THEMA 7: Sociaal-wetenschappelijke, bestuurskundige en juridische ondersteuning van het implementatieproces van de KRW • Vraagstelling Naarmate het implementatieproces van de Kaderrichtlijn water vordert, wordt de kring van partijen die ermee te maken krijgt groter. Hierdoor neemt de behoefte toe aan gestructureerde en sociaal-wetenschappelijk onderbouwde ondersteuning van het beleidsproces. Het implementatieproces speelt zich af op meerdere fronten: het gaat om waterkwaliteit en om waterkwantiteit, om inpassing in het ruimtelijk ordeningsproces maar ook om inpassing in landbouwbeleid, om het verkopen van de boodschap en tegelijk om luisteren naar wat bij andere partijen leeft en van levensbelang is. Specifiek voor de Kaderrichtlijn water is dat deze top down wordt geimplementeerd: afkomstig van de EU, is de richtlijn de afgelopen jaren ingepast in de Nederlandse wetgeving, en al zover mogelijk doorvertaald naar de regionale consequenties. Het proces zal verdergaan tot de microschaal van consequenties voor een afvalwaterzuivering of een landbouwbedrijf. Omdat het om een resultaatsverplichting gaat, zullen de harde uitkomsten van het proces die hele route weer terug afleggen tot aan de EU, een ongelofelijk complex proces met vele communicatiestappen die op even zovele plaatsen verkeerd kunnen lopen. Door middel van een zorgvuldig ontworpen en begeleid beleidsproces zal het onderlinge vertrouwen tussen de spelers gedurende dit proces groeien. Wanneer dat niet gebeurt is het moeilijk om tot afspraken te komen en dat zal tot vertraging leiden. Op al die fronten spelen sociaal-wetenschappelijk gezien dezelfde processen: het gaat steeds om communicatie, dialoog, van elkaar leren, onderhandelen over doelen en maatregelen, het maken van onderlinge afspraken, en tenslotte om het vastleggen van de afspraken in een solide juridische vorm. Hiervoor liggen al veel methoden en instrumenten op de plank, bijvoorbeeld de stakeholderanalyse, methoden voor participatieve besluitvorming, Community of Practice. Het lijkt echter alsof het sociaal-wetenschappelijk instrumentarium te hooi en te gras wordt toegepast, afhankelijk van het soort gamma-wetenschapper dat men toevallig tegen het lijf loopt. Op ieder front kan het proces in een andere fase zijn. Welke tools zijn nu in welke fase het meest geschikt? Wat ontbreekt is overzicht. Wellicht ontbreken er ook nog bepaalde instrumenten, met name waar het gaat om integratie van beleid en om het oplossen van allerlei schaalproblemen. Hieronder volgt een overzicht van het sociaal-wetenschappelijk instrumentarium dat nodig is in de verschillende fasen van het beleidsproces, met daarbij voorbeelden uit het beleidsveld van de Kaderrichtlijn Water. •
Meerjarenplanning beoogde resultaten - binnen 2 jaar een overzicht wat er in Nederland te halen is op deze gebieden - binnen tien jaar ontwikkeling van nog ontbrekend instrumentarium
•
Uitgevoerde projecten
Stakeholderanalyse Natuurlijk is het mogelijk om zonder enige sociaal-wetenschappelijke kennis een communicatieproces op te starten. Communiceren is een vaardigheid waarover vrijwel ieder mens beschikt. Wanneer een hydroloog van een waterschap contact opneemt met een hydroloog van de provincie zal dat niet tot problemen leiden. Wanneer het gaat om personen
