Technisch beheer door woningcorporaties in de 21 e eeuw

Technisch beheer door woningcorporaties in de 21e eeuw Professioneel, klantgericht en duurzaam

A. Straub

B O U W M A N A G E M E N T

E N

T E C H N I S C H

B E H E E R

21


De serie Bouwmanagement en Technisch Beheer wordt uitgegeven door DUP Science DUP Science is een imprint van Delft University Press Postbus 98 2600 MG Delft tel. (015) 2785121 Fax (015) 2781661 http://www.library.tudelft.nl/dup/

De serie wordt verzorgd door Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft Tel. (015) 2783005 Fax (015) 2784422 E-mail [email protected] http://www.otb.tudelft.nl


Proefschrift ter verkrijging van de graad van doctor aan de Technische Universiteit Delft, op gezag van Rector Magnificus prof. ir. K.F. Wakker, voorzitter van het College voor Promoties, in het openbaar te verdedigen op donderdag 26 april 2001 om 16.00 uur door Adriaan STRAUB bouwkundig ingenieur geboren te Goes

Dit proefschrift is goedgekeurd door de promotor: Prof. dr. ir. H. Priemus Samenstelling promotiecommissie: Rector Magnificus, voorzitter Prof. dr. ir. H. Priemus Dr. ir. G.A.M. Vijverberg Prof. dr. ir. C.F. Hendriks Prof. ir. H. de Jonge Prof. ir. W.G. Keeris Prof. dr. H.F.L. Ottens Prof. ing. A.F. Thomsen

Technische Universiteit Delft, promotor Technische Universiteit Delft, toegevoegd promotor Technische Universiteit Delft Technische Universiteit Delft Technische Universiteit Eindhoven Universiteit Utrecht Technische Universiteit Delft

Ontwerp/dtp-opmaak: Cyril Strijdonk Ontwerpburo, Gaanderen Druk: Haveka, Alblasserdam

ISSN 1387-3350; 31 ISBN 90-407-2157-2 NUGI 655 Trefwoorden: woningcorporaties, technisch beheer © Copyright 2001 by A. Straub No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permission from the publisher: Delft University Press, P.O. Box 98, 2600 MG Delft, The Netherlands.

Inhoudsopgave Voorwoord 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6

Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1 Probleemgebied . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1 Doelstelling en probleemstelling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2 Begrips- en plaatsbepaling van het onderzoek . . . . . . . . . . . . .3 Onderzoeksopzet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7 Verantwoording . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10 Indeling dissertatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11

2 Organisatie, woningvoorraad, investeringen en onderhoud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12 2.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12 2.2 Organisatie van woningcorporaties . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12 2.2.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12 2.2.2 Schaalvergroting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13 2.2.3 Organisatie van het werkapparaat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16 2.2.4 Organisatiestructuren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17 2.2.5 Vier nieuwe organisatiestructuren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .20 2.2.6 Organisatiemodellen van woningcorporaties in 1997 . . . . . .22 2.3 Woningvoorraad en woningtypen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24 2.3.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24 2.3.2 Woningvoorraad woningcorporaties . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25 2.4 Kwaliteit van de woningvoorraad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28 2.4.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28 2.4.2 Herstelkosten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .29 2.4.3 Bouwwijzen en technische tekortkomingen . . . . . . . . . . . . . .31 2.4.4 Gebreken gebruikskwaliteit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .34 2.4.5 Onderhoudsbehoefte woningvoorraad . . . . . . . . . . . . . . . . . .37 2.4.6 Woontechnische kwaliteit sociale-huursector . . . . . . . . . . . .38 2.4.7 Milieukwaliteit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .40 2.5 Investeringen en onderhoud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41 2.5.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41 2.5.2 Onderhoud en woningverbetering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .42 2.5.3 Verbeterde woningen sociale-huursector . . . . . . . . . . . . . . . .43 2.5.4 Onderhoud sociale-huursector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .45 2.5.5 Aandeel onderhoudskosten in totale bedrijfslasten . . . . . . .46 2.5.6 Toekomstverwachtingen onderhoud en verbetering . . . . . . .47 2.6 Bouwproductie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .49 2.6.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .49 2.6.2 Onderhoud per vakdiscipline . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50 2.6.3 Uitvoering onderhoud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .51 2.7 Samenvatting en conclusies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .52

3 3.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.4 3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.4.4 3.4.5 3.5 3.6 3.6.1 3.6.2 3.6.3 3.6.4 3.7 3.7.1 3.7.2 3.7.3 3.7.4 3.8 3.8.1 3.8.2 3.8.3 3.8.4 3.9

Beleidskader technisch beheer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .55 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .55 Speelveld van woningcorporaties . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .55 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .55 Verantwoordingsvelden BBSH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .56 Maatschappelijke taken Nota Wonen . . . . . . . . . . . . . . . . . . .57 Externe verantwoording en toezicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .58 Zelfregulering en kwaliteitszorg in de sociale woningsector 59 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .59 Interne verantwoording en toezicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .59 Kwaliteitszorg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .60 Bouwtechnische voorschriften en overige kwaliteitseisen . .62 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .62 Bouwbesluit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .62 Aanschrijving . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .63 Duurzaam bouwen en beheren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .65 Overige kwaliteitseisen en voorwaarden . . . . . . . . . . . . . . . .66 Onderhoudsverplichtingen van huurders en verhuurders . .66 Financiering van onderhoud en woningverbetering . . . . . . .68 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .68 Financieel kader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .68 Subsidies voor woningverbetering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .71 Subsidies voor duurzaam woningbeheer . . . . . . . . . . . . . . . .72 Uitvoering van woningverbetering en onderhoud, gebruik en beheer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .73 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .73 Bouwvergunning en bouwverordening . . . . . . . . . . . . . . . . . .73 Uitvoering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .74 Gebruik en beheer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .75 Huurprijsbeleid en huurprijsaanpassingen na onderhoud en verbetering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .76 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .76 Huurprijsaanpassing na onderhoud en woningverbetering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .77 Instemming van de huurders met woningverbetering en onderhoud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .78 Gebrekenregeling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .79 Samenvatting en conclusies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .80

4 Technisch beheer in de praktijk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .82 4.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .82 4.2 Beleidsontwikkeling strategisch voorraadbeleid en technisch beheer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .82

4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.2.4 4.2.5 4.3 4.3.1 4.3.2 4.3.3 4.3.4 4.3.5 4.3.6 4.4 4.4.1 4.4.2 4.4.3 4.5 4.5.1 4.5.2 4.5.3 4.5.4 4.5.5 4.5.6 4.6 4.6.1 4.6.2 4.6.3 4.6.4 4.6.5 4.6.6 4.7 4.7.1 4.7.2 4.7.3 4.8 4.8.1 4.8.2 4.8.3 4.8.4

Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .82 Strategisch voorraadbeleid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .83 Procesmodel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .83 Overwegingen voorraadbeleid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .87 Beheerplannen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .89 Differentiatie kwaliteit en keuzevrijheid in onderhoud en dienstverlening . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .90 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .90 Onderhoudsniveaus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .90 Onderhoudsniveaus planmatig onderhoud . . . . . . . . . . . . . .92 Mutatieonderhoud en ZAV-beleid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .94 Cascoverhuur en koophuur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .97 Klachtenonderhoud en serviceonderhoud . . . . . . . . . . . . . . .98 Duurzaam woningbeheer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100 Proces duurzaam beheer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .101 Duurzaam uitvoeren van onderhoudsactiviteiten . . . . . . . .102 Organisatie van technisch georiënteerde processen en activiteiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .104 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .104 Beleidsvoorbereiding en budgetbewaking . . . . . . . . . . . . . . .105 Complexgewijze ingrepen: woningverbetering . . . . . . . . . .106 Planmatig onderhoud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .107 Mutatieonderhoud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .107 Klachtenonderhoud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .108 Planmatig onderhoud en de meerjarenonderhoudsplanning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .109 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .109 Proces planmatig onderhoud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .110 Inventarisatie en bouwdeelclassificatie . . . . . . . . . . . . . . . .111 Inspectie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .112 Meerjarenonderhoudsplanning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .114 Operationaliseren van onderhoudsniveaus . . . . . . . . . . . . .116 Prestatiegerichte uitvoering van onderhoud . . . . . . . . . . . .117 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .117 Onderhoudscontracten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .118 Prestatiecontracten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .119 Informatievoorziening en automatisering van woningcorporaties . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .120 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .120 Centraal informatiesysteem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .121 Complex- en woningcartotheek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .122 Onderhoudsplanningssysteem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .123

4.8.5 Uitwisseling van gegevens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .123 4.9 Samenvatting en conclusies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .124 5 5.1 5.2 5.2.1 5.2.2 5.2.3 5.3 5.3.1 5.3.2 5.4 5.4.1 5.4.2 5.4.3 5.5 5.5.1 5.5.2 5.5.3 5.6 5.6.1 5.6.2 5.6.3 5.7 5.8 5.8.1 5.8.2 5.8.3 5.9

Productkenmerken en prestaties van bouwdelen . . . . . . .129 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .129 Productkenmerken en eigenschappen van bouwdelen . . . .129 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .129 Kwaliteiten woning en woongebouw . . . . . . . . . . . . . . . . . . .130 Eigenschappen en prestaties van bouwdelen . . . . . . . . . . . .131 Levensduur en levensduurkosten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .132 Levensduur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .132 Levensduurkosten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .134 Degradatie en prestatieverlies van bouwdelen . . . . . . . . . . .136 Prestatieverlies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .136 Prestatieverloop . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .137 Prestaties en gebreken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .138 Onderhoudsactiviteiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .140 Ongedaan maken van prestatieverlies . . . . . . . . . . . . . . . . .140 Indeling van onderhoudsactiviteiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . .141 Onderhoudscyclus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .142 Instandhouden en aanpassen van producten . . . . . . . . . . .143 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .143 Technische ingrepen en aanpassingen van productkenmerken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .143 Functionele en technische materiaalmodificaties . . . . . . . .145 Levensloop van gebouwen en gewenst prestatievermogen 147 Onderhoudsprestaties . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .148 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .148 Motieven om onderhoud uit te voeren . . . . . . . . . . . . . . . . .149 Prestaties van bouwdelen en onderhoudsactiviteiten . . . . .152 Samenvatting en conclusies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .152

6 6.1 6.2 6.2.1 6.2.2 6.2.3 6.2.4 6.3 6.3.1 6.3.2 6.3.3

Methoden en instrumenten van technisch beheer . . . . . .155 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .155 Conditieafhankelijke benadering van onderhoud . . . . . . . .155 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .155 Gegevens onderhoudstoestand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .156 Prestatieverlies, gebreken en conditiescores . . . . . . . . . . . .158 Zespunts-conditieschaal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .160 Proces planmatig onderhoud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .165 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .165 Doel van de gegevensverzameling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .165 Opnamegedetailleerdheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .167

6.3.4 6.4 6.4.1 6.4.2 6.4.3 6.4.4 6.4.5 6.4.6 6.5 6.5.1 6.5.2 6.5.3 6.5.4 6.5.5 6.5.6 6.5.7 6.6 6.6.1 6.6.2 6.6.3 6.6.4 6.6.5 6.7

Inspectiegedetailleerdheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .169 Conditie- en gebrekenopname . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .170 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .170 Gebrekenparameters . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .171 Conditieopnamemethoden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .174 Rol van de inspecteur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .175 Gebrekenlijsten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .176 Geautomatiseerde gegevensopname . . . . . . . . . . . . . . . . . . .177 Planning en begroting middellange termijn . . . . . . . . . . . . .177 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .177 Planmatig onderhoud en onderhoudsactiviteiten . . . . . . . .177 Levensduur en cycli van onderhoudsactiviteiten . . . . . . . . .179 Afweging prestaties vervangende maatregelen . . . . . . . . . .180 Milieueffecten van onderhoudsactiviteiten en bouwproducten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .181 Conditienormering en alternatieve planningen . . . . . . . . . .183 Planningsmethoden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .184 Kortetermijnplanning, programmering en uitvoering . . . . .188 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .188 Prioritering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .188 Afstemmen van onderhoudsactiviteiten . . . . . . . . . . . . . . . .189 Werkvoorbereiding, aanbesteding en uitvoering . . . . . . . . .192 Control en evaluatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .193 Samenvatting en conclusies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .193

7 7.1 7.2 7.2.1 7.2.2 7.2.3 7.3 7.3.1 7.3.2 7.3.3 7.3.4 7.4 7.4.1 7.4.2 7.4.3 7.4.4 7.4.5 7.5

Complex- en onderhoudsstrategieën . . . . . . . . . . . . . . . . .197 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .197 Voorraadbeleid woningcorporaties . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .197 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .197 Schaalniveaus strategisch voorraadbeleid . . . . . . . . . . . . . .198 Marktstrategieën en complexstrategieën . . . . . . . . . . . . . . .200 Complexstrategieën en onderhoudsstrategieën . . . . . . . . . .203 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .203 Investeren en aanpassen van de productkenmerken . . . . .203 Desinvesteren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .204 Consolideren en onderhoud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .205 Onderhoudsstrategieën en onderhoudsprestaties . . . . . . . .208 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .208 Indeling van bouwdelen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .209 Differentiatie in gewenste onderhoudsprestaties . . . . . . . .210 Prestatieniveaus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .212 Prestatieniveaus en uitvoering onderhoudssoorten . . . . . .213 Uitwerking van onderhoudsstrategieën . . . . . . . . . . . . . . . .213

7.5.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .213 7.5.2 Ingreepgericht onderhoud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .214 7.5.3 Markttechnisch onderhoud en klanten klantgroepgericht onderhoud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .215 7.5.4 Technisch beheer productlijnen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .219 7.6 Uitwerking prestatieniveaus planmatig onderhoud . . . . . .220 7.6.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .220 7.6.2 Gewenste prestatieniveaus en gebreken . . . . . . . . . . . . . . . .221 7.6.3 Gebreken en onderhoudsactiviteiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . .221 7.6.4 Planning en begroting planmatig onderhoud . . . . . . . . . . . .222 7.7 Strategieën en financieel kader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .223 7.7.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .223 7.7.2 Budgetten onderhoudssoorten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .224 7.7.3 Financieel kader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .226 7.7.4 Budgetallocatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .227 7.8 Strategieën en huurprijsaanpassingen . . . . . . . . . . . . . . . . .228 7.8.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .228 7.8.2 Ingreepgericht en markttechnisch onderhoud . . . . . . . . . . .228 7.8.3 Klantgericht onderhoud en zelf aangebrachte veranderingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .228 7.9 Samenvatting en conclusies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .229 8 8.1 8.2 8.2.1 8.2.2 8.3 8.3.1 8.3.2 8.4 8.4.1 8.4.2 8.5 8.5.1 8.5.2 8.6 8.6.1 8.6.2 8.6.3 8.7 8.8

Informatiemodel technisch beheer . . . . . . . . . . . . . . . . . . .232 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .232 Informatiemodellen en –systemen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .232 Procesmodel en datamodel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .232 Relatie informatiemodel en informatiesysteem . . . . . . . . .233 Informatievoorziening woningcorporaties . . . . . . . . . . . . . .234 Doelen informatievoorziening . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .234 Eisen aan het informatiemodel technisch beheer . . . . . . . .235 Informatiemodel strategisch voorraadbeleid . . . . . . . . . . . .236 Procesmodel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .236 Datamodel strategisch voorraadbeleid . . . . . . . . . . . . . . . . .238 Procesmodel technisch beheer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .239 Onderhoudsstrategieën . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .239 Planning en uitvoering van onderhoudssoorten en ingrepen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .240 Datamodel technisch beheer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .246 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .246 Gegevens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .246 Managementinformatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .249 Informatiesystemen woningcorporaties . . . . . . . . . . . . . . . .250 Samenvatting en conclusies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .252

9 9.1 9.2 9.3 9.4

Samenvatting en conclusies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .255 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .255 Samenvatting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .256 Conclusies en aanbevelingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .263 Onderzoeksagenda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .266 Literatuur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .270 Begrippenlijst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .284

Bijlage A Financiële en organisatorische begrippen . . . . . . . . . . . . .295 Bijlage B Aanschrijfgebreken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .302 Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .309 Curriculum Vitae . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .321

Voorwoord In april 1991 begon mijn loopbaan in de wereld van bouwdelen, gebreken, condities, onderhoudsplanningen en dergelijke, door onderzoek te doen naar opnametechnieken en het technisch beheer van onroerend goed. Deze tak van de beheersport was nieuw voor mij. De jaren daarop bewandelde ik veel zijwegen in onderzoek, advies en onderwijs. De rode draad werd evenwel gevormd door beheer, onderhoud en woningbouw. Sinds ik in Delft Volkshuisvesting studeerde, is woningbouw ook één van mijn liefdes. Volgens mijn tweelingbroer Frank dateert deze voorliefde reeds uit onze gezamenlijke peuter- en legotijd. Midden jaren negentig van de 20e eeuw viel tijdens een onderhoud met de heren die later promotoren zijn gaan heten het woord promoveren. Promoveren op het technisch beheer van woningen lag gezien mijn geschiedenis min of meer voor de hand. Desalniettemin protesteerde ik luid en hield mijn mening geruime tijd in stand. “Mijn prestatievermogen schiet tekort”, wist ik te berde te brengen. “De materie is veel te complex. Er is toch helemaal geen gebrek aan doctoren. Ik wil aan mijn conditie werken, niet aan mijn carrière.” Dit bleek een weinig professionele en duurzame strategie te zijn. Ik had me aan te passen aan de marktomstandigheden van ons instituut. Mijn meerjarenplanning stond vast, maar was desondanks voldoende flexibel. Prestatieafspraken over de uitvoering lieten nog veel vrijheid toe. De klantgerichte instelling van het instituut leed er niet te veel onder. Zodoende begon ik materiaal te inventariseren, zo objectief mogelijk te beoordelen en te bewerken, en droeg ik nieuwe ontwerpoplossingen aan. Als uitvoerder was ik echter zeker niet alleen op mijzelf aangewezen. Veel collega’s en mensen van buiten verzorgden deels de informatievoorziening en automatisering. Er was sprake van een prestatiegerichte samenwerkingsvorm met opdrachtgevers en controllers. Zij zaten erbovenop. De prestatieen procesbeheersing lag deels in hun handen. Dat hun top-downvisie niet altijd strookte met mijn bottom-up beleving van het uitvoeringstraject mag voor zich spreken. Wat nu volgt is het verslag van mijn naspeuringen, mijn normatieve kijk van hoe het (ook) kan en de terugkoppeling naar praktijk en theorie. De praktijk van het technisch beheer door woningcorporaties. Een praktijk die professioneler, klantgerichter en duurzamer kán, maar ook móet om beter te voldoen aan individuele keuzevrijheid en maatschappelijke waarden. De theorie van woningbeheer. Een theorie die nog veel hiaten vertoonde in de koppeling tussen strategische keuzen, technische mogelijkheden, organisatie en uitvoering. Van deze hiaten zijn er nu enkele gedicht. Het onderzoek heeft plaatsgevonden bij het Onderzoeksinstituut OTB en de leerstoel Woningverbetering en Woningbeheer Faculteit Bouwkunde, van de

Technische Universiteit Delft. Het was tevens ondergebracht bij de Netherlands Graduate School of Housing and Urban Research (NETHUR). Met dank aan mijn promotoren Geert Vijverberg en Hugo Priemus, mijn paranimfen Henk Visscher en Esther Philipsen voor de mentale ondersteuning, Rob van den Broeke, Henk Heeger en Monique van der Haak voor de discussies over strategisch voorraadbeleid en alle andere collega’s van het Onderzoeksinstituut OTB bij de totstandkoming van het proefschrift. Veel dank ook aan alle mensen uit het wereldje van woningcorporaties, onderzoek, advies en automatisering, bij wie ik veel kennis heb opgedaan. Soms, als onderzoeker-adviseur, nog bezoldigd ook. Met bijzondere dank aan Jan Bais, Evert van Diepen, Simone Pickrell, Arie Warnaar en Albert van der Zalm voor de discussies over technisch beheer. En tot slot mogen mijn vrienden en familie in een voor- en dankwoord natuurlijk niet ontbreken. Jullie, bedankt voor de wijde blik op de wereld.

Ad Straub Delft, februari 2001

[1]

1 Inleiding 1.1 Probleemgebied Technisch beheer van woningen is een belangrijk beleidsveld van woningcorporaties. De nieuwe bouwopgave van woningen neemt af en het belang van aandacht voor de bestaande voorraad neemt in de 21e eeuw toe. Woningcorporaties zien zich geplaatst voor een groeiende concurrentie van de koopsector, een afnemende nieuwbouwproductie, een primaire doelgroep die in omvang afneemt en de wens naar duurzame oplossingen. Met het strategisch woningvoorraadbeleid analyseert de corporatie de beleidsomgeving, interpreteert zij de marktontwikkelingen, stelt zij product-klantcombinaties samen, beoordeelt zij het corporatiebezit op verhuur- en exploitatierisico’s en neemt zij besluiten over de gewenste omvang en samenstelling van de woningportefeuille. Met een gedifferentieerd huur- en verhuurbeleid, de aan- en verkoop van huurwoningen, sloop en nieuwbouw, wijken buurtbeheer, woningverbetering en onderhoud stuurt de corporatie de omvang en samenstelling van de woningportefeuille in de gewenste richting. Het technisch beheer van woningen en woongebouwen is deels afhankelijk van en deels sturend voor het strategisch beleid. Technisch beheer, en dan met name het onderhoudsbeleid, komt in veel gevallen ‘van onderop’ tot stand. Bij de bepaling (en uitvoering) van onderhoudsactiviteiten houden de personen die betrokken zijn bij de technische beheerprocessen, thans vaak nog onvoldoende rekening met de markt en de exploitatie, ofwel functionele veroudering en de financiële mogelijkheden. De technische veroudering van complexen is dominant. Wel zetten de corporaties steeds meer nieuwe methoden en instrumenten in om de prestaties van bouwdelen te objectiveren en bespreekbaar te maken. Het strategisch voorraadbeleid komt in tegenstelling tot het technisch beheer ‘van bovenaf’ tot stand en heeft juist betrekking op de gehele woningvoorraad van de corporatie. Daarbij zijn gegevens uit de beheerprocessen onontbeerlijk. Een beleidsbeslissing over de woningvoorraad heeft betrekking op de product-, klant-, prijsen exploitatiekenmerken van woningen. Het technisch beheer heeft in de eerste plaats met de productkenmerken te maken. Productkenmerken zijn vanuit het perspectief van het voorraadbeleid van belang voor het woongenot van zittende huurders en bepalen mede het keuzegedrag van woningzoekenden. Productkenmerken zijn van invloed op de prijs en de exploitatie. Vanuit het perspectief van het technisch beheer bepalen de productkenmerken de onderhoudsbehoefte en daarmee de onderhoudsinspanning en de mogelijkheden voor aanpassingen van het product. In de nieuwe verhoudingen op de woningmarkt en door het wegvallen van verbetersubsidies moet onderhoud niet alleen doelmatig zijn, maar ook marktgericht: het moet aansluiten op het strategisch voorraadbeleid. Verder moet onderhoud duurzaam zijn en moet het tegen de laagst mogelijke kosten gerealiseerd worden. De klant wil bovendien meer vrijheid in het onderhou-

[2]

den en aanpassen van de (binnenkant van de) woning en stelt eisen aan de uitvoering van onderhoud door derden: informatie, aanspreekbaarheid, klantvriendelijkheid, netheid, enzovoort. Centraal in dit onderzoek staat het ontwerpen van een modelmatige samenhang tussen het strategisch voorraadbeleid en het technisch beheer van woningcorporaties. Vanuit de technische beheerprocessen is gezocht naar raakvlakken met het strategisch voorraadbeleid. Belangrijke aandachtspunten in de studie zijn de samenhang tussen het voorraadbeleid, het (des)investeringsbeleid en het onderhoudsbeleid, de samenhang met het huurprijsbeleid, de samenhang tussen investeringen, onderhoudsactiviteiten, prestaties, levensduur en exploitatietermijn en de samenhang tussen beleidsontwikkeling, informatievoorziening, organisatie en bedrijfsvoering. In paragraaf 1.2 geven wij de doelstelling, de probleemstelling en onderzoeksvragen van het promotiewerk weer. Een nadere begrips- en plaatsbepaling van het onderzoek komt aan de orde in paragraaf 1.3. In paragraaf 1.4 volgt de opzet van het onderzoek. Verantwoording over voor derden verricht onderzoek, dat deels in de dissertatie een plaats heeft gekregen, volgt in paragraaf 1.5. Tot slot bevat paragraaf 1.6 de indeling van de dissertatie.

1.2 Doelstelling en probleemstelling Door het technisch beheer af te leiden van het strategisch voorraadbeleid van de woningcorporatie, kan men (des)investeringen in de voorraad, zoals sloop en woningverbetering, en onderhoud efficiënter, effectiever en duurzamer uitvoeren. De kans op kapitaalvernietiging neemt af. De productkenmerken en onderhoudsprestaties kunnen worden afgestemd op de te bedienen doelgroepen en klanten. De onderbouwing van het beleid kan men door de wederzijdse afstemming van beleid voor alle betrokkenen binnen en buiten de organisatie duidelijk en doorzichtig maken. Dit vergroot de mogelijkheden om kosten en kwaliteit te beheersen en delen van het beheerproces op een verantwoorde wijze uit te besteden. De corporatie kan zich richten op haar kerntaken en de planning en controle van het technisch beheerproces. Men kan de uitvoerende kennis van technisch beheer inzetten waar die het meest prominent aanwezig is, namelijk bij onderhoudsaannemers. De probleemstelling van het onderzoek luidt als volgt: Hoe voeren woningcorporaties thans de technische beheerprocessen uit en hoe kunnen ze in de toekomst de technische beheerprocessen professioneel, klantgericht en duurzaam uitvoeren? De probleemstelling valt in de volgende onderzoeksvragen uiteen:

[3]

1. Hoe zijn woningcorporaties georganiseerd, hoe ziet de te beheren woningvoorraad door woningcorporaties eruit qua type en bouwen woontechnische kwaliteit en hoe hoog zijn de onderhoudsuitgaven en investeringen in de voorraad van woningcorporaties? 2. Hoe ziet het beleidskader van woningcorporaties eruit? 3. Hoe voeren woningcorporaties de technische beheerprocessen uit, hoe koppelen ze het technisch beheer aan het strategisch voorraadbeleid, welke methoden en instrumenten zetten ze daarbij in, welke ontwikkelingen doen zich voor, welke knelpunten treden op en welke perspectieven dienen zich aan? 4. Wat is de relatie tussen productkenmerken en prestaties van bouwdelen en hoe zijn de productkenmerken in stand te houden en aan te passen door het uitvoeren van technische ingrepen en onderhoudsactiviteiten? 5. Welke methoden en instrumenten zijn in te zetten in de technische beheerprocessen voor instandhouding en aanpassing van productkenmerken? 6. Welke complexen onderhoudsstrategieën kunnen de woningcorporaties toepassen? 7. Hoe kan de relatie tussen het strategisch voorraadbeleid en het technisch beheer van woningcorporaties modelmatig worden vormgegeven in een informatiemodel? De eerste drie onderzoeksvragen zijn beschrijvend en analyserend. Ze zijn oriënterend en empirisch gericht door het (technisch) beheerproces bij woningcorporaties en de daarbij geldende randvoorwaarden te beschrijven en ontwikkelingen te signaleren en te verklaren. De vierde en vijfde onderzoeksvraag zijn gericht op de grondslagen van het technisch beheer en de methodische en instrumentele randvoorwaarden voor de uitvoering daarvan. De onderzoeksvragen zes en zeven hebben een ontwerpend en normatief karakter gericht op de woningcorporaties.

1.3 Begrips- en plaatsbepaling van het onderzoek Strategisch voorraadbeleid Van den Broeke definieert strategisch voorraadbeleid als alle activiteiten die een woningbeheerder in onderlinge samenhang als onderdeel van een marktgerichte, strategische en integrale visie op zijn woningbezit ontplooit. Deze activiteiten hebben tot doel om de woningvoorraad op kortere en langere termijn in overeenstemming te houden, en/of te brengen met de zich ontwikkelende marktvraag en de bedrijfsdoelen van de verhuurder (Van den Broeke, 1998: 42). De activiteiten hebben betrekking op het aanbieden van woondiensten, het kopen en verkopen van woningen, het onderhouden, verbeteren en (eventueel) slopen en het financieren van koop, onderhoud en verbeteringen. Beheer impliceert volgens Van den Broeke vooral een statische benadering waarbij instandhouding voorop staat. Daarom kiest hij voor het begrip strate-

[4]

gisch voorraadbeleid en niet voor de term strategisch voorraadbeheer. Strategisch voorraadbeleid heeft betrekking op de product-, klant-, prijsen exploitatiekenmerken van de woningportefeuille van de woningcorporatie. Van den Broeke vergelijkt het marketingbeleid van het reguliere bedrijfsleven met het strategisch voorraadbeleid van woningcorporaties (Van den Broeke, 1998). Hij constateert sterke overeenkomsten in definities en strategische beleidskeuzen. In het marketingbeleid draait het om de vraag welke marktpositie een bepaald product inneemt of zou moeten innemen en op welke manier de gewenste marktpositie zou kunnen worden bereikt. De marketingmix bestaat uit de samenhangende inzet van de vier marketinginstrumenten die het bedrijf tot zijn beschikking heeft: product, prijs, promotie en plaats. Product staat in de marketing voor kwaliteit, vorm, kleur, accessoires en bijvoorbeeld service. In geval van het voorraadbeleid gaat het om de kenmerken van de woning, de woonomgeving en de service- en dienstverlening (tezamen de woondienst). Onderhoud en technisch beheer Het begrip onderhoud wordt evenals beheer geassocieerd met een statische benadering. Onderhoud wordt op verschillende manieren gedefinieerd. In bijna alle definities is óf de functievervulling van het object óf de oorspronkelijke staat van het object het kernbegrip. De oorspronkelijke staat bepaalt een zeker niveau van functievervulling. De onderhoudsactiviteiten zijn gericht op instandhouding. De definitie van onderhoud luidt dan: “Het geheel van technische en daarmee samenhangende administratieve activiteiten dat gericht is op het handhaven of opnieuw bereiken of benaderen van de oorspronkelijke of daarmee naar gebruiksmogelijkheden gelijk te stellen staat van een object”. (Hoenderdos en Priemus, 1985) Als de functievervulling van het object verandert, spreekt men niet meer van onderhoud maar van aanpassing. Onderhoud betreft niet alleen het uitvoeren van technische activiteiten – de fysieke uitvoering van onderhoudswerkzaamheden – maar ook de administratieve activiteiten. Deze activiteiten hebben te maken met het initiatief tot onderhoud, de financiering, de informatievoorziening en de organisatie. Technisch beheer definiëren wij als het geheel van technische en daarmee samenhangende administratieve activiteiten dat gericht is op het onderhouden en aanpassen van de kwaliteit van een object (woningen en woonomgeving). Technisch beheer is met andere woorden breder dan onderhoud, ook het aanpassen van de kwaliteit van een object valt daaronder. Beheer impliceert dus niet een situatie die onveranderlijk is. De term beheer betekent dat het niet alleen gaat over beleidsontwikkeling, maar tevens over de uitvoering van het beleid. Het strategisch voorraadbeleid heeft betrekking op de gehele voorraad van de woningcorporatie. Het strategisch voorraadbeleid werkt men uit per deelvoor-

[5]

Figuur 1.1 Strategisch voorraadbeheer en technisch beheer Strategisch voorraadbeleid

woningvoorraad deelvoorraad complex

raad en vervolgens naar een complex. De complex beleidsontwikkeling vindt voornamelijk topTechnisch beheer woning en woongebouw down plaats, op basis van gegevens uit de bouwen installatiedeel beheerprocessen. In het technisch beheer zijn de bouwen installatiedelen het uitgangspunt bij de bepaling en uitvoering van onderhoudsactiviteiten. Kwaliteit en kwantiteit van de bouwen installatiedelen worden betrokken op de woning, het woongebouw en het (technisch) complex. Zie figuur 1.1. In dit onderzoek staat de manier waarop de gewenste marktpositie van een product zou kunnen worden bereikt centraal. Technisch beheer bepaalt mede de product-, prijsen exploitatiekenmerken. Het technisch beheer heeft te maken met het formuleren van beleid voor (des)investeringen en onderhoud en tevens met het uitvoeren van het beleid. Volkshuisvesting en woningbeheer Volkshuisvesting houdt zich in brede zin bezig met de productie en het beheer van woningen. In het onderzoek gaat het vooral om het beheer van huurwoningen door woningcorporaties. Corporaties hebben zich sedert de verzelfstandiging ontwikkeld tot maatschappelijke ondernemingen. Het zijn private organisaties, die voor eigen rekening en risico bedrijfsmatig werken. De woningcorporaties onderscheiden zich van commerciële woningverhuurders door hun expliciete maatschappelijke doelstelling. De kernactiviteit van woningcorporaties is het verzorgen van woondiensten, in het bijzonder voor mensen die niet zelfstandig in hun eigen woonbehoefte kunnen voorzien. Revenuen worden niet uitgekeerd aan derden, maar weer ingezet om aan de doelstelling te voldoen. Voor de commerciële verhuurders is de kernactiviteit in het algemeen het behalen van rendement voor onder meer het zekerstellen van pensioenen en verzekeringen. De woningcorporaties ontwikkelen strategisch (woning)voorraadbeleid en een daarvan afgeleid technisch beheer. De commerciële ondernemingen spreken niet over strategisch voorraadbeleid, maar in de eerste plaats over portefeuillebeleid. In het portefeuillebeleid onderscheidt men asset management en property management (vastgoedbeheer). Het onderscheid tussen asset management en property management heeft te maken met het functieverschil tussen belegger en beheerder. De belegger neemt de portefeuillebeslissingen (beslissingen over de ‘assets’) en de beheerder is verantwoordelijk voor het beheer en verzorgt de gewenste informatie uit de beheerprocessen voor de portefeuillebeslissingen. De ‘assets’ zouden deelvoorraden kunnen zijn. Het beheer concentreert zich op complexniveau. Ook bij corporaties is in toenemende mate een taakverdeling tussen de beleggingsfunctie en de beheerfunctie te vinden. Het onderzoek behoort tot het wetenschapsgebied volkshuisvesting en meer in het bij-

[6]

zonder woningbeheer. Technisch beheer is een belangrijk onderdeel van het woningbeheer. Onderhoudstechnologie De techniek betreft de technische vaardigheden. Technologie is de kennis van de techniek. De onderhoudstechnologie houdt zich bezig met de algemene karakteristieken en wetmatigheden in het onderhoudsproces en met de voorwaarden die daaraan ten grondslag liggen. Vanuit de onderhoudstechnologie zijn de degradatieprocessen van bouwdelen, de benaderingswijzen in het onderhoud – namelijk storingsafhankelijk, tijdsafhankelijk en toestandsafhankelijk – en het prestatiebeginsel belangrijk. We analyseren de technische mogelijkheden om de productkenmerken van woningen door middel van onderhoud en technische ingrepen in stand te houden of aan te passen. De toestandsafhankelijke benadering, getransformeerd tot de conditieafhankelijke benadering en prestatiegerichte benadering, speelt in het onderzoek een belangrijke rol. Bedrijfsvoering De bedrijfsvoering betreft de organisatie, de beleids- en beheerprocessen, de inzet van methoden en instrumenten, de besturing en informatievoorziening. In dit verband zijn vragen van belang als: Hoe zijn de organisaties ingericht en wie is verantwoordelijk voor de technische functie? Welke taken voert men zelf uit en welke diensten worden ingekocht? Waarop vindt sturing plaats en welke gegevens zijn daarbij nodig? In de bedrijfsvoering van organisaties is een parallel te trekken tussen professioneel opererende woningcorporaties en commerciële vastgoedbeheerders. Output-sturing en resultaatverantwoordelijkheid staan in professioneel vastgoedbeheer centraal. Een verschuiving van inspanningsgerichte naar resultaatgerichte contractvormen is al zichtbaar bij de uitvoering van onderhoudswerken. Dit gaat gepaard met het omschrijven van prestatie-eisen. Beleidsontwikkeling en uitvoering, organisatie en informatievoorziening hangen sterk met elkaar samen. Wij modelleren de technische bedrijfsvoering van woningcorporaties. De ontwikkeling naar prestatiegericht werken en prestatiecontracten is hierin nieuw. Dit werken wij beknopt uit. Onderhoudskosten Een onderzoek naar het beheren van woningen heeft financieel-economische en bedrijfseconomische raakvlakken. Door de onderhoudsproductie in de bouw in relatie te brengen met de totale binnenlandse bouwproductie en het bruto nationaal product kan men een indicatie geven van de economische betekenis die aan het technisch beheer (onderhoud) kan worden toegekend. De kosten die zijn gemoeid met onderhoud van de woningvoorraad zijn hoog en de onderhoudsbehoefte groeit. Door het technisch beheer van woningen te relateren aan het strategisch voorraadbeheer kan men de onderhoudsuitga-

[7]

ven beter beheersen. Kapitaalvernietiging, door bijvoorbeeld planmatig onderhoud aan een woningcomplex uit te voeren enkele jaren voordat men het complex wil slopen of herpositioneren, wordt daarmee voorkomen. De macro-economische betekenis van het onderhoud is geen onderwerp van studie. De invloed van een modelmatige aanpak van het strategisch voorraadbeleid en technisch beheer op de kostenbeheersing van woningcorporaties stellen we conceptueel aan de orde, maar wordt niet nader gekwantificeerd.

1.4 Onderzoeksopzet De gevolgde onderzoeksmethoden zijn literatuurstudie, enquêtes, casestudies (interviews, documentenanalyse), analyse van methoden en instrumenten, en modellering. Figuur 1.2 op pag 8 geeft het onderzoeksmodel weer. Literatuurstudie De literatuurstudie betreft deels studies over onder meer de kwaliteit van de woningvoorraad, onderhoudskosten, regelgeving, kwaliteitszorg, onderhoudstechnologie en bedrijfsvoering en deels onderzoeken naar de praktijk van het strategisch voorraadbeleid en het technisch beheer bij woningcorporaties. Aangesloten is op het promotieonderzoek Technisch beheer van socialehuurwoningen: principes, praktijk, perspectieven van Kaan (Kaan, 1993) en de dissertatie van Van den Broeke: Strategisch voorraadbeleid van woningcorporaties: informatievoorziening en instrumenten (Van den Broeke, 1998). Van Kaan is met name de conceptueel-modelmatige beschrijving van het technisch beheer van woningen in de sociale-huursector interessant. Van den Broeke werkt een procesmodel voor het strategisch voorraadbeleid uit. Het in dit onderzoek ontwikkelde procesmodel voor het technisch beheer sluit daarop aan en bouwt daarop voort. Enquêtes In 1997 is een enquête uitgevoerd onder woningcorporaties in Nederland. Deze enquête (peildatum 31 december 1996) is uitgezet onder 384 corporaties, die per 31 december 1996 meer dan 2.000 verhuureenheden in eigendom hadden en lid waren van een koepelorganisatie.1 De resultaten van deze enquête zijn dus niet helemaal representatief voor alle woningcorporaties. Kleine corporaties zijn buiten beschouwing gebleven.2 De respons van de enquête was ruim 47%. Over deze enquête is gerapporteerd in het OTB-werkdocument

1 Nationale Woningraad of het NCIV. In 1998 gefuseerd tot Aedes. 2 Het totaal aantal corporaties bedroeg op 1 januari 1997 830, waarvan 44 gemeentelijke woningbedrijven (CBS). Dit betekent dat 446 kleine corporaties buiten beschouwing zijn gebleven.

[8]

Figuur 1.2 Onderzoeksmodel Organisatie, woningvoorraad, investeringen en onderhoud (H2)

literatuur

Beleidskader technisch beheer (H3)

literatuur

literatuur, enquêtes, casestudies

Technisch beheer in de praktijk: ontwikkelingen, knelpunten en perspectieven (H4)

Productkenmerken en prestaties van bouwdelen; instandhouding en aanpassing (H5) literatuur, analyse methoden en instrumenten modellering Methoden en instrumenten van technisch beheer (H6)

Complex- en onderhoudsstrategieën voor woningcorporaties (H7) modellering Informatiemodel technisch beheer (H8)

Strategisch voorraadbeleid en technisch beheer in de corporatiepraktijk (Straub, 1997). Uit de uitkomsten van deze enquête blijkt dat een aantal corporaties strategisch voorraadbeleid had geformuleerd, (complex)beheerplannen had ontwikkeld en kwaliteitsniveaus in het onderhoud onderscheidde. Soms was (nog) slechts één of twee van genoemde beleidszaken uitgewerkt. In 1999 is een klein deel van de respondenten (26 corporaties) benaderd met het verzoek om enkele aanvullende vragen op de in 1997 uitgevoerde enquête te beantwoorden over onder meer beheerafhankelijk onderhoud, productafhankelijk onderhoud en woontechnische basiskwaliteit. De respons van de

[9]

enquête was 50%. De enquête is niet representatief voor alle corporaties is Nederland, maar de uitkomsten schetsen wel trends. Vijf van de dertien respondenten gaven aan dat er een strategisch voorraadbeleidsplan voor de totale woningvoorraad van de corporatie is opgesteld. In de helft van de andere gevallen was zo’n plan in ontwikkeling. Casestudies Door middel van casestudies bij woningcorporaties zijn nadere gegevens verkregen over de beleidsontwikkeling, beleidsbepaling en uitvoering van het strategisch voorraadbeleid en het technisch beheer. De cases zijn verspreid over het land gekozen, in zowel een gespannen als een meer ontspannen woningmarkt. De geselecteerde corporaties hebben eigen ideeën over een uitwerking van het strategisch voorraadbeleid en de betekenis daarvan voor het technisch beheer. De vijf cases zijn Woningbouwvereniging de Dageraad in Amsterdam, Stichting Trudo in Eindhoven, Achtgoed Wonen en Bouwen in Soest, Woningbouwvereniging Leiden en de Algemene Woningbouwvereniging (AWV) in Den Haag.3 Er zijn vraaggesprekken gevoerd met werknemers van de woningcorporaties die verantwoordelijk zijn voor de beleidsontwikkeling en -bepaling van het strategisch voorraadbeleid en technisch beheer (samenstellen product-klantcombinaties, opstellen van beheerplannen, uitwerken van onderhoudsstrategieën, normeren van onderhoudsbudgetten, enz.), met werknemers die betrokken zijn bij de uitvoering van het technisch beheer (uitvoeren inspecties, opstellen van meerjaren onderhoudsplanningen, opstellen van prestatiecontracten, enzovoort) en met werknemers die vanuit de verhuurprocessen invloed uitoefenen op het technisch beheerproces. Geanalyseerde documenten betreffen onder meer jaarverslagen, beleidsnota’s over strategisch voorraadbeleid en technisch beheer en voorbeelden van beheerplannen en meerjarenonderhoudsplanningen. Analyse methoden en instrumenten Dit deel van het onderzoek betreft een analyse van bestaande methoden en instrumenten voor het bepalen van de onderhoudsbehoefte (inventarisatie en

3 De schaalvergroting in de corporatiesector is niet aan deze corporaties voorbijgegaan. De meeste cases zijn ontstaan uit fusies en de schaalvergroting zet door. Achtgoed maakt per 1 januari 2000 deel uit van de Genuagroep met vestigingen in Utrecht, Amersfoort en Soest. AWV is op 24 december 1999 samen met Prot. Chr. Woningbouwvereniging de Goede Woning en Chr. Woningbouwvereniging Patrimonium ’s Gravenhage opgegaan in Staedion. Woningbouwvereniging Leiden is in de loop van 2000 gefuseerd met Woningstichting Portaal uit Nijmegen en Arnhem en heet Woonstichting Portaal Leiden. De Dageraad, woningcorporatie SCW uit Amersfoort en Atrium (Hilversum/Huizen) hebben een intentieverklaring tot fusie ondertekend. Wij gebruiken de ‘oude’ namen.

[ 10 ]

inspectie), voor de planning en programmering van onderhoud (en aanpassingen), voor procesbeheersing, kosten- en prestatiebeheersing en voor het genereren van (management)informatie. Een deel van de methoden en instrumenten is besproken in de vakliteratuur en wordt toegepast door woningcorporaties en andere vastgoedbeheerders, adviesbureaus en onderhoudsaannemers. Soms zijn de methoden geïmplementeerd in software, zoals meerjarenonderhoudsplanningssystemen. Modellering Voor de beleidsbepaling en -uitvoering van het technisch beheer zijn complexen onderhoudstrategieën en een informatiemodel ontworpen. Een informatiemodel is een integrale weergave van de processen, de informatiestromen en de gegevensstructuur van een organisatie of organisatieonderdeel. Het informatiemodel bestaat uit een procesmodel en een datamodel. Het informatiemodel beschrijft concreet de stappen (deelprocessen) die gezet dienen te worden in het technisch beheerproces, om het technisch beheer te koppelen aan het strategisch voorraadbeleid, de benodigde informatie en informatiestromen, de herkomst en bewerking van gegevens. Het informatiemodel begint waar de strategische besluitvorming eindigt. Op basis van het informatiemodel kunnen informatiesystemen worden gebouwd, waarmee men handvatten krijgt voor de technische bedrijfsvoering en waarmee woningbeheerders de relevante gegevens uit de technische beheerprocessen kunnen genereren en verwerken, opdat het technisch beheer integraal deel kan uitmaken van de strategische beleidsontwikkeling.

1.5 Verantwoording Resultaten van onderzoek dat is uitgevoerd in opdracht van onder meer woningcorporaties en andere beheerders van onroerend goed zijn verwerkt in de dissertatie. Wij noemen er hier enkele. De resultaten van het Europese onderzoek Brite Euram project 4213 Condition Assessment and Maintenance Strategies for Buildings and Building Components, waaraan de auteur in OTBverband heeft meegewerkt, zijn vooral nuttig geweest voor de ontwikkeling van ideeën en het inzicht in methoden en instrumenten voor inspectie, planning en programmering. Bovendien is in dat kader veel praktische kennis over bouwdelen, gebreken en onderhoudsactiviteiten opgedaan (Damen Consultants e.a, 1996). Ook het advies voor de keuringsstandaard Algemene Woningkeuring (AWK) heeft hieraan bijgedragen (Straub en Vijverberg, 1999). Dit advies heeft het inzicht vergroot in de relatie bouwtechnische voorschriften en uitvoering van onderhoud en aanpassingen. In opdracht van woningcorporaties zijn diverse onderzoeken uitgevoerd naar het bepalen van de onderhoudsbehoefte en de planning en programmering

[ 11 ]

van onderhoud. Deze onderzoeken waren sterk instrumenteel gericht ter ondersteuning van het tactisch-operationele deel van de organisatie. Vragen die aan de orde waren, betroffen het invoeren van meer objectieve inspectiemethoden en het opstellen van programma’s van eisen voor onderhoudsplanningssystemen. In opdracht van Woningbouwvereniging de Dageraad in Amsterdam is gewerkt aan de operationalisatie van een marktgericht onderhoudsbeleid. Wat betekent de wens om te differentiëren in kwaliteitsniveaus in het onderhoud voor de planning en uitvoering van concrete onderhoudsactiviteiten? Randvoorwaarden hierbij waren dat de inspectie van de opname en planning van onderhoud beheersbaar bleven en aansloten op de huidige praktijk. Voor Woningbouwvereniging Leiden heeft het OTB onderzoek verricht naar de technische beheerprocessen en de automatisering daarvan. Woningbouwvereniging Leiden bevond zich in de moeilijke maar ook unieke situatie dat het strategisch voorraadbeleid en het technisch beheer in de kinderschoenen stonden en de ontwikkeling hiervan min of meer direct geïmplementeerd kon worden in de beheerprocessen. Ook alle beheerprocessen moesten voor de eerste keer of opnieuw worden ingericht.

1.6 Indeling dissertatie De geformuleerde zeven onderzoeksvragen beantwoorden we achtereenvolgens in de hoofdstukken 2 tot en met 8 (zie figuur 1.2). Gegevens uit de casestudies en voorbeelden van geformuleerd beleid, methoden en instrumenten worden in alle hoofdstukken in kaderteksten weergegeven. De inhoud van de hoofdstukken 5 en 6, waarin de grondslagen van technisch beheer en methoden en instrumenten aan de orde worden gesteld, geldt minder specifiek voor het technisch beheer door woningcorporaties. Ook zonder kennis te nemen van deze hoofdstukken moet de inhoud van de hoofdstukken 7 en 8 voor de lezer begrijpelijk zijn. Voor het ontwerp van de strategieën en het informatiemodel zijn een groot aantal begrippen (op)nieuw gedefinieerd. Deze zijn in een begrippenlijst opgenomen. Hoofdstuk 9 bevat de samenvatting en de conclusies van het onderzoek.

[ 12 ]

2 Organisatie, woningvoorraad, investeringen en onderhoud 2.1 Inleiding Dit hoofdstuk beschrijft het probleemveld van het onderzoek door de woningvoorraad die in beheer is bij de woningcorporaties te beschrijven in aantallen, typen en bouwen woontechnische kwaliteit. De corporaties voeren jaarlijks een groot aantal onderhoudsactiviteiten en verbeteringen uit, om de woningvoorraad in stand te houden en aan te passen aan de vraag. We starten met een beschrijving van de wijze waarop corporaties zijn georganiseerd, de ontwikkelingen die zich daarin hebben voorgedaan, en de plaats die het technisch beheer in de organisatie inneemt. Dit doen wij in paragraaf 2.2. In paragraaf 2.3 geven wij een beeld van de te onderhouden woningvoorraad door woningcorporaties naar onder meer aantallen woningen, woningtypen en bouwperioden. De kwaliteit van de woningvoorraad komt aan de orde in paragraaf 2.4. Een belangrijke informatiebron is de Kwalitatieve Woningregistratie. In paragraaf 2.5 analyseren we de investeringen in de voorraad en de onderhoudsuitgaven door woningcorporaties en geven daarmee de economische betekenis van onderhoud en woningverbetering aan. Doordat subsidies voor woningverbetering afgeschaft zijn, zal na 1991 vermoedelijk een verschuiving zijn opgetreden van woningverbetering naar planmatig onderhoud. De bouwproductie, het onderhoud per vakdiscipline en de vormen van opdrachtverlening, komen aan bod in paragraaf 2.6. Cijfers zijn afkomstig van Aedes (Bedrijfstakinformatie), het Ministerie van VROM (Toezichtverslag sociale-huursector), het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) en het Economisch Instituut voor de Bouwnijverheid (EIB). Een samenvatting en conclusies over de organisatieontwikkelingen van woningcorporaties en de richting en omvang van de investerings- en veranderingsopgave en het onderhoud in de toekomst, treft de lezer aan in paragraaf 2.7.

2.2 Organisatie van woningcorporaties 2.2.1 Inleiding Het aantal corporaties, de gemiddelde omvang van het bezit en de organisatiestructuur zijn in de periode 1990 tot 2000 drastisch gewijzigd. Het aantal corporaties nam sterk af en deze ontwikkeling zet zich voort. Er is sprake van een schaalvergroting door fusies en overnames. De organisatiestructuur wordt afgestemd op de veranderde positie die de corporaties innemen op de woningmarkt. Het werkapparaat krijgt een ander gezicht. Tegelijkertijd ondergaat de bestuurlijke structuur van veel woningcorporaties een aantal ingrijpende wijzigingen. Veel verenigingen zijn omgevormd tot stichtingen.1 Een Raad van Toezicht of een Raad van Commissarissen houdt toezicht en neemt de plaats in van het oude Bestuur en de Algemene Ledenvergadering.

[ 13 ]

2.2.2 Schaalvergroting Schaalvergroting onder woningcorporaties is geen nieuw fenomeen. Dit proces voltrekt zich al jaren. Het tempo waarin het zich voltrekt is daarentegen toegenomen. In 1990 bedroeg het aantal corporaties (exclusief 213 gemeentelijke woningbedrijven) nog 824. Gemiddeld hadden ze een bezit van ongeveer 2.000 woningen. Bijna tien jaar later is het aantal corporaties, ondanks het feit dat het overgrote deel van de gemeentelijke woningbedrijven omgevormd is tot woningcorporatie, afgenomen. Op 1 januari 1998 waren er 762 woningcorporaties en 30 gemeentelijke woningbedrijven. Op 1 januari 1999 was het aantal woningcorporaties afgenomen tot 724 en het aantal gemeentelijke woningbedrijven tot 24 (CBS).2 Op 1 januari 2000 was volgens het Nationaal Register Volkshuisvesting het aantal woningcorporaties afgenomen tot 702. De sterke afname van het aantal corporaties zorgt ervoor dat het gemiddeld aantal woningen per woningcorporatie aanmerkelijk is toegenomen. Gemiddeld hebben ze op 1 januari 2000 3.790 woningen. Op 1 januari 2000 zijn er 55 grote corporaties met meer dan 10.000 woningen. Die grotere corporaties zijn met name in Noord- en Zuid-Holland te vinden. In oktober 1998 is door het Onderzoeksinstituut OTB een enquête gehouden onder alle 762 woningcorporaties in Nederland (Van Veghel, 1999). Door middel van deze enquête is de vraag beantwoord hoe de schaalvergroting in de volkshuisvesting zich heeft ontwikkeld. Uit deze enquête blijkt dat sinds 1993 ruim eenderde van alle woningcorporaties betrokken is geweest bij fusiebesprekingen. Het is niet vast te stellen wat de ideale omvang van een corporatie is. “Dat lijkt vooral door lokale en regionale omstandigheden en met name door de omvang van het woningmarktgebied bepaald te worden.” (Klieverik, 1997) Juist de grotere corporaties lijken te streven naar verdere schaalvergroting. Uit de enquête van het OTB valt op te maken dat het gemiddeld woningbezit van de woningcorporaties die nog in een fusieproces zitten, veel groter is dan de reeds gefuseerde woningcorporaties (Van Veghel, 1999). Er blijkt geen optimale schaal te zijn, geldig voor alle woningcorporaties. Corporaties zijn op zoek naar de schaal die bij hun situatie past. Er zijn volgens Klieverik twee stadia van fusie te onderscheiden. Corporaties die in een eerste fusiefase verkeren, fuseren veelal voor de eerste keer of voor het eerst weer sinds een langere tijd. Deze fusies blijven over het algemeen

1 De rechtsvorm van corporaties was in 1999: 23% een vereniging en 77% een stichting (Vulperhorst, 1999). 2 Het CBS rekent gemeentelijke woningbedrijven en woningcorporaties tot de sociale verhuurders. Woningcorporaties zijn woningbouwverenigingen en -stichtingen die bij Koninklijk Besluit zijn erkend als toegelaten instellingen die uitsluitend werkzaam zijn in het belang van de volkshuisvesting.

[ 14 ]

beperkt tot het lokale werkgebied. De corporatie fuseert met één of meer corporaties uit dezelfde stad of aangrenzende dorpen (Klieverik, 2000). In de tweede fase fuseren corporaties tot clusters. De deelnemende fusiepartners blijven veelal intact als woonbedrijf, maar er komt een centrale organisatie voor backoffice-activiteiten. Elke corporatie die betrokken is bij fusie of nauwe samenwerking, heeft daar eigen motieven voor. Voor de kleine corporaties is er financieel gezien vaak minder aanleiding om te streven naar schaalvergroting. Voor deze corporaties gelden wel, evenzeer als voor de grote corporaties, motieven als een betere dienstverlening, meer duidelijkheid en eenduidigheid voor de huurders, risicospreiding, productdifferentiatie, een sterkere onderhandelingspositie en het kunnen opereren op een complete of regionale woningmarkt (Klieverik, 1997). Voor de kleine corporaties spelen vooral professionalisering, continuïteit en bestuurlijke stroomlijning een rol. De fusies in de tweede fase zijn gericht op het aanpakken van grote investeringsopgaven, het innemen van strategische posities, het creëren van draagvlak voor innovatie en projectontwikkeling en het realiseren van schaalvoordelen. Het vasthouden van mensen en kwaliteiten is een nieuw argument om te fuseren of nauw samen te gaan werken (Klieverik, 2000). De drie voornaamste redenen om te fuseren volgens de OTB-enquête waren: een betere marktpositie door de grotere omvang (76%), professionalisering (73%) en verbetering van dienstverlening (67%) (Van Veghel, 1999). Door te fuseren met corporaties in andere woningmarktgebieden ontstaan er zelfs landelijk opererende organisaties. Het groeien naar grote corporaties betekent ook meer bureaucratie en een grotere geografische spreiding van het woningbezit. Men tracht te groeien en het overzicht op het geheel te behouden door tevens de organisatiestructuur van het werkapparaat aan te passen. Het organisatiemodel van de grote regionaal opererende corporaties lijkt op een holding met lokale woonbedrijven die autonoom opereren. Lokale verankering en worteling in de wijken is een belangrijke succesfactor voor de grotere schaal. Rabeling en Vulperhorst zetten kanttekeningen bij het instrument fusie om tot prestatieverbetering te komen (Rabeling, 1995; Vulperhorst, 1999). De culturen van de fusiepartners moeten verenigbaar zijn en met name het management en het bestuur van beide partijen zijn cruciale factoren. Dit sluit aan bij genoemde motieven om juist niet te fuseren (Van Veghel, 1999): het intern toezichthoudend orgaan en/of bestuur ging(en) niet akkoord (48%), cultuur van organisaties verschilde teveel (47%) en corporatie wil zelfstandigheid niet opgeven (25%). Een strategische alliantie of een samenwerkingsverband kan een goed alternatief zijn voor fusie. Naast fusies neemt het aantal samenwerkingsverbanden tussen corporaties toe. Woningcorporaties werken het meest samen op

[ 15 ]

Voorbeeld regio Eemland

de gebieden van woonruimteverdeling en nieuwbouw (projectontwikkeling), respectievelijk 61 en 45% van de corporaties (Van Veghel, 1999). Samenwerking op het gebied van onderhoud en woningverbetering komt veel minder voor, respectievelijk 18 en 13%. Samenwerking leidt dikwijls op termijn tot een volledige fusie.

De regio Eemland en omstreken laat een sprekend voorbeeld zien van fuserende grote corporaties die een sterke regionale en landelijke positie willen opbouwen. De Stichting Centrale Woningzorg (SCW) uit Amersfoort heeft in de regio een aantal kleine woningbedrijven overgenomen en bezit ruim 16.000 woningen. Mogelijk fuseert de SCW in de loop van 2000 met enkele corporaties ver buiten het eigen woningmarktgebied: Atrium uit Hilversum en Huizen en de Dageraad uit Amsterdam. De fusiepartners zullen een holding gaan vormen. De oorspronkelijke corporaties blijven als zelfstandige werkmaatschappijen intact. De fusie beoogt allereerst het gezamenlijk beheer van het geld. De Dageraad met weinig geld, maar grote opgaven, kan profiteren van Atrium met relatief veel geld en weinig opgaven. De andere grote corporatie uit Amersfoort, Wonen Amersfoort, is in 1997 gefuseerd met de Woningstichting Soest tot Achtgoed Wonen en Bouwen met ruim 9.000 woningen. Op 1 januari 2000 is Achtgoed gefuseerd met de twee Utrechtse corporaties Amnis huisvesting Rijn- en Vechstreek en Woningstichting Juliana. De ontstane Genuagroep heeft vervolgens de vastgoedportefeuille opgedeeld in Amnis en Achtgoed. Daardoor is er een organisatie ontstaan die op verschillende woningmarkten actief is. De vastgoedportefeuille is geografisch gespreid en zeer gedifferentieerd naar leeftijd en marktsegment. Deze spreiding leidt voor de nieuwe organisatie tot voordelen met betrekking tot financiering en risicospreiding. Door de schaal van de organisatie zijn er een gedegen kennis en expertiseniveau, is de slaagkans van het ontwikkelen van nieuwe producten groter en ontstaan er specialisatiemogelijkheden op het gebied van herstructurering en beheer.

Volgens de Nota Wonen mogen fusies in de sector geen doel op zich zijn. “Corporaties moeten aantonen dat een fusie in het belang is van de woonopgave, dat de lokale binding behouden blijft en dat de fusie efficiencyvoordelen biedt die tot een lagere huurontwikkeling leiden. Ook de betrokkenheid van huurders en hun organisaties is van groot belang bij fusieprocessen.” (MVROM, 2000b) Veel fusiepartners onderstrepen de eerste twee voorwaarden van de woonopgave en de lokale binding. Een lagere huurontwikkeling, als gevolg van efficiencyvoordelen, lijkt toekomstmuziek. Het is geen argument om te fuseren. De gedachte komt op waarom bijvoorbeeld de twee corporaties in Amersfoort juist buiten hun eigen woningmarktgebied fusiepartners zoeken en niet samen tot een fusie komen. Volgens de betrokken corporaties is de financiële continuïteit niet gediend met concentratie in één woningmarktgebied, maar met risicospreiding. Een fusie tussen SCW en Achtgoed zou meer van hetzelfde opleveren. Wellicht steekt de Nederlandse Mededingingsautoriteit daar wel een stokje voor. Concurrentie houdt de woningcorporaties scherp. Dat mag volgens ons niet betekenen dat beleidsontwikkeling en uitvoering daarvan door één corporatie schadelijk zijn voor de andere corporatie, bijvoorbeeld door het verschuiven van problemen (probleemcomplexen en probleemhuurders). In het streven naar een hoog maatschappelijk rendement

[ 16 ]

moeten de corporaties zichzelf en elkaar in de eerste plaats zien als collega’s en niet als concurrenten.

2.2.3 Organisatie van het werkapparaat Amory deelt de verrichte functies van non-profitwoningbeheerders in drie hoofdgroepen in: de technische functie, de financieel-economische functie en de verhuur- en bewonersgerichte functie (Amory, 1988). Bij het beschrijven van de organisatie van het werkapparaat van woningcorporaties kunnen deze functies als leidraad dienen. Daarnaast speelt onder meer de interne specialisatie een belangrijke rol. Andere ordenende principes zijn een verdeling van taken die behoren tot ‘woondiensten’, ondersteunende diensten en overige diensten, taken die tot de zogeheten beleggingsfunctie en de beheerfunctie gerekend kunnen worden, de mogelijkheden voor het uitbesteden van taken en een verdeling in min of meer verplichte en toegestane activiteiten. In hoofdstuk 3 komen wij terug op de positie en verantwoordelijkheden van woningcorporaties volgens het Ministerie van VROM en de daaruit volgende taken. Omvang van het werkapparaat De omvang van de organisatie bepaalt of de functies in te onderscheiden organen voorkomen en in hoeverre er sprake kan zijn van specialisatie. De omvang van de organisatie hangt uiteraard samen met de bezitsgrootte. Door de schaalvergroting van corporaties zullen er meer corporaties in staat zijn om voor specifieke functies gespecialiseerde werknemers aan te nemen en deze in te onderscheiden afdelingen onder te brengen. Voorbeelden hiervan zijn afdelingen Marketing, Kwaliteitszorg, Control, Vermogensbeheer, Treasury en Strategisch Voorraadbeleid. Amory neemt als maatstaf voor het aantal werknemers per 1.000 woningen van woningcorporaties en gemeentelijke woningbedrijven 8,6 werknemers (Amory, 1988). Dit is het gemiddelde van 81 grote non-profitwoningbeheerders, die gekozen zijn op het ontplooien van innovatieve activiteiten in het technisch beheer (Amory en Vijverberg, 1987). Deze maatstaf uit 1988 is niet meer dan een indicatie en afhankelijk van veel factoren, maar komt nog wonderwel overeen met de praktijk. Het aantal volledige formatieplaatsen per 1.000 woningen bedroeg eind 1999, gemiddeld voor alle corporaties, 8,3 (Aedes, 2000c). Vulperhorst constateert dat schaalvergroting nog niet of nauwelijks tot efficiencyvoordelen leidt (Vulperhorst, 1999). Een indicator daarvoor is dat het aantal werknemers in de corporatiesector is toegenomen, terwijl het aantal corporaties afneemt. Toch verwacht hij dat een ratio van 1 fte per 250 verhuureenheden binnen enkele jaren een geaccepteerde norm zal zijn. De Woonbond constateert na eigen onderzoek op basis van de jaarverslagen van

[ 17 ]

woningcorporaties met meer dan 10.000 woningen, dat de personeelskosten per woning in 1999 sterk zijn toegenomen (De Jong, 2000). De krapte op de arbeidsmarkt kan niet de enige oorzaak zijn. Het aantal werknemers heeft uiteraard te maken met de activiteiten van corporaties. Nu zijn de cijfers slechts te differentiëren naar corporaties met en zonder een uitvoerende onderhoudsdienst. Uitvoerende werkzaamheden worden steeds meer uitbesteed door woningcorporaties. Hierdoor zal de omvang van de organisatie sterk kunnen afnemen. Naast het uitbesteden van werkzaamheden kunnen woningcorporaties daarentegen ook diensten voor derden verlenen, bijvoorbeeld onderhoudsplanning, werkvoorbereiding en uitvoering van het technisch beheer voor collega-corporaties en verenigingen van eigenaren. Een groot aantal woningcorporaties heeft de projectontwikkeling in een afzonderlijke organisatie ondergebracht, soms samen met collegacorporaties. De corporatie richt zich dan alleen op de beheertaken. Andere corporaties houden de projectontwikkeling in huis en ontwikkelen ook voor andere toekomstige beheerders of eigenaarbewoners. Een strikte scheiding tussen ontwikkeling en beheer zal de terugkoppeling van beheerervaringen in het ontwerp overigens niet ten goede komen. Het schort juist aan deze terugkoppeling in het beheer van sociale woningen, zelfs als beheer en ontwikkeling in één organisatie zijn verenigd (zie onder meer Kaan, 1993).

