Europese democratie Chris Peeters Om de euro te redden lijkt de EU ook een bankenunie en een fiscale unie te moeten worden. Maar die stappen mogen niet genomen worden zonder ook de democratie op Europees niveau te versterken. Een verder gaande discussie over de invulling hiervan is dringend nodig. Een bankenunie vereist een groot Europees budget voor noodsituaties (bankstop, depositogarantiestelsel). Daarop is parlementaire controle noodzakelijk: ‘no taxation without representation’. En een fiscale unie vereist in noodsituaties vergaande overdracht van bevoegdheden van een noodlijdende staat naar Europa. Dat kan niet op een technocratische manier gebeuren, maar moet onder controle van het Europees Parlement (EP) komen.1 De Fransen en Duitsers voeren een discussie wat eerst moet komen: een bankenunie of een politieke unie. Ik onderschrijf de Duitse positie dat er eerst een politieke unie moet komen. Macht hoort democratisch gecontroleerd te worden. Bovendien valt te vrezen voor Franse vertragingstactieken als het Duitse geld eenmaal binnen is, gelet op hun aversie tegen overdracht van bevoegdheden. Marko Bos en Bart van Riel discussiëren in S&D met Ben Crum over de democratische legitimatie van de muntunie. Ze menen dat Crum ‘waar het gaat om vraagstukken van parlementaire controle en democratische legitimatie in algemeenheden blijft steken’. Zelf zijn ze echter ook weinig concreet. Ik ga in dit artikel in op: • de kwestie van de gekozen Commissievoorzitter • de manier waarop de rest van de Commissie wordt gekozen • de rol van het EP en de nationale parlementen • een eventuele Europese senaat • euro- en niet-euro Europa. Ten slotte maak ik enkele opmerkingen over het debat over Europa in relatie tot de Europese democratie. Gekozen Commissievoorzitter De PvdA pleit in haar verkiezingsprogramma voor een gekozen voorzitter van de Europese Commissie. De grootste fractie in het EP moet die leveren. De PES heeft besloten bij de verkiezingen in 2014 te komen met een kandidaat voor dat voorzitterschap.ii Paul Kalma doet daar badinerend over; hij heeft het over democratisch snoepgoed. Dat ben ik niet met hem eens. Toen de regeringsleiders Barroso voor de eerste keer kozen als commissievoorzitter was helder dat ze een zwakke voorzitter wilden, die hun niet voor de voeten zou lopen. Toen Barroso lobbyde voor zijn herverkiezing was het beschamend hoezeer hij de regeringsleiders van de grote landen naar de mond praatte. Maar zo gaat dat: als je afhankelijk bent van regeringsleiders moet je die niet al te zeer bruuskeren. Zolang zij de commissievoorzitter kiezen zal die zelden een krachtige Europese positie tegenover alle kortzichtige nationale belangetjes durven in te nemen. Een rechtstreeks gekozen voorzitter heeft een direct democratisch mandaat en daarmee een veel sterkere positie tegenover de regeringsleiders. Dat is geen snoepgoed!
