politieke gevoeligheid kan echter verhinderen dat dit potentieel wordt benut. We hebben dit geïllustreerd aan de hand van een casus in het agro-foodcomplex, die laat zien hoe alternatief

Noten

1 De termen ‘instrumenteel’ en ‘normatief ’ worden in de volgende paragraaf nader toegelicht. Het onderscheid tussen instrumentele en normatieve governance moet overigens niet worden verward met instrumentele versus normatieve sturing.


Conclusie: de toekomst van governance

toezicht, dat in het voordeel van de overheid en bedrijven kan werken, maar niet wordt doorgevoerd. Bij het ministerie van LNV bestaat over veel zaken onduidelijkheid, behalve over haar positie als centrale normsteller. De vraag is hoe exemplarisch deze schipperende houding van het ministerie is voor het openbaar bestuur over een bredere linie. Is de grens van governance bereikt? Onze stelling is: ja; althans voorlopig. Hoewel het denken over governance een kentering van het bestuurscentristische perspectief teweeg heeft gebracht en daarmee bijdraagt aan de zoektocht naar meer passende politiek-bestuurlijke constructies, wordt het in zijn vernieuwingskracht beperkt door bestaande denkkaders. Governance wordt nog te vaak voorgesteld als een andere methode, terwijl een verdergaande invulling om een fundamentele heroverweging van de relatie tussen overheid en samenleving vraagt. Dat betekent voor de bestuurskunde als vakgebied, dat zij terug dient te keren naar klassieke vragen over de betekenis van de staat. Daarmee komt centraal te staan hoe de samenleving beter bestuurd kan worden; niet enkel hoe één vorm van (staats)bestuur verbeterd kan worden. In de praktijk van het openbaar bestuur overheersen echter meestal nog pogingen tot ‘government’. De visie van bestuurders (en met name beroepspolitici) blijft vooralsnog uiterst staatscentrisch. Het openbaar bestuur én de samenleving moeten opnieuw hun rol bepalen.

VRIJ

wikkelen dat daarom ook niet zomaar tot in alle details openbaar zal worden gemaakt. Vion communiceert weliswaar met maatschappelijke organisaties over het controlesysteem dat men voorstaat, maar is hier selectief: ‘Met clubs die bij voorbaat alles verwerpen, zullen we niet praten.’ Van een club als Milieudefensie was men bijvoorbeeld minder gecharmeerd. Maatschappelijke organisaties worden wel geïnformeerd, maar het is zeker niet zo dat ze worden betrokken bij of een duidelijke inspraak hebben bij de invulling van systemen. Bij Vion bestaat de vrees dat het anders uitmondt in langdradige discussies zonder duidelijke agenda’s en beslismomenten. Vion heeft dus de touwtjes wat betreft informatie en kennis over hun alternatieve controlesysteem strak in eigen handen en is niet van zins deze makkelijk los te laten. Voor het ministerie van LNV had dit op zichzelf een goede reden kunnen zijn om het Vion-arrangement af te wijzen. Die afweging lijkt tot dusverre echter een ondergeschikte rol te spelen in het toezicht op controlebeleid. Dit richt zich in hoofdzaak op het samenspel tussen overheid en bedrijven. Kortom, zelfs in het meest vergaande scenario blijft de invulling van normen een monopolie gevormd door de overheid en (de grotere concerns van) het bedrijfsleven.

73

2 Een voorbeeld hiervan is het neocorporatistische bestuursmodel voor de Nederlandse landbouw in de naoorlogse periode. In geïnstitutionaliseerde overlegvormen gaven boerenvoormannen en landbouwfunctionarissen hier gezamenlijk vorm aan economische beleidsdoelen en de modernisering van de sector (Frouws, 1994). 3 In de VWA zijn de Keuringsdienst van Waren en de Rijksdienst voor de Keuring van Vee en Vlees (RVV) samengegaan. Het houdt onafhankelijk toezicht binnen de kaders van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV). Daarnaast controleert ook de Algemene Inspectiedienst (AID) van LNV, die zich in hoofdzaak richt op de bedrijven van de primaire sector, op voedselveiligheid. 4 Een toezichtsarrangement concretiseert welke actoren op welke wijze betrokken zijn bij het verzamelen van informatie, de oordeelsvorming en een eventuele interventie. In navolging van het rapport Vreemde ogen zien we de normstelling ook als een onderdeel van het toezicht waar private partijen een rol in kunnen spelen. Indien dit het geval is, wordt het alternatieve toezicht gekenmerkt door een normatieve invulling van governance. 5 Een wijziging van de Europese regelgeving maakt het mogelijk de slachtkeuring uit te laten voeren door officiële assistenten die in dienst zijn van een onafhankelijke stichting. Wel blijft de officiële dierenarts van de VWA toezicht houden op de keuring en eindverantwoordelijk.

VRIJ


Literatuur

74

Ansell, Christopher, Debating Governance: Authority, Steering, and Democracy in: The American Political Science Review, Vol. 96, No. 3, 668-669, 2002 Bakker, E. de, G. Backus, T. Selnes, M. Meeusen, P. Ingenbleek, C. van Wagenberg, Nieuwe rollen, nieuwe kansen? Een programmeringsstudie naar de witte vlekken bij toezicht op controle, Den Haag: LEI, 2007 Commissie van de Europese Gemeenschappen, Witboek over voedselveiligheid, Brussel, 2000 Derkzen, P.H.M., R,.J.M. le Rütte en J.W.G. Geerligs, De spagaat van Natuurbeleid; doelen en werking. Wageningen: Stoas Onderzoek, 2002 Dorbeck-Jung, B.R., M.J. Van Heffen-Oude Vrielink en G.H. Reussing, Open normen en regeldruk – Een onderzoek naar de kosten en oorzaken van irritaties bij open normen in de kwaliteitszorg. Enschede, Universiteit Twente/IGS, 2006 Frissen, P., T. Brandsen en T. Cardoso Ribeiro, De last van sturing: een nieuw perspectief voor de landbouw, Innovatienetwerk Groene Ruimte en Agrocluster, 2005 Frouws, J., Mest en Macht. Een Politiek-sociologische studie naar belangenbehartiging en beleidsvorming inzake de mestproblematiek in Nederland vanaf

1970, (dissertatie Wageningen), Wageningen [zonder uitgever] 1994 Hajer, M.A., J.P.M. van Tatenhove en C. Laurent Hajer, Nieuwe vormen van Governance. Een essay over nieuwe vormen van bestuur met een empirische uitwerking naar de domeinen van voedselveiligheid en gebiedsgericht beleid, RIVM rapport 500013004/2004. Hajer, M. A. en D. Laws (2003). Food for Thought: Organizing Deliberative Governance, paper presented at ECPR Joint Sessions, Edinburgh, 28th March – 2nd April 2003 Kersbergen, K. van & F. van Waarden, Shifts in Governance. Problems of Legitimacy and Accountability, Den Haag : NWO Netherlands Organization for Scientific Research, 2001 Mayntz, R., New Challenges to Governance Theory, Jean Monnet Chair Papers, Robert Schuman Centre at the European University Institute, Florence, 1998 Ministerie van LNV, Beleidskader Toezicht op Controle (Toezicht op Toezicht), Den Haag, 2005 Montfort, C. van, WRR Ruimte voor goed bestuur: tussen prestatie, proces en principe Webpublicatie, nr. 2, Den Haag 2004 Oude Vrielink-Van Heffen, M.J. en B.R. DorbeckJung, Kan zelfregulering regeldruk verminderen? In: Bestuurskunde, themadeel zelfregulering, 2006, pp. 7 – 13 Rhodes, R.A.W., “Governance and Public Administration”, in : J. Pierre (red.), Debating Governance, Oxford, 2000, pp. 54-90 �

Vergelijkende

bestuurskunde De methodenstrijd voorbij

Frank Hendriks Prof. dr F. Hendriks is hoogleraar vergelijkende bestuurskunde aan de Universiteit van Tilburg.

onderzoek kan worden verzilverd in de vorm van duidings-, waarnemingsen handelingsdividend. Maar in deze inleidende paragraaf zal ik de vergelijkende bestuurskunde eerst nog wat verder introduceren. Wat is het eigenlijk dat de vergelijkende bestuurskunde beweegt en behelst?

Een rijke, lange traditie

De vergelijkende bestuurskunde kan putten uit een rijke en lange traditie. In het werk van Plato en Aristoteles, van Montesquieu en De Tocqueville, maar ook van Friedrich en Finer, vinden we niet alleen abstracte beschouwingen over politiek en bestuur, maar ook heel concrete analyses van hoe systemen in verschillende tijden en op verschillende plekken zijn georganiseerd, wat de overeenkomsten en verschillen zijn, wat de comparatieve voor- en nade-


De vergelijkende methode ligt in de frontlijn van de grote methodologische stammenstrijd die de fervente voorvechters van grootschalig surveyonderzoek aan de ene kant en de niet minder fervente verdedigers van kleinschalig casestudy-onderzoek aan de andere kant van elkaar scheidt. Vanuit beide kampen wordt de vergelijkende methode geclaimd, met als gevolg dat deze vermalen dreigt te worden en zijn eigen positie in het speelveld dreigt te verliezen, zo ongeveer als Oost- en West-Europa verscheurd waren tijdens de Koude Oorlog. In dit artikel wil ik pleiten voor een eigen en open positie van de vergelijkende methode in het algemeen, en de vergelijkende bestuurskunde in het bijzonder, in het bredere speelveld van het sociaal- en bestuurswetenschappelijk onderzoek.1 Om een eigen positie te verwerven en te behouden is het noodzakelijk dat het vergelijkend onderzoek voor zichzelf een breed middengebied definieert dat vrijelijk naar twee kanten – zonder vooropgezet goed/foutschema ten aanzien van de te kiezen methode – bespeeld kan worden. In het middendeel van dit artikel zal ik schetsen hoe de vergelijkende bestuurskunde zich een eigen, open positie in het methodologische middenveld kan verwerven. In het verlengde daarvan zal ik laten zien dat dit de moeite waard is: de waarde van vergelijkend

VRIJ

Inleiding

75

len zijn et cetera (voor overzichten, Almond c.s., 2003; Peters, 1998; Daalder, 1997; Korsten c.s., 1995). In wezen is dat nog steeds de harde kern van de vergelijkende bestuurskunde en haar halfzus de vergelijkende politicologie: leren door vergelijking van cases aan weerszijden van bepaalde scheidslijnen; dat kunnen ruimtelijke scheidslijnen zijn, getrokken op de landkaart, of temporele scheidslijnen, getrokken op de tijdsbalk; het kunnen ook scheidslijnen zijn tussen beleidssystemen of bestuurseenheden.

Spiegelen over grenzen heen

Als vergelijkend onderzoek het spiegelen van cases aan weerszijden van scheidslijnen behelst, dan doemt de vraag op wat die cases in het geval van de vergelijkende bestuurskunde zijn.

