Technische Universiteit Delft
Faculteit Techniek, Bestuur en Management
Gedelegeerd toezicht: bestuurskundige en juridische beschouwingen Dr.ir. Jeroen van der Heijden
1
2
Gedelegeerd toezicht: bestuurskundige en juridische beschouwingen Rapportage binnen het project: Varianten & Toolkit ‘Pilotstudie Privatisering van Plantoetsing en Bouwtoezicht Regio Brabant-Noord’ Rapportage fase 1: varianten
Technische Universiteit Delft Faculteit Techniek, Bestuur en Management Sectie Beleid, Organisatie, Recht & Gaming Dr.ir. J.J. van der Heijden TU Delft, 27 september 2010
3
4
Inhoudsopgave 1 2
3
4
5
6 7
Introductie ................................................................................................................. 7 Verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid ................................................................... 8 Basismodel Actieplan Aanbevelingen Commissie Dekker .................................... 8 2.1 Verantwoordelijkheid ...................................................................................... 9 2.2 Aansprakelijkheid .......................................................................................... 10 2.3 Gedelegeerd toezicht ................................................................................................ 12 Uitwerking model gedelegeerd toezicht .......................................................... 12 3.1 Varianten van gedelegeerd toezicht ............................................................... 15 3.2 Varianten van gedelegeerd toezicht en invulling in de praktijk ......................... 17 3.3 Kwaliteitsborging ...................................................................................................... 22 Zelfrapportage .............................................................................................. 22 4.1 Externe rapportage ....................................................................................... 23 4.2 Tweedelijnstoezicht ...................................................................................... 23 4.3 Kwaliteit van toezicht – een beoordelingskader .......................................................... 24 Uitgangspunten en aandachtspunten voor het beoordelingskader .................... 24 5.1 Beoordelingscriteria ...................................................................................... 26 5.2 Vergelijk van pilots ....................................................................................... 28 5.3 Draagvlak pilotstudie ................................................................................................ 29 Draagvlak typen ........................................................................................... 29 6.1 Behoeften deelnemers .................................................................................. 29 6.2 Conclusies en aanbevelingen ..................................................................................... 31
5
6
1
Introductie
De Minister van Wonen, Wijken en Integratie (WWI) heeft in 2008 het Actieplan Rapport Commissie Dekker (verder: Actieplan) aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten Generaal. Het Actieplan is gebaseerd op de rapportage Privaat wat kan, publiek wat moet van de Commissie Dekker en de rapportage Naar een vernieuwd systeem van bouwtoezicht van dr.ir. Jeroen van der Heijden van de Technische Universiteit Delft. Het Actieplan vormt de basis van het projectplan Pilotstudie Privatisering van Plantoetsing en Bouwtoezicht Regio Brabant-Noord – kopie externen, van 12 mei 2010 (verder: Projectplan). Doel van het Projectplan en de daarin genoemde pilotstudie is: Het ontwikkelen, beproeven en evalueren van een pilot voor private plantoetsing en bouwtoezicht dat inzicht geeft in de werking van een aantal varianten van gedelegeerd toezicht. Dit moet leiden tot een toezichtsysteem dat het proces van plantoetsing en toezicht voor diegene die de verantwoordelijkheid (bewezen) kunnen dragen vergemakkelijkt en versnelt. De uitkomsten van de pilot kunnen, in de vorm van advisering en aanbevelingen, ingezet worden voor het ontwikkelen van een vernieuwd (privaat) toezichtsysteem op landelijk niveau. (Projectplan, pagina 3.)
Uitgangspunt is om de pilotstudie in vier fasen uit te voeren: - Fase 1: Ontwikkelen van varianten - Fase 2: Ontwikkelen van een toolkit voor de uitvoering - Fase 3: Uitvoeren van de pilotstudie - Fase 4: Evalueren van de resultaten van de pilotstudie De Technische Universiteit Delft is gevraagd fase 1 en 2 uit te voeren. Dit gezien de ervaring die de Technische Universiteit Delft heeft op het gebied van alternatieve vormen voor het bouwtoezicht. Voorliggend document is een uitwerking van fase 1. Bij het uitwerken van deze rapportage is de Technische Universiteit Delft bijgestaan door Mr. F.L. Bolkestein van Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn advocaten en notarissen.
7
2
Verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid
In het Actieplan Aanbevelingen Commissie Dekker van 6 augustus 2009 wordt een aantal modellen geschetst om te onderzoeken of de verdeling van taken en verantwoordelijkheden bij de het toezicht op de naleving van technische bouwregelgeving in Nederland (gedeeltelijk) geprivatiseerd kan worden. Deze modellen zijn geschetst in termen van verantwoordelijkheidsrelaties. In dit hoofdstuk wordt kort stilgestaan bij het basis model van de verdeling van taken en verantwoordelijkheden bij het toezicht op de naleving van bouwregelgeving. Vervolgens wordt nader ingegaan op de hierbij behorende vormen van verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid.
2.1
Basismodel Actieplan Aanbevelingen Commissie Dekker
Het basismodel in het Actieplan Aanbevelingen Commissie Dekker is gebaseerd op vijf niveaus van taken en verantwoordelijkheden: (i) het opstellen en invoeren van regelgeving, (ii) het vormgeven van een systeem van bouwtoezicht, (iii) het toezien op de werking van dit systeem (tweedelijnstoezicht of systeemtoezicht), (iv) het daadwerkelijk uitvoeren van het bouwtoezicht (eerstelijnstoezicht), en (v) het voldoen aan de vigerende bouwregelgeving. Figuur 1 is een illustratie van deze vijf niveaus – een heuristisch model. Taken en verantwoordelijkheden
Symbolen
Actoren Publiek
Privaat
X
Direct verantwoordelijke actor
Opstellen en invoeren bouwregelgeving
-
-
(X)
Indirect verantwoordelijke actor
Vormgeven bouwtoezichtsysteem
-
-
Tweedelijns/systeemtoezicht
-
-
Eerstelijnstoezicht
-
-
Toezichtrelaties
Onder toezicht gestelde
Figuur 1
Schematische weergave heuristisch model
Het heuristisch model heeft als doel om op abstract niveau de kenmerken van bestuursmodellen die zich richten op de organisatie van handhaving van publieke regelgeving inzichtelijk te maken. Het model kenmerkt zich door een aantal niveaus waarin verantwoordelijkheden in het regelgevings- en handhavingproces zijn gedefinieerd. Het model dat centraal staat binnen de door het Servicepunt Handhaving Noord-Brabant voorgestelde pilot, gedelegeerd toezicht, is een afgeleide van dit heuristisch model. Het model kenmerkt zich door een bepaalde structuur van elementen en relaties tussen verschillende elementen. Binnen de rapportage van de Commissie Dekker en het daar op aansluitende Actieplan Aanbevelingen Commissie Dekker blijft de uitvoering van de eerste taak ongewijzigd blijft: het opstellen en invoeren van regelgeving blijft een taak en verantwoordelijkheid van de Rijksoverheid. De uitvoering van de laatste taak blijft ook ongewijzigd: het voldoen aan de regelgeving blijft een taak en verantwoordelijkheid van de gebouweigenaren, gebruikers en bouwers (zie art. 1a Woningwet). Wijzigingen kunnen zich voordoen in de uitvoering van de overige taken.
8
2.2
Verantwoordelijkheid
Binnen het gedachtegoed van het Actieplan Aanbevelingen Commissie Dekker is sprake van verschillende vormen van verantwoordelijkheid. Het woord verantwoordelijkheid roept niet bij iedereen dezelfde betekenis op. Binnen de (Nederlandstalige) beleids- en bestuurskundige literatuur bestaat enige discussie ten aanzien van het definiëren van het begrip ‘verantwoordelijkheid’. 1 Voorgesteld wordt om binnen de pilots het volgende begrippenkader te hanteren: -
-
-
-
Politieke (ministeriële) verantwoordelijkheid: Binnen de Nederlandse context wordt
als kern van de ministeriële verantwoordelijkheid vaak de verantwoordingsplicht van de minister beschouwd. In een debat in de Tweede Kamer op 6 november 2000 is door regering er parlement gekozen dat ministeriële verantwoordelijkheid geldt voor de formulering van en uitvoering van overheidsbeleid en de besteding van daarmee gepaard gaande publieke middelen. 2 Verschil is onderkend in zaken waar de minister wel of geen bevoegdheid heeft. De Kamer kan de minister echter wel aanspreken op zaken waar de minister geen bevoegdheid over heeft, maar zonder bevoegdheid kan geen verantwoordelijkheid bestaan. Overigens: het verbinden van consequenties aan een misstand waarop een minister op grond van deze verantwoordelijkheid aansprakelijk wordt gesteld, is een politieke afweging. 3 Algemene verantwoordelijkheid: de verantwoordelijkheid voor (de vormgeving van) het wettelijk kader als zodanig en de voorstellen voor eventuele wijzigingen hiervan. 4 Specifieke verantwoordelijkheid: de verantwoordelijkheden die voortvloeien uit bevoegdheden die de betreffende actor zijn toegekend. 5 Directe verantwoordelijkheid: de primaire verantwoordelijkheid van een element uit het systeem (actor) voor haar handelen en de resultaten (het bereiken van de beleidsdoelstellingen) die door het betreffende element worden behaald. Directe verantwoordelijkheid wordt soms ook met de term ‘resultaatverantwoordelijkheid’ aangeduid. 6 Indirecte verantwoordelijkheid: een uitsluitend voorwaardenscheppende verantwoordelijkheid ten aanzien van het systeem als geheel; de directe verantwoordelijkheid voor beleidsprestaties ligt bij andere actoren. Indirecte verantwoordelijkheid wordt soms ook met de term ‘systeemverantwoordelijkheid’ aangeduid. 7 Professionele verantwoordelijkheid: ondernemingen hebben in toenemende mate te maken met groepen en personen die iets van de onderneming wensen of eisen. Hierdoor worden deze ondernemingen gedwongen zich meer transparant en open op te stellen en moeten deze ondernemingen in steeds grotere mate verantwoording afleggen aan alle partijen waarvan rechten in het geding zijn – de zogenoemde ‘stakeholdersdialoog’. Dit dwingt de ondernemingen zich uit te spreken over (haar visie op maatschappelijke) normen en waarden. 8 Professionele verantwoording kan ook de vorm aannemen van peer reviews – een verantwoording ten overstaan van vakgenoten, bijvoorbeeld door middel van tuchtrechtspraak of visitatiecommissies. 9 Deze verantwoordelijkheid reikt aanzienlijk verder, dan de ‘klassieke’ idee waarin ondernemingen zich slechts richten op het nemen en afdekken van ondernemingsrisico (zich verantwoordelijk voelen voor het voortbestaan van de onderneming).