Het automatisme dat de grootste fractie de commissievoorzitter levert, bevalt mij minder. Dat is een apolitieke constructie, terwijl de Europese democratie juist politieker moet worden.iii Als bijvoorbeeld de sociaal-democraten de grootste fractie zouden vormen, maar er is een rechtse meerderheid, dan zou dat rare politieke verhoudingen opleveren. Die rechtse meerderheid vertaalt zich immers ook in een overwegend rechtse commissie (anders keurt het EP die immers niet goed). Na de verkiezingen kijken de fracties wat mij betreft welke coalitie ze willen vormen, die vervolgens een regering met een beleidsprogramma samenstelt. Het is logisch dat die coalitie de voorzitter van de Commissie levert, waarschijnlijk door de grootste deelnemende fractie. Zo’n proces van regeringsvorming versterkt ook politieke scheidslijnen in het EP en vermindert het technocratische beeld dat er van Europa bestaat. Veel mensen zien nu het neoliberale rechtse Europese beleid als hét Europese beleid, alsof er geen socdem alternatief zou zijn. Wat mij betreft gaat de door de PES gekozen kandidaat ook alle nationale lijsten aanvoeren. Dat is natuurlijk toch een interessant experiment: zijn Nederlanders bereid op een Duitse lijsttrekker van de PvdA-lijst te stemmen? Om ze daarvoor enthousiast te maken moet die lijsttrekker dan wel een belangrijke rol spelen in de nationale verkiezingsdebatten. Dat zal nog niet eenvoudig zijn…. Van belang is ook wie de PvdA ziet als geschikte sociaal-democratische kandidaat voor het Commissievoorzitterschap. Volgens de daarvoor door de PES vastgelegde regels mag elke nationale partij een kandidaat voordragen of ondersteunen. Een kandidaat moet minstens 15% van de PES-leden achter zich krijgen, zodat er hoogstens zes kandidaten kunnen komen. De nationale partijen mogen vervolgens zelf bepalen hoe ze hun voorkeur uit die zes bepalen, waarna het PES-congres uiteindelijk beslist. Dat levert een aantal interessante vragen op. Wie gaat de PvdA ondersteunen en waarom? De huidige voorzitter van het EP, Martin Schulz, schijnt hoge ogen te gooien. Hij lijkt een goede parlementsvoorzitter te zijn, maar is dat ook aan aanbeveling om Commissievoorzitter te worden? Welke kwaliteiten zoeken we daar eigenlijk, op een tijdstip dat we een krachtiger Europees centrum willen. Is het verstandig om een Duitse Commissievoorzitter te hebben op een moment dat Duitsland toch al een zeer sterke machtspositie heeft? Is een Franse voorstander van verdergaande integratie als Attali misschien geschikter, om de Fransen te verzoenen met meer Europese macht? Of ligt die in Nederland slechter vanwege de angst dat die het met de normen van een fiscale unie niet zo nauw zal nemen. Is een Nederlandse kandidaat denkbaar, bijvoorbeeld Frans Timmermans? Gaan mensen zich kandidaat stellen en kan de PvdA dan een keus maken? Of moet de PvdA op zoek naar mensen die zich willen kandideren. Het zou natuurlijk een terugval zijn als de PvdA haar kandidaat in achterkamertjes zou vaststellen. Dat levert bovendien het gevaar op dat het ‘Barroso-syndroom’ zich op nationaal niveau herhaalt, d.w.z. dat nationale partijen liever een zwakke kandidaat naar voren schuiven om hun eigen macht niet al te zeer te verzwakken door een sterk Europees centrum. Ook een PES-kandidaat verdient een sterke democratische legitimatie! Laat de primaries in de VS een voorbeeld zijn. Daar wordt de partijkandidaat in een groot democratisch proces door de eigen achterban gekozen!