VRIJ


Leren door vergelijking van cases

76

Aan weerszijden van ruimtelijke scheidslijnen kan men denken aan de volgende typen cases: staten, regio’s, plaatsen en buurten. Deze opsomming maakt meteen duidelijk dat de eenheden van vergelijkende bestuurskunde niet noodzakelijkerwijs aan weerszijden van nationale grenzen liggen. Finers landen- en (sub)continentenvergelijken de studie ‘The History of Government From the Earliest Times’ is vergelijkende bestuurskunde in optima forma, maar hetzelfde geldt voor Putnams beroemde studie ‘Making Democracy Work’, waarin regio’s binnen Italië met elkaar worden vergeleken (vgl. Finer, 1997-2003; Putnam, 1993).

De twee genoemde studies illustreren het gegeven dat het vergelijken aan weerszijden van ruimtelijke scheidslijnen samen kan gaan met het vergelijken aan weerszijden van temporele scheidslijnen. In beide studies worden grote tijdvakken met elkaar vergeleken, maar de vergelijkingsbases aan weerszijden van temporele scheidslijnen zijn legio. Men kan denken aan langere tijdperken, evolutiestadia en ontwikkelingscycli maar ook aan kortere episodes, sleuteljaren of sleutelmomenten die met elkaar te vergelijken zijn. Veel vergelijkend bestuurskundig onderzoek richt zich op uiteenlopende landen en/of periodes, maar onder de noemer van de vergelijkende bestuurskunde valt nog meer. Behalve aan vergelijkend regio- en stedenonderzoek (bijvoorbeeld Sellers, 2005; Pierre, 2005) kan men ook denken aan vergelijkend onderzoek naar middenveldorganisaties (Brandsen en Van de Donk, 2006), beleidsmodaliteiten (Castles, 1998), bureaucratische systemen (Tummala, 2003) en bestuurlijke en politieke personae (Waite, 1998). Organisatievormen van beleid (beleidsnetwerken, beleidsgemeenschappen, beleidssectoren) en bestuur (bestuurscolleges, bestuursfuncties, bestuursambten) zijn moeilijk te plaatsen in tijd of ruimte. Ze hebben niettemin een plek op de mental map van beleidsmakers, wat ze betekenisvol maakt en openstelt voor vergelijking (‘if men define a situation as real it is real in its consequences’, aldus het Thomas-theorema).

Vergelijkend onderzoek: voorbij de methodenstrijd

Over de harde kern van vergelijkend onderzoek – spiegelen over grenzen heen – is minder discussie dan over de vraag wat je kunt bereiken met verge-

ten in Nederland (liefst voor ontkerkelijking). De domeinkeuze zorgt ervoor dat de geloofsovertuiging varieert, terwijl de rest van de context – politiekbestuurlijke kaart, sociaal-economische verhoudingen en dergelijke – zoveel mogelijk constant blijft. De vergelijking kan zo nodig gerepliceerd worden in een op dit punt vergelijkbaar land, bijvoorbeeld Zwitserland. Meer dan op grond van losse waarnemingen kan men zo tot steviger uitspraken komen.

Midden in de methodenstrijd

Volgens sommigen kunnen zulke uitspraken nooit stevig verankerd zijn. Lieshout (1983) bijvoorbeeld is van mening dat de comparable cases strategy – om van de reguliere casestudy maar te zwijgen – geen daadwerkelijke bijdrage kan leveren aan de empirische wetenschap. Volgens zijn benadering is dat wetenschap die algemeen geldende, niet aan tijd of plaats gebonden,

uitspraken oplevert: wetenschap die naar analogie van de natuurwetenschap algemene theorieën ontwikkelt en toetst. Wetenschap die daarmee overeenkomt is ‘zuiver’, wetenschap die daarvan afwijkt is ‘rommel’ – leuk voor de curiositeitenwinkel, schrijft Lieshout, maar wetenschappelijk van nul en generlei waarde. Douglas’ bekende purificatieformule – zuiver is wat overeenkomt met de gekoesterde orde en ‘dirt is matter out of place’ (Douglas, 1966) – geldt kennelijk ook in het methodologische veld. Tegenover Lieshout en zijn geestverwanten staan anderen die een dia-


Zoeken naar vergelijkbare cases

VRIJ

lijkend onderzoek. Hoe ver kun je met dit kanon schieten? Lijphart (1971, 1975) heeft ooit betoogd dat de vergelijkende methode een eigen, aparte plek heeft, gelegen tussen enerzijds de casestudy, die weinig controle geeft over de omstandigheden waarin het onderzoek plaatsvindt, en anderzijds het survey, dat meer mogelijkheden biedt op dit vlak. (Nog meer controlemogelijkheden biedt het experiment, de vierde basismethode in Lijpharts ordening, maar dat is doorgaans geen bruikbare methode voor het veld waarover we hier spreken.) Controle over achtergrondvariabelen is gunstig voor generalisatie naar omvangrijke populaties. Het survey doet het op dit punt beter dan de casestudy; de vergelijkende methode zit tussen de twee in. Om de vergelijkende methode in dit schema ‘op te waarderen’ kan men volgens Lijphart twee dingen doen. Men kan ten eerste het aantal cases drastisch vergroten. Vergelijkend onderzoek wordt dan grootschalig surveyonderzoek, speurend naar statistische relaties tussen verklarende en te verklaren variabelen, X en Y in variabelentaal, in grote populaties. Op zich een legitieme onderzoeksmethode, maar niet één die waarlijk vergelijkend te noemen is, zeker niet als cases louter worden gebruikt als vindplaatsen van variabelen. Interessanter is de tweede mogelijkheid: de comparable cases strategy. Hierbij zoekt men naar cases die in veel opzichten op elkaar lijken, behalve voor wat betreft de variabelen waartussen men een relatie vermoedt. Vermoedt men dat geloofsovertuiging verschilt uitmaakt voor bestuurscultuur, dan vergelijkt men bijvoorbeeld overwegend katholieke gemeenten met overwegend protestante gemeen-

77

metraal tegenovergesteld beeld van wetenschappelijke zuiverheid en wetenschappelijke rommel huldigen. De tegenstanders van het survey koes-

Er zijn twee kampen: fundi’s en realo’s teren een sociale wetenschap die dicht bij de ervaren werkelijkheid blijft. De wetenschap van Lieshout en anderen wordt door hen bekritiseerd als in essentie ‘asociale wetenschap’, niet geschikt om de gevarieerde sociale werkelijkheid te doorgronden. In hun wetenschapsideaal staat de casestudy duidelijk boven het survey. Von Beyme (1997), bijvoorbeeld, stelt de casestudy duidelijk boven het survey in zijn advies aan vergelijkende onderzoekers ‘The comparative method in the Weberian tradition forces the

researcher to become familiar with the cases relevant to the analysis, whereas the statistical method only disaggregate cases into variables without entering into the analysis of individual differences among them.’ Rose �� (1997) ziet ook veel meer in ideografische gevalsstudies en waarschuwt nadrukkelijk voor het gevaar van een ‘asociale wetenschap’, die in al zijn abstractie en grootschaligheid is losgezongen van de sociale werkelijkheid. Flyvbjerg (2001) behandelt de casestudy als enige, echte basismethode voor de sociale wetenschap. Zo zijn er twee kampen, die op allerlei punten met elkaar concurreren, met in beide kampen fundi’s en realo’s die in meerdere of mindere mate gegrepen zijn door de methodenstrijd. Gepositioneerd tussen de casestudy en het survey ligt de vergelijkende methode in de frontlijn (zie de stippellijn in kader 1) van deze methodologische stammenstrijd.

Kader 1: Bekneld tussen twee kampen Survey Extensief, grootschalig

VRIJ


Large N, breedteonderzoek

78

Vergelijkend onderzoek

Casestudy Intensief, kleinschalig Small N, diepteonderzoek

Erklären, weten is meten

Verstehen, weten is begrijpen

Kwantitatief, data-mining

Kwalitatief, process-tracing

Controleren, uitschakelen

Contextualiseren, inschakelen

Nomothetisch, het algemene Statistische generalisatie Falsificationistisch Volgens voorstanders: ‘dicht bij natuurwetenschap’, ‘harde kennis’ Volgens tegenstanders: ‘asociaal’, ‘brutalistisch’

Ideografisch, het specifieke Analytische generalisatie Heuristisch Volgens voorstanders: ‘dicht bij ervaren werkelijkheid’, ‘humanistisch inzicht’ Volgens tegenstanders: ‘awetenschappelijk’, ‘vaag’

processen en geschiedenissen door ze onder woorden te brengen. Hoewel survey-onderzoekers meer met cijfers betogen en casestudy-onderzoekers meer met woorden, is hier geen sprake van een zuivere éénop-éénrelatie: survey-onderzoekers brengen hun resultaten ook onder woorden; en casestudy-onderzoekers vervlechten soms cijfers in hun betoog. – Controleren is het uitschakelen van achtergrondvariabelen, het nabootsen van laboratoriumomstandigheden: x- en y-variabelen zoveel mogelijk isoleren en vrij houden van interveniërende variabelen. Contextualiseren is het inschakelen van achtergrondvariabelen, cases zoveel mogelijk in hun ongerepte natuurlijke context bezien en begrijpen als samenspel van tijden plaatsbetrokken (f)actoren (vgl. Hutjes en Van Buren, 1996). – Nomothetisch is onderzoek dat het algemene, het tijden plaatsoverstijgende aanduidt. Ideografisch is onderzoek dat het specifieke, het naar tijd en plaats uiteenlopende in kaart brengt. – Statistische generalisatie is generalisatie naar omvangrijke populaties, resulterend in een falsificeerbare empirische claim. Analytische generalisatie is generalisatie naar algemene begrippen, resulterend in een analytische heuristiek, een attenderend raamwerk of ideaaltype waar vervolgonderzoek zich op kan enten (Yin, 1984; Weiss, 1995; Bevir c.s., 2003). Hoewel casestudy-onderzoekers vaker gericht zijn op analytische generalisatie, ligt de andere vorm van generalisatie niet geheel buiten het bereik van de casestudy: met één kritieke casus kan een statistische generalisatie geamendeerd


– Intensief onderzoek is gericht op het hoe, wat en waarom van verschijnselen, extensief onderzoek is gericht op de spreiding en frequentie. Het onderscheid komt voort uit de logica, waar men spreekt van de intensie van een begrip – door welke eigenschappen wordt een begrip gekenmerkt? – en de extensie van een begrip – welke exemplaren bezitten deze eigenschappen (vgl. Schuyt, 1986; Van der Veen, 1988)? – Breedte-onderzoek bestrijkt een breder domein (large N) maar graaft minder diep: cases worden globaal getypeerd. Diepte-onderzoek bestrijkt een smaller domein (small N) maar graaft dieper: cases worden gedetailleerd beschreven. De verzameling onderzoekseenheden wordt bij large N-onderzoek volgens de sample logic bepaald, aselect en at random, bij small N-onderzoek juist select en onwillekeurig, bewust aansluitend bij de opzet van het onderzoek (vgl. Yin, 1984; Weiss, 1995). – Erklären is verklaren volgens het model van de natuurwetenschappen: statistische samenhang vaststellen over omvattende populaties tussen verklarende x-variabelen en te verklaren y-variabelen; weten is meten. Verstehen is begrijpen volgens het model van de humanoria: afzonderlijke cases van binnenuit begrijpen als tijden plaatsgebonden interacties van een ‘heel alfabet’ aan variabelen; weten is begrijpen (Flyv bjerg, 2001). – Kwantitatief onderzoek betoogt met cijfers; ontwikkelt kwantitatieve databestanden en gaat daarmee rekenen. Kwalitatief onderzoek betoogt met woorden; reconstrueert

VRIJ

Woorden in de methodenstrijd

79

of verworpen worden. Hoewel survey-onderzoekers vaker gericht zijn op statistische generalisaties, worden in aanvulling daarop vaak ook analytische constructies, typologieën en dergelijke geformuleerd. Ook hier is de muur tussen de twee kampen minder hoog dan gewoonlijk wordt verondersteld.