2.2.4 Organisatiestructuren Amory onderscheidt vier verschillende organisatiestructuren van woningcorporaties: de lijnorganisatie, de lijnen staforganisatie, de functionele organisatie en de comité-organisatie (Amory, 1988). Bij de lijnorganisatie is er een duidelijke eenheid van bevel. Dat betekent dat ieder individu of orgaan slechts één orgaan boven zich heeft dat opdrachten kan geven. Naarmate in een organisatie meer specialismen nodig zijn, ontstaat de lijn-stafstructuur. Naast processen gericht op ‘productie’ ontstaat dan behoefte aan activiteiten die zich richten op de ondersteuning van het ‘productieproces’. Daartoe worden stafafdelingen ingesteld die bestaan uit specialisten die in principe geen hiërarchische bevoegdheden hebben ten opzichte van de onder de lijnfunctionaris gestelde ondergeschikten. Deze specialisten hebben alleen informerende en adviserende bevoegdheden. Het kenmerkende van een functionele organisatie is dat lagere functionarissen bij de uitvoering van hun taken bindende instructies ontvangen van in bepaalde facetten gespecialiseerde chefs. Bij een comité-organisatie wordt de zienswijze van de staf- en lijnfunctionarissen gecoördineerd tot een groepsbesluit. Dit besluit heeft naar boven (het bestuur) het karakter van een advies, naar beneden dat van een opdracht. Een comité-organisatie lijkt dus een variatie op de lijnen staforganisatie. In de praktijk lijkt deze vorm veel voor te komen. Het managementteam, dat bestaat uit de hoofden van de diensten (de lijnen), en de directie nemen de

[ 18 ]

besluiten. Staffunctionarissen kunnen het managementteam adviseren maar maken in veel gevallen niet zelf deel uit van het management. De directie kan bestaan uit één of meer personen. Alle activiteiten van de technische functie worden in de jaren tachtig uitgevoerd door een technische afdeling: de Technische Dienst. Bij de grotere corporaties is deze dienst vaak gesplitst in een projectenafdeling voor nieuwbouw en renovatie en een afdeling voor onderhoud. Daarnaast is bij veel woningcorporaties eveneens een bedrijfsbureau ingesteld (Amory, 1988). Ontwikkelingen in de organisatiestructuren Gelet op de grootte van veel corporaties komen volgens Amory ingewikkelde organisatiestructuren niet veel voor. Bij kleine organisaties is de interne differentiatie gering en ook het aantal specialisaties in de afdelingen is gering. Bij grotere organisaties (± 4.000 woningen) neemt het aantal afdelingen toe. Daarbij blijkt zowel een grotere interne differentiatie (meer kleine afdelingen) als een grotere interne specialisatie (weinig afdelingen met een grotere omvang en veel verschillende specialisaties per afdeling) voor te komen (Amory, 1988). In een door het OTB in 1986 uitgevoerde enquête zijn de tendensen naar klantgerichte organisatiestructuren te herkennen. Veel corporaties hebben plannen tot het veranderen van de organisatie. Dit is ingegeven door de veranderende woningmarkt, de terugtrekkende overheid en de omslag van nieuwbouw naar beheer (Amory en Vijverberg, 1987). Amory noemt het dichter bij bewoners brengen van de afdeling verhuur- en bewonerszaken vaak samen met het uitvoerende deel van de technische dienst en/of huismeesters, als een belangrijke ontwikkeling die geleid heeft tot veranderingen in de organisatie van woningcorporaties en woningbedrijven. Als redenen hiervoor worden genoemd: de ‘toegenomen participatie’, ‘dichter werken bij de bewoners’ en ‘de vergroting van de service’. Of ‘toegenomen participatie’ anno 2000 nog in dit rijtje thuishoort valt te betwijfelen. Dat geldt niet op bestuurlijk niveau. Zeker is dat veel woningcorporaties de organisatiestructuur van het werkapparaat anders zijn gaan inrichten onder impulsen van een toegenomen markt- en klantoriëntatie. Met rayonering van de diensten aan de klant wil men aansluiten op opvattingen over wijken buurtbeheer. Bepaalde groepen klanten (geografisch bepaalde marktsegmenten) worden gekoppeld aan een team van medewerkers, waardoor de corporatie voor de klanten herkenbaarder en toegankelijker wordt (Lie en Fokkema, 1992). Rayonering van het werkapparaat loopt samen op met de scheiding in front- en backoffices. Tot de frontoffice behoren corporatiemedewerkers die verantwoordelijk zijn voor alle klantencontacten. Tot de backoffice behoren medewerkers die verantwoordelijk zijn voor de beleidsbepaling en de ondersteuning en uitvoering van de beheerprocessen. In het algemeen spreekt men van het woondienstenmodel.

[ 19 ]

Zelf doen of uitbesteden Veel werk dat uitbesteed wordt, behoort tot het technisch beheer. Dit leidt tot discussies over de onderhoudsdiensten van corporaties: handhaven, ombouwen tot een interne aannemerij, verzelfstandigen, samenwerken met andere corporaties of een samenwerkingsverband aangaan met een onderhoudsbedrijf? De gulden middenweg lijkt een onderhoudsbedrijf dat losgekoppeld wordt van de corporatie, maar wel haar eigendom blijft (Poelstra en Weijers, 1998). Bij het vraagstuk over de verzelfstandiging van onderhoudsdiensten spelen overigens ook oneigenlijke argumenten een rol, bijvoorbeeld de relatief luxe CAO van woningcorporaties ten opzichte van die van de bouwnijverheid en de BTW-vrijstelling voor woningcorporaties. De belangrijkste redenen van woningcorporaties om onderhoud uit te besteden zijn volgens onderzoek van het EIB onvoldoende capaciteit bij de eigen dienst en/of geen specialisten in eigen dienst. Meest genoemde argumenten voor het instandhouden van een eigen onderhoudsdienst zijn service, snelheid, bedrijfsimago en flexibiliteit (directe inzetbaarheid voor verschillende werkzaamheden en projecten). De kosten en kwaliteit zijn minder belangrijk (EIB, 1998). Huizing en Scholte noemen als redenen voor het uitbesteden van onderhoud: minder druk op de eigen organisatie, meer aandacht voor de primaire doelstelling (het bieden van huisvesting) en kostenreductie (Huizing en Scholte, 1997). Andere auteurs wijzen evenals de corporaties in het EIB-onderzoek op de niet in geld uit te drukken meerwaarde van een eigen onderhoudsdienst. Deze meerwaarde wordt gezien in de kennis van de klanten en het woningbezit, het effect op het imago van de corporatie, en de grotere invloed op de te leveren kwaliteit (Poelstra en Weijers, 1998). Het imago – de zichtbaarheid, de presentatie aan de klant – is belangrijk. Vulperhorst wijst er terecht op dat vanuit de klant geredeneerd de discussie over de eigen onderhoudsdienst niet relevant is (Vulperhorst, 1999). Het gaat de klant om snelheid, betrouwbaarheid, effectiviteit en een lage prijs. Die normen kunnen getoetst worden via kwaliteitsmetingen.

Zoals het niet is vast te stellen wat de ideale omvang van een corporatie is, lijkt het ook niet mogelijk de ideale omvang van een rayon vast te stellen. Dit is sterk afhankelijk van de daar neergelegde taken en verantwoordelijkheden. Ontwikkelingen technische afdelingen De technische afdelingen zijn gelijktijdig met de totale organisatiestructuur sterk veranderd. Ontwikkelingen betreffen de verzelfstandiging van de projectontwikkeling en de uitvoerende onderhoudsdiensten. Een onderhoudsdienst is verantwoordelijk voor de uitvoering van de onderhoudsactiviteiten. De omvang van de onderhoudsdienst en de vraag in hoeverre er sprake moet zijn van specialisatie binnen de dienst, is bij woningcorporaties voortdurend ter discussie. Het is zelfs niet altijd even duidelijk welke functies tot de onderhoudsdienst gerekend kunnen worden. Denk bijvoorbeeld aan huismeesters en het magazijnbeheer. Veel corporaties hebben de eigen uitvoerende dienst getransformeerd tot een interne aannemerij. De interne aannemerij werkt in opdracht van andere organisatieonderdelen en moet daarbij mogelijk concurreren met externe onderhoudsbedrijven. Het bedrijfsbureau als ondersteuning van het technische proces is gegroeid. In het woondienstenmodel zijn aan een rayon verbonden opzichters verantwoordelijk voor de planning en uitvoering van het klachtenen mutatieonderhoud. Door de toegenomen eigen verantwoordelijkheid kunnen ze worden afgerekend op kosten en kwaliteit. Het aantal specialistische vaklieden, bij-

[ 20 ]

voorbeeld schilders en installateurs, in dienst bij corporaties neemt af. Allround vaklieden nemen hun plaats in en voeren het klachtenen mutatieonderhoud uit. Wezel (1993) wijst op de zeer bijzondere en belangrijke positie van de opzichter. De opzichter staat tussen huurder en verhuurder in. Hij maakt deel uit van de werkorganisatie van de woningcorporatie en moet direct communiceren met de huurders.

2.2.5 Vier nieuwe organisatiestructuren Grofweg zijn er thans vier organisatiemodellen voor het werkapparaat van woningcorporaties te onderscheiden: het traditioneel model, het traditioneel model met een integratie van woondiensten, het woondienstenmodel en de gedecentraliseerde structuur.3 Deze indeling heeft minder te maken met de indeling van Amory, die de bevoegdheden centraal stelt maar meer met de verrichte functies: de technische functie, de financieel-economische functie en de verhuur- en bewonersgerichte functie. Traditioneel model (figuur 2.1) Het traditioneel model is vergelijkbaar met het door Amory beschreven functioneel model. Het werkapparaat van de corporatie is verdeeld in een afdeling die de verhuur- en bewonersgerichte functie uitvoert (bijvoorbeeld een afdeling Verhuur- en Bewonerszaken of Huurderszaken), een afdeling die de financieel-economische functie uitvoert (Financiële Zaken of Financieel-Economische Zaken) en een afdeling die belast is met de technische functie (Technische Zaken of Bouwzaken). Daarnaast is er in veel gevallen een afdeling, bijvoorbeeld Algemene Zaken, die zich bezighoudt met interne zaken van de organisatie zoals personeelszaken en facility management. De afdeling die de technische functie uitvoert, is in de meeste gevallen opgedeeld in een afdeling Projecten (projectontwikkeling, met name gericht op nieuwbouw) en een afdeling Technisch Beheer of Onderhoud. Technisch Beheer valt vervolgens uiteen in niet-planmatig onderhoud (waaronder het klachtenen mutatieonderhoud) en planmatig onderhoud. De opzichters en/of projectleiders van niet-planmatig en planmatig onderhoud sturen de uitvoering van het onderhoud. Een uitvoerende dienst met vaklieden – de onderhoudsdienst – maakt deel uit van de afdeling Technisch Beheer. Een bedrijfsbureau voert taken uit die ondersteunend en voorbereidend zijn voor de uitvoering van het onderhoud. Het bedrijfsbureau is een stafafdeling die hoort bij Techniek.

3 Over actuele organisatiestructuren van woningcorporaties was weinig bruikbaar materiaal voorhanden. Daarom zijn op basis van de beschreven ontwikkelingen, literatuur, jaarverslagen en andere informatie van woningcorporaties vier standaardmodellen geschetst. Deze modellen zijn vervolgens empirisch getoetst (zie Straub, 1997).

[ 21 ]

Figuur 2.1 Traditioneel model Directie

Belangrijke structuurvarianten gericht op de technische functie, zijn een verzelfstandiging van de afdeling Projecten tot een zelfstandige (staf)afdeling of een zelfstandige organisatie en een verzelfstandiging van de onderhoudsdienst tot een interne aannemerij of zelfstandige organisatie.

Verhuur

Techniek

Financiën

Figuur 2.2 Traditioneel model met een integratie van woondiensten Directie

Traditioneel model met een integratie van woondiensten (figuur 2.2) Verhuur Techniek Dit model is gelijk aan het traditioneel model, maar alle diensten aan de klant worden aangeboden vanuit een afdeling Woondiensten. Woondiensten Dat wil zeggen, er is één loket waar de bewoRayon Rayon Rayon ners terechtkunnen voor alle handelingen en vragen (en klachten) over het huren van een woning. De afdeling Woondiensten kan gesplitst zijn in rayons. Deze rayons zijn dan echter niet meer dan een koppeling van geografische bepaalde delen van het bezit aan een bepaald team van medewerkers. De verhuur- en bewonersgerichte functie vindt deels frontoffice (in Woondiensten) en deels backoffice plaats. Enkele werkzaamheden die behoren tot de technische functie kunnen frontoffice plaatsvinden, bijvoorbeeld de melding van klachten. Woondienstenmodel (figuur 2.3) Het werkapparaat van de corporatie is verdeeld in Woondiensten, Ondersteunende diensten en eventueel zelfstandige stafafdelingen Algemene Zaken, Beleidsontwikkeling en -advisering en Financiële Zaken. Alle diensten aan de klant worden aangeboden vanuit Woondiensten: de frontoffice. In de meeste gevallen zijn de verhuur en het niet-planmatig onderhoud geïntegreerd in Woondiensten. Door de instelling van rayonteams (wijkteams) werkt men over het algemeen wijkgericht. Ondersteunende diensten werken in opdracht van Woondiensten (de rayons). Tot Ondersteunende diensten, de backoffice, zouden de volgende afdelingen of disciplines kunnen behoren: Financiële administratie, Bedrijfsbureau, Planmatig Onderhoud en een Onderhoudsdienst (interne aannemerij). Niet direct ondersteunend zijn (staf)afdelingen als Projectontwikkeling (gericht op nieuwbouw), Productontwikkeling en Automatisering. Beleidsontwikkeling en -advisering kunnen in stafafdelingen of centrale afdelingen plaatsvinden, bijvoorbeeld Strategisch Voorraadbeleid, Vermogensbeheer en Treasury. De (financiële) administratie kan in een aparte afdeling zijn ondergebracht. Structuurvarianten zijn er legio. De technische functie kan op verschillende plaatsen in de organisatie worden uitgevoerd. Zo zou een Onderhoudsdienst

Financiën

[ 22 ]

Figuur 2.3 Woondienstenmodel Directie

Rayon

Woondiensten Rayon Rayon

Ondersteunende diensten

Figuur 2.4 Gedecentraliseerde structuur Directie

Deelbedrijf

met allround vaklieden direct aangestuurd kunnen worden door Woondiensten, ondergebracht kunnen zijn in rayons, of als ondersteunende dienst (interne aannemerij) werkzaam kunnen zijn. Ook een afdeling Planmatig Onderhoud zou als ondersteunende dienst kunnen opereren, maar het planmatig onderhoud kan ook ondergebracht zijn in de rayons.

Gedecentraliseerde structuur (figuur 2.4) In dit model valt het werkapparaat van de corporatie uiteen in min of meer zelfstandige deelbedrijven op rayon- of stadsdeelniveau, of met een grote geografische spreiding. Er is een kleine centrale dienst voor Algemene Zaken en eventueel Beleidsontwikkeling en Financiële Zaken. De deelbedrijven kunnen ieder op zich georganiseerd zijn als een traditioneel functioneel model, een functioneel model met een integratie van woondiensten of een woondienstenmodel. Een gedecentraliseerde structuur komt vooral voor bij gefuseerde corporaties waarbij slechts een beperkt aantal taken na de fusie centraal zullen plaatsvinden en alle uitvoerende taken decentraal blijven. De vestigingen van de gefuseerde corporaties blijven bestaan als wijk-, rayon-, stadsdeel- of dorpskantoren of zelfs als vestigingen voor gehele woningmarktgebieden. De woningbedrijven met deelwoningbedrijven in de vier grote steden kenmerken zich ook door een gedecentraliseerde structuur. Corporaties, gestructureerd naar het woondienstenmodel met rayons waarbij veel uitvoerende taken in de rayons zijn ondergebracht in eigen rayonkantoren, hebben ook veel kenmerken van een gedecentraliseerde structuur. Een onderscheid is dan ook niet altijd eenvoudig te maken.

Deelbedrijf

Deelbedrijf

2.2.6 Organisatiemodellen van woningcorporaties in 1997 In een in 1997 gehouden enquête is gevraagd welk organisatiemodel in hoofdlijnen bij de organisatie past (Straub, 1997). Het traditionele organisatiemodel met een driedeling in financiële, verhuur- en technische zaken was (nog) veruit favoriet: 47% van de onderzochte corporaties gaf aan de organisatie volgens dit model te hebben ingericht. 14% van de corporaties had binnen het traditioneel model een scheiding aangebracht tussen back- en frontoffice taken (model 2). Van de corporaties had 32% deze scheiding ook aangebracht, maar had gekozen voor het woondienstenmodel. Twaalf corporaties waren georganiseerd volgens het gedecentraliseerde of een ander model (tabel 2.1).

[ 23 ]

Tabel 2.1 Organisatiemodellen van woningcorporaties, 1997 Organisatiemodel Traditioneel model Traditioneel model met een integratie van woondiensten Woondienstenmodel Gedecentraliseerde structuur In hoofdlijnen een ander dan bovengenoemd model Totaal

Absoluut Percentage 84 25 58 5 7

47 14 32 3 4

179

100

Bron: OTB-enquête Voorraadbeleid en technisch beheer woningcorporaties 1997

Er is een verband tussen de grootteklasse van de corporatie en het organisatiemodel. Corporaties met meer dan 4.000 woningen waren duidelijk meer gemodelleerd volgens het woondienstenmodel. Dat nog zoveel corporaties georganiseerd waren volgens het traditionele model mag opvallend worden genoemd. Uit onderzoeken, berichtgeving in vakbladen en informatie van de koepelorganisaties van corporaties ontstond de indruk dat de traditioneel ingerichte corporatie nauwelijks nog bestond.4 Bovendien waren in dit onderzoek slechts corporaties met meer dan 2.000 woningen betrokken. Verwacht mag worden dat juist corporaties met minder dan 2.000 woningen het traditionele model hanteren. Voor veel respondenten waren de geschetste organisatiemodellen niet geheel toepasbaar op de eigen situatie. Dit gold met name voor de corporaties die het woondienstenmodel zeiden te hanteren. Allerlei varianten deden (en doen) zich voor. De dienstverlening kan bijvoorbeeld in plaats van geografisch (rayon, regio) naar producten of product-marktcombinaties georganiseerd zijn. Er is dan bijvoorbeeld een afzonderlijke afdeling belast met commercieel onroerend goed. Deze afdeling verzorgt de taken die behoren bij het verhuren van andere verhuureenheden dan woningen zoals bedrijfsruimten en winkels. Dezelfde afdeling kan diensten verlenen aan bijvoorbeeld andere beheerders, waaronder verenigingen van eigenaren.

4 Volgens onderzoek onder NCIV-corporaties boet het traditioneel model sterk aan populariteit in. In 1992 was 70% van de bij het NCIV aangesloten corporaties georganiseerd als de traditionele driepoot. Op 1 januari 1996 was dit nog maar 18%. Een model met front- en backoffices kwam volgens dit onderzoek bij ruim 48% van de corporaties voor. 18% van de corporaties was georganiseerd in een gedecentraliseerde structuur (Hof en Buckers, 1996). Volgens cijfers van Aedes was eind 1999 ruim 40% van alle corporaties georganiseerd als een woondienstenmodel, terwijl dit eind 1997 ruim 25% was (Aedes 1998a; Aedes, 2000c). Aanvullend op het NCIV-onderzoek is de toepassing van het woondienstenmodel bij enkele corporaties geëvalueerd (Hof en Buckers, 1997). Consumenten hebben behoefte aan deskundige corporatiemedewerkers, aan wie ze hun vragen kwijt kunnen. Bij allround medewerkers zal dat niet altijd het geval zijn. De ontwikkeling van een specialist naar een allround medewerker is niet eenvoudig. Bovendien moeten de rayonteams dezelfde kwaliteit leveren. Een markt- en klantgerichte houding is veel meer een kwestie van cultuur dan van organisatiestructuur.

[ 24 ]

Figuur 2.5 Bedrijfsfunctiemodel Directie

Woondiensten

Strategisch voorraadbeleid

Financiële en facilitaire zaken

In een groot aantal gevallen neemt de producttak een belangrijkere plaats in dan in het beschreven woondienstenmodel, waarin de andere diensten ‘slechts’ een ondersteunende rol innemen. Een technische afdeling neemt in het model een prominentere plaats in. Deze afdeling kan dan een onderdeel zijn van een afdeling Strategisch Voorraadbeleid. De organisatiestructuur kent bijvoorbeeld een verdeling in Financiële en Facilitaire Zaken (vergelijkbaar met ondersteunende diensten), Strategisch Voorraadbeleid en Relatiebeheer (woondiensten). Dit wordt soms het ‘bedrijfsfunctiemodel’ genoemd. Een afdeling Strategisch Voorraadbeleid is verantwoordelijk voor het woningproduct, niet alleen in technisch opzicht maar met name in markttechnisch opzicht in samenspel met onder meer doelgroepenbeleid, huurprijsbeleid, investeringsbeleid en onderhoudsbeleid. Ook het bedrijfsfunctiemodel kan beschouwd worden als een woondienstenmodel. De ‘leidende’ rol ligt bij de afdeling Strategisch Voorraadbeleid (en/of Treasury). Het bedrijfsfunctiemodel is schematisch weergegeven in figuur 2.5. Vulperhorst schetst zijn ‘ideale’ organisatiestructuur anno 1999 met een verdeling in Woonbeheer, Middelen en Projecten. Productontwikkeling, projectontwikkeling en portfoliomanagement – dus de ontwikkeling van strategisch voorraadbeleid – vinden in een stafdienst plaats. Woonbeheer komt overeen met woondiensten. Middelen is enerzijds uitvoerend gericht (financiële administratie) en anderzijds strategisch (financieel strategisch beleid). Projecten valt uiteen in werkvoorbereiding en projectmanagement. Een interne aannemerij staat buiten de lijn-stafstructuur.

2.3 Woningvoorraad en woningtypen 2.3.1 Inleiding Op 1 januari 1999 stonden er 6,52 miljoen woningen in Nederland. Noord-Holland en Zuid-Holland zijn samen goed voor 2,55 miljoen woningen. De gezamenlijke waarde van de Nederlandse woningvoorraad bedroeg op 1 januari 1999 bijna ƒ 970 miljard (CBS). Van de totale woningvoorraad bestaat 71% uit eengezinswoningen en 29% uit meergezinswoningen. Het aandeel eengezinswoningen in de grote steden is veel lager. Voor Amsterdam, Rotterdam en Den Haag, respectievelijk 14, 26 en 21% (ABF; CBS). De eengezinswoningen bestaan voor het grootste deel uit rijtjeswoningen: zo’n 40% van alle eengezinswoningen staat midden in een rij, terwijl bijna 25% op een hoek van een rij(tje) staat. De overige 35% is ongeveer gelijk verdeeld in vrijstaande woningen en twee-onder-een-kapwoningen. De vrijstaande woningen zijn grotendeels vooroorlogs. Van alle meerge-

[ 25 ]

zinswoningen was in 1995 35% met een lift ontsloten (MVROM, 1997a). Van de totale woningvoorraad was op 1 januari 1999 23% vooroorlogs, 12% gebouwd tussen 1945 en 1959, 18% gebouwd tussen 1960 en 1970, 19% gebouwd tussen 1971 en 1980, 17% gebouwd tussen 1981 en 1990 en 11% gebouwd vanaf 1991. De verschillen per provincie zijn groot. In Amsterdam is de helft van de woningvoorraad vooroorlogs (ABF). Volgens het CBS bedroeg de gemiddelde leeftijd van de Nederlandse woningen in 1999 38 jaar. Op 1 januari 1999 bestond de woningvoorraad voor 52% uit koopwoningen, 12% uit particuliere huurwoningen (particuliere personen en particuliere instellingen) en 36% uit sociale huurwoningen. In Noord-Holland en ZuidHolland bestond 41% van de voorraad uit sociale huurwoningen (ABF).5 Bij een doorgezette trendmatige ontwikkeling is in 2010 58% van de woningvoorraad een koopwoning.

2.3.2 Woningvoorraad woningcorporaties De woningcorporaties en gemeentelijke woningbedrijven hadden op 1 januari 1999 2.366.967 woningen in eigendom.6 Dit aantal was op 1 januari 1998 een fractie hoger. Het woningbezit in de sociale-huursector is in 1998 voor het eerst licht gedaald.7 De verwachting is dat de daling de komende jaren zal doorzetten. De provincie Groningen krijgt te maken met de grootste inkrimping, vooral door verkoop, terwijl in Flevoland het woningbezit van corporaties groeit. In 1998 werden ruim 21.600 sociale woningen gebouwd, tegen 24.100 in 1997 (MVROM, 2000a). Er werden 26.900 woningen verkocht, waarvan 16.300 aan huurders. De corporaties kochten 10.800 woningen aan. Het corporatiebezit nam af door de sloop van 7.400 woningen. Voor driekwart daarvan betrof het goedkope woningen, met name in Zuid-Holland. Woningtypen en bouwjaren De woningvoorraad in eigendom van woningcorporaties bestond op 31 december 1999 voor 49,4% uit eengezinswoningen, 22,0% uit meergezinswo-

5 Voor een beschrijving van ontwikkelingen in de omvang van de sectoren door onttrekkingen, verkoop, aankoop en nieuwbouw, verwijzen wij naar Kersloot (1999). 6 Bedoeld worden de woningen in economisch eigendom. Dit zijn woningen die in eigen beheer zijn en woningen die beheerd worden door derden (CBS). 7 De cijfers in de Aedes-publicatie Bedrijfstakinformatie 1999 (Aedes, 2000c) zijn gebaseerd op gegevens van 429 corporaties, ofwel bijna 63% van de bij Aedes aangesloten leden. De cijfers in de Aedes-publicatie Bedrijfstakinformatie huren 1999 (Aedes, 2000b) zijn gebaseerd op een steekproef van corporaties die deelnemen aan het automatiseringssysteem van NCCW-CASA. De cijfers stemmen desondanks vrij goed met elkaar overeen en met cijfers van het CBS en het ministerie van VROM.

[ 26 ]

Figuur 2.6 Woningvoorraad corporaties naar woningtype, in percentages 60 50 40 30 percentage

20 10 0

49,4

22,0

eengezinswoningen

16,4

12,2

meermeer gezinsgezinswoningen woningen zonder lift met lift

overig

Bron: Aedes, 2000b

Figuur 2.7 Woningvoorraad corporaties naar bouwjaar, in percentages 50 40 30

percentage

20 10 0

8,1

32,3

18,4

27,6

6,0

7,7

ningen zonder lift, 16,4% uit meergezinswoningen met lift en 12,2% valt in de categorie overig (Aedes, 2000b). De verschillen per provincie zijn groot. Een groot deel van de eengezinswoningen staat in Noord-Brabant en Gelderland. In de Randstad staan vooral meergezinswoningen. Zo is in Zuid-Holland slechts 27,4% van de woningen van corporaties een eengezinswoning. In Haaglanden bijvoorbeeld, bestaat 29,2% van de corporatievoorraad uit meergezinswoningen zonder lift (figuur 2.6). Van de woningvoorraad van woningcorporaties is 8,1% vooroorlogs, 32,3% gebouwd in de periode 1946-1967, 18,4% gebouwd in de periode 1968 en 1974, 27,6% gebouwd tussen 1975 en 1987, 6,0% gebouwd tussen 1988 en 1991 en 7,7% gebouwd vanaf 1992 (Aedes, 2000b). Een relatief groot deel van de woningen is gebouwd in de korte periode tussen 1968 en 1974, toen de woningproductie in Nederland zijn hoogtepunt beleefde. In de provincies Noord-Holland en Zuid-Holland en in mindere mate in Overijssel en Groningen hebben de woningcorporaties meer vooroorlogse woningen in bezit. Deze woningen staan vooral in de grote steden (zie figuur 2.7).

Huurprijzen Het woningbezit van woningcorporaties wordt al jarenlang vaak ingedeeld in de goedkope voorraad, woningen met een kale huur van ƒ600 per maand, de bereikbare of betaalbare voorraad met een huur tussen de ƒ600 en ƒ810 per maand en de dure voorraad met een huur van boven de ƒ810 per maand. Omdat deze grenzen al jaren constant zijn, doen ze niet meer helemaal recht aan de werkelijkheid. Bovendien houden deze grenzen geen rekening met mogelijke huursubsidie. In het strategisch voorraadbeleid hanteren woningcorporaties in veel gevallen de kortingsgrens, de aftoppingsgrenzen en de maximale huurgrens in de Huursubsidiewet. Bovendien kennen gemeenten eigen definities van de kernvoorraad en maken zij daarover afspraken met de woningcorporaties.

<1945 '46-'67 '68-'74 '75-'87 '88-'91 >1992 Bron: Aedes, 2000b

[ 27 ]

Ruim 50% van de woningen van woningcorporaties had op 31 december 1999 een huur tussen de ƒ611 en de ƒ874 (de aftoppingsgrens voor jongeren en voor een- en tweepersoonshuishoudens subsidiejaar 1999-2000).8 Eenderde deel van de corporatiewoningen had een huur beneden de ƒ611 per maand. Ongeveer 1% van de woningen had een huur boven de maximale huurgrens van ƒ1.107 (Aedes, 2000a). De gemiddelde brutohuur voor corporatiewoningen in Nederland bedroeg eind 1999 gemiddeld ƒ718 per woning (1997 ƒ696). In de brutohuur is een bedrag opgenomen van gemiddeld ƒ39 per maand voor de servicekosten. De kale huur bedroeg dus gemiddeld ƒ679 per maand (Aedes, 2000a). De duurste woningen zijn de meergezinswoningen met lift, vanwege de hoge servicekosten. De bedrijfstakinformatie 1999 (Aedes, 2000c) komt op een gemiddelde kale huur van ƒ666 per maand. Kwaliteit en prijs-kwaliteitverhouding Gemiddeld heeft een woning uit het bezit van woningcorporaties 120 punten volgens het woningwaarderingsstelsel (WWS). Dit gemiddelde is al jaren constant (Aedes, 2000a). Het CBS komt op een gemiddeld aantal punten van 121 (1 juli 1999). Het gemiddeld aantal punten voor eengezinswoningen bedraagt 135 en voor meergezinswoningen 105 (CBS). Het gemiddeld aantal punten voor woningen gebouwd tussen 1970 en 1975 is het hoogst, namelijk 137 punten. In die periode zijn veel ruime huurwoningen gebouwd. De puntprijs, de kale huur per WWS-punt, is het hoogst bij woningen gebouwd na 1975. Op basis van het WWS krijgt de woning een maximale huur, doordat er per punt een maximale huurprijs wordt bepaald. Voor woningen met ‘gewone’ huurovereenkomsten mag nooit meer dan de maximale huur worden gevraagd; men spreekt van de maximaal redelijke huur (zie hoofdstuk 3). Door de feitelijke huur uit te drukken in een percentage van de maximaal redelijke huur, wordt een indruk verkregen van de ‘huurruimte’. Gemiddeld bedraagt de huur van een corporatiewoning 65% van de maximaal redelijke huurprijs. Bijna 70% van de woningen heeft een huur die tussen de 50 en 70% van de maximaal redelijke huur ligt (Aedes, 2000a). Er blijkt een duidelijk verband te zijn tussen de huur als percentage van de maximaal redelijke huur en de kwaliteit. Woningen waarvan de huur dichter bij de maximale huur ligt, hebben gemiddeld minder punten. De gemiddelde huur van deze woningen is overigens niet laag, maar het aantal punten is relatief erg laag. Het zijn met andere woorden relatief dure woningen met weinig kwaliteit volgens het puntensysteem.

8 De huur is de kale huur plus het subsidiabele deel van de servicekosten.

[ 28 ]

2.4 Kwaliteit van de woningvoorraad 2.4.1 Inleiding Onderzoeken naar de kwaliteit van de woningvoorraad geven antwoord op de vraag in hoeverre (des)investeringen en onderhoud in de voorraad noodzakelijk en/of gewenst zijn. Vanaf het midden van de jaren zeventig is tijdens de stadsvernieuwing een deel van de vooroorlogse voorraad sociale huurwoningen ingrijpend verbeterd (hoogniveau-renovaties). Een deel van het bezit is een korte periode instandgehouden en inmiddels vervangen. Ten derde is er een deel dat opnieuw aangepast zal moeten worden. Ingrijpende verbeteringen in naoorlogse woningen hebben nog weinig plaatsgevonden. Wel is in een deel van de naoorlogse voorraad complexgewijs groot onderhoud uitgevoerd. In de woningen, gebouwd tussen 1946 en 1980 – ruim de helft van de sociale woningvoorraad – zijn anno 2000 grote (des)investeringen te verwachten. Thijssen heeft systematisch onderzoek uitgevoerd naar de kwaliteit van de sociale woningvoorraad uit deze periode. Heeger (1993) geeft voorbeelden van bouwtechnische problemen bij complexen uit de jaren zeventig, waaronder betonschade en funderingsproblemen. De bouwtechnische problemen gaven toentertijd bijna nooit aanleiding tot ernstige verhuurbaarheidsproblemen. In de woningen gebouwd na 1980 zijn in het algemeen nog geen grote ingrepen nodig, hoewel door technische veroudering de vervanging van belangrijke bouwdelen binnen afzienbare termijn niet uitgesloten moet worden. Alle woningen behoeven natuurlijk wel regulier onderhoud. Naar de bouwwijzen en de bouwtechnische en bouwfysische kwaliteit van deze woningen is geen systematisch onderzoek verricht. Beheerders wijzen wel op de gebrekkige kwaliteit van woningen uit de eerste helft van de jaren tachtig. De bouwtechnische kwaliteit, woontechnische kwaliteit en milieukwaliteit van woningen zijn sterk afhankelijk van het bouwjaar. Onder meer de voorschriften bij de bouw, het financierings- en subsidiestelsel, de beschikbare materialen en de heersende opvattingen over stedenbouw en architectuur bepaalden de toenmalige en grotendeels huidige kwaliteit en ook de onderhoudsinspanningen. De bouwjaarklassen kunnen dus worden ingedeeld op basis van jaren waarin de regelgeving belangrijk is gewijzigd en in mindere mate in relatie tot de vraag of de markt door technologische veranderingen nieuwe materialen en constructies is gaan gebruiken. Een voorbeeld van het laatste is de toepassing van spouwmuren vanaf 1920. In de naoorlogse periode waren met name (veranderingen in) de ‘Voorschriften en Wenken voor het ontwerpen van woningen’ van grote invloed op het kwaliteitsniveau van de sociale woningbouw, op zowel de bouw- als de woontechnische kwaliteit. Ook de invoering van het Bouwbesluit in 1992 is duidelijk af te lezen in de bouwproductie, bijvoorbeeld aan de plafondhoogtes.9 De Kwalitatieve Wo-

[ 29 ]

ningregistratie (KWR) is een landelijk representatief onderzoek naar de kwaliteit van de Nederlandse woningvoorraad, uitgevoerd in opdracht van het Ministerie van VROM. In de periode 1994-1996 werd de KWR voor de vierde keer uitgevoerd, waarbij 15.000 woningen werden geïnspecteerd.10 Kenmerkend voor de Gebreken aan woningen gebouwd na 1980 KWR is dat woningen geïnspecteerd worden door een bouwtechnisch geschoolde opnemer. Het gaat om de registratie van fysieke, objectief waarneembare kenmerken. Daarnaast worden bewoners geënquêteerd. De KWR is een belangrijke gegevensbron voor de onderbouwing van beleid, zoals met betrekking tot de voortgang van de stadsvernieuwing. De KWR 1989-1991 heeft een belangrijke rol gespeeld bij de evaluatie van het stadsvernieuwingsbeleid (Belstato), de KWR 1994-1996 bij het opstellen van de Nota Stedelijke Vernieuwing. De laatst uitgevoerde KWR levert ook gegevens voor de onderbouwing van het ouderenbeleid en het milieubeleid. De KWR 1994-1996 geeft informatie over de bouwtechnische kwaliteit van de woningvoorraad uitgedrukt in herstelkosten, gebreken gebruikskwaliteit, de woontechnische kwaliteit (afmetingen van ruimten, aanwezigheid van voorzieningen en de toegankelijkheid voor ouderen) en de milieukwaliteit (duurzaamheid en energiebesparing).11

2.4.2 Herstelkosten Op grond van de gemiddelde herstelkosten volgens de KWR 1989-1991 en de KWR 1994-1996 neemt de bouwtechnische kwaliteit van de woningvoorraad toe.12 In 1990 bedroegen de gemiddelde herstelkosten voor vooroorlogse woningen ƒ19.000. In 1995 was dit afgenomen naar ƒ14.300. Voor de woningen

9 Respectievelijk de ‘Wenken 1946’, Voorschriften en Wenken voor het ontwerpen van woningen 1951 (V&W 1951), V&W 1965 en V&W 1976. Per 1 januari 1984 zijn de Voorschriften en Wenken afgeschaft. Voor een overzicht van de regelgeving verwijzen wij naar Koffijberg (1997). 10 De KWR is uitgevoerd in de perioden 1975 (Kwalitatief Woningonderzoek; KWO), 1983-1985, 1989-1991 en 1994-1996. 11 In de KWR 1999-2001 wordt specifiek aandacht besteed aan het thema stedelijke vernieuwing. Bij stedelijke vernieuwing gaat het om het verbeteren van de kwaliteit van de leefomgeving van bewoners door fysieke ingrepen. De KWR-inspectie richt zich met name op het schaalniveau van de woning en de directe woonomgeving. Het inspectieformulier bevat een aantal objectief te meten aspecten van de leefomgeving.

[ 30 ] Tabel 2.2 Gemiddelde herstelkosten per sector in 1990 en 1995, guldens per woning (prijspeil 1994, herschatting 1990) Sector Eigen-woningsector Particuliere huursectoor Sociale-huursector

1990

1995

9.200 14.100 6.100

8.000 11.200 4.200

gebouwd tussen 1946 en 1967 en vanaf 1968 bedroegen de Totaal 8.800 7.000 herstelkosten in 1990 en 1995 respectievelijk ƒ8.100 en Bron: MVROM, 1997a ƒ7.000, ƒ3.400 en ƒ3.300. De totale herstelkosten voor alle woningen zijn gedaald van bijna ƒ53 miljard in 1990 naar Tabel 2.3 Gemiddelde herstelkosten sociale-huursector in 1990 en 1995 ƒ43 miljard in 1995 (MVROM, naar bouwperiode, guldens per woning (prijspeil 1994, herschatting 1997a). 1990) De gemiddelde herstelkosten zijn in de sociale-huursector Bouwperiode 1990 1995 veel lager dan in de particuliere huursector en de eigenVooroorlogs 13.800 6.800 woningsector. Deze kosten 1945-1968 7.600 5.500 waren in 1990 ƒ6.100 en beVanaf 1968 3.100 2.500 droegen in 1995 ƒ4.200 per woning (tabel 2.2). De totale Totaal 6.100 4.200 herstelkosten in de sociale sector waren in 1995 gedaald Bron: MVROM, 1997a (bewerking) naar bijna ƒ10 miljard. De gemiddelde herstelkosten voor vooroorlogse woningen in de sociale-huursector zijn in de periode 1990-1995 sterk afgenomen. Veel vooroorlogse woningen zijn klaarblijkelijk ingrijpend verbeterd of gesloopt (tabel 2.3). Wanneer de relatieve herstelkosten meer dan 20 of 30% bedragen van de nieuwbouwkosten, worden de woningen als matig, respectievelijk slecht aangemerkt. Woningen van matige tot slechte kwaliteit komen op basis van deze maatstaf in de sociale-huursector relatief weinig voor. Ongeveer 7% van de vooroorlogse woningen van corporaties in 1995 is matig of slecht te noemen en circa 5% van de naoorlogse woningen. In de grote steden zijn de gemiddelde herstelkosten hoger dan gemiddeld in Nederland. De echte problemen doen zich voor bij de vooroorlogse woningen in de particuliere huursector. De gemiddelde herstelkosten bedroegen in 1995

12 De herstelkosten zijn de kosten die moeten worden gemaakt om manifeste bouwtechnische gebreken op te heffen. De herstelkosten zijn exclusief de kosten voor eventueel noodzakelijk funderingsherstel. De herstelkosten in 1990 zijn in 1995 herschat. De relatieve herstelkosten zijn de bouwtechnische herstelkosten als percentage van de kosten van een vergelijkbare nieuwbouwwoning. De herstelkosten zijn uitgedrukt in brutoaanneemprijzen exclusief bijkomende kosten en exclusief BTW. Het prijspeil is juli 1994.

[ 31 ]

Figuur 2.8 Gemiddelde herstelkosten in guldens per bouwdeel KWR 1994-1996 in de sociale-huursector installaties B installaties E en W plafonds kozijnen interieur wanden vloeren dak balkon/galerij kozijnen exterieur gesloten gevel onderbouw terrein berging gem. bouwdelen 0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1000

Bron: MVROM, 1997a

ƒ17.900. Overigens is dit aanzienlijk gedaald in vergelijking met 1990 (ƒ22.500). Waarschijnlijk is deze daling vooral veroorzaakt doordat slechte woningen gesloopt zijn of zijn overgegaan naar een andere sector (aankoop en verbetering door woningcorporaties). De verbeterinspanningen in de particuliere huursector zijn namelijk erg laag. Herstelkosten per bouwdeel De herstelkosten van de woningvoorraad zijn in de KWR verdeeld over 16 bouwdeelgroepen. Hieruit blijkt dat de buitenkozijnen (inclusief beglazing en buitendeuren) veruit de hoogste gemiddelde herstelkosten hebben, gevolgd door daken en plafonds. Voor de totale woningvoorraad en de sociale-huursector zijn de gemiddelde herstelkosten respectievelijk ƒ1.500 en ƒ890, ƒ940 en ƒ300 en ƒ900 en ƒ540 (MVROM, 1997a). Figuur 2.8 geeft een overzicht van de herstelkosten in de sociale-huursector. De hoge gemiddelde herstelkosten voor plafonds zijn opmerkelijk. De reden hiervoor is dat zachtboard plafondafwerkingen als scheiding tussen woonlagen en plafonds van polystyreen (tempex) altijd vervangen moeten worden, in verband met brandgevaar (MVROM/Damen Consultants, 1994). Een analyse op bouwdeelniveau maakt duidelijk dat de daling van herstelkosten sinds 1990 niet slechts veroorzaakt is door het opheffen van gebreken en sloop, maar ook door nieuwe onderhoudstechnieken, bijvoorbeeld de mogelijkheden van repareren in plaats van het vervangen van kozijnen.

2.4.3 Bouwwijzen en technische tekortkomingen Voor eengezinswoningen werden tussen 1946 en 1980 overwegend traditionele bouwmethoden toegepast (stapelbouw). Pas vanaf 1970 krijgen niet-traditionele bouwmethoden een omvang van enige betekenis, vooral gietbouw (Thijssen, 1999). Eind jaren zeventig werden de eerste woningen opgetrokken

[ 32 ]

Gebreken aan buitenkozijnen en gesloten gevel uit grote stapelelementen van kalkzandsteen. Dit isnu naast gietbouw de belangrijkste bouwmethode van eengezinswoningen.13 De belangrijkste ontwikkeling die er bij eengezinshuizen is geweest, is de ontwikkeling van traditionele tweebeukige woningen naar eenbeukige woningen onder invloed van nieuwe vloerconstructies, door het beschikbaar komen van breedplaatvloeren en prefab plaatvloeren. Deze ontwikkeling had tevens gevolgen voor de woningbreedte, de woningdiepte en daardoor de verkaveling van woningen. De constructiewijzen van meergezinshuizen zijn zeer verschillend en op te delen in vier groepen, waarbij de eerste groep een groot aantal onderverdelingen kent in de periode tot 1965, afhankelijk van een houten of steenachtige vloerconstructie en gevels met of zonder spouw (Thijssen en Meijer, 1988; Thijssen, 1990). De vier groepen zijn: traditionele bouw (stapelbouw), niet-traditionele stapelbouwmethoden, grote-elementenbouw en gietbouw. Daarenboven kan er sprake zijn van gemengde bouwmethoden van giet- of stapelbouw (lijmblokken van kalkzandsteen) met toegeleverde prefab elementen – dit noemt Thijssen de nieuwe traditie – en geheel andere bouwmethoden, zoals houtskeletbouw. Deze indeling in categorieën en onderverdelingen daarvan is nuttig, omdat de groepen mogelijk gelijke verbeteringspakketten behoeven.14 De gietbouw is na 1975 de meest toegepaste bouwwijze. Hoge woongebouwen komen voor 1960 en na 1975 sporadisch voor. De meeste woningen zijn portiekwoningen. Bij de nieuwe bouwsystemen die na 1960 zijn geïntroduceerd overheerst de galerijbouw. Na 1975 zijn de woningtypen zeer divers. Mogelijke gebreken Thijssen heeft een beoordeling van de constructiewijzen gegeven, door van de toegepaste elementen en materialen de gunstige en ongunstige eigen-

13 Thijssen heeft bouwconstructieve analyses uitgevoerd van eensgezinshuizen en meergezinshuizen in de sociale sector (Thijssen en Meijer, 1988; Thijssen 1990a en 1990b; Thijssen, 1999). Deze onderzoeken geven een compleet beeld van de constructiewijze van de sociale woningvoorraad gebouwd tussen 1946 en 1980, welke materialen daarbij zijn toegepast in welke perioden en welke problemen zich voorgedaan hebben of zich nog zouden kunnen voordoen. 14 Voor een gedocumenteerd overzicht van bouwsystemen zie Elk, R.S.F.J. van, en H. Priemus, 1970, Niet-traditionele woningbouwmethoden in Nederland, Alphen aan den Rijn (Samsom).

[ 33 ]

schappen te vermelden. Met twijfelachtig zijn constructies beoordeeld waarvan niet zeker is of ze goed functioneren. Voor 1965 betreft dat woningen met vurenhouten kozijnen en binnenrioleringen van asbestcementbuizen. Bij hoge woongebouwen betreft dat bijvoorbeeld binnenrioleringen van kunststof. Met gebrekkig zijn onder andere (niet-geïsoleerde) koudebruggen gewaardeerd en met ondeugdelijk constructies waarbij geen dampremming aanwezig is aan de binnenzijde van isolatiepakketten, corrosie van de hoofdwapening van consoles en dergelijke. Thijssen constateert feitelijk vooral tekortkomingen in vergelijking met de huidige bouwpraktijk en de huidige normen. Grote technische gebreken met gevaar voor de bouwconstructie en veiligheid komen niet op grote schaal voor. Als deze gebreken voorkomen, is er meestal sprake van zogenoemde systeemgebreken.15 De invloed van de regelgeving op de bouwtechnische kwaliteit is duidelijk. Veel van de mankementen aan meergezinswoningen gebouwd tussen 1946 en 1965 bijvoorbeeld, komen voort uit de noodzakelijk gevonden sobere bouwwijze in deze periode en de plaatselijk geldende normen. Volgens Thijssen komen de meeste gebreken aan meergezinshuizen die zijn gebouwd tussen 1946 en 1965 voor bij vurenhouten kozijnen, balkons en platte daken. De gebreken aan balkons (en galerijen) zijn voor een groot deel betongebreken (Thijssen, 1990b). De resultaten komen overeen met de gegevens van de KWR 1983-1986. Ook in de periode na 1965 houden veel tekortkomingen aan meergezinswoningen maar ook aan eengezinswoningen, verband met het wooncomfort: slecht geïsoleerde daken, gevels en puien en weinig geluidwerende voorzieningen. De normen, onder andere voor warmte- en geluidsisolatie en bijvoorbeeld de kwaliteitseisen voor timmerwerk, zijn niet voor niets bijgesteld. In 1965 werden nieuwe ‘Voorschriften en Wenken voor het ontwerpen van woningen’ gepubliceerd (V&W 1965; per 1966 van kracht) en tegelijkertijd en in samenhang hiermee een Modelbouwverordening (MBV) van de Vereniging Nederlandse Gemeenten. Veel gemeenten gingen de MBV volgen. De V&W 1965 droeg bij aan betere thermische isolatie en timmerwerk. In 1968 kwamen nieuwe kwaliteitseisen voor timmerwerk uit. De opkomst van het aardgas in 1965 gaf tegelijkertijd impulsen voor de toepassing van centrale verwarmingssystemen. De Voorschriften en Wenken 1976, als vervanger van V&W 1965, betekenden hogere eisen voor geluidswering en thermische isolatie. Als gevolg van stijgende prijzen voor energie en onderhoudswerkzaamheden steeg de kwaliteit van de constructies. Het gebruik van duurzamer materialen

15 Systeemgebreken zijn specifiek aan de niet-traditionele bouw toe te schrijven gebreken. De gebreken komen voort uit het gebruik van materialen en arbeidsmethoden waarmee nog niet eerder ervaring was opgedaan, of waarvoor de vereiste theoretische kennis nog ontbrak.

[ 34 ]

nam vanaf 1966 geleidelijk aan toe. Een voorbeeld hiervan is de toepassing van kozijnen van tropische hardhoutsoorten in plaats van vurenhout. Na de energiecrisis van 1973 past men warmte-isolatie toe, bijvoorbeeld dubbelglas in de woonkamer, en krijgt men aandacht voor tochtdichtheid en vochtkering bij de aansluiting van kozijnen aan het metselwerk van de gevels. Ook de wetgeving over de toepassing en verwijdering van asbestproducten kan nu van invloed zijn op het onderhoud. Asbest is vroeger, zoals blijkt uit de analyses van Thijssen, in veel bouwproducten verwerkt.16 Sinds 1993 is de toepassing van asbest verboden. Zolang het asbest in goede staat verkeert en niet wordt bewerkt, kan het meestal gewoon blijven zitten. In tabel 2.4 geven wij een overzicht van gangbare bouwdelen, constructies en materiaaltoepassingen van eengezinshuizen en mogelijke ‘gebreken’, aan de hand van de analyses van Thijssen. Ten tijde van de onderzoeken van Thijssen was het mogelijk ontstaan van betonschade aan de in de periode 1965 tot 1985 toegepaste vloerelementen van de merken Kwaaitaal en Manta nog niet bekend. De schade is ontstaan door een onjuiste toepassing van calciumchloride bij de productie van de elementen, waardoor een specifieke vorm van corrosie van de wapening optreedt. Deze vloerelementen zijn in ongeveer 100.000 woningen toegepast. Bacteriologische aantasting van grenenhouten funderingspalen die zijn toegepast voor 1960, de zogeheten ‘palenpest’, is een ander ‘nieuw’ gebrek, dat grootschalig lijkt op te treden.

2.4.4 Gebreken gebruikskwaliteit De gebruikskwaliteit wordt in de KWR gemeten door aan de bewoners te vragen of ze overlast ondervinden van bepaalde gebreken: tocht, vocht, schimmelvorming, stank en hinder van ongedierte in de woning en vandalisme aan het exterieur (buitenzijde) van de woning (bekladding, inbraakschade en/of vernieling). Voor algemene ruimten van meergezinswoningen gelden deze gebreken ook (uitgezonderd tochtoverlast) en kan er tevens sprake zijn van vandalisme aan het interieur (binnenzijde). Tabel 2.5 geeft het beeld van de gebreken die huurders in de sociale-huursector ervaren. De percentages huurders die tamelijk ernstig of zeer ernstige overlast ondervinden van stank, schimmelvorming in de keuken, de wc en overige ruimten, zijn laag en niet in de tabel opgenomen. De percentages huurders die tamelijk ernstige hinder ervaren van tocht in de woning, schim-

16 Asbest komt voor in allerlei asbestcementproducten, zoals in rioolbuizen, ontluchtingspijpen, golfplaten, asbestcementplaat in de buitenbekleding van dichte gedeelten van puien en van dakkapellen, als materiaal voor vensterbanken of voor onderdorpels in binnendeuren van natte ruimten, als vloerluik in een kruipopening of op een invoerput, in plafondplaten voor natte ruimten en in wandafwerkingen van badcellen (Thijssen, 1999).

[ 35 ]

Tabel 2.4 Bouwdelen, materiaaltoepassingen en mogelijke ‘gebreken’ van woningen gebouwd tussen 1946 en 1980 Bouwdeel

Materiaaltoepassingen

‘Gebreken’

Buitenmuren Gevels

spouwmuren meergezinswoningen spouwmuurloos tot 1965

tot 1971 geen spouwmuurisolatie; tot ongeveer 1975 (slecht) geïsoleerd met gebrekkige materialen slechte geluidsisolatie (te dun/te weinig massa) tot eind jaren zeventig ongeïsoleerde steenachtige vloeren tot 1980 koudebruggen onvoldoende of niet geïsoleerd onjuiste constructies ongeïsoleerd houten dakbeschot tot 1974

Woningscheidende wanden steenachtig, tot 1966 tevens hout Begane-grondvloer Vloeren (meergezinswoningen) doorgestorte vloeren balkonconstructies mastiek als plakmiddel tot 1975 Platte daken Hellende daken Dakgoten Buitenkozijnen

Beglazing

Binnen- en buitenriolering

Hemelwaterafvoer Watervoorziening Verwarming

Warmwatervoorziening

houten dakbeschot keramische pannen tot 1968 zink vanaf 1968 tevens kunststof vurenhout tropisch hardhout vanaf 1970 (meergezinswoningen 1966) vanaf 1973 regelmatig dubbelglas (meergezinswoningen iets vroeger en iets meer) tot 1979 mogelijk alleen enkelglas gres, asbestcement, beton; vanaf 1969 bijna uitsluitend kunststof (PVC) tot 1962 altijd zink vanaf 1968 uitsluitend kunststof loden waterleidingen tot 1960 kachels vanaf midden jaren zestig individuele c.v.- installaties (meergezinswoningen iets vroeger) keukengeiser of boiler vanaf 1972 combiketels

aandacht tocht- en waterdichte aansluiting kozijnen op spouw vanaf midden jaren zeventig beglazingsysteem eerste jaren gebrekkig: niet ontlucht maar met glaslatten en kit; aandacht tochtdichting bewegende delen vanaf 1970 gebreken asbestcement

melvorming in de woon- en slaapvertrekken en de natte cel en vocht zijn laag. De meeste huishoudens hebben in hun woning weinig of geen last van deze ‘gebreken’ (MVROM, 1997a). Opmerkelijk is dat geluidsoverlast van buiten, van buren en installaties in de woning, niet is opgenomen in de KWR. Het geluid van de mechanische ventilatie en c.v.-installatie, wordt bijvoorbeeld door veel bewoners als hinderlijk ervaren.

[ 36 ]

Tabel 2.5 Hinder van gebreken binnen de woning van huurders in de sociale-huursector, 1995, in procenten Gebreken

geen

Last van tocht in woon- en slaapvertrekken Last van tocht, overig in de woning Schimmelvorming in de woon- en slaapvertrekken Schimmelvorming in de natte cel Last van vocht in de woning

76 80 94 87 82

gering tamelijk ernstig 19 17 5 9 15

5 3 1 2 2

(zeer) ernstig 0 0 0 1 1

Bron: MVROM, Bestanden KWR 1994-1996 (bewerking)

Vandalisme Weinig huishoudens hebben in en aan de woning last van vandalisme. Wanneer bij een woning ook algemene ruimten voorkomen, komt vandalisme vaker voor. Doorgaans is de overlast beperkt (MVROM, 1997a). Vandalisme betreft in veel gevallen bekladding, zowel aan de binnenzijde van algemene ruimten, bijvoorbeeld de entree en het trappenhuis, als aan de buitenzijde van die ruimten (de muren). Met name meergezinswoningen in de grote steden hebben te maken met bekladding. Bij 2 tot 6% is de overlast (tamelijk) ernstig. Het vandalisme is de laatste jaren teruggedrongen, doordat het aantal openbaar toegankelijke trappenhuizen is verminderd (zie ook paragraaf 2.4.6). Onderhoudstoestand volgens huurders Uit een enquête onder het Woonbond-huurderspanel in 1997 bleek dat de onderhoudstoestand van de huurwoningen volgens de huurders matig was (Nederlandse Woonbond, 1997). Meer dan een kwart van alle huurders vond de onderhoudstoestand van zijn of haar woning onder de maat. De waardering van de onderhoudstoestand van de woning hangt sterk samen met het type verhuurder: de woningen van woningcorporaties en grote particuliere beleggers scoren beter dan de woningen van kleine particuliere verhuurders. Boven aan de toptien van ontevredenheid staat de tochtdichtheid van buiten-

Gebreken gebruikskwaliteit (foto: Gemeente Den Haag)

[ 37 ]

Vandalisme

deuren. Verder werden genoemd de tochtdichtheid van ramen en deuren, de inbraakwerendheid van ramen, kozijnen en buitendeuren, de werking van de ventilatie, de gemeenschappelijke tuin, het schilderwerk, houtwerk en metselwerk van de kozijnen en gevels. De tochtdichtheid, ventilatie en inbraakwerendheid hebben in de KWR te maken met de gebruikskwaliteit. Het lijkt erop dat tochtoverlast een groter probleem is, dan uit de enquête van de KWR blijkt. De gemeenschappelijke tuin, schilderwerk, houtwerk en metselwerk hebben te maken met de beleving van de woning, het woongebouw en de woonomgeving. Het Woonbond-huurderspanel zet in 2000 ‘gezond wonen in een woning zonder vocht en tocht’ boven aan de lijst met eisen die huurders stellen aan de kwaliteit van de woning. Op de tweede plaats komt ‘onderhoud aan de buitenkant van de woning’, gevolgd door een ‘goede geluidsisolatie’ (Nederlandse Woonbond, 2000).

2.4.5 Onderhoudsbehoefte woningvoorraad De KWR geeft inzicht in de manifeste bouwtechnische gebreken. Interessant is hoe groot de ‘normale’ onderhoudsbehoefte van de woningvoorraad is. Door Damen Consultants e.a. is in 1994 een ‘Onderhoudsmodel’ gebouwd. Dit model verschaft inzicht in de ontwikkeling van de onderhoudsbehoefte van de Nederlandse woningvoorraad in relatie tot de kwaliteitsontwikkeling en de onderhoudsinspanning (Damen Consultants e.a., 1994). De voeding van het model vond plaats met gegevens van de KWR 1989-1991 (opbouw van de woningvoorraad, materiaalsamenstelling en condities van de samenstellende bouwdelen), levensduren van bouwmaterialen, onderhoudscycli en kostenkengetallen. Volgens dit model bedraagt de onderhoudsbehoefte van de Nederlandse woningvoorraad ƒ2.149 per woning per jaar. Het grootste deel daarvan, 67%, wordt gevormd door het uit te voeren onderhoud aan de schil van de woning: gevel, buitenkozijnen, balkons, galerijen en daken. De werktuigbouwkundige en bouwkundige installaties zijn verantwoordelijk voor gemiddeld 16% van de kosten, de binnenkant van de woning (vloeren, plafonds, wanden en binnenkozijnen) voor 11% en terrein en onderbouw voor 6%. Per bouwjaarklasse en beheervorm verschillen de uitkomsten opmerkelijk. Dat geldt voor zowel de totale onderhoudsbehoefte als de opbouw ervan. De vooroorlogse sociale-huursector heeft met gemiddeld ƒ1.626 per woning per jaar de kleinste onderhoudsbehoefte, de vooroorlogse eigen woningsector met ƒ2.861 de grootste.

[ 38 ]

Tabel 2.6 Aanwezigheid voorzieningen meergezinswoningen sociale-huursector, 1995, in procenten Voorziening De ‘normale onderhoudsbehoefte’ van de woningvoorraad neemt af door het wegwerken van manifeste gebreken en de toepassing van betere ‘onderhoudsarme’ materialen, bijvoorbeeld kunststof kozijnen.

2.4.6 Woontechnische kwaliteit sociale-huursector

Percentage

Lift Openbaar souterrain Openbaar trappenhuis Bezoekersintercom Elektrische deurontgrendeling Briefkasten Vuilcontainer Vuilstortkoker Huismeester

38 6 19 65 69 78 28 8 20

De opeenvolgende V&W’s zijn van grote invloed geweest op de woontechnische kwaliBron: MVROM, Bestanden KWR teit van de sociale woningvoorraad. Dit komt 1994-1996 (bewerking) onder meer tot uitdrukking in het woonoppervlakte, de aanwezigheid van sanitaire voorzieningen (tot 1965 zijn bijvoorbeeld lavetten aangebracht), het afwerkingsniveau van de woning, de aanwezigheid van een lift en andere ‘voorzieningen’ in meergezinswoningen en de soort installaties voor verwarming, warm water en ventilatie (zie milieukwaliteit). Uit de KWR-onderzoeken blijkt dat meergezinswoningen in vergelijking tot vijf jaar terug, uitgerust zijn met meer ‘voorzieningen’ en minder openbare ruimten (tabel 2.6). Slecht functionerende openbare ruimten, zoals entrees van flatgebouwen en bergingsgangen, leiden snel tot leefbaarheidsproblemen. De bewoners voelen zich onveilig en er komt bijvoorbeeld veel vervuiling voor. Van de meergezinswoningen in de sociale-huursector was in 1995 38% ontsloten met een lift. Twee op de drie woningen is uitgerust met een bezoekersintercom en elektrische deurontgrendeling. Er zijn minder meergezinswoningen waarvan het trappenhuis of het souterrain openbaar toegankelijk is. Steeds vaker wordt een vuilcontainer toegepast in plaats van een vuilstortkoker. Bij sociale huurwoningen heeft 20% een Aanbrengen liften huismeester (MVROM, 1997a).

[ 39 ]

Tabel 2.7 Externe en interne toegankelijkheid woningvoorraad (aantal woningen x 1000), 1995 Gelijkvloers

Niet gelijkvloers

Totaal

Eenvoudig toegankelijk (opstap tot 20 cm) In potentie toegankelijk Na flinke kosten toegankelijk (opstap > 3 m)

1.326 178 500

3.794 327 71

5.120 505 571

Totaal

2.004

4.191

6.195

Bron: MVROM, 1997a

Toegankelijkheid voor ouderen De toegankelijkheid van de woningen en de gelijkvloersheid van de woningen is voor een toenemend aantal mensen (ouderen) met mobiliteitsproblemen, een belangrijk thema waarmee woningcorporaties in het strategisch voorraadbeleid en technisch beheer rekening moeten houden. Om de woningvoorraad aan te passen golden tot voor kort bijzondere subsidieregelingen: de Tijdelijke Regeling Geldelijke Steun Liftplaatsen bij bestaande woongebouwen (1993-1997) en de Opplusregeling (1998-2000) (zie hoofdstuk 3). In tabel 2.7 is de Nederlandse woningvoorraad ingedeeld naar externe en interne toegankelijkheid. Hieruit blijkt dat in 1995 1,3 miljoen woningen gelijkvloers en van buitenaf eenvoudig toegankelijk zijn. Het grootste deel van deze woningen is gebouwd na 1968. Bijna de helft van deze woningen is een sociale huurwoning. Globaal was in 1995 20% van de Nederlandse voorraad in potentie geschikt voor mindervalide ouderen. Van de 65+-ers is bijna 40% in een dergelijke woning gehuisvest. Een groot deel van de koopwoningen voldoet niet aan de eisen, omdat deze overwegend als eengezinswoning zijn gebouwd. Veel van deze woningen zijn overigens wel geschikt te maken met aanpassingen zoals het aanbrengen van een traplift. Aandachtsvoorraad Scholte en Damen voerden een nadere analyse uit van de zogenoemde aandachtsvoorraad op basis van de KWR-gegevens 1994-1996 (Scholte en Damen, 1998). De aandachtsvoorraad is in hun ogen heel groot. De aandachtsvoorraad bestaat uit de woningtypen die in de toekomst mogelijk een kwetsbare positie op de woningmarkt hebben en dat zijn alle eengezinswoningen en meergezinswoningen gebouwd voor 1968. Zij concluderen dat vooral het kleine woonoppervlak van deze woningen – de afmetingen van vertrekken als de woonkamer, de keuken en de badkamer –, het ontbreken van liften bij vooroorlogse etagebouw, de slechte energetische kwaliteit van woningen gebouwd voor 1980 en, vooral met het oog op de toekomst, het niet kunnen parkeren op eigen terrein, problematisch zijn. Aanpassingen zijn of niet mogelijk of erg prijzig in vergelijking met gelijksoortige voorzieningen in de nieuwbouw. Aan de andere kant maakt juist de goede bouwtechnische staat van de woningen, volgens Scholte en Damen, dat het een verspilling is om snel tot sloop te besluiten, zowel vanuit financiële als milieutechnische overwegingen.

[ 40 ]

2.4.7 Milieukwaliteit De milieutechnische overwegingen die Scholte en Damen bedoelen, hebben te maken met (het verlengen van) de levensduur van de woningen. Dat is iets anders dan ‘milieukwaliteit’. Quist en Van den Broeke voerden een onderzoek uit naar de milieukwaliteit van de Nederlandse woningvoorraad op basis van de KWR-gegevens 1989-1991 en 1983-1985. Het grootste deel van de Nederlandse woningvoorraad (52%) kende een matige relatieve milieukwaliteit (Quist en Van den Broeke).17 In de KWR 1994-1996 is aan het thema duurzaamheid en energiebesparing specifiek aandacht besteed (MVROM, 1997a). Er zijn overigens slechts gegevens verzameld over de soort verwarming, isolatie en dubbelglas en waterbesparing verzameld en bijvoorbeeld niet over het energie- en materiaalgebruik. Gebreken als tocht- en vochtoverlast hebben wij onder de noemer gebruikskwaliteit behandeld (zie paragraaf 2.4.4). Van de ruim 6 miljoen woningen in Nederland had in 1995 74% centrale verwarming, 15% lokale verwarming in de vorm van kachels, haarden en dergelijke en 10% van de woningen was aangesloten op stads- en/of blokverwarming. Doordat de meeste sociale huurwoningen na 1945 zijn gebouwd, hebben deze woningen verhoudingsgewijs weinig lokale verwarming. Van de sociale huurwoningen had in 1995 68% centrale verwarming; waarvan 37% een conventionele c.v.-ketel, 48% een verbeterde rendementsketel (VR) en 15% een hoog-rendementsketel (HR) (MVROM, 1997a). Uit vergelijking met de resultaten van de vorige KWR blijkt dat het aantal woningen met lokale verwarming afneemt. Lokale verwarming komt vooral voor in de wat oudere woningen en naar verhouding veel in meergezinswoningen. Blokverwarming of collectieve centrale verwarming komt verhoudingsgewijs veel voor bij meergezinswoningen die zijn gebouwd na 1968 in de huursector (32%). Zoals eerder vermeld zijn in de V&W 1965 en de Modelbouwverordening van 1965 eisen opgenomen voor de kwaliteit van de thermische isolatie van woningen. Vanaf 1975 voldeden praktisch alle nieuwe woningen aan de normen ten aanzien van de isolatie van gevels en daken. Overigens zijn de normen in het Bouwbesluit meermalen aangescherpt (door middel van energieprestatie-eisen). Het overgrote deel van de bestaande voorraad voldoet niet aan deze aangescherpte eisen voor nieuwbouwwoningen. Van de woningvoorraad in Nederland beschikte in 1995 57% over dubbelglas, 41% over muur-

17 Het onderzoek neemt als maatstaf voor de ‘milieukwaliteit’ van woningen het aantal gebreken dat optreedt gedeeld door het aantal gebreken dat mogelijkerwijs kan optreden. Deze maatstaf wordt aangeduid met de term relatieve milieukwaliteit. Er zijn twaalf mogelijk voorkomende gebreken benoemd. Zes gebreken betreffen de isolatie en verwarming. Zes andere gebreken betreffen de ‘gebruikskwaliteit’ van de woning (onder meer voorkomen van stank, tochtoverlast, vochtproblemen, verkeerslawaai).