1 O.a. Bakker, W. & Yesilkagit, K. (2005) Publieke verantwoording regimes van inzicht en rekenschap bij de uitvoering van publieke taken, Amsterdam, Boom, Van den Heuvel, J. H. J. (1994) Overheid en beleid in Nederland. Feiten en inzichten vanuit de beleidswetenschap, Utrecht, Uitgeverij Het Spectrum B.V. 2 Ministerie van Justitie (2004a) Aanwijzing voor de regelgeving. Zesde wijziging, Den Haag, MinJus. 3 Van Thijn, E., Alink, F. & Van Dijk, P. (1998) De SORRY-democratie - Recente politieke affaires en de ministeriële verantwoordelijkheid, Amsterdam, Van Gennep. 4 Algemene Rekenkamer (2004) Handleiding normen en begrippen, Den Haag, Algemene Rekenkamer. 5
Ibid. Ibid. Ibid. 8 Groeneveld, K. & Van Schie, P. G. C. (1998) Publieke verantwoordelijkheid, Assen, Van Gorcum. 9 Bovens, M. (2005) Publieke verantwoording. Een analysekader. IN Bakker, W. & Yesilkagit, K. (Eds.) Publieke verantwoording. Amsterdam, Uitgeverij Boom. 6 7
9
-
2.3
Juridische verantwoordelijkheid: deze kan voortvloeien uit een wettelijk voorschrift of uit een overeenkomst. Een voorbeeld van juridische verantwoordelijkheid op grond van de wet is het toezicht van B&W op bouwwerken (art. 13 Woningwet). Bij overeenkomsten moet niet alleen worden gedacht aan ondertekende schriftelijke stukken die het opschrift "overeenkomst" of "contract" dragen, maar ook aan algemene voorwaarden, aan convenanten en zelfs aan mondelinge afspraken en toezeggingen. Schending van juridische verantwoordelijkheid kan in het algemeen aansprakelijkheid meebrengen voor de schade die een andere daardoor lijdt.
Aansprakelijkheid
Om aan bovengenoemde verantwoordelijkheden inhoud te geven zal er sprake zijn van verschillende aansprakelijkheidsverdelingen. In deze paragraaf zal kort worden stilgestaan bij de huidige aansprakelijkheidsverdeling bij het bouwtoezicht. De combinatie ‘aansprakelijkheid’ en ‘bouwtoezicht’ lijkt veel stof te doen opwaaien in de Nederlandse wetenschappelijke- en vakliteratuur. In 2005 heeft de Vereniging voor Bouwrecht zelfs een congres rondom deze thematiek georganiseerd. Daarnaast is een boek gepresenteerd met als titel “Privaat- en publiekrechtelijke aansprakelijkheid voor gebrekkige bouwwerken”. 10 De bespreking in deze paragraaf is grotendeels gebaseerd op die publicatie. Bij het bouwen is er over het algemeen sprake van een contractuele relatie tussen aannemer en opdrachtgever. De aansprakelijk van de aannemer binnen deze contractuele relatie is geregeld in de artikelen 7:759 tot en met 7:762 BW. De betekenis van deze wettelijke regelingen zal echter voor deze contracten beperkt betekenis hebben omdat deze vrijwel altijd beheerst worden door standaardvoorwaarden. De belangrijkste standaardregelingen in de bouw zijn de UAV 1989 en de UAV-GC 2000. Van de UAV 1989 lijkt met name paragraaf 12 van belang, van de UAV-GC 2000 paragraaf 28. De opdrachtgever indien deze in haar/zijn recht getreden is, haar/zijn wederrechterlijke partij, de aannemer, aanspreken. 11 Indien nodig via de civiele rechter. Naast een contractuele relatie met een aannemer kan een partij ook contractuele relaties zijn aangegaan met bijvoorbeeld een architect, constructeur of andere adviseur. Deze partijen zijn vaak beperkt aansprakelijk voor eventueel geleden schade. Binnen de DNR 2005 is de aansprakelijkheid van adviseurs (waaronder ook architecten en constructeurs) geregeld in hoofdstuk 6. Hier zijn met name de artikelen 13 tot en met 18 relevant. 12 Ook hier kan de opdrachtgever indien deze in haar/zijn recht getreden is, haar/zijn wederrechterlijke partij aanspreken. Indien nodig via de civiele rechter. Tot zover de aansprakelijkheid tussen partijen als gevolg van contractuele relaties. Een prangende vraag binnen het aansprakelijkheidsvraagstuk in de bouw, is de vraag in hoeverre gemeentelijke afdelingen Bouw- en Woningtoezicht aansprakelijk zijn voor schade die ontstaat als gevolg van onjuiste handhaving of toezicht. 13 De grondslag voor deze aansprakelijkheid ligt in art 6:162 BW en specifiek in “schending van de zorgvuldigheidsnorm als het gaat om de uitoefening van bevoegdheden”. 14 De vraag is in hoeverre de overheid voldoende zorg heeft betracht, er sprake is van een onrechtmatige daad en er is voldaan aan het vereiste van toerekening, causaal verband, schade en relativiteit. Onderscheid dient gemaakt te worden in de overheidsaansprakelijkheid jegens derden en jegens vergunningaanvrager/houder. Jegens derden zijn de zogenoemde Kelderluikcriteria 15 Drion, P. J. M. en Schueler, B. J. (2005) Privaat- en publiekrechterlijke aansprakelijkheid voor gebrekkige bouwwerken, Amsterdam, WEKA Uitgeverij.
10
11 12 13 14 15
Ibid., Ibid., Ibid., Ibid., Ibid.,
pp. 5-10. pp. 10-12. pp. 23-28. noot 47. p. 22.
10
relevant. Indien er (aantoonbaar) sprake is van zogenoemd specifiek toezichtsfalen, lijkt in zeer bijzondere gevallen de overheid aansprakelijk gesteld te worden voor een onrechtmatige daad. Bijvoorbeeld indien er sprake is van bekendheid met het bestaan van een gevaarlijke situatie, waar niet ingegrepen wordt. Jegens vergunningaanvrager/houder stelt Drion, met verwijzing naar het relativiteitsvereiste 16: “De gemeente kan niet zonder meer aansprakelijk worden gesteld wanneer zij verzuimt van de haar (...) toegekende bevoegdheden gebruikt te maken.” 17 Hierbij moet worden opgemerkt dat ten tijde van het verschijnen van de geraadpleegde publicatie 18 er veel discussie bestond over het relativiteitsvereiste. De vraag was: kan het gemeentelijk bouw- en woningtoezicht door de vergunningaanvrager/houder aansprakelijk worden gesteld voor een ondeugdelijke toetsing. Drion stelt, kort samengevat, dat het gemeentelijk Bouw- en woningtoezicht in slechts zeer specifieke gevallen aansprakelijk kan worden gehouden voor falend bouwtoezicht. Zowel de aansprakelijkheid van gemeenten als de aansprakelijkheid van aannemers en adviseurs staat met enige regelmaat ter discussie. Als oplossing wordt vaak (een alternatieve vorm van) verzekeren aangedragen. Echter, ook verzekeren biedt geen garantie voor een waterdichte aansprakelijkheid. 19 Zoals gesteld in de geraadpleegde literatuur, lijken momenteel fondsen op particulier of publiek initiatief weinig kans te maken. Daarnaast is het de vraag of de voordelen van een volledig op verzekerbare risico’s gebaseerd systeem opwegen tegen de nadelen.
Specifiek voor de pilotstudie
Voor de specifieke pilotstudie waar deze rapportage zich op richt, lijken de volgende aansprakelijkheidsrelaties van belang: •
De gemeente is jegens de grondeigenaren gehouden tot een zorgvuldige uitoefening van de gemeentelijke bevoegdheden, zoals de beoordeling van vergunningaanvragen en de handhaving van regelgeving. De pilotstudie mag hen in dit opzicht niet benadelen ten opzichte van de reguliere situatie.
•
De meest in het oog springende aansprakelijkheid is de aansprakelijkheid tegenover derden die belang hebben bij de taakuitoefening door de gemeente. Deze groep is zeer divers en niet vast omlijnd. Te denken valt aan omwonenden die strikte handhaving van welstandseisen of het bestemmingsplan wensen, aan slachtoffers van een gebrekkige brandveiligheid van een gebouw, enzovoort.
•
Als de gemeente bij de uitoefening van haar toezicht gebruik maakt van een private partij (gedelegeerd toezichthouder), zal deze private partij jegens de gemeente aansprakelijk zijn voor een goede vervulling van de opgedragen werkzaamheden. Dat neemt echter niet weg dat de gemeente jegens de grondeigenaren en derdebelanghebbenden juridisch verantwoordelijk blijft voor de uitvoering van haar wettelijke taken.
16 Voor een zeer uitgebreid onderzoek naar het relativiteitsvereiste, zie: De Poorter, J.C.A., De Waard, B.W.N., Marseille, A.T. en Zomer, M.J. (2004) Herijking van het belanghebbendebegrip: Een relativiteitsvereiste in het Awbprocesrecht? Den Haag, WODC. 17 Ibid., pp. 16-27. 18 Ibid. 19 Ibid., pp. 49-56.
11
3
Gedelegeerd toezicht
In het Actieplan Aanbevelingen Commissie Dekker van 6 augustus 2009 worden vier modellen geschetst die als basis kunnen dienen voor nader onderzoek. Het Servicepunt Handhaving Noord-Brabant is voornemens de variant gedelegeerd toezicht te gaan onderzoeken. Binnen dit hoofdstuk wordt stilgestaan bij deze variant. Eerst wordt een beschrijving gegeven van de onderliggende gedachte van het model. Vervolgens wordt een aantal varianten van dit model beschreven. Bij de beschrijving van de verschillende varianten zal worden ingegaan op de te verwachten voor- en nadelen per variant. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een beschrijving van de juridische consequenties van het model gedelegeerd toezicht en de verschillende varianten
3.1
Uitwerking model gedelegeerd toezicht
Het model gedelegeerd toezicht kent in de niveaus van het opstellen en invoeren van bouwregelgeving en vormgeven van het bouwtoezichtsysteem geen verschillen ten opzichte van het publieke model zoals we dat momenteel in Nederland kennen. Met andere woorden, de ontwikkeling en vaststelling van de Woningwet en het Bouwbesluit blijft taak en verantwoordelijkheid van de nationale overheid. Verschillen ten opzichte van dit publieke model doen zich voor in de niveaus van eerstelijnstoezicht en tweedelijnstoezicht. De uitvoering van eerstelijnstoezicht wordt gedelegeerd aan private actoren. Deze private actoren krijgen hiermee de directe (specifieke) verantwoordelijkheid voor het uitvoeren van het eerstelijnstoezicht. Dit toezicht kan dan bijvoorbeeld de vorm krijgen van certificering of van een wettelijke controle zoals die thans door registeraccountants wordt verricht. Hiermee wordt een bijzondere stap gezet in het privatiseren van publieke taken. Om haar politieke en indirecte verantwoordelijkheid te borgen zal de beleidsontwikkelende actor tweedelijnstoezicht uitvoeren op de beleidsuitvoerende actor. Ten aanzien van aansprakelijkheden lijkt een opmerking gepast. Het uitgangspunt van het Actieplan Commissie Dekker is dat verstrekking van de bouwvergunning 20 een taak blijft van de overheid. In het geval dat die toestemming ook betrekking heeft op de privaat uitgevoerde technische toetsing, geldt daarmee ten aanzien van aansprakelijkheden hier hetzelfde als bij het voorgaande model. De aansprakelijkheid van de overheid jegens vergunningaanvrager/houder en derden is dan wel vertroebeld: in hoeverre kan een overheidsorgaan aansprakelijk gesteld worden voor het verstrekken van een toestemming tot bouwen op basis van onjuiste toetsinformatie van de gecontracteerde private partij? In het geval dat de bouwvergunning geen betrekking heeft op de technische privaat uitgevoerde toets, maar dat dit onderdeel als “private toestemming” wordt gegeven, wordt de aansprakelijkheidsverdeling verhelderd. Maar deze dubbele toestemming doet af aan de eenloket-gedachte van de bouwvergunning. Specifiek voor de Nederlandse situatie zal dit model betekenen dat er geen sprake is van gemeentelijke toetsing of toezicht. Deze taken worden volledig uitgevoerd door private partijen. Deze private partijen staan onder tweedelijnstoezicht van publieke partijen. 20
Binnen deze rapportage wordt gesproken van bouwvergunning. Deze vergunning zal naar verwachting onderdeel gaan uitmaken van een Omgevings- of Wabo-vergunning. Echter, het onderdeel plantoetsing en bouwtoezicht en het verstrekken van een vergunning op basis van deze onderdelen blijft, vooralsnog, taak en verantwoordelijkheid van gemeenten.