VRIJ


Voorbij de methodenstrijd

80

De verleiding is groot om ferm voor het ene of het andere kamp te kiezen – om het methodenschema een kwartslag naar links of naar rechts te draaien en er een goed-foutschema van te maken. De wereld wordt een stuk overzichtelijker als men zijn eigen kamp heeft en de ‘overkant’ kan verketteren, zoals de wetenschaps-fundi’s in beide kampen geneigd zijn te doen. Tegenover de wetenschaps-fundi’s staan wat ik noem de realo’s, die de verschillen tussen de wetenschapsmethoden serieus nemen, maar deze niet op voorhand in een goed-foutschema vatten (zie bijvoorbeeld Eckstein, 1998; Jreisat, 2005). In lijn daarmee wil ik een lans breken voor een open en eclectische benadering, waarin het survey en de casestudy nevengeschikt zijn en niet boven- of ondergeschikt. Of de ene of andere methode deugt of niet, hangt of van het probleemveld waarin en de wijze waarop ze wordt toegepast. Dat geldt ook voor de vergelijkende methode die, gelegen in het methodologische middenveld, meer naar het survey óf meer naar de casestudy kan neigen. Ik zie minstens drie sterke tussenposities, de één niet minder legitiem dan de andere. Van links naar rechts: Kader 2: Open in het midden Survey

a)

b)

c)

Casestudy

a) de comparative-survey; de survey die óók vergelijkt; b) de comparable cases strategy; het most-similar-systems design; c) de small-n case-comparison; de casestudy die voorbij de enkele case kijkt en vergelijkt. Allerlei mengvormen en varianten zijn mogelijk. Een bijzondere variant onder c) is de central-case-comparison, waarbij één centrale casus – bijvoorbeeld de casus Nederland – in vergelijkend perspectief wordt begrepen en verklaard. Deze variant wijkt af van de single casestudy zoals sommigen, vooral postmodern angehauchte casusonderzoekers, hem opvatten: als een unieke studie van een unieke casus, die alleen begrepen kan en mag worden in termen die bínnen het domein van deze ene casus blijven. Ook een interessante variant is de binary comparison, waarbij twee cases expliciet en intensief op elkaar worden betrokken (Daalder, 1987; 1997). Feldman (1985), bijvoorbeeld, vergelijkt de Britse met de Franse casus om aan beide kanten én casusoverstijgend meer zicht te krijgen op de (on)mogelijkheden van expansief luchthaven- en luchtvaartbeleid. Ferman (1985) spiegelt de casus Boston aan de casus San Francisco om meer zicht te krijgen op burgemeestersstrategieën in Amerikaanse metropolen. De niet-geringe informatielast van zulk onderzoek kan worden beperkt door een combinatie aan te gaan met de comparable cases strategy, die in de vorige paragraaf al is beschreven. Zo’n mengvorm van b) en c) heb ik zelf ook toegepast in mijn studie van het naoorlogs automobiliteitsbeleid van Birmingham en München, die door hun kenmerken model konden staan voor een bepaald type casus in uiteenlopende typen van

tergrondvariabelen overeenkomen met de landen uit het most-similar-systems design (Lijphart, 1975). Maar als die uitspraken pregnant en rijk zijn, zoals hier het geval is, dan zijn ze zeker niet minder waardevol dan brede generalisaties die dun en arm zijn geworden in een zucht naar algemeenheid.

Zie bijvoorbeeld ook De Tocquevilles studie van de democratie in Amerika: binnen categorie c een combinatie een central-case comparison – Amerika staat centraal – en een binary comparison – De Tocquevilles vaderland Frankrijk speelt voortdurend in zijn gedachten mee. Volgens de maatstaven van wetenschapsfundi’s als Lieshout (1983; zie hiervoor) mag dit eigenlijk geen wetenschap worden genoemd. Toch wordt de studie van De Tocqueville op het terrein van het vergelijkend stelselonderzoek vrij algemeen – ook door veel comparatieve survey-onderzoekers2 – als één van de meest leerzame, betekenisvolle en invloedrijke gezien. De Tocquevilles werk is zo leerzaam omdat het drie dingen tegelijk doet: het leert beter kijken, beter begrijpen en beter handelen; het levert waarnemingsdividend, duidingsdividend en handelingsdividend op. De toegevoegde waarde van vergelijkend onderzoek ligt op deze drie niveaus.

De waarde van vergelijking

De betreffende driedeling is ingegeven door Finer, ook zo’n voorbeeld van een case-by-case-onderzoeker die voor geen


De survey-logica is niet de maat der dingen

VRIJ

besluitvormingsssystemen (Hendriks, 1996). Hoewel ik persoonlijk in het voorgaande schema een positie ‘rechts van het midden’ prefereer, wil ik benadrukken dat links daarvan minstens even legitieme vergelijkende onderzoeksstrategieën staan, die buitengewoon interessante onderzoeksresultaten kunnen opleveren. Zie de vergelijkende studies van auteurs als Almond en Verba (1963), Putnam (1993), Clark en Inglehart (1998) en vele anderen die niet alleen variabelen kwantitatief blootleggen, maar ook de vindplaatsen van deze variabelen – landen, regio’s, steden – het volle pond geven in vergelijkingen over en weer. Een ‘comparatief survey’ in vijf landen kan de ‘civic culture’ blootleggen én tegelijkertijd een rijk beeld schetsen van de betrokken landen, individueel en over en weer (Almond en Verba, 1963). Een ruimtelijk- en temporeel-vergelijkende studie van regio’s in Italië kan diepgaand inzicht in deze regio’s in dit land verschaffen én tegelijkertijd een verrijkende theorie over ‘sociaal kapitaal’ onderbouwen. Een comparatief survey onder steden in de westerse wereld kan ons de contouren van een ‘nieuwe politieke cultuur’ tonen én tegelijkertijd inzicht geven in politiek en bestuur van die steden (Clark en Inglehart, 1998). Niettemin moet worden benadrukt dat de survey-logica niet de maat der dingen is. In het vorige schema is categorie a) nevengeschikt en niet bovengeschikt aan categorie b of c. Zie bijvoorbeeld Lijpharts studie van kleine consociational democracies, een studie geïnspireerd door de comparable cases strategy in lijn met categorie b. Dit onderzoek levert ‘slechts’ partiële generalisaties op: uitspraken toegespitst op een bepaald type casus; namelijk die welke qua ach-

81


VRIJ 82

wetenschapsfundi hoeft te buigen, ook al levert zijn History of Government – een historisch-vergelijkende studie van regeringsvormen – geen statistischgeneraliseerbare kennis op. Dat is bij zijn onderwerp niet reëel. Finer (1997-2003) onderzoekt in verschillende tijden en plaatsen de ‘body politic’. Dat is nogal wat anders dan het menselijk lichaam waar bijvoorbeeld de medische wetenschap zich op richt. Over de weefsels en organen van het staatslichaam kan niet worden gegeneraliseerd op eenzelfde manier als over de weefsels en organen van het menselijk lichaam. Het menselijk geraamte ziet er in beginsel overal hetzelfde uit; de instituties van het staatslichaam kunnen sterk verschillende patronen vertonen. Nog een stap verder in deze vergelijking: wat in het menselijk lichaam de rode en witte bloedlichaampjes zijn, opererend volgens een uniforme programmatuur, zijn in het staatslichaam reflectieve actoren, opererend volgens een variabele programmatuur, waar ze zelf ook nog eens aan meeschrijven. Naar bestuurlijke instituties en actoren moet dus worden gekeken met gevoel voor variëteit en precies dat wordt getraind door rijkgeschakeerd comparatief onderzoek als dat van Finer (1997-2003). Vergelijking à la Finer produceert sensitiviteit voor het verschillende en het overeenkomstige aan weerszijden van ruimtelijke en temporele scheidslijnen. Die sensitiviteit lijkt wel wat op de geoefende tastzin van de wijnliefhebber, voortvloeiend uit het aandachtig proeven van verschillende wijnen, of op die van de schilder, voortkomend uit het werken met verschillende kleuren. De sensitiviteit rendeert op drie niveaus. In het verlengde van het waarnemingsdividend – variëteit kunnen gewaarworden,

kunnen gevoelen – ligt het duidingsdividend – variëteit kunnen begrijpen, kunnen verklaren – en ten slotte het handelingsdividend – met variëteit op een goede manier kunnen omgaan. De ervaren schilder weet dat oranje een andere menging en een andere uitwerking heeft dan bruin. Kleurenleer en kleurenspectrum leggen dat op een abstracte manier vast, maar de ervaren schilder kan daar in concrete gevallen ook mee spelen: de juiste combinaties maken voor het gewenste effect. Zo kan de wijnkenner ook goede en minder goede combinaties van wijnen en spijzen vinden, voortbouwend op zijn sensitiviteit voor verschillende druivensoorten, wijnhuizen et cetera. Dat wordt vastgelegd in abstracte classificaties, maar de echte wijnkenner begrijpt, doorschouwt en doorvoelt deze ook.