[ 41 ]

isolatie, 50% over dakisolatie en 22% over vloerisolatie. Van de sociale huurwoningen, gebouwd na 1968, heeft 68% in minstens de helft van de ramen dubbelglas. Op het watergebruik kan men onder meer besparen door onder meer op het toiletreser- Groot onderhoud, aanbrengen van isolatie voir een spaarknop aan te brengen. Van alle woningen heeft 28% nu zo’n waterbesparend toilet (sociale-huursector: 36%). Voor nieuwbouwwoningen is deze voorziening welhaast standaard, voor renovatie opvallend genoeg nog niet.

2.5 Investeringen en onderhoud 2.5.1 Inleiding Als gevolg van decentralisatie, deregulering en bezuinigingen op de begroting van het ministerie van VROM, zijn de verbetersubsidies voor naoorlogse woningen met de invoering van het Besluit Woninggebonden Subsidies (BWS) in 1992 afgeschaft en voor vooroorlogse woningen sterk ingeperkt. Met ingang van de nieuwe eeuw vervult de rijksoverheid slechts een stimulerende rol inzake duurzaam bouwen, duurzaam beheren en energiebesparing. Stedelijke vernieuwing is in de plaats gekomen van stadsvernieuwing. Sectorale subsidies zijn verdwenen. Gemeenten hebben een grote bestedingsvrijheid in het aanwenden van subsidies voor de verbetering van de fysieke woonomgeving. Het resultaat van deze ontwikkelingen is dat corporaties zelf beslissen of een verbetering noodzakelijk dan wel gewenst is en wat de inhoud van de verbetering moet zijn. Voor 1992 zijn veel ingrepen uitgevoerd waarbij het tijdstip afhankelijk was van de exploitatieperiode en de manier van ingrijpen standaard was. De huursprong en trendmatige huurverhoging waren in verband hiermee sterk gereguleerd. Corporaties hebben nu een grote vrijheid in het variëren van kwaliteit en huurhoogte van hun bezit. In het volgende hoofdstuk komen wij hierop terug. Het eigen vermogen van de corporatiesector bedroeg eind 1998 ƒ15,9 miljard (ƒ6.555 per woning) en was ten opzichte van 1997 flink gegroeid (ƒ14,8 miljard) (MVROM, 2000a).

2.5.2 Onderhoud en woningverbetering Het onderzoek Bewoners en Beheerders Gerenoveerde Woningen (BBGW) levert gegevens op over onderhoud en woningverbetering van de gehele woningvoorraad. Het laatste onderzoek, gepubliceerd in 1998 (MVROM, 1998),

[ 42 ]

betreft gegevens van 1995 (tabel 2.8).18 Aan 68% van de koopwoningen zijn in 1995 onderhouds- en verbeterwerkzaamheden uitgevoerd. Het gemiddelde bedrag dat door een eigenaar-bewoner jaarlijks aan onderhoud en verbetering wordt uitgegeven, is zeer aanzienlijk: in 1995 ƒ8.500 waarvan ƒ4.100 aan onderhoud en bouwtechnisch herstel. Het bedrag per ‘verbeterde’ woning bedraagt ƒ12.500. De gemiddelde kosten, ook gecorrigeerd voor de inflatie, zijn aanzienlijk gestegen ten opzichte van 1992 en 1993. Omdat deze stijging ook geldt voor de posten onderhoud en bouwtechnisch herstel, mag geconcludeerd worden dat de eigenaarbewoners zich meer bekommeren om noodzakelijke onderhoudsactiviteiten. Dit blijkt tevens uit de daling van de gemiddelde herstelkosten in deze sector tussen 1990 en 1995 volgens de uitgevoerde KWR-onderzoeken. De stijging blijft overigens opmerkelijk. De totale werkelijke uitgaven voor onderhoud en verbetering door eigenaar-bewoners bedroegen ƒ26,1 miljard. Omgerekend naar investeringsbedragen – de werkelijke uitgaven omgerekend naar het bedrag dat met de werkzaamheden gemoeid zou zijn, indien de werkzaamheden door een (extern) bedrijf zouden zijn uitgevoerd – komt dit neer op ƒ44,7 miljard.19 In 1995 heeft 12% van de huurders onderhouds- en verbeterwerkzaamheden uitgevoerd (MVROM, 1998). Dit betekent dat de huurder ruwweg slechts één keer in de acht jaar werkzaamheden uitvoert. Dat komt overeen met de gemiddelde bewoningsduur van een huurwoning. Vermoedelijk worden de werkzaamheden vooral verricht bij aanvang van de huurperiode om het interieur van de woning aan de eigen wensen aan te passen. De verhuurder is grotendeels verantwoordelijk voor het onderhoud tijdens de huurperiode. In 1995 is voor een bedrag van ongeveer ƒ6,8 miljard aan onderhoud en woningverbetering uitgegeven door sociale en particuliere verhuurders (sociale verhuurders ƒ5,6 miljard; investeringsbedrag ƒ6,0 miljard; exclusief activiteiten van minder dan vier uur werk) (MVROM, 1998). In 1995 is aan bijna 1 miljoen sociale huurwoningen onderhoud of verbetering uitgevoerd. Dat betekent dat aan ruim 40% van de sociale huurwoningen jaarlijks wat wordt gedaan, met een gemiddeld bedrag per ‘verbeterde’ woning van ƒ5.800. Het gaat hier om het totaal aan onderhoud en verbetering. Interessant is de vraag

18 Onderhoud, bouwtechnisch herstel, nieuwe voorzieningen, verfraaiing, isolatie en werkzaamheden aan gemeenschappelijke bouwdelen. Onderhoud betreft schilderwerk binnen of buiten, onderhoud aan c.v. of warmwaterinstallatie en reparatie aan dak, goten, kozijnen of buitendeuren. Bouwtechnisch herstel: vervanging van dak, kozijnen, ramen, buitendeuren, binnenmuren, binnendeuren, plafonds, sanitair, keuken, c.v., warmwaterinstallatie, elektra, leidingen of riolering (MVROM, 1998). 19 Het overgrote deel van de werkzaamheden wordt door de eigenaar-bewoners zelf uitgevoerd. Dit deel komt niet tot uiting in de bouwproductie.

[ 43 ]

Tabel 2.8 Gemiddelde uitgaven aan onderhoud en woningverbetering bewoners en beheerders, 1992, 1993 en 1995, guldens per woning 1992

1993

1995

aan hoeveel woningen jaarlijks klachtenon- Bewoners 5.500 6.600 8.500 derhoud, mutatieonderhoud en planmatig - Eigenaar-bewoners Huurders 700 500 600 onderhoud wordt uitgevoerd. Mutatieonderhoud wordt uitgevoerd aan de woningen die muteren per jaar. Dat is ongeveer 10% van de Beheerders 2.100 2.300 2.300 woningen.20 Het bedrag per mutatie kan aan- - Corporaties Particuliere verhuurders 2.000 3.600 1.400 zienlijk uiteenlopen en wordt sterk beleidsmatig bepaald. Planmatig onderhoud wordt in Bron: MVROM, 1998 veel gevallen gebundeld in jaargangen uitgevoerd. Het bedrag dat gemiddeld per sociale huurwoning in 1995 werd uitgegeven is ƒ2.300. Hiervan was ƒ1.900 bestemd voor onderhoud en bouwtechnisch herstel, ƒ200 voor gemeenschappelijke bouwdelen en ƒ200 voor voorzieningen, verfraaiing en isolatie. De ontwikkeling in de tijd is zeker in de particuliere huursector zeer opvallend. Het bedrag per verbetering is na 1993 fors afgenomen, van ƒ10.200 naar ƒ4.000. Het aantal verbeteringen per jaar is vrijwel gelijk gebleven. Deze ontwikkeling is moeilijk te verklaren. Wij hebben twijfels over de betrouwbaarheid van de gegevens. De onderhouds- en verbeterwerkzaamheden van woningcorporaties werden in 1995 voor 42% gefinancierd uit de algemene bedrijfsreserve en voor 42% uit de onderhoudsvoorziening (MVROM, 1998). Daarnaast speelden leningen, subsidies en overige bronnen een bescheiden rol. Bij de subsidies, in totaal ƒ0,2 miljard, kan het gaan om verbeterbijdragen in het kader van de Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing, het Besluit Woninggebonden Subsidies en bijvoorbeeld isolatiesubsidies. Ook in de particuliere huursector hadden de subsidies nog maar een marginale betekenis bij woningonderhoud en -verbetering.

2.5.3 Verbeterde woningen sociale-huursector Cijfermateriaal over het aantal woningen per bouwperiode dat ingrijpend is verbeterd, is er slechts in beperkte mate. Door het gebruik van verschillende definities voor verbetering en onderhoud zijn er moeilijk conclusies te trekken over gerealiseerde aantallen en investeringen per woning. Op basis van Woningbehoefteonderzoeken heeft Kersloot berekend dat in de periode 1984-1993 circa 23% van de sociale-woningvoorraad ingrijpend verbeterd is (Kersloot, 1999). Bij circa de helft van de ingrijpende verbeteringen is er sprake van een huurverhoging, concludeert Kersloot op basis van de OTB-

20 De mutatiegraad in de sociale-huursector is in de periode 1996-1998 gedaald van 10,8 naar 10,3% (MVROM, 2000a).

[ 44 ]

enquête Investeringen en desinvesteringen in huurwoningen corporaties, 1996 (Kersloot, 1999). In deze enquête is sprake van een ingrijpende verbetering bij een investering van meer dan ƒ25.000. De Financiële Maandstatistiek van het CBS geeft cijfers over het aantal gereedgekomen woningen van sociale verhuurders na renovatie. Dit zijn bouwwerken met een bouwsom hoger dan ƒ50.000. Het aantal gereedgekomen woningen schommelt in de jaren 1990-1997 rond de 54.000 en is in 1998 gestegen tot bijna 65.000. Volgens berekeningen van Van der Flier en Thomsen, op basis van de Maandstatistiek Bouwnijverheid, bedraagt het aantal woningen waaraan groot onderhoud en verbetering is uitgevoerd in 1995 143.000 en in 1996 146.000 (Van der Flier en Thomsen, 1998).21 Zij hebben tevens berekeningen uitgevoerd naar investeringen per woning per bouwjaarklasse. De gemiddelde investering voor woningen van de bouwjaarklasse 1946-1967 bedroeg in 1996 ƒ20.400 en van de bouwjaarklasse 1968-1975 ƒ17.600. Zij concluderen dat de nadruk bij de ingrepen lijkt te liggen op groot onderhoud en minder op (ingrijpende) verbetering. Volgens opgave van de verhuurders zijn in 1997 70.000 woningen en in 1998 76.000 woningen verbeterd (MVROM, 2000a). Deze cijfers volgen uit de cijfermatige kerngegevens en overige jaarstukken, die de verhuurders volgens het BBSH aan het Rijk moeten leveren voor het extern toezicht op hun prestaties (zie hoofdstuk 3). Van voor 1997 zijn deze gegevens niet bekend. De sociale verhuurders moeten opgave doen van het aantal woningen groot onderhoud, het aantal woningen woningverbetering en het aantal woningen groot onderhoud en woningverbetering aangekocht bezit. De cijfers zijn echter niet altijd bekend. De woningverbetering betreft zeker niet in alle gevallen een investering van meer dan ƒ50.000. De berekeningen van Van der Flier en Thomsen maken dat al duidelijk. De Ontwerp Nota Wonen meldt hierover dat ingrijpende verbeteringen aan huurwoningen volgens de jaarverslagen van woningcorporaties bijna niet meer blijken voor te komen. Men kiest kennelijk voor instandhouding of voor sloop en vervangende nieuwbouw. In de definitieve Nota Wonen is deze opmerking weggelaten.

2.5.4 Onderhoud sociale-huursector Volgens het CBS is in 1995 ƒ4,9 miljard uitgegeven aan onderhoud, groot onderhoud en woningverbetering van sociale huurwoningen (CBS). In 1997 waren de uitgaven gestegen tot ƒ5,0 miljard. Het Toezichtverslag sociale-

21 Van der Flier en Thomsen (1998) hebben de uitgaven aan onderhoud en woningverbetering omgerekend naar investeringsbedragen en geïndexeerd.

[ 45 ]

Woningverbetering

huursector komt in 1997 tot ƒ5,4 miljard en in 1998 tot ƒ5,6 miljard (MVROM, 2000a). Met cijfers van het CBS en Aedes kunnen we het onderhoud en de investeringen uitgevoerd in opdracht van woningcorporaties nader bekijken, door een uitsplitsing te maken in onderhoudssoorten.22 Tabel 2.9 geeft de gemiddelde uitgaven per woning. In 1997 bedroegen de gemiddelde onderhouds- en verbeteruitgaven in de sociale-huursector per woning ƒ2.123 waarvan ƒ1.511 onderhoud, opgebouwd uit klachtenonderhoud ƒ331, mutatieonderhoud ƒ207 en planmatig onderhoud ƒ971 (CBS). In 1997 zijn de (niet-geïndexeerde) onderhoudsuitgaven licht gestegen ten opzichte van voorgaande jaren door stijging van de kosten voor mutatieonderhoud. Omdat het aantal mutaties per 1000 woningen niet is toegenomen, betekent dit dat de kosten per mutatie zijn gestegen. De uitgaven aan groot onderhoud en woningverbetering zijn gedaald tussen 1994 en 1997. De procentuele verhouding tussen de onderhoudssoorten was in 1994 voor respectievelijk klachtenonderhoud, mutatieonderhoud en planmatig onderhoud 23%, 11% en 66%. In 1997 was de verhouding respectievelijk: 22%, 14% en 64%. Volgens het Toezichtverslag sociale-huursector waren de kosten voor onderhoud en verbetering in 1997 ƒ2.158 per woonruimte en in 1998 ƒ2.245 (MVROM, 2000a).23 Aedes komt tot een totaal van ƒ2.151 in 1997, ƒ2.066 in 1998 en ƒ2.252 in 1999 (Aedes, 1998a; Aedes, 2000a; Aedes, 2000c). De cijfers van het CBS, het Ministerie van VROM en Aedes zijn dus van dezelfde orde

22 De opgaven van het CBS (Statistiek Woningonderhoud) stemmen niet helemaal overeen met de cijfers van het onderzoek BBGW. CBS-statistieken gaan uit van uitgaven in aanneemsommen in lopende prijzen, excl. BTW. Ook andere beschikbare gegevens, bijvoorbeeld die van Aedes (en daarvoor van de NWR en het NCIV) en het Toezichtverslag sociale-huursector stemmen niet helemaal overeen met gegevens van het CBS. Dit kan veroorzaakt zijn door de gebruikte definities van onderhoudssoorten en verbetering, de definities van woningen en woonruimten en door de onderzoeksmethoden. Zie bijlage 1. 23 Het Toezichtverslag neemt woonruimten als maatstaf. Hieronder worden verstaan: woningen, wooneenheden, woonwagens, eenheden in bijzondere woongebouwen en overige woongelegenheden.

[ 46 ]

Tabel 2.9 Onderhoud en verbetering sociale huurwoningen 1994-1997, guldens per woning, lopende prijzen 1994

1995

1996

1997

337 154 953 5

334 158 912 4

321 185 951 3

331 207 971 2

- klachtenonderhoud - mutatieonderhoud - planmatig onderhoud - overig klein onderhoud

van grootte. Volgens de cijfers van Aedes zijn de onderTotaal klein onderhoud 1.449 1.408 1.460 1.511 houdsuitgaven in 1999 opmerkelijk gestegen. Dat geldt Groot onderhoud en woningverbetering 885 725 681 612 voor zowel het klachtenen mutatieonderhoud, als voor Totaal 2.334 2.134 2.141 2.123 het planmatig onderhoud. De onderverdeling wijkt bij Bronnen: CBS, Statistiek Onderhoud Sociale-huurwoningen Aedes af van die van het CBS. en CBS, Financiële Maandstatistiek (bewerking) Klachten- en mutatieonderhoud zijn samen goed voor ƒ527 (1998 ƒ562; 1999 ƒ649). Tot het dagelijks onderhoud rekent men bovendien klein cyclisch onderhoud en overig dagelijks onderhoud. Het totaal aan dagelijks onderhoud bedraagt ƒ644 (1998 ƒ666; 1999 ƒ771).24 Naast de directe onderhoudskosten zijn aan het onderhoud tevens overheadkosten verbonden. In 1999 bedroegen die gemiddeld ƒ236 per woning, waarvan ƒ89 werd doorberekend (Aedes, 2000c). Er is een vrij grote spreiding in onderhoudsuitgaven per woning van woningcorporaties. Figuur 2.9 is een spreidingsgrafiek van de onderhoudsuitgaven per woning. Volgens Conijn zijn er kengetallen nodig waaraan de kosten worden getoetst om te kunnen bepalen in welke mate er sprake is van kostenverschillen die om een nadere verklaring vragen en die kunnen wijzen op inefficiënties (Conijn, 1999).

2.5.5 Aandeel onderhoudskosten in totale bedrijfslasten Doordat woningcorporaties bedrijfsmatig opererende organisaties zijn geworden, is een financieel gezonde exploitatie van het bezit, veel nadrukkelijker dan voorheen, een belangrijk beleidsuitgangspunt. Exploitatietekorten worden immers niet meer door het Rijk afgedekt. Investeringen en onderhoud moeten liefst rendabel zijn en tegen zo laag mogelijke kosten gerealiseerd worden.

24 Onder klein cyclisch onderhoud worden de uitgaven verstaan die elk jaar terugkomen, zoals uitgaven voor liften, centrale verwarming, tuinonderhoud en dergelijk. Op basis van de gegevens die door een aantal corporaties konden worden verstrekt, luidt de conclusie dat de kosten voor het klein cyclisch onderhoud in 1997 ƒ146 per woning bedroegen. Volgens ons is het klein cyclisch onderhoud planbaar en behoort dit niet tot het dagelijks onderhoud (zie hoofdstuk 6).

[ 47 ]

Figuur 2.9 Onderhoudsuitgaven per woning 1999 100 90 80 70 cumulatief percentage corporaties

60 50 40 30 20 10 0 0

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

7.000

Bron: Aedes, 2000c

Het aandeel van de onderhoudskosten in de totale bedrijfslasten is groot. Het aandeel is af te lezen uit de winsten verliesrekening van de corporatie. Figuur 2.10 geeft de relatieve opbouw van baten en lasten van de corporatiesector in 1998 weer. Het aantal posten is klein. Aan de batenkant gaat het vooral om huuropbrengsten en een beetje subsidie. Aan de lastenkant gaat het om rente en afschrijving, onderhoudslasten en apparaatskosten (personeel, huisvesting, e.d.). Onderhoud is goed voor 19% van de lasten.

2.5.6

Figuur 2.10 Relatieve opbouw baten en lasten 1998 baten

lasten

51% rente en afschrijving huren 73% 19% onderhoud

overige baten 16% rente 4% buitengewone baten 7%

25% overige lasten 5% jaarresultaat Bron: Aedes, 2000a

Toekomstverwachtingen onderhoud en verbetering

De woningcorporaties voeren sinds de afschaffing van verbetersubsidies in 1992 veel ongesubsidieerde verbeteringen uit. De gunstige kwaliteitsontwikkeling van de woningen, op basis van de KWR 1989-1991 en de KWR 19941996, is volgens de Nota Stedelijke Vernieuwing tenminste voor de helft toe te schrijven aan ongesubsidieerde verbeteringen (MVROM, 1997a).

[ 48 ]

Sloop van woningen

Bij woningcorporaties is sprake van een gedragswijziging. In het kort komt het erop neer dat per jaar meer woningen in beperkte mate worden verbeterd en per jaar minder woningen ingrijpend worden verbeterd. De keuze valt door de complexiteit van het proces met actoren met soms tegengestelde belangen, waaronder de zittende bewoners en corporaties, op een kleine ingreep of sloop (op termijn). Ingrepen in de naoorlogse woningen betreffen met name schilrenovatie of groot onderhoud gecombineerd met celsgewijze aanpassingen. Volgens Van der Flier en Thomsen zijn strategieën als (ingrijpende) renovatie en samenvoeging essentieel voor de gewenste herdifferentiatie van de (naoorlogse) voorraad, maar komen deze veel te weinig van de grond (Van der Flier en Thomsen, 1998). De woningcorporaties vertonen een risicomijdend afwachtend gedrag. Er bestaat te veel onzekerheid over de verhuurbaarheid op de lange termijn en het rendement van de investeringen. Er wordt overigens nog niet veel gesloopt. Het aantal onttrekkingen door samenvoeging van woningen is marginaal. Wel is er een duidelijk stijging van de verkoop van goedkope sociale huurwoningen. De uitgaven voor onderhoud en verbetering blijven sterk achter bij het Prognosemodel25 en in minder mate bij het Nationaal Programma Volkshuisvesting (NPV). Het NPV 1997-2000 ging uit van een bedrag tussen de ƒ5,75 en ƒ7 miljard. De corporaties verwachten wel dat de voorziene investeringen hoger worden. Bovendien gaan de corporaties meer woningen verkopen en slopen. De Investeringsvisie Woningcorporaties 2000-2002 voorziet in jaarlijkse investeringen in onderhoud en verbetering tussen de ƒ5,4 en ƒ6 miljard van alle corporaties samen (Aedes, 1999). Het achterblijven van de investeringen bij de prognoses hoeft volgens de minister nog niet te betekenen dat de onderhoudsachterstand groeit. Daarin geeft de KWR inzicht. De onrendabele investeringen door woningcorporaties stijgen. Onrendabel betekent dat tegenover de uitgaven geen verhoging van huurinkomsten of

25 Onder verantwoordelijkheid van het ministerie van VROM ontwikkeld rekenmodel voor de sociale-huursector waarin de ontwikkeling van de vermogenspositie van de corporaties op lange termijn (tot 2009) is beredeneerd op grond van de actuele vermogenssituatie, macro-economische parameters en het investeringsbeleid van de corporatiesector.

[ 49 ]

Stedelijke investeringsopgave Stadsvernieuwing is volgens de Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing uit 1985 en de Nota Stedelijke Vernieuwing uit 1997 veel breder dan woningverbetering of fysieke ingrepen in woningen en woonomgeving. De stedelijke investeringsopgave behelst een breed scala aan onderwerpen (MVROM, 1997b). Door Priemus e.a. is de stedelijke investeringsopgave 1999-2010 in 31 steden gekwantificeerd (Priemus e.a., 1998). Tevens is nagegaan wie wat moet betalen. De stedelijke investeringsopgave betreft investeringen en desinvesteringen door gemeenten, corporaties en marktpartijen die bij de herstructurering van stadswijken zijn gekwantificeerd. Essentieel in de aanpak volgens het OTB is het onderscheid in curatieve en preventieve herstructurering (Priemus e.a., 1998). De investeringen zijn de kosten voor sloop/onttrekking, verbetering/upgrading, samenvoeging, nieuwbouw sociale huur en aankoop particuliere huur. De desinvesteringen betreffen opbrengsten uit de verkoop van sociale huurwoningen. Het blijkt dat de verwachte investeringen in de woningvoorraad van corporaties niet volledig worden gedekt door de opbrengsten. Er blijft een onrendabele top over. De onrendabele top overschrijdt verre de opbrengsten uit de desinvesteringen.

levensduurverlenging staat (zie hoofdstuk 3). In 1997 is door woningcorporaties voor ƒ380 gulden onrendabel geïnvesteerd, waarvan ƒ100 miljoen in voorzieningen, bijvoorbeeld aanpassingen van woningen voor ouderen en ƒ59 miljoen in overige veranderingen van woningen, bijvoorbeeld isolatiemaatregelen en samenvoegen (Aedes, 1998a). In 1999 zijn de onrendabele uitgaven door woningcorporaties sterk gestegen, in totaal ƒ650 miljoen, waarvan 205 miljoen voor verbeteringen. Daarnaast werd ƒ325 miljoen besteed aan leefbaarheidsmaatregelen, waaronder investeringen in de fysieke woonomgeving, uitgaven voor beheer en toezicht en uitgaven voor veiligheid (Aedes, 2000c). Een klein deel van de totale leefbaarheidsuitgaven wordt doorbelast aan huurders of gemeenten. De corporaties verwachten volgens de Investeringsvisie 6.000 à 12.000 woningen per jaar te slopen. Dit is een sterke stijging ten opzichte van het NPV. Tussen de 20.000 en 25.000 woningen zullen per jaar worden verkocht. De corporaties verwachten meer woningen te verkopen mede dankzij de nieuwe subsidieregeling voor kopers van een huurwoning en omdat de tussenvormen van kopen en huren niet op fiscale belemmeringen behoeven te stuiten, zoals het verspelen van de hypotheekrenteaftrek.

2.6 Bouwproductie 2.6.1 Inleiding De onderhoudsmarkt is het deel van de bouwproductie dat door de bouw wordt uitgevoerd. De productie van eigen onderhoudsdiensten van eigenaars van gebouwen, onderhoud door bewoners en dergelijke zitten daar niet in. De productie in de bouw bestaat voor ruim een kwart uit (klein) onderhoud. Volgens de bouwprognoses 2000-2005 zal de bouwproductie groot onderhoud en klein onderhoud aan woningen stijgen, terwijl de nieuwbouwproductie licht daalt (MVROM, 2000c). In de woningbouw werd in 1999 ƒ7,6 miljard aan klein

[ 50 ]

onderhoud gepleegd en ƒ11,1 miljard aan groot onderhoud (excl. BTW). De uitgaven van huishoudens aan klein onderhoud nemen de laatste jaren sterk toe, in 1999 tot 1,9 miljard.

2.6.2 Onderhoud per vakdiscipline Het Economisch Instituut voor de Bouwnijverheid (EIB) verdeelt de bouwnijverheid in vier hoofdgroepen of bedrijfsklassen. Dit zijn: de burgerlijke en utiliteitsbouw (b. en u.); de installatiesector (gas-, water- en loodgietersbedrijven, c.v.- en luchtbehandelingsbedrijven, elektrotechnische en isolatiebedrijven); de afwerksector (schilders-, stucadoors- en overige afwerkingsbedrijven); de grond-, water- en wegenbouw (gww). Het EIB heeft de onderhoudsproductie voor deze bedrijfsklassen geraamd. Exacte cijfers zijn niet te geven omdat het onderhoudswerk in diverse bouwstatistieken niet of onvolledig wordt waargenomen (tabel 2.10). De bedrijfsklasse burgerlijke en utiliteitsbouw vertegenwoordigt het bouwkundig onderhoud. Bij bouwkundig onderhoud gaat het voor een belangrijk deel om reparaties en vervanging van versleten onderdelen. Ook bestaat een groot deel van het werk in deze categorie uit kleine verbouwingen waar geen vergunning voor nodig is en uit aanpassingen van gebouwen ten behoeve van het gebruik (EIB, 1997). Het bouwkundig onderhoud betreft dus feitelijk ook groot onderhoud en verbetering. Opvallend is het grote aandeel van het afwerkonderhoud. Het afwerkonderhoud is verzorgend van aard, heeft een belangrijke esthetische component en is zeker niet altijd technisch noodzakelijk. Het EIB verwacht dat de onderhoudsmarkt tot 2002 jaarlijks trendmatig groeit met ongeveer Tabel 2.10 Verdeling van de onderhoudsmarkt voor 2% (in volume gemeten). Het bouwkundig woningen in 1995, miljoenen guldens onderhoud volgt dit gemiddelde. Het afwerkonderhoud blijft enigszins achter, terwijl het Onderhoudsmarkt Absoluut % installatieonderhoud sterker dan gemiddeld groeit. Volgens het EIB heeft binnen het Bouwkundig onderhoud 1.995 39,5 afwerkonderhoud vooral het schildersbedrijf Installatieonderhoud 1.535 30,4 last van twee remmende factoren in de proAfwerkonderhoud 1.525 30,1 ductie. In de eerste plaats wordt er steeds meer gebruikgemaakt van onderhoudsarme Totaal 5.055 100,0 materialen bij het ontwerp van gevelbekleding en kozijnen. Daarnaast neemt het Bron: EIB, 1997 woningbezit van woningcorporaties niet meer toe. De woningcorporaties zijn een

[ 51 ]

Bezuinigingen onderhoudsuitgaven Twee van de in dit onderzoek betrokken woningcorporaties hebben nadrukkelijk te maken gehad met grote bezuinigingen op de uitgaven van onderhoud. Bij Woningbouwvereniging Leiden duurde deze periode jaren. Hierdoor zijn de onderhoudsuitgaven, door het ontstaan van vervolgschade, extra hoog opgelopen. Door de gespannen woningmarkt heeft het achterwege laten van (planmatig) onderhoud geen gevolgen gehad voor de verhuurbaarheid van de woningen. Woningbouwvereniging de Dageraad heeft door gebrek aan liquide middelen de uitvoering van planmatig onderhoud in 2000 aan een groot aantal complexen opgeschort. De onderhoudsuitgaven vormen een kostenpost waar men ‘gemakkelijk’ op kon bezuinigen. Andere kostenposten leenden zich daar, door aangegane verplichtingen, veel minder voor. Het verhogen van de opbrengsten, door het verhogen van de huur, is op korte termijn niet haalbaar en niet wenselijk.

belangrijke klant van de schildersbranche. In de particuliere sector wordt veel onderhoudsschilderwerk verricht in de doe-het-zelf-sfeer. Het EIB houdt er geen rekening mee dat de woningcorporaties ook voor wat betreft het schilderwerk een sterkere technisch noodzakelijk component erkennen. Op grond van de belangrijkere plaats die installaties in de woning innemen is een groei in het installatieonderhoud te verwachten. Het EIB wijst erop dat onderhoud aan gebouwen conjunctuurgevoelig is. Als de bedrijfsresultaten teruglopen, behoren de uitgaven voor onderhoud tot de eerste kostenposten waarin bedrijven het mes zetten. Op gebouwonderhoud kan worden bezuinigd, zonder dat de productie of verhuurbaarheid nadelig wordt beïnvloed (EIB, 1997). In extreme gevallen kan er natuurlijk wel schade voor de productie ontstaan en zal de staat van het onderhoud de verhuurbaarheid van woningen wellicht schaden.

2.6.3 Uitvoering onderhoud Het EIB heeft in 1998 onderzoek uitgevoerd naar de opdrachtgevers van onderhoud (EIB, 1998). Uit dit onderzoek blijkt dat 65% van de woningcorporaties een eigen onderhoudsdienst heeft met uitvoerende taken. Volgens cijfers van Aedes beschikte 60% van de woningcorporaties in 1999 over een eigen uitvoerende onderhoudsdienst. Bij de corporaties met meer dan 2.000 woningen is dat ruim 70% (Aedes, 2000c). Deze onderhoudsdiensten nemen echter slechts een klein deel van het totale onderhoud voor hun rekening. Het meeste onderhoudswerk wordt uitbesteed; vooral het planmatig onderhoud. In 1999 werd voor ƒ226 in eigen beheer uitgevoerd (10,0%) en voor ƒ2.026 door derden (totaal ƒ2.252; inclusief groot onderhoud en verbetering). De eigen vaklieden verrichten voornamelijk bouwkundig onderhoud. Schilderwerk en installatieonderhoud worden nagenoeg geheel uitbesteed. Opdrachtverlening Woningcorporaties verlenen de meeste opdrachten door middel van een gedetailleerde opdracht. Daarin omschrijft de opdrachtgever precies welke werkzaamheden de opdrachtnemer moet uitvoeren en op welke wijze. Het onderhoudsbestek specificeert de toe te passen materialen, de afmetingen en de dimensies. Tabel 2.11 geeft de wijze van opdrachtverlening per soort

[ 52 ]

Tabel 2.11 Wijze van opdrachtverlening woningcorporaties per soort onderhoud in 1997, in procenten Bouwkundig onderhoud

Afwerkonderhoud

Stukadoorsonderhoud

Loodgietersonderhoud

Overig installatie onderhoud

Onderhoud steenachtige materialen

61 3 30 5 1

52 12 27 8 1

41 4 34 19 2

52 4 31 11 2

48 6 33 12 1

43 18 26 11 1

100

100

100

100

100

100

Gedetailleerde opdracht Prestatiecontract Regiecontract Open opdracht Anders Totaal

Bron: EIB, 1998

onderhoud door woningcorporaties weer.26 Het prestatiecontract een zeer bescheiden positie in. In een prestatiecontract wordt aan welke eisen een bouwdeel na de onderhoudsingreep moet manier waarop dat doel moet worden bereikt, wordt door het bedrijf bepaald.

neemt (nog) aangegeven voldoen. De uitvoerende

2.7 Samenvatting en conclusies Het aantal corporaties, de gemiddelde omvang van het bezit en de organisatiestructuur van woningcorporaties zijn in de periode 1990 tot 2000 drastisch gewijzigd. Het aantal corporaties nam in tien jaar sterk af van ruim 1.000 naar ongeveer 700. De organisatiestructuur wordt afgestemd op de veranderde positie die de corporaties innemen op de woningmarkt. De organisatie van veel corporaties is getransformeerd of transformeert zich tot het woondienstenmodel of een daarvan afgeleid model. Het werkapparaat krijgt daardoor een ander gezicht. Technische afdelingen, de afdeling Techniek, verantwoordelijk voor de planning en uitvoering van het onderhoud, veranderen van karakter. Deze afdelingen vervullen meer een ondersteunende rol, of worden, in combinatie met strategisch voorraadbeleid, juist meer betrokken bij de beleidsontwikkeling. Het (planmatig) onderhoud heeft ook een strategische component. In het woondienstenmodel zijn aan een rayon verbonden opzichters verantwoordelijk voor de planning en uitvoering van het klachtenen mutatieonderhoud. Het aantal specialistische vaklieden, bijvoorbeeld schilders en installateurs, die in dienst zijn van corporaties, neemt af. Allround vaklieden nemen hun plaats in en voeren het klachtenen mutatieonderhoud uit.

26 Een regiecontract werkt met een open begroting. De uit te voeren werkzaamheden zijn wel omschreven maar niet in detail. Meestal worden één of meer uurtarieven vastgelegd, waarna de bestede uren per onderdeel worden gedeclareerd.

[ 53 ]

Uitvoering bouwkundig onderhoud en schilderwerk

Het woningbezit in de sociale-huursector is in 1998 voor het eerst licht gedaald. De woningcorporaties hadden op 1 januari 1999 bijna 2,37 miljoen woningen in eigendom. Bijna de helft van de woningen zijn eengezinswoningen, maar de verschillen per provincie zijn groot. Nog geen 10% van de sociale voorraad is vooroorlogs. De verschillen per provincie en stad en platteland zijn groot. Niet verwonderlijk is dat in de Randstad de corporaties relatief veel meergezinswoningen in eigendom hebben met een lage huurprijs. De regelgeving is van groot belang geweest voor het kwaliteitsniveau van de sociale woningbouw. In de sociale voorraad, gebouwd tussen 1946 en 1980, zijn vooral tekortkomingen in vergelijking met de huidige bouwpraktijk en de huidige normen te constateren. Vanaf midden jaren zeventig is er een toenemende aandacht voor warmte-isolatie, tochtdichting, vochtkering en geluidswering. Bouwfysische gebreken worden teruggedrongen en besparing op het energiegebruik kreeg aandacht. De meeste gebreken komen voor bij vurenhouten kozijnen, ramen en deuren, balkons en dakbedekkingen van platte daken. Bij al deze bouwdelen zijn in latere jaren in veel gevallen duurzamer materialen toegepast. Echter, dat neemt niet weg dat deze bouwdelen nog altijd grote kostenposten zijn in het onderhoud van woningcorporaties. De gemiddelde herstelkosten bedroegen in de sociale sector in 1995 ƒ4.200 per woning. De kosten zijn aanzienlijk gedaald ten opzichte van 1990 en zijn veel lager dan in de particuliere huursector en de eigenwoningsector. De totale benodigde herstelkosten in de sociale sector waren in 1995 bijna ƒ10 miljard. Woningen van matige tot slechte kwaliteit komen in de sociale-huursector relatief weinig voor. De kwaliteit van de woningvoorraad in beheer van woningcorporaties, is in het algemeen bouwtechnisch goed, maar woontechnisch nog niet altijd voldoende. De veranderingsopgave vraagt uit het oogpunt van woontechnische kwaliteit en milieukwaliteit om hoge investeringen. Gezien het sterk stijgende aandeel oudere huishoudens zullen de woningcorporaties nog een groot deel van hun bezit, zowel eengezins- als meergezinswoningen, moeten aanpassen om ze toegankelijk te maken voor ouderen en minder-validen. Nieuwbouwwoningen worden steeds beter geïsoleerd en veel woningen zijn voor-

[ 54 ]

zien van verbeterde of hoog-rendementsketels. In de bestaande voorraad is, ondanks bijvoorbeeld na-isolatieprogramma’s, nog een grote inhaalslag te maken. Veel (oudere) woningen ontberen nog de noodzakelijke voorzieningen voor energie- en waterbesparing. Het aantal ingrijpende verbeteringen is gering. Ingrepen in de naoorlogse voorraad betreffen met name schilrenovaties c.q. groot onderhoud gecombineerd met celsgewijze aanpassingen. Onderhoud- en verbetermaatregelen worden in de tijd gespreid. Andere opties zijn sloop en vervangende nieuwbouw en verkoop. Het aantal woningen dat gesloopt of verkocht wordt neemt toe, maar blijft nog altijd gering in verhouding tot de voorraad en blijft achter bij de verwachtingen. Als gevolg van veroudering van de woningvoorraad stijgt de onderhoudsbehoefte van alle typen woningen. De totale uitgaven voor onderhoud en verbetering zijn daarentegen de laatste jaren niet sterk gestegen. De gemiddelde onderhouds- en verbeteruitgaven in de sociale-huursector bedroegen in 1997 ƒ2.123 per woning, waarvan ƒ1.511 onderhoud, opgebouwd uit klachtenonderhoud ƒ331, mutatieonderhoud ƒ207 en planmatig onderhoud ƒ971. Het aandeel van de onderhoudskosten in de totale bedrijfslasten is groot, namelijk 19%. Het grote aandeel van onderhoud in de totale bedrijfslasten zou kunnen betekenen dat op het oog kleine wijzigingen in het onderhoudsbeleid tot grote kostenbesparingen kunnen leiden. Het aandeel van afwerkonderhoud in de totale onderhoudsproductie is groot en bedraagt ruim 30%. Dit onderhoud is, in tegenstelling tot veel bouwkundig onderhoud en onderhoud aan installaties, niet altijd technisch noodzakelijk. Het meeste onderhoudswerk wordt uitbesteed. De onderhoudsdiensten van woningcorporaties nemen slechts een gering deel van het totale onderhoud voor hun rekening. De corporaties verlenen de meeste opdrachten door middel van een gedetailleerde opdracht. De ontwikkeling naar prestatiecontracten is uit onderzoekscijfers nog niet duidelijk traceerbaar. Voor het strategisch voorraadbeleid en het technisch beheer zijn de opbouw en kenmerken van het bezit sterk bepalend. De opbouw van het bezit van een corporatie is door ‘toevalligheden’ totstandgekomen. De woningcorporatie was niet altijd de opdrachtgever. De bouwtechnische voorschriften en financiële regelgeving waren sterk bepalend voor de kwaliteit en exploitatie. In relatie tot de schaalvergroting in de corporatiesector vindt nu een herverkaveling van het bezit plaats. De onderhouds- en verbeterinspanningen zullen groeien. Sloop van veel woningen zou door de hoge vervangingswaarde kapitaalvernietiging betekenen. Bovendien past het slopen van woningen vaak niet goed in een duurzame ontwikkeling. Dit betekent dat aanpassing van de bestaande voorraad steeds centraler komt te staan. Voor de corporaties is het belangrijk om in het onderhoudsbeleid te anticiperen op beleidskeuzen die samenhangen met deze veranderingsopgave.

[ 55 ]

3 Beleidskader technisch beheer 3.1 Inleiding De woningcorporaties zijn geëvolueerd tot zeer zelfstandig opererende marktpartijen. Dat neemt niet weg dat ook deze ‘hybride organisaties’ te maken hebben met weten regelgeving op het gebied van beheer en onderhoud. Hoe het beleidskader van woningcorporaties eruitziet, analyseren wij in dit hoofdstuk. Zowel de publiekrechtelijke als privaatrechtelijke regelgeving bepalen mede de kwaliteit en de prijs van de woning. Enkele bepalingen beïnvloeden de onderhoudsprestaties en de uitvoering van het technisch beheer. Daarenboven zijn er de zelfopgelegde regels van de sector en de zorg voor de kwaliteit van de te leveren producten en diensten. In paragraaf 3.2 gaan wij in op het speelveld van woningcorporaties en het extern toezicht. In de daaropvolgende paragraaf 3.3 beschrijven wij het intern toezicht en de kwaliteitszorg. Bouwtechnische voorschriften en andere kwaliteitseisen komen aan de orde in paragraaf 3.4. De verplichtingen en de zeggenschap van huurders over het onderhoud aan de woning, beschrijven wij in paragraaf 3.5. In paragraaf 3.6 analyseren we de financiering en subsidiëring van onderhoud en woningverbetering. In paragraaf 3.7 staat de uitvoering van het technisch beheer centraal. Paragraaf 3.8 handelt over het huurprijsbeleid en huurprijsaanpassingen na onderhoud en woningverbetering. Een korte samenvatting van het beleidskader en de conclusies daaruit volgen in paragraaf 3.9.

3.2 Speelveld van woningcorporaties 3.2.1 Inleiding Een toegelaten instelling is een privaatrechtelijke instelling die zich ten doel stelt uitsluitend op het gebied van de volkshuisvesting werkzaam te zijn en die als zodanig door de Kroon is toegelaten (artikel 70 Woningwet). Woningcorporaties behoren tot de toegelaten instellingen, gemeentelijke woningbedrijven niet. Over de aard van de sector en de toekomstige rol van woningcorporaties zijn de afgelopen jaren veel discussies gevoerd. Corporaties die opereren als zelfstandige sociale ondernemers vragen om meer bewegingsruimte. Het maatschappelijk vermogen in handen van deze sociale ondernemers is groot. Men vraagt zich af wat nu eigenlijk de taken en verantwoordelijkheden van de corporaties zijn. Priemus ziet de woningcorporaties als taakorganisaties die als private ondernemingen publieke taken uitvoeren waarop de minister van VROM toezicht uitoefent. Dat toezicht zou alle activiteiten van de woningcorporaties moeten omvatten (Priemus, 2000a). De koepelorganisatie van woningcorporaties Aedes, ziet woningcorporaties als woonmaatschappijen. Zij

[ 56 ]

kiest nadrukkelijk voor het maatschappelijk ondernemerschap met meer ruimte voor marktactiviteiten. Dat geeft de beste garantie om ook op de lange termijn hun maatschappelijke missie uit te kunnen voeren. De maatschappelijke functie staat overeind, het dienstenpakket wordt breder (Aedes, 1999d). Om de discussies te beslechten heeft de MDW-werkgroep Woningcorporaties een advies uitgebracht aan de Minister.1 De MDW-werkgroep beschouwt woningcorporaties als hybride organisaties die zowel sociale volkshuisvestingsactiviteiten uitvoeren als marktactiviteiten ontplooien. Het onderscheid tussen deze activiteiten moet duidelijk zijn en oneerlijke concurrentie met andere aanbieders, bijvoorbeeld wat betreft de uitvoering van onderhoud, moet verdwijnen. Het advies is in de Nota Wonen overgenomen. Corporaties hebben als toegelaten instelling nog altijd bestaansrecht. Volgens de Nota Wonen zijn ze met hun gebiedsgerichte organisatievermogen, hun expertise en het omvangrijke maatschappelijke kapitaal hard nodig bij zowel de stedelijke vernieuwing als het huisvesten van mensen in kwetsbare posities in de samenleving. Het speelveld wordt wettelijk omschreven en vastgelegd als ‘werkzaam’ op het gebied van het wonen, woondiensten en woonmilieus’ (MVROM, 2000b). De kerntaken zijn zorg voor de huisvesting van mensen met een kwetsbare positie op de woningmarkt en in relatie daarmee het bijdragen aan de duurzaamheid en leefkwaliteit van woongebieden. “Het Rijk zal bevorderen dat corporaties actief bijdragen aan maatschappelijk gewenste prestaties, en dat zij hun klanten op een professionele, efficiënte en klantgerichte manier bedienen.” (MVROM, 2000b)

3.2.2 Verantwoordingsvelden BBSH Het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH) regelt sinds 1 januari 1993 de taken van en het toezicht op toegelaten instellingen. Het BBSH omschrijft vijf verantwoordingsvelden die ieder in meer of mindere mate een kader vormen voor het voorraadbeleid en het technisch beheer. De verantwoordingsvelden zijn het bij voorrang passend huisvesten van de doelgroep, het kwalitatief instandhouden van het woningbezit, het betrekken van huurders bij beheer en beleid, het waarborgen van financiële continuïteit en, sinds 1997, het leveren van een bijdrage aan de leefbaarheid. Voor het technisch beheer bieden de velden het kwalitatief instandhouden van het woningbezit, het waarborgen van financiële continuïteit en – in mindere mate – het betrekken van huurders bij beheer en beleid, en het leveren van een bijdrage aan de leefbaarheid aanknopingspunten. Het BBSH geeft geen criteria voor de onderhouden verbeterinspanningen die de corporatie

1 Werkgroep MDW (Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit), 1999, Corporaties tussen vangnet en vrijhandel, Den Haag.

[ 57 ]

zou moeten leveren. Het zegt slechts iets over de wijze van rapporteren. De financiële positie van corporaties is medebepalend voor de omvang van de financiële beleidsruimte. De toegelaten instelling dient een zodanig beleid te voeren dat haar voortbestaan in financieel opzicht is gewaarborgd. Het BBSH bevat geen normwaarden voor het bepalen van de financiële positie. Maatgevend zijn criteria die het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) hanteert voor de garantie van leningen. De corporatie dient de huurders de mogelijkheid te geven zich uit te spreken over onderwerpen van beleid en beheer die voor huurders van wezenlijk belang zijn. Daaronder valt het onderhoud aan de woning. Leefbaarheid is een lastig en breed begrip. Het heeft te maken met zowel de fysieke kwaliteit van de woonomgeving en veiligheid, als de sociale cohesie in buurten. Technisch georiënteerde processen hebben een beperkte invloed. Een voorbeeld zijn maatregelen die de sociale veiligheid van woongebouwen betreffen. Over de verantwoordingsvelden van het BBSH kan de corporatie, alleen of samen met collega-corporaties, prestatieafspraken maken met de gemeente.

3.2.3 Maatschappelijke taken Nota Wonen De maatschappelijke prestaties van corporaties zullen worden omschreven in een ‘rijksbeleidskader’, op basis van een nieuwe Woonwet.2 Vooruitlopend op de definitieve formulering, noemt de Nota Wonen de volgende prestaties: het verruimen van de slaagkansen en keuzemogelijkheden van woningzoekenden met een bescheiden inkomen; het beperken van de woonlasten voor lagere inkomensgroepen; het creëren van huisvestingsmogelijkheden voor daken thuislozen, asielzoekers en anderen in een kwetsbare positie; het versterken van de samenhang tussen woon- en zorgdiensten en het verbreden van het assortiment van woondiensten; het vergroten van de differentiatie van het woningaanbod en het verhogen van de woonkwaliteit; het bevorderen van het eigenwoningbezit en -beheer, in het bijzonder onder lagere inkomensgroepen; het verhogen van de kwaliteit van de leefomgeving in buurten en wijken en het versterken van de sociale samenhang; het realiseren van duurzame, levensloopbestendige en energiezuinige woningen en woonmilieus; het vergroten van de zeggenschap van bewoners over woning en woonmilieu bij de ontwikkeling van het nieuwe én bij het beheer van het bestaande; het verbeteren van het functioneren van de woningmarkt.

2 In de Nota Wonen (MVROM, 2000b) wordt de Woonwet aangekondigd, als nieuwe integrale ordeningswet.

[ 58 ]

De opdracht aan woningcorporaties het eigenwoningbezit en -beheer te bevorderen, is vreemd. Overigens ging de Ontwerp Nota Wonen nog uit van bevordering van het eigenwoningbezit en -beheer door ‘onder meer de verkoop van woningen’. De voorkeur voor het kopen wordt door het Rijk opgelegd (Priemus, 2000b). De woningcorporaties moeten daaraan meewerken. Voor een betere garantie op behoud van de kwaliteit van het woningbezit kunnen de corporaties het technisch beheer na verkoop blijven uitvoeren voor bijvoorbeeld Verenigingen van Eigenaren. Dit wordt overigens niet als prestatie genoemd. Het verhogen van de woonkwaliteit en het realiseren van duurzame, levensloopbestendige en energiezuinige woningen en woonmilieus raken direct de bestaande voorraad. Woningcorporaties hebben een maatschappelijk taak in het leveren van een bijdrage aan een duurzame woningvoorraad. De inzet van het Rijk is om op deze prestaties concrete normen af te spreken. Voor de periode tot de Woonwet van kracht wordt, blijft het BBSH gelden. Op (korte) termijn zal ‘wonen en zorg’ daaraan als zesde prestatieveld worden toegevoegd.

3.2.4 Externe verantwoording en toezicht Het Rijk heeft bij de uitvoering van het BBSH een toezichthoudende taak. Op grond van het BBSH sturen toegelaten instellingen en gemeentelijke woningbedrijven jaarlijks hun jaarstukken aan de minister van VROM. De minister geeft een oordeel over de prestaties van elke individuele instelling en de prestaties van de sector als geheel. Het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting (CFV) beoordeelt jaarlijks de financiële positie van toegelaten instellingen en voert ook een financiële toets uit bij voorgenomen fusies. Op grond van het BBSH zijn toegelaten instellingen verplicht om, naast het jaarverslag en de jaarrekening, een volkshuisvestingsverslag en een overzicht met cijfermatige kerngegevens en prognoses op te stellen. Het volkshuisvestingsverslag kan dienen voor de externe verantwoording, de interne verantwoording en sturing en de public relations van de corporatie. Het volkshuisvestingsverslag is een stuk waarmee de corporatie zich presenteert aan de buitenwereld. Kerngegevens die de corporatie moet verstrekken inzake haar kwaliteitsbeleid betreffen de uitgaven voor klein onderhoud, uitgesplitst naar klachtenen mutatieonderhoud en planmatig onderhoud, de uitgaven voor overig klein onderhoud, groot onderhoud en woningverbetering. In hoofdstuk 2 zijn de resultaten van de bedrijfsvoering beschreven. Het Rijk hoopt dat de doelmatigheid en transparantie in de corporatiesector worden ververgroot door middel van instrumenten als benchmarking, kwaliteitslabels en visitaties. Instrumenten die de zelfregulering en de kwaliteitszorg in de sector raken.

[ 59 ]

Leefbaarheid

3.3 Zelfregulering en kwaliteitszorg in de sociale woningsector 3.3.1 Inleiding In 1996 is de Bedrijfstakcode Woningcorporaties ingevoerd. De code wil belanghebbenden duidelijkheid verschaffen over de taakopvatting van corporaties. In de code zijn de belangrijkste gemeenschappelijke waarden en normen van de bedrijfstak omschreven. Uitgangspunt is dat het huisvesten van de primaire doelgroep het bedrijfsdoel van woningcorporaties is en blijft. De bedrijfstakcode geeft doelstellingen voor corporaties weer voor het te realiseren maatschappelijk rendement, waaronder ‘zorgen voor een adequate staat van onderhoud van het bezit’ en ‘milieubewust bouwen, verbouwen en onderhouden’. Ongeveer driekwart van de corporaties heeft de code ondertekend. Het Nationaal Programma Volkshuisvesting (NPV) biedt een kader waarop de corporaties gezamenlijk ‘als bedrijfstak’ zijn aan te spreken (Aedes, 1999b). Daarenboven is er het Convenant Duurzaam Bouwen (zie paragraaf 3.4.4). Het NPV betreft prestaties op het gebied van (des)investeringen in de voorraad en heeft geen taakstellend karakter. Op bedrijfstak- of sectorniveau wordt verder gesproken en gewerkt aan een visitatiestelsel voor woningcorporaties en de mogelijkheden van bedrijfsvergelijking of benchmarking. Het doel van visitatie is het spiegelen van het maatschappelijk presteren van woningcorporaties.

3.3.2 Interne verantwoording en toezicht De interne verantwoording en het intern toezicht worden op corporatieniveau uitgeoefend door een ‘intern toezichthoudend orgaan’: een Raad van Toezicht of een Raad van Commissarissen. De interne verantwoording wordt afgelegd op basis van het jaarverslag, de begroting, het ondernemingsplan en bijvoorbeeld een strategisch voorraadbeleidsplan en overeengekomen afspraken of prestaties tussen toezichthoudend orgaan en Bestuur en/of Directie. Prestaties Interne verantwoording kan worden afgelegd op basis van vooraf overeenge-

[ 60 ]

komen prestaties. Een bekend model voor prestatiemeting is de Balanced Scorecard (Van Nellen en Paro, 1999). Het gebruik van dit model wordt door de Commissie Intern Toezicht Woningcorporaties aanbevolen.3 Hiermee is het mogelijk financiële en niet-financiële informatie in hun onderlinge relatie weer te geven. De Balanced Scorecard benoemt voor woningcorporaties vijf ‘perspectieven’ of doelstellingen: klanten, financiën, innovaties, interne organisatie en maatschappij. Per perspectief kan men vervolgens zogenaamde kritische succesfactoren benoemen. Meetinstrumenten voor de kritische succesfactoren zijn vervolgens prestatie-indicatoren. De kritische succesfactoren zijn kwalitatief van aard en in woorden omschreven. De prestatie-indicatoren zijn over het algemeen kwantitatief van aard en in een cijfer uit te drukken. Per kritische succesfactor dient minstens één prestatie-indicator te worden aangewezen. Aan de prestatiefactoren kan vervolgens een norm of streefwaarde gekoppeld worden. Daarmee is de doelstelling gekwantificeerd. Een belangrijke doelstelling van bijvoorbeeld de onderhoudsdienst is ‘tevreden bewoners’. Een kritische succesfactor bij deze doelstelling is de snelheid van afhandeling van onderhoudsklachten. Om die factor te meten kan de corporatie kijken naar het aantal uren dat nodig is om een spoedeisende klacht te verhelpen. Een meer kwalitatieve kritische succesfactor is de tevredenheid van de bewoners over de wijze waarop het onderhoud is uitgevoerd. Om klanttevredenheid te meten zouden corporaties van enquêtes gebruik kunnen maken.

3.3.3 Kwaliteitszorg In het verlengde van prestatiemeting ligt de kwaliteitszorg bij woningcorporaties. Kwaliteitszorg en kwaliteitsmanagement staan bij woningcorporaties sinds enkele jaren, sterk in de belangstelling. “De markt waarin de klant wil kunnen kiezen, is een ideale voedingsbodem voor de invoering van kwaliteitszorg”. (Grünhagen, 1999) Bij kwaliteitszorg gaat het om de kwaliteit van te leveren diensten en producten, bijvoorbeeld onderhoudsdiensten en de kwaliteit van de bedrijfsprocessen om die producten en diensten te kunnen leveren, bijvoorbeeld het technisch beheerproces. Als een corporatie besluit kwaliteitszorg te introduceren, kan zij drie wegen bewandelen: het KWH-Huurlabel, Primaat-NEN-ISO 9001 certificering en het Model Nederlandse Kwaliteit of Total Quality Management (TQM). Door een individuele corporatie kan ook bedrijfsvergelijking of benchmarking worden ingezet als instrument voor kwaliteitszorg. De kern van bedrijfsvergelijking ligt in het vergelijken en analyseren van bedrijfsprocessen bij twee of

3 Commissie Intern Toezicht Woningcorporaties (Commissie-Glasz), 1998, Naar professioneel toezicht, Den Haag.

[ 61 ]

meer bedrijven of afdelingen van bedrijven. De bedrijfsvergelijking heeft betrekking op de processen die essentieel zijn voor het vervullen van de missie of centrale doelstelling van het bedrijf. KWH-Huurlabel KWH (Kwaliteitszorg Woondiensten Huursector) beoordeelt sinds 1996 de kwaliteit van de dienstverlening van een corporatie door de ogen van de consument, de huurder van een corporatie. Voor tien klantgerichte activiteiten van de corporatie zijn kwaliteitseisen geformuleerd (Stichting KWH, 2000). Deze eisen zijn: (1) bereikbaarheid corporatie: fysieke en telefonische bereikbaarheid; inrichting ontvangstruimte, (2) voorlichting en wooninformatie, (3) woningaanbieding, (4) reparatieverzoeken, (5) onderhoudsservice, (6) huursubsidie, (7) huurderzelfwerkzaamheid: klussen in de woning, (8) huurbetaling en huurincasso, (9) geschillenbehandeling en (10) verlaten van de woning. Een onafhankelijke commissie bepaalt of een corporatie voldoet aan de KWH-kwaliteitseisen. Voor elk labelonderdeel is daartoe een uitvoerige toetsmethodiek opgesteld met checklists, vragenlijsten en ‘mystery-shopping’. Een corporatie die op alle onderdelen gemiddeld een zeven haalt, krijgt het KWHHuurlabel. Eind 2000 waren er ruim 100 corporaties bij de Coöperatieve Vereniging KWH aangesloten. Een woningcorporatie voldoet niet zonder meer aan de kwaliteitseisen. Aan het begin van 2001 mochten slechts 25 corporaties het label voeren. Op onderdelen moet het beleid soms worden aangepast of nog worden ontwikkeld. Onderhoud aan de woning en de mogelijkheid om zelf te klussen in de woning zijn belangrijk in de ogen van de klant. Dit betreft de labelonderdelen reparatieverzoeken, onderhoudsservice, huurderzelfwerkzaamheid en verlaten van de woning. Om de gevraagde prestaties waar te maken moeten de interne en externe technische bedrijfsvoering op orde zijn. NEN-ISO 9001 certificering en INK-model In de ISO 9001 certificering staat de vraag centraal hoe een corporatie haar bedrijfsvoering moet inrichten om de kwaliteit van haar producten te verhogen. Dit gebeurt door structuur aan te brengen in de verschillende werkprocessen, waardoor deze beter zijn te beheersen en te controleren. De in 1994 door de NWR en NCIV opgerichte Stichting Primaat heeft de algemene NENISO-norm 9001 aangepast voor de praktijk van de volkshuisvesting. Op basis van de NEN-ISO 9001 voor de Volkshuisvesting kunnen corporaties zich laten certificeren. Medio 2000 waren er negen corporaties ISO 9001 gecertificeerd. Total Quality Management integreert de aandachtsgebieden die betrekking hebben op het functioneren van de organisatie en de kwaliteit van het product (de resultaten van het functioneren). Het Instituut Nederlandse Kwaliteit (INK) heeft op basis van het model van de European Foundation voor Quality Management een Nederlandse variant ontwikkeld: het INK-model. Het model

[ 62 ]

Figuur 3.1 Kwaliteitszorg woningcorporaties Personeelsmanagement

Leiderschap

Beleid en strategie

Waardering door personeel

Management van processen

Middelenmanagement organisatie

Waardering door klanten

Ondernemingsresultaten

Waardering door maatschappij resultaat Bron: Grünhagen e.a., 1999

bestaat uit negen aandachtsgebieden. Voor de organisatie onderscheidt het model de aandachtsgebieden leiderschap, beleid en strategie, personeelsmanagement, middelenmanagement en management van processen. Voor de resultaten zijn dit de waardering door de klanten, de waardering door het personeel, waardering door de maatschappij en de ondernemingsresultaten (afbeelding 3.1). De Stichting Primaat geeft een zogenoemde Meetbrief uit (Stichting Primaat, 1999). De Meetbrief is een instrument voor corporaties die de kwaliteit van hun organisatie willen verbeteren. De Meetbrief legt een relatie tussen de verschillende benaderingen voor kwaliteitszorg en is opgezet volgens de aandachtsgebieden van het INK-model. Als een corporatie haar organisatie en beleid heeft ingericht conform de Meetbrief, voldoet men al aan een groot aantal eisen voor een certificaat op basis van Primaat-NEN-ISO-9001. Eén van de meetvelden voor kwaliteitszorg betreft het voorraadbeleid. Volgens Priemus zou het opstellen en monitoren van strategisch voorraadbeleid als taak van woningcorporaties vastgelegd moeten zijn in een Besluit Sociale Sector als vervanger van het Besluit Beheer Sociale Huursector (Priemus, 2000a). Het BBSH-artikel over het bevorderen van de kwaliteit van de woningvoorraad komt dan te vervallen. De corporatie heeft als taak een toekomstgericht voorraadbeleid te voeren, met een marktgerichte differentiatie naar prijs en kwaliteit. Het technisch beheer zal in het verlengde daarvan gedifferentieerd moeten zijn.

3.4 Bouwtechnische voorschriften en overige kwaliteitseisen 3.4.1 Inleiding De Woningwet definieert bouwen als een activiteit waartoe ook onderhoud en woningverbetering behoren: “ (…) het plaatsen, het geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen of veranderen en het vergroten van een bouwwerk,

[ 63 ]

alsmede het geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen of veranderen en het vergroten van een standplaats”. (Woningwet 1991, Artikel 1) De bouwtechnische voorschriften die de rijksoverheid stelt aan nieuw te bouwen en bestaande woningen, zijn opgenomen in het Bouwbesluit, gebaseerd op de Woningwet. In de Woningwet zijn daarnaast bepalingen opgenomen omtrent aanschrijving, de bouwvergunning en staan de onderwerpen genoemd die gemeenten in hun bouwverordening moeten regelen. We behandelen de bouwvergunning en de bouwverordening in paragraaf 3.7.

3.4.2 Bouwbesluit Het Bouwbesluit, ingevoerd in 1992, geeft voorschriften voor veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid en energiezuinigheid. Er zijn sinds de invoering wijzigingen aangebracht met betrekking tot de energiezuinigheid, geluidsisolatie, toegankelijkheid en (sociale) veiligheid (hangen sluitwerk). De energieprestatienorm voor nieuwbouwwoningen is meermalen aangescherpt. Duurzaamheid zal als vijfde pijler aan het Bouwbesluit worden toegevoegd. Evenals voor de nieuwbouw geeft het Bouwbesluit ook prestatie-eisen voor de staat van de bestaande voorraad, namelijk in Hoofdstuk III: Technische voorschriften omtrent de staat van bestaande woningen en woongebouwen. De eisen betreffen de veiligheid, de gezondheid en de bruikbaarheid. Er zijn (nog) geen eisen gesteld aan de energiezuinigheid van bestaande woningen en woongebouwen. Hiervoor is wel een instrument ontwikkeld: het Energieprestatieadvies, ondersteund met energiepremies (zie paragraaf 3.6). Voorgestelde aanpassingen van het Bouwbesluit in de Nota Wonen betreffen bijna uitsluitend nieuw te bouwen woningen. De voorschriften van het Bouwbesluit zijn geformuleerd in de vorm van prestatie-eisen. Het doel van elk voorschrift is aangegeven in een functionele omschrijving en er wordt veelal naar NEN-normen verwezen voor de bepalingsmethoden, waarmee kan worden vastgesteld of de prestaties worden gerealiseerd. De bepalingsmethode van de prestatie-eisen voor bestaande voorraad wijkt af van die van nieuwbouw. Het is bij bestaande woningen namelijk niet mogelijk om exact na te gaan of aan de gegeven grenswaarde is voldaan. Bij bestaande woningen kan de toetsende instantie door visuele waarnemingen van gebreken en symptomen tijdens een inspectie, bijvoorbeeld vochtplekken, nagaan of aan de voorschriften van het Bouwbesluit wordt voldaan.