‘De gekozen voorzitter vormt een commissie die op een meerderheid kan rekenen in het EP’ stelt het verkiezingsprogramma. Dat past prima bij het eerder geschetste proces van coalitievorming. Maar even eerder staat: ‘Bij de volgende Europese verkiezingen levert de partij die in Nederland de grootste wordt het door Nederland voor te dragen lid van de Europese Commissie’. Hoe nu? Dan hoeft de voorzitter niet veel te vormen. Hij krijgt immers door alle landen een eurocommissaris geleverd? Het kan ook merkwaardige en onwerkbare combinaties opleveren. Een SP-eurocommissaris onder een rechtse Commissievoorzitter levert geen werkbare situatie op. Er kan zo een Nederlandse eurocommissaris komen die een parlementsmeerderheid in Nederland niet steunt. De basis voor dit voorstel is het uitgangspunt dat elk land een eurocommissaris levert en dat de Commissie een afspiegeling moet zijn van de verkiezingsuitslag. ‘De Commissie moet in balans blijven, omdat de EU een unie van staten blijft’ schrijft staat in ons programma. Maar met de maatregelen die er nu aankomen, krijgt de EU toch meer het karakter van een politieke unie, ook al kun je het geen Bondsstaat of federatie noemen? Is het niet juist belangrijk dat de Commissie die karakterverandering weerspiegelt? Een Europese regering moet toch geen ministers per land hebben, net zo min als de Nederlandse regering een minister per provincie heeft. We pleiten in Nederland toch ook niet voor een regering die een afspiegeling is van de verkiezingsuitslag? Het zou bijvoorbeeld erg lastig zijn als de machtige Commissaris/minister van financiën met een land wordt geassocieerd. Het schept een rare tegenstelling tussen een voorzitter die Europabreed is gekozen en Commissarissen met een nationale basis. De manier waarop de Commissie wordt gekozen De huidige Commissiesamenstelling is ook onwerkbaar. Met zoveel EU-leden moet er geforceerd gezocht worden naar werkpakketten voor alle Commissarissen. En het gaat toch weer over ‘de Nederlandse eurocommissaris’ etc., en maakt zo de Commissarissen afhankelijk van nationale machtscentra. Maak de Commissie echt Europees. Laten we in ons verkiezingsprogramma opnemen welke Europese departementen we willen. Ook daarover valt een politieke beslissing bij de vorming van de Commissie. Als de Commissie is gevormd met een regeringsprogramma legt de Commissievoorzitter dit voor aan het EP, voor een vertrouwensvotum. Dan heeft ook de Commissie een volwaardige democratische legitimatie. Dit proces houdt ook in dat het EP het vertrouwen in de Commissie kan opzeggen. Ze stuurt dan de Commissie naar huis en er moeten nieuwe verkiezingen komen.iv EP versus nationale parlementen ‘Besluiten moeten plaatsvinden onder grotere controle van het EP, en nationale parlementen …dienen actiever betrokken te worden bij de besluitvorming van vakraden… en de Nederlandse inbreng te beoordelen’ stelt het verkiezingsprogramma. De nationale parlementen moeten als waakhond dienen. Dit schept onhelderheid. ‘Zaken die niet effectief op nationaal niveau geregeld kunnen worden, worden op Europees niveau aangepakt’ stelt het
programma ook. En die behoren dus tot de competentie van het EP, niet van nationale parlementen. Een simpele en heldere procedure is dat de Commissie alle Europese voorstellen ter besluitvorming voorlegt aan het EP. Dat vakraden een belangrijke rol kunnen spelen bij de voorbereiding van zulke besluiten staat buiten kijf. Maar ze besluiten niks. De rol van nationale parlementen is vooral belangrijk zo lang we een overheersende machtspositie kennen van de Europese Raad. En die rol is beperkt en onvolkomen omdat regeringsleiders natuurlijk onderhandelingsmarge nodig hebben om überhaupt tot besluiten te kunnen komen en zulke besluiten niet door nationale parlementen gewijzigd kunnen worden omdat dan het hele overlegcircus opnieuw moet beginnen.v Europese Senaat Er zijn verschillende voorstellen gedaan om te komen tot een soort Europese Eerste Kamer. Er circuleren diverse ideeën