Duiding

Wat wijnen en kleuren voor de wijnproever en de schilder zijn, dat zijn politiek-bestuurlijke verschijnselen voor de vergelijkende bestuurskundige. Indelingen daarvan zijn te vergelijken met de kleurenschema’s en de wijnclassificaties die ook kunnen hélpen bij het proeven, interpreteren en handelen – met de nadruk op hélpen. Het zijn hulpmiddelen, die het denken en doen funderen, maar in dat denken en doen zelf ook hun fundering vinden. Een voorbeeld: het analytische type ‘consensusdemocratie’ is ingegeven door de waarneming van bestuurlijke patronen in landen als Nederland (Lijphart, 1999). Het algemene begrip, of ideaaltype, kan helpen om verwante patronen op te sporen in een ander systeem, dat vervolgens weer materiaal kan opleveren voor begripsmatige verfijning. De casus Zwitserland dient zich dan bijvoorbeeld aan als een

worden evenwel intensief als special cases geduid (Zwitserland en België enerzijds en Nieuw-Zeeland en het VK anderzijds). Tot zover het tweede niveau van Finer: het kunnen ‘plaatsen’, begrijpen en verklaren van verschijnselen, geholpen door systematische vergelijking. Maar het derde, het handelingsniveau, en het eerste, het waarnemingsniveau, mogen niet worden vergeten. Vergelijking produceert, misschien nog wel boven alles, gewaarwording en verwondering. Het zorgt ervoor dat dingen opvallen, in het oog springen, vragen oproepen. Typologisering van cases helpt daarbij maar directe vergelijking, van case tot case, roept dat effect nog wel het meest indringend op. Vergelijking opent de ogen voor verschijnselen die vóór vergelijking normaal en vanzelfsprekend schenen, waaronder verschijnselen dicht bij huis en vlak onder de eigen neus. Vergelijking zet de luiken open en laat het licht van buiten binnenvallen, vanuit invalshoeken anders dan die men gewend was. De Tocqueville (1835/1840; 2000) schreef uitvoerig over de democratie in Amerika, maar dat bracht hem voortdurend ook op indringende gedachten over zijn eigen vaderland, Frankrijk. Machiavelli (circa 1510; 1997) bestudeerde de opkomst en ondergang van de Romeinse republiek, hetgeen hem weer tot scherpe adviezen aan de heersers van zijn stad aanzette. Bijna iedere vergelijkende onderzoeker – los van methodologische voorkeuren – rapporteert hetzelfde effect: vergelijking geeft niet alleen inzicht in het vreemde maar zeker ook in het eigene, waaronder de eigen tijd en het eigen land. Zelf heb ik dat ook ervaren.


Waarneming

VRIJ

mengeling van de consensusdemocratie én zijn analytische tegenvoeter de kiezersdemocratie (Hendriks, 2006). Geen cepagewijn, maar een interessante mengeling van druivensoorten zou de wijnkenner zeggen. De kringloop van cases naar classificaties, terug naar cases, en weer verder naar classificaties heeft een naam: analytische generalisatie – goed te onderscheiden van statistische generalisatie: die andere veralgemeniseringsstrategie. De vergelijkende bestuurskunde, gelegen in de halfwegzone tussen casestudy en survey, is gevoelig voor het verschil tussen de twee maar ook voor de mogelijkheid van kruisbestuiving, waarbij statistische toetsing voortborduurt op analytische classificatie, en omgekeerd. Men kan het zich voorstellen als een kringloop (Daalder, 1997 ) of beter wellicht als een estafetteloop, want onderzoekers hebben zich vaak toegelegd op ofwel surveyonderzoek (te vergelijken met de rechte stukken van de estafette) ofwel casusonderzoek (te vergelijken met de bochten die tegenhangend genomen moeten worden). Een voorbeeld: de consensusdemocratie is door Lijphart analytisch uitgediept, eerst in een studie van Nederland, later in een studie van de bredere categorie consociational democracies, uiteindelijk in de nog bredere categorie van consensus democracies versus Westminster democracies (Lijphart, 1999). Tegelijk met deze ontwikkeling zien we een haasje-over van analytische generalisatie en statistische generalisatie, waarbij het tweede allengs een zwaarder gewicht krijgt, zonder dat het eerste overigens wegvalt: ‘Patterns of Democracy’ (1999) draait om het identificeren en kwantificeren van verklarende variabelen onder niet minder dan 36 democratieën; enkele daarvan

83

Onderzoek in Engeland en Duitsland opende mijn ogen pas echt voor het bijzondere van de Nederlandse overlegcultuur; (Hendriks, 1996; Hendriks & Toonen, 1998). Onderzoek in Los Angeles veranderde mijn perspectief op de Randstad (Hendriks, 2002; Hendriks & Musso, 2004). Veel comparativisten blijven, niet ondanks hun vergelijkend onderzoek maar juist dóór dat onderzoek, nadenken en schrijven over het éne land of het paar landen waarbij ze een bijzondere duidingsbehoefte voelen. Voor Wildenmann is het Duitsland, voor

Vergelijking brengt relativerings vermogen Sartori Italië, voor Linz Spanje, voor Rose Engeland, voor Wright Frankrijk, voor Lehmbruch de Alpenlanden, voor Pedersen Denemarken, voor Daalder en Lijphart Nederland (allen in Daalder, 1997).

VRIJ


Handeling

84

En dan het derde niveau van Finer: het niveau van het handelen. Vergelijking biedt zicht op verschillende handelingsmodaliteiten. Het laat zien ‘hoe het ook kan’, hoe men het elders en eerder heeft gedaan. Vergelijken plaatst het handelen ook in perspectief, waarbij het perspectief vanuit verschillende cases oprijst en niet vanuit één normerende instantie wordt verordonneerd. Het weekblad Opzij heeft al jarenlang één maatlat, de feministische maatlat, waaraan het handelen wordt afgemeten. De vergelijkende bestuurskunde kent niet één zo’n maatlat waar alle

‘redacteuren’ het over eens zijn. De maat der dingen is eerst en vooral ‘andere dingen’ – vergelijkbare cases, spiegelcases, counterfactuals, benchmarks of hoe ze verder ook worden genoemd. In de (post- of laat)moderne samenleving, met haar dissensus over ultieme standaarden, is dat niet alleen een effectieve maar ook een gepaste benaderingswijze. Vergelijking met het andere brengt, als het goed wordt gedaan, een gezonde dosis relativeringsvermogen met zich mee. Vergelijking van het Nederlandse stadsbestuur met tegenhangers in het buitenland laat zien dat het perfecte bestuur niet bestaat, dat andere systemen ook voordelen én nadelen hebben, dat instituties soms wel maar vaak niet overplantbaar zijn et cetera. Handelingsbehoefte én handelingsvermogen worden in perspectief geplaatst. In perspectief plaatsen mag niet leiden tot ‘wegrelativeren’. Als het Nederlands bestuur op bepaalde punten minder presteert dan vergelijkbare systemen in vergelijkbare omstandigheden dan moet dat onder ogen worden gezien, zoals overigens ook het omgekeerde. Door systematisch te vergelijken kan een scherpe diagnose worden gesteld en worden nagedacht over een verstandige remedie, waarbij de zogenaamde ‘best practices’ – de formules die elders met enig succes zijn toegepast – met een mengeling van belangstellende openheid en kritische zin moeten worden benaderd: veel meer ter inspiratie dan ter transplantatie. (Transplantaties naar relatief vergelijkbare mensenlichamen zijn al heel gecompliceerd, transplantaties van de ene naar de andere ‘body politic’ – onvermijdelijk op vele punten afwijkend – zijn nog vele malen kwetsbaarder voor afstotingsverschijnselen.)

Noten

1 Specifieke delen van dit artikel waren eerder ingebed in mijn inaugurele rede, ‘Reinheid en democratie’, die primair ging over de herhaaldelijk opspelende behoefte aan ‘grote schoonmaak’ van het Huis van Thorbecke (Hendriks, 2005). Hier zijn de betreffende onderdelen geactualiseerd, verder uitgewerkt en uitgebreid. 2 Het valt op dat de beste comparative survey-onderzoekers niet alleen de mogelijkheden, maar ook de beperkingen van de statistische onderzoekstechnieken heel goed kennen. Zie onder meer de

Literatuur

Almond, G. A & Verba, S. V., The Civic Culture. Princeton University Press, 1963. Almond, G. A. (ed.) (2003) Comparative Politics Today: A World View. Pearson, 2003. Bevir, M, Rhodes, R. & Weller P., Comparative Governance: Prospects and Lessons. In: Public Administration, 2003, 81, 191-210 Beyme, K. von, Walking on Two Legs, Comparative Politics in East and West. In: H. Daalder (ed), Comparative European Politics: the Story of a Profession. Cassell, 1997, pp. 206-215 Campbell, D. T., Degrees of Freedom and the Case Study. In: Comparative Political Studies, 1975, 8, 179-193 Castles, F. G., Comparative Public Policy. Edward Elgar, 1998 Clark, T. N. & Inglehart, R., The New Political Culture. In: T.N. Clark & V. Hoffmann-Martinot, The New Political Culture, Westview Press, 1998, 9-74 Daalder, H., Countries in Comparative European Politics. In: European Journal of Political Research, 1987, 15, 3-21 Daalder, H. (ed.), Comparative European Politics, The Story of a Profession. Pinter, 1997. DiGaetano, A. & Strom, E., Comparative Urban Governance: An Integrated Approach. In: Urban Affairs Review, 2003, 38, 356-395 Brandsen, T., W. van de Donk & P. Kenis, Hybride bestuur, Lemma, 2006 Douglas, M., Purity and Danger. Routledge & Kegan Paul, 1966 Eckstein, H., Unfinished Business: Reflections on the Scope of Comparative Politics. Comparative Political Studies, 1998, 31, 505-534 Feldman, E.J., Concorde and Dissent: Explaining High Technology Project Failures in Britain and France, Cambridge University Press, 1985 Ferman, B., Governing the Ungovernable City: Political Skill, Leadership, and the Modern Mayor, Temple University Press, 1985 Finer, S. E., The History of Government forms Earliest Times (3 delen), Oxford University Press, 19972003 Flyvbjerg, B., Making Social Science Matter: Why Social Inquiry Fails and How it Can Succeed Again, Cambridge University Press, 2001 Hendriks, F., Public Policy and Political Institutions: The Role of Culture in Urban Policy. Edward Elgar, 1999 Hendriks, F. & Toonen, Th.A.J. (eds.), Polder Politics, The Re-Invention of Consensus Democracy in the Netherlands. �� Aldershot: Ashgate, 2001 Hendriks, F., Los Angeles: Stad en wijk in vergelijkend perspectief. In: B en M, Tijdschrift voor Beleid, Politiek en Maatschappij, 2002, 29, 3, pp. 134-145


Waarnemingsdividend, duidingsdividend en handelingsdividend: in potentie zijn dat de opbrengsten van vergelijkend onderzoek. Er zijn meerdere manieren om die dividenden binnen te halen: sommige meer neigend naar de logica van kleinschalig casusonderzoek, andere meer neigend naar de logica van grootschalig survey-onderzoek; weer andere een comparatieve mengvorm van die twee. In vergelijkend bestuurskundig onderzoek kunnen en mogen vele bloemen bloeien. Degenen die maar één type bloem kunnen verdragen, en al het daarvan afwijkende als onkruid willen wegzetten, moeten krachtig worden tegengesproken. Het is niet zo dat vergelijkend wetenschappelijk onderzoek maar één vorm kan aannemen. Tussen de twee in beginsel even legitieme onderzoeksmodaliteiten van het survey en de casestudy is een breed middenveld uit te tekenen, waarin ten minste drie basisposities te identificeren zijn. En die kunnen vervolgens weer in verschillende varianten en combinaties worden uitgespeeld, op een ‘open’ en ‘eigen’ wijze. Openstaan voor verschillende methoden, en daarbinnen een eigen, welbewust vergelijkende lijn kiezen, is wat de vergelijkende bestuurskunde in het bijzonder, en de vergelijkende onderzoeksgemeenschap in den brede, te doen staat.

intellectuele autobiografieën van Almond, Verba, Gurr (allen in H. Daalder, 1997).