3.4.3 Aanschrijving Tot de gemeentelijke bestuursrechtelijk handhavingsinstrumenten behoort het aanschrijven. Artikel 13 van de Woningwet belast burgemeester en wethouders met het toezicht op de staat waarin bouwwerken, open erven en ter-

[ 64 ]

reinen zich bevinden. B & W beoordelen op grond hiervan of er aanleiding is maatregelen te treffen. Dat kan leiden tot een onbewoonbaarverklaring of tot een aanschrijving. Een aanschrijving kan een plicht inhouden tot: het treffen van voorzieningen, het met de voorschriften in overeenstemming brengen van het gebruik of de bewoning, het staken van het gebruik, het staken van de bewoning en het slopen. B & W kunnen een eigenaar aanschrijven tot het treffen van ‘voorzieningen’ als de kwaliteit van de woning is gezakt tot onder het niveau van de eisen voor bestaande woningen en woongebouwen volgens het Bouwbesluit.4 De te treffen voorziening moet in principe voldoen aan de prestatie-eis voor nieuwbouw. Indien dit technisch niet haalbaar of onmogelijk is, kan vrijstelling worden verleend tot een door B & W aan te geven specifiek (is lager) niveau. De vrijstelling wordt in de praktijk impliciet verleend door concreet aan te geven welke voorziening getroffen moet worden. Als de gemeente een hoger niveau wil afdwingen dan het niveau voor bestaande woningen, zal de gemeente de noodzaak daartoe moeten aantonen. Daarnaast moet de gemeente aantonen dat de ingreep lonend is. Daarenboven kan men aanschrijven op grond van andere vereisten in de Woningwet en de Bouwverordening. Een voorbeeld van het laatste is de staat van onderhoud van open erven en terreinen (zie bijlage 2 aanschrijfgebreken). Bij grote ingrepen gelden dus wel de voorschriften voor nieuw te bouwen woningen. Een gemeentebestuur kan een actief en een passief aanschrijvingsbeleid voeren. Een actief beleid houdt in dat de gemeente het initiatief neemt tot een systematisch toezicht op de naleving van de regels en het initiatief neemt voor de aanschrijving. Een passief beleid houdt in dat de gemeente het initiatief afwacht van de burger die klaagt of meldt, en dan pas overgaat tot toezicht en waar nodig aanschrijft. De aanschrijvingsbevoegdheid voor energiebesparende maatregelen is per 1 januari 1999 verscherpt. Volgens artikel 15 van de Woningwet kan worden aangeschreven als een woning of woongebouw uit het oogpunt van ‘woongerief’ niet aan de eisen des tijds voldoet en door het aanbrengen van verbeteringen alsnog of ten dele aan de eisen kan worden aangepast. Het gaat dan om min of meer ‘basale maatregelen’ als het maken van een binnen de woning gelegen toiletruimte of badruimte en een ruimte voor een opstelplaats voor een aanrecht en kooktoestel, maar het betreft tevens het thermisch isoleren van de uitwendige scheidingsconstructies (gevels en dak van een woning) en van de begane-grondvloer met kruipruimte. Daarnaast gaat het om de vervanging van een afgeschreven verwarmingsinstallatie van tien jaar of ouder door een verwarmingsketel met een opwekkingsrendement van ten minste 80%. Dat betekent een ketel met verbeterd of hoog rendement. Het

4 De feitelijke uitoefening van het toezicht gebeurt op grond van artikel 100 van de Woningwet door het gemeentelijk Bouw- en Woningtoezicht.

[ 65 ]

lijkt onwaarschijnlijk, ook gezien het vrijwillig Energieprestatieadvies, dat een gemeente op de energiebesparende maatregelen een actief aanschrijvingsbeleid voert.

3.4.4 Duurzaam bouwen en beheren Sinds 1989 is de bouwnijverheid één van de doelgroepen van het milieubeleid. De bouwnijverheid dient volgens het Nationaal Milieubeleidsplan, een bijdrage te leveren aan een duurzame ontwikkeling van de samenleving. De aandacht van de politiek voor duurzaam bouwen is dus nog van betrekkelijk korte duur. Dit geldt in nog sterkere mate voor duurzaam beheer. De bouwers en beheerders zijn zonder overheidsinterventie weinig geneigd duurzaam bouwen en beheren hoog op hun agenda te plaatsen. Het belang dat de politiek hecht aan duurzaam bouwen en beheren neemt sterk toe. Het Beleidsprogramma Duurzaam Bouwen 2000-2004 (MVROM, 1999b) geeft voor de komende vijf jaar de uitgangspunten aan. Ondanks het streven naar deregulering, zal duurzaamheid als vijfde pijler worden opgenomen in het Bouwbesluit voor nieuw te bouwen woningen. Dat betekent mogelijk dat de energieprestatienorm verder wordt aangescherpt en, naar verwachting, de introductie van een waterprestatienorm, een stralingsprestatienorm en het materiaalgebonden milieuprofiel van een gebouw. Voor de woningvoorraad is men nog niet zo ver. Eén van de uitgangspunten van de beleidsnota is wel de duurzaamheid in de bestaande voorraad te vergroten. In het technisch beheer betekent dit het duurzaam gebruik van grondstoffen en materialen en vermindering van het energiegebruik. Eisen voor energiezuinigheid en duurzaamheid, waaraan woningen in de voorraad moeten voldoen ontbreken (nog). Wel wordt duurzaam beheer gestimuleerd door middel van gerichte subsidies, experimenten, onderzoek en kennisoverdracht. Opvallend is aandacht die wordt gevraagd voor de gezondheidsaspecten van de toepassing van duurzame maatregelen. Eind 1997 hebben acht partijen een convenant met afspraken over duurzaam bouwen en energie-efficiency gesloten (Novem/Aedes, 1999). De acht partijen zijn het Ministerie van Economische Zaken, het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Aedes, de Nederlandse Woonbond, de Vereniging van Energiedistributiebedrijven in Nederland, de Vereniging van waterleidingsbedrijven in Nederland en de Novem. De partijen onderschrijven met dit convenant een groot aantal doelstellingen om woningen duurzaam te bouwen en te beheren. Voorbeelden hiervan zijn dat de woningcorporaties bij het woningbeheer maatregelen toepassen overeenkomstig het Nationaal Pakket Woningbouw Beheer, dat zij voor circa ƒ1,6 miljard investeren in maatregelen voor duurzaam bouwen (inclusief onrendabele energiebesparende maatregelen) gedurende de periode 1998-2001 en dat zij

[ 66 ]

gedurende deze periode bij tenminste 24.000 woningen de loden binnenleidingen worden vervangen (zie paragraaf 4.4.2).

3.4.5 Overige kwaliteitseisen en voorwaarden Het Bouwbesluit stelt minimumeisen aan de woning. In subsidievoorwaarden kunnen door de rijksoverheid en gemeenten extra eisen worden gesteld. Bijvoorbeeld op grond van de Wet Voorzieningen Gehandicapten (WVG). Daarnaast is er een aantal, niet-wettelijk verplichte eisen in de vorm van kwaliteitslabels en pakketten, die soms ook van toepassing kunnen zijn voor onderhoud en woningverbetering. Voorbeelden hiervan zijn het Nationaal Pakket Woningbouw Beheer (duurzaam beheer), het Oppluslabel, het Politiekeurmerk Veilig Wonen (veilige woning, woongebouw en woonomgeving) en Aanpasbaar Verbouwen (opgenomen in het Handboek voor Toegankelijkheid) en de VAC-Kwaliteitswijzer. Vanaf mei 2000 is een groot deel van deze eisen wat betreft nieuwbouwwoningen opgenomen in WoonKeur. Het certificaat WoonKeur bestaat uit een basispakket en drie pluspakketten voor gebruikskwaliteit, veiligheid en toekomstwaarde.5

3.5 Onderhoudsverplichtingen van huurders en verhuurders In het Nieuw Burgerlijk Wetboek (NBW) zijn sinds 1 januari 1992 de onderhoudsverplichtingen van huurders en verhuurders vastgelegd. Deze verplichtingen zijn overigens gelijk aan die volgens het Burgerlijk Wetboek van vóór 1992. De verhuurder heeft een ‘instandhoudingsplicht’ en de huurder een ‘verzorgingsplicht’. De huurder is onder meer verplicht tot het verrichten van zogenaamde kleine en dagelijkse reparaties (art. 1619 NBW). Het kleine en dagelijkse onderhoud betreft grotendeels bouwdelen binnen de woning, bijvoorbeeld reparaties aan kranen, raamboompjes, trapleuningen, keukenkastjes, vegen van de schoorsteen en ontstoppen van leidingen, enzovoort. Buiten de woning betreft het bijvoorbeeld het onderhoud van de erfafscheiding, herstel van de bestrating en het groenonderhoud en ook het reinigen van dakgoten en regenpijpen. Verhuurders kunnen een deel van deze verplichtingen voor eigen rekening overnemen of de huurder een serviceabonnement aanbieden om een deel of alle verplichtingen tegen een vergoeding over te nemen. Dit is een van de kwaliteitseisen van het KWH-Huurlabel. Volgens artikel 1599 van het NBW is de huurder verplicht het gehuurde terug

5 SKW Certificatie en Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting, 2000, Handboek WoonKeur (Almere).

[ 67 ]

te geven in de staat waarin hij het ontving. De huurder moet dus wanneer hij de woning verlaat, deze in de oorspronkelijke staat opleveren. Het is de huurder wel toegestaan tijdens de huurtijd veranderingen in de woning aan te brengen (tenzij de huurovereenkomst dit verbiedt), mits hij daarmee niet in strijd handelt met zijn plichten als goed huisvader, de bestemming niet verandert, geen schade toebrengt aan het gehuurde en de verhuurder geen nadeel berokkent.6 Corporaties zijn vrij om, binnen het wettelijk kader, een eigen beleid inzake de oorspronkelijke staat en zelf aangebrachte voorzieningen of veranderingen (ZAV) te voeren. Huurder en verhuurder kunnen bij het vertrek van de huurder overeenkomen welke veranderingen niet ongedaan moeten worden gemaakt en/of welke van deze veranderingen tegen vergoeding door de verhuurder of de nieuwe huurder, als die bekend is, worden overgenomen. Om het zeggenschap van de huurders te vergroten en huurbescherming te garanderen stelt de Nota Wonen voor de ‘oorspronkelijke-staatregel’ om te keren, tenzij daarover contractueel andere afspraken zijn gemaakt (MVROM, 2000b). Een wetsvoorstel is in de maak. De Nederlandse Woonbond en Aedes hebben gelijktijdig in december 2000 een voorbeeldregeling gemaakt voor hoe woningcorporaties kunnen omgaan met het zelf aanbrengen van veranderingen in de woning door huurders. Huurders krijgen daarmee meer vrijheid om te klussen (Reedijk, 2001). Als een huurder klachten heeft over het onderhoud van of reparaties aan de woning, dan moet hij de verhuurder daarvan op de hoogte brengen en hem vragen zijn verplichtingen na te komen. De huurder kan aan het College van B & W vragen de eigenaar met een aanschrijving te dwingen om noodzakelijk onderhoud te verrichten. Een huurder die vindt dat zijn woonruimte ernstige gebreken vertoont, kan de Huurcommissie vragen een uitspraak te doen over de redelijkheid van de huurprijs (zie paragraaf 3.8; ‘gebrekenregeling’).

6 Omtrent de rechten en plichten van de huurder ten aanzien van het zelf aanbrengen van veranderingen in het eigendom van de verhuurder zijn er twee juridische instrumenten: de ‘natrekking’ en het ‘wegbreekrecht’ (zie onder meer Metselaar, 1994). Natrekking houdt in dat de eigenaar van de hoofdzaak (bijvoorbeeld de woning) automatisch eigenaar is van de bestanddelen daarvan (bijvoorbeeld de kozijnen). Er zijn twee soorten bestanddelen. De eerste soort is alles wat aard- en nagelvast verbonden is met de woning, bijvoorbeeld een ingemetselde open haard. De tweede soort is alles wat volgens de ‘verkeersopvatting’ een wezenlijk onderdeel van de woning vormt, ongeacht hoe de bevestiging is. Voorbeelden zijn dakpannen en de keuken. Het wegbreekrecht geeft de huurder het recht om, mits daarbij geen schade aan de woning wordt toegebracht, aan het einde van de huurovereenkomst weg te nemen wat op eigen kosten is aangebracht.

[ 68 ]

3.6 Financiering van onderhoud en woningverbetering 3.6.1 Inleiding Voor 1992 dekte het Ministerie van VROM de jaarlijks genormeerde exploitatietekorten met subsidies af. De invoering van het Besluit Woninggebonden Subsidies (BWS) op 1 januari 1992, maakte hieraan een eind. Voortaan werd de objectsubsidie genormeerd. Het BWS verving een groot aantal ministeriële regelingen waaronder de Regeling Geldelijke Steun Voorzieningen aan Huurwoningen 1987. Het BWS 1992 onderscheidde vier budgetten. Eén van deze budgetten was het budget jaarlijkse bijdragen bestemd voor nieuwbouw in de sociale huur- en koopsector en voor ingrijpende vooroorlogse woningverbetering, waarvan de kosten meer dan ƒ50.000 bedroegen (ƒ53.000 in de provincies Noord- en Zuid-Holland). Subsidiëring vond plaats op grond van de netto-contantewaardemethode, met renteafhankelijke subsidies. Voor nietingrijpende verbeteringen van vooroorlogse woningen en alle verbeteringen van na-oorlogse woningen werd geen subsidie meer verstrekt. Het uitvoeren van uitsluitend groot onderhoud aan vooroorlogse woningen viel niet onder het begrip ‘ingrijpende voorzieningen’. Als compensatie voor het vervallen van deze subsidies werd de jaarlijkse huurtrend verhoogd van 3 naar 5,5% en kregen de woningcorporaties meer vrijheid om de huurverhoging te variëren. Het BWS 1995 vormde een nieuw hoofdstuk in de verzelfstandiging van woningcorporaties, door de afbouw van de subsidies in samenhang met de bruteringsoperatie. De renteafhankelijke subsidies werden afgeschaft en vervangen door een systeem van eenmalige subsidies. De budgethouders kregen de beschikking over één ongedeeld budget. De toekomstige subsidies voor nog lopende exploitaties, behalve die met betrekking tot het BWS, werden contant gemaakt en per 1 januari 1995 afgerekend. Per dezelfde datum werden alle rijksleningen door de corporaties vervroegd afgelost. Dit had tot gevolg dat de toegelaten instellingen vanaf deze datum in principe zelf hun bedrijfsactiviteiten moesten bekostigen. Een dekkende exploitatie van een complex woningen moest voortaan in het totaal van het woningbezit worden bekeken (Kersloot, 1999).

3.6.2 Financieel kader Het financieel kader van woningcorporaties ziet er schematisch uit als in afbeelding 3.2. De combinatie van het exploitatiesaldo, de eigen vermogenspositie, alsmede de vooruitzichten daaromtrent, bepalen de speelruimte voor nieuwe investeringen. Het exploitatiesaldo wordt hoofdzakelijk beïnvloed door het huurbeleid en het onderhoudsbeleid. De eigen vermogenspositie wordt uitgedrukt in de solvabiliteit: het eigen vermogen gedeeld door het

[ 69 ]

Figuur 3.2 Financieel kader woningcorporaties eigen vermogen/solvabiliteit

balanstotaal, uitgedrukt in een percentage.

exploitatiesaldo (des)investeringsbeleid Het vermogensbeheer van woningcorporaties speelt een steeds belangrijker rol in de Bron: Kersloot, 1999 besluitvorming over nieuwbouw, sloop en aanpassingen in de woningvoorraad. Voor de financiering van onderhoud en woningverbetering kan de corporatie de onderhoudsvoorziening en het eigen vermogen aanspreken en middelen aantrekken op de kapitaalmarkt. Subsidies spelen nog een bescheiden rol. Het Waarborgfonds Sociale Woningbouw verleent garanties op de leningen aan kapitaalverstrekkers. Daarnaast maken corporaties tevens gebruik van collegiale leningen tegen een lagere rente dan de marktrente. Eigen vermogen Het eigen vermogen van de corporatie stond vroeger bekend als de algemene bedrijfsreserve (ABR). De algemene bedrijfsreserve kon worden beschouwd als een buffer voor het opvangen van onvoorziene risico’s en/of verliezen (dekkingsfunctie). De algemene bedrijfsreserve werd gevoed door een normstorting per woning en (gerealiseerde) jaarresultaten.7 Het eigen vermogen van de corporatie heeft een dekkings-, een waarborgen een financieringsfunctie. Het eigen vermogen is vrij besteedbaar, binnen de (ruime) grenzen die het BBSH aangeeft. In de jaarrekening is het eigen vermogen van de corporatie opgenomen als Overige reserve. Onderhoudsfonds en onderhoudsvoorziening Het dagelijkse of ‘normale onderhoud’ aan (woningwet)woningen werd tot 1 januari 1992 bekostigd uit het Onderhoudsfonds. Dit fonds werd gevoed met jaarlijks genormeerde stortingen. De onderhoudsnorm werd jaarlijks door het

7 In de Beschikking algemene bedrijfsreserve toegelaten instellingen (MG 77-19) werd aangegeven voor welke doeleinden de ABR kon worden aangewend, te weten (Westra, 1986: 39): nadelige saldi ontstaan uit de exploitatie van roerende en onroerende goederen, nadelige saldi ontstaan uit het verrichten van leveringen en diensten ten behoeve van huurders, bewoners en gebruikers van onroerende goederen, uitgaven voor op lange termijn niet lonende voorzieningen aan onroerende goederen, uitgaven voor experimenten, voor onderzoek en voorzieningen buiten de woningen en woongebouwen. Onder het eerste punt vielen onder meer extra onderhoudsuitgaven die niet gedekt werden door het normbedrag, het exploitatietekort dat ontstond bij de renovatie van naoorlogse woningen (bij vooroorlogse woningen kon geen exploitatietekort ontstaan), (groot) onderhoud aan woningen die jonger waren dan 25 jaar en/of waarvan de kosten minder dan ƒ5.000 bedroegen (de toenmalige grenzen in de regeling woningverbetering) en extra activiteiten in verbeteringen of groot onderhoud van woningen, waarvan de verbetering of het groot onderhoud absoluut noodzakelijk was, maar waarvoor geen contingenten beschikbaar waren.

[ 70 ]

ministerie van VROM vastgesteld. Daarin maakte het Rijk een onderscheid tussen vooroorlogse en naoorlogse woningen. Daarnaast waren er afzonderlijke normen voor c.v.’s en liften.8 De genormeerde exploitatieopzet verdween in 1992. De verzelfstandiging van woningcorporaties is uit de jaarverslaglegging af te lezen. Vanaf 1991 moeten de jaarrekening en het jaarverslag van woningcorporaties ingericht zijn volgens de algemene regels voor ondernemingen conform het Burgerlijk Wetboek. Het onderhoudsfonds verandert in een onderhoudsvoorziening. Het onrendabele deel van onderhouds- of verbeteringsingrepen kon voortaan ineens worden afgeboekt ten laste van een voorziening verbetering, het rendabele deel moest worden geactiveerd. Bij de voorziening onderhoud gaat het in principe om een voorziening die tot doel heeft de onderhoudslasten per complex gelijkmatig te verdelen over een aantal boekjaren. De voorziening onderhoud heeft een kostenegaliserend karakter terzake van toekomstig onderhoud. De voorziening voor onderhoud dient te worden gevormd en wel zodanig dat, uitgaande van een gelijkmatige verdeling van de onderhoudslasten over de jaren, op het moment dat het onderhoud wordt uitgevoerd, de omvang van de voorziening toereikend is (Raad voor de Jaarverslaggeving, 1996). In de voorziening onderhoud worden die onderhoudskosten meegenomen die een onderhoudscyclus van meer dan één jaar hebben. Dit betreft het niet-jaarlijks terugkerend onderhoud. De jaarlijks terugkerende onderhoudslasten, zoals klachtenen mutatieonderhoud, worden onder de post lasten onderhoud jaarlijks verantwoord in de winsten verliesrekening. De jaarlijkse storting in de voorziening onderhoud wordt door de corporatie zelf bepaald. Als basis voor de onderhoudsvoorziening dient een voortschrijdende meerjarenonderhoudsbegroting over telkens tenminste vijf jaar. Voor de bepaling van de omvang van de voorziening en de jaarlijks benodigde dotatie zijn diverse methoden mogelijk. Een corporatie kan ook middelen reserveren voor bijvoorbeeld onrendabele

8 De onderhoudsnorm maakte deel uit van de variabele exploitatielasten van de exploitatieopzet van een complex woningwetwoningen volgens de Beschikking regelen exploitatie toegelaten instellingen (MG 77-18). Jarenlang is er discussie gevoerd tussen corporaties en overheid over de toereikendheid van de onderhoudsnorm voor het normale onderhoud en wat dit normale onderhoud nu eigenlijk is. Zie onder meer Westra (1986) en Kaan (1993). “De huidige opvatting van het Ministerie van VROM met betrekking tot ‘normaal’ onderhoud luidt dat dit regelmatig doch frequent terugkerende onderhoudsactiviteiten zijn, zoals bijvoorbeeld schilderwerk. Met regelmatig doch frequent wordt geduid op een periodiciteit van 5 à 7 jaar. Voor onderhoudsactiviteiten die een periodiciteit van 8 tot 24 jaar hebben, dient de ABR te worden aangesproken. Na 25 jaar kan men een beroep doen op de groot onderhouds- en verbeteringsregelingen”. (Westra, 1986: 44) Kortom, de onderhoudskosten als gevolg van het klachtenonderhoud (storingsafhankelijk correctief onderhoud) en het kortcyclisch preventief onderhoud kwamen ten laste van het onderhoudsfonds. Het langcyclisch onderhoud, zowel correctief als preventief, behoefde in de meeste gevallen niet ten laste van het onderhoudsfonds te komen. De kosten hiervan konden ten laste van de algemene bedrijfsreserve (ABR) worden gebracht. Datzelfde gold voor het mutatieonderhoud (Kaan, 1993: 134).

[ 71 ]

projecten, verbetering, woonomgeving en aangekocht onverbeterd bezit. Deze verschijnen dan als overige voorzieningen in de balans. Onrendabele investeringen De onrendabele investeringen door woningcorporaties nemen toe (hoofdstuk 2). In de strategische beleidsontwikkeling neemt het bepalen van het rendabele en het onrendabele deel van gewenste investeringen een belangrijk plaats in. Het onrendabele deel, ‘de onrendabele top’, is het deel van de investering dat niet kan worden terugverdiend uit de huurverhoging, een langere exploitatieperiode (gebruiksduur), besparing op onderhoud en eventueel subsidies. “Ingeschat moet worden wanneer (en voor welk deel) het om een structurele waardevermeerdering gaat, waarbij bijvoorbeeld sprake is van hogere huuropbrengsten of een verlenging van de levensduur. Bij onderhoudsingrepen aan het einde van de oorspronkelijke levensduur is meestal sprake van levensduurverlenging, waardoor het geen onderhoudslasten meer zijn, maar een investering. Dan is dus activering op z’n plaats. (...) In hoeverre woontechnische aanpassingen als onderhoud of als investering worden beschouwd, dient mede te worden getoetst aan het markttechnisch vereiste kwaliteitsniveau in de betreffende woningmarktsituatie”. (NWR, 1994) Het rendabele deel moet worden geactiveerd. “Bij na-investeringen dienen kosten te worden geactiveerd wanneer deze kosten leiden tot een huurverhoging van het actief of wanneer deze kosten een gevolg zijn van wettelijke verplichtingen”. (Raad voor de Jaarverslaggeving, 1996) Dit betreft bijvoorbeeld de kosten die leiden tot uitbreiding van de capaciteit (bouwvolume), verlenging van de gebruiksduur en tot een toename van de restwaarde.

3.6.3 Subsidies voor woningverbetering Voor het doen van onrendabele investeringen zijn op beperkte schaal subsidies beschikbaar. De invloed van subsidies op de exploitatie van woningen is niet groot meer. Algemeen geldende regelingen voor woningverbetering zijn met de bruteringsoperatie in 1995 nagenoeg verdwenen. Wat resteerde, was een uitgekleed BWS met beperkte betekenis voor woningverbetering. In 1998 werd een Tijdelijke Stimuleringsregeling Herstructurering Goedkope Woningvoorraad in het leven geroepen. Stadsvernieuwing bleek geen eindig proces te zijn en geen proces dat geheel zonder subsidies van de grond komt. In 2000 zijn alle nog bestaande subsidieregelingen voor fysiek-ruimtelijke zaken vervangen door het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV). Het ISV is bedoeld als bijdrage tot de verbetering van de fysieke leefomgeving in de steden en dorpen. Het gaat daarbij om het voltooien van de stads- en dorpsvernieuwing, de herstructurering van naoorlogse wijken, het verbeteren van de openbare ruimten, de woonomgeving, betaalbare nieuwbouw, bodemsanering, fysieke stadseconomie, grootschalig groen en het opheffen van

[ 72 ]

lokale milieuhinder. Subsidies voor wonen en ruimte (BWS, Besluit Locatiegebonden Subsidies, subsidies voor stadsvernieuwing – op grond van de Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing – en herstructurering) en voor milieu (gevelisolatie tegen rail- en verkeerslawaai, bodemsanering in stedelijke gebieden) verdwenen met de invoering van het ISV. Dertig gemeenten krijgen hun deel van het totale beschikbare budget rechtstreeks van het rijk. Niet-rechtstreekse gemeenten krijgen het geld via de provincies. Om in aanmerking te komen voor een ISV-bijdrage, moeten gemeenten een meerjarig Ontwikkelingsprogramma Stedelijke Vernieuwing indienen. In dit plan dienen twaalf prestatievelden te worden benoemd: zes inhoudelijke en zes procesmatige. Stadsvernieuwing, woningverbetering en onderhoud worden niet expliciet als inhoudelijk prestatieveld genoemd, energiebesparing wel. Voor woningverbetering bestaan nog enkele specifieke subsidieregelingen, bijvoorbeeld voor het aanpassen van woningen voor ouderen en gehandicapten (Wet Voorzieningen Gehandicapten en Opplusregeling) en stimuleringsregelingen voor duurzaam woningbeheer.

3.6.4 Subsidies voor duurzaam woningbeheer In navolging van het Nationaal Pakket Nieuwbouw is medio 1997 het Duurzaam Bouwen Nationaal Pakket Woningbouw Beheer verschenen. Hierin zijn maatregelen opgenomen voor duurzaam woningonderhoud. Aan de toepassing van het pakket zijn niet direct subsidies verbonden. In 1996, 1997 en 1998 kon men een beroep doen op de Tijdelijke Stimuleringsregeling Duurzaam Bouwen. Deze stimuleringsregeling was, in tegenstelling tot wat de naam aangeeft, gericht op de bestaande voorraad, door de meerkosten van duurzame onderhoudsingrepen te subsidiëren. In paragraaf 3.4 is reeds vermeld dat duurzaamheid wordt toegevoegd als beleidsveld in het Bouwbesluit en dat de aanschrijvingsbevoegdheid voor energiebesparende maatregelen per 1 januari 1999 is verscherpt. Voor bestaande woningen zou bovendien een Energieprestatiekeuring worden ingevoerd. Deze keuring ging door de hoge kosten die daarmee waren gemoeid niet door. In plaats daarvan is op 1 januari 2000 het Energieprestatieadvies (EPA) geïntroduceerd. Het EPA is bedoeld als gratis advies voor alle eigenaren van woningen met een bouwvergunning van voor 1998.9 Het advies is gekoppeld aan een subsidieregeling – de Energiepremie –, die door de energiebedrijven wordt uitgevoerd. Op een uniforme wijze wordt de energetische kwaliteit van een woning door middel van een woningopname beoordeeld en wordt de energie-index bere-

9 De eigenaar kan zowel een woningcorporatie, een institutionele belegger, een kleine particuliere verhuurder, een vereniging van eigenaren als eigenaar-bewoner zijn.

[ 73 ]

kend. De uitvoerder van het EPA stelt mogelijkheden voor energiebesparing op en bepaalt de kosten en baten van deze maatregelen. Daaraan gekoppeld bevat het advies suggesties voor een verbetering van het binnenmilieu en wooncomfort in relatie tot energiebesparing. De Energiepremie is een subsidieregeling die de aanschaf van energiezuinige huishoudelijke apparaten en allerlei woninggebonden energiebesparende maatregelen bevordert. Onder die laatste vallen bijvoorbeeld de plaatsing van een hoogrendementsketel en het aanbrengen van isolatie. Voor het aanbrengen van zonnepanelen aan nieuwe en bestaande woningen bestaat sinds 1 januari 2001 een afzonderlijke subsidieregeling.

3.7 Uitvoering van woningverbetering en onderhoud, gebruik en beheer 3.7.1 Inleiding De rijksoverheid en de lokale overheid stellen voorwaarden aan de uitvoering van woningverbetering en onderhoud, de ingebruikname en het gebruik en beheer van bouwwerken. In de eerste plaats zal de gemeente (B & W) moeten toestemmen in het uitvoeren van onderhoud en (des)investeringen, voorzover de ingreep bouwvergunningplichtig is.

3.7.2 Bouwvergunning en bouwverordening De Woningwet van 1992 kent vergunningplichtige, meldingplichtige en vrije bouwwerken. Het gaat bij vrije bouwwerken om ‘veranderingen en vernieuwingen van ondergeschikte betekenis of bouwwerken van geringe afmetingen’. Werkzaamheden behorende tot het gewone onderhoud zijn volgens de Woningwet niet-vergunningplichtig (Artikel 43). Dat geldt ook voor het bouwen ingevolge een aanschrijving van B & W en voor het aanbrengen van veranderingen van niet-ingrijpende aard.10 De veranderingen mogen geen betrekking hebben op de draagconstructie van het bouwwerk en uitbreiding van het bebouwde oppervlakte mag niet plaatsvinden. Dit betekent dat de gemeente vooraf geen nieuwbouweisen aan onderhoudsactiviteiten kan stellen. Ook een welstandstoets is niet mogelijk. Achteraf kan de gemeente wel toetsen op basis van Hoofdstuk III: Technische voorschriften omtrent de staat van bestaande woningen en woongebouwen, of op basis van het welstandstoe-

10 De Woningwet verwijst naar de definitie van ingrijpende voorzieningen in het Besluit Woninggebonden Subsidies 1995. Volgens de redeneertrant van het BWS is er bij kosten minder dan ƒ50.000 per woning of gemiddeld per woning sprake van niet-ingrijpende voorzieningen.

[ 74 ]

zicht op de bestaande voorraad. Woningverbetering is dus soms wel en soms nietvergunningplichtig. De vergunningplichtige bouwwerken moeten aan dezelfde eisen voldoen die aan nieuwbouw worden gesteld (dat geldt voor de bouwdelen die verbeterd worden). Op 1 januari 2001 zal, bij de herijking van de Woningwet, de categorie meldingplichtige bouwwerken naar verwachting worden geschrapt. De categorie vergunningvrije bouwwerken zal daarmee samenhangend worden verruimd. Bouwverordening In de Woningwet staat omschreven dat gemeenten een bouwverordening moeten vaststellen en wat daarin opgenomen moet worden. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft in 1992 een Modelbouwverordening (MBV) opgesteld die voor gemeenten als voorbeeld voor hun bouwverordening dient. In de Modelbouwverordening 1992 van de VNG zijn onder meer opgenomen: procedurele zaken, microplanologische zaken, plichten tijdens het bouwen, gebruiksbepalingen, brandveilig gebruik, welstandstoezicht en selectief slopen en afvalbeleid. Bij het uitvoeren van technisch beheer van woningen moeten de corporaties onder meer rekening houden met bepalingen inzake de staat van open erven en terreinen, brandveiligheidsinstallaties11, het weren van schadelijk en hinderlijk gedierte, het gebruiksgereed houden van installaties en de sloop en het afvoeren van afval. Bepalingen zijn er bijvoorbeeld met betrekking tot het aanvragen van een sloopvergunning (als de hoeveelheid sloopafval bij werkzaamheden een bepaald maximum te boven gaat) en het verwijderen van asbesthoudende materialen (Asbest-verwijderingsbesluit).

3.7.3 Uitvoering Bij de uitvoering van bouwwerkzaamheden groeit de regelgeving op het gebied van de arbeidsomstandigheden en de veiligheid. De Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) en het Arbobesluit zijn de kapstokken voor de regelgeving op dit gebied. Daarnaast speelt Europese regelgeving een rol. De Arbeidsomstandighedenwet bevat vooral bepalingen over de veiligheid van werknemers op de bouwplaats. Tevens bevat de wet een artikel dat de werkgever verplicht om passende maatregelen te nemen als door bouwwerkzaamheden die worden verricht door werknemers van de betreffende werkgever, gevaar kan ontstaan voor de veiligheid of gezondheid van werknemers van andere bedrijven, voorbijgangers en bewoners. Meer wetgeving op dit terrein is bijvoorbeeld geregeld door middel van het

11 De aanwezigheid van brandveiligheidsinstallaties is verplicht in logiesverblijven en logiesgebouwen. Corporaties krijgen meer van deze gebouwen in eigendom en/of beheer, denk aan verzorgingstehuizen en kamerverhuur.

[ 75 ]

Bouwprocesbesluit en het Bouwstoffenbesluit. Volgens het Bouwprocesbesluit Arbeidsomstandighedenwet moet de door de opdrachtgever aan te stellen coördinator (in de praktijk veelal de architect) in de ontwerpfase van een bouwproject bij bepaalde bouwwerken een zogenaamd Veiligheids- en Gezondheidsplan opstellen. Een aanneemsom van ƒ750.000 wordt als indicatie genoemd. Op 1 januari 1999 is het Bouwstoffenbesluit in werking getreden. Dit besluit regelt onder welke voorwaarden steenachtige bouwstoffen (inclusief grond) mogen worden gebruikt.

3.7.4 Gebruik en beheer Niet alleen tijdens de bouwfase maar ook tijdens de gebruiksfase en de beheerfase krijgt de corporatie te maken met de ingewikkelde wetgeving omtrent de arbeidsomstandigheden. Een strikte naleving van de Arbeidsomstandighedenwet heeft bijvoorbeeld grote gevolgen gekregen voor het glazenwassen. De branche van glazenwassers heeft eind 1995 de arboregels vastgelegd in het Document Gevelonderhoud. Daarin staat omschreven met welke hulpmiddelen de glazenwasser zijn werk veilig kan doen. Al te lange ladders zijn uit den boze, hetgeen al snel betekent dat er werkinstallaties aan hoge gebouwen aanwezig moeten zijn. Andere oplossingen bij flats zijn ramen die van binnenuit gewassen kunnen worden of het inzetten van hoogwerkers. Tot 2013 hebben corporaties volgens het Convenant Gevelonderhoud de tijd gekregen om bouwkundige oplossingen uit te voeren. De gebouwaanpassingen zouden dus in de meerjarenonderhoudsplanning opgenomen kunnen worden. Door middel van de beoordelingsrichtlijn gevelonderhoud, kan men het gebouw en de gevels toetsen aan de regels voor gevelonderhoud. Een ander voorbeeld is dat door een wijziging van de Arbeidsomstandighedenregeling met ingang van 1 januari 2000 voor het binnenschilderwerk uitsluitend watergedragen verfproducten zijn toegestaan. Ook woningcorporaties die het onderhoud niet zelf uitvoeren, hebben hiermee te maken bij de aanbesteding van werk en garantiebepalingen en omdat zij de huurders over deze wetswijziging moeten voorlichten. Tevens van belang voor het onderhoud van woongebouwen is het onderhoud en de verplichte keuringen van elektrotechnische en werktuigbouwkundige installaties en het veilig werken met de installaties. Op grond van het Bouwbesluit en de Modelbouwverordening moeten sommige voorzieningen en installaties periodiek worden gecontroleerd. Installaties waarvan het Bouwbesluit en/of de Bouwverordening de aanwezigheid in een gebouw verplicht stelt, moeten volgens de Modelbouwverordening in een goede staat verkeren (artikel 7.6.1 MBV). Dit artikel is volgens de toelichting opgenomen, omdat een groot veiligheids- en gezondheidsrisico of groot ongemak voor bezoekers van het woongebouw aan de orde kan zijn. Het gaat om het onderhoud en gebruiksgereed houden van liftinstallaties, collectieve installaties voor por-

[ 76 ]

tiekverlichting, centrale verwarming, mechanische ventilatie, drukverhoging in de waterleiding, en dergelijke. De Nederlands norm NEN 3140 regelt het veilig werken aan en met elektrische installaties. Naast organisatorische aspecten behandelt NEN 3140 zaken met betrekking tot de periodieke inspectie van bestaande installaties en in gebruik zijnde elektrische arbeidsmiddelen.12 Nationale regelgeving op het gebied van liftveiligheid van de lidstaten van de Europese Unie is vervangen door de Europese Richtlijn Liften.13 Liften zonder Certificaat van Goedkeuring mogen niet in gebruik zijn. Het Certificaat van Goedkeuring wordt na goedkeuring bij de ingebruikname en de periodieke keuring afgegeven. De regelgeving op de gebieden van veiligheid en gezondheid neemt, ondanks het streven naar deregulering, toe. De Waterleidingwet wordt in augustus 2000 aangepast. Ook collectieve leidingwaterinstallaties vallen dan onder de Waterleidingwet. Vanwege ongelukken veroorzaakt door het voorkomen van de legionellabacterie in waterleidingen, worden exploitanten en eigenaren van collectieve leidingwaterinstallaties vanaf augustus 2000 verplicht om een risicoanalyse naar legionella uit te voeren (Tijdelijke Regeling Legionellapreventie in Leidingwater). Ook woningcorporaties krijgen hiermee te maken. Ze zijn al verplicht loden drinkwaterleidingen te vervangen. Hiervoor zijn subsidies beschikbaar.

3.8 Huurprijsbeleid en huurprijsaanpassingen na onderhoud en verbetering 3.8.1 Inleiding Het huurprijsbeleid van de rijksoverheid is verankerd in de Huurprijzenwet Woonruimte (HPW) en het Besluit Huurprijzen Woonruimte. Uitgangspunt van de HPW is dat de huurprijs in beginsel door de contracterende partijen in vrijheid wordt overeengekomen. De huidige bemoeienis van het Rijk bestaat uit het jaarlijks vaststellen van een redelijk te achten huurverhogingspercentage (trendhuurbeleid) en het bepalen van een maximum huurverhogingspercentage. Daarnaast wordt de huuraanpassing bepaald op grond van het woningwaarderingsstelsel (WWS) en het huuraanpassingsschema. Dit gebeurt door de Huurcommissie die een redelijke huur vaststelt binnen de marges van het puntensysteem dat in bijlagen bij het Besluit Huurprijzen Woonruimte is opgenomen. Doel van het systeem is de harmonisatie van de huren die niet in overeenstemming zijn met de woningkwaliteit. De huurprijs van de woning is nooit hoger dan de maximaal redelijke huurprijs volgens de Huurprijzenwet.14 De maximaal redelijke huur is afhankelijk van het aantal punten volgens het woningwaarderingsstelsel. Als het aantal

[ 77 ]

punten na de uitvoering van onderhoud en woningverbetering toeneemt, wordt ook de maximaal toegestane huurprijs hoger. Van belang is daarnaast ook de ‘verouderingsaftrek’. Vanaf het zesde jaar na nieuwbouw wordt het aantal punten verminderd met 0,4 punt per jaar (maximaal 30 punten aftrek). Als de woning na 1970 is gerenoveerd voor tenminste ƒ5.000, wordt de aftrek beperkt met 0,2 punt per ƒ1.000 investering. De praktijk van het laten ontstaan van ‘achterstallig’ onderhoud en vervolgens projectmatig uitvoeren van onderhoudsactiviteiten door de verhuurder, lijkt door deze regeling beloond te worden. Overigens is de huurprijs vaak beduidend lager dan maximaal redelijk. Per complex kan de corporatie een streefhuur als percentage van de maximaal redelijke huur vaststellen. Door de jaarlijkse trendmatige huurverhogingen en de huurharmonisatie zal de gemiddelde huurprijs van de woningen in een complex geleidelijk naar de streefhuur toe groeien. De betekenis van de harmonisatie-ineens bij mutatie neemt toe. Dit hangt samen met de uitvoering van celsgewijze verbeteringen (klantgericht mutatieonderhoud). Als de plannen van de Nota Wonen doorgang krijgen, zullen huurder en verhuurder meer vrijheid krijgen om eigen afspraken te maken over de hoogte van de huurprijs en de systematiek van de jaarlijkse huuraanpassing (MVROM, 2000b). Verhuurder en huurder kunnen dan bijvoorbeeld afspraken maken over een gefixeerde huur voor een aantal jaren (huurvast). Ook kan de huurder bijvoorbeeld het onderhoud van de woning deels overnemen in ruil voor een lagere huurprijs. Dit beleid is, evenals het wegvallen van de verplichting de woning in de oorspronkelijke staat terug te brengen, al realiteit, maar de huurprijswetgeving en huur(prijs)bescherming zijn er nog niet op ingericht.

3.8.2 Huurprijsaanpassing na onderhoud en woningverbetering Huurprijsaanpassingen na (groot) onderhoud en woningverbetering leidden altijd tot discussies tussen de corporatie en (vertegenwoordigers) van huurders. Wanneer is sprake van een geriefverbetering en wanneer niet? Uitgangspunt bij woningverbetering is nu dat de verhuurder en de huurder in onderling overleg van tevoren afspreken welke voorzieningen worden aange-

12 De NEN 3140 voor laagspanning en NEN 3180 voor hoogspanning zijn beide gebaseerd op de Europese norm EN 50110-1 Bedrijfsvoering van elektrische installaties. 13 Voor liften bestaan Europese veiligheidsnormen: EN 81/1 en 81/2 (tractie- en hydraulische liften). 14 Op een aantal woningen is de Huurprijzenwet Woonruimte niet meer van toepassing. Vanaf 1989 zijn huurovereenkomsten voor duurdere woningen geliberaliseerd. Voor geliberaliseerde huurovereenkomsten gelden minder strenge regels dan voor ‘gewone’ huurovereenkomsten.

[ 78 ]

bracht en wat de daaraan gekoppelde huurverhoging wordt. Van woningverbetering is volgens de Huurprijzenwet Woonruimte en het BBSH sprake, als door het treffen van een voorziening(en) aan een woonruimte het woongerief van deze woonruimte stijgt. Woningverbetering kan – maar dat hoeft niet noodzakelijkerwijs – samenvallen met het opheffen van bouwtechnische gebreken.15 Wanneer er uitsluitend onderhoudsvoorzieningen worden getroffen – de ingreep omvat alleen herstel of vervanging van delen van de woning en het wooncomfort blijft verder gelijk – kan er geen huurverhoging worden doorgevoerd. Alleen wanneer (mede) sprake is van geriefverbeteringen, kan de investering leiden tot een huurverhoging op grond van de Huurprijzenwet Woonruimte. Wanneer er geen sprake is van verbeteringen, kan het uitvoeren van (groot) onderhoud toch effect hebben op de huurprijs: bijvoorbeeld omdat er ernstige gebreken zijn opgeheven, waardoor huurbevriezing ongedaan kan worden gemaakt en/of inhaal van (maximaal drie) in voorafgaande jaren overgeslagen huurverhogingen kan plaatsvinden. Door de verhuurder aangebrachte woonvoorzieningen voor gehandicapten kunnen leiden tot een verhoging van de huurprijs, maar dat hoeft niet.16 Bij het berekenen van de huurverhoging zal de corporatie rekening houden met de kapitaalslasten over de investeringskosten en met wijziging in de exploitatielasten. Het aanbrengen van een voorziening, bijvoorbeeld een c.v.installatie, kan namelijk tevens tot hogere jaarlijkse onderhoudskosten leiden. Uiteraard is de inschatting van de levensduur van de voorziening en de nieuwe exploitatieperiode van de woning bij het bepalen van de huurverhoging belangrijk.

3.8.3 Instemming van de huurders met woningverbetering en onderhoud Een verhuurder mag behalve voor dringende reparaties geen veranderingen aanbrengen aan de inrichting of gedaante van de woning. Dit betekent dat als er sprake is van bijvoorbeeld een woningverbetering, de verhuurder toestemming nodig heeft van de huurder. In de praktijk blijkt dat de rechter renovatie van een complex woningen ondanks de weigering van een aantal huurders in bepaalde gevallen toestaat. Uit jurisprudentie blijkt dat, als in een meergezinshuis ten minste 80% van de

15 Woningverbetering: investeringen ten behoeve van het aanbrengen van voorzieningen ter verbetering van de indeling of verhoging van het woongerief (BBSH). Voorziening: bouwkundige maatregel aan een woongelegenheid die strekt tot verbetering van de indeling of het woongerief, waaronder begrepen de daarbij noodzakelijke opheffing van technische gebreken, of tot bouwkundige splitsing of samenvoeging (BBSH). 16 Een woonvoorziening is een voorziening die gericht is op het opheffen of verminderen van beperkingen die een gehandicapte bij het normale gebruik van zijn woonruimte ondervindt (Wet Voorzieningen Gehandicapten).

[ 79 ]

Voorbeelden van gebreken volgens de ‘Gebrekenregeling’ (Huurcommissies, 1999) Categorie A: Er is geen raam, lichtkoepel o.i.d. in de woonkamer of slaapkamer. Categorie B: Er is ernstige lekkage door regenwater, waardoor de bruikbaarheid van de woonruimte ernstig wordt belemmerd. Onvoldoende geluidsisolatie van woningscheidende binnenmuren, binnenwanden, vloeren of plafonds. Categorie C (uitgebreide lijst): Buitenkozijnen/ramen/deuren (van hout): De deur of het raam kan niet meer worden geopend of gesloten als gevolg van een bouwkundig gebrek. Bijvoorbeeld als gevolg van gebroken scharnieren of gebroken of gescheurde lijst of losse onderdorpel. Van een schuifraam ontbreken de wissellatten of belegstukken.

huurders akkoord gaat met een renovatieplan, de rechter zo’n plan zal goedkeuren en de onwillige huurders het plan zullen moeten gedogen. Nu geen verbetersubsidies meer kunnen worden ingezet, en dus de huursprong tussen oude huur voor verbetering en nieuwe huur na verbetering groter is, lijden renovatieplannen vaker schipbreuk, doordat een kwart of meer van de huurders tegen is. Mede doordat menige huurder het wooncomfort heeft verhoogd door de binnenkant van de woning te verfraaien en zelf voorzieningen aan te brengen is het animo om akkoord te gaan met een complexgewijze verbetering niet groot. Woningcorporaties zullen met een sociaal plan, dat bijvoorbeeld garanties geeft aan de bewoners over de toekomstige huur, de tijdelijke huisvesting en herhuisvesting regelt, en bijdragen in de inrichtingskosten regelt, de huurders over de streep proberen te trekken. Een andere mogelijkheid is de uitvoering van ingrepen tijdens mutaties.

3.8.4 Gebrekenregeling In de Huurprijzenwet Woonruimte was een aantal ‘nulpunten’ opgenomen. Indien de woning één of meer nulpunten had, kon de huur worden bevroren of verlaagd. Nulpunten hebben te maken met woontechnische gebreken, bijvoorbeeld het ontbreken van een toilet met waterspoeling, geen aansluiting op water- of elektranet en bouwtechnische gebreken, bijvoorbeeld een gebrekkige constructie waardoor een onveilige situatie ontstaat. Een wijziging in de Huurprijzenwet, de zogenaamde ‘Gebrekenregeling’, biedt meer en ruimere mogelijkheden om ‘achterstallig onderhoud’ aan te pakken. Per 30 november 1999 zijn er nieuwe zogenaamde nulpuntenlijsten. Twee limitatieve lijsten: categorie A met de zeer ernstige gebreken en categorie B, met de ernstige gebreken (vergelijkbaar met de oude nulpuntenlijsten) en tekortkomingen. De derde lijst is de niet-limitatieve categorie C: de overige ernstige gebreken en tekortkomingen. Het eisenniveau in categorie C ligt hoger dan het niveau van eisen voor bestaande woningen en woongebouwen volgens het Bouwbesluit. Een huurder die vindt dat zijn woonruimte ernstige gebreken vertoont, kan de Huurcommissie vragen een uitspraak te doen over de redelijkheid van de

[ 80 ]

huurprijs. Als de huurder gelijk krijgt, moet de Huurcommissie een lagere huurprijs vaststellen. De sanctie die de Huurcommissie oplegt, is gekoppeld aan de ernst van de gebreken en leidt tot een huurverlaging bij een gebrek van categorie A van ten laagste 25%, categorie B 40% en categorie C 55% van de maximaal redelijke huurprijs. Na het opheffen van de gebreken geldt weer de oude huurprijs.

3.9 Samenvatting en conclusies De zelfstandig opererende woningcorporaties genieten een grote beleidsvrijheid. Het speelveld voor het handelen van de corporaties is en blijft – binnen de kaders voor maatschappelijk gewenste prestaties – groot. Dat geldt ook voor de uitvoering van technisch georiënteerde activiteiten als woningverbetering en onderhoud. Uiteraard moeten de corporaties wel extern en intern verantwoording afleggen over hun activiteiten. Interne kwaliteitszorg is, in een markt die gedomineerd wordt door vragers, belangrijker dan externe verantwoording en toezicht in een door de overheid strikt gereguleerde markt. Zelfregulering leidt tot vragen: wat streven de sector en de corporatie na, bijvoorbeeld milieubewust bouwen, verbouwen en onderhouden, en wat willen en waarderen onze klanten? Kwaliteitszorg leidt tot het meetbaar maken van prestaties en biedt aanknopingpunten voor technisch beheer. Voor de klant zijn de mogelijkheden om zelf onderhoud uit te voeren en veranderingen in de woning aan te brengen belangrijk. De overheid erkent dat de keuzevrijheid van de klant moet toenemen, maar dat de klant tegelijkertijd moet worden beschermd. Veel wetgeving, bijvoorbeeld de Huurprijzenwet Woonruimte, moet hierop worden aangepast. De bouwtechnische weten regelgeving geeft de ondergrenzen voor het technisch beheer aan. Alle woningen dienen in ieder geval te voldoen aan de minimale eisen van het Bouwbesluit. De verscherping van het aanschrijvingsbeleid voor energiebesparende voorzieningen kan botsen met een marktgericht strategisch voorraadbeleid en een duurzaam woningbeheer. Het betreft onder meer de afschrijvingstermijn van tien jaar van verwarmingsinstallaties – dat is kapitaalvernietiging en zeker niet duurzaam –, het onrendabel zijn van de investeringen voor het isoleren van gevels en daken – het moet gecombineerd worden met andere noodzakelijke ingrepen aan gevel en dak –, en de verplichte kwaliteitsverbetering, die niet altijd gewenst is door huurder en verhuurder. Als de verhuurder verplicht wordt de voorzieningen aan te brengen, zal de huurder de voorzieningen moeten accepteren, ook als er een huurverhoging wordt doorgevoerd. Voor woningverbetering bestaan weinig subsidieregelingen meer. Het Rijk stimuleert de stedelijke vernieuwing en de herstructurering van vooral naoor-

[ 81 ] Overige ernstige gebreken en tekortkomingen ‘Gebrekenregeling’

logse woonwijken. Dit gaat gepaard met subsidies aan gemeenten, met een grote bestedingsvrijheid. De overheid wil wel een stimulerende rol blijven vervullen inzake duurzaam beheer en energiebesparing. Het Energieprestatieadvies en de Energiepremie worden ingezet voor de verbetering van de energieprestaties van woningen van zowel eigenaar-bewoners als verhuurders. Van woningcorporaties mag men ook zonder deze regeling een actieve rol verwachten om energiebesparende voorzieningen aan te brengen. Het huurprijsbeleid van woningcorporaties na onderhoud en woningverbetering is gebonden aan de voorwaarden uit de Huurprijzenwet Woonruimte. De huurprijs van de woning dient verband te houden met de woningkwaliteit. Huurprijsaanpassingen na onderhoud en woningverbetering zijn in het algemeen slechts aan de orde als de woningkwaliteit, uitgedrukt in het aantal punten volgens het woningwaarderingsstelsel, toeneemt. De (extra) huuropbrengsten maken deel uit van de financiële toetsing van de investeringen in de totstandkoming van het strategisch voorraadbeleid. In principe zal de verhuurder streven naar een kostendekkende huurverhoging. Maar uit het oogpunt van strategisch voorraadbeleid kunnen er goede redenen zijn om de kwaliteit wel te verbeteren en tegelijkertijd de huur niet (te veel) te verhogen. De mogelijkheden voor huurharmonisatie en de verplichte toestemming van huurders met complexgewijze woningverbetering geven aanleiding om woningen niet complexgewijs maar steeds vaker celsgewijs en naar de wensen van de klanten te verbeteren (tijdens mutaties). Het maatschappelijk kader en de positie die woningcorporaties daarin hebben en krijgen – de maatschappelijke taken en prestaties – blijven aan verandering onderhevig. Dat heeft uiteraard invloed op het technisch beheer van de eigen woningvoorraad van corporaties en wellicht ook op de woningvoorraad die niet in bezit is van woningcorporaties. Voor een betere garantie op behoud van de kwaliteit van het woningbezit kunnen de corporaties het technisch beheer na verkoop blijven uitvoeren voor particuliere huiseigenaren en Verenigingen van Eigenaren. Woningcorporaties krijgen bovendien een alsmaar groeiende rol in het leveren van een bijdrage aan een duurzame woningvoorraad.

[ 82 ]

4 Technisch beheer in de praktijk 4.1 Inleiding In het woningbeheer doen zich grote veranderingen voor als gevolg van de ontwikkeling die woningcorporaties doormaken naar klantgerichte bedrijfsmatig opererende marktpartijen en de noodzaak van een duurzaam woningbeheer. In dit hoofdstuk analyseren wij het probleemveld van het onderzoek door een stand van zaken te geven van de uitvoering van technische beheerprocessen door woningcorporaties, met een koppeling van het technisch beheer aan het strategisch voorraadbeleid, de inzet van methoden en technieken daarbij, de ontwikkelingen die zich voordoen, de knelpunten die optreden en de perspectieven die zich aandienen. In paragraaf 4.2 analyseren wij de beleidsontwikkeling in het strategisch voorraadbeleid in relatie tot het technisch beheer. Een differentiatie in de kwaliteit van de woning en keuzevrijheid voor de klant in onderhoud en dienstverlening komen aan bod in paragraaf 4.3. Duurzaam woningbeheer staat centraal in paragraaf 4.4. In paragraaf 4.5 behandelen wij de plaats van de beleidsontwikkeling en uitvoering van de technisch georiënteerde activiteiten in de organisatie van woningcorporaties. In de daarop volgende paragraaf 4.6 gaan wij verder in op het planmatig onderhoud, de meerjarenonderhoudsplanning en de inzet van methoden en instrumenten daarbij. De uitvoering van onderhoud komt aan bod in paragraaf 4.7. Een prestatiegerichte samenwerking tussen woningcorporaties en onderhoudsleveranciers biedt kansen voor kwaliteiten kostenbeheersing. Het heeft, evenals een differentiatie in kwaliteit en dienstverlening en duurzaam woningbeheer, grote gevolgen voor de technische beheerprocessen, de organisatie en de informatievoorziening. De huidige informatievoorziening en automatisering beschrijven wij in paragraaf 4.8. Een samenvatting en de conclusies van dit hoofdstuk volgen in paragraaf 4.9.

4.2 Beleidsontwikkeling strategisch voorraadbeleid en technisch beheer 4.2.1 Inleiding Technisch beheer volgt uit de strategische beleidsontwikkeling. De strategische beleidsontwikkeling vindt overwegend top-down plaats. Strategische beleidskeuzen vloeien voort uit algemene beleidsuitgangspunten van de corporatie betreffende de gewenste omvang, samenstelling en kwaliteit van de woningvoorraad, de financiële positie en bijvoorbeeld prestatieafspraken met de gemeente over het huisvesten van de doelgroepen van beleid. Ook de vraag welke delen van de woningvoorraad voor de veranderingsopgave in aanmerking komen en de richting van deze transformatie zijn strategisch van

[ 83 ]

aard. In de besluitvorming spelen talrijke gegevens en overwegingen een rol. Beleidsvoorstellen betreffen strategische keuzen voor marktsegmenten en marktclusters.1 De concrete uitwerking in technische ingrepen en beheermaatregelen zal op tactisch niveau per complex of woongebouw plaatsvinden. De neerslag van het strategisch voorraadbeleid is een strategisch voorraadbeleidsplan, waarin de beleidsuitgangspunten voor de gehele voorraad van de corporatie staan beschreven. De corporatie zal vervolgens in zogenoemde wijkperspectieven, clusterplannen, beheerplannen of -profielen het strategisch voorraadbeleid per wijk, buurt, cluster en/of complex uitwerken. De beheerplannen moeten invulling geven aan alle te onderscheiden en samenhangende beleidsvelden van het strategisch voorraadbeleid. Deze plannen fungeren als stuurinstrument in de organisatie. Voorbeelden van beleidsvelden zijn het (des)investeringsbeleid en het onderhoudsbeleid.

4.2.2 Strategisch voorraadbeleid In 1997 had driekwart van de corporaties strategisch voorraadbeleid ontwikkeld. Grotere corporaties hadden relatief vaker voorraadbeleid ontwikkeld dan kleinere corporaties (Straub, 1997). Bij veel corporaties was en is het voorraadbeleid nog in ontwikkeling. Realisering van de geformuleerde veranderingsopgave kost jaren. Het zal de corporaties meestal aan de benodigde financiële en personele middelen ontbreken om alle beleidsvoorstellen op korte termijn uit te voeren. Het voorraadbeleid strekte zich bij de geënquêteerde corporaties uit over verschillende termijnen: 42 corporaties noemden een termijn van vijf jaar, 63 corporaties een termijn van tien jaar. Andere corporaties noemen termijnen langer dan tien jaar (tot 90 jaar). Het strategisch voorraadbeleid zal in een dynamische woningmarkt regelmatig geactualiseerd moeten worden.

4.2.3 Procesmodel Het ontwikkelen van strategisch voorraadbeleid kan via een aantal omschreven stappen verlopen. Van den Broeke heeft een procesmodel voor de totstandkoming en implementatie van het strategisch voorraadbeleid opgesteld

1 Een marktsegment is een verzameling woningen die op basis van de marktvraag tot één geheel gerekend kunnen worden. De indeling in marktsegmenten volgt uit de portfolioanalyse van de woningvoorraad van de corporatie. Een marktcluster is een verzameling woningen die op basis van een aantal geselecteerde productkenmerken, de geografische ligging, de marktvraag en de bestaande complexindeling tot één geheel gerekend kan worden en waarvoor de corporatie dezelfde beheerstrategie uitzet. Een marktcluster zou uit één of meer technische complexen kunnen bestaan (Van den Broeke, 1998).

[ 84 ]

(Van den Broeke, 1998). Dit model kent de volgende vijf fasen: 1. Inventarisatie beleid & omgevingsfactoren; 2. Segmenteren, portfolioanalyse en ontwikkeling beleidsrichting; 3. Inventarisatie informatie per cluster en ontwikkeling marktclusterplannen; 4. Toetsing clusterplannen en (zonodig) bijstelling; 5. Implementatie marktclusterplannen, monitoring en actualisering. Het procesmodel voorraadbeleid loopt van de verkennende fase, via het bepalen van de beleidsrichting, tot de implementatiefase van marktclusterplannen of beheerplannen. De beleidsrichting betreft de strategische keuze voor een marktsegment. Vervolgens kiest men per cluster voor een beheerstrategie, die zijn weerslag krijgt in een marktclusterplan. De beheerstrategie kent technische, verhuurtechnische, financiële en sociale componenten, die alle deelterreinen van het voorraadbeleid omvatten. Denk aan huurprijsaanpassingen, woonruimteverdeling, buurtbeheer, leefbaarheid, investeringen in woningen, woonomgeving en dienstverlening. Heeger en Van der Haak hebben het procesmodel verder uitgewerkt en aangepast (afbeelding 4.1). Zij benoemen zeven fasen in het proces van strategisch voorraadbeleid (Heeger & Van der Haak, 2000): 1. Procesafspraken; 2. Analyse uitgangssituatie; 3. Beleid en afwegingsmodel corporatie; 4. Beleidslabels per complex; 5. Toetsing; 6. Complexbeheerplannen; 7. Implementatie. In de analyse (fase 2) komen de zes in het schema genoemde factoren aan bod: woningmarkt, (beleids)omgeving; wijkvisies, bewoners, complexkenmerken en corporatie. Onderscheid kan worden gemaakt tussen een externe en een interne analyse. De externe analyse gaat in op de woningmarkt en de beleidsomgeving waarin de corporatie moet opereren, en op mogelijk richtinggevende uitspraken in wijkvisies. De interne analyse gaat bijvoorbeeld in op de financiële situatie van de corporatie, diverse fysieke kenmerken van de woningen en de wensen van zittende en potentiële bewoners. Portfolioanalyses maken hiervan deel uit. De fasen 3 t/m 6 zijn met name gericht op beleidsbepaling en fase 7 is gericht op de uitvoering van de plannen. In het model staat het afwegingsmodel van de corporatie centraal. In tegenstelling tot Van den Broeke spreken Heeger en Van der Haak over complexen en niet over clusters. Ongeacht de soort woningen in bezit van de corporatie, kan de corporatie uitgangspunten vaststellen over de omvang en kenmerken van groepen woningen die ze wil aanbieden (‘productgroepen’ of ‘productlijnen’). In beide modellen wordt geen expliciete aandacht besteed aan een duurzaam

[ 85 ]

Figuur 4.1 Procesmodel strategisch voorraadbeleid 1 procesafspraken 2 analyse uitgangssituatie A B C D E F woningmarkt omgeving wijkvisies bewoners complexkenmerken corporatie

3 beleid en afwegingsmodel corporatie 4 beleidslabels per complex 5 toetsing A B C woningmarkt omgeving wijkvisies

D bewoners

E F complexkenmerken corporatie

6 complexbeheerplannen 7 implementatie

Bron: Heeger & Van der Haak, 2000

beheer. Heeger en Van der Haak behandelen wijkvisies, ons inziens terecht, als een afzonderlijke factor. Een gebiedsgerichte benadering kan namelijk een benadering uitgaande van ‘productgroepen’ doorkruisen. Het denken in ‘productgroepen’ of ‘productlijnen’ die de corporatie wil aanbieden, past in de ontwikkeling dat de klanten veel meer centraal komen te staan in het beleid. In het strategisch voorraadbeleid namen tot voor kort bestaande complexen en de kenmerken daarvan – de techniek en de exploitatie – een prominente plaats in. De Nationale Woningraad noemt bijvoorbeeld de volgende strategische keuzen voor bestaande producten: renderen, consolideren, versterken, terugtrekken en afbouwen (NWR, 1990). Van Leent en Van Vliet noemen negen voorbeelden van strategieën op complexniveau: consolideren, verbeteren, afprijzen, renderen, aanpassen, opwaarderen, afstoten, vervangen en ruilen. Het wel of niet beëindigen van de exploitatie en het wel of niet veranderen van de doelgroep bepalen de strategie (Van Leent en Van Vliet, 1992). Van Baarsen en Bouwmans daarentegen, beschouwen marktstrategieën als toekomstscenario’s waarin aangegeven wordt voor welke doel-

[ 86 ]

Uitgangssituatie De Dageraad De Dageraad wil werken aan een ‘leefbare stad’. De corporatie ziet zich gesteld voor een grote veranderingsopgave. De geformuleerde strategieën op stadsdeelniveau bij elkaar opgeteld, impliceren dat eenderde van het bezit het stempel renderen krijgt, 46% van de woningen onder de noemer (intensief ) beheren valt en men in 21% van de voorraad marktcontrair of marktgericht wil investeren. Bij marktcontrair investeren staat een gerichte keuze voor de doelgroepen voorop. Ten behoeve van deze doelgroepen worden investeringen gedaan, desnoods ook als deze niet (volledig) rendabel zijn. Volkshuisvestingsprestaties gaan boven financieel rendement. Marktgericht investeren wordt gekenmerkt door investeringen die ook aan andere dan de primaire aandachtsgroepen ten goede komen. In principe zijn deze investeringen rendabel of meer dan dat. Eventuele ‘winsten’ kunnen worden ingezet ten behoeve van de marktcontraire investeringen en primaire doelgroepen. Veel marktgerichte investeringen dragen tevens direct of indirect bij aan het realiseren van volkshuisvestingsdoelstellingen. Trudo Trudo’s motto is keuzevrijheid, zekerheid en profijt. Circa 3.500 woningen van Trudo liggen in de zogenoemde Impulsgebieden, buurten met cumulatieve achterstanden. In deze gebieden biedt Trudo de Huurgarantwoning aan. Een deel van het woningbezit buiten de Impulsgebieden verkoopt Trudo onder de naam Profijtwoning. De woning wordt verkocht tegen een prijs onder de marktwaarde. De woning wordt bij aankoop uitgebreid technisch en bouwkundig gekeurd. De eigenaar verplicht zich de woning goed te onderhouden. Eén keer per drie jaar voert Trudo een onderhoudsinspectie uit. De zittende huurders tonen overigens geringe belangstelling. Dat ligt grotendeels aan de wettelijk verplichte ondergrens van de verkoopprijs. Een ander deel van het woningbezit kent een flexibele eigendomsvorm: de Flexx-woning. Achtgoed Achtgoed wil ‘tegemoetkomen aan individuele woonwensen’. De daarmee gepaard gaande veranderingsopgave is (vooralsnog) klein. Het deel van de woningvoorraad met een exploitatiehorizon van meer dan vijftien jaar dat in exploitatie blijft, bedraagt 97%. Achtgoed voorziet een mogelijke herpositionering op de lange termijn in 22% van het bezit in Amersfoort en in 35% van het bezit in Soest. Woningbouwvereniging Leiden Woningbouwvereniging Leiden heeft in 1999 gewerkt aan een Toekomstplan om de noodzakelijke middelen voor herstructurering te genereren. Er waren twee mogelijkheden: verkoop van een aanzienlijk deel van het bezit, zonder dat dit de gewenste strategie is en (vergaande) samenwerking met ‘rijke’ partners. De tweede mogelijkheid in 2000 met beide handen aangegrepen. AWV AWV wil Wonen op Maat bieden. Sinds 1 januari 2000 is AWV Den Haag bij Staedion aangesloten. Vooruitlopend op de fusie hebben de betrokken organisaties een voorraadbeleidsplan opgesteld. Op basis van een aantal criteria is ieder (sub)complex van een label voorzien. Het gaat om de volgende labels: prestatieborgen, renoveren (opknappen, samenvoegen en dergelijke), sloop en verkoop. De veranderings- en herstructureringsopgave van Staedion is aanzienlijk. Voor ongeveer 23% van de woningvoorraad speelt een veranderingsopgave de komende tien jaar: sloop (3.500 woningen) en vervangende nieuwbouw, verkoop (3.000 woningen) of renovatie (500 woningen). In de Transvaalbuurt bijvoorbeeld, zullen 1.800 woningen worden gesloopt.