en groepen met heel andere achtergronden (wetenschappers, ambtenaren, boeren, aannemers, allochtone burgers) zijn er wel communicatieproblemen te verwachten. Enkele voorbeelden: o Het is waarschijnlijk dat een begrip als afwenteling bij al deze partijen andere beelden oproept. Het begrip afwenteling is een manier van ‘framing’ vanuit de watersector die refereert aan aanvaarde begrippen als eerlijkheid, rechtvaardigheid, solidariteit en samenwerking. Het is bedoeld om partijen die zich tot nu toe nog niet verplicht voelden iets meer te doen aan de waterkwaliteit, toch in beweging te krijgen. Maar hoe wordt dit begrip door marktpartijen geinterpreteerd, en hoe door de overheden aan de andere kant van de Nederlandse grens? o Wat is wateroverlast? Waterschappen hebben dit begrip in de loop der eeuwen nauwkeurig geoperationaliseerd, hoewel niet allemaal op dezelfde manier (er zijn waarschijnlijk verschillen tussen laag en hoog Nederland en tussen meer agrarische en meer stedelijke gebieden). Het is al vele jaren duidelijk dat natuurorganisaties hier anders tegenaan kijken, en ook bewoners beleven het anders, zoals blijkt uit een project dat bij Leven met Water is ingediend. Door nieuwe beleidslijnen als Ruimte voor Water gaan ook waterschappen aan het begrip wateroverlast sleutelen, bijvoorbeeld door periodieke overstromingen door een beek toch te accepteren. Daar is dan wel nieuw overleg voor nodig met boeren. Verzekeraars die op nationale schaal willen opereren zoeken ook naar een afbakening van dit begrip. o Idem voor watertekort: wat betekent dit voor verschillende belanghebbenden? In deze gevallen loont het de moeite je voorafgaand aan een communicatietraject in de andere partijen te verdiepen: over welke kennis beschikken ze, welke belangen en interesses hebben ze, welke normen en waarden, welke beelden en verhalen? Voorbeelden van reeds beschikbaar instrumentarium: Onderzoek naar percepties, doelen en normen bij andere partijen in vergelijking met partijen binnen watersector, belevingsonderzoek, anthropologische methoden, onderzoek naar organisatiecultuur. Communicatiemethoden om partijen te betrekken. Belanghebbenden moeten op tijd over de consequenties van nieuw KRW beleid worden geinformeerd op een manier die niet onterecht allerlei tegenkrachten mobiliseert: dus open kaart spelen, ontvankelijk zijn voor vragen en nieuwe inzichten, en met inzicht in de juiste framing. De communicatie moet aansluiten op bestaande begrippenkaders en normenstelsels van de verschillende doelgroepen (voortbouwend op de stakeholderanalyse). Wie betrek je er wel en niet bij, in welk stadium? Wat zijn de grenzen aan participatie, en hoe maak je duidelijk in welk stadium het proces op dat moment is? Enkele voorbeelden: o Hoe kunnen we de burgers en maatschappelijke actoren voldoende betrekken bij de planvorming voor KRW en WB21, opdat er maatschappelijk draagvlak ontstaat voor de plannen en de uitvoering daarvan? Hoe doorbreken we de taalbarrière richting de burger en voorkomen we vakjargon en komen we toch tot een diepgaande inhoudelijke dialoog en tot uitwisseling van onze kennis en onze beelden van het watersysteem? Hoe voorkómen we verkeerde verwachtingen bij de burgers en maatschappelijke actoren? o Hoe verhoog je de bewustwording bij burgers en bedrijven over eigen verantwoordelijkheid en risico’s van wateroverlast? Hoe verhoog je de acceptatie van restrisico’s, onzekerheden ten aanzien van beschermingsniveau’s en wateroverlast? Voorbeelden van reeds beschikbaar instrumentarium: marketing theorie, retorica, psychologie, risico-communicatie, communicatietheorie, onderzoek naar communicatiemedia.