VRIJ

Besluit: naar een eigen, open middenpositie

85


VRIJ 86

Hendriks, F., Vitale democratie: Theorie van democratie in actie, Amsterdam University Press, 2006 Hendriks, F. & Musso, J., Making Local Democracy Work: Neighborhood-Oriented Reform in Los Angeles and the Dutch Randstad. In: P. Bogason, S. Kensen & H. Miller (red.), Tampering with Tradition: The Unrealized Authority of Democratic Agency. Lexington, 2004, 39-63 Hutjes, J.A. en J.M. Van Buren, De gevalsstudie, Strategie van kwalitatief onderzoek, Boom, 1996 Jreisat, J. E., Comparative Public Administration is BackIn, Prudently. In: Public Administation Review, 2005, 65, 231-242 Korsten, A.F.A., A. Bertrand, P. de Jong, J. Soeters (red.), Internationaal-vergelijkend onderzoek, Vuga, 1995 Lieshout, B., Kleine methodologie voor de vergelijkende politicologie. In: Acta Politica, 1983, 3, 307-325 Lijphart, A., Comparative Politic and the Comparative Method. �� In: American Political Science Review, 1971, 65, 682-693 Lijphart, A., The Comparable-Cases Strategy in Comparative Research. �� In: Comparative Political Studies, 1975, 8, 158-177 Lijphart, A., Patterns of democracy, government forms and performance in thirthy-six countries. �� Yale University Press, 1999 Machiavelli, N., Discorsi: gedachten over staat en politiek, Ambo, ca. 1510; 1997 Peters, B. G., Comparative Politics, Theory and Method. New York University Press, 1998. Pierre, J., Comparative Urban Governance: Uncovering Complex Causalities. In: �� Urban Affairs Review, 2005, 40, 446-462 Putnam, R. P., Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy. Princeton University Press, 1994 Rose, R., The Art of Writing about Politics. In: Hans Daalder (ed), Comparative European Politics: the Story of a Profession. Cassell, 1997, 127-139 Schuyt, C. J. M., Filosofie van de sociale wetenschappen. Nijhoff, 1986 Sellers, J. M., Re-Placing the Nation: An Agenda for Comparative Urban Politics. In: �� Urban Affairs Review, 2005, 40, 419-445 Tocqueville, A. de, Democracy in America, University of Chicago Press, 1835/1840; 2000. Tummala, K.K., Comparative Bureaucratic Systems. Lexington, 2003 Veen, R. J. van der, Intensieve benadering. In: Derksen, J. W. D., Korsten, A. F. M. & Bertrand, A. F. M. (red.), De praktijk van onderzoek. �� Wolters Noordhoff, 1988 Waite, R.G.L., Kaiser and Führer: A Comparative Study of Personality and Politics. University of Toronto Press, 1998 Weiss, R.S., Learning from Strangers: The Art and Method of Qualitative Interview Studies. The Free Press, 1995 Yin, R. K., Case Study Research: Design and Methods. Sage, 1984

De transformatie van een

publieke sector:

institutionele verandering in de kinderopvang

De institutionele literatuur gaat er impliciet vanuit dat institutionele verandering, die geïnitieerd wordt vanuit de overheid, relatief eenvoudig is van-

dr Patrick Vermeulen is werkzaam bij de Universiteit van Tilburg, Faculteit der Sociale Wetenschappen, Departement Organisatiewetenschappen Femke Stolker is werkzaam bij GGZ Delfland, Afdeling Preventie Shazad Ansari werkt bij Erasmus Universiteit Rotterdam, Rotterdam School of Management

wege het directe effect van het overheidsbeleid op organisaties. Institutionele veranderprocessen verlopen in het algemeen bijzonder lastig vanwege het bestaan van dominante normen en waarden. In dit artikel zal juist hier aandacht voor zijn, waarbij de recente deregulering in de kinderopvang als illustratie dient. De resultaten van een onderzoek naar institutionele veran-


Inleiding

Patrick Vermeulen, Femke Stolker en Shazad Ansari

VRIJ

Institutionele veranderprocessen verlopen in het algemeen bijzonder lastig vanwege het bestaan van dominante normen en waarden. Deze normen en waarden leiden vaak tot weerstand tegen dit soort verandering bij de organisaties die de veranderingen ondergaan. Het proces van institutionele verandering zal met name in de beginstadia veel weerstand oproepen. In dit artikel zal juist hier aandacht voor zijn, waarbij de recente deregulering in de kinderopvang ter illustratie dient. De resultaten van ons onderzoek laten zien dat verwachte veranderingen op basis van wetgeving nog nauwelijks tot stand zijn gekomen. Weerstand vanuit verschillende organisaties heeft de overheid gedeeltelijk op haar eerdere besluiten doen terugkomen. Hierdoor is een ambigue situatie ontstaan. In een dergelijke situatie zijn actoren continu aan het zoeken hoe zij met de nieuwe situatie om moeten gaan.

87


VRIJ 88

dering op dit terrein tonen aan dat de gewenste veranderingen slechts gedeeltelijk tot stand komen. In de praktijk is een ambigue situatie ontstaan, waarin actoren continu aan het zoeken zijn hoe zij met de nieuwe situatie om moeten gaan. Centraal in de (neo-sociologische) institutionele theorie staat de opvatting dat de keuzes en acties van organisaties worden gestuurd door hun omgeving (Meyer & Rowan, 1977; Meyer & Scott, 1983; Scott, 2001). Deze omgeving heeft ook een grote invloed op het ontstaan van gedeelde normen en waarden; aangeduid als institutionele logica. Hoewel de institutionele theorie vaak wordt gezien als een theorie van stabiliteit, homogeniteit en inertia (Greenwood & Hinings, 1996), is er een groeiend aantal studies dat zich richt op institutionele verandering (Dorado, 2005; Goodrick & Salancik, 1996; Goodstein, 1994; Oliver, 1992). Het proces van institutionele verandering, waarbij een verschuiving van de ene naar de andere logica plaatsvindt, wordt veelal in gang gezet door externe prikkels, zoals veranderde wetgeving, technologische ontwikkelingen of maatschappelijke onrust (Oliver, 1992). Tijdens dit proces verdwijnen bestaande instituties en worden nieuwe regels, waarden en normen ontwikkeld. Het is aannemelijk dat institutionele transformaties niet van de ene op de andere dag plaatsvinden, maar dat verschillende logica’s voor een bepaalde periode naast elkaar blijven bestaan. Institutionele veranderprocessen roepen met name in de beginfase veel weerstand op, omdat de nieuwe logica in deze fase nog niet als legitiem ervaren wordt. Om de implicaties van weerstand tijdens institutionele verandering beter te begrijpen, is onderzoek gedaan in de

kinderopvang. De kinderopvangsector is vooral interessant omdat het sterke associaties heeft met de publieke sector en de rol van de overheid daarin. Deregulering kan een belangrijke verschuiving veroorzaken in de heersende instituties (Greenwood & Hinings, 1993), niet alleen door het gebruik van regels en wetten, maar ook door normen en waarden (DiMaggio & Powell, 1983; Scott, 2001). Verschillende auteurs hebben laten zien dat interventies van de overheid vaak leiden tot radicale transformaties (Dobbin & Dowd, 1997; Roy, 1997). Het probleem van dit soort veranderingen is dat er een ambigue situatie kan ontstaan door het naast elkaar bestaan van meerdere logica’s (Johnson, Smith & Codling, 2000). Dit kan leiden tot een verwarrende situatie waarin actoren continu aan het zoeken zijn hoe hier mee om te gaan. In dit artikel staat de volgende vraag centraal: hoe gaan actoren om met ambigue situaties tijdens institutionele verandering? Dit artikel levert twee bijdragen aan de bestaande literatuur en heeft een aantal implicaties voor de praktijk. Ten eerste geven wij meer inzicht in het proces van institutionele verandering en de weerstand die dit oproept. In onze casus zien we deze weerstand duidelijk naar voren komt. Ten tweede laten we in dit artikel zien hoe lastig het is om bestaande instituties te vervangen. Dit alles heeft echter belangrijke consequenties voor de praktijk. We eindigen dit artikel dan ook met enkele suggesties voor beleidsmakers die betrokken zijn bij het ontwerpen en implementeren van deregulering. De structuur van het artikel is als volgt: eerst gaan we dieper in op de theoretische achtergronden van institutionele verandering; vervolgens bespreken we de methode die we gebruiken voor

Organisatievelden, bestaande uit leveranciers, afnemers, consumenten, overheidsinstanties, brancheorganisaties, kennisinstellingen en organisaties die soortgelijke diensten of producten leveren (DiMaggio & Powell, 1983), worden in het algemeen als zeer stabiel aangeduid. Zij kunnen echter aan aanzienlijke veranderingen onderhevig zijn (Brint & Karabel, 1991; Hoffman, 1999; Scott, 2001; Greenwood, Suddaby & Hinings, 2002). De overheid speelt een belangrijke rol in het tot stand brengen van radicale transformaties van markten en sectoren. Met haar sterk regulerende functie in het organisatieveld kan de overheid institutionele veranderingen in gang zetten. Hiervoor is het van cruciaal belang dat het beleid van de overheid eenduidig is, dat er effectieve monitoring plaatsvindt en dat er sancties ingesteld kunnen worden in het geval van overtredingen (North, 1990). De institutionele literatuur gaat er impliciet vanuit dat institutionele verandering die geïnitieerd wordt vanuit de overheid relatief eenvoudig is vanwege het directe effect van het overheidsbeleid op organisaties (DiMaggio & Powell, 1983; Dobbin & Dowd, 1997). In dit artikel gaan we er echter vanuit dat andere krachten in het veld de impact van overheidsbeleid beperken. Dat betekent dat overheidsinstanties slechts in beperkte mate in staat zijn om institutionele veranderingen tot stand te brengen. Instituties zijn onderhevig aan drie krachten: regulatieve, normatieve en cognitieve krachten (Scott, 2001). Bij de regulatieve krachten worden institu-

Regulatieve, normatieve en cognitieve krachten Externe prikkels (zoals veranderde wetgeving, technologische ontwikkelingen of maatschappelijke onrust) hebben steeds meer aandacht gekregen dankzij hun rol als aanjager van institutionele verandering (Hoffman, 1999; Hoffman & Ocasio, 2001). Voor het bestuderen van institutionele veranderingen is de toenemende golf van deregulering en privatisering van publieke sectoren uitermate geschikt. In veel gevallen zijn deze veranderingen geïnitieerd om de aanwezigheid van marktkrachten in het publieke domein te verhogen (Kirkpatrick & Martinez Lucio, 1995).