[ 87 ]

Tabel 4.1 Mate waarin verschillende overwegingen een rol speelden bij het bepalen van het voorraadbeleid door de corporaties, 1997 Overwegingen voorraadbeleid

(Zeer) bepalend Enigszins bepalend

Marktperspectief Woontechnische kwaliteit van de woningen Sociale problematiek Bouwtechnische kwaliteit van de woningen Exploitatieresultaat Type woningen Bedrijfswaarde van de woningen Eigen vermogen Wensen van zittende huurders Stedenbouwkundige kwaliteit van de wijk Boekwaarde van de woningen Bouwjaar van de woningen Bouwtechnische regelgeving Milieukwaliteit van de woningen Beschikbaarheid van subsidies Prestigeoverwegingen

95 86 74 70 69 68 65 62 54 45 33 24 18 17 17 13

Geen invloed

Totaal

0 1 2 2 4 5 9 8 7 10 17 23 19 27 38 41

n=133 n=134 n=132 n=132 n=134 n=135 n=133 n=132 n=130 n=131 n=132 n=133 n=128 n=129 n=128 n=124

5 13 24 28 27 27 26 30 39 45 50 53 53 56 45 46


groep(en) een complex geschikt of bestemd is of door middel van de inzet van beleidsmaatregelen geschikt kan worden gemaakt. Zij noemen onder meer: renderen, interen, normeren, verbeteren, continueren, verkopen, slopen, instandhouden, parkeren (opschorten van beleidsbeslissingen), transformeren en flexibiliseren (Van Baarsen en Bouwmans, 1998).

4.2.4 Overwegingen voorraadbeleid Belangrijke vragen in de ontwikkeling van strategisch voorraadbeleid zijn welke factoren of overwegingen een rol spelen in het besluitvormingsproces, welke partijen daarbij betrokken zijn en hoe deze factoren tegen elkaar afgewogen kunnen worden. De overwegingen kunnen te maken hebben met voorraad- en productkenmerken (onder meer bouwjaren, bouwen woontechnische kwaliteit van de woningen), de regelgeving en beschikbaarheid van subsidies, de verhuurbaarheid, de woningmarkt en de exploitatie. In tabel 4.1 wordt de mate aangegeven waarin verschillende overwegingen een rol spelen in het voorraadbeleid van corporaties die in 1997 voorraadbeleid hebben ontwikkeld (Straub, 1997). Het marktperspectief van de woningen (de verhuurbaarheid) was voor 95% van de corporaties een (zeer) bepalende overweging bij het vaststellen van het voorraadbeleid. De woontechnische kwaliteit van de woningen – waarvan de verhuurbaarheid deels afhankelijk is – werd ook door veel corporaties als zeer bepalend of bepalend aangemerkt (86%). De sociale problematiek, de bouwtechnische kwaliteit van de woningen, het

[ 88 ]

exploitatieresultaat en het type woning werden vrij belangrijk gevonden. Prestigeoverwegingen, de beschikbaarheid van subsidies, de bouwtechnische regelgeving en de milieukwaliteit hadden geen invloed of waren slechts enigszins bepalend voor het voorraadbeleid. Van overwegingen van financiële aard: eigen vermogen, bedrijfswaarde, boekwaarde en exploitatieresultaat overwegingen die overigens veel met elkaar te maken hebben – is de boekwaarde het minst bepalend. De bedrijfswaarde is in samenhang met de boekwaarde voor het strategisch voorraadbeleid relevant. De corporatie moet de toekomstige ontvangsten en uitgaven, waarin de onderhoudslasten een belangrijke factor zijn, in haar beleid meenemen. Over de invloed van de stedenbouwkundige kwaliteit van de wijk en de wensen van zittende huurders bestonden tussen de corporaties de grootste verschillen. Enkele andere overwegingen die genoemd werden, zijn prestatieafspraken met de gemeente (bijvoorbeeld over het behoud van de goedkope woningvoorraad en de omvang van de kernvoorraad), demografische ontwikkelingen en leefbaarheid. Gegevens bouwen woontechnische kwaliteit De ontwikkeling van strategisch voorraadbeleid vergt een zeer complexe besluitvorming. De bouwen woontechnische kwaliteit van de woningen en in mindere mate de milieukwaliteit worden in deze besluitvorming meegewogen. Aan de geënquêteerde corporaties in 1999 is gevraagd welke gegevens over de bouwen woontechnische kwaliteit verzameld worden voor het opstellen van een strategisch voorraadbeleidsplan en in de besluitvorming mogelijk een rol spelen. Bijna alle respondenten noemen de meerjarenonderhoudsplanning en -begroting als een belangrijk gegeven bij het opstellen van het strategisch voorraadbeleid. Over andere gegevens verschillen de corporaties van mening. Gegevens over de kwaliteit van de woningen: woninggrootte, afwerkniveau, uitrusting en dergelijke, worden vaker genoemd dan gegevens over het complex. Dit verschilt per woningtype. De woninggrootte (en woningindeling en de mogelijkheid om die te veranderen zonder grote constructieve aanpassingen) zal vooral bij het vroeg naoorlogse bezit een rol van betekenis spelen. Maar ook dan in het perspectief van financiële en marktgegevens. Niveaus voorraadbeleid Het voorraadbeleid spreekt zich uit over verschillende niveaus van de woningvoorraad en woonomgeving van de corporaties. Driekwart van de respondenten in 1997 noemde het administratief complex als niveau waarover het voorraadbeleid zich uitspreekt (Straub, 1997). Dat is opvallend, omdat een administratieve complexindeling dikwijls niet overeenkomt met indelingen van woningen en complexen op markttechnische gronden. Wellicht was de informatievoorziening en automatisering (nog) niet aangepast aan nieuwe beleidsvragen. Naast het administratief complex waren het wijk-

[ 89 ]

Tabel 4.2 Beleidsvelden waarover de corporaties in de beheerplannen iets vastlegden (meer antwoorden mogelijk), 1997 Beleidsvelden of buurtniveau en de product-marktcombinatie voor veel corporaties belangrijk. Het technisch complex en het blokniveau vond men minder belangrijk. Deze niveaus zullen pas bij de implementatie van het beleid op de voorgrond treden.

4.2.5 Beheerplannen

Huurprijs(beleid) Doelgroep Onderhoud(sbeleid) Exploitatietermijn Investeringen woningen Investeringen woonomgeving Buurtbeheer Totaal

% van aantal cases 95 92 90 75 75 54 54 n=114

In een beheerplan wordt het voorraadbeleid van de corporatie beschreven met betrekking Bron: OTB-enquête Voorraadbeleid en technisch beheer woningcorporaties, 1997 tot het beheer van (een verzameling) woningen, voor een bepaalde periode. In 1997 stelde 65% van de geënquêteerde corporaties beheerplannen op (Straub, 1997). Van de corporaties die strategisch voorraadbeleid hadden ontwikkeld, was dit 75%. Grotere corporaties stellen duidelijk meer beheerplannen op dan kleinere corporaties. Het overgrote deel van de corporaties legde in de beheerplannen iets vast over het huurprijsbeleid en de doelgroep(en) en (tabel 4.2). 90% van de corporaties noemde tevens het onderhoudsbeleid. Dat het onderhoudsbeleid veel vaker genoemd werd dan investeringen in woningen en in de woonomgeving kan worden verklaard uit het feit dat veel beheerplannen pas in werking treden in de periode nadat investeringsbeslissingen voor het complex genomen zijn (en de ingrepen die daaruit voortvloeien zijn uitgevoerd). De helft van de corporaties noemt buurtbeheer, waaronder leefbaarheid gerangschikt kan worden. Andere genoemde beleidsvelden zijn verkoopbeleid, sloopbeleid, wijkplannen en herstructurering, basiskwaliteit, budgetten niet-planmatig

Voorbeeld invulling beleidsvelden beheerplan Strategie

label

Huurprijsbeleid: Verhuurbeleid: Verkoop: Investeringen: Sloop: Onderhoud: Sociaal beheer: Buurt- en wijkbeheer: Service- en dienstverlening:

streefhuur, jaarlijkse huurverhoging, harmonisatie, huuraanpassing na investeringen doelgroepen, aanbieding aantal te verkopen woningen, termijn verkoop, begroting opbrengsten soort ingreep, aantal te verbeteren woningen, termijn ingreep, begroting kosten aantal te slopen woningen, termijn sloop, begroting kosten en opbrengsten onderhoudsniveau, mutatieonderhoud, ZAV-beleid aanstellen huismeesters, maatregelen overlast bewoners maatregelen leefbaarheid, begroting kosten leefbaarheid onderhoudscontract huurdersonderhoud, aanbod gemaksdiensten

[ 90 ]

Leefbaarheid Achtgoed definieert leefbaarheid heel breed. Volgens Achtgoed omvat leefbaarheid alle zaken in de directe woon- en leefomstandigheden die de woonbeleving van een groot deel van de bewoners in een wijk of buurt positief of negatief beïnvloeden. Concrete maatregelen in 1999 waren onder meer de inzet van huismeesters en conciërges, extra schoonmaakwerk, aanbrengen van verlichting bij achterpaden en de aanleg van een jeu-de-boulesbaan bij seniorenwoningen.

onderhoud, mutatiebeleid, dienstverlening en zorg, en de public relations van de voorgenomen plannen.

4.3 Differentiatie kwaliteit en keuzevrijheid in onderhoud en dienstverlening 4.3.1 Inleiding Kwaliteit en keuzevrijheid zijn sleutelbegrippen in het woonbeleid (MVROM, 2000b). Eén van de doelstellingen van strategisch voorraadbeleid is het streven naar een optimale afstemming van de eigen producten op de wensen van de huidige en toekomstige klanten (Heeger en Van der Haak, 2000). De woningcorporaties erkennen dat niet alle klanten gelijke wensen hebben. De wensen verschillen afhankelijk van de eigen huishoudenssituatie, woonstijl en financiële armslag. Ogenschijnlijk in tegenspraak is dat het woningaanbod liefst voor verschillende huishoudensgroepen passend moet zijn. De passendheid is te vinden in de kenmerken van de woning en de woonomgeving (woningtype, woninggrootte, uitrusting, afwerking, voorzieningen woonomgeving, enz.), de ‘normale service- en dienstverlening’ zoals onderhoud, de keuze in tussenvormen van huren en kopen en in de kenmerken van extra (woon)diensten die de corporatie aanbiedt. Het aanbod van diensten tijdens de bewoning dat de corporaties aanbieden, wordt meer gevarieerd en gedifferentieerd. Voorbeelden van het laatste zijn het aanbieden van woonzorggeoriënteerde diensten, zoals thuiszorgbemiddeling, diensten in en om het huis, zoals het aanbieden van (goedkope) inboedel- en aansprakelijkheidsverzekeringen en tuinonderhoud en ‘gemaksdiensten’ als was- en strijkservice, schoonmaken, hondenuitlaatservice en boodschappendienst. Onderzoek naar klanttevredenheid wijst uit dat het onderhoud aan de woning – het resultaat maar zeker ook hoe het resultaat totstandkomt – het belangrijkste aspect is van de ‘normale’ dienstverlening (onder meer Van Dreven, 1999; Stichting KWH, 2000). Het gaat dan om de kwaliteit van het planmatig onderhoud, het mutatieonderhoud en het beleid voor zelf aangebrachte veranderingen (ZAV-beleid) en het klachtenen serviceonderhoud.

4.3.2 Onderhoudsniveaus Bijna de helft van de corporaties hanteerde in 1997 meer dan één kwaliteitsniveau in het onderhoud (Straub, 1997). Van de corporaties die verschillende kwaliteitsniveaus hanteerden, deed 85% dat in het planmatig onderhoud, 77%

[ 91 ]

Woondiensten Van den Broeke heeft in 1991 onderzoek uitgevoerd naar dienstverlening en huurderswaardering (Van den Broeke, 1992). Het aanbieden van zijn 39 ‘diensten’ door corporaties spreekt tien jaar later, tegen de achtergrond van de verzelfstandiging van woningcorporaties, min of meer voor zich. Het betreft vooral ‘diensten’ die te maken hebben met de bereikbaarheid van de corporatie, voorlichting en wooninformatie, de woningaanbieding en de afhandeling van klachtenen mutatieonderhoud. Van den Broeke voorziet in de toekomst aanvullende dienstverlening voor specifieke doelgroepen en woningtypen. Aan de uitvoering van het klachtenonderhoud en de controle daarop valt nog wel het een en ander te verbeteren. Camstra en Van der Craats hebben onderzocht in hoeverre huishoudens met verschillende leefstijlen een verschillende behoefte hebben aan zes diensten en producten, te weten: huurvast (meerjarige zekerheid over de huurhoogte), cascoverhuur, meer vrijheid in het zelf aanbrengen van veranderingen in de woning (flexibel ZAV-beleid), was- en strijkservice, verzekeringspakketten en telecommunicatievoorzieningen (Camstra en Van der Craats, 1999). Bij vier van de producten en diensten bleek de interesse significant samen te hangen met de leefstijl. Vrijheid in het zelf aanbrengen van veranderingen en huurvast oogsten de hoogste waardering van de verschillende huishoudens. Andere onderzoeken bevestigen dit beeld. De verschillende vormen van dienstverlening en woonproducten voorzien in uiteenlopende behoeften en versterken de band met de klant. Toch is het de vraag of het aanbieden van een breed scala van woondiensten en woonproducten daadwerkelijk bijdraagt aan de verhuurbaarheid. Hiernaar is weinig onderzoek gedaan. Waarschijnlijk spelen de woning, de woonomgeving en de huurprijs een doorslaggevende rol in het keuzeproces en niet het aanbod van woondiensten. Volgens Van der Craats e.a. zou 18% van de mensen die nu zegt te willen kopen, afzien van verhuizen als zij een totaalpakket aan diensten en producten aangeboden kregen (Van der Craats, e.a., 1999). Volgens een onderzoek van Bijmold en Graef, dat betrekking heeft op de huurders van één corporatie, vergroten veel diensten en producten de tevredenheid van de huurder, maar blijken ze niet in staat te zijn de binding van de klant aan de woning te vergroten. Het grootste effect op de woonduur heeft een financiële beloning van de woonduur en ruimere mogelijkheden tot woningaanpassing (Bijmold en Graef, 2000).

in het mutatieonderhoud en bijna 40% in het klachtenonderhoud. In 1992 gaf ruim 65% van de respondenten op de OTB-enquête Technisch beheer en voorraadbeheer 1992 te kennen een gedifferentieerd onderhoudsbeleid te voeren (Kaan, 1993). Dat dit percentage hoger ligt dan in 1997, kan verband houden met het feit dat in 1992 slechts ‘koplopercorporaties’ geënquêteerd werden. De differentiatie deed zich toen met name voor per complex en naar de verwachtingen van de ontwikkelingen van het complex op de woningmarkt. Kaan concludeert dat er een tendens is naar marktgericht onderhoudsbeleid.2 De corporaties kunnen de onderhoudskwaliteit differentiëren naar geografische, bouwtechnische of markttechnische kenmerken van het bezit, bijvoorbeeld buurten, straten, complexen of type woningen. De corporaties hanteerden relatief vaak het administratief complex en de product-marktcombinatie. Koppeling van de onderhoudskwaliteit aan een product-marktcombinatie betekent dat de corporatie de onderhoudskwaliteit afhankelijk maakt van de doelgroep die men voor ogen heeft. Duurdere huurwoningen en seniorenwoningen worden bijvoorbeeld anders onderhouden dan goedkope huurwoningen en jongerenwoningen.

[ 92 ]

4.3.3 Onderhoudsniveaus planmatig onderhoud Het onderhoud en ook het aanpassen van de kwaliteit van de gemeenschappelijke bouwdelen en ruimten gebeurt door de woningcorporaties complexgewijs. Uit voorbeelden van onderhoudsniveaus van corporaties in 1997 komt een algemeen beeld naar voren van een indeling in drieën: (1) basisniveau, omdat het complex over een lange periode zal worden doorgeëxploiteerd, (2) minder doen, omdat op korte termijn een ingreep voorzien is en (3) meer doen, omdat het complex tot een specifiek marktsegment behoort. De basiskwaliteit wordt omschreven als de kwaliteit die hoort bij doorexploiteren: het gemiddelde of standaardkwaliteitsniveau. In de regel wordt dit niveau in alle woningen toegepast. Andere corporaties verstaan onder basiskwaliteit juist een minimumniveau (wind- en waterdicht houden); dit is een definitiekwestie. Het kwaliteitsniveau dat hoort bij doorexploiteren heet in deze gevallen bijvoorbeeld woonkwaliteit of nieuwbouwkwaliteit. Wind- en waterdicht houden betekent minimaal uitvoeren van klachtenen mutatieonderhoud en geen planmatig onderhoud uitvoeren. In 1997 legden veel corporaties een relatie tussen de resterende exploitatietermijn of levensduur van een complex en het onderhoudskwaliteitsniveau: ingreepgerichte exploitatie. In enkele gevallen waren kwaliteitsniveaus nadrukkelijk gekoppeld aan een doelgroep en/of marktsegment. Drie respondenten van de enquête ’99 voeren onderhoudsactiviteiten product- of doelgroepafhankelijk uit.3 Genoemde activiteiten zijn schilderwerk(cyclus), wijziging kleurstelling schilderwerk, schoonmaken, onderhoud gemeenschappelijke ruimten, verbeteringen opgenomen in het beheerplan (dat zijn dan kleine aanpassingen die

2 In de benadering van Kaan was geen duidelijk onderscheid aanwezig tussen strategische afwegingen in het strategisch voorraadbeleid en een tactische uitwerking daarvan in het technisch beheer en onderhoudsbeleid. Dat wordt geïllustreerd met de vraag naar criteria voor het opstellen van de onderhoudsplanning. Deze criteria betroffen overwegingen die te maken hebben met de verhuurbaarheid en marktpositie (marktvraag en doelgroep, tegemoetkomen aan eisen en wensen van de zittende huurder), de technische staat en de uitvoering van onderhoud (organisatorische overwegingen met betrekking tot de uitvoeringsorganisatie en bedrijfsorganisatie). De door ons gevolgde benadering gaat veel sterker uit van een scheiding tussen strategisch voorraadbeleid en technisch beheer en onderhoudsbeleid. In de uitwerking van het onderhoudsbeleid treedt de meerjarenonderhoudsplanning op de voorgrond. De organisatorische overwegingen met betrekking tot de uitvoering van onderhoud, spelen een rol in de jaarplanning bij het naar voren halen, uitstellen en clusteren van activiteiten. 3 In de enquête ’99 gebruikten wij de term productafhankelijk onderhoud, omdat de corporaties producten op de markt brengen. Technisch noodzakelijke onderhoudsinspanningen zijn uiteraard in alle gevallen afhankelijk van het product. Het ene complex vergt nu eenmaal een andere onderhoudsinspanning dan het andere complex, afhankelijk van het bouwjaar, ontwerp (oriëntatie, vormfactoren, detaillering, materiaalkeuze), uitvoering, klimaat en locatie. De differentiatie in het onderhoud die hier bedoeld wordt, hangt af van het gebruik door, en de wensen van de klanten waarvoor het complex in de eerste plaats bedoeld is (zie hoofdstuk 7).

[ 93 ]

Planmatig onderhoud Achtgoed Achtgoed stemt het planmatig onderhoud af op doorexploiteren of sloop op termijn. Daarnaast onderscheidt Achtgoed geen kwaliteitsniveaus in het onderhoud voor het casco van de woningen als de complexen het stempel doorexploiteren hebben gekregen. Wellicht verandert dat in de toekomst, maar vooralsnog ziet men weinig voordelen in het maken van zo’n onderscheid. Minder dan gemiddeld zal men nooit doen, alleen maar meer. Onderhoud is wat dat betreft ‘heilig’ en door Achtgoed financieel te realiseren. Onderhoud wordt uitgevoerd als het technisch noodzakelijk is of als er op termijn hogere (vervolg)kosten zouden kunnen ontstaan. Minder doen betekent dat je ‘achterstallig onderhoud’ inbouwt en dat wil men niet. AWV AWV stemt het planmatig onderhoud af op de instandhoudingsperiode. Men investeert behoedzaam in complexen met een kort toekomstperspectief. Echter, in verband met het handhaven van de verhuurbaarheid worden in dergelijke complexen bijvoorbeeld wel nieuwe c.v.-installaties geplaatst, als dit technisch noodzakelijk is. Vanuit de markt vinden er bij AWV weinig correcties plaats op het planmatig onderhoud. Met bewonerscommissies wordt het planmatig onderhoud besproken. Belangrijk is een goede informatie en communicatie: “Wat gaat er dit jaar en volgende jaren gebeuren?” Bewoners willen wel sturen in het schilderwerk (beleving) en de dienstverlening van een complex (schoonmaakwerk, groenvoorziening).

opgenomen zijn in het planmatig onderhoud), vervanging van keukens en c.v.-ketels. Ingreepgericht planmatig onderhoud Kranendonk schreef in 1987 over de ingreepgerichte exploitatie. Met het op bewuste en verantwoorde wijze overbruggen van de periode tot de ingreep wordt beoogd toekomstige kapitaalvernietiging te voorkomen en ook direct geld te besparen “Geld dat bij de komende ingreep veel effectiever kan worden besteed en dan juist hard nodig is.” (Kranendonk, 1987) Klap beschrijft hoe het Woningbedrijf Amsterdam de inhoud van verschillende onderhoudssoorten afstemt op de onderhoudsscenario’s investeren en onttrekken (Klap in: Straub, Vijverberg en Philipsen (red.), 1997). Afhankelijk van de gespecificeerde (des)investering en exploitatietermijn tot die (des)investering, wil de corporatie een percentage van de onderhoudsnorm hanteren. Het doel van de ingreepgerichte exploitatie is kapitaalverspilling tegen te gaan door te anticiperen op beleidskeuzen en bijvoorbeeld lang-cyclische onderhoudsactiviteiten niet uit te voeren. Ook als de beleidskeuzen nog niet helemaal vaststaan – de richting waarin het gaat, is vaak wel bekend – kunnen corporaties streven naar een verantwoorde, efficiënte en effectieve inzet van middelen. De corporaties van de enquête ’99 stemmen het planmatig onderhoud af op de resterende exploitatieperiode en/of de (des)investering. Dat geldt ook voor de corporaties die (nog) geen strategisch voorraadbeleidsplan hebben. In paragraaf 4.6 komen de wijzen waarop de corporaties de onderhoudsniveaus implementeren aan de orde.

[ 94 ]

4.3.4 Mutatieonderhoud en ZAV-beleid Het aanpassen van de kwaliteit van de ‘binnenkant’ van de woning wordt door de woningcorporaties in toenemende mate gekoppeld aan de individuele woning en de individuele bewoner. Redenen hiervoor zijn de welvaartstijging en de toenemende individualisering van de wensen met betrekking tot de kwaliteit (en acceptabele huurhoogte) van woningen. Uit een groot aantal onderzoeken blijkt dat huurders meer vrijheid willen om in hun eigen woning hun eigen woonwensen te realiseren.4 Ongeacht de geboden vrijheid veranderen de bewoners veel aan hun woning. Volgens Wezel (1993) zijn woonwensen vaak al gerealiseerd door bewoners van huurwoningen en kan de woningcorporatie daarvan leren (op het moment van mutaties) wie haar huurders zijn en wat ze willen. Metselaar (1994) constateert dat het doe-hetzelven in de volkshuisvesting een grote vlucht heeft genomen, ook in de sociale-huursector. Huurders verrichten bijna evenveel zelfwerkzaamheidsactiviteiten aan de binnenafwerking van de woning als eigenaar-bewoners. Er blijkt maar een zeer kleine groep huurders te zijn, die aanzienlijk investeert in bijvoorbeeld een luxe keuken en/of badkamer. Een andere reden om per woning aan de slag te gaan is van financiële aard. Door het wegvallen van verbetersubsidies (zie hoofdstuk 3) is het voor de corporatie meestal niet meer mogelijk de kwaliteit van alle woningen in een complex gelijktijdig aan te passen. Woningcorporaties anticiperen op de wensen van individuele bewoners door de woningen in cascoverhuur aan te bieden, huurders meer of zelfs volledige vrijheid te geven in het aanbrengen van veranderingen in de woning (ZAVbeleid) en door het aanbieden van keuzepakketten voor geriefverbeteringen in de woning. De gevolgen voor het traditionele mutatieonderhoud zijn groot. Het terugbrengen van de bouwdelen tot de oorspronkelijke staat door de huurder of verhuurder is passé. Dynamisch mutatieonderhoud en klantgericht (mutatie)onderhoud Door Coolen en Vijverberg werd dynamisch mutatieonderhoud gedefinieerd als: “Het verrichten van mutatieonderhoud aan woningen, waarbij tevens rekening wordt gehouden met ontwikkelingen in de lokale woningmarkt.” (Coolen en Vijverberg, 1991) Een voordeel van dynamisch mutatieonderhoud is volgens hen dat de woontechnische voorzieningen in een woning, bij afwezigheid van de bewoner, kunnen worden verbeterd of aangebracht. Bovendien wordt door de geleidelijke aanpak een meer gespreide claim op de financiële

4 Uit een onderzoek naar woonwensen dat Sigma Coatings liet uitvoeren onder 3.000 Nederlanders blijkt bijvoorbeeld dat 24% van de huurders een andere badkamer wil, 18% een andere keuken en 16% kamers wil samenvoegen (Sigma Coatings, Woonwensen ’98).

[ 95 ]

Uitvoering mutatieonderhoud (foto: D. Vader)

Zelf aangebrachte veranderingen (foto: D. Vader)

middelen gelegd, waardoor het mogelijk is om meer complexen tegelijkertijd aan te pakken. Bijkomend voordeel is dat het verbeterpakket niet kan worden geweigerd. Coolen en Vijverberg wijzen erop dat niet alle verhuurproblemen met het aanpakken van de inbouw van woningen verholpen kunnen worden. Als de problemen het niveau van de woning overschrijden, zal dynamisch mutatieonderhoud niet voldoende zijn. Het dynamisch mutatieonderhoud richtte zich in de eerste plaats op het voorkomen van verhuurproblemen: vrijkomende woningen worden woontechnisch aangepast. Klantgericht mutatieonderhoud richt zich daarentegen op de wensen en financiële mogelijkheden van de individuele klant. Een groeiend aantal corporaties legt een basiskwaliteitsniveau voor het mutatieonderhoud vast en voert het mutatieonderhoud vervolgens uit tot dat niveau. Voor extra’s moet de nieuwe huurder betalen. Denkbaar is dat ook zittende huurders woontechnische verbeteringen aan hun woning willen laten uitvoeren. Hierdoor zou de verhuisgeneigdheid kunnen afnemen. Bij zittende bewoners speelt uiteraard niet het voordeel van de afwezigheid van bewoners tijdens de ingreep. De bewoner zal wellicht overlast van de werkzaamheden ondervinden. De kosten voor de uitvoering zullen bij bewoning hoger zijn dan de kosten bij tijdelijke leegstand. Van de respondenten op de enquête ’99 hanteert de helft een basiskwaliteitsniveau bij mutatie. Nieuwe en zittende bewoners kunnen in tien van de twaalf gevallen kiezen voor extra maatregelen die een geriefverbetering betekenen en waar een huurverhoging tegenover staat. Zelf Aangebrachte Veranderingen (ZAV) Om tegemoet te komen aan individuele woonwensen gaan de corporaties flexibeler om met zelf aangebrachte veranderingen (ZAV) door huurders.5 De

5 Volgens onderzoek van de Nederlandse Woonbond waren huurders in 1996 ontevreden over de voorlichting die de verhuurder geeft over het door de huurder zelf aanbrengen van veranderingen in de woning. Bijna 35% van de huurders was hier negatief over (Bruseker, De Jong en Wondergem, 1996).

[ 96 ]

Mutatieonderhoud Basiskwaliteitsniveau mutatieonderhoud In de basisniveaus zijn grofweg drie categorieën te onderscheiden: veiligheid en gezondheid (bijvoorbeeld veilige gas- en elektra-installaties, vernieuwen van verouderd schakelmateriaal, voldoende ventilatie, herstellen en vernieuwen hangen sluitwerk), woontechnische uitrusting (bijvoorbeeld verwijderen van lavetten, betegelde douche, wasmachineaansluiting, spreekluisterinstallatie) en energiebesparende voorzieningen (bijvoorbeeld isolatie, dubbelglas). De nadruk ligt in de meeste gevallen op het garanderen van de veiligheid en gezondheid van de bewoner. De activiteiten met betrekking tot de douche en de wasmachineaansluiting verhogen het oorspronkelijk kwaliteitsniveau. Wat voor de ene corporatie tot het basispakket behoort, kan voor de andere corporatie een extra zijn, waarvoor de bewoners kunnen kiezen, bijvoorbeeld het aanbrengen van centrale verwarming. De basisniveaus betreffen soms niet alleen de individuele woning. De woontechnische kwaliteit van het woongebouw maakt er ook deel van uit. De Dageraad Onder de noemer combicomfort-project worden in verband met de veiligheidseisen open verbrandingstoestellen (geisers, c.v.-ketels, gashaarden) complexmatig vervangen door een gesloten toestel. Daarvoor moeten luchttoevoer- en rookgasafvoerkanalen worden aangebracht. Om de investering meer maatschappelijk rendement te geven en voor een deel ook financieel rendabel te maken, wordt een speciaal voor de Dageraad ontwikkeld warmwatertoestel, de zogenaamde Combi Kompakt HR-ketel aangebracht, waarop tevens een centrale verwarmingsinstallatie kan worden aangesloten. Het warmwatertoestel wordt overal aangebracht, het aanbrengen van de c.v.-installatie is een keuzemogelijkheid. Achtgoed Achtgoed garandeert een basiskwaliteit voor alle woningen die meer dan vijftien jaar in exploitatie blijven. Het minimaal voorzieningenniveau van Achtgoed bestaat uit een c.v.-installatie, een wasmachineaansluiting, dubbelglas in woonkamer en keuken, inbraakwerend hangen sluitwerk, een veilige gas- en elektra-installatie en, waar mogelijk, een individuele watermeter. Bij mutatie worden deze voorzieningen aangebracht, met de c.v.-installatie en het dubbelglas naar keuze. De vraaghuur van het (deel)complex waartoe de woning behoort is gebaseerd op het minimaal voorzieningenniveau. Daarvan afgeleid wordt de individuele vraaghuur, op basis van de aanwezige voorzieningen. De vraaghuur staat voor drie jaar vast (exclusief inflatiecorrectie). AWV AWV voert een ‘APK’ uit in alle vrijkomende woningen in woningcomplexen vanaf 1970. De woning moet voldoen aan een zogenoemd basispakket techniek. De woning wordt geïnspecteerd op aspecten als veiligheid, gezondheid, functionaliteit installaties en casco. Eventuele tekortkomingen worden verholpen. De kosten bedragen tussen de ƒ500 en ƒ1.000 per woning.

‘terreur’ van de oorspronkelijke staat maakt plaats voor de vrijheid van de goede of acceptabele staat (zie ook hoofdstuk 3). De mogelijkheid om de woning aan de eigen woonwensen aan te passen is één van de KWH-labelitems. “Een KWH-corporatie biedt haar huurders de mogelijkheid de woning aan hun woonwensen aan te passen. Mits aan een aantal voorwaarden is voldaan, mag de vertrekkende huurder zelf-aangebrachte veranderingen in de woning achterlaten.” (Stichting KWH, 2000)6

[ 97 ]

Zelf aangebrachte veranderingen AWV Huurders van AWV mogen een groot aantal woningaanpassingen zelf uitvoeren of laten uitvoeren onder het motto ‘Wonen naar Wens’. Vooraf moet men toestemming vragen aan AWV. Veel van de veranderingen waarvoor vooraf toestemming is verkregen mogen bij vertrek van de huurder blijven zitten. Andere veranderingen moeten ongedaan worden gemaakt, behalve wanneer de nieuwe huurder de wijzigingen wil overnemen.

Vanzelfsprekend moet het ZAV-beleid van de woning in het huurcontract voor de woning geregeld zijn (zie hoofdstuk 3). Het geven van vrijheid aan bewoners om zelf in huis aan de slag te gaan, gaat gepaard met het stellen van technische eisen aan de zelf aan te brengen voorzieningen. Corporaties adviseren de bewoners door het uitbrengen van brochures en het openstellen van informatienummers en houden toezicht op de uitvoering. Ook zijn er corporaties die een eigen woonwinkel hebben geopend. Overname van de zelf aangebrachte veranderingen is mogelijk door de corporatie of de nieuwe huurder. In sommige gevallen bieden verhuurders de vertrekkende huurder een vergoeding voor zelf aangebrachte veranderingen.7

4.3.5 Cascoverhuur en koophuur Naast huren of kopen van een woning, ontstaat er een groeiend aantal tussenvormen. De meeste tussenvormen hebben te maken met het kopen of huren van de woning onder bepaalde financiële voorwaarden en beheerovereenkomsten, bijvoorbeeld maatschappelijk gebonden eigendom (MGE). De corporatie voert meestal, zeker bij meergezinswoningen, het onderhoud aan het casco uit. In het geval van cascoverhuur of koophuur is een eigendomsscheiding tussen de drager en de inbouw van de woning aan de orde. De idee waarbij de bewoner het casco van een corporatie koopt en de inbouw langs andere wegen betrekt, is zeker niet nieuw. De scheiding van drager en inbouw werd vele jaren geleden reeds door Habraken bepleit.8 Eind jaren tachtig werden er al woningen opgeleverd in een cascoverhuur constructie. Het bleek echter in bijna alle gevallen onmogelijk maximale keuzevrijheid te geven aan de bewoners, zonder dat tegelijkertijd de financiële risico’s voor de eerste en volgende huurders te groot werden. Knelpunt bij cascoverhuur – maar overi-

6 De zogeheten positieve lijst voor huurderszelfwerkzaamheden van het KWH-label is overigens zeer breed. Vooral de vrijheid om installaties als bijvoorbeeld c.v. en mechanische ventilatie aan te passen of aan te brengen, zou wel eens strijdig kunnen zijn met uitgangspunten van de corporatie inzake milieubeleid en gezondheid. 7 Aedes geeft in Een eigen huurhuis vijf voorbeelden van ZAV-beleid (Aedes, 1999c). De vormen van ZAV-beleid zijn: goede-staatvariant, doe-het-zelfvariant, luxe variant, maatwerkvariant en cascovariant. Aedes koppelt deze ZAV-varianten aan productgroepen, die afhankelijk zijn van de doelgroep en de strategie. Deze werkwijze lijkt plausibel. De Woonbond heeft hier kritiek op geuit. Als de huurder niet in de strategisch juiste woning zit, heeft hij pech. 8 Habraken, N.J., 1961, De dragers en de mensen: het einde van de massawoningbouw, Amsterdam (Scheltema en Holkema).

[ 98 ]

Tussenvormen huren en kopen Trudo Trudo heeft een deel van het bezit bestemd als Huurgarantwoning. Het kenmerk van de Huurgarantwoning is dat de huurprijs de komende tien jaar met niet meer dan 2% zal stijgen. Daar staat tegenover dat de verantwoordelijkheid voor het onderhoud van de binnenkant van de woning, met uitzondering van de technische installaties, bij de bewoner is gelegd. Bij vertrek is de bewoner niet verplicht de woning in de oude staat van onderhoud op te leveren. Trudo gaat akkoord met alle verbouwingen, mits de voorzieningen in redelijke staat van onderhoud verkeren. Achtgoed In de wijk Soesterkwartier (Amersfoort) experimenteert Achtgoed met de Achtgoed Vrij woning. Het onderhoud aan de binnenkant van de woning is voor rekening van de huurder. Hiervoor ontvangt de huurder een maandelijkse vergoeding. Wijzigingen in de woning hoeven niet meer goedgekeurd te worden door Achtgoed.

gens ook bij zelf aangebrachte veranderingen – vormt de ‘natrekkingsregel’ (zie hoofdstuk 3). Het NCIV heeft begin jaren negentig een model ontwikkeld voor cascoverhuur, maar tot toepassing van het model is het nooit gekomen (Kullberg en Priemus (red.), 1993). Eind jaren negentig werd cascoverhuur weer actueel. Men spreekt nu van een koophuur- constructie, waarbij de huurder de ‘binnenkant’ van de woning koopt en het casco huurt van de corporatie. Deze constructie kan ook worden toegepast in de bestaande woningvoorraad. Bewoners worden de mogelijkheden geboden hun individuele woonwensen te realiseren binnen de grenzen van het casco, zonder te verhuizen. Door de binnenkant van de woning te verkopen is de bouwkundige vrijheid optimaal. Hierdoor zou de verhuisgeneigdheid afnemen en de betrokkenheid met de buurt, en daardoor de leefbaarheid ervan, toenemen. De kale huurprijs gaat met 35% omlaag. Bij beëindiging van de koophuurovereenkomst koopt de woningcorporatie de binnenkant van de woning in de staat van dat moment. Koophuur heeft geen invloed op het onderhoud van het casco door de verhuurder. Nadat de koophuurformule is geïntroduceerd door Woningbouwvereniging Het Oosten in Amsterdam, is de Nationale Stichting Koophuur licentiehouder en promotor van deze eigendomsvorm geworden. Deze Stichting verkoopt het ‘woonconcept’ koophuur in licentievorm aan verhuurders.

4.3.6 Klachtenonderhoud en serviceonderhoud Een moderne corporatie spreekt niet meer van klachtenonderhoud, maar van reparatieverzoeken. Veel woningcorporaties maken door middel van een ‘huurders-verhuurders ABC’ duidelijk welke onderhouds- en reparatiewerken voor rekening van de corporatie of huurder zijn. Voor de huurder zijn de registratie van de klacht, de beoordeling van de klacht en de uitvoering van het onderhoud belangrijk. Deze procedure kan de verhuurder op verschillende wijzen organiseren. Er is een tendens naar een centrale melding van klachten. De klant krijgt in dat geval direct informatie over de afhandeling en de afhandelingsduur of de aannemer zoekt zelf con-

[ 99 ]

Klachten- en serviceonderhoud Achtgoed Achtgoed is aspirant KWH-labelhouder. Om het KWH-label te verkrijgen zijn in 1999 twee verbeterteams aan de slag gegaan. Het resultaat hiervan is onder meer een nieuw onderhouds-ABC, een abonnement voor het afkopen van klein dagelijks onderhoud (serviceonderhoud) en nieuw ZAV-beleid.

tact met de klant. De overige taken die tot de klachtenprocedure behoren, spelen zich buiten zijn gezichtsveld intern bij de corporatie af. Met name de wijze waarop de uitvoering van onderhoud gebeurt, is belangrijk voor de huurder. Uitvoerders van het onderhoud AWV moeten aanspreekbaar zijn op hun werkAWV biedt een servicecontract voor het zaamheden, klantvriendelijk zijn en voldoenhuurderonderhoud aan voor ƒ 9,50 per de informatie geven.9 Kaan vergelijkt service maand (1999) voor alle werkzaamheden met productfabricage. Service wordt uitgedie zonder servicecontract voor rekening voerd ‘in het veld’ door mensen die werken van de huurder zijn. De belangstelling op afstand van hun bedrijf, nauwelijks worvoor het contract is zeer groot: bijna de den gecontroleerd en hun werk onder sterk helft van de huurders maakt er gebruik wisselende omstandigheden moeten verrichvan. Dat is opmerkelijk gezien het grote ten (Kaan, 1993).10 aantal woningen met een lage huur en het Sommige corporaties spreken ook wel van grote aantal huurders dat een laag inkoserviceonderhoud. Dat leidt echter tot een men heeft. De AWV heeft voor de uitvoespraakverwarring doordat een groeiend aanring van het serviceonderhoud drie mental corporaties het wettelijke huurdersondersen aangenomen. Het aanbieden van het houd (zie hoofdstuk 3), tegen een bepaalde serviceonderhoud is een extra dienstverlevergoeding, voor de huurders willen uitvoening, want er moet volgens de corporatie ren, en dit – ons inziens terecht – serviceongeld worden bijgelegd. derhoud noemen. Tot het serviceonderhoud behoort dikwijls een jaarlijkse of tweejaarlijkse inspectie van de woningen van de abonnees. Op dat moment worden direct kleine gebreken verholpen en vaak preventief onderhoud verricht. Tot de onderhoudsactiviteiten behoren bijvoorbeeld kleine reparaties aan het hangen sluitwerk, schakelaars en kranen, het schoonmaken van de dakgoot, vegen van de schoorsteen en ontstoppen van de binnenriolering. Er zijn corporaties die het serviceonderhoud breder benaderen door naast het wettelijk huurdersonderhoud extra dienstverlening

9 Wezel schetst een conceptueel kader voor woningbeheer, bestaande uit sociaal-culturele waarden en ‘hulpmiddelen’ bij een bouwkundige ingreep (Wezel, 1993: 168). Vier M’s (methode, materieel, materiaal en mensen) beantwoorden de vraag waaraan bewoners zich storen tijdens een opknapbeurt. De sociaal-culturele waarden beantwoorden de vraag waarom bewoners zich storen: aanspreekbaarheid, veiligheid, zuinigheid, eigenheid, schoonheid en netheid. De aanspreekbaarheid van mensen – de uitvoerders – wordt door de bewoners het belangrijkste gevonden. 10 Kaan wijst op onderhoud als service aan de klant die zich een product heeft aangeschaft, en die een zekere perceptie van de functievervulling ervan heeft: after-sales services (Kaan, 1993: 59). De uitvoering van klachtenonderhoud door de corporatie kan beschouwd worden als after-sales service. Wij beschouwen het klachtenonderhoud als een garantie op een zekere kwaliteit van het gehuurde product.

[ 100 ]

aan te bieden. Een voorbeeld hiervan is het onderhoud van de tuin. Een zorgzorgvuldige afhandeling van reparatieverzoeken en het aanbieden van een servicecontract behoren tot de KWH-labelitems. “Een KWH-corporatie biedt de mogelijkheid om reparaties zowel schriftelijk als telefonisch te melden. Na ontvangst van de melding wordt binnen drie dagen door de betreffende onderhoudsdienst een – bij voorkeur telefonische – afspraak gemaakt. Afspraken worden gemaakt in blokken van twee uur. Een KWH-corporatie biedt haar huurders de mogelijkheid om op basis van vrijwilligheid de kosten van het ‘klein dagelijks onderhoud’ af te kopen.” (Stichting KWH, 2000)

4.4 Duurzaam woningbeheer 4.4.1 Inleiding De opzet en uitwerking van het beschreven procesmodel strategisch voorraadbeleid besteden slechts in zeer beperkte mate aandacht aan duurzaamheid en/of milieukwaliteit van de woningen. Dat is niet zo vreemd. De strategische beleidsbepaling stelt de (toekomstige) woningvraag centraal. De corporatie stemt het woningaanbod daarop af. Beschikbare financiële middelen zijn daarbij een randvoorwaarde, terwijl de technische (on)mogelijkheden en (on)gewenste milieueffecten slechts op de achtergrond een rol lijken te spelen. In deze situatie komt langzaam verandering. De onverminderde aandacht van overheden, beheerders en andere partijen voor duurzaam bouwen en beheren, verwoord in bijvoorbeeld de Nota Wonen en het Convenant Duurzaam Bouwen (zie hoofdstuk 3), wijst hierop. Helaas is er weinig recent cijfermateriaal voorhanden over uitvoering in de praktijk. De milieukwaliteit van de woningen was voor slechts 17% van de corporaties een doorslaggevende overweging bij het bepalen van het voorraadbeleid (zie tabel 4.1). De helft van corporaties kent in 1999 het Nationaal Pakket Woningbouw Beheer, 40% heeft het aangeschaft en gebruikt het ook regelmatig (MVROM, 1999a). Volgens de door Quist en Van den Broeke (1994) gehouden enquête over het milieubeleid van sociale verhuurders in 1993, achtte 81% van de sociale verhuurders het tot zijn taak om een maatschappelijk doel als een schoner milieu te bewerkstelligen. 37% heeft milieubeleid voor het voorraadbeheer ontwikkeld en dat bijvoorbeeld vastgelegd in een milieubeleidsplan, een standaardprogramma van eisen of een onderhoudsbestek. Een milieubeleidsplan bevat de doelstellingen van het beleid en zou dus in de analyserende fasen van het proces van strategisch voorraadbeleid zeker een rol moeten spelen.11 Een standaardprogramma van eisen en onderhoudsbestek zijn concrete richtlijnen, waarin wordt aangegeven welke (milieu)maatregelen bij woningverbetering en/of onderhoud moeten worden toegepast. De meerkosten van een milieubewust woningbeheer, onduidelijkheid over de

[ 101 ]

milieubelasting van beheeractiviteiten, weigerachtige huurders in verband met huurverhoging en het ontbreken van subsidies vormden de belangrijkste knelpunten bij het vormgeven van een milieubewust beheer door woningcorporaties (Quist en Van den Broeke, 1994). Of corporaties deze knelpunten nog steeds ervaren is onbekend. Een integrale afweging van duurzaam beheer hoeft niet tot meerkosten te leiden. Levensduurverlenging van woningen en bouwdelen leidt wellicht tot minderkosten. Minder gebruikskosten door energiebesparing compenseert de huurverhoging.

4.4.2 Proces duurzaam beheer Een duurzame aanpak van het woningbeheer grijpt in op bijna alle stappen die men zet bij het strategisch voorraadbeleid en technisch beheer. Dat maakt de strategische afweging en uitwerking daarvan tot een complex geheel. Verschillende auteurs wijzen op de opeenvolgende afwegingen, opdat duurzaam beheer integraal deel uitmaakt van de besluitvorming omtrent strategisch voorraadbeleid en technisch beheer (De Haas, 1997; Quist en Van den Broeke, 1994; SEV/Novem, 1997). Duurzaam beheer van de woningvoorraad is te onderscheiden in: verlengen van de levensduur; verbeteren van de milieukwaliteit van de woningen; duurzaam uitvoeren van technische ingrepen en onderhoud. Verlengen van de levensduur heeft te maken met de toekomstwaarde van de gebouwen, de woningen en de buurt. Verbeteren van de milieukwaliteit van woningen is mogelijk door de milieubelasting tijdens het gebruik te verminderen door energie- en waterbesparing en door verbetering van het binnenmilieu van de woningen. Levensduurverlenging en ingrepen in woongebouwen en woningen die van invloed zijn op de milieukwaliteit en milieubelasting tijdens het gebruik, zijn kwesties die aan de orde komen bij het ontwikkelen van de beleidsrichting voor een marktsegment. DUWON is een handleiding voor het integreren van duurzaam woningbeheer in het strategisch voorraadbeleid (SEV/Novem, 1997). Instrumenten die vervolgens kunnen helpen om strategieën te bepalen en te toetsen zijn onder meer de EE-methode om energiebesparing te optimaliseren, de Maatlat Binnenmilieu om de kwaliteit van het binnenmilieu in beeld te brengen en EcoQuantum om de milieueffecten van maatregelen te kwantificeren door een levenscyclusanalyse van een gebouw uit te voeren. In hoofdstuk 6 gaan wij

11 De Handleiding duurzaam bouwen en beheren van de Novem en Aedes (1999) is bedoeld om corporaties handvatten te geven bij het interpreteren en vertalen van het Convenant Duurzaam Bouwen naar de eigen organisatie. Het geformuleerde beleid krijgt de vorm van een milieubeleidsplan.

[ 102 ]

verder in op methoden en instrumenten (paragraaf 6.5.5). In DUWON zijn een aantal concepten ontwikkeld. Deze concepten geven oplossingsrichtingen aan voor bepaalde typen complexen. Vanuit het oogpunt van duurzaam beheer zijn de resterende levensduur en de bouwjaarklasse van een woningcomplex belangrijke invalshoeken (tabel 4.3).12 Hoge duurzaamheidsambities, die ingrijpende maatregelen vereisen, zijn alleen realiseerbaar voor complexen met een relatief lange resterende levensduur of waarvan de levensduur wordt verlengd. De bouwjaarklassen zijn belangrijk gezien het regime van weten regelgeving waaronder de woningen tot stand zijn gekomen, waardoor de bouwen woontechnische kwaliteit van de woningen duidelijk van elkaar verschillen, maar ook de financiële (investerings)ruimte een beperking kan vormen (zie ook hoofdstuk 2). Een gefaseerde aanpak, ingepast in het planmatig onderhoud, biedt de mogelijkheid om ook gefaseerd te investeren.

4.4.3 Duurzaam uitvoeren van onderhoudsactiviteiten Tabel 4.4 geeft een overzicht van de toepassing van een aantal concrete milieumaatregelen door woningcorporaties in 1993. De milieumaatregelen die de corporaties in 1993 namen, waren voor een groot deel traditioneel bepaald, en vloeiden voort uit bouwtechnische en milieutechnische regelgeving, bijvoorbeeld isolatienormen. De meeste milieumaatregelen werden getroffen tijdens het groot onderhoud en het planmatig onderhoud (Quist en Van den Broeke, 1994). Uit een monitoring duurzaam bouwen en beheren van Aedes blijkt dat woningcorporaties jaarlijks gemiddeld ƒ177 per woning aan duurzame maatregelen besteden (Weismann in: Klunder en Gieskes, 2000). Hiervan heeft drievierde deel betrekking op energiebesparing. In 1998 hebben woningcorporaties bij meer dan twee miljoen woningen waterbesparende maatregelen getroffen. De woningcorporaties voldoen ruimschoots aan de doelstellingen van het convenant duurzaam bouwen (zie paragraaf 3.4.4). De energiebesparingsdoelstelling wordt nog niet gehaald. Bij het duurzaam uitvoeren van onderhoudsactiviteiten spelen, naast het milieuvriendelijk uitvoeren hiervan, ook levensduurverlenging en/of hergebruik van bouwdelen een rol. Door productvernieuwing en -verbetering kunnen de cycli van onderhoudsactiviteiten opgerekt worden. Deze ontwikkeling is duidelijk zichtbaar bij schildersystemen. Bovendien treedt in de bouwnij-

12 De concepten van DUWON gaan uit van een gebiedsgerichte aanpak. Mede hierdoor is de terminologie van de concepten verwarrend. In hoofdstuk 7 definiëren wij strategieën op basis van productlijnen, productgroepen en complexen.

[ 103 ]

Tabel 4.3 Concepten duurzaam woningbeheer DUWON naar bouwjaarklasse Concept

Bouwjaarklasse voor ’45-’65 ’68-’80 na 1945 1980

Onderhoud Consolideren

nvt

Revalideren Conserveren

nvt nvt

nvt

Herstructureren

Gemengde aanpak na ’68 Gemengde aanpak tot en met ’68

nvt nvt

nvt

nvt

nvt

nvt

nvt

nvt

nvt

aanpak en motivatie

resterende levensduur (jaren)

alleen onderhoud geen renovatie gepland instandhouding; (te) weinig perspectief aanpassen technische kwaliteit nadruk op onderhoud; matige milieukwaliteit aanpassen functionele kwaliteit; versterken wijkopbouw combinatie conserveren en herstructureren; versterken wijkopbouw combinatie revalideren en herstructureren; versterken wijkopbouw

divers

budget (guldens per woning)

> 10

tot 10.000

25-40

50.000-80.000

25-40

10.000-15.000

>50

>100.000

>50

>30.000

>40

<80.000

Bron: SEV/Novem, 1997 (bewerking)

Tabel 4.4 Toepassing van een aantal concrete milieumaatregelen door woningcorporaties in 1993, in percentages Milieumaatregel

% corporaties

aanbrengen isolatie installeren van energie-efficiënte verwarmingsketels aanpak van vochtproblemen verven met watergedragen verf of high-solid alkydharsverf verwijderen van asbest gebruik van weinig milieubelastende materialen aanbrengen van waterbesparende douchekoppen het niet toepassen van tropisch hardhout maatregelen voor passieve zonne-energie aanpak van te hoge radonconcentraties installeren van zonneboilers Totaal

96,2 89,4 79,8 58,7 68,3 51,9 28,8 29,8 8,7 4,8 5,8 n=104

Bron: Quist en Van den Broeke, 1994

[ 104 ]

Duurzaam beheer De onderzochte woningcorporaties geven nog weinig expliciete aandacht aan duurzaam beheer. In de beleidsdoelstellingen komt duurzaam beheer er bekaaid vanaf. Achtgoed Achtgoed tracht milieudoelstellingen in het technisch beheer te realiseren, maar dat is niet altijd haalbaar of door de bewoners gewenst. De toepassing van water- en energiebesparende maatregelen is tevens afhankelijk van de wensen van de bewoner. Achtgoed vervangt – indien technisch noodzakelijk – een conventionele c.v.-ketel standaard door een ketel met verbeterd rendement. Een ketel met hoog rendement wordt tot nu toe alleen aangebracht als de bewoner daarom vraagt en dus ook de prijs betaalt voor de extra investeringskosten. De bewoner heeft ook het voordeel van de energiebesparing. Watergedragen verven past men niet toe. In plaats daarvan probeert men de cyclus van alkydverf te verlengen. AWV De concepten van DUWON vormen het kader waarbinnen verbeterplannen worden uitgewerkt. In de uitvoering van onderhoud zijn energiebesparende maatregelen opgenomen zoals het verhogen van het isolatieniveau bij het vervangen van bitumineuze dakbedekking en het plaatsen van dubbelglas bij de uitvoering van schilderwerk opgenomen. Een bijzonder project betreft het verwijderen van asbest. Het gehele woningbestand (van Staedion) is onderzocht op toepassing van asbesthoudende materialen. De meest ernstige vormen zijn weggehaald. Fasegewijs worden de complexen verder aangepakt.

verheid een verschuiving op van vervangende (dure) ingrepen naar reparatieachtige ingrepen en verzorgende ingrepen. Het meest sprekende voorbeeld hiervan is de reparatie van houten kozijnen. De voorbeelden zijn niet willekeurig gekozen. Schilderwerk en onderhoud aan kozijnen zijn grote kostenposten in het planmatig onderhoud. Bij de schildersystemen is de ontwikkeling naar milieuvriendelijke alternatieven, bijvoorbeeld watergedragen verven, duidelijk. Met name schilderwerk is een bepalende factor bij het duurzaam onderhoud van de woningvoorraad. Schilderwerk neemt financieel gezien circa 30% van de onderhoudsinspanningen van woningcorporaties voor zijn rekening (hoofdstuk 2). De frequentie van schilderwerk is hoog, de milieubelasting van verfsoorten ook. Minder frequent schilderen en het toepassen van milieuvriendelijke verfsoorten zou dus wel eens een aanzienlijke reductie van de milieubelasting door onderhoud kunnen betekenen. Of schilderwerk verantwoord uitgesteld kan worden, hangt af van de onderhoudstoestand waarin het zich bevindt (hoofdstuk 6).

4.5 Organisatie van technisch georiënteerde processen en activiteiten 4.5.1 Inleiding Het onderhoudsbeleid is één van de beleidsvelden waarin het strategisch onderhoud wordt uitgewerkt. In deze paragraaf behandelen wij de diversiteit

[ 105 ]

en plaats van de uitvoering van de technisch georiënteerde activiteiten, die samenhangen met het onderhoudsbeleid, in de organisatie van woningcorporaties. Organisatorisch is het onderhoud te verdelen in planmatig en nietplanmatig onderhoud. Niet-planmatig onderhoud is het mutatieonderhoud en klachtenonderhoud. Daarnaast beschrijven wij beknopt het proces van complexgewijze woningverbetering, omdat technisch beheer ook het aanpassen van de kwaliteit van woningen inhoudt en omdat verbetering direct te maken heeft met de uitvoering van planmatig onderhoud.13 Deze procesbeschrijving is specifiek gericht op de (uitwerking) van bouwkundige verbeteringen aan een bepaald complex. Uiteraard kan dit niet los worden gezien van de strategisch beleidsontwikkeling.14 Bij het beschrijven van de processen, taken en taakverdeling in organisaties speelt een groot aantal factoren een rol. Van invloed zijn het soort taken: uitvoerende, ondersteunende en registrerende taken, kwesties als uitbesteden of in eigen beheer uitvoeren van de taken (naast uitvoerende taken kunnen ook de registrerende of ondersteunende taken uitbesteed worden), of de taken permanente processen zijn, eenmalige projecten of een combinatie van beide (projectmatige aanpak van wederkerende processen) en de mate van automatisering van de taken. In de in 1997 gehouden enquête is gevraagd naar de taakverdeling in de organisatie. Daarbij golden de in hoofdstuk 2 beschreven vier basismodellen van organisatiestructuren van woningcorporaties als leidraad: het traditioneel model, het traditioneel model met een integratie van woondiensten, het woondienstenmodel en de gedecentraliseerde structuur (Straub, 1997).

4.5.2 Beleidsvoorbereiding en budgetbewaking Beleidsvoorbereidende technisch georiënteerde taken zijn onder meer het opstellen van het bouwen woontechnisch kwaliteitsbeleid, bijvoorbeeld de operationalisatie van onderhoudsniveaus, de uitwerking van ZAV-beleid en de basiswerkzaamheden van het mutatieonderhoud. Bij de uitvoering van

13 Wij gebruiken hier het begrip complexgewijze woningverbetering als overkoepelend begrip voor alle technische ingrepen die complexgewijs worden uitgevoerd. Vaak worden begrippen als hoogniveau renovatie (vooral vooroorlogse woningen) en schil- of gevelrenovatie (vooral naoorlogse woningen) en groot onderhoud gebruikt. Zie bijvoorbeeld Thomsen (1999). In hoofdstuk 5 delen wij de technische ingrepen verder in. 14 De aanpak van een complex kan volgens Heeger (1993) niet los worden gezien van de ontwikkeling van strategisch voorraadbeleid. Er kunnen goede redenen zijn om de aanpak van een complex anders uit te voeren dan op grond van het voorraadbeleid is uitgedacht. Omdat het voorraadbeleid mogelijk wordt bepaald aan de hand van wat meer algemene informatie, kunnen bepaalde complexontwikkelingen mogelijk niet voorzien zijn. In alle gevallen zal de uitwerking van de plannen een te onderscheiden proces zijn (fase 8 in het procesmodel strategisch voorraadbeleid, zie paragraaf 4.2).

[ 106 ]

deze taken zijn meer afdelingen en diensten betrokken, vaak in werkgroepverband. Het budget voor het planmatig en niet-planmatig onderhoud kan binnen vooraf gestelde randvoorwaarden worden bewaakt. De uitvoerder is in dat geval budgetbewaker. In veel gevallen betekent budgetbewaking tevens beleidsbepaling. Opmerkelijk is dat bij enkele corporaties meer dan één afdeling verantwoordelijk was voor de budgetbewaking. Corporaties met een traditioneel model noemden weinig verrassend de afdelingen Techniek en Financiën. De budgettering van het planmatig onderhoud lag voor het overgrote merendeel bij afdeling Techniek. 57% van de corporaties met een woondienstenmodel noemde Woondiensten als (één van) de budgetbewakers voor het niet-planmatig onderhoud. Ook rayons (zelfstandig opererend binnen Woondiensten) werden relatief veel genoemd. Woondiensten en rayons werden met betrekking tot de budgetbewaking van het planmatig onderhoud slechts door 23 en 9% van de corporaties genoemd. Een afdeling Techniek en/of ondersteunende technische diensten waren vaker verantwoordelijk.

4.5.3 Complexgewijze ingrepen: woningverbetering Het proces van complexgewijze woningverbetering verloopt via een inventarisatie van de bestaande situatie en de beleidsmatige keuze voor de complexstrategie, een opname, de planvorming (programma van eisen, architectenselectie, voorlopig en definitief ontwerp) en de uitvoering. De betrokkenheid van de bewoners verschilt sterk, afhankelijk van de beoogde ingreep. Het betrekken van de bewoners bij beheer en beleid is één van de verantwoordingsvelden in de BBSH. Een inventarisatie van de bestaande situatie houdt onder meer een beoordeling van de wensen van de huurders in, bijvoorbeeld door het houden van een bewonersenquête over de waardering van de woning en de (directe) woonomgeving. De huurders kunnen vertegenwoordigd zijn in het planteam en geïnformeerd en geconsulteerd worden tijdens bewonersavonden. Na de planvorming zullen de bewoners zo mogelijk hun individuele keuzen bekend moeten maken. Een beproefd middel daarbij is een modelwoning. Een ‘sociaal plan’ regelt onder meer tijdelijke huisvesting, een verhuis- en herinrichtingsvergoeding en bijvoorbeeld huurgarantie. Mogelijk blijven de bewoners tijdens de uitvoering van de ingreep in de woning. Het bewoonbaar houden van de woningen tijdens een ingreep brengt vanzelfsprekend allerlei maatregelen met zich mee, die de overlast moeten beperken van stof, lawaai, of het tijdelijk afgesloten zijn van gas, water of elektra, door het tijdelijk niet kunnen gebruiken van toegangen of keuken en sanitair. Medewerkers van een projectenafdeling en uit de rayons, bijvoorbeeld ‘woonconsulenten’, spelen een belangrijke rol in dit proces, waarvan de totale uitvoering vaak lang duurt en daarom gefaseerd zal plaatsvinden.

[ 107 ]

4.5.4 Planmatig onderhoud Tot het planmatig onderhoud behoren grofweg de taken: inventariseren, inspecteren, opstellen van de meerjarenonderhoudsplanning, opstellen van de jaarplanning en de jaarbegroting, opdrachtverlening voor de uitvoering en de uitvoering zelf. Ondersteunende en werkvoorbereidende taken zijn: het opbouwen van kostenbestanden van onderhoudsactiviteiten, het opbouwen van bestanden met levensduurcycli en onderhoudscycli, het opstellen van werkbeschrijvingen (bestekken) en het opstellen van onderhoudscontracten. Bij de corporaties met een traditioneel model of een traditioneel model met een integratie van woondiensten is Techniek de afdeling die verantwoordelijk was voor de inventarisaties, inspecties, planning, werkomschrijvingen en opdrachtverlening. Inventarisaties en inspecties werden wel eens uitbesteed. Het beeld bij corporaties met een woondienstenmodel is veel diffuser. Een afdeling Techniek voert taken uit, maar de inventarisaties en inspecties werden vaak door de rayonopzichters uitgevoerd. De planning werd dan door Techniek gedaan. Men mag veronderstellen dat de taken uitgevoerd worden in opdracht van Woondiensten of de daaronder vallende rayons afzonderlijk. De uitvoering van het planmatig onderhoud werd voor een groot deel uitbesteed (70%). Zelfstandige uitvoerende diensten speelden een bescheiden rol. Overigens kunnen bewoners betrokken zijn bij de planning van planmatig onderhoud. Overleg tussen de woningcorporatie en vertegenwoordigers van bewoners zal met name de jaarplanning en uitvoering van planmatig onderhoud van een complex betreffen. Dat geldt ook voor informatie aan alle bewoners over wanneer wat uitgevoerd wordt.

4.5.5 Mutatieonderhoud In het algemeen verloopt de procedure van het mutatieonderhoud als volgt: 1. Vooropname, informeren verhuizende huurder, opstellen overnamelijst en eindopname; 2. Opdracht maken; 3. Opdrachtgeven en werkvoorbereiding van de uitvoering (maken werkbonnen en/of uitbesteding); 4. Uitvoering onderhoud; 5. Administratieve verwerking. Corporaties met het traditioneel model legden de verantwoordelijkheden voor de mutatie-inspecties, het maken van de opdracht en de opdrachtverlening, bij de afdelingen Techniek of Verhuur. 80% van de corporaties met een traditioneel model noemde de afdeling Techniek als verantwoordelijk voor de inspectie. De afdeling Verhuur werd met name door een aantal corporaties ingeschakeld voor de inspecties. In het woondienstenmodel lagen deze acti-

[ 108 ]

Organisatie De Dageraad De rayons van de Dageraad hebben een all-in contract afgesloten met de onderhoudsdienst. Binnen een raamwerk van algemene financiële kaders, intenties en prestatie-afspraken, richt de onderhoudsdienst zich primair op het zelfstandig afwikkelen van onderhoudsverzoeken. Trudo Verhuurmakelaars zijn verantwoordelijk voor het gehele verhuurproces. De verhuurmakelaar doet de vooropname en de eindopname van een woning, geeft opdracht aan de aannemer, adverteert de woning in de krant, doet de toewijzing, gaat met de nieuwe kandidaat de woning bekijken en verzorgt het huurcontract. Woningbouwvereniging Leiden De organisatiestructuur van Woningbouwvereniging Leiden lijkt sterk op het bedrijfsfunctiemodel (zie hoofdstuk 2). De frontoffice bestaat uit een afdeling Woningbeheer met drie rayons en een interne aannemerij. Daarnaast (backoffice) zijn er afdelingen Strategisch voorraadbeheer en Financieel-Economische zaken’. De interne aannemerij verzorgt de werkvoorbereiding en uitvoering van het klachtenen mutatieonderhoud. De medewerkers zijn allemaal allrounders. In de rayons zijn verschillende medewerkers verantwoordelijk voor de wijk, de klanten en de woningen. De (technisch) woningbeheerders zijn verantwoordelijk voor de opdrachtverlening van het klachtenen mutatieonderhoud, de mutatieinspecties en de inspecties voor het planmatig onderhoud. Planmatig onderhoud is onderdeel van de afdeling Strategisch voorraadbeheer.

viteiten bij Woondiensten of in de rayons. Inspecties en het maken van de opdracht gaven precies hetzelfde beeld te zien. Uit de enquêteresultaten van 1997 blijkt dat de inspecties, het maken van de opdracht en de opdrachtverlening zeer eenduidige taken zijn. Er was altijd slechts één afdeling bij betrokken. Meer dan de helft van de corporaties besteedde de uitvoering van het mutatieonderhoud uit. Met de uitvoering van klantgericht mutatieonderhoud verloopt vanzelfsprekend de procedure van het mutatieonderhoud anders. De opdracht voor uitvoering van werkzaamheden kan pas worden gemaakt als de nieuwe huurder zijn wensen bekend heeft gemaakt.

4.5.6 Klachtenonderhoud In 1. 2. 3.

het algemeen verloopt de procedure van het klachtenonderhoud als volgt: Registratie/melding maken; Beoordeling/opdracht maken; Opdrachtgeven en werkvoorbereiding van de uitvoering (maken werkbonnen en/of uitbesteding); 4. Uitvoering onderhoud; 5. Administratieve verwerking.