12
Afhankelijk van het niveau van delegatie zal dit worden uitgevoerd door het ministerie van VROM of door gemeenten. Figuur 2 is een illustratie van dit model. Taken en verantwoordelijkheden
Actoren
Symbolen
Publiek
Privaat
X
Direct verantwoordelijke actor
Opstellen en invoeren bouwregelgeving
X
-
(X)
Indirect verantwoordelijke actor
Vormgeven bouwtoezichtsysteem
X
-
Tweedelijns/systeemtoezicht
X
-
Eerstelijnstoezicht
-
X
Toezichtrelaties
Onder toezicht gestelde
Figuur 2
Schematische weergave ‘gedelegeerd toezicht’
Binnen dit model bestaan er twee toezichtrelaties: - Eerstelijnstoezicht: tussen de private partij en onder toezicht gestelden; - Tweedelijns/systeemtoezicht: tussen de overheid en de private partij. Delegatie is in principe mogelijk op meerdere niveaus. Het ministerie van VROM/WWI delegeert het eerstelijnstoezicht aan partijen anders dan gemeenten, of gemeenten delegeren het eerstelijnstoezicht aan externe partijen. Binnen de pilotstudie wordt uitgegaan van de tweede variant: delegatie door een gemeente of gemeenten van het eerstelijnstoezicht aan externe private partijen.
Delegatie door gemeenten
Delegatie door gemeenten komt feitelijk overeen met het sluiten van convenanten tussen een gemeentelijke afdeling BWT 21 en onder toezicht gestelden. Convenanten kunnen worden gezien als “zelfregulering op maat”. Relevant binnen het model van gedelegeerd toezicht is het om onderscheid te maken in het type werkzaamheden (plantoetsing en toezicht tijdens de uitvoering) en het type bouwwerken (eenvoudig en complex). Twee voorbeelden: • Een voorbeeld van minimale delegatie is het delegeren van de plantoetsing van standaardwerkzaamheden aan de uitvoerende bouwer. Een typerend voorbeeld zou hier het plaatsen van een dakkapel kunnen zijn. Gemeente en bouwer kunnen overeenkomen dat indien de bouwende partij binnen de welstandscriteria en bestemmingsplancriteria een dakkapel plaatst, de bouwtekeningen hiervoor niet door de gemeente hoeven te worden getoetst. De bouwende partij draagt hier zelf zorg voor. Een rapportage aan de gemeente, bijvoorbeeld, kan binnen dit model als vervanging voor de gemeentelijke plantoetsing gelden. • Een voorbeeld van maximale delegatie is het delegeren van de plantoetsing en het toezicht op de uitvoering van een complex bouwwerk aan de uitvoerende bouwer. Een typerend voorbeeld zou hier het bouwen van een duurzaam kantoorgebouw kunnen zijn. Gemeente en bouwer kunnen overeenkomen dat indien de bouwende partij binnen de welstandscriteria en bestemmingsplancriteria een duurzaam kantoorgebouw ontwikkeld en bouwt, de bouwtekeningen en het toezicht op de uitvoering niet door de gemeenten hoeven te worden getoetst. De bouwende partij draagt hier zelf zorg voor. Een rapportage aan de gemeente door een door de 21
Wij beseffen ons dat in veel gemeenten de afdeling Bouw- en Woningtoezicht niet (meer) bestaat. Wij hanteren de term BWT om te verwijzen naar de afdeling/afdelingen binnen een gemeente die zich bezig houdt/houden met het toezicht op de naleving van de bouwregelgeving. 13
bouwende partij ingehuurde derde partij, bijvoorbeeld, kan binnen dit model als vervanging voor de gemeentelijke plantoetsing gelden. Delegatie van toezicht door middel van convenanten zal overigens in veel gevallen een wijziging vergen van de Woningwet. Het sluiten van convenanten ten aanzien van het Bouwbesluit en ten aanzien van de vergunningverlening is volgens de huidige wet niet toegestaan (art. 122 Woningwet). Voor het uitoefenen van toezicht zal het in het algemeen nodig zijn te beschikken over wettelijke bevoegdheden, zoals de bevoegdheid het gebouw te betreden en inlichtingen te vragen, en over die bevoegdheden beschikt thans slechts de gemeente. Een wetswijziging zou kunnen bestaan uit het toevoegen van een "experimenteerartikel", uit een brede herstructurering van het toezicht, of uit een tussenvorm, maar in elk geval zal daarvoor de politieke wil bij de wetgever moeten bestaan.
Voordelen van gedelegeerd toezicht ten opzichte van toezicht door gemeenten
Het model biedt gemeenten de mogelijkheid om met een beperkte afdeling BWT, toch een adequate invulling te geven aan haar plicht tot handhaving (art. 100 Woningwet). De kracht van dit model lijkt vooral gelegen in specialisatie door externe uitvoerende partijen. Marktwerking kan hier leiden tot prikkels voor externe partijen zich te specialiseren in rendabele deelgebieden. Een aannemer kan zich bijvoorbeeld specialiseren en onderscheiden op de markt als partij die de plaatsing van een dakkapel van initiatief tot oplevering begeleidt, zonder dat zijn klant naar de gemeentelijke afdeling BWT hoeft te gaan. Het voordeel van gedelegeerd toezicht ten opzichte van andere vormen van geprivatiseerd toezicht is dat eisen aan de uitvoerende partijen individueel en direct door de gemeente gesteld kunnen worden. Er zal geen sprake zijn van een generiek pakket van eisen, zoals bijvoorbeeld wel het geval is bij de Gecertificeerde Bouwbesluittoets, maar van een eisenpakket dat is afgestemd op de kwaliteiten van de uitvoerende partij en de kenmerken van het te ontwikkelen en uit te voeren bouwproject. Uiteraard kan gekozen worden voor een basispakket van veelvoorkomende eisen (deels gestandaardiseerde convenanten), zoals toetsmomenten en rapportagemomenten.
Nadelen van gedelegeerd toezicht – en mogelijke oplossingsrichtingen
De gevolgen van marktwerking zijn tevens het nadeel van dit model: indien deelgebieden onvoldoende rendabel zijn, kan een situatie ontstaan waarin externe partijen niet of onvoldoende binnen het deelgebied opereren. Denk hierbij zowel aan geografische als inhoudelijke deelgebieden. Onvoldoende bezetting van een deelgebied door externe partijen zou kunnen leiden tot ongewenst hoge kosten voor het laten uitvoeren van toezichtactiviteiten voor onder toezicht gestelden in dat deelgebied. Met name voor het deelgebied ‘veelvoorkomende bouwactiviteiten’ (op-, aan- en verbouwingen van woningen) moet geanticipeerd worden op een prijsstijging ten opzichte van de huidige vaak niet kostendekkende gemeentelijke leges. Daarnaast kunnen als gevolg van verkeerde marktprikkels conflicterende belangen gaan ontstaan. Enerzijds dient de externe partij de kwaliteit van de gebouwde omgeving, een publiek belang, te borgen. Anderzijds zal de externe partij winst willen maken. Conflicterende belangen kunnen een negatieve invloed hebben op de kwaliteit van toetsactiviteiten en daarmee uiteindelijk op de kwaliteit van de gebouwde omgeving. Een tweede nadeel is dat er een extra toezichtrelatie ontstaat: gemeenten zullen de naleving van de in het convenant opgenomen voorwaarden willen controleren. De vraag is of er binnen de gemeente voldoende kennis en kunde in huis is om dit te doen. In hoeverre de gemeente juridische verantwoordelijkheid behoudt voor gedelegeerd toezicht, zal afhangen van de wijziging van de Woningwet die de delegatie mogelijk maakt. Waarschijnlijk zal de gemeente echter wel juridisch verantwoordelijk blijven voor de delegatie zelf, voor de keuze van de private partij en voor het algemene toezicht op de private partij. Er mag niet op worden gerekend dat de gemeente aansprakelijkheid jegens derden steeds zal kunnen afwentelen op de private partij. Nog daargelaten of het convenant daarvoor de basis biedt, zal de private partij in veel gevallen niet in staat zijn aansprakelijkheid financieel te dragen.
14
Blijvende kwaliteitsborging
Naast de verschillende toezichtrelaties, kan blijvende kwaliteitsborging vormgegeven worden door deels gestandaardiseerde convenanten, communicatie over externe partijen en standaard kwaliteitseisen aan externe partijen. Deels gestandaardiseerde convenanten kunnen bijvoorbeeld op regionaal niveau worden opgesteld – denk hier bijvoorbeeld aan de wijze waarop de VNG verschillende modellen en richtlijnen voor gemeenten aanbiedt. De gedachte is hier dat op regionaal niveau meer kennis en middelen aanwezig zijn om sluitende convenanten op te stellen, dan op gemeentelijk niveau. Communicatie over externe partijen kan bijvoorbeeld op basis van benchmarking waarin gemeenten hun ervaringen met externe partijen aangeven. Door deze informatie openbaar te maken, kunnen gemeenten leren en gebruikmaken van elkaars ervaringen. Standaard kwaliteitseisen 22 kunnen worden opgesteld over, bijvoorbeeld, het kennis- en ervaringsniveau waar een externe partij aan moet voldoen, voordat een convenant aangegaan wordt. Het spreekt voor zich dat het opstellen van deze eisen op regionaal niveau de voorkeur geniet boven lokaal niveau.
Private kwaliteitsborging
Kern van de pilots is dat private partijen zorg dragen voor kwaliteitsborging door zelf toezicht op de uitvoering van werkzaamheden te organiseren. Het Toezichtsprotocol en CKB van de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland zijn voorbeelden instrumenten waarmee dit zelftoezicht structureel kan worden vormgegeven. Daarnaast kunnen beroepsverenigingen een grote rol spelen in het bewaken van de kwaliteit. Dit door strikte eisen te stellen aan haar leden. Bijvoorbeeld eisen ten aanzien van opleiding, ervaring en nascholing. Ook kan door middel van peerreviews (collegiaal toezicht) zorg gedragen worden voor kwalitatief hoogwaardige ontwerpen en bouwwerken.
Voorbeeld
In de Canadese stad Vancouver (ruim 2 miljoen inwoners) bestaat sinds 1980 naast het reguliere gemeentelijk bouwtoezicht een alternatieve variant. Deze variant, het Certified Professional Program biedt de mogelijkheid dat een bouwvergunning door de gemeentelijke dienst verstrekt wordt op basis van een toetsing van een Certified Professional (CP) – een private actor. Zowel erkende architecten als erkende ingenieurs kunnen op basis van de Certification of Professional By-law door de gemeentelijke overheid worden aangewezen als CP. Binnen dit systeem bestaat de mogelijkheid dat een ontwerpende partij het eigen werk toetst aan de geldende bouwregelgeving.