Theoretisch kader

ties geconfronteerd met weten regelgeving waaraan zij gebonden zijn. De leidster-kindratio (verhouding van het aantal kinderen op een leidster) die bij wet geregeld is, is hier een voorbeeld van. Normatieve krachten zijn vrijwillig en worden gevormd door normen en waarden die gelden in het veld. Zo hebben kinderopvangorganisaties ideeën over wat wel én niet kan en mag in de kinderopvang, zonder dat deze regels verankerd zijn in een wet. Cognitieve krachten ten slotte, zijn ideeën, gevoelens en gedrag die bestaan bij individuen. Deze komen voort uit een combinatie van persoonlijke ideeën en de realiteit. Onderzoekers die institutionele fenomenen bestuderen, hebben in steeds grotere mate aandacht voor het proces van het ontstaan en verdwijnen van instituties (Oliver, 1992; Reay & Hinings, 2005) in relatie tot deze drie krachten.

VRIJ

het onderzoek en volgt een beschrijving van de onderzoekscontext; daarna presenteren we onze bevindingen en eindigen met een conclusie.

89

VRIJ


Maar privatisering leidt soms tot ambigue situaties waarbij privaat en publiek denken en handelen door elkaar heen lopen. De op de markt gebaseerde logica van de private sector zal niet automatisch tot de gewenste veranderingen bij publieke organisaties leiden. De verschillen tussen publieke en private sectoren zijn daarvoor te groot (Ring & Perry, 1985). Wanneer organisaties worden geconfronteerd met een radicale verandering, die een verschuiving van publieke naar private manier van werken met zich meebrengt, is het aannemelijk dat deze organisaties in eerste instantie de oude logica blijven volgen, terwijl ze zich proberen te verenigen met de nieuwe logica.

90

Onderzoeksmethoden De data voor dit onderzoek zijn verzameld in twee fasen. Ten eerste zijn rapporten en publicaties met betrekking tot nieuwe wetgeving in de Nederlandse kinderopvang verzameld en geanalyseerd. Deze documenten waren afkomstig van de overheid, brancheverenigingen, kinderopvangorganisaties en kranten. Nadat deze documenten zorgvuldig waren bestudeerd, waren we in staat om (a) inzicht te verkrijgen in de aard van de veranderingen, (b) te begrijpen hoe verschillende actoren zijn beïnvloed door deze veranderingen en (c) de meest belangrijke organisaties uit het veld te identificeren. De informatie uit deze eerste onderzoeksstap werd gebruikt als input voor de volgende fase. In de tweede fase zijn geschikte respondenten voor de dataverzameling geselecteerd. De steekproef van het onderzoek is gebaseerd op de rol die organisaties spelen in de sector en is tot stand gekomen middels ‘judgemental sampling’ (Hussey & Hussey, 1997). Dit type van steekproeftrekking staat

toe om mensen met ervaring en kennis van de onderwerpen die worden bestudeerd te selecteren. Een lijst met mogelijke organisaties en participanten is in samenwerking met het Waarborgfonds Kinderopvang tot stand gekomen. Dit resulteerde in een lijst van respondenten die óf betrokken waren in het proces van beleid maken en de implementatie van nieuwe wetgeving, óf die er direct door werden beïnvloed. In totaal hebben 32 verschillende organisaties en 42 verschillende respondenten deelgenomen aan dit onderzoek. Er is bewust gekozen voor een brede spreiding. Zo zijn niet alleen kinderopvangorganisaties bezocht, maar ook financiële instellingen, het waarborgfonds, de brancheorganisaties, overheidsinstanties (inclusief het netwerken implementatiebureau), intermediaire organisaties en belangengroeperingen. Deze brede steekproef zorgde voor een breed perspectief met betrekking tot radicale veranderingen in de kinderopvang en de effecten van nieuwe wetgeving op delen van het veld. In totaal zijn 46 semigestructureerde interviews (enkele respondenten zijn meerdere malen geïnterviewd) gehouden in twee ronden van dataverzameling. De eerste ronde met 23 interviews vond plaats tussen mei en juli 2004, voorafgaand aan de start van de nieuwe wetgeving. De tweede serie met 23 interviews werd gehouden in april en mei 2005, toen de nieuwe wetgeving in werking was. Alle interviews werden opgenomen met toestemming van de geïnterviewden. De op schrift gezette interviews werden teruggezonden naar de respondenten voor eventueel commentaar. De transcripten werden ingevoerd in Nud-Ist 4, een softwareprogramma voor het analyseren en categoriseren van kwalitatieve data.

In de laatste twee decennia zijn er veel publieke sectoren in Europa sterk veranderd. Deze lopen uiteen van de gezondheidszorg tot openbaar vervoer, energiebedrijven, onderwijsinstellingen en postdiensten. Regeringsambtenaren claimen regelmatig dat de redenen voor transformaties van de publieke sectoren kostenreducties, kwaliteitsverbeteringen en algehele effectiviteit inhouden. Deze omslag dient vooral te leiden tot verhoogde concurrentie binnen de publieke sector. Gebruikers van publieke diensten worden voortaan ‘klanten’ genoemd. De kinderopvang in Nederland is ook een voorbeeld van een poging tot institutionele verandering in de publieke sector. De kinderopvang verschaft kinderopvangplaatsen voor kinderen tussen de 0 en 4 jaar oud (dagelijkse opvang) en voor kinderen tussen de 4 en 12 jaar oud (naschoolse opvang). De eerste professionele kinderopvangorganisaties zijn begonnen in de jaren zestig van de vorige eeuw. Vanaf toen heeft de sector te maken gehad met een constante groei in de vraag van kinderopvangplaatsen veroorzaakt door externe factoren zoals economische groei en vrouwenemancipatie. In 1999 waren er 71.000 plaatsen in de dagelijkse kinderdagopvang beschikbaar. In 2003 groeide dit aantal naar 114.000 plaatsen. Een soortgelijk patroon kan gevonden worden in de naschoolse opvang, die groeide van 32.000 plaatsen in 1999 naar 61.500 plaatsen in 2003 (Netwerkbureau Uitbreiding Kinderopvang, 2003). De kinderopvang in Nederland kent een relatief korte historie. Vanaf de

gebruikers worden voortaan klanten genoemd stijgen waardoor een tekort aan kinderopvangplaatsen blijft bestaan. De kinderopvang wordt gezien als welzijnsvoorziening en wordt gefinancierd door de gemeente en ouders (Hillen et al., 2001). Geconfronteerd met een enorm tekort aan kinderopvang neemt in het midden van de jaren tachtig het bedrijfsleven het initiatief om het aantal kinderopvangplaatsen uit te breiden. Het bedrijfsleven gaat daarvoor kinderopvangplaatsen bij instellingen inkopen. Zo kunnen zij hun personeel kinderopvang garanderen. Daarmee worden kinderopvangorganisaties geconfronteerd met twee soorten kinderopvangplaatsen: plaatsen die gesubsidieerd worden door de gemeenten, gesubsidieerde plaatsen en ‘bedrijfsplaatsen’ die betaald worden door het bedrijfsleven. Deze ontwikkeling heeft ook effect op de brancheorganisatie. Een aantal kinderopvangondernemers, met vooral bedrijfsplaatsen, kan zich niet meer vinden in het beleid van de bestaande branchevereniging, de Maatschappelijke Ondernemersgroep (die de belangen van meerdere wel-


Onderzoekscontext

jaren zestig ontstaan informele initiatieven van ouders om kinderen met elkaar te laten spelen. Dat gebeurt vanuit een sociaal-pedagogisch uitgangspunt. Als door de emancipatie en gunstige economische ontwikkelingen meer vrouwen gaan werken, wordt de roep om formele kinderopvang groter. Het aantal kinderopvangplaatsen groeit gestaag, maar ook de vraag blijft

VRIJ

Om de data te analyseren is verder gebruikgemaakt van coderingsprocedures zoals beschreven door Miles en Huberman (1994).

91


VRIJ 92

zijnsorganisaties vertegenwoordigt). Zij beginnen een eigen brancheorganisatie: de ‘Brancheorganisatie Ondernemers in de Kinderopvang’. De uitvoering van de kinderopvang is tot dan toe geregeld in de welzijnswet en valt onder de verantwoordelijkheid van de gemeente. De lokale overheid beschikt over het geld en bepaalt via de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) de regels waaraan de kinderopvang moet voldoen. Daardoor worden grote kinderopvangorganisaties met locaties in verschillende gemeenten soms geconfronteerd met verschillen in regelgeving tussen gemeenten. In de jaren negentig gaat het Nederland economisch voor de wind waarmee de vraag naar kinderopvang blijft toenemen. De kinderopvang komt steeds meer los te staan van andere welzijnsvoorzieningen. Zo valt de kinderopvang niet langer onder de Collectieve Arbeidsovereenkomst van de welzijnssector, maar krijgt de kinderopvang in 1995 een eigen CAO. In 1999 treedt de Regeling uitbreiding kinderopvang en buitenschoolse opvang in werking (Rkb). Deze tijdelijke regeling is bedoeld om lokale overheden te stimuleren het aantal opvangplaatsen te vergroten. De gemeenten zijn echter vrij om te bepalen waaraan zij het geld willen besteden waardoor uiteindelijk niet al het geld ingezet wordt in de kinderopvang. Door deze regeling blijft het aantal opvangplaatsen groeien, maar wachtlijsten blijven bestaan omdat de sector door haar structuur onvoldoende in staat is om sneller te groeien. Verschillende oorzaken liggen hieraan ten grondslag (Hillen et al, 2001; De Kreij, 1999): – Ten eerste lukt het de sector door bureaucratie, gebrek aan personeel en geschikte locaties niet om verder te groeien.