Een afdeling Techniek was bij de corporaties met een traditioneel model verantwoordelijk voor de registratie van klachten over onderhoud. Bij corporaties met een woondienstenmodel lag deze taak bij Woondiensten of de ray-

[ 109 ]

ons. Een centrale klachtenregistratie (en afhandeling) bij corporaties met een woondienstenmodel kwam ook voor. Volgens sommige corporaties heeft dit voordelen. De klantencontacten betreffen dan alleen de verhuurfunctie. Een zelfstandige uitvoerende dienst kan zelf de klachtenregistratie en afhandeling van de klachten verzorgen. De beoordeling van de klachten en het maken van de opdrachten werd bijna altijd door dezelfde organisatieonderdelen uitgevoerd als de klachtenregistratie. Dit gold ook voor de opdrachtverlening. Bijna de helft van de corporaties, ongeacht het organisatiemodel, besteedde het klachtenonderhoud uit. Een (ver)zelfstandig(d)e uitvoerende dienst was verantwoordelijk bij ruim 20% van de corporaties. Bij de overige corporaties die zelf het klachtenonderhoud uitvoerden, was de uitvoering bij traditioneel georganiseerde corporaties in de meeste gevallen een taak van de afdeling Techniek en bij corporaties met een woondienstenmodel van de afdeling Woondiensten. De uitvoering van het klachtenonderhoud (en mutatieonderhoud) viel dus direct onder de competentie van Woondiensten en/of was een taak van de rayons.

4.6 Planmatig onderhoud en de meerjarenonderhoudsplanning 4.6.1 Inleiding Voor het onderhoud van de bouwkundige bouwdelen en installatiedelen stelt de beheerder een meerjarenonderhoudsplanning op. Wij veronderstellen dat alle woningcorporaties ervaring hebben met het opstellen van meerjarenonderhoudsplanningen voor hun woningcomplexen.15 De meerjarenonderhoudsplanning is deels gebaseerd op inventarisatie- en inspectiegegevens (interne bestanden) en deels op theoretische levensduren van bouwdelen en onderhoudscycli (externe bestanden). In deze paragraaf is de vraag aan de orde hoe de beheerders de meerjarenonderhoudsplanning opstellen en daarbij gebruikmaken van beschikbare, al dan niet geautomatiseerde methoden en instrumenten. Automatisering van de meerjarenonderhoudsplanning komt in paragraaf 4.8 aan bod. Vooruitlopend hierop valt het op dat in 1997 niet alle corporaties over een geautomatiseerde onderhoudsplanning beschikten. Ruim 90% van de respondenten beschikte

15 Woningcorporaties zijn zelfs verplicht een ‘indicatieve’ meerjarenonderhoudsplanning van al hun bezit op te stellen voor een minimale termijn van vijf jaar. De onderhoudsvoorziening moet toereikend zijn om het volledige onderhoud voortschrijdend te bekostigen voor telkens tenminste vijf jaar. Het is dus belangrijk een goed beeld te hebben van de onderhoudssituatie van het woningbezit en de onderhoudsuitgaven die op termijn moeten worden gemaakt (zie hoofdstuk 3).

[ 110 ]

over een geautomatiseerde onderhoudsplanning (Straub, 1997). In 1986 had 85% van de ‘koplopercorporaties’ ervaring met een handmatige of geautomatiseerde meerjarenonderhoudsplanning (Amory en Vijverberg, 1987). De betrokkenheid van externe adviesbureaus bij het opzetten van deze planningen was in 1987 in veel gevallen groot. Achteraf is gebleken dat veel planningen voor altijd in de boekenkast zijn verdwenen en nooit zijn geactualiseerd. In 1992 was het aantal gevallen waarin adviesbureaus geheel zelfstandig de meerjarenonderhoudsplanning opzetten, nog maar zeer gering (Kaan, 1993). De woningcorporaties stelden anno 1997 bijna altijd zelf de meerjaren onderhoudsplanning op. De inventarisatie en inspectie werden wel in enkele gevallen (deels) uitbesteed.

4.6.2 Proces planmatig onderhoud De totstandkoming van de meerjarenonderhoudsplanning doorloopt een groot aantal stappen. Deze stappen zijn terug te brengen tot vier fasen: (1) inventarisatie, (2) inspectie, (3) planning en begroting en (4) programmering. De planningsfase omvat het opstellen van de (technische) meerjarenonderhoudsplanning en -begroting: de keuze van de onderhoudsactiviteiten, het begroten van de activiteiten en het plannen in de tijd. Na de planfase volgt een programmafase waaruit een definitieve meerjarenonderhoudsplanning volgt. De jaarplanning en -begroting onderhoud wordt van de meerjarenplanning afgeleid. Na het samenstellen van projecten volgt de werkvoorbereiding, mogelijk de aanbesteding van onderhoudsactiviteiten en vervolgens de daadwerkelijke uitvoering. In 1986 beschikte 85% van de corporaties over een procedure voor de totstandkoming van de meerjarenonderhoudsplanning (Amory en Vijverberg, 1987). In 1992 was dit percentage gestegen tot 95% (Kaan, 1993). In beide gevallen betreft het ‘koplopercorporaties’. Men mag ervan uitgaan dat anno 2000 alle woningcorporaties expliciet of impliciet over zo’n procedure beschikken. In de in 1997 gehouden enquête is gevraagd voor welk deel van het woningbezit een inventarisatie was uitgevoerd, de onderhoudstoestand (steekproefsgewijs) was geïnspecteerd, en op basis van inventarisaties en inspecties een meerjarenonderhoudsplanning was opgesteld (zie tabel 4.5). Ruim 40% van de corporaties had haar woningbezit voor meer dan 90% geïnventariseerd. Inspecties waren bij ruim 50% van de corporaties voor bijna het gehele woningbezit uitgevoerd. Een meerjarenonderhoudsplanning was door ruim 70% van de corporaties voor meer dan 90% van het woningbezit opgesteld. De genoemde percentages zijn hoog, maar ze betekenen wel dat voor een aanzienlijk deel van het woningbezit van de corporaties geen inventarisatie en/of inspectie was uitgevoerd en de meerjarenonderhoudsplanning dus was gebaseerd op aannames van de (technische) levensduur en/of op steekproeven

[ 111 ]

Tabel 4.5 Deel van het woningbezit dat door de woningcorporaties geïnventariseerd en geïnspecteerd was en waarvoor een meerjaren onderhoudsplanning was opgesteld, 1997 Woningbezit

Inventarisatie %

Inspectie Meerjarenonderhoudsplanning % %

van het gehele bezit. Wellicht 12 4 4 betrof het delen van het wo- 0-10% 11-50% 17 13 9 ningbezit die nog slechts kor29 28 16 te tijd in beheer waren 51-90% Meer dan 90% 43 55 72 (nieuwbouw- en renovatieprojecten, aangekocht bezit) n=179 n=181 n=181 en woningen die de corpora- Totaal tie op korte termijn wilden slopen, renoveren of afstoten. Bron: OTB-enquête Voorraadbeleid en technisch beheer woningcorporaties 1997 Dit kan echter nooit meer dan een klein deel van het bezit zijn. Blijkbaar worden er ook meerjaren onderhoudsplanningen opgesteld zonder dat er recentelijk een inventarisatie en/of inspectie heeft plaatsgevonden.

4.6.3 Inventarisatie en bouwdeelclassificatie Tijdens een inventarisatie worden de toegepaste bouwdeel-materiaalcombinaties, installaties en hoeveelheden in een complex, vastgelegd. Een mogelijk opslagmedium is de woningcartotheek of het meerjarenonderhoudsplanningssysteem (zie paragraaf 4.8). De wijze van verzameling is dikwijls het uittrekken van bouwplan- en bestekgegevens. In 1997 werd het bouwdeelclassificatiesysteem van het NCCW, sterk gelijkend op het SROW, verreweg het meest gebruikt voor de meerjarenonderhoudsplanning (ta- Tabel 4.6 Bouwdeelclassificatiesystemen in gebruik bij de woningbel 4.6). De koplopercorpora- corporaties in 1997 (meer antwoorden mogelijk) ties hadden in 1986 nog een Absoluut % van aantal cases voorkeur voor het SRW (Stan- Bouwdeelclassificatiesysteem daard Referentiebestek Wo78 43 ningbouw). Het SROW (Stan- NCCW/SROW Zelf en/of door een adviesbureau daard Referentiebestek On50 28 derhoud en Woningverbete- ontwikkelde classificatie NL-SfB 28 16 ring) was toen juist geïntroSROW/deel D 20 11 duceerd. Het zogenoemde STABU 16 9 deel D voegde in 1988 daarAnders 15 8 aan een elementgerichte codering toe. Deze voorkeur is 207 n=181 overigens toe te schrijven aan Totaal het verplichte gebruik van dit bestek voor de indiening van Bron: OTB-enquête Voorraadbeleid en technisch beheer woningcorporaties 1997 gesubsidieerde plannen voor groot onderhoud. Met de in-

[ 112 ]

voering van het BWS in 1992 vervielen de subsidies voor groot onderhoud. De keuze van het classificatiesysteem hangt vaak sterk samen met de keuze van het meerjarenonderhoudsplanningsprogramma. Een eenmaal gekozen codering is overigens niet altijd bindend. De meeste onderhoudsplanningssystemen kunnen een aantal coderingen naast elkaar gebruiken. Het blijft wel een tijdrovende zaak om alle bouwdelen, die vaak aan de eigen situatie zijn aangepast, naar een andere rubriceringsmethodiek om te zetten.16 Meer dan de helft van de gebruikers van de NCCW/SROW-codering gebruikte het softwarepakket SIMON van het NCCW voor de meerjarenonderhoudsplanning. Een aanzienlijk deel van de door adviesbureaus ontwikkelde classificaties is gebaseerd op het NL-SfB. Een klein aantal corporaties gaf aan twee of meer coderingen naast elkaar te gebruiken. Naar alle waarschijnlijkheid zullen (veel) meer dan de 16 corporaties die antwoordden het STABU te gebruiken, deze codering gebruiken als bestekscodering voor de uitvoering van de activiteiten uit de onderhoudsplanning (en tevens voor nieuwbouwbestekken).17

4.6.4 Inspectie Na de inventarisatie volgt de inspectie: de beoordeling van de onderhoudstoestand. Het is niet mogelijk elk jaar de onderhoudstoestand van alle complexen opnieuw vast te stellen. Het ontbreekt de corporaties aan geld en menskracht om de inspecties uit te voeren. Het is ook niet noodzakelijk. De meeste gebreken ontwikkelen zich geleidelijk. Het verouderingsproces is deels voorspelbaar. Bovendien zal de corporatie niet ieder jaar activiteiten aan een complex willen uitvoeren, maar deze clusteren in jaargangen. Ruim de helft van het aantal respondenten maakte in 1997 een onderscheid tussen een herinspectie en een actualisatie (Straub, 1997). Ruim 80% van de corporaties die dit onderscheid maakte, actualiseerde elk jaar de planning voor een bepaald complex. Bijna 25% van de corporaties voerde één keer per drie jaar een herinspectie voor een bepaald complex uit en 20% herinspecteerde één keer per vijf jaar. Van de corporaties die geen onderscheid maakten tussen een actualisatie en een herinspectie, inspecteerde ruim 50% het

16 Discussiepunten bij de codering van de bouwdelen zijn onder meer het aantal bouwdelen en detailniveau, het meetniveau van de bouwdelen ofwel de inventarisatiemethode (bijvoorbeeld kozijnen in stuks of in m2) en de vraag of schilderwerk als een bouwdeel beschouwd moet worden (afwerklaag) of als een onderhoudsactiviteit aan verschillende bouwdelen (zie hoofdstuk 6). 17 Voor de beleidsbepaling is een elementgerichte codering gewenst. Daarnaast is een werksoortgerichte codering (bijvoorbeeld STABU) belangrijk voor werkzaamheden gericht op de uitvoering (werkomschrijvingen, capaciteitsplanning) en voor de uitvoering zelf.

[ 113 ]

woningbezit elk jaar. Bijna 25% voerde de inspecties één keer per drie jaar uit. De informatie over de cycli van actualiseren en herinspecteren levert al met al een vrij diffuus beeld op. De werkwijzen van de corporaties verschillen sterk.18 De inspectie vond (en vindt) grotendeels visueel plaats. Metingen en eventueel destructief onderzoek horen al snel tot het specialistisch onderzoek. Voor de registratie kan de inspecteur een inspectieformulier gebruiken en algemene informatie raadplegen over onder meer gebreken en activiteiten. Het formulier en de informatie kunnen zowel op papier als in geautomatiseerde vorm aanwezig zijn. Niet verwonderlijk is dat veel corporaties in 1997 inspectieformulieren gebruikten. Een geautomatiseerde vorm van inspectie, bijvoorbeeld met handpalmcomputers, kwam slechts zeer sporadisch voor (Straub, 1997). Informatie uit het klachtenonderhoud over veelvoorkomende gebreken aan bouwdelen levert geheugensteuntjes, aandachts- en inspectiepunten op voor de inspecteur. Lijstjes met gebreken per bouwdeel en met schadebeelden van deze gebreken werden in 1997 (nog) niet vaak geraadpleegd tijdens de inspecties. Inspectiegegevens Voor het opzetten van een betrouwbare planning moeten de inspecteurs in het veld en/of de inspecteurs of technisch kantoorpersoneel op kantoor een aantal gegevens over de kwaliteit van het bouwdeel eenduidig vastleggen. In 1997 registreerde 85 tot 90% van de inspecteurs in het veld de kwaliteit van het bouwdeel door het benoemen van gebreken, de omvang van gebreken en de conditie (tabel 4.7). Daarnaast is er een groot aantal corporaties die deze gegevens tevens of enkel op kantoor na de inspectie vastlegden. Na de inspectie op kantoor stelde men de onderhoudsactiviteiten vast (gegevens als omschrijving en omvang activiteit, startjaar activiteit, kosten en cycli). De resterende levensduur werd opmerkelijk vaak geregistreerd. De conditie na onderhoud werd duidelijk minder belangrijk gevonden (Straub, 1997). Met conditie bedoelden de meeste respondenten een aanduiding van de (bouwtechnische) kwaliteit. Die kan met behulp van een cijfer worden uitgedrukt, maar ook in algemene bewoordingen, bijvoorbeeld goed, matig of slecht. Het aantal corporaties dat de kwaliteit uitdrukte in een conditiescore op een conditieschaal was (nog) gering. De conditie na onderhoud verwijst naar een aanduiding van de (bouwtechnische) kwaliteit na het uitvoeren van de onderhoudsactiviteit aan het bouw-

18 Deze inspectiecycli zouden verband kunnen houden met een schilderscyclus van zes jaar met een bijwerkbeurt in het derde jaar. Als andere onderhoudsactiviteiten met deze schilderscyclus gepaard gaan, spreken wij van planmatig repareren.

[ 114 ]

Tabel 4.7 Gegevens die de inspecteurs tijdens de (her)inspecties per bouwdeel registreerden en/of de corporaties na de (her)inspecties op kantoor per bouwdeel vastlegden in 1997 (meer antwoorden mogelijk) Gegeven

Tijdens (her)inspectie Absoluut % aantal cases

Omschrijving gebrek Omvang gebrek Conditie Urgenties/prioriteiten Restant levensduur Omschrijving activiteit Omvang activiteit Onderhoudspercentage Startjaar activiteit Cycli activiteit Kosten activiteit Conditie na onderhoud

137 140 118 98 34 37 39 43 51 19 13 33

89 90 84 62 25 24 25 33 32 12 8 33

Na (her)inspectie Absoluut % aantal cases 54 47 42 94 114 139 135 102 139 147 151 76

35 30 30 60 84 90 88 79 86 94 97 76

Totaal

n=154 n=156 n=140 n=158 n=135 n=154 n=154 n=145 n=162 n=156 n=156 n=100


deel. Nogal wat corporaties hadden in 1997 geen duidelijk beeld van de kwaliteit na het uitvoeren van de activiteit. Als er tijdens de inspectie door de inspecteur geen onderhoudsactiviteiten benoemd worden, zou iemand anders dan de inspecteur verantwoordelijk kunnen zijn voor deze taak; bijvoorbeeld iemand van het technisch kantoorpersoneel, georganiseerd in een bedrijfsbureau, een afdeling Techniek of een afdeling Strategisch voorraadbeleid. Dit geeft een strikte scheiding tussen het vastleggen van gegevens en beleidsbepaling. De cycli en kosten van onderhoudsactiviteiten zijn in de basisbestanden van een meerjarenonderhoudsplanningssysteem opgenomen en gekoppeld aan de activiteit. Mutaties van deze gegevens vinden dan logischerwijs op kantoor plaats. Informatie over specifieke toepassingen en omstandigheden van bouwdelen die de onderhoudskosten en cycli kunnen beïnvloeden, zouden tijdens de inventarisatie (eenmalig) kunnen worden vastgelegd.

4.6.5 Meerjarenonderhoudsplanning In 1997 hanteerde 41% van de corporaties een voortschrijdende meerjarenonderhoudsplanning van tien jaar. Vijftien corporaties pasten een voortschrijdende planning tot het einde van de exploitatieperiode toe (Straub, 1997). Het aantal corporaties dat een termijn van vijf jaar hanteerde, was beperkt (11%). Een termijn van vijf jaar is, gezien de onderhoudscycli van bouwdelen, te beperkt. In de praktijk is een termijn van tien, maar liefst vijftien jaar het bruikbaarst. Binnen een overzichtelijke periode van vijftien jaar kunnen verschillende onderhoudsactiviteiten aan dezelfde bouwdelen gepland worden

[ 115 ]

(niet slechts vervangende activiteiten). Deze planning van activiteiten heeft voor zowel de beleidsbepaling als de uitvoering betekenis. De betrouwbaarheid van de gegevens neemt af met het toenemen van de termijn waarover de planning zich uitstrekt.19 De betrouwbaarheid van de planning hangt ook af van het aantal bouwdelen, inclusief installatiedelen, die de corporatie onderscheidt in de meerjarenonderhoudsplanning. Bij 4% van de respondenten bestond de planning uit minder dan 10 bouwdelen. 45% noemde tussen de 10 en 50 bouwdelen. 28% van de corporaties noemde tussen de 50 en 100 bouwdelen. Bij ruim 20% van de corporaties waren in de planning meer dan 100 bouwdelen opgenomen. Dat laatste lijkt erg veel. Misschien worden hier alle mogelijke combinaties tussen bouwdelen en materialen en bouwdelen en activiteiten bedoeld die in een algemeen basisbestand voorkomen en in een planning voor een bepaald complex opgenomen kunnen worden. Het is moeilijk aan te geven wat een gedetailleerde planning is. De informatiebehoefte verschilt per corporatie sterk. In 1986 werd een gedetailleerde planning gedefinieerd als een planning met meer dan 30 onderhoudsonderdelen. De helft van de corporaties beschikte toen over een gedetailleerde planning. Het inzetten van de meerjarenonderhoudsplanning als beleidsinstrument, om sturing te geven aan de hoofdstroom van de onderhoudsuitgaven, vereist wellicht een beperking van het aantal bouwdelen in de planning. Daken, kozijnen, schilderwerk en installaties zijn verantwoordelijk voor het grootste deel van de onderhoudsuitgaven (zie hoofdstuk 2). Het detailniveau van de planning is tevens van belang voor de inventarisatie en de inspectie, denk bijvoorbeeld aan de opnamegedetailleerdheid en de inspectiemethodiek. Men kan voor de planning dan ook beter spreken van onderhoudsdragers: de bouwdeel-materiaalcombinaties waaraan onderhoudsactiviteiten gepland en uitgevoerd worden. Uiteraard heeft het detailniveau relaties met het bouwdeelclassificatiesysteem dat men gebruikt. Planning en programmering Lijsten met onderhoudsactiviteiten per bouwdeel met daaraan gekoppelde kosten en cycli vormen de kern van meerjarenonderhoudsplanningssystemen. Toch gebruikte slechts de helft van de corporaties in 1997 activiteitenlijsten per bouwdeel bij de koppeling van onderhoudsactiviteiten aan inspec-

19 In 1986 maakte een aantal corporaties een onderscheid tussen een lange-, een middellange- en een korte-termijnplanning (LTP, MTP, KTP). De LTP omvat lang-cyclische vervangingsactiviteiten, gebaseerd op inschattingen van afwijkingen van de gemiddelde theoretische levensduur en onderhoudsbehoefte van bouwdelen van een complex. De informatie is voornamelijk gericht op de financiële claim die het onderhoud in de toekomst op de fondsen en reserves zal leggen. De MTP is gebaseerd op gebreken aan bouwdelen die verholpen moeten worden (optimaliseringsonderhoud). De KTP of CTP omvat kort-cyclische activiteiten als schoonmaken en schilderen.

[ 116 ]

Tabel 4.8 Wijze waarop de corporaties de kwaliteitsniveaus in het onderhoud operationaliseerden (meer antwoorden mogelijk), 1997 Operationalisatie

% van aantal cases

Cycli van onderhoudsactiviteiten PO Soort onderhoudsactiviteiten (bijvoorbeeld vervangen, repareren) PO Urgentie(s)/prioriteiten PO Materiaalgebruik PO Condities van bouwdelen/elementen (na onderhoud) PO Omvang onderhoudsactiviteiten PO Genormeerde onderhoudskosten PO Soort onderhoudsactiviteiten NPO Materiaalgebruik NPO Genormeerde onderhoudskosten NPO Omvang onderhoudsactiviteiten NPO

59 58 49 46 35 24 20 44 31 28 23

tiegegevens (Straub, 1997). De andere helft koppelde waarschijnlijk direct een activiteit (een standaardwerkzaamheid) aan een bouwdeel tijdens de inspectie. Ook is het mogelijk dat men tijdens de inspectie slechts keek naar de geplande uitvoeringsjaren van standaardwerkzaamheden. Dit hangt ook weer saTotaal n=80 men met de aard van de inspectie: actualisatie of (her)PO = planmatig onderhoud; NPO = niet planmatig onderhoud. inspectie. Een wenselijke differentiatie in onderhoudsniBron: OTB-enquête Voorraadbeleid en technisch beheer woningcorporaties 1997 veaus, zoals beschreven in paragraaf 4.4, is bij deze werkwijze moeilijk te realiseren. Een onderhoudsetiket legt een relatie tussen de onderhoudstoestand (conditie) vòòr onderhoud, de activiteit en de onderhoudstoestand (conditie) na onderhoud. Tien corporaties gebruikten in 1997 ‘onderhoudsetiketten’. Urgenties werden zowel tijdens als na de inspectie door veel corporaties geregistreerd (zie tabel 4.7). Het benoemen van urgentie(s) heeft gevolgen voor het startjaar van de activiteit. De betekenis van de urgenties bleek sterk uiteen te lopen. Soms was er geen onderscheid tussen conditie en urgentie. In het algemeen hanteerden de corporaties in 1997 drie of vier urgenties op basis waarvan de activiteit niet, één, of meer jaren uitgesteld kan worden. Als redenen van mogelijk uitstel werden genoemd: het onderhoud is niet technisch noodzakelijk, er ontstaat geen gevolgschade, de veiligheid of hygiëne van de bewoner komt niet in gevaar en de maatregel is esthetisch van aard.

4.6.6 Operationaliseren van onderhoudsniveaus Als een corporatie verschillende kwaliteitsniveaus in het onderhoud hanteert, kan ze aan deze niveaus op verschillende wijze uitvoering geven. In tabel 4.8 staat de wijze waarop corporaties in 1997 kwaliteitsniveaus in het onderhoud operationaliseerden. De conditie na onderhoud (gewenste onderhoudsstaat na de uitvoering van activiteiten) en de genormeerde onderhoudskosten hebben indirect invloed op de planning en uitvoering van de onderhoudsactiviteiten. Ruim de helft van de corporaties stelde eisen aan de soort en de cycli van de onderhoudsactiviteiten. Slechts weinig corporaties gebruikten de omvang van de activiteiten als operationalisatie van kwaliteitsniveaus.

[ 117 ]

Onderhoudsniveaus De Dageraad De Dageraad wil dat het onderhoudsbeleid in de toekomst deel uitmaakt van de strategische beleidsvorming. De onderhoudsstrategie wordt uitgewerkt in productafhankelijk onderhoud. Gewenste kwaliteitsniveaus worden uitgewerkt in gewenste cycli van standaardactiviteiten. De Dageraad wil in een standaardscenario per bouwdeel vastleggen met welke frequentie bepaalde maatregelen worden uitgevoerd, bijvoorbeeld: om de hoeveel jaar wordt de buitenkant van het complex geschilderd? hoe vaak worden de trappenhuizen en de algemene ruimten geschilderd? hoe vaak wordt het complex geïnspecteerd? hoe vaak wordt het complex op veiligheidsaspecten geïnspecteerd? Dit standaardscenario voor ‘te handhaven’ complexen kan per doelgroep gaan variëren. Bij de keuze voor de doelgroep ouderen denkt men dat de frequentie voor het schilderen van de algemene ruimten iets omlaag kan, terwijl de inspectie van de onderdelen die het gevoel van veiligheid beïnvloeden in frequentie omhoog moet. Bij de doelgroep grote gezinnen zal bijvoorbeeld de frequentie van het schilderwerk in de algemene ruimten juist omhoog moeten ten opzichte van het standaardscenario. Trudo Trudo onderscheidt drie kwaliteitsniveaus voor complexen die nog geruime tijd in exploitatie blijven. De kwaliteitsniveaus zijn verbonden aan product-marktcombinaties en betreffen het planmatig onderhoud aan het casco. Er zijn geen relaties met andere onderhoudssoorten in de zin van hoogte van onderhoudsbudgetten. De niveaus zijn gedefinieerd als scores op de zespunts-conditieschaal voor bouwdelen. Men stelt prestatie-eisen aan bouwdelen na uitvoering van onderhoud voor het eerste jaar en enkele jaren daarna. De eisen zijn uitgewerkt aan de hand van de aanwezigheid van gebreken (soort en omvang).

Bijna de helft van de corporaties hanteerde urgenties of prioriteiten.20 Richtlijnen voor de soort onderhoudsactiviteiten werden in het niet-planmatig onderhoud het meest gebruikt om de kwaliteitsniveaus te operationaliseren.

4.7 Prestatiegerichte uitvoering van onderhoud 4.7.1 Inleiding Beheerders leiden van de meerjarenplanning voor onderhoud de jaarplanning en -begroting per technisch complex af. Vervolgens stelt men onderhoudsprojecten samen, waarin uit te voeren activiteiten aan verschillende complexen gebundeld kunnen zijn. Na het samenstellen van projecten en de keuze voor zelf doen of uitbesteden, volgen de werkvoorbereiding (bestek), de aanbesteding en de daadwerkelijke uitvoering.

20 In hoofdstuk 6 analyseren wij of urgenties van invloed zijn op het kwaliteitsniveau of dat ze slechts van invloed zijn op het jaar van uitvoering van de onderhoudsactiviteiten.

[ 118 ]

Woningcorporaties hadden tot voor kort alle kennis in eigen huis over de noodzakelijk geachte onderhoudswerkzaamheden, de uitvoeringstechnieken, de materialen en de grondstoffen. De uit te voeren onderhoudswerken worden omschreven in een bestek. Verschillende aannemers wordt gevraagd om in concurrentie te offreren op de onderhoudswerken. Uit onderzoek van het EIB blijkt dat de gedetailleerde opdracht nog altijd de belangrijkste vorm van aanbesteding van onderhoudswerken is (zie hoofdstuk 2). Op de tweede plaats volgt de regieopdracht, vervolgens de open opdracht en op de laatste plaats komen prestatiecontracten.

4.7.2 Onderhoudscontracten Onderhoudsactiviteiten kunnen worden uitgevoerd op basis van jaarcontracten of lange-termijncontracten, die worden afgesloten tussen corporatie en aannemer. Voor het onderhoud van installaties – tijdsafhankelijk onderhoud – worden al tientallen jaren onderhoudscontracten afgesloten. In het bouwkundig onderhoud, schilderwerk en niet-planmatig onderhoud gebeurt het ook steeds vaker. 85% van de corporaties liet het onderhoud aan c.v.-ketels en collectieve verwarmingsinstallaties in 1997 contractueel uitvoeren. Voor liften gold dit zelfs voor ruim 93% van het aantal corporaties. De corporaties kiezen in meerderheid voor jaarcontracten. Ruim eenderde van het totaal aantal corporaties had voor meer dan de helft van haar complexen het schilderwerk in 1997 contractueel geregeld. Ook voor bouwkundige delen als daken en geveltimmerwerk waren door een deel van de corporaties contracten afgesloten. Wel is het de vraag wat deze contracten precies inhouden. Omdat de contracten merendeels jaarcontracten zijn, betreffen de werkzaamheden waarschijnlijk slechts het schoonmaken (bijvoorbeeld van goten) en inspecteren en het uitvoeren van minimale reparaties. Eén van de voordelen van een contract is in dit geval, dat de werkzaamheid niet elk jaar opnieuw aanbesteed moet worden. Het aantal bouwdelen waarvoor (meerjarige) onderhoudscontracten worden aangeboden, neemt toe. Meerjarige onderhoudscontracten (lange-termijnonderhoudscontracten) bieden voor de corporaties voordelen. In veel gevallen is het door deze contracten mogelijk om efficiënter met onderhoudsgelden om te gaan en geven ze een hogere kwaliteitsgarantie dan aanbesteding op projectbasis. De corporatie kan zich beperken tot de kerntaken en hoeft minder uitvoeringsdeskundigheid in huis te hebben. Voor de aannemer bieden de contracten continuïteit in werkstromen. Aan meerjarige onderhoudscontracten zijn ook nadelen verbonden. De uitvoering van onderhoudsactiviteiten op een bepaald kwaliteitsniveau ligt voor een aantal jaren vast, terwijl het onderhoudsbeleid vrij snel kan wijzigen. De kosten voor het ontwikkelen van een onderhoudscontract kunnen hoog zijn en het ontbreekt nogal eens aan een vertrouwensrelatie met de opdrachtnemer. Dergelijke voor- en nadelen

[ 119 ]

gelden ook voor prestatiecontracten. Voor technische installaties worden veel all-in onderhoudscontracten afgesloten. In geval van all-in contracten wordt het totale beheerproces, dat betekent de planning en uitvoering van alle onderhoudssoorten, uitbesteed. Als de corporatie alle risico’s (als gevolg van het niet uitvoeren van technisch noodzakelijke maatregelen) wil afkopen, betekent dit dat veel preventief onderhoud uitgevoerd zal worden. Dat brengt automatisch hoge kosten met zich.

4.7.3 Prestatiecontracten In prestatiecontracten moeten op drie onderdelen afspraken worden gemaakt, namelijk over de huidige prestaties – de uitgangsituatie – en de na te streven prestaties, over de kosten en over het proces. Denkbaar is ook de toegestane milieulast in het contract op te nemen (zie onder meer Spekkink, 1998; Vijverberg en Straub, 1998). De eisen en voorwaarden moeten onafhankelijk van mogelijke oplossingen worden geformuleerd. Een prestatie-eis kan gedefinieerd worden als een eis die aangeeft hoe een bepaalde eigenschap objectief gemeten, beproefd en/of berekend moet worden en welke waarde de eigenschap moet hebben. Voorbeelden hiervan zijn de hechting van schilderwerk en het rendement van c.v.-ketels. Het is vervolgens de taak van onderhoudsaannemers om oplossingen te ontwikkelen en aan te bieden die aantoonbaar aan de eisen en voorwaarden voldoen. Een aanzienlijk deel van de corporaties die in 1997 onderhoudscontracten hadden afgesloten, had hierin prestatie-eisen opgenomen. Het betrof in de meeste gevallen zogenaamde condities na onderhoud. Dit kan men alleen een prestatie-eis noemen als deze condities een betekenis hebben op een meetschaal. Het is twijfelachtig of de respondenten een meetschaal aan de condities verbonden.21 Meermalen genoemde andere prestatie-eisen zijn de afhandelingtijd na storingen (en/of klachten) en het storingspercentage (de klachtengraad), uitgedrukt in een maximaal aantal storingen per tijdseenheid per installatie. Gegeven voorbeelden van prestatie-eisen maakten duidelijk dat de respondenten het begrip prestatie-eis wel heel ruim definieerden. Het betreft in veel gevallen geen prestatie-eisen maar functionele eisen en/of inspanningsverplichtingen. Ook werden vaak garantiebepalingen genoemd in plaats van prestatie-eisen. Prestatiecontracten zijn ook gebaseerd op garanties, maar dan in de zin van het voldoen aan een bepaalde prestatie gedurende een bepaalde tijd.

21 Gezien het bijzondere karakter van bouwkundig onderhoud kunnen prestatie-eisen omschreven zijn als de aan- of afwezigheid van gebreken na het uitvoeren van het onderhoud en condities na het uitvoeren van onderhoud. Men meet geen prestaties van bouwdelen maar de reciproque daarvan: gebreken (zie hoofdstuk 5).

[ 120 ]

Onderhoudscontracten De Dageraad Regulier planmatig onderhoud wordt onderhands aanbesteed of men nodigt één aannemer uit om te offreren. De Dageraad heeft onderhoudscontracten afgesloten voor het onderhoud van daken, kunststof kozijnen, installaties (keukengeisers, c.v., warmwater, hydrofoor, lift), rioleringen (riool ontstoppen), schoonmaken algemene ruimten, glasschade en ongediertebestrijding onderhoudscontracten afgesloten. Deze contracten betreffen het verhelpen van storingen en/of periodiek uitvoeren van preventief onderhoud. Het all-in contract daken betreft een jaarlijkse inspectie en rapportage, schoonmaken, preventief en correctief onderhoud (kleine reparaties) en verhelpen van tussentijdse storingen. Vervanging van dakdelen is niet in het contract opgenomen. De aannemers moeten materialen volgens de materiaalvoorkeurslijst van de Dageraad gebruiken. Voor het combicomfortproject en het aanbrengen van verbeterpakketten hanteert de Dageraad een raamcontract. Een groot deel van de werkzaamheden van deze projecten is gestandaardiseerd. Op het moment dat er werkzaamheden aan een complex of woning moeten worden uitgevoerd, worden de werkzaamheden concreet opgenomen, opgedragen en uitgevoerd volgens de in het raamcontract gemaakte afspraken. Trudo Trudo heeft prestatiecontracten voor schilderwerk afgesloten met een looptijd van vijf jaar. De prestatie-eisen zijn gebaseerd op de inspectiemethode – de ‘conditiemeting’, die uitgaat van gebreken en condities. Het blijkt dat de conditiemeting niet één op één te vertalen is naar prestatie-eisen voor schilderwerk. Zo blijken de gebreken onderling sterk afhankelijk te zijn. Het prestatiecontract krijgt de vorm van een garantiecontract. Maar nu is geen sprake meer van een driehoeksrelatie tussen corporatie, schilderbedrijf en leverancier van schildersystemen, maar slechts van een relatie tussen corporatie en schilderbedrijf. Achtgoed Achtgoed heeft sinds 1995 een gedeelte van het onderhoud aan delen van het bezit ondergebracht in prestatiecontracten. Door het selectief inzetten van prestatiegerichte contracten verwacht men rendement te halen uit de beheersing van kosten, kwaliteit en procedures. De prestatiecontracten betreffen vooral schilderwerk en geveltimmerwerk en in enkele gevallen verschillende onderhoudssoorten (klachtenonderhoud, mutatieonderhoud en planmatig onderhoud). Achtgoed heeft ook ervaring met het afsluiten van onderhoudscontracten na de nieuwbouw van woningen. Bij Achtgoed wordt maximaal 50% van de jaarlijkse investering in planmatig onderhoud in meerjarige contracten ondergebracht. Met het oog op kennis van de markt en het ontwikkelen van nieuwe relaties vindt men het belangrijk dat ook regelmatig onderhoud wordt aanbesteed. Prestatiecontracten worden alleen afgesloten voor het onderhoud aan complexen die op dat moment een exploitatiehorizon van meer dan vijftien jaar hebben.

4.8 Informatievoorziening en automatisering van woningcorporaties 4.8.1 Inleiding De beleidsontwikkeling en -uitvoering, de organisatie en de informatievoorziening hangen sterk met elkaar samen. De informatievoorziening binnen de

[ 121 ]

woningcorporatie en tussen het strategisch voorraadbeleid en het technisch beheer, is onlosmakelijk verbonden met de automatisering van de werkprocessen. Het aantal noodzakelijke gegevens is groot en het gebruik van geautomatiseerde systemen maakt het mogelijk om veel gegevens snel en overzichtelijk te presenteren, te actualiseren en met elkaar in verband te brengen. De belangrijkste geautomatiseerde systemen van een corporatie betreffen het centraal informatiesysteem of bedrijfsinformatiesysteem, ‘ondersteunende’ informatiesystemen voor het strategisch voorraadbeleid (bijvoorbeeld portfolioanalyse en bedrijfswaardeberekening), de woningcartotheek en het meerjaren onderhoudsplanningssysteem. In hoofdstuk 8 komen wij terug op de functies en de samenwerking tussen informatiesystemen.

4.8.2 Centraal informatiesysteem Het centraal informatiesysteem richt zich op de primaire processen binnen de organisatie, bijvoorbeeld de huuradministratie, de verhuuradministratie, de financiële administratie en de onderhoudsadministratie (klachtenregistratie, voorraadadministratie, technische meerjarenbegroting, projectadministratie, enz.). Van den Broeke heeft in 1996 zes centrale informatiesystemen beschreven die toentertijd op de markt waren en tezamen de markt voor centrale informatiesystemen voor woningbeheer bijna volledig afdekten (Van den Broeke, 1996). De markt van centrale informatiesystemen voor woningcorporaties wordt beheerst door een beperkt aantal aanbieders. Het marktaandeel van het NCCW was in 1997 ruim 55% (Straub, 1997).22 Gegevens worden veelal op het laagste niveau vastgelegd, bijvoorbeeld verhuureenheden en personen. De systemen bevatten voor een belangrijk deel de basisgegevens waaraan een corporatie de noodzakelijke informatie voor het bepalen van het voorraadbeleid kan ontlenen. De systemen bieden in meer of mindere mate de mogelijkheid om aanvullende modulen te gebruiken waarmee beleidsinformatie op een hoger aggregatieniveau verkregen kan worden. Tevens bieden de leveranciers van primaire systemen in een aantal gevallen secundaire PC-toepassingen aan, die aansluiten op het centraal informatiesysteem. Veel corporaties overwegen de vervanging van het huidige systeem door een nieuw (relationeel) systeem. Relationele databasesystemen maken de uitwisseling van gegevens – ook met andere systemen – eenvoudig, maken het goed mogelijk gegevens met elkaar in verband te brengen en de gegevens gemak-

22 Op de markt zijn anno 2000 diverse systemen van NCCW-CASA (fusie van NCCW en CASA Volkshuisvesting), WOCAS/X van Centric Business Solutions (voorheen Kramers Automatisering), SG Tobias van SG Automatisering, CENS Woningbeheer van Inter Access Cens en Homasys van RCL.

[ 122 ]

kelijk te presenteren. Integratie met (geo)geografische en CAD-mogelijkheden is interessant voor woningverhuur (presentatie), beleidsbepaling en beheer.

4.8.3 Complex- en woningcartotheek Complex- of woningcartotheken zijn te beschouwen als informatiemedium voor verschillende processen van de woningcorporatie. De cartotheek maakt mogelijk (integraal) deel uit van het centraal informatiesysteem. In de praktijk bevat een woningcartotheek vooral technische (tekstuele en numerieke) gegevens over de uitrusting, de afwerking en de installaties van de woningen in een complex, en soms grafische gegevens zoals woningplattegronden en gevelaanzichten. De gegevens hebben in het algemeen een statisch karakter. De gegevens veranderen slechts door de uitvoering van renovaties, woningaanpassingen en mutatieonderhoud. Slechts één op de drie corporaties gaf in 1997 te kennen over een geautomatiseerde complex- of woningcartotheek te beschikken (Straub, 1997). Veel woningcorporaties waren bezig met de keuze van een opslagmedium en/of de vulling van de geautomatiseerde cartotheek. De software die voor de complex- of woningcartotheek werd gebruikt was zeer divers. Van de corporaties die een geautomatiseerde complex -of woningcartotheek bezaten, had 90% tekstuele en numerieke gegevens opgeslagen. Bijna de helft van de corporaties had ook tekeningen opgeslagen in het systeem en één op de drie foto’s. Het gebruik van de cartotheek neemt toe. Volgens Gerlof en Vijverberg zal de cartotheek, gezien de geïntegreerde benadering van beheren, steeds meer informatie gaan bevatten voor verhuur- en bewonerszaken en de financiële afdelingen (Gerlof en Vijverberg, 1994). Deze informatie betreft bijvoorbeeld mutatierapporten, inventarislijsten, puntenwaardering, huurprijs, afgesloten onderhoudscontracten en garanties, aangebrachte veranderingen door de corporatie – in het kader van dynamisch of klantgericht mutatieonderhoud – en aangebrachte veranderingen door de bewoners. Als corporaties georganiseerd zijn volgens het woondienstenmodel met rayons, uit men de wens dat centrale archieven decentraal beschikbaar zijn. Door de ontwikkeling van interne netwerken is dat mogelijk geworden. In de beleidsbepaling en de uitvoering van het technisch beheer wordt de afzonderlijke verhuureenheid steeds belangrijker. Zo neemt de betekenis van het mutatieonderhoud, dat per verhuureenheid wordt uitgevoerd, sterk toe. Een complexcartotheek als informatiemedium voldoet niet meer. Het is belangrijk om gegevens op het niveau van de verhuureenheden vast te leggen. Dat geldt zowel voor markttechnische gegevens om de portfolioanalyses uit te voeren, als ook – en in toenemende mate – voor technische gegevens over bijvoorbeeld de uitrusting van de woning. Als de corporatie besluit tot verkoop van verhuureenheden in een woningcomplex met en zonder blijvend beheer van de gemeenschappelijke bouwdelen, geldt dit zeker ook.

[ 123 ]

4.8.4 Onderhoudsplanningssysteem In 1997 had 92% van de corporaties de meerjarenonderhoudsplanning geautomatiseerd (Straub, 1997). In 1986 beschikte nog slechts 55% van de koplopercorporaties over een geautomatiseerde onderhoudsplanning (Amory en Vijverberg, 1987). De gegevens zijn vaak op het niveau van het (sub)complex vastgelegd. De basis wordt gevormd door algemene complexgegevens en inventarisatiegegevens. In 1997 was een grote verscheidenheid aan software voor de meerjarenonderhoudsplanning in gebruik bij de woningcorporaties. Een klein aantal corporaties had bestaande kantoorautomatisering voor deze toepassing geschikt gemaakt. Het overgrote deel kocht een product op de markt. Een deel van de onderhoudspakketten is ontwikkeld als module van een centraal informatiesysteem of biedt specifieke toepassingen voor gebruikers van een bepaald centraal informatiesysteem. Het marktaandeel van SIMON was bijzonder groot. Bijna de helft van de gebruikers van het centraal informatiesysteem BIS/BOW, van dezelfde leverancier NCCW, gebruikte SIMON voor de meerjarenonderhoudsplanning. Het accent van de meerjarenonderhoudsplanningssystemen ligt tot op heden sterk op de uitvoering en niet op de beleidsvorming (Straub en Bais, 1997a en b). De systemen zijn te beschouwen als dataverwerkende systemen. Ze bieden op bescheiden schaal managementinformatie aan. De onderhoudsplanningssystemen zijn natuurlijk wel beslissingsondersteunend, maar alternatieve strategieën en scenario’s, bijvoorbeeld onderhoudsniveaus, zijn met veel van de systemen lastig door te rekenen. Veel corporaties lopen dan ook tegen de grenzen aan van de mogelijkheden van systemen voor de meerjaren onderhoudsplanning.

4.8.5 Uitwisseling van gegevens Tussen het meerjaren onderhoudsplanningssysteem, de centrale informatievoorziening en de woningcartotheek mag men een nauwe relatie verwachten. Echter, de meerjarenonderhoudsplanningssystemen fungeren vaak als standalone toepassingen. Gegevens worden wel uitgewisseld maar het betreft geen geautomatiseerde koppeling. Algemene complexgegevens die zijn opgeslagen in de cartotheek, werden in 1997 door bijna alle corporaties in de meerjarenonderhoudsplanning gebruikt. Daarnaast gebruikten veel corporaties gegevens over de aanwezige bouwkundige delen en installaties in een complex (hoeveelheden, materiaaltoepassingen en uitvoeringen), garanties en onderhoudscontracten. Voor de registratie van klachten, de werkvoorbereiding en uitvoering van het klachtenonderhoud en de financiële administratie daarvan, bieden de centrale informatiesystemen de faciliteiten. Het soort en het aantal klachten uit het

[ 124 ]

Automatisering De onderzochte corporaties zijn allemaal op zoek naar geautomatiseerde instrumenten die de beleidsontwikkeling en uitvoering kunnen ondersteunen. Enkele willen overstappen naar een nieuw bedrijfsinformatiesysteem. Men onderkent de noodzaak van een actuele flexibele woningcartotheek, maar deze ontbreekt nog bij vier van de vijf woningcorporaties. De Dageraad De Dageraad wil verschillende kwaliteitsniveaus doorrekenen in het onderhoudsbeleid en de meerjarige onderhoudsplanning in de strategisch beleidsafweging betrekken, door de uitkomsten op te nemen in de bedrijfswaardeberekening. De mogelijkheden van de onderhoudssoftware om de kwaliteitsniveaus door te rekenen zijn ontoereikend. Trudo Omdat Trudo woningen flexibel aanbiedt als huur- of koopwoning, legt Trudo de bouwtechnische gegevens van eengezinswoningen op woningniveau vast. Bij meergezinswoningen is dit niet aan de orde, omdat de Vereniging van Eigenaren met inbreng van Trudo, verantwoordelijk blijft voor het onderhoud van de gemeenschappelijke bouwdelen. Woningbouwvereniging Leiden Bij Woningbouwvereniging Leiden was men op zoek naar een flexibel meerjarenonderhoudsplanningssysteem. Dat systeem was bedoeld voor het eenduidig vastleggen van de kwantiteit en kwaliteit van de bouwdelen, ter onderbouwing van de planning. Daarbij moest de bouwdeelclassificatie zelf gekozen kunnen worden. Het doorrekenen van alternatieve onderhoudsactiviteiten en kwaliteitsniveaus moest mogelijk zijn.

klachtenonderhoud wordt door een groot deel van de corporaties gebruikt voor de inspectie (aandachtspunten) en de meerjaren onderhoudsplanning. Een beperkt aantal corporaties koppelde in 1997 de meerjarenonderhoudsplanning aan het centraal informatiesysteem door middel van onderhoudsbudgetten voor het niet-planmatig en het planmatig onderhoud. De meerjarenonderhoudsbegroting en de jaarbegroting uit het onderhoudsplanningssysteem werden door veel corporaties in het centraal informatiesysteem gebruikt. Dat is niet zo verwonderlijk. Men zou eigenlijk mogen verwachten dat alle corporaties de financiële gegevens uit het meerjaren onderhoudsplanningssysteem gebruiken om de technische meerjarenbegroting en de financiële meerjarenprognose op te stellen.

4.9 Samenvatting en conclusies Veel corporaties hebben strategisch voorraadbeleid ontwikkeld; andere corporaties zijn daarmee bezig. Het marktperspectief van de woningen is met de aanwezige bouwen woontechnische kwaliteit, sterk bepalend voor de vormgeving van dit beleid. De beschikbaarheid van subsidies speelt op de achtergrond en rol bij de afweging en planning van ingrepen. Uit het strategisch voorraadbeleid volgen beheerplannen per complex. In een beheerplan wordt

[ 125 ]

het onderhoudsbeleid voor het complex ingebed temidden van andere beleidsvelden, zoals huurbeleid, verhuurbeleid en investeringsbeleid. In de uitwerking van het strategisch voorraadbeleid staan keuzevrijheid in onderhoud en andere dienstverlening centraal. Twee ontwikkelingen treden gelijktijdig op: het centraal stellen van de (individuele) klant en zijn vraag naar woondiensten, en een verbreding van het aanbod van woondiensten. Beide ontwikkelingen hebben direct te maken met de verandering van de woningmarkt van een aanbodmarkt naar een vraagmarkt. In een vraagmarkt hebben de huishoudens keuzemogelijkheden. De verschillen in woonwensen komen directer naar voren. Bovendien zijn de onderlinge verschillen tussen de klanten toegenomen – men spreekt van verschillende leefstijlen en woonstijlen – en zijn daardoor de woonwensen verder gedifferentieerd. Het onderhoud aan de woning is een belangrijk aspect van de dienstverlening aan de klant. De bewoners willen zoveel mogelijk ongestoord genieten van hun woning en de vrijheid hebben om de woning aan te passen aan de eigen wensen. Een ‘dynamische’ aanpak van het mutatieonderhoud komt tegemoet aan de wensen van de individuele klant. De corporatie streeft voor een complex een kwaliteitsniveau na, dat past bij de positie van het complex op de woningmarkt. Tevens bepaalt deze positie of er ruimte is (en hoe groot die ruimte is) om individueel van dat niveau af te wijken. Het dynamisch verbeteren van de inbouw en uitrusting van de woning als de woning vrijkomt, is op deze wijze aantrekkelijk voor zowel de corporatie als de (nieuwe) huurder. De verhuurder brengt bij mutatie de woning terug tot een aanvaardbaar basisniveau en laat aan de nieuwe huurder de keuze voor gewenste aanpassingen en verbeteringen in de vorm van verbeterpakketten of keuzepakketten. Tegenover deze aanpassing van de woontechnische staat van de woning staat een verhoging van de huurprijs. Door de keuze te laten aan de nieuwe huurder kunnen de maatregelen uitgevoerd worden nadat het nieuwe huurcontract is ingegaan. Minder mutatieonderhoud en een kortere leegstandsperiode voor het uitvoeren van het onderhoud kunnen voor de verhuurder tot aanzienlijke besparingen leiden. Deze klantgerichte benadering van mutatieonderhoud heeft consequenties voor het beleid van een corporatie met betrekking tot zelf aangebrachte veranderingen (ZAV-beleid). Het planmatig onderhoud is gericht op de positie van het woningcomplex op de woningmarkt en op een verantwoorde inzet van middelen. Aan een duidelijke koppeling tussen het strategisch voorraadbeleid en het technisch beheer, wat betreft het planmatig onderhoud, ontbreekt het nog in veel gevallen. In het algemeen onderkennen de corporaties drie kwaliteitsniveaus in het onderhoud: een basisniveau, een lager niveau (omdat er een ingreep op termijn voorzien is), en een hoger niveau (veelal op grond van de positie van het woningcomplex op de woningmarkt).

[ 126 ]

In de besluitvorming over complexen onderhoudsstrategieën zal een duurzaam beheer van de woningvoorraad een prominentere rol dienen in te nemen. Woningcorporaties erkennen dit wel, maar initiatieven hiertoe komen nog maar langzaam op gang. Het lijkt erop dat ook corporaties eerst de slag in de nieuwbouwproductie willen maken, voordat zij hun aandacht richten op de bestaande woningvoorraad. De markt en de financiën spelen nog een veel belangrijkere rol in de afweging van strategieën dan duurzaamheid. Maar deze kenmerken hangen natuurlijk met elkaar samen. Een duurzame woningvoorraad kan slechts worden bereikt wanneer de verhuurbaarheid op de lange termijn gewaarborgd is. De kans bestaat dat een spanningsveld zal ontstaan tussen klantgericht werken, met een kwaliteitsniveau naar keuze, en duurzaam beheer, met een door de woningcorporatie gewenst uniform normatief kwaliteitsniveau dat voldoet aan milieueisen. Wijzigingen in de organisatiestructuur van woningcorporaties hebben hun weerslag op de uitvoering van technische georiënteerde activiteiten en de relaties met de ontwikkeling van het strategisch voorraadbeleid. Belangrijk is de invoering van het woondienstenmodel. Medewerkers van rayons zijn dikwijls verantwoordelijk voor het dagelijks onderhoud, medewerkers van een ondersteunende technische dienst voor het planmatig onderhoud. Het woondienstenmodel weerspiegelt (nog) niet de leidende rol die het verhuurproces binnen een corporatie zou kunnen bekleden voor de uitvoering van alle beheerprocessen. Deze leidende rol ligt vaker bij een afzonderlijke afdeling, bijvoorbeeld een afdeling Strategisch Voorraadbeleid, of bij een stafdienst. Tussen deze afdeling en Woondiensten kan op termijn een relatie als tussen opdrachtnemer en opdrachtgever/budgethouder ontstaan. De vaak financiële en organisatorische scheiding tussen onderhoudsoorten compliceert de relatie. Bijna alle woningcorporaties voeren onderhoudsactiviteiten deels planmatig (preventief) uit aan de hand van een meerjarenonderhoudsplanning. De planning is geautomatiseerd. De inzet van methoden en instrumenten in het planmatig onderhoud en de verzameling van opnamegegevens, die per corporatie sterk verschillen, duiden erop dat veel woningcorporaties de meerjarenonderhoudsplanning (nog) niet als beleidsinstrument zien, maar in de eerste plaats als uitvoeringsgerichte planning en begroting van onderhoudsactiviteiten. Zo hebben veel corporaties geen duidelijke verwachtingen van de (technische) kwaliteit na uitvoering van de onderhoudsactiviteiten. Daarentegen implementeert een deel van de corporaties verschillende onderhoudsniveaus in het (planmatig) onderhoud, door onder meer eisen te stellen aan soort activiteiten, materiaalgebruik, cycli en urgenties. Wij hebben de indruk dat dit weinig systematisch en eenduidig gebeurt.

[ 127 ]

In de uitvoering van het onderhoud verandert de relatie tussen de corporatie en de aannemers van onderhoudswerk. Het afsluiten van meerjarige onderhoudscontracten en prestatiecontracten zien corporaties als middel om de onderhoudskosten en de kwaliteit op de langere termijn te beheersen. Voorwaarde voor het aangaan van meerjarige onderhoudscontracten op basis van prestatie-eisen is, dat het onderhoudsbeleid duidelijk geformuleerd is en de gewenste prestaties kunnen worden omschreven en gemeten. Dan is het mogelijk meer verantwoordelijkheid voor de uitvoering onder te brengen bij de aannemers. Voor woningcorporaties die de onderhoudskennis niet of niet meer in huis hebben, biedt het prestatiebeginsel dus een mogelijkheid om invloed uit te (blijven) oefenen op de kosten en de kwaliteit van onderhoudswerkzaamheden. Deze ontwikkeling zal tot de inzet van andere methoden en instrumenten leiden. Zo moet het duidelijk zijn hoe de onderhoudskwaliteit zich ontwikkelt tijdens de looptijd van een meerjarige prestatieovereenkomst en of de onderhoudskwaliteit blijft voldoen aan prestatie-eisen van de corporatie. De corporatie moet een mogelijkheid hebben om de onderhoudstoestand (en niet de onderhoudsinspanningen die de aannemer verricht) te toetsen aan de geformuleerde prestatie-eisen. De beleidsontwikkeling en de uitvoering zijn sterk afhankelijk van de informatievoorziening uit en de automatisering van de beheerprocessen. Opvallend is dat veel woningcorporaties nog niet beschikken over een geautomatiseerde woningcartotheek. De woningcartotheek zal aan belang winnen bij een toename van de keuzevrijheid in onderhoud en aanpassingen en van andere dienstverlening. Meerjarenonderhoudsplanningssystemen nemen een aparte plaats in bij de informatievoorziening en automatisering van woningcorporaties. De meerjarenonderhoudsplanning is door de ‘gebrekkige automatisering’ moeilijk als beleidsinstrument in te zetten. Men is vaak niet goed in staat de geformuleerde strategieën in het strategisch voorraadbeleid te vertalen in een gedifferentieerd onderhoudsbeleid. Kortom, in het woningbeheer doen zich grote veranderingen voor als gevolg van de ontwikkeling die woningcorporaties doormaken naar klantgerichte bedrijfsmatig opererende marktpartijen en de wenselijkheid van duurzaam woningbeheer. Voor de organisatie, de informatievoorziening en automatisering en de inzet van methoden en instrumenten voor het technisch beheer hebben de differentiatie in kwaliteit, de focus op de klant, het streven naar duurzaam beheer en een prestatiebenadering grote gevolgen. Onderhoud was van oudsher technisch bepaald. Het behoud van de technische kwaliteit en een efficiënte uitvoering waren en zijn belangrijk. De mogelijkheden om te differentiëren in onderhoud en woningverbetering moeten worden onderzocht. Het differen-

[ 128 ]

tiëren van onderhoudsprestaties vraagt om andere procedures, methoden en instrumenten voor de opname, planning en uitvoering van onderhoud. De gegevensverzameling, -opslag en informatievoorziening moeten anders georganiseerd worden. Technologische ontwikkelingen bepalen mede of woningcorporaties kunnen inspelen op de geschetste ontwikkelingen.

[ 129 ]

5 Productkenmerken en prestaties van bouwdelen 5.1 Inleiding Productkenmerken zijn vanuit het perspectief van het strategisch voorraadbeleid van belang voor het woongenot van zittende huurders en bepalen mede het keuzegedrag van woningzoekenden. Dit hoofdstuk geeft antwoord op de vraag wat de relatie is tussen productkenmerken en prestaties van bouwdelen en hoe de productkenmerken zijn aan te passen en in stand te houden door het uitvoeren van technische ingrepen en onderhoudsactiviteiten. De te leveren onderhoudsinspanningen zijn afhankelijk van de degradatie – het prestatieverlies – van de bouwdelen. In paragraaf 5.2 definiëren wij productkenmerken, eigenschappen en prestaties van bouwdelen. Levensduurbenaderingen en levensduurkosten worden beschreven in paragraaf 5.3. Paragraaf 5.4 handelt over het kernthema, namelijk degradatie en prestatieverlies van bouwdelen. De mogelijkheden om het prestatieverlies van bouwdelen ongedaan te maken, analyseren wij in paragraaf 5.5. Het instandhouden en aanpassen van productkenmerken komt vervolgens uitgebreid aan bod in paragraaf 5.6. In paragraaf 5.7 brengen wij het voorgaande samen door de levensloop van gebouwen en het prestatievermogen in samenhang met elkaar te zien. Zonder het prestatievermogen aan te passen kan het instandhouden van gebouwen vanwege verschillende motieven plaatshebben en kunnen prestaties en prestatieniveaus in het onderhoud onderscheiden worden. Dit stellen wij aan de orde in paragraaf 5.8. In paragraaf 5.9 volgen een samenvatting en conclusies.

5.2 Productkenmerken en eigenschappen van bouwdelen 5.2.1 Inleiding De productkenmerken betreffen de kenmerken of eigenschappen van de woning en het woongebouw. Meer in het algemeen spreekt men over ‘kwaliteit(en)’. In het gangbare spraakgebruik impliceert het begrip kwaliteit meestal ook een positief oordeel over de eigenschap.1 Wij gebruiken in de beschrijving van de productkenmerken het begrip kwaliteit, omdat dit algemeen bruikbaar is (zie onder meer hoofdstuk 2). Eigenschappen van de toegepaste bouwdelen vormen, in samenhang met het

1 De Vreeze (1993) geeft een verhandeling over het begrip kwaliteit in zijn dissertatie Woningbouw, inspiratie & ambities. Hij gebruikt als rubricering in zijn boek drie kwalitatieve doelstellingen: (1) het streven naar degelijkheid en duurzaamheid, te vatten onder het begrip technische kwaliteit, (2) het streven naar bruikbaarheid en comfort: functionele kwaliteit en (3) het streven naar schoonheid en allure: esthetische kwaliteit.

[ 130 ]

ruimtelijke ontwerp en het volume, de productkenmerken.2 Op de eigenschappen van de bouwdelen passen wij het prestatiebeginsel toe.

5.2.2 Kwaliteiten woning en woongebouw Het begrip kwaliteit bestaat uit een samenstel van verschillende kwaliteitskenmerken. Voor het strategisch voorraadbeleid zijn de bouwtechnische kwaliteit, de woontechnische kwaliteit en het woningtype of de woonvorm, de milieukwaliteit, de kwaliteit van de woonomgeving, de stedenbouwkundige kwaliteit, de sociale kwaliteit en de kwaliteit van de dienstverlening van belang (onder meer Van den Broeke, 1998; Heeger, 1993; MVROM, 1997a; Thomsen, 1995). De kwaliteit van de woonomgeving is moeilijk te beïnvloeden door woningcorporaties. Er liggen relaties met de kwaliteit van het woongebouw, de stedenbouwkundige kwaliteit en ‘leefbaarheid’ uit het BBSH.3 Wij hebben te maken met kwaliteitskenmerken waarop technisch georiënteerde activiteiten betrekking hebben, dit zijn de bouwtechnische kwaliteit, de woontechnische kwaliteit en de milieukwaliteit van de woningen en het woongebouw. De indeling naar kenmerken is overigens niet uitsluitend. Bouwtechnische kwaliteit De bouwtechnische kwaliteit heeft te maken met de toegepaste bouwdelen en materialen, de bouwwijze en de aanwezigheid van gebreken aan bouwdelen of de onderhoudstoestand. In hoofdstuk 2 zijn gebreken in de gebruikskwaliteit afzonderlijk benoemd, namelijk overlast van tocht, vocht, schimmelvorming, stank en geluid, hinder van ongedierte en vandalisme. In paragraaf 5.4 gaan wij verder in op gebreken aan bouwdelen. Woontechnische kwaliteit van de woning en het woningtype De woontechnische kwaliteit betreft de aanwezigheid, de afmetingen en indeling van functies (verblijfsruimten, overige ruimten, privé-buitenruimten (tuin, balkon, terras), privé-parkeerruimte), toegang, uitrusting en installaties (keuken, sanitair, verwarmings- en tapwaterinstallatie), de afwerking, de

2 Bouwdelen worden ook elementen of technische componenten genoemd. In samenhang met de materialisatie van het bouwdeel spreekt men over bouwdeel-materiaalcombinaties. 3 In het woningwaarderingsstelsel wordt de kwaliteit van de woonomgeving beoordeeld door punten te geven voor de aanwezigheid van en de afstand tot aankledingsgroen, openbaar gebruiksgroen, speelgelegenheid voor jonge en oudere kinderen, basisonderwijs, winkels voor dagelijkse levensbehoeften en stedelijke voorzieningen; de bereikbaarheid van de woningen, de aanwezigheid van openbare parkeergelegenheid en haltes van het openbaar vervoer, verkeersoverlast en -onveiligheid, de onderhoudstoestand van de woonomgeving (bestrating en openbaar groen) en overlast van bedrijven. De kwaliteit van de woonomgeving hoort volgens Thomsen (1995) thuis in het (meest) subjectieve deel van de het woningwaarderingsstelsel.

[ 131 ]

vormkenmerken en de flexibiliteit en veranderbaarheid. Voor de grootte kan een onderscheid worden gemaakt naar het aantal kamers of het gebruiksoppervlak. Naar woningtype zijn woningen te onderscheiden in eengezinswoningen (bijvoorbeeld vrijstaand, hoekwoningen en tussenwoningen) en meergezinswoningen met en zonder lift. Een verdergaande indeling naar bouwkundige oplossingen (ontsluiting, schakeling en stapeling) is mogelijk. In de woningverhuur spelen indelingen naar bouwkundige oplossingen gecombineerd met de huisvesting van (bijzondere) klantgroepen een rol, bijvoorbeeld seniorenouderenwoning: woning geschikt voor ouderen, omdat minimaal één slaapkamer op de woonverdieping aanwezig is, MIVA-woning: woning geschikt en bedoeld voor mindervaliden, HAT-woning: kleine woning, die bedoeld is voor jongeren. Woontechnische kwaliteit van het woongebouw De woontechnische kwaliteit van het woongebouw betreft de aanwezigheid, de afmetingen en indeling van functies (gemeenschappelijke ruimten: verblijfsruimten, entrees, portieken, trappenhuizen, gangen, enz. en gemeenschappelijke terreinen: tuinen, parkeerterrein, achterpaden), toegang, uitrusting en installaties (lift, communicatie- en veiligheidsinstallaties), de afwerking en de vormkenmerken. Milieukwaliteit Kenmerken van de milieukwaliteit vallen samen met de bouwen woontechnische kwaliteit. Het gaat erom dat de genoemde kenmerken milieuvriendelijk zijn en zorgen voor een gezond binnenmilieu. Het betreft de soort verwarmings- en tapwaterinstallatie, de aanwezigheid van warmte-isolatie, de aanwezigheid van tochtwerende en van waterbesparende voorzieningen, duurzaam materiaalgebruik, enzovoort.

5.2.3 Eigenschappen en prestaties van bouwdelen Bouwdelen hebben plaats-, vormen materiaaleigenschappen. De prestaties van de bouwdelen vormen samen het prestatievermogen van het gebouw. De prestaties van bouwdelen kunnen op vele wijzen geclassificeerd worden. De internationale norm ISO 6241 kent veertien hoofdcategorieën voor het benoemen van prestaties: stabiliteit, brandveiligheid, gebruiksveiligheid, dichtheid, hygrothermisch comfort, atmosfeer, akoestisch comfort, visueel comfort, comfort bij aanraking, antropodynamisch comfort, hygiëne, geschiktheid voor het gebruik, duurzaamheid van de prestaties en economie. De veertien categorieën zijn samengesteld uit een aantal onderdelen. Stabiliteit bestaat bijvoorbeeld uit het waarborgen van constructieve veiligheid, bescherming tegen oorlogsgeweld en tegengaan van verplaatsing en vervor-

[ 132 ]

Functies bouwdelen. Voorbeeld kozijnen, ramen en deuren in buitenwanden (Stichting Bouwkwaliteit, 1991) Kozijnen ramen en deuren: scheiding van binnen- en buitenruimten akoestisch, beveiligend, klimatologisch, visueel. Ramen: de toetreding van daglicht en natuurlijke ventilatievoorziening. Deuren: gebouwtoegang.

ming. Duurzaamheid heeft te maken met de terugloop van prestaties onder invloed van onder meer fysische krachten en temperatuurwisselingen. Onder economie vallen prestaties die min of meer met de kosten van onderhoud te maken hebben: energiezuinigheid, onderhoudskosten (onder meer bestandheid tegen vandalisme, bereikbaarheid), schoonmaakkosten en ‘gemak’ (sloop en vervanging).4 De prestatie-eisen zijn afgeleid van de functies die een bouwdeel als deel van een bouwwerk moet verrichten. In een aantal studies zijn prestatie-eisen, te stellen aan nieuw te bouwen bouwwerken, uitgezet tegen bouwdelen. Uiteraard zijn de prestatie-eisen aan nieuw te bouwen bouwwerken ook van toepassing bij onderhoud. Onderhoudsactiviteiten kunnen daarentegen slechts het blijvend voldoen aan de eisen garanderen en het prestatievermogen van het gebouw beperkt beïnvloeden. In paragraaf 5.8 geven wij een normatieve indeling van prestaties van bouwdelen en onderhoudsactiviteiten.