3.2
Varianten van gedelegeerd toezicht
Binnen het pilotproject zal een aantal varianten van gedelegeerd toezicht worden beschouwd. De varianten kunnen gebaseerd worden op verschillende onderscheidende kenmerken zoals het type werkzaamheden dat gedelegeerd wordt (plantoetsing, toezicht op de uitvoering, beide), het type bouwwerken (bijvoorbeeld eenvoudige en complexe werken), of de mate van delegatie (beperkte delegatie of vergaande delegatie). Op basis van een eerste inventarisatie (voortkomend uit een workshop van 8 september 2010) lijkt vooral een indeling naar type werkzaamheden (plantoetsing en toezicht tijdens de uitvoering) en de mate van delegatie (een bepaald bouwwerk of bepaald bouwwerktype, of een bepaalde opdrachtgever, ontwerper, of bouwer) relevant. Deze indeling sluit aan bij een indeling naar de mate van delegatie. Dit onderscheid zal is bepalend geweest voor het opstellen van de volgen verschillende varianten van gedelegeerd toezicht. Omdat bij delegatie toegesneden en individuele afspraken gemaakt kunnen worden, lijkt een indeling naar type bouwwerken minder relevant. Deze indeling zal als vanzelfsprekend worden gemaakt door de delegerende 22
Denk bijvoorbeeld aan kwaliteitseisen Wabo: http://www.vrom.nl/pagina.html?id=2706&sp=2&dn=9166
15
gemeenten. Onderstaand bespreken we de hoofdvarianten en mogelijkheden tot subvarianten. Variant 1: Gedelegeerde plantoetsing Binnen deze variant zal alleen de plantoetsing worden uitgevoerd door private partijen. De verstrekking van de bouwvergunning en het toezicht op de uitvoering blijft taak van de gemeente.
Kansen
Voordeel van dit model is dat gemeenten direct convenanten kunnen afsluiten met ontwerpende of plantoetsende partijen en zo specifiek gebruik maken van de kennis en kunde met betrekking tot de planontwikkelingsfase van deze partijen. Het toezicht op de uitvoering blijft een taak van de delegerende gemeente. Dit kan worden gezien als een extra controlemoment in het bouwproces: eventuele omissies in de plantoetsing komen mogelijk aan het licht tijdens de uitvoeringstoetsing en kunnen dan hersteld worden. Een gelijk voordeel als bij de splitsing in plantoetsing en toezicht op de uitvoering van bouwwerkzaamheden, zoals die in de meeste gemeenten bestaat: twee paar ogen zien meer dan één.
Risico’s
De gemeentelijke plantoetsing zal niet volledig kunnen vervallen, aangezien de gemeente de vergunningverlenende instantie blijft en jegens derden juridisch verantwoordelijk blijft voor een zorgvuldige besluitvorming. Wel zal de toetsing door de gemeente allicht eenvoudiger worden als reeds een toetsing door een private partij voorligt, die slechts nagelopen behoeft te worden. Hier dreigt echter het risico van "luiheid" en in combinatie daarmee van het teruglopen van kennis en expertise. In de huidige praktijk wordt kennis opgedaan tijdens de gemeentelijke plantoetsing en vastgelegd in een (overdrachts)dossier. Risico van het model is dat door afwezigheid van de gemeente in het plantoetsingsproces er minder kennis wordt opgedaan van de plannen die in een latere fase in uitvoering gaan. Variant 2: Gedelegeerd toezicht op de uitvoering Binnen deze variant zal alleen het toezicht op de uitvoering worden uitgevoerd door private partijen. De plantoetsing en verstrekking van de bouwvergunning blijft taak van de gemeente.
Kansen
Voordeel van dit model is dat gemeenten direct convenanten kunnen afsluiten met ontwerpende of plantoetsende partijen en zo specifiek gebruik maken van de kennis en kunde met betrekking tot de uitvoeringsfase van deze partijen. De plantoetsing blijft een taak van de delegerende gemeente. Deze verdeling van taken tussen gemeente en private partijen kan worden gezien als een gelijk voordeel als bij het vorige model: twee paar ogen zien meer dan één.
Risico’s
Net als bij het vorige model kan een risico van dit model zijn dat er geen eigen dossier van de plantoetsing wordt opgebouwd. De partij die toezicht houdt op de uitvoering van bouwactiviteiten dient zich te baseren op de plantoetsing van gemeenten. Voor de delegerende gemeente betekent dit model verder dat er naar het eind van het bouwproces toe geen eigen toezicht meer wordt uitgevoerd. Er zal meer dan bij het vorige model vertrouwen moeten zijn in de kennis en kunde van de private toezichthoudende partij. Bovendien zal een wijziging van de Woningwet nodig zijn om de private partijen van de bevoegdheden te voorzien die nodig zijn om adequaat toezicht te houden (binnentreden, inlichtingen vragen), al dan niet door middel van een convenant. De wijziging zal niet zo ver kunnen gaan dat de eindverantwoordelijkheid voor het toezicht wordt verplaatst naar de private partij. Derde-belanghebbenden moeten immers een instantie hebben om zich te vervoegen als zij (gerechtvaardigde) klachten over het toezicht hebben.
16
Variant 3: Gedelegeerde plantoetsing en toezicht op de uitvoering Binnen deze variant wordt zowel de plantoetsing als het toezicht op de uitvoering door private partijen uitgevoerd. De verstrekking van de bouwvergunning blijft taak van de gemeente.
Kansen
Binnen dit model kan optimaal gebruik gemaakt worden van de kennis en kunde van private partijen. Ten opzichte van de twee voorgaande varianten biedt dit model ook als voordeel dat het gehele proces van plantoetsing en toezicht op de uitvoering door één externe partij kan worden uitgevoerd. De overdracht van werkzaamheden en informatie vindt dan “binnenshuis” plaats.
Risico’s
Ook in deze variant zal de gemeente zich niet aan haar eindverantwoordelijkheid kunnen onttrekken en dus een vorm van toezicht en toetsing in eigen beheer moeten houden.
3.3
Varianten van gedelegeerd toezicht en invulling in de praktijk
Naast de mate van delegatie (plantoetsing, toezicht op de uitvoering en volledige delegatie) kan er ook voor gekozen worden om slechts bepaalde bouwwerken of bouwwerktypen binnen een model van delegatie op te nemen. Binnen de geplande pilotstudie lijken dit vooralsnog de meest gekozen varianten. Om een beeld te schetsen van een mogelijke invulling van de pilots in de praktijk bespreken we hier een aantal mogelijkheden – we noemen die subvarianten van bovenstaande varianten 1, 2 en 3. Tabel 3.1 geeft een overzicht van mogelijke subvarianten. Tabel 3.1 – subvarianten van gedelegeerd bouwtoezicht
Specifieke (typen) bouwwerken Alle (typen) bouwwerken
Gedelegeerde plantoetsing
Gedelegeerd uitvoeringstoezicht
Type 1
Type 2
Type 4
Type 5
Volledig gedelegeerd toezicht
Type 3 Type 6
•
Type 1: Binnen deze subvariant wordt alleen de plantoetsing van specifieke
•
Type 2: Binnen deze subvariant wordt alleen het toezicht op de uitvoering van
bouwwerken (bijvoorbeeld een ziekenhuis of een fabriek) of specifieke typen bouwwerken (bijvoorbeeld dakkapellen of kantoren) door private partijen uitgevoerd. o Mogelijke invulling praktijk: binnen deze variant kan gedacht worden aan een opzet waarbij een gemeente met een architect overeenkomt dat laatstgenoemde zelf de toetsing van de bouwplannen van één bouwwerk aan het Bouwbesluit uitvoert. De verantwoording van het toezicht door de architect aan de gemeente geschiedt in de vorm van zelfrapportage, waarbij de architect en de gemeenten overeenkomen over welke onderdelen en hoe vaak de architect rapporteert – de beoordelingsrichtlijn BRL 5019 kan bijvoorbeeld als uitgangspunt worden genomen. De gemeente geeft aan haar verantwoordelijkheid invulling middels “schaduwtoezicht” of tweedelijnstoezicht (zie 5.3). In het geval dat de gemeente een afwijking vindt van de overeenkomst (ofwel de architect toetst niet conform afspraken, ofwel er worden afwijkingen met het bouwbesluit aangetroffen) kan de strafmaat bijvoorbeeld zijn dat de overeenkomst wordt ontbonden en het werk van de architect onder regulier gemeentelijk toezicht komt te vallen. specifieke bouwweren of specifieke typen bouwwerken door private partijen uitgevoerd.
17
o
Mogelijke invulling in de praktijk: binnen deze variant kan gedacht worden aan een opzet waarbij een gemeente met een aannemer overeenkomt dat laatstgenoemde zelf de toetsing van werk in uitvoering bij één bouwwerk aan de verstrekte bouwvergunning uitvoert. De verantwoording van het toezicht op de uitvoering geschiedt in de vorm van zelfrapportage, waarbij de aannemer en de gemeente overeenkomen over welke onderdelen en hoe vaak de aannemer rapporteert – de beoordelingsrichtlijn BRL 5006 kan bijvoorbeeld als uitgangspunt worden genomen. De gemeente geeft aan haar verantwoordelijkheid invulling middels “schaduwtoezicht” of tweedelijnstoezicht (zie 5.3). In het geval dat de gemeente een afwijking vindt van de overeenkomst (ofwel de aannemer toetst niet conform afspraken, ofwel er worden afwijkingen met de verstrekte vergunning aangetroffen) kan de strafmaat bijvoorbeeld zijn dat de overeenkomst wordt ontbonden en het werk van de aannemer onder regulier gemeentelijk toezicht komt te vallen.