over samenstelling en taak. Trichet bijvoorbeeld ziet de Europese Raad omgevormd tot een senaatvi. Sommigen dichten haar de taak toe van subsidiariteittoetsing, d.w.z. het toetsen of een door het EP aangenomen voorstel wel tot de competentie van Europa behoort. Anderen zien de senaat als een plaats waar de nationale parlementen vertegenwoordigd zijn en een inbreng t.a.v. voorstellen kunnen hebben. Bij discussies over een senaat moeten we niet uit het oog verliezen dat in veel landen de senaat omstreden is. In Nederland zijn veel partijen voor het afschaffen ervan. Van haar belangrijkste taak –het toetsen van wetsvoorstellen op zorgvuldigheid - komt niet zelden weinig terecht. Steeds meer lijkt behandeling een herhaling van het debat in de Tweede Kamer. In Engeland staat het Hoogerhuis ter discussie (zowel wat betreft taak als samenstelling). In Duitsland lijkt de Bundesraad steeds vaker de regeerbaarheid te bemoeilijken. In de VS is door de verschillen in samenstelling tussen congres en senaat steeds meer sprake van een bestuurlijke patstelling. Gelet op deze bestuurlijke twijfels moet een beslissing om een senaat in te voeren niet lichtvaardig worden genomen. Het toetsen van voorstellen door zo’n senaat aan het subsidiariteitprincipe komt voort uit een verkeerd beeld van subsidiariteit. Alsof eenduidig is vast te stellen welke onderwerpen tot de Europese competentie behoren en welke niet. Meestal zal het zo zijn dat facetten van een onderwerp tot de Europese Competentie behoren en andere niet. Het sociale zekerheidsstelsel bijv. zal altijd grotendeels een zaak van de lidstaten zijn. Maar VandenBroucke heeft m.i. overtuigend aangetoond dat op Europees niveau een kader wenselijk is waarbinnen de nationale stelsels functioneren. Of in een senaat de nationale parlementen een plek en rol kunnen krijgen betwijfel ik evenzeer. Moeten daar oppositiepartijen in? En welke dan, SP of PvdA. En met welke taak? Afwegend lijkt een senaat nu verstandig om de machtsbalans tussen lidstaten en centrum niet te drastisch te verschuiven. Vorm die met nationale ministers van Europese Zaken. Die kunnen in meerderheid wetsvoorstellen beredeneerd ter heroverweging terugsturen naar het EP. Bij voorbeeld omdat ze onnodig diep ingrijpen in de nationale autonomie, of lidstaten onevenredig in hun belangen schaden. Euro- en niet-euro Europa Uitgangspunt van dit artikel is de redding van de euro. Het lijkt onwaarschijnlijk dat de nieteurolanden zullen instemmen met overdracht van bevoegdheden naar het Europese niveau. Dat schept binnen Europa een enorm verschil in integratieniveau, waarvan de gevolgen (mij)
nog niet duidelijk zijn. De sociaal-democratie moet die gevolgen grondig overdenken. Voor het verdwijnen van eurocommissarissen per land is een verdragswijziging nodig, die voorlopig onhaalbaar lijkt. Een andere Commissiesamenstelling kan dan ook alleen gebeuren op vrijwillige basis. Dat maakt de samenstelling van de Commissie behoorlijk lastig. Leveren de niet-eurolanden wel elk een Commissaris? De portefeuilleverdeling wordt ook lastiger. Het is natuurlijk ondenkbaar dat een Commissielid uit een niet-euroland Commissaris voor financiën zou worden. Maar ach, ook in Nederland is het zoeken naar poppetjes als de coalitie bekend is vaak een hachelijk probleem. De bankenunie geldt bijvoorbeeld alleen voor eurolanden. Maar ook Engelse banken hebben sterke banden met andere Europese landen. Hoe gaat de Commissie om met het faillissement van een Engelse bank? Garandeert de centrale bankenautoriteit dan (alleen) tegoeden van de bankklanten in de eurozonelanden? Hoe regelt de EU hulpverlening aan probleemlanden die de Euro niet hebben? Wanneer stemmen welke parlementariërs mee over welke maatregelen? Zo zijn er nog meer vragen te bedenken.