Methoden om processen van dialoog en onderhandeling te ondersteunen. Bij de uitvoering van de Kaderrichtlijn is het belangrijk om de medewerking van andere partijen te krijgen, bijvoorbeeld voor het terugdringen van diffuse vervuilingsbronnen. Wetgeving is daarbij een laatste stap, want wetgeving werkt alleen als er voldoende draagvlak voor is en als het uitvoerbaar is. Er is veel kennis en ervaring met het opzetten van dialoogprocessen. Tegelijk is duidelijk dat het ei van columbus op dit gebied nog niet is uitgevonden: hoe vinden we de beste balans tussen snelle, efficiente maar risicovolle machtspolitiek en oeverloze, besluiteloze en niet innovatieve democratische processen? Enkele voorbeelden: o In de ruimtelijke ordening vindt een beweging plaats van toelatingsplanologie naar ontwikkelingsplanologie. De regie komt meer en meer bij de provincies te liggen. Provincies moeten dus ook de waterbelangen goed inbrengen in de ruimtelijke afwegingen. Provincies moeten zich krachtiger gaan opstellen, maar moeten ook de relaties met andere spelers verbeteren. Hoe kun je op dit gebied waar het om harde belangen als grond en geld gaat, met zachte middelen toch iets bereiken? o Een oplossing waaraan gedacht wordt voor het oplossen van afwentelingsproblemen zijn bestuursakkoorden. Wat voor maatregelen kunnen daarin worden opgenomen? Zijn bestaande bestuursakkoorden effectief geweest, bijvoorbeeld die over waarschuwing en alarmering bij calamiteuze verontreiniging van Maas en Rijn? (is deels ook juridisch onderzoek nodig bv naar afwikkeling, sancties etc) Voorbeelden van reeds beschikbaar instrumentarium: backcasting, scenarios, Policy Lab, Delphi methode, participatieve besluitvorming. Bestuurskundig onderzoek naar verdeling van verantwoordelijkheden tussen overheden onderling in relatie tot integraal beleid. Bij het bestuurskundige onderzoek gaat het om het vinden van een goede taakverdeling tussen overheden, zowel horizontaal (tussen beleidssectoren) als verticaal (tussen overheidslagen). Hand in hand met de taakverdeling moeten structuren worden gezocht voor samenwerking en afstemming van beleid. Ook biedt bestuurskundig onderzoek kaders voor het afwegen van beleidsinstrumenten. Enkele voorbeelden: o Bij de implementatie van de KRW dreigt een kettingreactie van afwegingsproblemen op verschillende schaalniveau’s. Hoe bepaal je of afspraken gebiedsgericht, generiek, in een stroomgebiedsrelatie, of communautair moeten worden gemaakt? Deelstroomgebieden en afbakening van overheidsverantwoordelijkheden komen niet overeen. Met behulp van het begrip ‘blauwe knooppunten’ wordt geprobeerd hier meer lijn in te brengen: concrete plaatsen afspreken waar gemeten wordt hoe de waterkwaliteit van het ene gebied dat van het andere beinvloedt. Voor het rondkrijgen van deze systematiek is nog veel overleg nodig, ook internationaal. o Terugredenerend van de resultaatsdoelstellingen van de KRW kom je uit bij verschillende andere beleidsterreinen waar een veelheid aan andere overheden bij betrokken is: waterkwantiteitsbeleid, meststoffenbeleid, bouwstoffenbeleid, etcetera. Nadat er onderzoek is gedaan naar conflicterende beleidsdoelstellingen is er een dialoog nodig tussen verschillende beleidssectoren hoe de keuzes moeten worden gemaakt.
Voorbeelden van reeds beschikbaar instrumentarium: afweging van beleidsinstrumenten (juridisch, economisch of sociaal), governance, methoden voor gebiedsgericht beleid en reconstructie, lokale arrangementen. Juridisch onderzoek naar geschikte kaders en structuren om afspraken vast te leggen. Parallel aan het maatschappelijk debat vindt een proces plaats van het steeds nauwkeuriger vastleggen van afspraken in wetgeving. Zoals gezegd moet er dan wel draagvlak voor de wetgeving zijn ontstaan en wordt de wetgeving ingebed in andere beleidsinstrumenten als voorlichting, overleg en economische maatregelen. Enkele voorbeelden: o Een van de belangrijkste vragen rond de KRW is de vraag naar de reikwijdte van de resultaatsverplichting, mede in relatie tot kwaliteitseisen (vergelijk de problematiek rond de luchtkwaliteit). Wat moet er precies gedaan worden om te voldoen aan de gestelde kwaliteitseisen en wat zijn gerechtvaardigde ontsnappingsclausules, is saldering mogelijk of een eventuele gebiedsgerichte invulling en welke juridisch bestuurlijke arrangementen passen in enerzijds een gebiedsgerichte benadering met de nodige flexibiliteit en bieden anderzijds voldoende waarborgen dat aan harde Europese verplichtingen wordt voldaan? Welke