•
Type 3: Binnen deze subvariant wordt zowel de plantoetsing als het toezicht op de
•
Type 4: Binnen deze subvariant wordt van alle bouwwerken alleen de plantoetsing
uitvoering van specifieke bouwweren of specifieke typen bouwwerken door private partijen uitgevoerd. o Mogelijke invulling in de praktijk: binnen deze variant kan gedacht worden aan een opzet waarbij een gemeente met een woningcorporatie overeenkomt dat een derde partij namens de woningcorporatie binnen één bouwproject zowel de toetsing van bouwplannen aan het Bouwbesluit uitvoert, als zorg draagt voor de toetsing van werk in uitvoering aan de verstrekte vergunning – verstrekking van de bouwvergunning blijft taak en verantwoordelijkheid van de gemeente. Deze derde partij kan bijvoorbeeld de adviseur (bouwmanagement, vastgoed) zijn van de woningcorporatie. De gemeente en de woningcorporatie komen overeen over welke onderdelen en hoe vaak de derde partij rapporteert – dit is een vorm van externe rapportage. De gemeente geeft aan haar verantwoordelijkheid invulling middels “schaduwtoezicht” of tweedelijnstoezicht (zie 5.3). In het geval dat de gemeente een afwijking vindt van de overeenkomst (ofwel de derde partij toetst niet conform afspraken, ofwel er worden afwijkingen met het bouwbesluit aangetroffen gedurende de fase van plantoetsing, ofwel er worden afwijkingen met de verstrekte vergunning aangetroffen gedurende de uitvoeringsfase) kan de strafmaat bijvoorbeeld zijn dat de overeenkomst wordt ontbonden en het bouwwerk van de woningcorporatie onder regulier gemeentelijk toezicht komt te vallen. o Alternatief: deze vorm van gedelegeerd toezicht lijkt ook inzetbaar indien een gemeente met een constructeur overeenkomt dat deze zowel toezicht houdt op de eigen werkzaamheden gedurende het ontwerp (zelfrapportage), als op de werkzaamheden van de uitvoerend bouwer gedurende de uitvoering (externe rapportage). door private partijen uitgevoerd. o Mogelijke uitvoering in de praktijk: binnen deze variant kan gedacht worden aan een opzet waarbij een gemeente met een vastgoedontwikkelaar overeenkomt dat bij alle woningen die laatstgenoemde binnen de gemeente ontwikkeld onder het keurmerk van Stichting Waarborgfonds Koopwoningen (SKW), Woningborg, of Bouwfonds Property Development (de partijen die het voormalige GIW keurmerk voortzetten) de keurrapportage van deze organisaties wordt beschouwd als alternatief voor de gemeentelijke toets van bouwplannen aan het Bouwbesluit. De gemeente en de vastgoedontwikkelaar komen overeen wanneer in het vergunningsproces laatstgenoemde de keurrapportage inbrengt en op welke onderdelen eventueel aanvullende toetsing nodig is (wellicht komen de onderdelen van toetsing door genoemde
18
o
o
organisaties niet helemaal overeen met de onderdelen die de gemeente ten minste getoetst wenst te hebben). De gemeente geeft aan haar verantwoordelijkheid invulling middels “schaduwtoezicht” of tweedelijnstoezicht (zie 5.3). In het geval dat de gemeente een afwijking vindt van de overeenkomst (ofwel het verstrekte “keurrapport” is niet conform afspraken, ofwel er worden afwijkingen met het Bouwbesluit aangetroffen) kan de strafmaat bijvoorbeeld zijn dat de overeenkomst wordt ontbonden en de bouwweren van de projectontwikkelaar onder regulier gemeentelijk toezicht komt te vallen. Let op: wij beschouwen dit als een vorm van zelfrapportage, omdat de gemeente geen afspraken zal kunnen maken over de toetsingsintensiteit door genoemde “keurende” organisaties. Alternatief: deze vorm van gedelegeerd toezicht lijkt ook inzetbaar indien een gemeente met een eigenaar van een complex bouwwerk (ziekenhuis, industrieel bouwwerk, monument) overeenkomt dat bij ver(nieuw)bouw de eigenaar van het bouwwerk, dan wel een door haar/hem gekozen derde partij als gedelegeerd toezichthouder op zal treden. Alternatief: deze vorm van gedelegeerd toezicht lijkt ook inzetbaar in een situatie waarbinnen een gemeente haar toezichtstaken delegeert aan een gecertificeerd bouwbesluittoetser. Voor onze kanttekeningen bij deze invulling, zie onder type 6.
•
Type 5: Binnen deze subvariant wordt van alle bouwwerken alleen het toezicht op de
•
Type 6: Binnen deze subvariant wordt van alle bouwwerken zowel de plantoetsing als
uitvoering door private partijen uitgevoerd. o Mogelijke uitvoering in praktijk: binnen deze variant kan gedacht worden aan een opzet waarbij een gemeente met een aannemer overeenkomt dat laatstgenoemde zelf de toetsing van werk in uitvoering aan de verstrekte bouwvergunning van al haar/zijn bouwwerkzaamheden binnen de gemeente uitvoert. De verantwoording van het toezicht op de uitvoering geschiedt in de vorm van zelfrapportage, waarbij de aannemer en de gemeente overeenkomen over welke onderdelen en hoe vaak de aannemer rapporteert – de beoordelingsrichtlijn BRL 5006 kan bijvoorbeeld als uitgangspunt worden genomen. De gemeente geeft aan haar verantwoordelijkheid invulling middels “schaduwtoezicht” of tweedelijnstoezicht (zie 5.3). In het geval dat de gemeente een afwijking vindt van de overeenkomst (ofwel de aannemer toetst niet conform afspraken, ofwel er worden afwijkingen met de verstrekte vergunning aangetroffen) kan de strafmaat bijvoorbeeld zijn dat de overeenkomst wordt ontbonden en het werk van de aannemer onder regulier gemeentelijk toezicht komt te vallen. het toezicht op de uitvoering uitgevoerd. o Mogelijke uitvoering in praktijk: binnen deze variant kan gedacht worden aan de uitbreiding van de hierboven genoemde variant. In gedacht geval zal de aannemer zowel de toetsing van bouwplannen aan het bouwbesluit op zich nemen, als de toetsing van werkzaamheden gedurende de uitvoering. Type 3 geeft een uitwerking van deze variant voor specifieke bouwwerken. Binnen type 6 kan gedacht worden aan uitbreiding van deze uitwerking naar alle bouwwerken die een aannemer binnen de gemeente bouwt. o Alternatief: specifiek deze vorm van gedelegeerd toezicht lijkt inzetbaar voor de gemeente om haar toezichtstaken te delegeren aan een derde partij, die vanaf dan namens de gemeente het toezicht zal gaan uitvoeren – we merken op dat ook voor deze variant gekozen kan worden binnen de andere typen, de uitwerking is dan minder vergaand (dat wil zeggen de gemeente delegeert het toezicht op bouwplannen of het toezicht op de uitvoering aan een derde partij). Feitelijk wordt er een extra toezichtslaag ingesteld tussen toezichtgenieters (ontwerpers, bouwers en gebouweigenaren) en de
19
gemeente. Er zal daarmee in onze visie sprake zijn van externe rapportage van de gedelegeerd toezichthouders over de toezichtgenieter aan de gemeente. De verantwoording van het toezicht geschiedt in de vorm van deze rapportage, waarbij gemeente en derde partij overeenkomen over welke onderdelen en hoe vaak de derde partij rapporteert – de beoordelingsrichtlijnen BRL 5019 en BRL 5006 kunnen bijvoorbeeld als uitgangspunt worden genomen. De gemeente geeft aan haar verantwoordelijkheid invulling middels “schaduwtoezicht” of tweedelijnstoezicht (zie 5.3). In het geval dat de gemeente een afwijking vindt van de overeenkomst (ofwel de derde partij toetst niet conform afspraken, ofwel er worden afwijkingen met het Bouwbesluit aangetroffen, ofwel er worden afwijkingen met de verstrekte vergunning aangetroffen) kan de strafmaat bijvoorbeeld zijn dat de overeenkomst met deze derde partij wordt ontbonden. De gemeente dient dan de eerder gedelegeerde taken weer op zich te nemen. Let op: wij zien drie mogelijke specifieke risico’s van dit model: 1. De uitvoering van bevoegdheden van de derde partij: er kan zich een situatie voordoen waarbij de derde partij zich toegang dient te verschaffen tot een bouwwerk in aanbouw. Het lijkt juridisch complex om de derde partij deze bevoegdheid toe te kennen. 2. Aanbestedingsrecht: indien een gemeente haar werk delegeert aan een derde partij kan dit mogelijk worden opgevat als een contractafspraak – uitbesteding van werkzaamheden. In dat geval zullen er gunningcriteria moeten worden opgesteld en een aanbestedingsprocedure moeten worden doorlopen. In geval de uitvoerende partij (op jaarbasis) een inkomen geniet boven de Europese aanbestedingsgrens, zal er mogelijk zelfs een situatie van Europees aanbesteden ontstaan – waarbij in theorie zelfs Griekse of Slowaakse partijen kunnen inschrijven. 3. De terugname van de gedelegeerde taken: indien de gemeente de overeenkomst ontbindt omdat de gedelegeerd toezichthouder zich niet aan de overeenkomst houdt, ziet zij zich voor een complexe taak gesteld. Hoe om te gaan met het werk dat onder toezicht van de gedelegeerd toezichthouder is getoetst, maar niet blijkt te voldoen? Hoe om te gaan met de toezichtgenieters wiens werk niet voldoet – maar dit tot dat moment er wel van uit zijn gegaan dat werk voldeed?
Verschillende gedelegeerd toezichthouders
Uit bovenstaande opsomming van mogelijke varianten voor uitvoering van de pilots komt naar voren dat verschillende partijen kunnen worden aangemerkt als mogelijk gedelegeerd toezichthouder. Naast deze mogelijke toezichthouders hebben we verschillende vormen van rapporteren genoemd. We sommen ze hier nog een keer op: • Architecten/ontwerpers: o zelfrapportage in geval een overeenkomst wordt gesloten tussen gemeente en een architect/ontwerper, waarbij laatstgenoemde toezichttaken krijgt gedelegeerd. • Aannemers/uitvoerend bouwers: o zelfrapportage in geval een overeenkomst wordt gesloten tussen gemeente en een aannemersuitvoerend bouwer, waarbij laatstgenoemde toezichttaken krijgt gedelegeerd. • Constructeurs: o zelfrapportage in geval een overeenkomst wordt gesloten tussen gemeente en een constructeur, waarbij laatstgenoemden toezichttaken krijgen gedelegeerd. o externe rapportage in geval een overeenkomst wordt gesloten tussen gemeente en constructeur van de uitvoerend bouwer, waarbij de constructeur het toezicht op de uitvoering krijgt gedelegeerd. • Adviseurs/externe managementondersteuning van de opdrachtgever:
20
externe rapportage in geval een overeenkomst wordt gesloten tussen gemeente en een adviseur/externe managementondersteuner van een opdrachtgever, waarbij de adviseur/externe managementondersteuner toezichttaken krijgen gedelegeerd. Keurmerkorganisaties: o interne rapportage van de toezichtgenieter (uitvoerend bouwer, projectontwikkelaar, gebouweigenaar) op basis van een keurrapportage keurmerkorganisatie. Overeenkomst tussen toezichtgenieter en gemeente. Projectontwikkelaars/vastgoedontwikkelaars: o interne rapportage indien gebruik wordt gemaakt van rapportages van keurmerkorganisaties – zie hierboven. o interne rapportage indien gemeente en projectontwikkelaar/ vastgoedontwikkelaar een overeenkomst sluiten, waarbij laatstgenoemde toezichttaken krijgt gedelegeerd. o externe rapportage in geval een overeenkomst wordt gesloten tussen gemeente en een adviseur/externe managementondersteuner van een projectontwikkelaar/vastgoedontwikkelaar, waarbij de adviseur/externe managementondersteuner toezichttaken krijgen gedelegeerd. Woningcorporaties: o idem als projectontwikkelaar/ vastgoedontwikkelaar. Eigenaars van complexe bouwwerken (bv. ziekenhuizen, industriële bouwwerken, monumenten): o idem als projectontwikkelaar/ vastgoedontwikkelaar. Gecertificeerd bouwbesluittoetsers: o externe rapportage indien een gecertificeerd bouwbesluittoetser namens de toezichtgenieter bouwplannen toetst aan het Bouwbesluit – idem als adviseurs/externe managementondersteuner van een opdrachtgever. o externe rapportage indien een gecertificeerd bouwbesluittoetser namens de gemeente bouwplannen toetst aan het Bouwbesluit. Overeenkomst tussen gemeente en gecertificeerd bouwbesluittoetser. o
•
•
• • •
21
4
Kwaliteitsborging
Delegerende gemeenten kunnen met partijen aan wie zij toezichtstaken delegeren afspraken maken over de wijze waarop gerapporteerd moet worden, de momenten waarop dit dient te gebeuren en de sancties die staan op onvoldoende, onvolledige of niet-tijdige rapportage. Dit zijn verschillende voorbeelden van de wijze waarop het systeem van kwaliteitsborging kan worden vormgegeven. Ook bestaat de mogelijkheid om aan te sluiten bij bestaande systemen van kwaliteitsborging zoals de gecertificeerde Bouwbesluittoets of de ISO 9001 certificatie. Gemeenten kunnen verschillende afspraken maken over de wijze waarop uitvoerend ontwerpers en/of bouwers inzicht geven in de wijze waarop zij toezicht uitvoeren binnen de convenantafspraken. De meest vergaande variant is dat gemeenten volledig vertrouwen op de goede wil van de partijen aan wie zij toezichtstaken delegeren. In dat geval zal de gemeente geen tweedelijnstoezicht uitvoeren. Deze vergaande variant lijkt (gezien ervaringen met betrekking tot volledige zelfregulering) vooralsnog weinig realistisch. Meer realistisch lijken varianten waarbij op bepaalde wijze informatie wordt verstrekt over de wijze waarop het gedelegeerde toezicht wordt uitgevoerd. In dit hoofdstuk maken we onderscheid in de wijze waarop de gemeente inzicht kan krijgen in de wijze waarop wordt voldaan aan de afspraken uit het convenant – de wijze waarop de gemeente een vorm van tweedelijnstoezicht op kan zetten. Onderscheid wordt gemaakt in twee varianten: zelfrapportage door de uitvoerend ontwerper of bouwer en externe rapportage door een door de ontwerper of bouwer ingehuurde, of door de gemeente aangewezen derde partij. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een bespreking over het invullen van het tweedelijnstoezicht door (de deelnemende) gemeenten.