(Hoe) kan de Europese Commissie beleid ontwikkelen voor twee zulke uiteenlopende regimes? Publiek debat Het ontbreken van een democratisch debat op Europees niveau is voor Crum een reden om te twijfelen over meer Europese democratie.vii Daarmee overschat hij de politieke discussie op nationaal niveau, en onderschat de Europese discussie. Paul Kalma is niet positief over het Nederlandse debat.viii En ook Bas Jacobs constateerde onlangs verbijsterd dat de verkiezingsprogramma’s van CDA en VVD praktisch geen aandacht aan Europa besteden. En hoewel het PvdA-verkiezingsprogramma op het vlak van Europa een verheugende verbetering is ten opzichte van het vorige programma is daar nauwelijks een intern debat aan voorafgegaan. Waar is het PvdA-debat over bankenunie of fiscale unie? Hoeveel artikelen heeft de WBS, al dan niet in S&D, sinds 2008 aan Europa gewijd? Wanneer is de Europese crisis ter sprake gekomen op de ledenraad? In de NRC staan vele goede artikelen over Europese zaken. Maar is daarover een goed debat? Een vrij kleine elite voert onder elkaar de discussie over Europa. Daar staat tegenover dat er op Europees niveau vele boeiende ontwikkelingen zijn. De Financial Times heeft een Europe Homepage, met vele gezaghebbende artikelen en commentaren. Een website als Social Europe Journal geeft vanuit sociaal-democratisch gezichtspunt dagelijks boeiende beschouwingen van auteurs uit vele landen. Denktanks als Bruegel, European Council on Foreign Relations, Open Europe, Policy Network, Vox EU en tal van anderen hebben vrijwel dagelijks blogs met reacties op de Europese ontwikkelingen. Ook de WBS levert daaraan haar bijdrage door regelmatig op haar site verwijzingen te plaatsen naar artikelen uit andere landen en door internationale projecten als het Amsterdam Proces. Ook hier geldt uiteraard dat het om een beperkte groep mensen gaat. Maar ik durf de stelling aan dat het debat op Europees niveau minstens zo goed ontwikkeld is als het Nederlandse debat. Uiteraard is daaraan nog veel te verbeteren. Een lastige vraag daarbij is hoe het expertdebat te verbreden naar een publieksdebat. Maar die vraag speelt op veel terreinen. Hoeveel mensen snappen het pensioendebat? Een sterke democratie vraagt om een publiek debat over de belangrijkste maatschappelijke vraagstukken. Als dat ontbreekt voelen mensen zich machteloos en kunnen populisten hun kans grijpen. Het gebrekkige PvdA-debat over Europese ontwikkelingen is dus mede debet aan het opkomende europopulisme. Laat dat een uitdaging zijn!
1
Zie hiervoor o.a. de Mandeville-lezing van Trichet: www.eur.nl/mandeville Zie http://www.pes.cor.europa.eu/pdf/Adopted_Resolution%20_%20Selecting%20our%20common%20candidate% 20in%202014%20_%20EN.pdf Voor zover mij bekend is nog niet helder of die persoon ook lijsttrekker wordt van alle nationale lijsten. Evenmin wat hij/zij gaat doen als de socdem fractie niet de grootste wordt. iii En wat als een deel van de grootste fractie zich afsplitst? Moet er dan een andere Commissievoorzitter komen? Leidt dit niet tot gedrochtelijke lijstcombinaties om maar de grootste fractie te worden? iv Dit verdient nadere aandacht. In een presidentieel systeem zoals in de VS wordt een president voor een vaste periode gekozen (behoudens impeachment in extreme uitzonderingssituaties). Maar er zijn wel tussentijdse verkiezingen, waardoor een onwerkbare patsituatie kan ontstaan, zoals op dit moment. v De VNG heeft bijv. vakraden waarbinnen wethouders meedenken over de inhoud van nationale wetgeving. Het is onzin om de gemeenteraden uitgebreid te betrekken bij die voorbereiding; dat is niet hun competentie. vi Noot 2 pag. 25 vii oc. Pag. 93: ‘Bovendien ontbreekt het de EU aan een gezamenlijk proces van politieke meningsvorming, omdat debatten en politieke meningsvorming nog steeds primair op nationaal niveau plaatsvinden…. De implicatie van deze asymmetrie is dat het inrichten van democratische instituties en procedures op Europees niveau niet zomaar compenseert voor het wegvallen van democratische controle op nationaal niveau’. viii O.c. pag. 96: Kalma somt een aantal belangrijke Europese vragen op en constateert : ‘In Nederland komen dit soort kwesties nauwelijks aan de orde’. ii