– Ten tweede functioneert de sector onvoldoende als markt, wat leidt tot oneerlijkheid. Gesubsidieerde instellingen worden soms bevooroordeeld ten opzichte van particuliere instellingen met vooral bedrijfsopvangplaatsen. – Ten derde gaat de kinderopvang gebukt onder een gebrek aan transparantie. Voor ouders is het onduidelijk waar plaatsen beschikbaar zijn, hoe het gesteld is met de kwaliteit en wat de kosten zijn voor opvang. Ook hebben de ouders in het oude systeem geen mogelijkheid om hun kinderopvang zelf te kiezen. Deze problemen zijn voor de politiek aanleiding om te komen tot een nieuwe wet. Deze nieuwe wetgeving moet voorzien in een nieuwe financiële basis en uniforme kwaliteitsregels en moet uiteindelijk leiden tot een verdere groei van het aantal kinderopvangplaatsen. De nieuwe Wet kinderopvang heeft twee uitgangspunten: 1. Drieledige financieringsstructuur waarbij de overheid, ouders en werkgever bijdragen aan de kinderopvang. 2. Uniforme kwaliteitsregels waarin de toegankelijkheid, kwaliteit en beschikbaarheid van kinderopvang gewaarborgd zijn. Ook moet de nieuwe kinderopvangwet de keuzevrijheid van ouders om hun eigen kinderopvang te kiezen vergroten. Door de wet komt een eind aan de subsidierelatie tussen gemeenten en kinderopvang. Sommige gemeenten waren al eerder overgestapt op een inkooprelatie door kinderopvang bij organisaties in te kopen in plaats van te subsidiëren. In de nieuwe situatie verliest de gemeente haar regulerende en financieringsfunctie. De gemeente

Naast elkaar bestaande logica’s met hun zojuist gekregen vrijheid om een ‘zaak te runnen’. Ze hadden weinig financiële verplichtingen en hoefden niet te denken in termen van ‘klanten’. Precies deze twee kwesties zijn cruciaal om marktgeoriënteerd te worden. Ook al vinden deze organisaties het moeilijk zich aan te passen aan marktgericht werken, soms hebben ze wel initiatieven genomen om hun marktoriëntatie te verhogen. Zoals gebruikelijk in veel marktsectoren is het belangrijk dat organisaties duidelijke en heldere leveringsvoorwaarden afspreken met leveranciers. Verschillende kinderopvangorganisaties in ons onderzoek benadrukten de behoefte aan het versterken van relaties met welzijnsprojecten en andere overheidsinitiatieven. Ook zien we dat de relaties met onderwijsinstellingen worden aangehaald. Twee kinderopvangorganisaties motiveerden hun samenwerking met onderwijsinstellingen door aan te geven dat dit zou leiden tot een betere toegang tot het leerplan en aanpassing van leermateriaal dat noodzakelijk is in het veld. Deze organisaties beweerden dat ze personeel nodig hadden met meer ondernemende kwaliteiten. Door de relaties met deze instellingen te versterken, kunnen betere afspraken


Onderzoeksresultaten Twee hoofdthema’s komen uit onze data sterk naar voren. Het eerste thema betreft de twee naast elkaar bestaande logica’s; publiek en privaat. Na bijna vijf jaar van voorbereiding werden kinderopvangorganisaties met ingang van 1 januari 2005 geacht marktgericht te werken en een private sector-logica te volgen. Voor de organisaties die gebruikmaakten van bedrijfsplaatsen was dit al mogelijk, echter voor hen betekende de nieuwe wet een omschakeling van zakendoen met de overheid naar zakendoen met ouders. Voor de eerste keer was het wettelijk toegestaan dat kinderopvangorganisaties konden differentiëren in termen van prijs en werden ze zelf verantwoordelijk voor kwaliteitscontrole. Voorheen bepaalde de nationale overheid de prijs van kinderopvang en lokale overheden waren verantwoordelijk voor kwaliteitscontrole. De verwachting was dat kinderopvangorganisaties sterker marktgeoriënteerd zouden worden wanneer de verantwoordelijkheid voor prijs en kwaliteit gedelegeerd zou worden. Enkele kinderopvangcentra zijn inderdaad in staat gebleken snel op de veranderingen in te spelen. Zij zijn direct actief begonnen met de ontwikkeling van nieuwe diensten waarbij ouders en zelfs kinderen werden betrokken. Hun besef was dat door sterker marktgeoriënteerd te worden, zij meer mogelijkheden zouden krijgen voor betere prestaties en een groter marktaandeel. Dit is precies wat de overheid wil bereiken met de nieuwe wetgeving. Een private sector-logica is gericht op ondernemende kinderopvangorganisaties die proactief zijn in het ontwikkelen van hun diensten. Echter, dit vereist een

radicale verandering van de ene logica (publiek) naar de andere (privaat), die problematisch is voor veel organisaties (cf. Greenwood & Hinings, 1996). De meeste kinderopvangorganisaties zijn nog niet in staat gebleken de transformatie naar een marktgeoriënteerde organisatie te maken. Zij worstelen

VRIJ

houdt wel een rol voor doelgroepenen vestigingsbeleid van kinderopvang.

93

gemaakt worden over het curriculum van opleidingen en de aansluiting bij de markt. Het naast elkaar bestaan van publieken privaatgericht werken komt verder tot uitdrukking in het beleid van de overheid dat gekenmerkt wordt door een hoge mate van ambiguïteit. De overheid heeft enerzijds aangegeven dat kinderopvangorganisaties hun eigen prijzen zouden mogen bepalen, anderzijds heeft de overheid een prijsmarge ingesteld (weliswaar ter advies, maar er

VRIJ


‘Gevangen tussen twee werelden’

94

zijn feitelijk geen organisaties die hier van afwijken). Dit heeft verschillende consequenties gehad voor de marktgerichtheid van kinderopvangorganisaties. Ten eerste, door de restricties aangaande de prijsdifferentiatie is het moeilijk voor ondernemers een sterke financiële positie op te bouwen. Wanneer de prijzen zouden stijgen en de kosten laag zouden blijven, zouden kinderopvangorganisaties snel hun financiële positie kunnen versterken. De overheid gaat er echter vanuit dat het niet aantrekkelijk meer is voor ouders (en vooral voor vrouwen) om hun kinderen naar de kinderopvang te sturen wanneer het te duur is. Ten tweede, de prijsmarge die door de overheid is gesteld, is relatief gezien beperkt. Een gezin in een grote stad in Nederland heeft te maken met prijsverschillen van maximaal veertig eurocent per uur. Wanneer de bijdragen van de overheid en de werkgevers meegerekend worden, dan komt dit ongeveer neer op een verschil van tien euro per maand (voor één kind, twee dagen per week). Daarnaast lijkt

het erop dat de meeste ouders helemaal niet zo geïnteresseerd zijn in dit beperkte prijsverschil. Zij gebruiken voornamelijk de geografische afstand als bepalende factor bij het kiezen van een kinderdagverblijf. Bovendien is er in de kleinere dorpen vaak maar één kinderdagverblijf wat de keuzevrijheid van ouders verder beperkt. De respondenten in ons onderzoek gaven vrijwel zonder uitzondering aan dat er een bijzonder lastige situatie ontstaan was door de nieuwe wetgeving. Voor veel kinderopvangorganisaties was het op dit moment niet duidelijk hoe te handelen. Een van de respondenten gaf letterlijk aan dat hij zich gevangen voelde tussen twee werelden; die van het denken in termen van klanten en die van het denken in subsidies. Het tweede hoofdthema in onze data onderstreept de problemen die vaak optreden in het licht van institutionele verandering. De oude normen en waarden (die bij een publieke sector horen) verhinderen de succesvolle transformatie naar een marktgeoriënteerde kinderopvangsector. Verrassend genoeg komen deze reacties niet alleen vanuit de kinderopvangorganisaties, maar de overheid zelf is ook ambigu in de uitvoering van haar beleid. Als gevolg van de nieuwe wetgeving verminderde de overheid haar rol in de kinderopvang. De nieuwe financieringsstructuur had voornamelijk effect op lokale overheden die gewend waren om verantwoordelijk te zijn over de financiële positie van de kinderopvangorganisaties. De lokale overheid werd alleen verantwoordelijk voor het huisvestingsbeleid en de inspectie van de kinderopvang. De financiële banden tussen kinderopvangorganisaties en de lokale overheid waren compleet

heid duidelijk in de communicatie naar de sector toe. Echter, er kwamen veelvuldig berichten in de media over kinderdagverblijven die gesloten werden door verminderde vraag en niet-betalende ouders. De brancheorganisaties, belangengroeperingen en de kinderopvangorganisaties zelf gaven door deze berichtgeving sterke signalen af. Zij probeerden duidelijk te maken dat het een sociale plicht was van de overheid om te reageren. Nog binnen het eerste jaar reageerde de overheid precies zoals de kinderopvangorganisaties verwachtten. De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft een jaarlijkse financiële injectie van 200 miljoen euro aangekondigd. Een groot deel van dit geld gaat terug naar de ouders, wat de vraag naar kinderopvang moet verhogen. Door ouders te compenseren, zullen hun kosten voor kinderopvang

De ambigue rol van de overheid

Conclusie

Onze studie laat zien dat radicale transformaties om meer marktgericht te worden in de beginfase zeer onrustig kunnen verlopen en veel weerstand oproepen. Terwijl de overheid zich deels heeft teruggetrokken en getracht heeft de verantwoordelijkheid voor de kinderopvang bij de markt te leggen, hebben marktpartijen duidelijke verwachtingen omtrent de uiteindelijke


dalen, wat betekent dat de vraag zal groeien. Bovendien wordt verwacht dat het ook een positief effect zal hebben op de arbeidsmarkt. Voornamelijk vrouwen zullen geneigd zijn om weer te gaan werken door de lagere kosten.