4.1
Zelfrapportage
Gemeenten kunnen er voor kiezen om een uitvoerend ontwerper of bouwer zelf te laten rapporteren over het uitgevoerde toezicht. Op deze wijze ontstaat een vergaande vorm van zelfcontrole. Gemeenten dienen afspraken te maken met deze private partijen over de wijze waarop invulling gegeven wordt aan de zelfrapportage – bijvoorbeeld een lijst van toetsaspecten en toetsmomenten. Deze afspraken zullen worden vastgelegd in het convenant.
Kansen
Zelfrapportage geeft ontwerpende en/of uitvoerend bouwende partijen zelf de mogelijkheid om invulling te geven aan de verplichting tot zelfcontrole. Deze partijen zouden er bijvoorbeeld voor kunnen kiezen om de zelfrapportage te koppelen aan hun interne systeem van kwaliteitsborging. Dit zou overlap met andere, externe vormen van kwaliteitsborging (bijvoorbeeld het gemeentelijk toezicht) kunnen voorkomen. Kort gezegd, informatie hoeft maar één keer te worden ingewonnen om inzicht te geven of en hoe wordt voldaan aan regelgeving.
Risico’s
Een extern systeem van kwaliteitsborging kan voor de delegerende gemeente moeilijk leesbaar zijn. Daarnaast bestaat het risico dat een eigen, bestaand risico deels wordt aangepast om inzicht te geven in het voldoen aan vigerende bouwregelgeving, maar dat de nadruk toch blijft liggen op het eigen systeem. Kort gezegd, er is een risico dat de gekozen wijze van rapportage onvoldoende (duidelijk) maakt of en hoe wordt voldaan aan vigerende regelgeving. Daarnaast zal het gebrek aan objectiviteit van de rapporterende partij altijd een vorm van aanvullend toezicht nodig maken.
22
4.2
Externe rapportage
Gemeenten en uitvoerend ontwerpers en bouwers kunnen er voor kiezen om de plantoetsing en het toezicht op de uitvoering van bouwwerkzaamheden uit te laten voeren door een derde partij. Bijvoorbeeld zou een stelsel kunnen worden ingericht van onafhankelijke private deskundigen die door de gemeenten worden geaccrediteerd om plantoetsing en bouwtoezicht uit te voeren door middel van certificering. De eigenlijke vergunningverlening zou dan bij de gemeente kunnen blijven, maar documentair van aard worden: als de bouwer de benodigde papieren overlegt blijft een inhoudelijke toets achterwege en wordt de vergunning verleend. Dit model vergt wijziging van de Woningwet (zie hierboven).
Kansen
Een externe partij tussen gemeenten en uitvoerend ontwerpende en/of bouwende partijen creëert meer afstand tussen de ontwerpende en uitvoerende taken en het toezicht. Hiermee zouden mogelijk problemen van belangenverstrengeling ondervangen kunnen worden.
Risico’s
Een extra laag tussen gemeenten en uitvoerend ontwerpende of bouwende partijen kan het proces van toezicht vertragen. Daarnaast dienen gemeenten aanvullende afspraken te maken (en te controleren) over de wijze waarop deze derde partij invulling geeft aan de uitvoering van het toezicht.
4.3
Tweedelijnstoezicht
Onafhankelijk van de gekozen vorm van kwaliteitsborging zullen delegerende gemeenten een systeem van toezicht op het gedelegeerde toezicht willen opzetten. Gemeenten zijn immers verantwoordelijk voor de gekozen vorm van delegatie – zie hoofdstuk 2. In het hierboven genoemde voorbeeld van accreditatie zouden de certificerende partijen periodiek aan een onderzoek moeten worden onderworpen door de accrediterende instelling. Dit zouden de gemeenten kunnen zijn, maar meer voor de hand ligt daarmee een centrale overheidsinstelling te belasten. Raadzaam lijkt het om een systeem van reguliere en steekproefsgewijze controles op te zetten. Binnen de reguliere controles kan worden onderzocht of en hoe de gedelegeerde private partijen invulling geven aan de gekozen vorm van kwaliteitsborging. Binnen de steekproefsgewijze controles kan worden onderzocht of het werk waar toezicht op gehouden wordt (bouwplannen en bouwwerkzaamheden in uitvoering) voldoen aan geldende regelgeving.
23
5
Kwaliteit van toezicht – een beoordelingskader
Doel van de pilots is inzicht krijgen in de werking van (verschillende varianten van) gedelegeerd toezicht. Probleem hierbij is dat het meten van het effect van toezicht in het algemeen, en van bouwtoezicht in het bijzonder, een complexe taak is. Daarnaast is het zeer moeilijk vast te stellen of het toezicht van invloed is op de naleving van regelgeving door toezichtgenieters. Om uitspraken te kunnen doen over de kwaliteit van het toezicht binnen de pilotstudie, wordt in dit hoofdstuk een beoordelingskader voorgesteld. Het kader sluit aan op de beoordelingscriteria uit het Actieplan Aanbevelingen Commissie Dekker. Grofweg zijn alle beoordelingscriteria in dit actieplan te herleiden op de effectiviteit en efficiëntie van de pilots binnen de hiervoor geformuleerde modellen. Opgemerkt wordt dat met deze criteria slechts de werking van de pilots kan worden beoordeeld. Beantwoording van meer bestuurlijke vraagstukken, bijvoorbeeld over het democratisch gehalte van het gedelegeerd toezicht, vallen buiten de mogelijkheden die de pilotstudie biedt. Echter, de op basis van de pilotstudies kunnen bestuurders en politici goed geïnformeerd worden over de werking van gedelegeerd toezicht en zodoende een weloverwogen keuze maken over het al dan niet implementeren er van.
5.1
Uitgangspunten en aandachtspunten voor het beoordelingskader
In figuur 5 zijn deze beoordelingscriteria in een procesmodel opgenomen. Dit model zou als uitgangspunt kunnen dienen om binnen de verschillende pilots de criteria effectiviteit en efficiëntie te analyseren. Efficiëntie van het beleid Efficiëntie van implementatie
INPUT
THROUGHPUT
OUTPUT
OUTCOME
Middelen
Productieproces
Prestaties
Effecten
producten, diensten, activiteiten
(te relateren aan de beleidsdoelstellingen )
personeel, materieel, geld
Kenmerken bouwwerk Kenmerken uitvoering
Endogene en Exogene invloeden
Effectiviteit van implementatie Beleidstheorie
Figuur 5.1
Effectiviteit van het beleid
Economische en sociale context
Procesmodel beleidsuitvoering, gebaseerd op de Regeling prestatiegegevens en Evaluatieonderzoek Rijksoverheid 23 (aangepast)
Om gedurende en aan het eind van de pilots te kunnen beoordelen of het beproefde kan worden geïmplementeerd, is het van belang om een aantal indicatoren te hanteren waaraan “oplossingen en werkwijzen”, die in de pilots worden toegepast kunnen worden beoordeeld. Dit zijn indicatoren waarmee kan worden beoordeeld of en in welke mate die oplossingen en werkwijzen gevolgen hebben voor de effectiviteit en de efficiency van het toezicht op grond MinFin (2002) Regeling Prestatiegegevens en Evaluatieonderzoek Rijksoverheid, Den Haag, Ministerie van Financiën. 23
24
van vigerende bouwregelgeving. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen gevolgen voor toezichthouder en gevolgen voor de partijen waarop toezicht wordt uitgeoefend – anders geformuleerd zou gesteld kunnen worden, dat gevolgen voor de samenleving als geheel en voor de doelgroep van toezichtgenieters worden beschouwd. Bij de uitvoering van de pilots zal kwalitatieve en kwantitatieve data verzameld worden. Op basis van deze data zullen aan de hand van een aantal beoordelingscriteria de pilots beoordeeld worden. Hierbij lijken vijf aandachtspunten relevant: - De waarde van kwalitatieve en kwantitatieve data. Het aantal pilots is relatief en vooralsnog beperkt. Het is daarmee niet mogelijk om op basis van statische methoden significante uitspraken te kunnen doen over de doelmatigheid van de pilots ten opzicht van elkaar. Daarnaast zal het niet mogelijk zijn om de pilots op basis van statistische methoden te vergelijken met de huidige situatie. Een adequate nulmeting ontbreekt. De nadruk van de beproeving van de pilots zal liggen bij het in kaart brengen van de ervaringen met de pilots door toezichthouders toezichtgenieters. Dit zal deels kwantitatief (bijvoorbeeld een survey), maar voornamelijk op kwalitatieve wijze (bijvoorbeeld interviews) kunnen worden uitgevoerd. Een methode die geschikt lijkt voor een vergelijk van een relatief klein aantal cases is QCA – Qualitative Comparative Analysis. 24 - Beoordeel in (minstens) twee dimensies. De verzamelde data zullen eendimensionaal zijn. Bijvoorbeeld: het aantal geconstateerde fouten, of het aantal uitgevoerde inspecties. Gewaakt moet worden dat deze data “één-op-één” vergeleken gaat worden tussen de verschillende cases. Raadzamer is om de indicatoren te baseren op multidimensionale data. Bijvoorbeeld het aantal uitgevoerde inspecties ten opzichte van de totale bouwtijd en de geconstateerde fouten, of de kosten van handhaving en toezicht als percentage van de bouwsom. Er zal daarmee sprake zijn van direct meetbare data (kwalitatief of kwantitatief) en geaggregeerde indicatoren. - Houd rekening met exogene en endogene effecten. Direct voortkomend uit de twee voorgenoemde aandachtspunten dient opgemerkt te worden, dat de inhoud van de pilots van grote invloed is op de te verzamelen data. De stedelijke context van bijvoorbeeld Sint Oedenrode en ’s Hertogenbosch zijn zeer verschillend. De uitkomsten van deze cases en daarmee de pilots is niet direct vergelijkbaar. Door echter systematisch de gevolgen van beide pilots in beeld te brengen, kan wel inzicht verkregen worden of er in beide pilots sprake is van dezelfde mechanismen. - Maak gebruik van de kracht van het vergelijken met de bestaande situatie. De kracht van het pilotproject lijkt deels te zijn gelegen in het feit dat de pilots worden uitgevoerd door actoren die bekend zijn met de bestaande situatie. Het ligt voor de hand dat deze actoren in hun dagelijkse praktijk naast het pilotproject ook betrokken zijn bij andere projecten. Deze ander projecten spelen in de bestaande situatie. Hiermee kunnen de actoren een direct vergelijk maken tussen de bestaande situatie en de situatie zoals deze binnen de pilot geldt. - Houd rekening met ongewenst gewenst gedrag. Het uitvoeren van een pilotstudie geeft slechts inzicht in de wijze waarop onder deels ideale omstandigheden wordt gewerkt. De ideale omstandigheden zijn in dit geval deelname door enthousiaste partijen, die (waarschijnlijk) het pilotproject succesvol willen afronden. Daarmee is het denkbaar dat partijen zich beter gedragen (bewust of onbewust), dan dat ze buiten de pilots zouden doen. - Ken de kansen en beperkingen van een pilotstudie. Vanuit methodologisch oogpunt kan een pilotstudie het best beschouwd worden als middenhoudend tussen een laboratoriumonderzoek en een praktijkonderzoek. Deels kan het onderzoek worden ontworpen (zoals in een laboratorium) en deels is men afhankelijk van de beperkingen van de praktijk (praktijkonderzoek). Houdt er rekening mee dat een pilot een testcase is en (nog) geen praktijk. De voordelen van het onderwerp van de pilot 24
Jeroen van der Heijden, 2009, Building regulatory enforcement regimes. Comparative analysis of private sector involvement in the enforcement of public building regulations, (doctorate thesis/proefschrift) Amsterdam: IOS Press, bijlage i.