5.3 Levensduur en levensduurkosten 5.3.1 Levensduur De levensduur van woningen en woongebouwen is beperkt. De levensduur kan op uiteenlopende wijzen worden gedefinieerd. Afhankelijk van de invalshoek wordt levensduur gedefinieerd als bestaansduur, gebruiksperiode of afschrijvingstermijn, overeenstemmend met de technische levensduur, de functionele levensduur en de economische levensduur. De technische levensduur is in de meest beperkte betekenis de tijd dat een bouwdeel of bouwproduct fysiek bestaat (Hermans, 1998). Het is moeilijk te bepalen hoe ver die periode strekt. Een bouwdeel zou helemaal uit elkaar gevallen moeten zijn, door ‘materiaalintrinsieke gebreken’, bijvoorbeeld corrosie (zie paragraaf 5.4). Voor eigenaars en beheerders is het niet zo belangrijk te weten wat de technische levensduur is, omdat de technische levensduur vrijwel nooit wordt opgebruikt. In de dagelijkse praktijk is de technische levensduur, de periode dat een bouwdeel fysiek de gevraagde prestaties zou kunnen leveren. In de levensduurcatalogus van bouwdelen verstaat men onder levensduur: “De

4 International Organization for Standardization, 1984, International Standard ISO 6241, Performance Standards in building – principles for their preparation and factors to be considered. Zie ook Spekkink (1996), Stichting Bouwresearch (1990a en b) en WTCB (1980).

[ 133 ]

Levensduur bouwdelen. Voorbeeld kozijnen, ramen en deuren van hout (Huffmeijer en Damen, 1995) De gemiddelde levensduur van kozijnen en ramen bedraagt 20, 40, 50, of 70 jaar, afhankelijk van de duurzaamheidsklasse van het hout. De gemiddelde levensduur van deuren is 15, 20 of 40 jaar, afhankelijk van de duurzaamheidsklasse van het hout. De levensduur van deuren is sterk afhankelijk van de intensiteit en manier van gebruik. Tussentijds onderhoud betreft reparaties en partieel vervangen van kozijnen en ramen, onderhoud aan hangen sluitwerk, tochtdichtingen, beglazing en schilderwerk.

periode die verstrijkt tussen het moment van oplevering van een bouwproduct en het moment waarop die niet meer voldoet aan de eisen van de gebruiker. Het gaat hier om een gemiddelde levensduur waarbij de werkelijke waarden een spreiding rond dit gemiddelde zullen vertonen”. (Huffmeijer en Damen, 1995) Een normale verdeling geeft de spreiding om het gemiddelde adequaat weer, mits de levensduurbeëindiging het gevolg is van een verouderingsproces dat wordt veroorzaakt door een groot aantal onafhankelijke factoren. De levensduurcatalogus is gebaseerd op een empirische methode, namelijk het verzamelen van praktijkervaringen. Bij het bepalen van de levensduur is het van belang om nauwkeurig de omstandigheden vast te leggen waaronder die tot stand komt. De levensduur van een bouwdeel is sterk afhankelijk van de ‘basiskwaliteit’: het ontwerp (plaats en oriëntatie, vormeigenschappen en detaillering, materiaaleigenschappen) en de uitvoering, het klimaat en de locatie. Daarnaast spelen gebruik en beheer – het uitvoeren van onderhoud – een grote rol. De levensduurcatalogus benoemt daarom het noodzakelijk tussentijds onderhoud om aan de gemiddelde levensduur te komen.

Technische veroudering en investeringen Aan de hand van een pilotstudy naar het proces van herinvesteringen door woningcorporaties in de naoorlogse woningvoorraad stellen Van der Flier, De Jonge en Wind, dat de relatie tussen het tijdstip waarop maatregelen plaatsvinden en de inhoud ervan enerzijds en de technische veroudering, in de zin van het bereiken van het einde van de levensduur van belangrijke bouwdelen anderzijds, niet sterk is (Van der Flier, De Jonge en Wind, 1998). Voor een groot deel van de maatregelen is duidelijk dat ze direct te maken hebben met functionele veroudering. Voor zover de maatregelen wel te maken hebben met de technische veroudering zou een eerste herinvestering evengoed een aantal jaren eerder of later hebben kunnen plaatsvinden. De tweede herinvestering heeft het karakter van een aanvulling op de eerste investering. Of de tweede cyclus van de levensduur van bouwdelen voltooid was of niet, had niet met de afweging te maken. Bij deze conclusies zijn kanttekeningen te plaatsen, omdat het om slechts twee cases gaat en omdat de levensduur van bouwdelen, zoals hierboven beschreven, afhankelijk van de toepassing sterk uiteen kan lopen. Toch maakt deze studie aannemelijk dat (her)investeringen nu bepaald worden vanuit een integrale, technisch overschrijdende invalshoek. De functionele veroudering en het financieel kader bepalen omvang, richting en tijdstip van de (her)investeringen. De technische veroudering van bouwdelen is minder dominant.

[ 134 ]

De functionele levensduur of gebruiksperiode van een bouwdeel is de periode dat het bouwdeel daadwerkelijk wordt gebruikt. De functionele levensduur bestaat meestal uit enkele gebruiksperioden. Daarom is het beter om te spreken van de periode dat een bouwdeel de functie vervult waarvoor het gemaakt is. De economische levensduur, tot slot, is de periode dat er geen alternatief met lagere of minstens gelijkwaardige exploitatielasten bestaat voor een bouwdeel of gebouw. De economische levensduur is een belangrijk gegeven bij het bepalen van de levensduurkosten. De levensduur is een van de belangrijkste variabelen in het bepalen van de milieubelasting van bouwdelen en bouwproducten. Hermans merkt terecht op dat afspraken over de technische levensduur zeker van belang zijn bij het bepalen van de milieubelasting. Wij denken dat bij het bepalen van de milieubelasting en het afwegen van alternatieven de verwachte gemiddelde gebruiksduur een beter uitgangspunt is dan de technische levensduur.

5.3.2 Levensduurkosten De levensduurkosten zijn alle kosten die te maken hebben met het oprichten, instandhouden (en eventueel hergebruiken) en slopen van een gebouw. Deze kosten vallen uiteen in investeringskosten, exploitatiekosten en sloopkosten.5 De kosten worden berekend over een bepaalde periode. Bij voorkeur is dit de economische levensduur van het gebouw of de verwachte functionele levensduur.

5 Zie NEN 2631 Investeringskosten van gebouwen en NEN 2632 Exploitatiekosten van gebouwen. NEN 2631 maakt een onderscheid tussen grondkosten, bouwkosten, inrichting en bijkomende kosten (met verdere onderverdelingen). NEN 2632 onderscheidt vaste kosten, energie, technisch onderhoud, schoonmaakonderhoud, administratie en bedrijfskosten. In geval van productieapparatuur zou men ook de zogenaamde onderhoudsafhankelijke kosten moeten beschouwen. Dit zijn de kosten als gevolg van machinestilstand voor de uitvoering van onderhoudswerkzaamheden, onderhoudsactiviteiten uitgevoerd door bedieningspersoneel en de kosten van productie-uitval en -afkeur als gevolg van onvoldoende conditie van productiemiddelen (Smit, 1988). Ook bij gebouwen kan gebrek aan onderhoud productie-uitval tot gevolg hebben. Denk bijvoorbeeld aan lekkages. Wij noemen dit gevolgschade en onderscheiden dit van vervolgschade, die te maken heeft met degradatie van bouwdelen (zie paragraaf 5.4). 6 De optimalisering van het totale kostenpatroon gedurende het bestaan van een technisch systeem is het primaire doel van de terotechnologie. De kosten moeten zo laag mogelijk zijn, gegeven een bepaalde kwaliteit (Kaan, 1993). Aanpassingen van de productkenmerken of functiewijzigingen zijn tijdens de levensduur niet aan de orde. 7 De netto-contante waardemethode (NCW) is een methode om de huidige waarde van toekomstige ontvangsten en uitgaven te bepalen. Met deze methode kan men kasstromen, die op verschillende tijdstippen optreden, vergelijkbaar maken, waardoor het mogelijk wordt ze tegen elkaar af te wegen. De methode is bruikbaar voor het maken van investeringsafwegingen (Gruis, 2000).

[ 135 ]

Om de onderhoudskosten van gebouwen globaal te bepalen, hanteert men wel een percentage van de vervangingswaarde van het gebouw. Volgens de overlevering bedraagt dit percentage ongeveer 1,5% per jaar bij kantoorgebouwen. In de exploitatieopzet van nieuwe woningen volgens MG 77-18 was maximaal 1,2% van de stichtingskosten bedoeld voor variabele exploitatielasten: onderhoud, algemene beheer- en administratiekosten, belastingen en verzekeringen (Westra, 1986). In 2000 was het normbedrag voor onderhoud van vooroorlogse woningen ƒ1.094 en voor naoorlogse woningen ƒ927; exclusief bijdragen voor lift en c.v. (MVROM, MG 2000-08). De Novem heeft een aantal referentiewoningen ontworpen, die een afspiegeling vormen van de bouwpraktijk eind jaren negentig (Novem, 1999). Op basis van een vijftigjarige exploitatie en een afbouw van de onderhoudsinspanningen over twaalf jaar, bedragen de gemiddelde onderhoudskosten voor een eengezinswoning in de sociale sector ƒ1.442 per jaar. Dat is 0,86% van de stichtingskosten of 1,12% van de bouwkosten. De onderhoudskosten van galerijwoningen zijn beduidend hoger. In deze berekeningen wordt de ‘basiskwaliteit’ in stand gehouden. De onderhoudskosten van woningen zijn van zoveel zaken afhankelijk, dat uitsluitend een percentage van de stichtingskosten of bouwkosten niet betrouwbaar is. Onderhoudskosten De kosten voor technisch onderhoud maken deel uit van de exploitatiekosten. De onderhoudskosten zijn afhankelijk van de basiskwaliteit van de toegepaste bouwdelen, de uitvoering, het gebruik en het klimaat en de locatie. De mogelijkheden om de onderhoudskosten te beïnvloeden nemen af naarmate het bouwproces – initiatief, opstellen programma van eisen, voorlopig en definitief ontwerp – vordert en zijn tijdens de gebruiks- en beheerfase klein (onder meer Dicke, 1992; Gorter, 1988; Kooijman, 1992). Een groot deel van de onderhoudskosten ligt met andere woorden na de ontwerpfase vast, en is dus onafhankelijk van het te voeren onderhoudsbeleid. Dat neemt echter niet weg dat er in het onderhoudsbeleid nog ruime marges aanwezig zijn om te sturen in de onderhoudskosten en de onderhoudsprestaties. Levensduurkostenbenadering De levensduurkostenbenadering of terotechnologische benadering heeft te maken met kostenbeheersing tijdens de gebruiksperiode van een gebouw op basis van instandhouding.6 Technisch beheer van het gebouw brengt echter niet slechts onderhoudsinspanningen met zich mee, maar ook aanpassingen (zie paragraaf 5.6). Aanpassingen die gepaard gaan met het slopen, aanbrengen en vervangen van bouwdelen, zijn een complicerende factor bij het bepalen van de levensduurkosten van het gebouw. Een methode die hierbij ingezet kan worden is de netto-contante waardemethode.7 Van Beukering en Tempelmans Plat

[ 136 ]

(1993) wijzen erop dat in geval van vervangingsuitgaven het van groot belang is, dat de te slopen of verwijderen bouwdelen op het vervangingsmoment al in hun geheel zijn afgeschreven. Als dat niet het geval is, dan werken deze kosten door in de volgende gebruiksperiode.

5.4 Degradatie en prestatieverlies van bouwdelen 5.4.1 Prestatieverlies Een bouwdeel levert vanaf het moment dat het geplaatst wordt, een bepaalde prestatie. Vanaf dat moment begint de degradatie of het prestatieverlies. Het prestatievermogen van bouwdelen neemt tijdens de levensduur van het gebouw af, door veroudering, gebruik (slijtage) en externe oorzaken, bijvoorbeeld calamiteiten als brand en glasbreuk. Het uitvoeren van onderhoud is noodzakelijk om het prestatieverlies acceptabel te houden. Wat acceptabel is of juist niet meer acceptabel is, hangt af van de eisen die de (eigenaar)beheerder en gebruiker aan de bouwdelen stellen. Ook na het uitvoeren van onderhoud zet het prestatieverlies meteen weer in. Het prestatieverlies in de tijd en de invloed van onderhoud daarop, wordt vaak schematisch weergegeven in een zogenaamde zaagtandgrafiek (afbeelding 5.1). Het prestatieverlies van een bouwdeel heeft te maken met de inwerking van agentia op een bouwdeel. Deze agentia zorgen ervoor dat de eigenschappen van een bouwdeel (de determinanten) veranderen. Het bouwdeel verandert wat betreft materiaaleigenschappen of vorm, of wordt verplaatst en presteert daardoor anders dan voorheen. De verandering van determinanten wordt degradatie genoemd (Hermans, 1995). De agentia zijn van chemische, fysische (bijvoorbeeld zonnestraling), biologische en mechanische aard (bijvoorbeeld zwaartekracht). De agentia kunnen afkomstig zijn vanuit het bouwdeel zelf, waarbij gedacht kan worden aan insluitingen in het materiaal of spanningsrelaxatie, maar kunnen ook uit de omgeving van het bouwdeel komen. De degradatie kan zowel directe gevolgen hebben voor de prestatie van het bouwdeel, als indirecte gevolgen voor de prestatie van omringende bouwdelen. In een aantal gevallen vormt de degradatie van een bouwdeel het startpunt voor een keten van veranderingen. Dit wordt vervolgschade genoemd.8

8 Het mogelijk ontstaan van vervolgschade wordt soms als uitgangspunt genomen bij de weging van gebreken en het in volgorde plaatsen van onderhoudsactiviteiten (zie hoofdstuk 6).

[ 137 ]

Prestatie

Figuur 5.1 Prestatieverlies en onderhoud

Calamiteit Tijd

5.4.2 Prestatieverloop Een conditiemodel is een theoretische (vaak mathematische) beschrijving van het verloop van de conditie van een bouwdeel in de tijd. Conditiemodellen worden daarom ook vaak gedragsmodellen genoemd. Dergelijke modellen kan men gebruiken bij het vaststellen van het onderhoudsbeleid. Vaak nemen de modellen de technische levensduur of de te verwachten restlevensduur als vertrekpunt, waarmee vervolgens een basis wordt gelegd voor te nemen onderhoudsbeslissingen (Kooijman en Straub, 1993). Opvallend is dat de zespunts-conditieschaal, zoals het Bouwcentrum die in het verleden heeft ontwikkeld, gebruikt wordt voor het schatten van de restlevensduur, met de veronderstelling dat het prestatieverloop lineair is. De zespunts-conditieschaal kent echter een ordinaal schaalniveau (zie hoofdstuk 6).9 De prestatie van een bouwdeel wordt bepaald door verouderingsverschijnselen, het functioneren van het bouwdeel waarvoor het ontworpen is en storingsgedrag.10 De invloed van degradatie op het prestatieverloop hangt af van het relatieve belang van de veranderde eigenschappen van het bouwdeel voor de prestaties van het bouwdeel (en wellicht voor de prestaties van omringende bouwdelen). Volgens Hermans kan de relatie tussen degradatie en prestatieverloop drie vormen aannemen (zie figuur 5.2): 1. het prestatieverloop vertoont een continu dalend karakter bij een continu stijgende degradatie; 2. het prestatieverloop is discreet bij een continu stijgende degradatie; een

9 Modelmakers doen wel de aanname dat het prestatieverloop lineair is, maar dat het verloop van de onderhoudskosten als gevolg van prestatieverlies niet lineair is. 10 Huffmeijer en Damen noemen de volgende – niet alleen technische – parameters, die afzonderlijk of in combinatie, bepalend zijn voor het oordeel over de conditie van een bouwdeel: functioneren in relatie tot het gebruik (bijvoorbeeld winddicht en doorzichtig), verouderingsverschijnselen (bijvoorbeeld houtrot), functioneren in relatie tot technische criteria (bijvoorbeeld waarde winddichtheid en rendement c.v.), esthetische aspecten met een onderscheid in gebreken ontstaan door gebruik (bijvoorbeeld vervuiling en verkleuring) en het meer of minder acceptabel zijn van het esthetische idee, zoals dat door een architect is opgezet (bijvoorbeeld kleurstelling), storingsgedrag in een bepaalde periode naar aantallen en kosten en differentiatie in (nieuw)bouwkwaliteit in relatie tot het aanwezig zijn van ernstige bouwfouten of goede vakmatige uitvoering (Huffmeijer en Damen, 1995). De laatst genoemde parameter wijst op de ‘basiskwaliteit’. De basiskwaliteit is een gegeven gemiddelde. Als er sprake is van een lagere basiskwaliteit zouden andere gebreken of gebreken in een eerder stadium kunnen optreden.

[ 138 ]

Degradatie

Prestatie

Tijd 3

drempelwaarde

Degradatie

Degradatie

Tijd 2

Prestatie

Tijd 1

Prestatie

Prestatie

Prestatie

Figuur 5.2 Relatie tussen prestatie en degradatie

plotselinge verandering in prestatieverloop treedt op bij een bepaalde drempelwaarde; 3. het prestatieverloop en de degradatie zijn volkomen onafhankelijk.

Prestatie

Het door Hermans gemaakte onderscheid is belangrijk om Tijd Tijd Tijd de invloed van onderhoudsBron: Hermans, 1995 (bewerking) activiteiten op het prestatieverloop te kunnen beschrijven en het optimale tijdstip van een ingreep te bepalen. Het is namelijk essentieel om Figuur 5.3 Relatie tussen prestatie en storingstypen omslagpunten in het prestatieverloop te kennen en te relateren aan gewenste prestaties in de tijd. Het onderscheid bepaalt de (on)mogelijkheden om correctief of preventief te handelen. Tijd Tijd Tijd Een vergelijking kan getrok1 2 3 ken worden met de drie karakteristieke storingstypen Bron: Smit, 1988 (bewerking) die Smit onderscheidt bij productieapparatuur, en het niveau van functievervulling, namelijk de (1) geleidelijke storing, de (2) tijdvertragende storing en de (3) plotselinge storing; zie figuur 5.3 (Smit, 1988). De geleidelijke storing komt overeen met een continu stijgende degradatie. Het prestatieverloop vertoont een continu dalend karakter. De tijdvertragende storing treedt op bij een bepaalde drempelwaarde in de tijd. De plotselinge storing is volledig onvoorspelbaar.

5.4.3 Prestaties en gebreken De degradatie van bouwdelen wordt gemeten aan de hand van de aanwezigheid van gebreken aan deze bouwdelen. Het is gebruikelijk de gebreken aan bouwdelen te classificeren in primaire en secundaire constructieve gebreken, materiaalintrinsieke gebreken en gebreken aan het materiaaloppervlakte en esthetische gebreken (onder meer Damen Consultants e.a., 1996, Ministerie van VROM/Damen Consultants, 1994; NVDO/RGD, z.j.).

[ 139 ]

Tabel 5.1 Ernst van het gebrek Ernst van gebrek

Soort gebrek

Voorbeelden

Ernstige gebreken

Functionele gebreken

lekkage, vochtdoorslag, vochtoptrek, tocht, niet-sluitbaar gebreken op het gebied van verankering, oplegging, hechting, sterkte houtrot, corrosie, betonschade, door carbonatatie of chlorides, delaminatie, verstening verwering, erosie, afschilfering, mechanische beschadigingen doorbuigingen, scheefstand, scheuren, vervorming verlies van verfdikte, gebreken aan hangen sluitwerk verkleuring, bekladding, vervuiling, algaangroei corrosie profielen, gebreken aan bevestigingsmiddelen

Primaire constructieve gebreken Materiaallintrinsieke gebreken

Tamelijk ernstige gebreken Materiaaloppervlaktegebreken Secundaire constructieve gebreken

Geringe gebreken

Gebreken aan onderdelen, beschermingsen afwerklagen Esthetische gebreken Defecten aan subelementen

De ernst van het gebrek geeft aan in hoeverre een gebrek het functioneren van het bouwdeel beïnvloedt. Ernstige gebreken hebben een grote invloed op het functioneren van het bouwdeel (tabel 5.1). Dit zijn gebreken die de stabiliteit en vormvastheid van een constructie beïnvloeden, constructieve gebreken en materiaalintrinsieke gebreken. In een classificatie van gebreken worden hiertoe ook functionele gebreken gerekend. Dit zijn gebreken die direct overlast veroorzaken voor bewoners (gebreken in de ‘gebruikskwaliteit’; zie hoofdstuk 2). Overlastsituaties zijn voor een deel te herleiden tot de bouwkundige staat waarin de woning zich bevindt. Met andere woorden, functionele gebreken zijn vaak een gevolg van constructieve gebreken en materiaalintrinsieke gebreken in een eindstadium. Lekkages bijvoorbeeld, ontstaan door houtrot in de dakconstructie. Tamelijk ernstige of serieuze gebreken zijn gebreken die ontstaan door dagelijks gebruik, slijtage en veroudering. Dit zijn gebreken aan het materiaaloppervlak, secundaire constructieve gebreken en gebreken aan onderdelen, beschermingsen afwerklagen. Geringe gebreken zijn gebreken die esthetisch van aard zijn (verschijningsvorm). Gedacht kan worden aan vervuiling, bekladding, krimpscheuren, glansverlies, kleurverschillen in schilderwerk, enzovoort. Ook gebreken aan ondergeschikte bouwdelen Corrosie kozijnen, ramen en deuren

[ 140 ]

Voorbeeld gebrekenlijst kozijnwerk buiten, constructie (kozijnen en ramen), uitrusting (ramen) en afwerking (beglazing, panelen) (MVROM/Damen Consultants, 1994; bewerking). Ernstige gebreken

Tamelijk ernstige gebreken

Geringe gebreken

vochtdoorslag; tocht; niet te openen ramen vervormd; geschrankt; getordeerd; kromgetrokken houtrot; corrosie; ontbrekende delen blindgeslagen; breuk (glas) afschuiven randafdichtingen; delaminatie (glas/panelen) loszittend; vervormd; uitbollend (glas/panelen) bastvorming; verwering; kierende verbindingen; zachte delen gebreken aan raamkaders breuk; mechanische beschadiging; verweerd (panelen) etsing; barstvorming (glas) gebreken aan hangen sluitwerk/tochtstrips gebreken aan bevestigingsmiddelen/ventilatieschuiven vervuiling; bekladding; uitbloeden; verkleuring gebrekkige basiskwaliteit

(subelementen) worden onder de geringe gebreken gerangschikt. Een classificatie of weging van gebreken is altijd beleidsafhankelijk. In het volgende hoofdstuk komen wij hierop terug. Door het registreren van gebreken aan bouwdelen is het mogelijk om alternatieve activiteiten voor te stellen en onderhoudsactiviteiten onderling te wegen. Aan veel gebreken zijn direct onderhoudsactiviteiten te koppelen. Andere gebreken zijn indicatief voor een bepaalde ontwikkeling (het gebrek zit er aan te komen) of beschrijven een symptoom.

5.5 Onderhoudsactiviteiten 5.5.1 Ongedaan maken van prestatieverlies Door het uitvoeren van onderhoudsactiviteiten worden gebreken (degradatie) opgeheven waardoor prestatieverlies ongedaan wordt gemaakt. Een gangbare indeling van onderhoudsactiviteiten is een indeling in verzorgen of schoonmaken, repareren en vervangen, maar een verder onderscheid is gewenst om prestatie(niveau)s te differentiëren. De cyclus van de onderhoudsactiviteiten is tevens van invloed op het prestatieniveau. Volgens Hermans zijn er twee mogelijke manieren van ingrijpen (Hermans, 1995). Door schoonmaken of reinigen wordt de hoeveelheid van een chemisch of biologisch agens verminderd, zodat de degradatie langzamer zal verlopen. Het spreekt voor zich dat door het reinigen van het bouwdeel, de bouwdeelkenmerken zelf niet aangetast mogen worden. Door reparatie vermindert de hoeveelheid degradatie zelf; de oorspronkelijke bouwdeelkenmerken worden

[ 141 ]

Figuur 5.4 Invloed van reparatie en reinigen op degradatie van bouwdelen 100%

invloed van reinigen op degradatie

Verlies van verfdikte (mm)

Verlies van verfdikte (mm)

100%

invloed van reparatie op degradatie

zoveel mogelijk hersteld. Bij repareren worden, met andere woorden, gebreken (deels) reinigen reparatie opgeheven. Hieronder vallen volgens Hermans ook het vernieuwen van de verflaag Tijd Tijd en het smeren van hangen sluitwerk (figuur 5.4). In deze Bron: Hermans, 1995 (bewerking) redeneertrant functioneert de verflaag als een beschermingsen afwerklaag voor het onderliggende bouwdeel. De verflaag is op zichzelf ook een bouwdeel. Door vernieuwen van de verflaag zal niet alleen de degradatie van het onderliggende bouwdeel langzamer gaan verlopen, maar is tevens de esthetische prestatie van het bouwdeel hersteld. Door het vervangen van een bouwdeel wordt vanzelfsprekend al het prestatieverlies opgeheven. Het nieuwe prestatievermogen is gelijk of hoger dan dat van het oude verwijderde bouwdeel.

5.5.2 Indeling van onderhoudsactiviteiten Hermans noemt alleen de ingrepen die direct te maken hebben met degradatie van bouwdelen. Een verder onderscheid in onderhoudsactiviteiten is mogelijk naar soort, bouwdeeldeel waarop de activiteit van toepassing is, materiaaltoepassing, omvang en aard van de activiteit. Naar soort zijn de onderhoudsactiviteiten te onderscheiden naar: vernieuwen, vervangen, vervolgsysteem, repareren, schoonmaken, reinigen, smeren, bijstellen, (opnieuw) aanbrengen van beschermingsen afwerklagen, (opnieuw) aanbrengen van (sub)elementen, (opnieuw) aanbrengen van bouwdelen die er voorheen niet waren, verwijderen van bouwdelen, (sub)elementen en beschermingsen afwerklagen en inspecteren en uitvoeren van (verplichte) keuringen. Variatie naar materiaaltoepassing is mogelijk bij vervangende onderhoudsactiviteiten en het aanbrengen van beschermingsen afwerklagen en (sub)elementen. Wij hanteren vernieuwen en vervangen. Bij vervangen vindt een modificatie van het bouwdeel plaats. Integrale activiteiten omvatten het gehele bouwdeel en herstellen alle voorkomende gebreken. Partiële activiteiten omvatten een deel van het bouwdeel en leiden niet per definitie tot het opheffen van alle voorkomende gebreken. Partieel vernieuwen is de algemeen gehanteerde benaming voor het vernieuwen van een deel van het bouwdeel. Partieel vernieuwen kan gecombineerd zijn met repareren, vervangen en/of (opnieuw) aanbrengen. De activiteit heeft dan een eigen benaming. Voorbeelden hiervan zijn herstraten en het herschikken van dakpannen. De soort onderhoudsactiviteit bevat vaak tevens informatie over de aard van de activiteit: correctief of preventief. Repareren is vanzelfsprekend

[ 142 ]

Onderhoudsactiviteiten. Voorbeeld kozijnen hout, gebrek houtrot

houtrot onderdorpels geringe omvang: repareren; verbindingen tussen onder- en tussendorpels en de stijlen, aan de buitenzijde, V-vormig uitsteken of frezen, impregneren met kunsthars en afdichten met kit; mogelijk inzetten van nieuwe houtdelen; houtrot onderdorpels aanzienlijke omvang: vernieuwen onderdorpel of kozijn totaal.

een correctieve onderhoudsactiviteit. Vervangen kan zowel preventief als correctief zijn. Hydrofoberen van gevelvlakken (waterafstotend maken) is een voorbeeld van een preventieve activiteit binnen het planmatig onderhoud.11 Overigens valt een onderhoudsactiviteit uiteen in een reeks maatregelen en handelingen, beschreven in een onderhoudsrecept. Per activiteit zijn verschillende recepten mogelijk.

5.5.3 Onderhoudscyclus Omdat het prestatieniveau afhankelijk is van de tijd, is de cyclus van de onderhoudsactiviteit ook van invloed op het prestatieniveau. De cyclus is het aantal jaren tussen dezelfde onderhoudsactiviteit (figuur 5.5). Als de cyclus lang is (de tijd tussen de tijdstippen T1L en T2L, zal het prestatieverlies, uitgezet op de y-as, groter zijn dan in het geval van een korte cyclus (de tijd tussen T1K en T2K). Om het prestatieverlies ongedaan te maken en het oorspronkelijk prestatievermogen te benaderen, is wellicht een andere activiteit noodzakelijk dan in het geval van de korte cyclus. Omdat de degradatiecurve in werkelijkheid vaak de vorm aanneemt zoals in figuur 5.6, leidt het verlengen van de cyclus tot een onevenredig degradatieverlies. Overigens zijn in de toestandsafhankelijke onderhoudsbenadering de cycli van onderhoudsactiviteiten niet meer dan een richtlijn waarvan de meerjarenonderhoudsplanning en -begroting kan worden afgeleid. Anders zou er immers sprake zijn van tijdsafhankelijk onderhoud.12

11 De Kwalitatieve Woningregistratie onderscheidt integrale vervanging, vervolgonderhoud, additioneel onderhoud, hergebruik, reparaties, herstel/vervanging van onderdelen en/of afwerkingen en herstel/vervanging van subelementen (Ministerie van VROM/Damen Consultants, 1994). De Rijksgebouwendienst onderscheidt de volgende ingrepen/bewerkingen: integrale vervanging/renovatie/modificatie, vervolgsysteem/hergebruik/revisie, toevoeging nieuwe elementen, uitbreidingen, technisch reinigen/ doorspuiten/schoonmaken, slopen/verwijderen, reparatie lokale defecten/dagelijks onderhoud, vervangen van onderdelen of afwerkingen en bijstellen, naregelen, meten, nalopen, werkzaamheden binnen onderhoudscontracten. De inspecteur kan ook specialistisch vervolgonderzoek aanbevelen, voordat de keuze voor een activiteit gemaakt wordt (NVDO/RGD, z.j.). De indeling van de RGD van technische handelingen heeft tevens te maken met de organisatie van de uitvoering van het onderhoud. 12 In de voormalige rijksnormering van onderhoud speelde de cyclus van vijf tot zeven jaar een belangrijke rol (‘normaal onderhoud’; zie hoofdstuk 3). Onderhoudsactiviteiten met een cyclus kleiner of gelijk aan zeven jaar zijn – uitgaande van gemiddelden – schoonmaken, schilderwerk, nazien hangen sluitwerk en planmatige acties aan installaties.

Figuur 5.5 Onderhoudscycli en prestatieniveaus

Figuur 5.6 Onderhoudscycli en prestatieniveaus

Prestatie

Prestatie

[ 143 ]

T1K T1L T2K

T2L

T1K T1L Tijd

Tijd

5.6 Instandhouden en aanpassen van producten 5.6.1 Inleiding Technisch beheer definiëren wij in hoofdstuk 1 als het geheel van technische en daarmee samenhangende administratieve activiteiten, dat gericht is op het onderhouden en aanpassen van de kwaliteit van een object (woningen en woonomgeving). Technisch beheer is met andere woorden breder dan onderhoud of instandhouding, ook het aanpassen van de kwaliteit of de prestaties van een object valt daaronder. Technisch beheer valt dus uiteen in prestatie-instandhouding en prestatieaanpassing. Prestatie-instandhouding leidt vervolgens tot technisch onderhoud en huishoudelijk schoonmaken. Alle activiteiten die tot het ‘technisch onderhoud’ behoren (in het vervolg onderhoud genoemd), noemen wij onderhoudsactiviteiten, bijvoorbeeld repareren en vervangen. Prestatie-aanpassing leidt tot technische ingrepen (zie figuur 5.7).

5.6.2 Technische ingrepen en aanpassingen van productkenmerken Volgens Prins kunnen maatregelen gevolgen hebben voor de functie van het gebouw, het bouwvolume, de ruimtelijke indeling van het gebouw en de materialisatie (Prins, 1992). Bij onderhoud blijven zowel de functie, de materialisatie, het gebouwvolume als de ruimtelijke indeling gelijk. Wanneer men afwijkende materialen toepast ten opzichte van de oorspronkelijke staat, verandert de materiali-

Figuur 5.7 Prestatie-instandhouding en prestatie-aanpassing Technisch beheer

Prestatie-instandhouding

technisch onderhoud

huishoudelijk schoonmaken

Prestatie-aanpassing

technische ingrepen

[ 144 ]

Voorbeelden van technisch onderhoud en technische ingrepen In de praktijk van het technisch beheer worden een groot aantal benamingen voor technisch onderhoud en technische ingrepen gebruikt. In de tabel geven wij een niet-limitatieve opsomming van in de praktijk gebruikte begrippen en we zetten deze uit tegen de mogelijke gevolgen voor de productkenmerken. Mogelijke aanpassingen van het product en de productkenmerken betreffen het volume (Vol), de indeling (Ind), de installaties (Instal), de uitrusting (Uitr) en de materialisatie (Mat). Onder uitrusting verstaan wij onder meer uitvoering van keuken en sanitair in woningen. Veel ingrepen gaan vergezeld van een aanpassing van de verwarmings- en tapwaterinstallaties en het ventilatiesysteem. Organisatorisch kan de aanpassing per woongebouw of per woning plaatsvinden. Een onderscheid tussen het (woon)gebouw en de woning is dan ook noodzakelijk, zeker in het geval van meergezinswoningen.

Technisch onderhoud en technische ingrepen en gevolgen voor de productkenmerken

renovatie schilrenovatie samenvoegen/splitsen optoppen aanbouwen uitplinten aftoppen woningaanpassing opplussen groot onderhoud instandhouding geriefverbetering verhuurbevorderende maatregelen

Vol Geb

Vol Won

Ind Geb

Ind Won

Instal Geb

Instal Won

Uitr Geb

Uitr Won

Mat Geb

Mat Won

(X)

(X)

(X)

(X)

X (X) (X) (X) (X) (X)

X (X) (X) X (X)

(X) (X) (X) (X) (X) X X

X X X X X X X (X) (X)

X (X) X X X X X (X) (X)

(X) (X) X X X X X X X

X X X X X X X (X)

(X)

X X (X) X (X)

X X X X X X X (X) (X)

X X X X X X X

X (X)

(X)

X X

X X

Tabel 5.2 Maatregelen en gevolgen voor gebouw

Herbestemming Uitbreiding/Inkrimping Reorganisatie Modificatie

Functie

Volume

Indeling

Materialisatie

X

(X) X

(X) (X) X

(X) (X) (X) X

Bron: Prins, 1992. X = heeft gevolgen voor. (X) = kan gevolgen hebben voor

satie en spreekt men van modificatie. Modificeren betekent wijzigen of aanpassen. Een derde groep activiteiten valt onder de noemer reorganisatie. De

[ 145 ]

renovatie (verschillende niveaus): aanpassingen casco, (gemeenschappelijke) ruimten en installaties; inclusief splitsen en samenvoegen van verhuureenheden (andere woningdifferentiatie) en wijzigen van het volume van het woongebouw; schilrenovatie: aanpassingen casco (en installaties); voorbeelden: aanbrengen warmte-isolatie, aanbrengen ventilatiesysteem; samenvoegen/splitsen (ook herdifferentiatie): het veranderen van de woningdifferentiatie binnen het bestaande casco; optoppen: het woongebouw voorzien van een extra woonlaag; aanbouwen (ook uitbouwen, aandikken, aanhoeken, aankoppen): toevoegen van volume aan voor-, achter- en zijgevel van het woongebouw; uitplinten (ook opkelderen): bergingen in de plint van het woongebouw vervangen door verhuureenheden of woonruimtes die bij de laag daarboven worden getrokken; aftoppen: een of meer woonlagen van het woongebouw slopen; woningaanpassing: geschikt maken van een woning of verhuureenheid in een woongebouw voor bewoning door een mindervalide; soms wordt een deel aangebouwd (Wet Voorzieningen Gehandicapten); aanpasbaar verbouwen: geschikt maken van woningen of verhuureenheden in een woongebouw voor bewoning door mensen met zeer uiteenlopende handicaps, inclusief rolstoelgebruikers. opplussen: geschikt maken van woningen of verhuureenheden in een woongebouw voor bewoning door mensen met zeer uiteenlopende handicaps; betreft met name het wegnemen van obstakels en bedieningsbelemmeringen; groot onderhoud(sbeurt): gebundeld planmatig onderhoud aan een complex; vernieuwingen en vervangingen van bouwdelen, bijvoorbeeld kozijnen en dak, herstel van bouwfouten; groot onderhoud met geriefverbetering: gebundeld planmatig onderhoud aan een complex gecombineerd met activiteiten per verhuureenheid waardoor het wooncomfort stijgt; groot onderhoud met verhuurbevorderende maatregelen: gebundeld planmatig onderhoud aan een complex gecombineerd met verbeteringen aan de gemeenschappelijke, bouwdelen, ruimten en terreinen; instandhouding(sbeurt): gebundeld planmatig onderhoud aan een complex op een lager niveau dan groot onderhoud, anticiperend op (des)investeringen.

functie en het gebouwvolume blijven daarbij in principe gelijk. De ruimtelijke indeling kan veranderen door bijvoorbeeld het verplaatsen van wanden. Dit kan samengaan met modificaties. Het gebouwvolume (en de ruimtelijke indeling) verandert bij uitbreiding. Door een gebouw een andere bestemming te geven, verandert men de functie van het gebouw (tabel 5.2).

5.6.3 Functionele en technische materiaalmodificaties Wanneer men afwijkende materialen toepast ten opzichte van de oorspronkelijke staat, verandert de materialisatie en spreekt men van modificatie. Tijdens het uitvoeren van onderhoud vinden veel vervangingen plaats, die echter niet slechts een materiaalmodificatie met zich brengen maar ook de te leveren prestaties van het bouwdeel enigszins veranderen, bijna in alle gevallen verhogen. De maatregelen, uitgevoerd tijdens onderhoud, zijn weliswaar gericht op instandhouding, maar kleine aanpassingen zijn niet uit te sluiten.

[ 146 ]

Optoppen en aftoppen Daarom is een onderscheid tussen technische en functionele (materiaal)modificaties gewenst. Wanneer men afwijkende materialen toepast ten opzichte van de oorspronkelijke staat, bijvoorbeeld omdat het oorspronkelijke materiaal niet meer te koop of duurder is dan andere materialen, en het functioneren van het bouwdeel hoegenaamd niet verandert, is er sprake van een technische materiaalmodificatie. Door een functionele materiaalmodificatie komt het nieuwe prestatieniveau boven het oorspronkelijke prestatieniveau. Het prestatievermogen neemt toe, de productkenmerken veranderen. Overigens zal een functionele modificatie (bijna) altijd ook een technische modificatie betekenen. Functionele materiaalmodificaties doen zich met name voor bij bouwdelen van het casco: gesloten gevels, kozijnen en daken, bijvoorbeeld bij het toepassen van (extra) isolatielagen. Ook bij de installaties en uitrusting van woongebouwen en woningen doen zich functionele en technische (materiaal)modificaties voor, bijvoorbeeld bij het vervangen van een c.v.-installatie met verbeterd rendement door een verhoogd-rendementsketel, bij het vervangen van een gewone wandcontactdoos door een geaarde en bij het vervangen van sanitaire voorzieningen. Modificaties als gevolg van de wens de onderhoudsbehoefte van een bouwdeel in de toekomst te verlagen – denk aan het vervangen van houten kozijnen door kunststof kozijnen – en/of de milieubelasting te verminderen, zijn in de eerste plaats technisch gericht. Een andere kleurstelling bij het opnieuw schilderen is weliswaar functioneel, maar het prestatievermogen neemt niet toe. Het begrippenkader van Prins is nuttig om grip te krijgen op het onderscheid tussen instandhouding en aanpassing en onderhoud en (des)investeringen, en deze begrippen te koppelen aan strategische beleidskeuzen. Door te (des)investeren kunnen de productkenmerken wijzigen. Dit heeft tevens gevolgen voor de levensduur. Door het uitvoeren van onderhoud blijven de productkenmerken in principe gelijk. Het prestatievermogen verandert niet. Een onderscheid in technische en functionele modificaties kan een handvat zijn bij het bepalen van de maatregelen aan de woning, waarvoor wel en waarvoor geen kosten aan de huurder (door middel van huurverhoging) doorberekend kunnen worden. Functionele materiaalmodificaties kunnen in een huurverhoging doorberekend worden, technische materiaalmodificaties niet (zie hoofdstuk 3).

[ 147 ]

5.7 Levensloop van gebouwen en gewenst prestatievermogen Vroman heeft schematische voorstellingen gemaakt van de levensloop van gebouwen (Vroman, 1982). Deze schema’s hebben betrekking op de levensduur van gebouwen bij een oplopende eisengrens. Het oplopen van de eisengrens wordt volgens Vroman veroorzaakt door maatschappelijke ontwikkelingen en economische groei. Bij deze benadering gaat Vroman uit van een lineair prestatieverloop (zie figuur 5.8). Aan het begin van de levensloop voldoet het gebouw aan het programma van eisen. Dit eisenniveau is hoger dan het acceptabele eisenniveau: de acceptatiegrens. Door het uitvoeren van onderhoud blijft het prestatieniveau boven de acceptatiegrens. Vroman gaat er vanuit dat de eisen en de minimale eisen (acceptatiegrens) in de loop van de tijd toenemen. Bij de benadering van Vroman kunnen een groot aantal kanttekeningen worden geplaatst. “Vroman gaat uit van een aantal veronderstellingen, die niet of slechts ten dele corresponderen met de dagelijkse praktijk.” (Kaan, 1993: 35) Zo gaat de benadering uit van een surplus aan prestatievermogen boven de eisengrens bij aanvang van de levensduur, en stijgt de eisenlijn bij economische groei. Bovendien is het prestatieverloop niet alleen lineair maar tevens dalend. Van prestatie-instandhouding is dus eigenlijk geen sprake. De benadering van Vroman is bruikbaar om het onderscheid tussen het gewenste en feitelijk aanwezige prestatievermogen aanschouwelijk te maken. Het dalende prestatieverloop ingeval van het uitvoeren van regulier onderhoud is zeer wezenlijk. Op bouwdeelniveau is aannemelijk te maken dat prestatieverlies (bijna) volledig door onderhoudsactiviteiten ongedaan kan worden gemaakt. In de praktijk zal op gebouwniveau in alle gevallen in enige mate sprake zijn van blijvend prestatieverlies. Op het moment dat het reguliere onderhoud niet meer voldoet, zijn er verschillende mogelijkheden: (1) het feitelijk prestatievermogen herstellen, (2) het feitelijk prestatievermogen herstellen en tegelijkertijd het oorspronkelijk prestatievermogen aanpassen door het stellen van hogere eisen en (3) het feitelijk prestatievermogen accepteren door de gewenste prestaties bij te stellen. In het eerste geval is er sprake van groot onderhoud, in het tweede geval van een technische ingreep, bijvoorbeeld renovatie. De nieuwe eisengrens kan per doelgroep verschillen. Bij de laatste mogelijkheid is er sprake van een functieverandering of herbestemming. Door de functieverandering (verandering van doelgroep) voldoet het prestatievermogen aan de minimale eisen van de nieuwe doelgroep. Dat is dus alleen mogelijk als de nieuwe doelgroep lagere eisen stelt dan de oude doelgroep (functieverlaging). Door het uitvoeren van regulier onderhoud blijft het prestatieniveau gedurende een bepaalde

[ 148 ]

Figuur 5.8 Prestatieverlies en onderhoud van gebouwen Eisengrens

Prestatie

Acceptatiegrens Functionele levensduur Tijd Bron: Vroman, 1982 (bewerking)

periode boven de nieuwe acceptatiegrens (zie figuur 5.9). In alle gevallen wordt de functionele levensduur verlengd. Aangenomen is dat de eisen- en acceptatiegrenzen constant blijven.

Prestatie

Figuur 5.9 Prestatieverlies en aanpassingen eisenniveau gebouwen

Ook het regulier onderhoud kan per doelgroep verschilNieuwe eisengrens len. Voor de in het strategisch 2 voorraadbeleid benoemde Eisengrens doelgroepen gelden namelijk 1 verschillende eisen- en acceptatiegrenzen en de doelAcceptatiegrens 3 groepen waarderen de te onderscheiden prestaties van Nieuwe acceptatiegrens bouwdelen uiteenlopend.13 Functionele levensduur 2 Functionele levensduur 1 Het ‘akoestisch comfort’ bijTijd voorbeeld, wordt door verschillende doelgroepen anders gewaardeerd. Daarenboven kan het reguliere onderhoud worden afgebouwd tot het uitvoeren van een technische ingreep en/of de sloop van een gebouw.

5.8 Onderhoudsprestaties 5.8.1 Inleiding Onderhoudsactiviteiten kunnen in beperkte mate het prestatievermogen van de woningen en het woongebouw aanpassen, namelijk door functionele materiaalmodificaties. Ook het verwijderen en aanbrengen van bouwdelen hebben gevolgen voor het prestatievermogen. Andere onderhoudsactiviteiten zijn weliswaar niet van invloed op het prestatievermogen, maar beïnvloeden wel de eigenschappen en prestaties van bouwdelen op een bepaald tijdstip. Ook als de vorm, de plaats en de materiaalsamenstelling van de bouwdelen

13 Thomsen (1995) wijst hierop bij de tekortkomingen van het woningwaarderingsstelsel. Alleen ingeval van huishoudens- en inkomensneutrale kenmerken valt een generaliseerbare koppeling aan te brengen tussen subjectieve preferenties, die veelal een functioneel karakter hebben, en de fysieke kenmerken van het object van die preferenties.

[ 149 ]

in een product min of meer gelijk blijven, zal er sprake zijn van prestatieverlies van de bouwdelen. Dit prestatieverlies kan meer of minder acceptabel zijn en door het minder of meer uitvoeren van onderhoudsactiviteiten teniet worden gedaan.

5.8.2 Motieven om onderhoud uit te voeren Het onderhoud kan, mede gelet op de verschillende invalshoeken om de levensduur te beschouwen, om verschillende redenen worden uitgevoerd. Wij onderscheiden wettelijke eisen gesteld door de overheid, technische en functionele motieven en milieumotieven. Wettelijke eisen Op grond van weten regelgeving bestaat de verplichting onderhoud uit te voeren. De verhuurder heeft een instandhoudingsplicht (zie hoofdstuk 3). Bestaande woningen en woongebouwen moeten voldoen aan de daarvoor gegeven wettelijke minimumeisen van het Bouwbesluit (Bouwbesluit Hoofdstuk III Technische voorschriften omtrent de staat van bestaande woningen en woongebouwen). Prestatie-eisen in het Bouwbesluit betreffen de veiligheid, de gezondheid en de bruikbaarheid. De voorschriften die uit het oogpunt van veiligheid zijn gesteld, richten zich op de constructieve veiligheid, gebruiksveiligheid, brandveiligheid en sociale veiligheid. De voorschriften die uit het oogpunt van gezondheid zijn gesteld, richten zich op de bescherming tegen schadelijke of hinderlijke invloeden, bescherming tegen schadelijke of hinderlijke stoffen, wering van schadelijk of hinderlijk gedierte, de watervoorziening en daglichttoetreding. De voorschriften die uit het oogpunt van bruikbaarheid in het Bouwbesluit zijn gesteld, houden verband met ruimten en opstelplaatsen. Aan nieuw te bouwen woningen en woongebouwen worden, onder de noemer bruikbaarheid, tevens eisen gesteld inzake de toegankelijkheid, telecommunicatievoorzieningen en verplaatsing en vervorming van respectievelijk funderingselementen en vloeren. Bovendien gelden bij nieuwbouw eisen inzake de energiezuinigheid. Soortgelijke eisen zouden ook, maar niet-wettelijk vereist, aan bestaande woningen en woongebouwen gesteld kunnen worden. Het niveau van eisen dat gold bij de bouwvergunningverlening is namelijk een rechtensverkregen niveau. Echter, het aanschrijfbeleid voor energiebesparende voorzieningen is inmiddels wel aangescherpt. Andere eisen, vooral eisen die te maken hebben met de arbeidsomstandigheden voor gebruik en onderhoud (Arbowet), kunnen ook voor bestaande woningen en woongebouwen worden opgelegd. De eisen uit het Bouwbesluit Hoofdstuk III gelden als minimumeisen. Het niveau van deze eisen komt nagenoeg overeen met de aanwezigheid van ernstige gebreken. Op bouwdeelniveau kunnen er kleine afwijkingen voorkomen. Er zijn enkele elementen waarvan de aanwezigheid niet verplicht is volgens

[ 150 ]

het Bouwbesluit voor woningen in de voorraad, bijvoorbeeld een hemelwaterafvoer. Het ontbreken hiervan kan echter wel tot overlast van de gebruiker leiden of tot aantasting van andere elementen. Dat kan voor B & W aanleiding zijn om aan te schrijven. Een eigenaar kan worden aangeschreven tot het ‘treffen van voorzieningen’. De te treffen voorziening moet dan in principe voldoen aan de prestatie-eis voor nieuwbouw. Indien dit niet haalbaar of mogelijk is, kan vrijstelling worden verleend tot een door B & W aan te geven specifiek (lager) niveau. Een huurder kan een beroep doen op de ‘Gebrekenregeling’ in de Huurprijzenwet Woonruimte en daarmee een huurverlaging afdwingen totdat de gebreken verholpen zijn. De gebrekenregeling interpreteert gebreken ruim. Er is nog geen jurisprudentie. De ARBO-wetgeving kan aanleiding zijn tot het aanbrengen van voorzieningen voor het uitvoeren van onderhoud. Vanwege de veiligheid zijn ook bepaalde keuringen van installaties verplicht, bijvoorbeeld van liften. Bepaalde materialen mogen niet meer toegepast worden of moeten met zorg worden verwijderd. Denk bijvoorbeeld aan asbest en loden waterleidingen. In het algemeen zullen wettelijke eisen geen aanleiding zijn tot de uitvoering van onderhoudsactiviteiten die zonder een dwingende hand niet door een sociale verhuurder uitgevoerd zouden worden. Misschien zal de Gebrekenregeling gevolgen hebben voor met name het aangekocht, nog onverbeterd, bezit. Technische en functionele motieven Beheerders zullen gebreken in de vorm van duidelijke materiaalaantasting en storingen in het functioneren willen herstellen om de technische levensduur in stand te houden (VROM/Damen Consultants, 1994 en NVDO/RGD, z.j.). Een vergelijking kan worden getrokken met de prestatiecategorie duurzaamheid van prestaties volgens ISO 6241 (zie paragraaf 5.2). De technische motieven van beheerders hebben tevens te maken met het voorkomen van vervolgschade aan bouwdelen en gevolgschade aan bijvoorbeeld de inrichting van een woning ten gevolge van het niet-uitvoeren van onderhoud aan een bouwdeel. Wij noemen dit de ‘technische prestatie’. Voor bewoners is de technische prestatie van belang, omdat door ernstige ‘technische’ gebreken aan bouwdelen, functionele gebreken kunnen ontstaan die direct overlast voor de bewoner veroorzaken. Deze gebreken worden ook wel gebreken in de ‘gebruikskwaliteit’ genoemd. Gebruikskwaliteit betekent iets anders dan bruikbaarheid in het Bouwbesluit. Gebreken in de gebruikskwaliteit hebben in het algemeen te maken met de gezondheid en het binnenmilieu (bijvoorbeeld vochtoverlast, schimmelvorming, tochtoverlast, stankoverlast). In het Bouwbesluit hebben deze gebreken te maken met de voorschriften uit hoofde van de gezondheid (bescherming tegen schadelijke of hinderlijke invloeden en stoffen). Daarnaast zijn er ‘functionele gebreken’

[ 151 ]

die de bruikbaarheid van bouwdelen aantasten. Voorbeelden hiervan zijn gebreken aan beweegbare delen, zoals het niet open en dicht kunnen doen van ramen en deuren, het niet vlak zijn van vloeren en bestrating en het slecht functioneren van installaties. De bruikbaarheid van werktuigbouwkundige en elektrotechnische installaties heeft te maken met de beschikbaarheid en betrouwbaarheid. Het optreden van storingen is te beïnvloeden door de frequentie en aard van het onderhoud. Na een storing zal men correctief moeten handelen. De storingskans daalt en de beschikbaarheid en betrouwbaarheid van de installatie nemen toe, naarmate de uitvoering van preventief onderhoud toeneemt (onder meer Van der Heu en Roorda, 1993; Kaan, 1993; Liebregts en Persoon, 1998; Stichting Bouwresearch, 1989). Het evenwicht tussen correctief en preventief onderhoud wordt ingegeven door de gewenste beschikbaarheid of betrouwbaarheid. Wanneer men hoge eisen stelt aan de beschikbaarheid van een installatie, is er een hoge mate van preventieve zorg nodig en een korte reactietijd bij storingen en daarmee hogere kosten. Een specifieke prestatie betreft de esthetische prestatie of belevingswaarde van de woningen en het woongebouw, die door veel bewoners belangrijk wordt gevonden. Deze prestatie wordt voor een groot deel bepaald door de afwerking van het woongebouw en de woningen: kleur, textuur, detaillering; bijvoorbeeld het schilderwerk van de kozijnen. Het onderhoud aan afwerklagen is één van de grootste kostenposten in het onderhoud. Een differentiatie in kwaliteit kan dus tot hoge meer- of minderkosten leiden ten opzichte van een standaardniveau. Milieumotieven De duurzaamheid van de oplossing speelt bij de keuze van alle onderhoudsactiviteiten een rol. Het Duurzaam Bouwen Nationaal Pakket Woningbouw Beheer benoemt vijf thema’s van duurzaamheid (Stichting Bouwresearch, 1997): 1. materialen: zuiniger gebruik, bijvoorbeeld beperken van de onderhoudsbehoefte, keuze op basis van milieumaten, beperken van afval en het verstandig afvoeren ervan; 2. energie: verminderen van de vraag, bijvoorbeeld door na-isolatie, bevorderen van het gebruik van duurzame bronnen, het inzetten van energie-efficiënte technieken; 3. water: verminderen van het gebruik, het tegengaan van verdroging, het beschermen van de waterkwaliteit, het bevorderen van het hergebruik van grijs en zwart water; 4. binnenmilieu: het bevorderen van de luchtkwaliteit en het thermisch comfort, het beperken van het geluidsniveau; 5. omgevingsmilieu: verbeteren van de biodiversiteit, het versterken van de beleving van de omgeving, het beperken van hinder.

[ 152 ]

Onderhoudsprestatieniveaus. Voorbeeld kozijnen, ramen en deuren prestatie-eis sociale veiligheid hoog: aanbrengen hangen sluitwerk dat voldoet aan het Politiekeurmerk Veilig Wonen woning en woongebouw; prestatie-eis energieprestatie hoog: modificatie glas: enkelglas vervangen door dubbelglas, HR++; prestatie-eis tochtwering hoog: aanbrengen of vervangen van tochtstrips; esthetische prestatie hoog: 2 x per jaar schoonmaken.

De energieprestatie (en waterprestatie) van woningen worden steeds belangrijker, ook in de weten regelgeving. Door het modificeren en aanbrengen van bouwdelen zijn de prestaties te verbeteren. Voor de bewoner is de besparing op gebruikskosten (energie, gas en water) interessant. Het streven naar een duurzaam materiaalgebruik heeft gevolgen voor een keten van beslissingen in het technisch beheer. Bijvoorbeeld, de gevolgen van de soort activiteit (schoonmaken, repareren, vernieuwen) op de restlevensduur van het bouwdeel, de materiaalkeuze ingeval van vervanging van het bouwdeel en het minimaliseren van vervolgonderhoud (onderhoudsarm).

5.8.3 Prestaties van bouwdelen en onderhoudsactiviteiten Bij het uitvoeren van onderhoud staat niet slechts de vraag centraal welke prestaties van bouwdelen (prestatievelden) worden beïnvloed, maar vanzelfsprekend ook het niveau van de prestaties, bijvoorbeeld laag, gemiddeld en hoog. In hoofdstuk 6 gaan wij verder in op het niveau van de prestaties voor en na het uitvoeren van onderhoud. In tabel 5.3 noemen wij prestaties van bouwdelen (en gebouwen), die afhankelijk zijn van het uitvoeren van onderhoudsactiviteiten aan bouwdelen (inclusief functionele modificaties en het aanbrengen van bouwdelen) en het meer of minder frequent uitvoeren van de onderhoudsactiviteiten. Kort-cyclische onderhoudsactiviteiten kunnen van invloed zijn op de prestaties. Men kan dan denken aan verzorgende preventieve onderhoudsactiviteiten: schoonmaken, keuringen en inspecties.

5.9 Samenvatting en conclusies Eigenschappen van de toegepaste bouwdelen in woningen en woongebouwen vormen, in samenhang met het ruimtelijk ontwerp en het volume, de productkenmerken. De productkenmerken worden veelal aangeduid in kwaliteiten: bouwtechnische kwaliteit, woontechnische kwaliteit en milieukwaliteit. De levensduur van de bouwdelen is fysiek beperkt, maar wordt nooit opgebruikt. De periode dat het bouwdeel daadwerkelijk wordt gebruikt is de functionele levensduur of gebruiksperiode. Inzicht in de verwachte gebruiksperiode is belangrijk bij het afstemmen van onderhoudsinspanningen op strategische beleidsbeslissingen. Alle bouwdelen hebben te maken met prestatieverlies door veroudering, gebruik en externe oorzaken. Het prestatieverlies wordt gemeten aan de hand

[ 153 ]

Tabel 5.3 Prestaties van bouwdelen en onderhoudsactiviteiten Prestaties

Bouwdelen

Onderhoudsinstallaties

Technische prestatie Brandveiligheid

alle bouwdelen diverse bouwdelen

Gebruiksveiligheid (valbeveiliging, stroefheid, gebruik installaties) Sociale veiligheid: - toegang/inbraakwering

vloer, trap, balkon, galerij werktuigbouwkundige en elektrotechnische installaties

alle onderhoudsactiviteiten verwijderen brandbare materialen, aanbrengen rookmelders inspecties, schoonmaken repareren/aanbrengen antisliplagen, hekken, leuningen, verlichting, enz.

- vernieling/bekladding/vervuiling

Gezondheid en binnenmilieu: - vochtwering - tochtwering - geluidswering - verbrandingslucht en rook - luchtverversing - asbest, formaldehyde - schimmels - ongedierte - legionella - loden waterleidingen - straling, materialen Bruikbaarheid en beschikbaarheid (vlakheid, doorbuiging, bediening, doorzicht) Onderhoudbaarheid (bereikbaarheid) Esthetische prestatie (belevingswaarde) Energieprestatie Waterprestatie Duurzaam materiaalgebruik

toegangsdeuren, kozijnen, ramen en deuren, communicatie- en veiligheidsinstallaties gemeenschappelijke ruimten, terreinen, verlichting

aanbrengen/modificeren deuren, sloten, spreekluisterinstallaties

onderbouw, gesloten gevels, daken

repareren voegwerk, hydrofoberen, herschikken pannen, enz. vernieuwen/aanbrengen tochtstrips modificaties inspecties, schoonmaken

kozijnen, ramen en deuren diverse bouwdelen en installaties open verbrandingstoestellen, rookgasafvoer en –toevoer roosters, mechanische ventilatie diverse bouwdelen diverse bouwdelen roosters tapwaterinstallatie loden waterleidingen begane-grondvloer/kruipruimte vloer, trap, balkon, galerij, beglazing, beweegbare delen, bestrating werktuigbouwkundige en elektrotechnische installaties gevelinstallaties ramen afwerklagen, gevels gesloten gevels, dak, vloer, beglazing, verwarmings- en tapwaterinstallaties tapwaterinstallatie alle bouwdelen

graffitibestrijding, huishoudelijk schoonmaken, groenonderhoud, aanbrengen verlichting

schoonmaken inspecties, verwijderen/vervangen inspecties schoonmaken inspecties inspecties, verwijderen/vervangen inspecties, aanbrengen isolatie repareren, herstraten, enz. reinigen, smeren, bijstellen preventief onderhoud, inspecties modificaties schoonmaken, schilderwerk aanbrengen isolatie, dubbelglas, modificatie installaties aanbrengen doorstroombegrenzers alle onderhoudsactiviteiten

van de aanwezigheid van gebreken. Door het prestatieverloop te onderkennen is het mogelijk op het voor de technische prestatie optimale tijdstip onderhoudsactiviteiten uit te voeren, en zo het prestatieverlies teniet te

[ 154 ]

doen. Slechts bij een continu dalend prestatieverloop bij een continu stijgende degradatie of geleidelijke storing is het mogelijk preventief in te grijpen. Onderhoudsactiviteiten zijn ruwweg in te delen in schoonmaken, repareren en vervangen. Door schoonmaken zal de degradatie langzamer gaan verlopen, maar het prestatieverlies blijft bestaan. Door te repareren is het prestatieverlies (deels) op te heffen. Door vernieuwen van het bouwdeel is het prestatievermogen opnieuw 100%. Door een functionele modificatie neemt het oorspronkelijk prestatievermogen toe. Om tussen prestatieniveaus te differentiëren is het gewenst een verder onderscheid te maken in onderhoudsactiviteiten naar soort, deel van het bouwdeel waarop de activiteit van toepassing is, materiaaltoepassing, omvang en aard van de activiteit (preventief of correctief). Een onderscheid tussen vernieuwen en vervangen (modificeren) van bouwdelen is zeer wezenlijk. Tijdens de levensduur van woningen en woongebouwen worden niet slechts werkzaamheden uitgevoerd gericht op instandhouding. Technisch beheer valt namelijk uiteen in prestatie-instandhouding en prestatie-aanpassing. Door technische ingrepen vinden prestatie-aanpassingen plaats. Het volume, de indeling, de uitrusting en de materialisatie van de woningen en woongebouwen kunnen wijzigen. Door een functieverandering of herbestemming kan de levensduur van een gebouw worden verlengd, zonder dat er sprake is van technisch ingrijpen. Technisch onderhoud is gericht op prestatie-instandhouding. De onderhoudsactiviteiten beïnvloeden de prestaties van de bouwdelen op een bepaald tijdstip. Echter, door functionele materiaalmodificaties en het aanbrengen van bouwdelen vinden tevens prestatie-aanpassingen plaats. De productkenmerken wijzigen en het oorspronkelijk aanwezig prestatievermogen neemt toe. Het acceptabel prestatieverlies en daarmee de uitvoering van onderhoudsactiviteiten hangen af van wettelijke eisen (bijvoorbeeld het Bouwbesluit), technische en functionele motieven en milieumotieven. Voor de in het strategisch voorraadbeleid benoemde doelgroepen gelden verschillende prestatieniveaus. Bovendien waarderen klanten de te onderscheiden prestaties (prestatievelden) van bouwdelen uiteenlopend. Wij onderscheiden de technische prestatie, brandveiligheid, gebruiksveiligheid, sociale veiligheid, gezondheid en binnenmilieu, bruikbaarheid en beschikbaarheid, onderhoudbaarheid, esthetische prestatie, energieprestatie, waterprestatie en duurzaam materiaalgebruik. Methoden en instrumenten om de prestaties van bouwdelen te meten en gewenste prestatieniveaus na onderhoud te operationaliseren komen in het volgende hoofdstuk aan de orde.

[ 155 ]

6 Methoden en instrumenten van technisch beheer 6.1 Inleiding In het vorige hoofdstuk is geanalyseerd hoe de productkenmerken in stand zijn te houden en zijn aan te passen door het uitvoeren van technische ingrepen en onderhoudsactiviteiten. De bouwdelen leveren een groot aantal verschillende prestaties. Dit hoofdstuk geeft antwoord op de vraag welke methoden en instrumenten kunnen worden ingezet in de technische beheerprocessen voor instandhouding en aanpassing van productkenmerken. De nadruk ligt op een planmatige aanpak van de prestatie-instandhouding en prestatieaanpassing. Methoden en instrumenten worden ingezet bij het registreren en normeren van prestatieniveaus, het opstellen van de meerjarenonderhoudsplanning en -begroting en het samenstellen van de taakstellende jaarplanning voor de uitvoering. Bij het afwegen van alternatieve oplossingen speelt de wens de woningen duurzaam te beheren een specifieke rol. In paragraaf 6.2 introduceren wij de conditieafhankelijke benadering. Onder deze noemer beschrijven wij de zespunts-conditieschaal, die de beheerder kan inzetten als prestatienormerings- en rekeninstrument. Het planmatig onderhoudsproces komt aan de orde in paragraaf 6.3. In paragraaf 6.4 behandelen wij vervolgens de uitvoering van de conditie- en gebrekenopname, in paragraaf 6.5 de planning en begroting middellange termijn en in paragraaf 6.6 de korte termijnplanning, programmering en uitvoering van planmatig onderhoud. In paragraaf 6.7 volgen een samenvatting en conclusies. Wij illustreren toepassingen van methoden en instrumenten aan de hand van het bouwdeel buitenkozijnen, ramen en deuren van hout.