VRIJ

verdwenen. Maar dit betekende niet dat de overheid de verantwoordelijkheid ook daadwerkelijk van zich kon afschuiven. Voor de nieuwe wetgeving was de overheid verantwoordelijk voor de financiële positie van kinderdagverblijven en kwaliteitscontrole, wat inhield dat de overheid een dominante rol vervulde in het functioneren van de kinderopvangindustrie. Een van onze respondenten beweerde dat de overheid een grote invloed had op hoe de samenleving de kinderopvang zag. Meer dan de helft van onze respondenten is van mening dat de overheid nog steeds gezien wordt als dé instantie die verantwoordelijk is voor kinderopvang. De resultaten uit de interviews laten verder zien dat de rol van de kinderopvang weliswaar veranderd is vanuit het oogpunt van de overheid, maar dat belangengroeperingen en de samenleving dit niet automatisch ook zo zien. De samenleving beschouwt de overheid nog steeds als het orgaan dat verantwoordelijk is voor het aanbieden van hoogwaardige en toegankelijke kinderopvang voor alle burgers. De kinderopvangorganisaties in ons onderzoek gaven dan ook aan dat in geval van grote problemen de overheid toch zal zorgen voor oplossingen, hetgeen niet ten goede komt aan de marktgerichtheid van de sector. De overheid heeft echter duidelijk te kennen gegeven dat de nieuwe wet voor de kinderopvang onomkeerbaar is. De ouders zijn verantwoordelijk voor de financiering van de sector en van de kinderopvangorganisaties wordt verwacht dat zij concurreren op basis van kwaliteit en prijs. Dit zou moeten leiden tot hogere standaarden van de kinderopvang, terwijl op hetzelfde moment de prijzen zouden dalen. Tijdens de eerste maanden na de implementatie van de nieuwe regelgeving was de over-

95

verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de kinderopvang. Deze ligt volgens de respondenten van dit onderzoek overduidelijk bij de overheid. Dit wordt grotendeels veroorzaakt door het gezamenlijk bestaan van twee verschillende opvattingen over hoe kinderopvang georganiseerd dient te worden: middels een privaat model of middels een publiek model. Het gewenste effect van de nieuwe wet is daarmee tot op heden nog niet bereikt. De sector is nog niet volledig overgegaan tot snel marktgericht te denken en te handelen. De verwachtingen met betrekking tot de eindverantwoordelijkheid wijzen duidelijk in de richting van de overheid. De reactie van de overheid bij de eerste tekenen van problemen in de sector heeft hieraan bijgedragen. Het lijkt

VRIJ


Het gewenste effect is nog niet bereikt

96

dan ook niet waarschijnlijk dat onder de huidige omstandigheden op korte termijn een sterkere marktgerichtheid zal plaatsvinden. Dit zal met name afhangen van de acceptatie van de voorgestelde veranderingen door de belangrijkste actoren. Publieke diensten zoals gezondheidszorg, energievoorziening en kinderopvang hebben sterke symbolische associaties met de publieke sector en de verschuiving naar de private sector lijkt weerstand op te roepen bij die mensen die deze sectoren beschouwen als te belangrijk om aan de open marktkrachten over te laten. Het meest waarschijnlijke scenario voor de kinderopvang is een hybride situatie waarin zowel publieke als private normen en waarden naast

elkaar bestaan. De vraag voor beleidsmakers blijft dan hoe daarmee om te gaan. Deregulering kan mislukken als door een marktgerichte manier van werken niet de centrale rol van de overheid overgenomen kan worden. Voor beleidsmakers roept dit de vraag op hoe processen van privatisering in sterk geïnstitutionaliseerde sectoren in goede banen te leiden. Welke mechanismen kunnen zij ontwikkelen om dereguleringsmaatregelen tot succesvolle interventies te laten uitgroeien? En hoe dienen ze om te gaan met de implementatie van hun visie? Het is duidelijk dat pogingen tot privatisering moeizame processen zijn. De sector waarin de privatisering tot stand dient te komen, zou in elk geval beter voorbereid kunnen worden door het ontwikkelen van de benodigde vaardigheden bij de betrokken organisaties en actoren. Dit zou voor de privatisering plaats dienen te vinden. Op deze manier kunnen organisaties alvast bekend raken met een nieuwe manier van werken. De beleidsmakers zouden ook meer rekening moeten houden met de bredere sociaaleconomische context. In een marktgerichte omgeving is het niet ongebruikelijk dat klanten hun rekeningen te laat of niet betalen. Omdat hier door de beleidsmakers geen aandacht aan was besteed, was de sector nauwelijks voorbereid op wanbetalers en hoe hiermee om te gaan. Het gevolg was dat enkele tientallen kinderdagverblijven hun deuren moesten sluiten. Daarnaast zouden beleidsmakers beter voorbereid moeten zijn op mogelijke problemen in de beginfase van de deregulering. Een consistent beleid is van groot belang voor het afgeven van de juiste signalen aan betrokkenen in het veld die aan het begin staan van een veranderproces. Ambigue signalen

Brint, S., & Karabel, J., ‘Institutional Origins and Transformations: The Case of American Community Colleges’. In Powell, W. W. & DiMaggio, P. J. (Eds), The New Institutionalism in Organizational Analysis (pp. 337-360). Chicago: University of Chicago Press, 1991 DiMaggio, P. J., & Powell, W. W., The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields. In: American Sociological Review, 1983, 48, 147-160 Dobbin, F., & Dowd, T., How Policy Shapes Competition: Early Railroad Foundings in Massachusetts. In: Administrative Science Quarterly, 1997, 42, 3, 501-529 Dorado, S., Institutional entrepreneurship, Partaking and Convening. Organisation studies, 2005, 26, 3, 385-414 Goodrick, E., & Salancik, G.R., Organizational �� Discretion in Responding to Institutional Practices: Hospitals and Cesarean Births. In:� Administrative Science Quarterly, 1996, 41, 1, 1-28 Goodstein, J.D., Institutional pressures and strategic responsiveness: employer involvement in workfamily issues. In: Academy of management journal, 1994, 37, 2, 350-382 Greenwood, R., & Hinings, C.R., Understanding strategic change: The contribution of archetypes. Academy of Management Journal, 1993, 36, 5, 1052-1081 Greenwood, R., & Hinings, C. R., Understanding radical organisational change: bringing together the old and new institutionalism. In: Academy of Management Review, 1996, 21, 4, 1022-1054 Greenwood, R., Suddaby, R., & Hinings, C. R.,Theorizing change: the role of professional associations in the transformation of institutionalized fields. In: Academy of Management Journal, 2002, 45, 1, 58-80 Hillen, M., Golder, T., & Westerkamp, V., Kleine mensen grote zorgen. De moeizame weg naar vraaggestuurde kinderopvang. Den Haag: Stichting Maatschappij en Onderneming (SMO), 2001 Hoffman, A. J., Institutional evolution and change: Environmentalism and the U.S. chemical industry. In: Academy of Management Journal, 1999, 42, 4, 351-371 Hoffman, A.J., & Ocasio, W., Not all events are attended equally:toward a middle-range theory of industry attention to external events. In: Organization science, 2001, 12, 414- 434 Hussey, J., & Hussey, R., Business Research. A practical guide for undergraduate and postgraduate students. Basingstoke: MacMillan Business, 1997


Referenties

Johnson, G., Smith, S., & Codling, B., Microprocesses of Institutional Change in the context of Privatization. In: Academy of Management Review, 2000, 25, 3, 572-580. Kirkpatrick, I., & Martinez Lucio, M.. The Politics of Quality in the Public Sector. London: Routledge, 1995 Kreij, de, R., Stichting Uitvoering Kinderopvangregelingen. Een kwestie van partners. Utrecht: Plantijn Casparie, 1999 Meyer, J.W., & Rowan, B., Institutionalized Organ�� izations: Formal Structure as Myth and Ceremony. �� In: American Journal of Sociology,1977, 83, 2, 340-363 Meyer, J.W., & Scott, W.R.. Organizational Environments: Ritual and Rationality. Beverly Hills: Sage, 1983 Miles, M. B., & Huberman, A. M., Qualitative Data Analysis. London: �� Sage, 1994. Netwerkbureau Uitbreiding Kinderopvang, Monitor uitbreiding kinderopvang 2003. Vierde meting naar de status van de uitbreiding van de kinderopvang in Nederland. �� VdMA en Deloitte & Touche/ICS adviseurs, 2003 North, D., Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge: Cambridge University Press, 1990 Oliver, C., The Antecedents of Deinstitutionalization. In: Organization Studies, 1992, 13, 4, 563-588 Reay, T., & Hinings, C. R. B., The Recomposition of an Organizational Field: Health Care in Alberta. In: Organization Studies, 2005, 26, 3, 351-384 Ring, P.S, & Perry, J.L., Strategic Management in Public and Private Organizations: Implications of Distinctive Contexts and Constraints. In: Academy of Management Review, 1985, 10, 2, 276-286 Roy, W., Socializing Capital. The Rise of the Large Industrial Corporation in America. Princeton: Princeton University Press, 1997 Scott, W. R., Institutions and Organizations. Thousand Oaks, Sage, 2001

VRIJ

kunnen de succesvolle implementatie van nieuwe marktgerichte manieren van werken ondermijnen.

97

Hoezo, samen? Beschaafd organiseren, of het organiseren van beschaving? Aankondiging: Festival der Bestuurskunde 5.0

MEDEDELINGEN


Donderdag 14 februari 2008 Rijtuigenloods, Amersfoort

98

Om maatschappelijke resultaten te realiseren, moet worden samengewerkt. Dát is een besef van alle tijden. Zo wordt binnen de bestuurskunde al jaren gepleit voor een nauwe samenwerking binnen ketens, al was dat alleen maar om beleid en uitvoering op elkaar aan te laten sluiten. Organisatieadviseurs zetten op hun beurt zwaar in op een innige band tussen managers en professionals. Om in Nederland samen te kunnen leven, zullen bevolkingsgroepen samen door één deur moeten kunnen. En dan zullen we nog maar zwijgen over de Europese samenwerking, waarbij we de vorderingen rond een Europese Grondwet alleen maar in gedachten hoeven te nemen om te bedenken waar we samenwerking voor nodig hebben. Om deze samenwerking van de grond te krijgen, zetten overheid, maatschappelijke organisaties, bedrijven en burgers allerlei projecten en programma’s op, die tot deze samenwerking moeten leiden. Goede voorbeelden daarvan zijn de netwerkorganisaties, PPS-constructies en de vitale coalities. Aan deze initiatieven wordt vaak een gevoel van urgentie gekoppeld: ‘Samen moet, omdat het anders misgaat’. Het gevaar bestaat dan immers dat er meer

Maasmeisjes komen of omdat we het anders verliezen van Azië. Maar komt al het ‘goede’ inderdaad vanuit de gedachte ‘samen = beter’? We kunnen immers vele kritische kanttekeningen plaatsen bij deze gedachte. Wat gebeurt er precies als partijen gaan samenwerken? Daarbij kunnen we bijvoorbeeld wijzen op het besluitvormingsproces, dat door de aanwezigheid van meerdere partijen stroperiger wordt. Of op de problemen die ontstaan bij samenwerking op het gebied van informatie-uitwisseling en privacy. Maar er zijn ook andersoortige vragen, die minstens even belangrijk zijn. Waar komt bijvoorbeeld die enorme behoefte naar samen vandaan? En hebben we ook niet af en toe conflict, spanning en checks and balances nodig? De onderliggende vraag is dus eigenlijk of al dat samengaan – en daarmee dus beschaafd organiseren – niet met impliciete beschavingsidealen gepaard gaat? Uiteraard hebben we ook dit jaar weer een aantal spraakmakende sprekers. �� Zo zullen James C. Scott, auteur van Seeing like a state. How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed, en John Gray, auteur van Zwarte Mis. �� Religieus fundamentalisme en de moderne utopieën, als keynotesprekers optreden. Voor meer informatie en voor inschrijvingen kunt u terecht op http://festival.bestuurskunde.nl.

Thema Professionals en managers Waarden in een hybride praktijk

Recommend Documents