25
(bijvoorbeeld minder inspanningen bij het bouwtoezicht door gemeenten; of legesreductie voor onder toezicht gestelden) zijn mogelijk niet te realiseren binnen de pilot.
5.2
Beoordelingscriteria
In navolgend schema, tabel 5.1, zijn in de linker kolom (het type) mogelijke gevolgen (de beoordelingscriteria) genoemd die in de relatie toezichthouder – onder toezichtgestelden relevant zijn en in de pilots aan de orde kunnen zijn. In de tweede kolom staan, ontleend aan het Plan Dekker, aspecten daarvan genoemd. Deze kunnen aan de hand van de onderzoeksvraag in de derde kolom worden beproefd. In de vierde kolom is een groslijst van mogelijke meetwaarden opgenomen. Om inzicht te krijgen in de effecten en efficiency van de pilots zal de data middels geaggregeerde indicatoren worden beoordeeld. Deze indicatoren staan in de rechter kolom. Onderscheid is gemaakt in gevolgen voor de toezichthouder en gevolgen voor de partijen waarop toezicht wordt uitgeoefend – of, zoals hiervoor besproken, de gevolgen voor de samenleving als geheel en voor de toezichtgenieters. Hierbij wordt opgemerkt dat er overlap bestaat tussen de verschillende rijen. Voor de helderheid is de overlap niet altijd weergegeven (dan zouden bepaalde aspecten onevenredig vaak genoemd worden, wat onzes inziens het schema nodeloos verzwaart). Hierbij wordt voorts opgemerkt, dat de indicatoren per pilot gekozen zullen worden. De invulling van een pilot en de context waarin deze wordt uitgevoerd maakt dat sommige indicatoren meer of minder voor de hand zullen liggen. Ook zal het lerend effect van het uitvoeren van de pilots er mogelijk toe leiden dat gedurende het traject besloten wordt indicatoren toe te voegen of juist te laten vervallen. Tabel 5.1 Overzicht beoordelingscriteria, aspecten uit plan Dekker, onderzoeksvragen, data/meetwaarden en geaggregeerde indicatoren. Beoordelingscriterium
Aspecten uit plan Dekker
Onderzoeksvragen
Data/meetwaarde
Indicator
Effectiviteit implementatie toezicht
- Kwaliteitsborging - Transparantie - Rechtszekerheid
- Wat zijn de effecten van het toezicht op de naleving van de technische bouwvoorschriften?
Effectiviteit van toezichtbeleid
- Kwaliteitsborging
- Wat is de invloed van het toezicht op het naleefgedrag van onder toezicht gestelden?
- Geconstateerde bouw/ontwerpfouten - Verholpen bouw/ontwerpfouten - Afwijkingen van vergunningen - Opleidingsniveau toezichthouder - Werkprocessen en procedures toezichthouder - Mate van ICT toepassingen bij toetsing - Toetsdocumentatie - Vastlegging toetsing/ archiefvorming - Gebouwtype - Kenmerken uitvoerende organisatie - Beschikbare informatie over toezichtbeleid - Contactmomenten met onder toezichtgestelden - Gemelde overtredingen - Gesanctioneerde overtredingen - Sancties (hoogte) - Sanctie-ernst - Verholpen overtredingen
- Ervaren verbetering/ verslechtering in effectiviteit van toezicht (kwalitatief obv reguliere interviews) - Geconstateerde/ verholpen fouten per gebouwtype/organisatie - Diepgang/kwaliteit toetsing en toezicht (processen/ICT/ opleidingsniveau) - Inzichtelijkheid toetsing (ICT/toetsdocumentatie/ archiefvorming) - Eenduidigheid toetsing (opleidingsniveau/ICT/ processen en procedures) - Ervaren verbetering/ verslechtering in effectiviteit van toezichtbeleid (kwalitatief obv reguliere interviews) - Ervaren verbetering/ verslechtering intrinsieke nalevingbereidheid (kwalitatief, conform T11, obv reguliere interviews) - Responsiviteit onder toezicht gestelde (contact/ melding/sanctie/verholpen overtredingen)
Gevolgen voor toezichthouder
26
Tabel 5.1 – vervolg
Beoordelingscriterium
Aspecten uit plan Dekker - Uitvoerbaarheid toezicht - Bestuurlijke lasten
Onderzoeksvragen
Data/meetwaarde
Indicator
- Welke kosten (in brede zin) zijn gemoeid met het bereiken van de effecten van het toezicht op de naleving van technische bouwvoorschriften?
- Tijdsbesteding plantoetsing - Kosten plantoetsing - Tijdsbesteding uitvoeringstoezicht - Kosten uitvoeringstoezicht - Bouwkosten project - Bouwtijd project
Efficiëntie toezichtbeleid
- Proportionaliteit
- Welke kosten zijn gemoeid met het bereiken van het naleefgedrag van onder toezicht gestelden?
Marktwerking
- Marktwerking
- Is er daadwerkelijk sprake van marktwerking
- Tijdsbesteding vergunningverstrekking - Kosten vergunningverstrekking - Tijdsbesteding (voor)overleg - Kosten (voor)overleg - Tijdsbesteding dwangmaatregelen - Kosten dwangmaatregelen - Bouwkosten project - Bouwtijd project - Legesinkomsten - Doorlooptijden toetsing, toezicht en vergunnen. - Kosten om toezichthouder te worden - Eisen aan toezichthouders - (Mogelijk) marktafschermend gedrag betrokken partijen
- Tijdsbesteding/kosten plantoetsing per gebouwtype/organisatie - Tijdsbesteding/kosten uitvoeringstoezicht per gebouwtype/organisatie - Tijdsbesteding toezicht (etc) als % bouwtijd - Kosten toezicht (etc) als % bouwkosten - Tijdsbesteding/kosten vergunningverstrekking per gebouwtype/ organisatie - Tijdsbesteding/kosten dwang per gebouwtype/ organisatie - Kostendekkendheid leges (leges/kosten toezicht etc/ bouwkosten) - Doorlooptijd per gebouwtype/organisatie
Efficiëntie toezicht
Gevolgen voor toezichtgenieter Effectiviteit implementatie toezicht
- Marktwerking
Wat betekent de uitvoering van het beleidsmodel voor onder toezicht gestelden?
- Geconstateerde bouw/ontwerpfouten - Verholpen bouw/ontwerpfouten - Afwijkingen van vergunningen - Verstrekte toetsdocumentatie
Efficiëntie toezichtproces
- Uitvoerbaarheid - Administratieve lasten
Wat betekent de uitvoering van het beleidsmodel voor onder toezicht gestelden?
- Hoeveelheid tijd/geld/moeite om aan vereisten te voldoen; o.a.: - Tijdsbesteding vergunningaanvraag/ verstrekking - Kosten vergunningaanvraag/verstrekkingTijdsbesteding (voor)overleg - Kosten (voor)overleg - Tijdsbesteding dwangmaatregelen - Kosten dwangmaatregelen - Bouwkosten project - Bouwtijd project - Legesinkomsten - Doorlooptijden toetsing, toezicht en vergunnen. - Hoeveelheid/type gevraagde informatie
27
- Kosten toezichthouder/ beleidsmodel - Eisen toezichthouder/ beleidsmodel - Toetredingsmogelijkheid tot markt voor nieuwe partijen/beleidsmodel - Ervaren verbetering/ verslechtering in effectiviteit van toezicht (kwalitatief obv reguliere interviews) - Invloed toetsing op naleefgedrag (kwalitatief, conform T11, obv reguliere interviews) - Responsiviteit onder toezicht gestelde (obv reguliere interviews) - Ervaren verbetering/ verslechtering in effectiviteit van toezichtbeleid (kwalitatief obv reguliere interviews) - Kosten toezichtproces (of onderdelen) per gebouwtype - Doorlooptijd toezichtproces (of onderdelen) per gebouwtype
Tabel 5.1 – vervolg Beoordelingscriterium
Aspecten uit plan Dekker
Onderzoeksvragen
Data/meetwaarde
Indicator
- Positie eindgebruiker - Verzekering - Aansprakelijkheden
Wat betekent de uitvoering van het beleidsmodel voor eindgebruikers van bouwwerken?
- Verzekerbaarheid bouwwerk (o.a. verborgen gebreken) - Vastlegging aansprakelijkheidsverdeling
- Kwaliteit van bouwwerk op basis van bovenstaand verkregen informatie (bouwfouten/afwijkingen vergunningen/naleefgedrag onder toezicht gestelde). - Invloed toezichtproces op ontwerp en bouwtijd. - Invloed toezichtproces op verzekerbaarheid bouwwerk.
Gevolgen voor de eindgebruiker Positie eindgebruiker
5.3
Vergelijk van pilots
Er zijn twee wijzen waarop de pilots kunnen worden vergeleken. Ten eerste zou een vergelijk gemaakt kunnen worden tussen de nieuwe situatie van gedelegeerd toezicht en de oude situatie van gemeentelijk toezicht. Ten tweede kan een vergelijk gemaakt worden van de pilotresultaten onderling. Beide wijzen van vergelijk hebben hun beperkingen.