mogelijkheden zijn er voor tussentijdse feedback naar de EU? Proactieve benadering is nodig; niet afwachten op jurisprudentie uit Brussel; we moeten voorlopen op Brussel om nog enigszins te kunnen sturen. Bijv. mogen we landbouwgronden doorspoelen waardoor eerst de situatie verslechtert maar later sterk verbetert? Is het nuttig/toegestaan om meer te investeren in bemonstering, zodat er later lagere kosten zullen zijn? Goed aansluiten bij internationale initiatieven als HarmoniCA en IWRM.NET Nazorg: uitvoerders informeren over mogelijke scenario’s en gekozen strategie, concrete aanbevelingen via EU-waterdirecteuren o Welke juridische gevolgen heeft het voorkomen van afwenteling voor normstelling in verschillende delen van het stroomgebied? o Verzekerbaarheid van wateroverlast: hoe realiseer je een duidelijke verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheid en burger? Hoe vertaalt dit zich in aansprakelijkheden? Hoe sluiten de condities voor verzekerbaarheid aan bij de zorgplicht van bv waterschappen? Voorbeelden van reeds beschikbaar instrumentarium: …………... Kennismanagement om lokale praktijkkennis en beleidstheorie met elkaar te confronteren en waar nodig innovatie te stimuleren. pm Voorbeelden van reeds beschikbaar instrumentarium: kennisateliers, Community of Practice, kennis over multi-, inter- en transdisciplinair werken om nieuwe kennisvragen uit het veld terug te sluizen naar onderzoeksinstellingen, innovatietheorie. • Indicatieve projectomvang Voor het overzicht: 1 mensjaar Voor toepassing van instrumentarium op KRW: 5-10 mensjaar Voor aanvullend instrumentarium: 5-10 mensjaar •
Financiering, financieringsbehoefte en financieringsmogelijkheden
Rijksoverheid (Verkeer en Waterstaat), provincies en waterschappen als primaire probleemeigenaren. • Betrokken KP leden Alterra, RIZA • Waar is relevante kennis aanwezig? Op dit moment (februari 2006) wordt bij Alterra een eerste onderzoek afgerond naar de beleidsruimte bij vier richtlijnen waaronder de KRW in de situatie tussen Nederland en Brussel. In 2006-2007 doet Alterra ditzelfde onderzoek in internationaal verband. Medio 2007 moet dit onderzoek klaar zijn, voordat het concept Stroomgebiedbeheersplan in de inspraak gaat. Omgaan met overstromingsrisico’s. Trekker: TNO Bouw. Probleem: burgers onderschatten overstromingsrisico’s. Onderzoek naar beleving van overstromingsrisico’s bij burgers, verbetering van communicatie met burgers en verwerking van resultaten in besluitvorming door overheid. Ook integratie van deze gamma-kennis met beta kennis over overstromingsrisico’s en economische aspecten (KBA). Watertekens. Trekker: Alterra. Probleem: communicatie waterbeheerders en burgers. Onderzoek naar beleving en waardering van water door burgers, ontwikkeling van communicatiestrategieën, expliciteren van praktijkkennis, actorenanalyse, beinvloeden van betekenissen, Community of Practice. Het waterschap in de stad. Trekker: STOWA. Probleem: ruimteclaim voor water in de stad. Analyse van probleempercepties en prioriteiten van stakeholders die een andere cultuur hebben, methoden om leerervaringen te delen en positief beinvloeden, interventies in processen. NB GLOBE-RUG? De eerste twee gaan over verschillen tussen burgers en waterbeheerders, de laatste over verschillen tussen waterbeheerders diverse anderen zoals bewoners en RO-ambtenaren. De percepties en de cultuur hebben betrekking op water en overstromingen, dus niet op klimaat of klimaatverandering. De processen van het overbruggen van cultuurverschillen zijn wel min of meer hetzelfde. Grenzen aan participatie? Trekker: RIZA. Probleem: waterbeheerders moeten communiceren maar burgers willen niet altijd. Onderzoek naar de redenen waarom mensen niet mee willen doen, best practices en instrumenten om toch zo’n bevredigend mogelijke participatie en democratie na te streven. Van dreigend hoogwater tot en met evacuatie. Trekker: HKV. Probleem: zachte maatregelen tijdens en na hoogwaterramp. Onderzoek naar gedrag van burgers, ontwikkeling van evacuatie-oefeninstrument, uitwerking van hulp na ramp, handreiking risico communicatie. Bestuurlijk schakelen in waterbeheer. Trekker: VU-Amsterdam. Probleem: niet-technische aspecten van grote waterprojecten. Onderzoek naar politieke, maatschappelijke en bestuurlijke haalbaarheid van grote projecten, onderzoek naar probleemperceptie. Groot project, vooral onderzoek. •
Aandachtspunten
- goed aansluiten bij relevante leerstoelgroepen in Nederland (bv Wageningen, Nijmegen, Rotterdam)