Vergelijk oud-nieuw
Idealiter zouden de pilots vergeleken worden met een nul-situatie van puur gemeentelijk toezicht (oude situatie). Echter, als eerder aangegeven, een adequate nulmeting ontbreekt. Binnen de pilots kan op basis van interviews met betrokkenen wel inzicht worden verkregen in hoe verschillen tussen de oude situatie en de nieuwe situatie van gedelegeerd toezicht. Deze informatie zal echter zeer subjectief zijn, waarbij het gevaar van een over-positieve beoordeling van de nieuwe situatie door de deelnemers bestaat. Een oplossing, zij het een kostbare, kan gevonden worden in “schaduw bouwtoezicht” door gemeentelijke afdelingen BWT. In deze situatie zullen pilotprojecten zowel aan gedelegeerd toezicht als aan gemeentelijk toezicht onderhavig zijn. Een vergelijk van de data uit beide wijzen van toezicht geeft inzicht in de verschillen tussen de twee. Willen de pilots worden uitgevoerd zonder wijziging van de Woningwet, dan zou "schaduwtoezicht" wel eens de enige juridisch haalbare optie kunnen zijn. De meeste pilots zullen immers ingaan tegen het thans dwingend voorgeschreven systeem van toetsing, vergunningverlening, toezicht en handhaving. Het toezicht volgens het reguliere systeem zou in het gekozen project maatgevend zijn en de pilot zou uitsluitend dienen voor onderzoeksdoeleinden. Een groot voordeel is dat uit de pilot dan geen nadeel voor derden kan voortvloeien en dus ook geen aansprakelijkheid.
Vergelijk pilots onderling
De voorgestelde pilots kennen allen een eigen invulling, bouwproject, bestuurlijke en administratieve context, en verschillende gedelegeerd toezichthouders. Hierdoor is er sprake van een grote variatie in exogene en endogene invloeden. Dat maakt dat voorzichtig dient te worden omgesprongen met een één-op-één vergelijk van de pilots onderling. Het voordeel van de reikwijdte aan pilots is echter, dat ook inzicht verkregen wordt in vragen als: voor welk type bouwwerk zou gedelegeerd toezicht geschikt kunnen zijn? En, voor welk type toetsactiviteit (plantoetsing, toezicht tijdens de uitvoering, beide) zou gedelegeerd toezicht geschikt kunnen zijn?
28
6
Draagvlak pilotstudie
Op 8 september 2010 is Oss een eerste workshop gehouden in het kader van de voorgestelde pilotstudie. Op de workshop is ingegaan op inhoud van de pilotstudie, de verschillende mogelijke varianten en de dataverzameling – vergelijkbaar met de hoofdstukken 3, 4 en 5 in dit document. Op de workshop waren vijf gemeenten vertegenwoordigd en één uitvoerend bouwer.
6.1
Draagvlak typen
Uit de workshop kan worden opgemaakt dat er voldoende draagvlak is bij de (potentiële) deelnemers om per 1 januari 2011 met de uitvoering van de pilotstudie te starten. De volgende pilots zijn inmiddels aangemeld of zijn in overweging: - Gemeente St. Oedenrode, Woningcorporatie Wovesto, Bouwbedrijf van Stiphout – toezicht op de uitvoering; - Gemeente Schijndel, eventueel Firma Janssen De Jong – toezicht op de uitvoering; - Gemeente Veghel – toezicht op de uitvoering; - Gemeente Oss, Bouwbedrijf Wagemakers – toezicht op de uitvoering; - Gemeente ’s Hertogenbosch – plantoetsing. Voorlopig lijkt daarmee sprake van pilots waarin of delegatie van plantoetsing of delegatie van het toezicht op de uitvoering in de praktijk zal worden beproefd. Er is (nog) geen pilot aangemeld waarmee beide processen aan private partijen worden gedelegeerd. Verder is er alleen sprake van situaties waarin gemeenten convenanten willen aangaan met individuele ontwerpers, bouwers of gebouweigenaren. Daarmee zullen binnen de pilotstudie, zoals nu bekend, alleen type 1 en type 2 (zie hoofdstuk 4) worden getoetst.
6.2
Behoeften deelnemers
In de workshop is ingegaan op de behoeften van de deelnemers. De volgende punten komen daaruit naar voren: - Doorlooptijd studie: een aantal maal is aangegeven dat de doorlooptijd van de pilotstudie te kort is. Deelnemers geven aan dat het geplande jaar van dataverzameling onvoldoende is om een volledig ontwerp of uitvoeringsproces te monitoren. o Als eerder besproken (hoofdstuk 5), de kracht van een pilotstudie is dat een alternatieve manier van werken onder deels beheerste omstandigheden kan worden getoetst. Een pilotstudie beoogt de praktijk te evenaren. De gekozen periode van één jaar is naar verwachting te kort om een volledig ontwerp- of bouwproces te volgen, de termijn lijkt echter lang genoeg om eerste ervaringen op te doen over de kansen en risico’s van gedelegeerd toezicht in de praktijk. - Communicatie met bestuur: vertegenwoordigers van gemeenten geven aan dat communicatie met het eigen gemeentebestuur van belang is om de pilots succesvol te kunnen uitvoeren. o Hier dient onderscheid gemaakt te worden in bestuurlijke bereidheid tot het deelnemen aan de pilots en bestuurlijke bereidheid tot het daadwerkelijk implementeren van gedelegeerd toezicht. Daarnaast, vooralsnog hoeft alleen bereidheid gevonden te worden tot deelname aan de pilots. Deelname aan een pilot heeft als voordeel dat binnen de gemeente ervaring wordt opgedaan met gedelegeerd toezicht. Dit heeft straalt mogelijk ook af op de wijze waarop regulier werk is georganiseerd. Deelname aan de pilots vraagt immers niet alleen om na te denken over gedelegeerd toezicht, maar ook om na te denken over de wijze waarop momenteel het eigen bouwtoezicht is georganiseerd. Daaruit
29
-
kunnen belangrijke lessen getrokken worden voor de eigen organisatie. In dit document zijn de te verwachten kansen en risico’s benoemd van gedelegeerd toezicht. Uit de resultaten van de studie zal een scherper beeld komen van deze kansen en risico’s – mogelijk zelfs succesverhalen. Deze kunnen worden gecommuniceerd met het gemeentebestuur. Op basis hiervan kan het bestuur vervolgens een onderbouwde keuze maken om al dan niet de vorm van gedelegeerd toezicht te implementeren. In fase 2 (zie introductie) zullen generieken uitgangspunten voor het opstellen van convenanten worden geformuleerd. Deze kunnen gemeenten helpen bij het opstellen van eigen convenanten met private partijen. Communicatie met private (uitvoerende) partijen: vertegenwoordigers van gemeenten geven aan dat het niet duidelijk is hoe en wanneer een private partij te betrekken bij de pilot. o Deelname aan de pilot betekent niet dat al het bouwtoezicht binnen een gemeente vanaf nu als gedelegeerd toezicht dient te worden uitgevoerd. Maak deelnemende private partijen duidelijk dat er op termijn voordelen te behalen zijn bij gedelegeerd toezicht (minder toezichtlast, lagere leges), maar dat deze voordelen waarschijnlijk niet binnen de pilot te realiseren zijn. De pilot is een testcase nog geen praktijk. Maak deelnemende private partijen duidelijk dat deelname aan de pilot nu al het belang van deze partijen dient. Immers, er wordt een relatie opgebouwd tussen gemeente en private partij die mogelijk kan worden voortgezet als het gedelegeerd toezicht daadwerkelijk zal worden geïmplementeerd. Maak deelnemende private partijen duidelijk dat ze door deelname hun eigen wensen en behoeften kunnen inbrengen. Op deze manier kunnen ze actief meewerken aan de ontwikkeling van nieuw beleid. o In tegenstelling tot afspraken met uitvoerend partijen die in de huidige situatie gedurende het ontwerp- of uitvoeringstraject worden gemaakt, vraagt gedelegeerd toezicht om een specifiek moment waarop een convenant wordt afgesloten. In het convenant zullen afspraken worden vastgelegd over de voorwaarden waaronder de gemeente toezicht wil delegeren aan een private partij. In hoofdstuk 4 is hier reeds op ingegaan. Het is raadzaam om een convenant af te sluiten voorafgaand aan het ontwerp- of uitvoeringsproces. In een intakegesprek of voorbespreking kan worden verkend of met een private partij een convenant kan worden aangegaan. Het is binnen de pilotstudie raadzaam om niet te ambitieus aan de slag te gaan. Door slechts één of een beperkt aantal convenanten per gemeente af te sluiten blijft de pilot voor de betreffende gemeente overzichtelijk.
30
7
Conclusies en aanbevelingen
Binnen voorgaande hoofdstukken is stilgestaan bij de idee van gedelegeerd toezicht. Wij onderkennen dat het stuk op sommige punten een hoog abstractieniveau heeft. Dit niveau is onzes inziens noodzakelijk. Doel van deze rapportage is niet een recept te zijn voor het “bakken” van gedelegeerd toezicht. Meer hebben wij ons tot doel gesteld de idee van gedelegeerd toezicht vanuit bestuurskundige en juridische hoek te beschouwen en daarbij uitgebreid in te gaan op de voor en nadelen van verschillende varianten. Op deze afsluitende pagina zetten wij een viertal conclusies en aanbevelingen op een rij voor het uitvoeren van de pilotstudie.
1.
Een pilot is een testcase, geen praktijk
2.
Tweedelijnstoezicht op de delegaathouders blijft noodzakelijk
3.
Zelfrapportage en externe rapportage
4.
Mate van delegatie
Wellicht de belangrijkste boodschap van deze rapportage is dat een pilotstudie geen praktijk is. Er gaat een test uitgevoerd worden naar een mogelijk nieuw systeem van toezicht. Dat brengt voor en nadelen met zich mee – die komen elders in deze rapportage uitgebreid aan bod. We willen hier vooral nog eens onderstrepen dat deelnemende gemeenten jegens de grondeigenaren en derde-belanghebbenden juridisch verantwoordelijk blijft voor de uitvoering van haar wettelijke taken. Tijdens de uitvoering van de pilot lijkt een vorm van “schaduwtoezicht” door de gemeenten dan ook noodzakelijk (zie paragraaf 5.3). Afhankelijk van eventuele wijzingen in de Woningwet zal delegatie van toezicht mogelijk zijn. In geval van mogelijke delegatie zullen delegerende gemeenten ten minste juridisch verantwoordelijk blijven voor de delegatie, voor de keuze van de private partij en voor het algemene toezicht op de private partij. Er mag niet op worden gerekend dat de gemeente aansprakelijkheid jegens derden steeds zal kunnen afwentelen op de private partij. Nog daargelaten of het convenant daarvoor de basis biedt, zal de private partij in veel gevallen niet in staat zijn aansprakelijkheid financieel te dragen. Houd hier ook binnen de pilots (al) rekening mee. Gemeenten kunnen verschillende afspraken maken over de wijze waarop uitvoerend ontwerpers en/of bouwers inzicht geven in de wijze waarop zij toezicht uitvoeren binnen de convenantafspraken. Ontwikkel deze afspraken binnen de pilots in samenspraak tussen delegerende gemeente en delegaathouder: wat verwacht de gemeente van de delegaathouder, wat wil en kan deze leveren? Zie de pilots als een zoek- en leerproces.
In deze rapportage is een aantal varianten van delegatie revue gepasseerd. Wij raden gemeenten en mogelijk delegaathouders aan te kiezen voor een variant die niet heel vergaand is. Probeer de idee van gedelegeerd toezicht liever rustig met één partij of enkele partijen in een deel van het proces (plantoetsing of toezicht op de uitvoering) uit, dan gelijk ambitieus met veel partijen een vergaande delegatie aan de slag te gaan. De kracht van de pilotstudie zit niet zozeer in de ambitie van individuele pilots, maar in de deelname aan de studie door verschillende gemeenten. Hierdoor kan gelijktijdig in verschillende projecten inzicht worden opgedaan, die vervolgens onderling kunnen worden vergelijken. Voor de deelnemers zal de kracht van de pilotstudie daarmee vooral in het leren van de eigen en elkaars projecten liggen.
31
32