6.2 Conditieafhankelijke benadering van onderhoud 6.2.1 Inleiding Toestandsafhankelijk onderhoud is onderhoud dat wordt uitgevoerd als een bepaalde normwaarde is onder- of overschreden. De onder- of overschrijding van de normwaarde wordt geconstateerd tijdens een inspectie. De soort, de omvang en de kosten van de onderhoudsactiviteit zijn planbaar. In geval van noodzakelijke correctieve handelingen is het tijdstip ook planbaar, namelijk het eerste uitvoeringsjaar. Bij alle andere activiteiten gaat men van een verwachting uit. De conditieafhankelijke benadering zien wij als een specifieke uitwerking van de toestandsafhankelijke benadering op basis van de zespunts-conditieschaal (zie paragraaf 6.2.4). Door een conditieafhankelijke benadering van het onderhoud zouden corporaties de gewenste onderhoudsprestaties kunnen

[ 156 ]

Figuur 6.1 Registreren van de feitelijke onderhoudstoestand Beleid Vaststellen en registreren feitelijke onderhoudstoestand

Bepalen gewenste onderhoudstoestand

sturen en zou de terugkoppeling en informatievoorziening van het technisch beheer naar het strategisch voorraadbeleid gestalte kunnen krijgen. Gegevens over de onderhoudVaststellen stoestand, conditiescores, fungeren als inforonderhoudsactiviteiten matiedrager. De conditieschaal is te gebruiken als afwegingsinstrument. In de beschrijving van de conditieafhankelijke benadering gebruiken wij de begrippen conditieopname en conditieopnamemethoden. De conditieafhankelijke benadering noemen wij tevens prestatiegerichte benadering.

6.2.2 Gegevens onderhoudstoestand In het onderzoek ‘Opnametechnieken en het technisch beheer van onroerend goed’ (Kooijman en Straub, 1993) wordt de conclusie getrokken dat er een ontkoppeling plaatsvindt tussen het kwaliteitsoordeel en het vaststellen van onderhoudsactiviteiten, door gebreken in toenemende mate apart te benoemen. De onderhoudstoestand wordt dan overdraagbaar.1 In het kort bestaat deze werkwijze uit drie stappen: (1) vaststellen en registreren van de feitelijke onderhoudstoestand (manifeste onderhoudstoestand), (2) bepalen van de gewenste onderhoudstoestand en (3) confronteren van de feitelijke toestand met de gewenste toestand en het vaststellen van onderhoudsactiviteiten. De gewenste onderhoudstoestand is beleidsafhankelijk. De inspecteur kan verantwoordelijk zijn voor het vaststellen van de onderhoudsactiviteiten, maar dat kan ook een taak zijn van het technisch kantoorpersoneel (zie figuur 6.1). Het registreren van de feitelijke onderhoudstoestand in gebreken en mogelijk conditiescores voordat men tot een keuze komt van de activiteit, is een voorwaarde om de keuze tussen onderhoudsactiviteiten achteraf mogelijk te maken. Met achteraf bedoelen wij: nadat de gewenste onderhoudstoestand, of het gewenst prestatieniveau, voor het te onderhouden object bekend is. Achteraf is het mogelijk alternatieve planningen door te rekenen. Ook in die gevallen dat de beheerder niet wil afwijken van een standaardkwaliteitsniveau is het wenselijk om over betrouwbare, duurzame gegevens over de onderhoudstoestand te beschikken. De beheerder kan bijvoorbeeld

1 Reeds in 1983 pleit Blom voor het loskoppelen van het inspecteren van een object en het geven van een advies inzake herstel (Blom, 1983). Opvallend is zijn pleidooi voor een inspectie uitgevoerd door twee personen: één voor de waarneming en één voor de registratie. Deze werkwijze biedt volgens Blom meer garanties voor een foutloze registratie. Een gestandaardiseerde, objectieve en mogelijk geautomatiseerde opname, zou deze garanties ook kunnen bieden.

[ 157 ]

Figuur 6.2 Vooraf bepalen van de gewenste onderhoudstoestand Beleid

Vaststellen feitelijke

Bepalen gewenste

geconfronteerd worden met budgetrestricties. onderhoudstoestand onderhoudstoestand Achteraf bezuinigingen doorvoeren door geplande onderhoudsactiviteiten niet of later uit te voeren zonder de feitelijke onderhoudVaststellen stoestand te kennen, is een onbetrouwbare onderhoudsactiviteiten werkwijze. Het registreren van de feitelijke onderhoudstoestand maakt het mogelijk de inspectievariabiliteit te beheersen. De variabiliteit in onderhoudsactiviteiten door de keuze van verschillende gewenste prestatieniveaus is uitgebannen. Niet de inspecteur bepaalt het prestatieniveau na onderhoud, maar dit is afhankelijk van het objectbeleid. Variatie in de beoordeling van de onderhoudstoestand kan worden teruggedrongen door een algemeen geldend referentiekader te ontwerpen.2 In een door Van den Bremer beschreven methode vindt het bepalen van de gewenste onderhoudstoestand voor aanvang van de inspectie plaats (Van den Bremer, 1994). Zie figuur 6.2. Van den Bremer onderschrijft de aanpak dat in theorie de inspecteur alleen de onderhoudstoestand registreert en de beheerder op grond van deze gegevens de noodzakelijke onderhoudsactiviteiten vaststelt. Hij stelt echter dat het in de praktijk niet zo eenvoudig is om deze twee functies te scheiden. De inspecteur kan uiteindelijk zelf – op basis van kennis en ervaring – toch het beste aangeven welke maatregelen in het kader van een duidelijk geformuleerd onderhoudsbeleid het meest geëigend zijn. De inspecteur houdt rekening met het beleid van de beheerder voor het object en krijgt daarover vooraf informatie. Deze benadering is minder arbeidsintensief dan die waarin de inspecteur slechts de feitelijke toestand registreert. Het vooraf vaststellen van het prestatieniveau en het formuleren van dit niveau in de inspectieopdracht werkt snel en effectief. Tijdens de inspectie hoeft bijvoorbeeld niet naar een bouwdeel gekeken te worden, als vooraf vastgesteld is dat het bouwdeel vervangen moet worden. In de methode ontbreekt dus het expliciet registreren van de feitelijke onderhoudstoestand. Achteraf doorrekenen van alternatieve planningen is niet mogelijk.

2 Gorter geeft een voorbeeld van de interpretatievarianten van zes inspecteurs bij de beoordeling van corrosie van stalen gevelkozijnen (Gorter, 1989). Een variatie in de beoordeling van de onderhoudstoestand en het kiezen van een gewenste toestand geeft variatie in onderhoudsactiviteiten en de daaraan verbonden herstelkosten. In het voorbeeld nemen de inspecteurs wel allemaal hetzelfde gebrek waar, maar kiezen ze uiteenlopende prestatieniveaus en onderhoudsactiviteiten.

[ 158 ]

6.2.3 Prestatieverlies, gebreken en conditiescores De inspecteur registreert de feitelijke onderhoudstoestand aan de hand van gebreken van bouwdelen. In een conditieafhankelijke of prestatiegerichte benadering van het onderhoud mag men het meten van prestaties van bouwdelen verwachten. Vervolgens kan men hieraan een prestatie-eis koppelen. Echter, de eigenschappen en prestaties van (bouwkundige) bouwdelen kunnen niet eenvoudig en met weinig kosten gemeten worden. Een praktische benadering gaat uit van de reciproque van prestatieverlies, namelijk gebreken(toename). Het prestatieverloop vertoont een continu dalend karakter bij een continu stijgende degradatie; zie afbeelding 5.2 in paragraaf 5.4.3 Visuele inspectie De conditieafhankelijke benadering gaat uit van een visuele inspectie – al of niet met gebruik van kleine hulpmiddelen als tape, spiegel, rollermaat, zakmes, priem, verrekijker, en dergelijke – van zichtbare gebreken of schadekenmerken en symptomen van gebreken. Daarnaast kunnen niet-destructieve metingen worden uitgevoerd. Voor een nader onderzoek van de oorzaak van de schade en onderzoek naar de aanwezigheid van niet-zichtbare schade is de inzet van specialistische meetapparatuur noodzakelijk.4 Voorbeelden hiervan zijn elektronische vochtmeters voor hout en stucwerk, corrosiedetectors voor het wapeningsstaal in betonconstructies, ultrasonische of magnetische meters voor de verflaagdikte, glansmeters, voeghardheidsmeters, enzovoort.5

3 De bepalingsmethode van de prestatie-eisen voor de bestaande voorraad (Bouwbesluit Hoofdstuk III) gaat eveneens uit van visuele waarnemingen van gebreken en symptomen (zie hoofdstuk 3). 4 Een bepaald schadekenmerk kan door verschillende degradatiemechanismen zijn ontstaan. Elk mechanisme kan op zijn beurt verschillende oorzaken hebben. Voor een adequaat hersteladvies is het noodzakelijk de oorzaak te kennen, anders is eerder sprake van symptoombestrijding. Het door Van Schayk geïntroduceerde KwaliteitMeet-Systeem geeft de ontwikkeling van een bouwdeel weer, onder invloed van degradatie. De veranderingen van het bouwdeel tengevolge van degradatie worden weergegeven in het degradatiemechanisme (Van Schayk, 1991). Er kunnen verschillende processen tegelijkertijd optreden. Men zou dit kunnen vergelijken met een foutenboomanalyse, met die kanttekening dat deze analyses in de ontwerpfase reeds uitgevoerd moeten worden om de bedrijfszekerheid en risico’s te kunnen bepalen (onder meer Kaan, 1993; Smit, 1988). Het optreden van veel processen tegelijkertijd, illustreert de moeilijkheid bij het vaststellen van conditiemodellen voor complexe technische systemen zoals bouwdelen. Op theoretisch niveau en voor bouwdelen met beperkte complexiteit is het mogelijk conditiemodellen op te stellen. Periodieke inspecties zijn in de praktijk een middel om de conditiemodellen empirisch te toetsen. Zogenaamde expertsystemen zijn in de meeste gevallen diagnostische systemen en dus bedoeld voor specialistisch onderzoek. Aan de hand van geconstateerde gebreken en symptomen in het veld en in het programma opgenomen foutenbomen wordt een diagnose van de oorzaak van de schade vastgesteld. Voorbeelden hiervan zijn het door TNO Bouw ontwikkelde Vochtdiagnose Expert Systeem voor het stellen van een diagnose van vocht- en schimmelproblemen en het Masonry Damage Diag- nostic System.

[ 159 ]

Meten houtvochtgehalte kozijnen Door houtrot verliest het hout zijn samenhang en kan de houtconstructie zijn functie niet meer vervullen. Houtrot ontstaat door een langdurig hoog houtvochtgehalte. Door het vochtgehalte op verschillende plekken in het kozijn te meten: de onderzijde van tenminste twee stijlen en twee plaatsen in de onderdorpel, is te concluderen of in de toekomst mogelijk schade ontstaat door een te hoog vochtgehalte van het hout.

(foto: ICP+Consult)

Bij een ruimteopname is het voorstelbaar om tevens fysische grootheden te meten, denk bijvoorbeeld aan warmte- en geluidsweerstand, relatieve vochtigheid, enzovoort. De visuele inspecties en metingen vinden ter plekke plaats (on-site) in grote tijdsintervallen. De resultaten hiervan kunnen beïnvloed worden door bijvoorbeeld de weersomstandigheden. Door het inbouwen van sensoren in bouwdelen wordt het mogelijk metingen van afstand (off-site) uit te voeren. Dat biedt mogelijkheden voor moeilijk bereikbare plaatsen in gevels en daken en maakt het tegelijkertijd mogelijk de onderhoudstoestand continu in de gaten te houden door de prestaties en/of inwerkende agentia continu te monitoren. Voorbeelden hiervan uit de woningbouwpraktijk zijn er nog niet. Bij installatiedelen ligt, naast een visuele beoordeling, het meten van fysische grootheden, chemische en mechanische eigenschappen voor de hand. Bovendien is het optreden van storingen in samenhang met de gebruiksbelasting, een graadmeter voor de onderhoudstoestand van installatiedelen (onder meer Huffmeijer, 1990). Overigens, als een storing is opgetreden, is men al te laat. Een storing beïnvloedt direct het functioneren van een installatie(deel). Referentiekader Er kunnen verschillen optreden tussen inspecteurs in het waarnemen en registreren van de onderhoudstoestand. Alle inspecteurs behoren op dezelfde manier te kijken naar dezelfde elementen. Echter, ieders referentiekader wordt gevormd door de eigen achtergrond, kennis en ervaring. Voor het uitvoeren van de inspectie is er behoefte aan een ‘algemeen’ referentiekader. In hoofdstuk 5 is de classificatie van gebreken beschreven (paragraaf 5.4). Bestaande hulpmiddelen om de inspecteurs te ondersteunen zijn lijsten met gebreken en schadebeelden per element. Het registreren van gebreken en

5 In het Brite Euram project 4213 is een overzicht gemaakt van bestaande niet-destructieve meetmethoden en instrumenten. Voor enkele bouwdelen zijn instrumenten ontwikkeld om materiaaleigenschappen en degradatiemechanismen meetbaar te maken (Damen Consultants e.a., 1996).

[ 160 ]

Visuele inspectie (foto: ICP+Consult) ‘parameters’ van deze gebreken, bijvoorbeeld de intensiteit en de omvang, maakt de inspectie eenduidig. In paragraaf 6.4 gaan wij verder in op de conditieopname. Het referentieniveau voor het vastleggen van de feitelijke onderhoudstoestand is het oorspronkelijk prestatieniveau van de bouwdelen. Dat is het prestatieniveau waaraan bij oplevering van het woongebouw is voldaan. Verondersteld mag worden dat bij oplevering de bouwdelen geen gebreken vertonen. Gebreken die kort na oplevering geconstateerd kunnen worden, gebreken in de basiskwaliteit, laten wij dan buiten beschouwing.6 Tijdens de inspectie zouden dus alle gebreken geregistreerd moeten worden. Dan is de betrouwbaarheid van de gegevens het grootst. De beheerorganisatie moet dan de afweging maken of de kosten van de inspectie opwegen tegen de opbrengst van gegevens over de onderhoudstoestand die een volkomen neutraliteit garanderen.

6.2.4 Zespunts-conditieschaal Door de onderhoudstoestand uit te drukken in een rapportcijfer of conditiescore wordt de onderhoudstoestand overdraagbaar tussen verschillende personen en afdelingen van de woningcorporatie en bijvoorbeeld tussen corporatie en onderhoudsaannemer. Bovendien kunnen conditiescores gebruikt worden als rekenmiddel voor het genereren van prestatieniveaus in het onderhoud. De conditieschaal is slechts een meetlat. Niet meer en niet minder. Het uitdrukken van de onderhoudstoestand van onderhoudsdragers in condities is een volgende stap na het registreren van gebreken aan de onderhoudsdra-

6 De basiskwaliteit is afhankelijk van ontwerp en uitvoering. De basiskwaliteit beïnvloedt het verouderingsgedrag. Bij of kort na de oplevering van een woongebouw of woning zijn bovendien vaak veel ‘bouwgebreken’ te constateren die niet ontstaan zijn door veroudering, maar te wijten zijn aan tekortkomingen in het ontwerp en de uitvoering daarvan. In het Handboek Bouwgebreken zijn veel van deze gebreken beschreven (Ten Hagen & Stam, 2000). Ook na het uitvoeren van onderhoudsactiviteiten kunnen gebreken ontstaan die niet zozeer te maken hebben met degradatie van het bouwdeel, als met gemaakte fouten in de uitvoering of materiaalkeuze.

[ 161 ]

Tabel 6.1 Zespunts-conditieschaal Kwalitatieve WoningRegistratie Conditie

Definitie

Omschrijving

1

uitstekend

2

goed

3

redelijk

4

matig

5

slecht

6

zeer slecht

Nieuwbouwkwaliteit op basis van een gedegen ontwerp, uitvoering en materiaalkeuze. Zeer incidenteel kan een gebrek voorkomen ten gevolge van een calamiteit (bijvoorbeeld vandalisme), maar niet door veroudering. Invloeden vanuit gebruik, weer en wind manifesteren zich in lichte mate. Het bouwdeel/element is ‘ingelopen’, de nieuwigheid is er duidelijk af. Functievervulling is zonder meer gewaarborgd. Invloeden vanuit gebruik, weer en wind manifesteren zich in de eerste echte gebreken zoals houtrot, corrosie e.d. Het verouderingsproces is over vrijwel de gehele linie duidelijk op gang gekomen. Incidenteel kan een storing in de functievervulling opgetreden zijn. Het verouderingsproces heeft het bouwdeel/element duidelijk in zijn greep. De beste tijd is voorbij, het einde nadert. Storingen in de functievervulling komen plaatselijk voor en/of zijn reeds meerdere malen voorgekomen. Het verouderingsproces is min of meer onomkeerbaar geworden. Regelmatig komen ernstige gebreken voor. De functievervulling van het totaal is niet meer gewaarborgd. Het einde is in feite bereikt. Het verouderingsproces is dusdanig gevorderd dat sprake is van voortdurende storing in de functievervulling van het bouwdeel/element. Bron: Ministerie van VROM/Damen Consultants, 1994

gers. Het introduceren van condities bij het inspecteren van onroerend goed heeft alleen zin als er een breed gedragen onderlegger of referentiekader wordt meegeleverd. Het gaat er immers om dat iedereen hetzelfde verstaat onder conditie één, twee, drie, enzovoort. In het verleden maakte men wel gebruik van een meetlat, bijvoorbeeld goed, matig en slecht, maar daarbij ontbrak het aan een eenduidige onderbouwing van de scores. Om de conditie van een bouwdeel te kunnen bepalen is het noodzakelijk om afspraken te maken over de meetlat. In de praktijk worden uiteenlopende schalen gebruikt. Zo kennen we bijvoorbeeld driepunts-, vijfpunts- en tienpuntsschalen. De driepuntsschalen (goed, matig, slecht) blijken in de praktijk te beperkt; de tienpuntsschalen (rapportcijfers) te uitgebreid. De tienpuntsschalen hebben het voordeel dat de schaalverdeling voor iedereen vertrouwd is. Dat is tegelijkertijd een nadeel. De tienpuntsschaal heeft geen gebalanceerd midden. De vijfpuntsschalen, bijvoorbeeld van de Vereniging Eigen Huis (Rapport aankoopkeuring) en de Consumentenbond, zijn feitelijk gelijk aan de driepuntsschaal en lopen eveneens van goed tot slecht. Men heeft twee tussenniveaus geïntroduceerd: tussen goed (++) en matig (0 of +/–) voldoende (+) en tussen voldoende en slecht (– –) onvoldoende (–). Overigens gebruikt men in het buitenland vaak vierpuntsschalen, bijvoorbeeld in the English House Condition Survey (Department of the Environment, 1991).7 De zespunts-conditieschaal is door het Bouwcentrum begin jaren tachtig

7 Vierpuntsschaal: (1) seriously defective or unfit, (2) defective, (3) just acceptable and (4) satisfactory.

[ 162 ] Tabel 6.2 Zespunts-conditieschaal ICP+Consult Conditie

Omschrijving

1 2

Minimaal gebrekenbeeld, nieuwbouwkwaliteit, op zeer incidentele gebreken na komen er geen gebreken voor. Eerste tekenen van veroudering: er verschijnen lichte gebreken, echter de primaire functievervulling blijft gewaarborgd. Het gebrekenbeeld komt duidelijk op gang: de primaire functievervulling kan incidenteel gestoord worden. Het gebrekenbeeld heeft het onderdeel duidelijk in zijn greep: de primaire functievervulling kan plaatselijk verstoord zijn. Het gebrekenbeeld is onomkeerbaar geworden: er kunnen duidelijk ernstige gebreken voorkomen, waardoor de primaire functievervulling niet meer gewaarborgd is. Maximaal gebrekenbeeld: er is geen sprake meer van primaire functievervulling.

3 4 5 6

Bron: ICP+Consult, z.j.

geïntroduceerd. De zespuntsschaal wordt onder meer in de periodieke Kwalitatieve WoningRegistratie (KWR) gebruikt. Tabel 6.1 geeft een algemene beschrijving van de condities op de schaal, zoals deze wordt toegepast in de KWR. De beschrijving zegt iets over de soort gebreken, de intensiteit van de gebreken en de omvang ervan. Conditie 1 geeft aan dat uitgegaan wordt van een bepaalde basiskwaliteit: een gedegen ontwerp, uitvoering en materiaalkeuze. Bedoeld wordt de gemiddelde kwaliteit bij oplevering van een gelijksoortig bouwdeel. De zespuntsschaal loopt van uitstekend of zeer goed (6) naar zeer slecht (1). Dat is op zich wel opvallend. Tussen goed en slecht zijn er twee niveaus, namelijk redelijk en matig. Bovendien zijn er nog de niveaus zeer goed en zeer slecht. Evenals de tienpuntsschaal ontbeert de zespuntsschaal een gebalanceerd midden. Onderzoeks- en adviesbureaus hebben de zespuntsschaal op hun eigen manier verder uitgewerkt, onder meer door gebrekenlijsten en conditiebeschrijvingen per bouwdeel/element of onderhoudsdrager op te stellen. De definities zeer goed tot en met zeer slecht van de condities worden vaak weggelaten; zie als voorbeeld tabel 6.2. Dat heeft als voordeel dat men in de organisatie niet spreekt over ‘beladen’ termen als goed, matig en slecht. Ook benadrukt men soms de schaal als een levensduurschaal. Echter, dat brengt het gevaar met zich dat men het schaalniveau van de zespunts-conditieschaal onjuist interpreteert. De gebreken en koppeling aan de zespunts-conditieschaal hebben een relatie met het functioneren van het bouwdeel. Dat betreft in de meeste gevallen, bijvoorbeeld in de Kwalitatieve Woningregistratie, hoofdzakelijk het technisch functioneren (veroudering, slijtage). In paragraaf 6.4 gaan wij verder in op de weging van gebreken. Schaalverdeling De keuze van de zespuntsschaal is een compromis. De methodologische onderbouwing is zwak. Bij een schaal met een fijnere verdeling zal de overgang tussen de verschillende posities te sterk vervagen – het onderscheidend

[ 163 ]

Figuur 6.3 Zespunts-conditieschaal en (rest)levensduur 1

0.75

2

Levensduur

vermogen is te klein – en een schaal met een 0.50 grovere verdeling biedt onvoldoende mogelijkheden om verschillende onderhoudstoe0.25 standen van elkaar te onderscheiden.8 Een zespuntsschaal betekent dat er geen Tijd gebalanceerd midden is. In de psychologie streeft men juist naar een gebalanceerde schaal, met de aanname dat het een intervalschaal betreft. De schaalverdeling van de conditieschaal is ordinaal. Een ordinale schaal betekent dat de waarden die de variabele kan aannemen, wel geordend kunnen worden (bijvoorbeeld goed, redelijk, matig), maar dat de waarden geen eenduidige betekenis hebben zoals bij een ratioschaal. Conditiescore 5 betekent bijvoorbeeld niet 5 keer zo slecht als conditiescore 1. Het verschil tussen de waarden van de conditieschaal heeft geen vaste betekenis: er is geen vaste interval – zoals bij een intervalschaal. Conditie 1 geeft de bovenwaarde van de schaal aan, dit is een absolute waarde die niet overschreden kan worden, namelijk: nieuwbouwkwaliteit. Conditie 5 geeft de onderwaarde van de schaal aan. Dat is geen absolute waarde: een slechte onderhoudstoestand. Conditie 6 is toegevoegd om een slechte onderhoudstoestand nader te differentiëren: een zeer slechte onderhoudstoestand. Het bouwdeel had al vervangen moeten worden. Deze ‘restpositie’ kent geen ondergrens. De andere waarden, 2, 3 en 4, zijn tussenwaarden. Bij de koppeling van de conditieschaal aan de (rest)levensduur van het bouwdeel hanteert men de conditieschaal als ratioschaal en veronderstelt men dus een lineair conditieverloop (zie figuur 6.3). Op de verticale as staan de (rest)levensduur en de conditie aangegeven. Op de horizontale as het tijdsverloop. Bij aanvang is de conditie van een bouwdeel 1 en de restlevensduur maximaal, namelijk 1.00 maal de levensduur. De aanname is dat het prestatieverlies bij conditie 5 maximaal is. De restlevensduur is dan 0 jaar. De conditieafname verloopt dus in vier fasen: van 1 naar 2, 2 naar 3, enzovoort. Met de lineaire benadering van de zespunts-conditieschaal kan redelijk verantwoord gerekend worden met restlevensduren in de onderhoudsplanning. Enkele bureaus koppelen aan de feitelijke condities de directe onderhoudsinspanning op basis van een niet-lineair verband. Conditie 2 betekent 2 tot 5% vervangingskosten, conditie 3 5 tot 15% en conditie 4 15 tot 75% (zie tabel 6.3).

8 In enkele geautomatiseerde toepassingen gebruikt men halve waarden, om de weging van gebreken op de juiste manier te laten plaatshebben.

Conditie

1.00

3 4 5/6

[ 164 ]

Tabel 6.3 Vervangingsmoment en directe onderhoudsinspanning conditiescores Conditiescore

Vervangingsmoment

Directe onderhoudsinspanning als percentage van de vervangingskosten

1xL 0.75 x L 0.50 x L 0.25 x L 0xL

<2% 2-5% 5-15% 15-75% 75-100%

1 2 3 4 5/6 L = levensduur

Prestatieverlies en conditieschaal In werkelijkheid is het conditieverloop of prestatieverlies van een groep gelijksoortige elementen niet lineair, maar vindt het prestatieverlies geleidelijk plaats in een S-vormige curve (zie figuur 6.4).9 Het gaat hier dus om prestatieverlies door veroudering (en gebruik). Het prestatieverloop bestaat uit drie fasen, namelijk een fase waarin wel veroudering optreedt maar (nauwelijks) prestatieverlies, een fase van toenemend prestatieverlies en een toestand van blijvend verval. In de eerste fase is de conditiescore 1, in de laatste fase is de conditiescore 6. Niet alle gebreken komen voort uit veroudering. Naast deze gebreken kunnen calamiteiten worden onderscheiden. Calamiteiten zijn gebreken waarbij het prestatieverlies van het ene op het andere moment plaatsvindt door een of andere externe factor, bijvoorbeeld glasbreuk, graffiti, lekkage door mechanische beschadiging. Zowel het prestatieverloop als het degradatieverlies zijn discreet (zie paragraaf 5.4, figuur 5.2). De faalkans van de groep gelijksoortige elementen kan wel een geleidelijk verloop in de tijd hebben, weergegeven met de stippellijnen (zie figuur 6.5). Aan het inzetten van de zespunts-conditieschaal als instrument om (kwalitatieve) gegevens te verzamelen en te bewerken zijn veel methodologische vraagstukken verbonden. Antwoorden kunnen voor een groot deel worden gevonden door het doel van de gegevensverzameling duidelijk voor ogen te houden. De conditieafhankelijke of prestatiegerichte benadering is dienstbaar aan de beleidsbepaling.

9 Het gaat hier om het prestatieverlies van een groep gelijksoortige elementen, bijvoorbeeld de kozijnen in een gevel of het gevelmetselwerk. Het prestatieverlies van een deel van deze groep kan beduidend anders liggen. De kans dat er prestatieverlies optreedt is de faalkans. De normale verdeling kan gebruikt worden om de spreiding van de gemiddelde levensduur van een bouwdeel weer te geven (Huffmeijer en Damen, 1995). De gemiddelde levensduur is afhankelijk van de basiskwaliteit en de expositie-omstandigheden. Elementen zijn uit een groot aantal subelementen opgebouwd. Deze subelementen bezitten een eigen basiskwaliteit, zijn soms aan verschillende omstandigheden blootgesteld en kunnen dus een verschillend prestatieverlies vertonen.

[ 165 ]

Figuur 6.4 Prestatieverlies door veroudering

Tijd

Prestatie

Conditie

5/6

0

1

100

Conditie

Prestatie

Figuur 6.5 Prestatieverlies door calamiteiten 1

100

5/6

0 Tijd

6.3 Proces planmatig onderhoud 6.3.1 Inleiding In hoofdstuk 4 is het proces planmatig onderhoud in het kort beschreven. Na een inventarisatie en een inspectie van een complex, volgt het opstellen van de meerjarenonderhoudsplanning en -begroting en het opstellen van de jaarplanning en -begroting. Vervolgens vinden de opdrachtverlening voor de uitvoering plaats en de uitvoering zelf. De eerste fase beslaat de gegevensverzameling. Het betreft gegevens over de bouwtechnische kwaliteit. De uitvoering van de andere fasen is afhankelijk van de gegevensverzameling. Tijdens een inventarisatie worden de toegepaste bouwdeel-materiaalcombinaties, (typen) installaties en hoeveelheden in een complex vastgelegd. Tevens kan men de ontwerpoplossingen (details) en technische specificaties van installaties archiveren. Een mogelijk opslagmedium is de woningcartotheek. Tijdens de inspectie legt de inspecteur de feitelijke onderhoudstoestand vast van de geïnventariseerde bouwdelen, door het registreren van gebreken en conditiescores. Over het algemeen gaat de inventarisatie vooraf aan de inspectie. Vijverberg geeft hiervan een voorbeeld in de stapsgewijze modelaanpak van een meerjarenonderhoudsplan (Vijverberg, 1989). Een conditieopname, als specifieke uitwerking van een inspectie, kan worden uitgevoerd zonder de inventarisatiehoeveelheden te kennen. De omvang van het gebrek wordt namelijk uitgedrukt in een percentage. Het doel van de gegevensverzameling moet duidelijk zijn. Met de geformuleerde doelen van de gegevensverzameling hangen de keuzen voor de opnamegedetailleerdheid en de inspectiegedetailleerdheid samen.

6.3.2 Doel van de gegevensverzameling Er zijn gegevens nodig voor de strategische beleidsbepaling, voor de tactische planning van onderhoudsactiviteiten en voor de operationele planning en uitvoering van de activiteiten. De meerjarenonderhoudsplanning wordt voor de eerste keer opgesteld na het uitvoeren van een initiële inspectie of nulmeting. De inspectie voor het inte-

[ 166 ]

Tabel 6.4 Doel van de gegevensverzameling Opname

Planning

Doel

Strategische beleidsbepaling

conditieopname financiële meerjarenbegroting gewenste onderhoudsprestaties budgetallocatie planning van onderhoudsactiviteiten gebrekenopname

Tactische planning: meerjarenonderhoudsplanning en –begroting Operationele planning: jaarplanning en –begroting

programmering van onderhoudsactiviteiten en uitvoering

Gegevens conditiescores

gebreken gebrekenparameters oorzaak gebreken uitvoeringsopname bewerkingshoeveelheden locatie maatregelen risico’s risico-opname

graal bijstellen van de meerjarenonderhoudsplanning wordt de herinspectie genoemd. De inspectie voor het bijstellen van de meerjarenonderhoudsplanning op de activiteiten die in het eerste jaar (en een beperkt aantal volgende jaren) moeten worden uitgevoerd, wordt actualisatie genoemd (zie hoofdstuk 4). In het vervolg spreken wij echter liever van een conditieopname en een uitvoeringsopname. Door een conditieopname legt men de onderhoudstoestand van bouwdelen vast, voor onderbouwing van de meerjarenonderhoudsplanning en -begroting. Een betrouwbare conditieopname is gebaseerd op een gebrekenopname. De conditieopname is in de eerste plaats gericht op beleidsbepaling (Chandler, 1995); beleidsbepaling op basis van objectieve gegevens uit het technisch beheerproces. De gegevens dienen een strategisch en tactisch doel voor het doorrekenen van de financiële positie, het afwegen van gewenste onderhoudsprestaties van objecten en mogelijk de budgetverdeling tussen objecten. Een conditieopname wordt gemiddeld één keer per drie jaar uitgevoerd, waarna vervolgens de meerjarenplanning opgesteld of aangepast wordt. De jaarplanning en -begroting van onderhoudsactiviteiten per object volgen hieruit. Een conditieopname is niet vergelijkbaar met een uitvoeringsopname voor uitwerking van de jaarbegroting, de werkvoorbereiding en de uitvoering van het onderhoud, maar is complementair hieraan. De programmering van onderhoudsactiviteiten gebeurt binnen gegeven randvoorwaarden van kosten en kwaliteit. Een risico-opname is bedoeld voor de prioritering van activiteiten. Men beoordeelt de risico’s die zijn verbonden aan de geconstateerde gebreken aan bouwdelen en/of de risicotoename indien ‘technisch noodzakelijke’ onderhoudsactiviteiten niet uitgevoerd worden. In paragraaf 6.5 analyseren wij enkele praktijkmethoden. Tabel 6.4 geeft een overzicht van planningen, doelen van de gegevensverzameling, bijbehorende opnamen en de belangrijkste gegevens die tijdens deze opnamen in het veld verzameld moeten worden. Voor de planning en uitvoering van onderhoud zijn tevens gegevens nodig uit externe bestanden: onderhoudsactiviteiten, kosten daarvan en cycli van onderhoudsactiviteiten. Het vaststellen van onderhoudsactiviteiten op basis van gebreken is de schakel tussen de tactische en operationele doelstelling. Een budgetallocatie zou

[ 167 ]

eventueel op basis van andere gegevens van de objecten en bouwdelen kunnen plaatshebben.

6.3.3 Opnamegedetailleerdheid De opnamegedetailleerdheid heeft te maken met de bouwdelen die worden opgenomen en de (hiërarchische) mate van detaillering per bouwdeel (het onderscheid in elementen, subelementen, enzovoort). In het algemeen is het technisch complex de eenheid van de bouwtechnische opname.10 Het technisch complex kan gesplitst zijn in zogenoemde technische beheerobjecten, woongebouwen of bouwblokken. Een technisch complex of technisch beheerobject hoeft niet overeen te stemmen met een marktcomplex, administratief of financieel complex. Voor de strategische beleidsontwikkeling zijn gegevens per verhuureenheid belangrijk. In het woningbeheer staat de individuele klant centraal. Indien op dit laagste niveau gegevens vastgelegd worden, is het mogelijk de gegevens te aggregeren naar een hoger hiërarchisch niveau en dwarsdoorsneden van het woningbezit te maken. Het is niet altijd mogelijk of zeer bewerkelijk bouwdeelgegevens, bijvoorbeeld het aantal m2 dak, per verhuureenheid vast te leggen. Als er een juridische scheiding is van een bouwkundige eenheid, bijvoorbeeld door het verkopen van appartementen aan huurders, worden de kosten verdeeld op basis van de in de splitsingsakte bepaalde kostenverdeelsleutel. De uitrusting en installaties kunnen wel per woning of verhuureenheid worden vastgelegd. Binnen een groep gelijksoortige bouwdelen is het mogelijk een onderverdeling van de gebouwen aan te brengen afhankelijk van de belastingssituatie. De belastingssituatie beïnvloedt het tempo van de degradatie en soms ook de aard van de gebreken. Ingeval van schilderwerk en geveltimmerwerk kent men vaak een onderverdeling naar de windrichting of oriëntatie, de plaats van de bouwdelen en de belasting van de bouwdelen. Bijvoorbeeld noordoost gesitueerde gevels en zuidwest gesitueerde gevels, beschut en onbeschut en liggend en staand werk (onder meer Bedrijfschap Schildersbedrijf, 1997; COT, 1998). Bouwclassificaties Doel van een bouwclassificatie is gegevens tijdens een bepaalde procesfase overzichtelijk te maken en de communicatie tussen participanten tijdens verschillende fasen van het bouwen beheerproces mogelijk te maken. De bouwclassificatie maakt het mogelijk de inventarisatie en inspectie gestructureerd uit te voeren en gebreken en prestaties van verschillende bouwdelen te onderscheiden.

10 In de Kwalitatieve Woningregistratie of een aankoopkeuring is de eenheid van opname de woning.

[ 168 ]

Bouwdeelclassificaties Voorbeeld NL-SfB (Beheer en Onderhoud) 31 Buitenwandopeningen 31.1 Niet gevuld 31.2 Gevuld met ramen 31.3 Gevuld met deuren 31.4 Gevuld met puien 31.2x soorten ramen, bijvoorbeeld 31.24 schuiframen 31.24.x kozijnen, onderdorpels, lateien, hangen sluitwerk, beglazingen; bijvoorbeeld 31.24.5 beglazingen 31.24.5x soorten beglazingen, bijvoorbeeld 31.24.51 enkelglas 41.11 afwerklagen Voorbeeld Nationale Woningraad (NWR, 1989) 25 Gevels 25.2 Kozijnen 25.3 Ramen 25.4 Deuren 25.5 Randvoorzieningen kozijnen, ramen en deuren in gevels 25.3x soorten ramen, bijvoorbeeld 25.35 schuiframen 25.35.x dorpels, stijlen, panelen, hangwerk, sluitwerk/beslag, ventilatie/tochtafdichting, verven; bijvoorbeeld 25.35.8 verven 25.35.8x soorten verven, bijvoorbeeld 25.35.81 dekkend

De keuze van het rangschikkend principe is bij de opzet van een bouwclassificatie essentieel. In hoofdlijnen onderscheiden we een indeling naar elementen en een indeling naar bewerkingen ofwel werksoorten, respectievelijk kostendragers en kostensoorten (Kooijman en Straub, 1993). In een elementgerichte classificatie kunnen alle elementen hiërarchisch worden ingedeeld. Deze indelingen vinden we terug in de (bouwdeel)classificatiesystemen die bij woningcorporaties in gebruik zijn (zie hoofdstuk 4). Voor het technisch beheer is een andere indeling van bouwdelen dan een strikt hiërarchische wellicht zinvol, bijvoorbeeld naar levensduur en gebruiksverwachting. De bekendste indeling is die van Damen en Belt in primaire, secundaire en tertiaire elementen. Primaire elementen zijn elementen van de hoofddraagconstructie met een gebruiksverwachting over een lange termijn, secundaire elementen zijn de elementen die gezamenlijk het afbouwen inbouwpakket vormen met een gebruiksverwachting over een middellange termijn en tertiaire elementen zijn de elementen met een gebruiksverwachting over een korte termijn zoals behang en vloerbedekking (Damen en Belt, 1978). De indeling naar bewerkingen is, in combinatie met een indeling naar materialen, belangrijk voor de uitvoering van de onderhoudsactiviteiten. Een voorbeeld hiervan is indeling van de werkbeschrijvingen van het Standaardbestek Burger- en Utiliteitsbouw (STABU).

[ 169 ]

Inventarisatie Voorbeeld meetmethode kozijnen, ramen en deuren alle soorten kozijnen: meten m2 vlakvol (buitenwerkse maten); alle soorten ramen en deuren: meten in stuks.

Onderhoudskostendragers De gebouwindeling en de inventarisatiegegevens vormen de basis voor het uitvoeren van de inspectie en de planning van onderhoudsactiviteiten. In de conditieopname kan men de conditie van onderhoudskostendragers vaststellen, dat wil zeggen: van bouwdeel-materiaalcombinaties die in de meerjarenonderhoudsplanning voorkomen en waaraan de beheerder activiteiten en kosten koppelt. De gangbare werkwijze van de organisatie staat centraal. Voor onderhoudskostendragers zijn gebrekenlijsten op te stellen. Onder een onderhoudsactiviteit in de meerjarenonderhoudsplanning kunnen wel een groot aantal handelingen vallen volgens het onderhoudsrecept (zie paragraaf 6.5.7). Het is mogelijk de inspectie op een hoger aggregatieniveau uit te voeren dan waarop de inventarisatiegegevens verzameld zijn. Bijvoorbeeld, de kozijnen van zowel de noordoost als de zuidwest gesitueerde gevels. Voor de strategische beleidsbepaling kunnen deze gegevens voldoende zijn. De opnamegedetailleerdheid moet echter wel voldoende houvast bieden voor de inspecteur om de inspectie objectief uit te kunnen voeren. Een gebrekenopname kan slechts objectief en nauwkeurig worden uitgevoerd, als de op te nemen bouwdelen onderhoudskostendragers zijn. Inventarisatiemethode Bij de bepaling van de hoeveelheden kan men gebruikmaken van verschillende normen en standaards. Om netto- en brutovloeroppervlakken, inhouden enzovoort te bepalen bestaat de Nederlandse norm NEN 2580. Bijvoorbeeld voor het eenduidig meten van het gebruiksoppervlak. Voor het meten van hoeveelheden van materialen en de te behandelen hoeveelheden bestaat NEN 3699. De te behandelen hoeveelheid kan namelijk anders zijn dan de feitelijke hoeveelheid materiaal. Voor het bepalen van de hoeveelheid schilderwerk is een aantal methoden in zwang. De bekendste zijn de vlakvol-methodiek en de strekkende meter methodiek. Zie onder meer Kooijman en Straub (1993).

6.3.4 Inspectiegedetailleerdheid De inspectiegedetailleerdheid heeft te maken met de hoeveelheid van een bouwdeel die men inspecteert om tot een oordeel over de onderhoudstoestand te komen: de steekproefomvang en -verdeling per bouwdeel. De steekproefgrootte heeft direct te maken met het doel van de gegevensverzameling en de verlangde betrouwbaarheid. Aan de op de uitvoering gerichte jaarplanning gaat een uitputtende waarneming vooraf. In principe zijn er twee momenten denkbaar waarop de steekproef bepaald kan worden: door de inspecteur in het veld en voorafgaand aan de inspectie.

[ 170 ]

Tabel 6.5 Opnamegedetailleerdheid, inspectiegedetailleerdheid en planningen Opnamegedetailleerdheid

inspectiegedetailleerdheid steekproefsgewijze waarneming uitputtende waarneming

selectief opnemen integraal opnemen

strategische planning meerjaren onderhoudsplanning

specialistisch onderzoek jaarplanning

Bron: Josten en Scholten, 1993; bewerking auteur

Het bepalen van de steekproef in het veld door de inspecteur levert een aantal problemen op. Ter plekke is er weinig overzicht om een representatieve steekproef te bepalen en bij de uitvoering door adviseurs wordt de kennis van de beheerder niet verwerkt, waardoor veel steekproeven niet representatief zullen zijn (Aedes, 1990). Een steekproeftrekking op kantoor kan rekening houden met het aantal woningblokken per complex, de situering van de blokken, de bouwvorm en de plaats van de elementen. Het lijkt erop dat inspecteurs de steekproef vaak in het veld bepalen. Veel opname- en planningsmethoden besteden weinig aandacht aan het trekken van de steekproef.11 Ingeval van schilderwerk op geveltimmerwerk (kozijnen, ramen en deuren) wordt wel bijna altijd een a-selecte steekproefgrootte vooraf vastgesteld (zie bijvoorbeeld Bedrijfschap Schildersbedrijf, 1997; COT, 1998; Damen en Van Egmond, 1998). Voor andere bouwdelen, met name bouwdelen gemeten in m2, bijvoorbeeld het metselwerk in de gevel, ontbreekt het in veel opnamemethoden aan een duidelijke omschrijving en bepaling van de steekproef. Uit een voorverkenning van het te inspecteren object, bijvoorbeeld alle bouwblokken van een technisch complex, volgt de keuze van een referent deel, bijvoorbeeld enkele woningen, een portiek van een bouwblok, een ruimte, waarvan de bouwdelen een representatief beeld zouden moeten geven van de conditie van alle gelijksoortige bouwdelen. Er is dan geen sprake van een a-selecte steekproef per bouwdeel. Tabel 6.5 geeft de relatie tussen de opnamegedetailleerdheid en de inspectiegedetailleerdheid en planningen weer. De meerjarenonderhoudsplanning is gebaseerd op een steekproefsgewijze waarneming van alle te onderscheiden bouwdelen (integrale opname). Voor de beleidsbepaling zijn hiervan eventueel enkele bouwdelen uit te sluiten. Het overgrote deel van de onderhoudskosten wordt immers bepaald door een beperkt aantal bouwdelen, namelijk de buitenkozijnen, daken, balkons en galerijen, schilderwerk en installaties.

6.4 Conditie- en gebrekenopname 6.4.1 Inleiding Dè conditieopname of conditiemeting bestaat niet. Onderhoudsadviseurs, onderhoudsbedrijven en beheerders van gebouwen hebben een eigen toepassing van de conditieopname ontwikkeld.12 In alle gevallen volgt de conditiemeting een vast patroon (figuur 6.6). In de

[ 171 ]

Figuur 6.6 Conditieopname Bouwdeel

eerste plaats komt het vaststellen van gebreken. Zonder informatie over de gebreken is het onmogelijk activiteiten te benoemen en kosten te begroten. Met het vaststellen van gebreken zijn tevens de vooraf geclassificeerde soort, ernst en type van het gebrek bepaald. Vervolgens stelt de inspecteur de intensiteit en de omvang van de gebreken vast.

Gebrek (+ Soort gebrek)

Intensiteit gebrek

Omvang gebrek

Gebrekenscore

Conditie bouwdeel

6.4.2 Gebrekenparameters De soort gebrek is in alle opnamemethoden vooraf geclassificeerd en gewogen. De soort gebrek geeft aan in hoeverre het gebrek het functioneren van het bouwdeel beïnvloedt. Gebruikelijk is een indeling in ernstige, tamelijk ernstige en geringe gebreken of zware, matige en lichte gebreken. Zie ook hoofdstuk 5. De classificatie van gebreken betekent dat de ene prestatie van een bouwdeel hoger wordt gewaardeerd dan een andere prestatie. Een ernstig of zwaar gebrek heeft een grote invloed op de prestaties van het bouwdeel. De weging bepaalt de condities die het bouwdeel kan krijgen, nadat ook de omvang en intensiteit van het gebrek zijn vastgesteld. Belangrijk is dat de weging van gebreken naar ernst vooraf vastgelegd moet zijn en moet gelden voor de gehele organisatie. De uitgangspunten voor de inspectie door de inspecteur moeten objectief en eenduidig zijn. In de conditieopnamemethode van ICP+Consult is het mogelijk voor- of achteraf de weging van de gebreken aan te passen aan de hand van de (prestatie)eisen die de beheerder stelt aan gebreken op basis van ‘techniek’ of ‘beleving’. Tijdens de inspectie krijgt de inspecteur wel een referentie mee. Bijvoorbeeld de beschadiging van kozijnen is als referentie voor de inspecteur een matig gebrek. Echter, vanuit technisch oogpunt is het gebrek te waarderen als een licht gebrek en voor de beleving als een zwaar gebrek. Met de indeling en weging van gebreken wordt in de bestaande opnamemethoden tamelijk pragmatisch omgegaan. Het niet voldoen aan regelgeving bijvoorbeeld, wordt soms als ernstig gebrek genoemd. Het niet voldoen aan

11 Het onderhoudsplanningssysteem SIMON, dat aansluit op het Handboek Onderhoud Woningbouw van Aedes, is één van de weinige systemen die rekening houden met het verwerken van steekproeven. 12 Wij refereren in de beschrijving van de conditie- en gebrekenopname aan opnamemethoden van de NVDO en Rijksgebouwendienst, Damen Consultants, ICP+Consult, PVM Partners in Vastgoedmanagement, Bedrijfschap Schildersbedrijf, Centrum voor Onderzoek en Technisch advies (COT), Nagtglas Versteeg, Buro Bais/Elementum, DHV AIB, Elsevier Beheer en Onderhoud en Aedes/Nationale Woningraad.

[ 172 ]

Soort gebreken. Voorbeeld gebreken schilderwerk op hout

ernstige gebreken: onthechting, afbladderen; tamelijk ernstige gebreken: barstvorming, blaren; geringe gebreken: afpoederen, verkleuren, glansafname, vervuiling.

regelgeving geeft echter informatie over de reden waarom onderhoud moet worden uitgevoerd: het voldoet namelijk niet of niet meer aan de regelgeving, maar beschrijft niet de feitelijke onderhoudstoestand in termen van gebreken. Gebreken aan belangrijke onderdelen en afwerklagen zijn tamelijk ernstig. Gebreken die te maken hebben met een ‘gebrekkige’ basiskwaliteit, worden wel onder geringe gebreken gerangschikt. Esthetische gebreken en gebreken aan ondergeschikte onderdelen of subelementen worden in het algemeen geclassificeerd als geringe gebreken. Esthetische gebreken zoals bekladding en kleurverschillen zijn overigens helemaal niet van invloed op het technisch presteren van het bouwdeel. Theoretisch is een rangschikking van gebreken aan onderdelen, afwerklagen en subelementen onder tamelijk ernstige en geringe gebreken niet juist. Aan een subelement, bijvoorbeeld een bevestigingsmiddel, kunnen vanzelfsprekend wel materiaalintrinsieke – en dus ernstige – gebreken voorkomen, bijvoorbeeld corrosie. Voor het presteren van het subelement kunnen gebreken geclassificeerd worden als ernstig, tamelijk ernstig en gering. Voor het presteren van het bouwdeel, waarvan het subelement een klein deeltje is, is elk gebrek aan het subelement gering van aard. De indeling van gebreken leidt ingeval van afwerklagen, met name schilderwerk, tot misverstanden. Gebreken aan schilderwerk kunnen op dezelfde manier gewogen worden als gebreken aan alle andere bouwdelen. Afbladderen van het schilderwerk bijvoorbeeld, is een ernstig gebrek, terwijl glansverlies een gering gebrek is. Schilderwerk moet men dus beschouwen als een bouwdeel met een eigen gebrekenlijst. Niettemin, het moet wel duidelijk zijn wat de ondergrond van het schilderwerk is. In bouwdeelclassificaties en onderhoudsplanningen ontbreekt het dikwijls aan een duidelijke samenhang tussen afwerklagen en ondergronden.13 Kortom, de opnamegedetailleerdheid is in samenhang met de gebrekenclassificatie van wezenlijk belang. De gebrekenclassificatie hangt samen met de verschillende prestaties van de bouwdelen. Als referentie voor de inspecteur is een gebrekenlijst per onderhoudsdrager gewenst. Intensiteit van gebreken De intensiteit geeft informatie over de ontwikkeling van gebreken Men

13 Een inspecteur stelt de conditie van het schilderwerk vast en afzonderlijk de conditie van de ondergrond. Een meer verfijnde methode, maar daardoor tevens een tamelijk gecompliceerde werkwijze, is om van het schilderwerk zowel een esthetische als een technische conditie te bepalen (Damen en Van Egmond, 1998). De functies van het schilderwerk zijn immers zeer uiteenlopend: zorg voor een technische bescherming van de ondergrond en zorg voor de beleving en uitstraling van het geschilderde bouwdeel.

[ 173 ]

Intensiteit gebreken. Voorbeeld gebrek afbladderen van de verflaag (COT, 1998)

intensiteit meten: Plaats het degradatieraster op het oppervlak waar het afbladderen van de verflaag het sterkst voorkomt. Vergelijk de mate van afbladderen met de referentiebeelden. Intensiteit 1: gebrek als referentie 1. Intensiteit 2: gebrek als referentie 2. Intensiteit 3: gebrek als referentie 3.

gebruikt ook wel de begrippen diepte van het gebrek en kijkafstand tot het bouwdeel. Opnamemethoden hanteren bijna allemaal drie stadia (klassen): beginstadium, duidelijk aanwezig en eindstadium. De intensiteit van een gebrek is vrij gemakkelijk door de inspecteur vast te stellen. Schadebeelden van gebreken kunnen daarbij behulpzaam zijn. Het COT gebruikt degradatierasters als referenties. Het is overigens de vraag of het wel mogelijk is om bij alle voorkomende gebreken meer dan één intensiteit te benoemen. Deze kanttekening heeft te maken met de verschillende oorzaken van de gebreken. Verouderingsgebreken, bijvoorbeeld corrosie en houtrot, ontwikkelen zich in de tijd en komen daardoor in verschillende intensiteiten voor. Maar dit geldt niet voor gebreken veroorzaakt door bijvoorbeeld calamiteiten. Wat is de intensiteit van een glasbreuk? Een ander methodisch probleem zijn zogenaamde ‘functionele’ gebreken, bijvoorbeeld lekkages. In dat geval zullen één of meer technische gebreken ver ontwikkeld zijn. De lekkage vormt de climax. Ook hier zal de pragmatiek moeten winnen van de methodische juistheid, zolang de inspectie objectief blijft en bruikbare gegevens oplevert. Omvang van gebreken Naast kennis van de intensiteit van gebreken is kennis van de omvang van gebrek(en) noodzakelijk voor het bepalen van de conditie. De omvang van een gebrek kan men uitdrukken in een percentage. Het percentage drukt de verhouding uit tussen het aangetaste deel van het bouwdeel en de omvang van het totale bouwdeel dat geïnspecteerd is. Als een gebrek ‘algemeen’ aan een bouwdeel voorkomt, betekent dit 100%. Opnamemethoden hanteren drie, vier of vijf omvangsklassen. Hierbij spelen methodische vragen een rol als hoeveel klassen hanteerbaar zijn voor inspecteurs en hoeveel klassen gewenst zijn om onderhoudsactiviteiten te koppelen aan de geconstateerde omvang

Corrosie balkonhekken (foto: Gemeente Den Haag)

[ 174 ]

van de gebreken. In sommige methoden zijn de grenzen van de omvangsklassen afhankelijk van de ernst van de gebreken. Het inschatten van de omvang van een gebrek is voor inspecteurs niet eenvoudig. Hierdoor zijn de opnameverschillen tussen inspecteurs in de beginfase van het werken met de conditieopname tamelijk groot. De inspecteur moet de omvang van het gebrek inschatten als percentage aangetast bouwdeel ten opzichte van het totaal beschouwde bouwdeel en deze omvang vervolgens in een klasse onderbrengen. Dit is moeilijk, omdat de inspecteur een steekproefsgewijze opname uitvoert, zonder dat de inventarisatiehoeveelheden bekend hoeven te zijn en de steekproefgrootte duidelijk is. Gebrekenscore en conditiescore Omvang en intensiteit van het gebrek – dikwijls uitgedrukt in een gebrekenscore – gecombineerd met het soort gebrek, leiden tot een conditiescore, de conditiescore voor onderhoud. Dezelfde gebreken aan gelijksoortige bouwdelen leiden overigens in conditieopnamemethoden, zoals die door verschillende beheerders en onderhoudsadviesbureaus worden toegepast, niet altijd tot dezelfde score (Straub, in: Straub, Vijverberg en Philipsen (red.), 2000). In de methode van de Rijksgebouwendienst en de NVDO is een directe relatie gelegd tussen de intensiteit en de omvang van de score door expliciet integrale verouderingsgebreken te onderscheiden van lokale gebreken. In plaats van de intensiteit (en omvang) is de frequentie van optredende storingen een bruikbare parameter bij het meten van de conditie van installaties.

6.4.3 Conditieopnamemethoden Pogingen om de inspectie te objectiveren leiden snel tot omslachtige en ingewikkelde methoden. De gegevensopname vraagt daarentegen juist om een zeer transparante en werkbare toepassing. Uiteraard kan de automatisering behulpzaam zijn om de gegevensstromen beter te beheersen. Werken met de conditieopname in de praktijk vraagt om pragmatische oplossingen en heldere afspraken. De afspraken moeten zowel intern (de technische afdeling) als extern (onderhoudsaannemers) duidelijk zijn. Men moet bijvoorbeeld afspraken maken over: de meetmethode van bouwdelen en gebreken aan bouwdelen, met name de gebruikte dimensies: meten in m1, m2, stuks, enz. Afspraken zijn vooral belangrijk bij kozijnen, ramen en deuren en schilderwerk. het aantal gebreken dat aan een bouwdeel gemeten moet of kan worden. Om de oorzaak te achterhalen en oplossingen aan te dragen is een compleet gebrekenbeeld noodzakelijk, om een standaardoplossing te plannen en te calculeren geeft een maatgevend gebrek voldoende informatie. De conditie van een bouwdeel zal slechts in enkele gevallen afwijken van de conditiescore op basis van het ‘zwaarste’ gebrek;

[ 175 ]

Conditiescores. Voorbeeld tamelijk ernstige gebreken COT (COT, 1998) Intensiteit geen

0 (geen) 1 (referentie 1) 2 (referentie 2) 3 (referentie 3)

Omvang 1 2 incidenteel regelmatig

3 structureel

1 1,5 2 3

2 3 4

3 4 5

conditievariatie binnen een groep ongelijksoortige elementen. Dit hangt samen met de opnamegedetailleerdheid en de informatievraag. De Rijksgebouwendienst berekent de resulterende conditiescore op basis van het verschil tussen primaire en secundaire elementen; conditievariatie of spreiding van gebreken binnen een groep gelijksoortige elementen. Ook dit hangt samen met de opnamegedetailleerdheid en de informatievraag. De Rijksgebouwendienst berekent de resulterende conditiescore met behulp van correctiefactoren voor de omvang van de delen. Andere methodes gaan uit van splitsen van het bouwdeel, maar dan moet wel de activiteit bekend zijn.

In sommige conditieopnamemethoden worden nog andere parameters van gebreken, dan soort, omvang en intensiteit gebruikt om de conditie van een bouwdeel te bepalen. Voorbeelden hiervan zijn de spreiding, de locatie en de oorzaak van gebreken. Locaties en oorzaken van gebreken zijn belangrijke gegevens voor de uitvoering. Deze gegevens in een conditiebepaling verdisconteren, onder meer toegepast in de Analyse Effectmeting Woningverbetering (Ministerie van VROM, 1990; Stichting Bouwresearch, 1989), is onjuist, omdat de conditiescores de feitelijke onderhoudstoestand van de bouwdelen moeten weergeven.

6.4.4 Rol van de inspecteur Een belangrijk onderscheid tussen conditieopnamemethoden is of de inspecteur na het registreren van de feitelijke onderhoudstoestand een voorstel al dan niet doet voor een onderhoudsactiviteit en het startjaar daarvan. Doet hij z’n voorstel dan kan de inspecteur in het veld tijdens de conditieopname tevens andere gegevens registreren die een rol spelen bij de programmering van onderhoudsactiviteiten. Doet hij z’n voorstelt niet, dan is de conditieopname duidelijker gericht op beleidsbepaling. De vaststelling van onderhoudsactiviteiten vindt op kantoor plaats. De oorzaak van gebreken is af te leiden uit het gebrekenbeeld. Afwijkingen van normaal verwacht conditieverloop wijzen op een ander dan gemiddelde basiskwaliteit. De conditieopname is geen opname ten behoeve van de jaarplanning, de werkvoorbereiding en de uitvoering. Diverse gegevens moeten tijdens een

[ 176 ]

Gebrekenlijsten COT In de Conditiewijzer van het COT zijn referentiebeelden opgenomen voor 76 bouwkundige en beschermingstechnische gebreken: steen, beton, metaal en hout, dak, diversen en schilderwerk. De referentiebeelden geven verschillende intensiteiten van gebreken weer of de wijze van meten (COT, 1998). Het aantal intensiteitklassen is afhankelijk van het soort gebrek. De omvang van de gebreken is incidenteel, regelmatig of structureel. De percentages die hierbij horen, zijn afhankelijk van het bouwdeel en het soort gebrek, bijvoorbeeld schilderwerk respectievelijk < 10%, 10 tot 26% en > 25%, vervuiling < 10%, 10 tot 50% en > 50% en lokale gebreken als lekkages en scheuren < 1%, 1 tot 5% en > 5%. Bedrijfschap Schildersbedrijf In het Standaard PrestatieContract Schilderwerk worden maar liefst 91 gebreken onderscheiden die voor kunnen komen aan de substraten hout, steen, metaal, glas, kunststof en dilatatievoeg (Bedrijfschap Schildersbedrijf, 1997). De inspecteur moet de intensiteitklasse van het gebrek op het totale oppervlak van het te inspecteren onderdeel bepalen. De intensiteitklasse wordt weergegeven op een zespuntsschaal van 0 tot 5. Bij klasse 0 doet het gebrek zich niet voor, bij klasse 5 is het gebrek zeer sterk aanwezig. De intensiteitscore is gelijk aan de conditiescore. De opnamemethode gaat namelijk uit van de opname van 1 onderdeel, bijvoorbeeld 1 kozijn type A of 1 voordeur type B. De steekproeftrekking gaat in deze methode vooraf aan de opname.

aanvullende inspectie – de uitvoeringsopname – verzameld worden, mogelijk door de uitvoerder van het onderhoud op basis van prestatie-afspraken. Dit zijn gegevens om de exacte omvang, de locatie en mogelijk de nadere oorzaak van het gebrek te achterhalen, de soort en omvang (bewerkingshoeveelheid in m1, m2, stuks, enz.) van de activiteit te preciseren en te begroten en het risico en de risicotoename van het gebrek of de urgentie van de activiteit in te schatten. Het is niet mogelijk om het risico (risico’s) van een gebrek of de urgentie van een activiteit op kantoor vast te stellen. Het risico van het gebrek voor het presteren van een bouwdeel houdt weliswaar verband met het soort gebrek. Echter, ook de locatie van het gebrek is van invloed op het daadwerkelijke risico. De locatie van het gebrek kan slechts in het veld worden vastgesteld.

6.4.5 Gebrekenlijsten Als referentie voor de inspecteur zijn gebrekenlijsten per onderhoudsdrager, zo mogelijk voorzien van schadebeelden, gewenst. De in gebruik zijnde opnamemethoden zijn bijna allemaal voorzien van gebrekenlijsten. Tussen de gebrekenlijsten bestaan wel verschillen. Dat is uiteraard een gevolg van verschillende definities van onderhoudsdragers, maar bijvoorbeeld ook van het wel of niet benoemen van basisgebreken en gebreken die te maken hebben met bijzondere oorzaken van gebreken. De gebrekenlijsten van het COT zijn sterker gericht op materiaalgebreken. Dat zou praktischer in het gebruik zijn, omdat dan het aantal gebrekenlijsten geringer is. Naast gebrekenlijsten per bouwdeel hanteren adviesbureaus gebrekenlijsten voor samengestelde bouw-

[ 177 ]

delen (groep van ongelijksoortige elementen), bijvoorbeeld een dakkapel, en gebrekenlijsten voor de opnamen van ruimten.

6.4.6 Geautomatiseerde gegevensopname De conditieopname kan in het veld met behulp van geautomatiseerde systemen plaatshebben. Feitelijk is er dan sprake van een elektronisch inspectieformulier. Op de markt is een beperkt aantal geautomatiseerde opnamesystemen verkrijgbaar. De hardware kan zijn een notebook computer, een handpalmcomputer of een barcode-opnameboek en leespen gekoppeld aan een handterminal. Een automatisering van de opname biedt vele voordelen. Het bespaart tijd en geld, garandeert een hogere betrouwbaarheid en biedt meer mogelijkheden om de inspecteur te ondersteunen met informatie over de uitvoering van de inspectie, inspectieaandachtspunten, gebrekenlijsten en bijvoorbeeld schadebeelden. Een automatisering van de opname stuit echter snel op praktische bezwaren, bijvoorbeeld de beschikbaarheid en betrouwbaarheid van de hard- en software.

6.5 Planning en begroting middellange termijn 6.5.1 Inleiding Na de conditieopname volgt de planning en begroting van de onderhoudsactiviteiten voor de middellange (en lange) termijn. De meerjarenonderhoudsplanning en -begroting onderbouwen de financiële claim die het onderhoud op de lange termijn vraagt. De meerjarenonderhoudsplanning is gebaseerd op de feitelijke onderhoudstoestand van bouwdelen en op aannames over het prestatieverlies, de (technische) levensduur van bouwdelen, prestaties na uitvoering en cycli van onderhoudsactiviteiten. Onderhoudsactiviteiten verschillen inhoudelijk naar soort (verzorgen, repareren en vervangen), materiaaltoepassing, omvang en cyclus. Zie hoofdstuk 5. Voor het bepalen van de meest effectieve en efficiënte oplossing kan de beheerder een aantal alternatieven doorrekenen. De belangrijkste variabelen zijn de prestaties na onderhoud, de kosten van de maatregel (de vaste kosten), de kosten voor vervolgactiviteiten, kosten voor sloop en afvalverwerking en de exploitatieperiode. De planning van onderhoudsactiviteiten kan aan de hand van een genormeerd gewenst prestatieniveau plaatsvinden.

6.5.2 Planmatig onderhoud en onderhoudsactiviteiten Planmatig onderhoud valt uiteen in conditieafhankelijk onderhoud en cyclisch onderhoud. Deze indeling komt vrijwel overeen met toestandsafhan-

[ 178 ]

kelijk en tijdsafhankelijk onderhoud, maar er zijn verschillen (figuur 6.7). Cyclisch onderhoud bestaat uit geplande onderhoudsactiviteiten, die met een bepaalde cyclus worden uitgevoerd (bijvoorbeeld op basis van verplichtingen die voortvloeien uit wetten, voorschriften, garantiebepalingen, veiligheidsoverwegingen, enz). Cyclisch onderhoud is met andere woorden tijdsafhankelijk (zie bijlage 1). Deze onderhoudsactiviteiten zijn vooral preventief gericht. Conditieafhankelijk onderhoud bestaat uit geplande onderhoudsactiviteiten op basis van de conditieafhankelijke benadering. Het conditieafhankelijk onderhoud valt uiteen in cyclisch te plannen onderhoudsactiviteiten en nietcyclisch te plannen onderhoudsactiviteiten. Cyclisch te plannen onderhoudsactiviteiten, zijn activiteiten die op basis van hun cyclitijden te plannen zijn in de tijd en naar plaats. Echter, de aangetroffen conditie bepaalt – samen met de normstelling – of deze activiteiten daadwerkelijk in het geplande jaar uitgevoerd moeten worden. Als de aangetroffen conditie namelijk geen invloed zou hebben, zou er sprake zijn van cyclisch onderhoud. Niet-cyclisch te plannen onderhoudsactiviteiten zijn activiteiten zonder cyclustijd. De belangrijkste maatregel is repareren. Repareren zou men met een organisatorische term optimalisatieonderhoud kunnen noemen: onderhoudsactiviteiten die uitgevoerd moeten worden, opdat het onroerend goed cyclisch onderhouden kan worden.14 Veel planningsmethoden nemen ook repareren cyclisch op in de meerjarenonderhoudsplanning, hoewel repareren feitelijk niet cyclisch te plannen is. In de planning wordt dan cyclisch repareren van het bouwdeel met een beperkte omvang opgevoerd, bijvoorbeeld om de zes jaar 10% betonreparatie. Door reparaties aan bouwdelen als deel van de totale omvang van het bouwdeel in de planning op te nemen, is de financiële claim beter onderbouwd. Soms worden gelijktijdig met de cyclus van schilderwerk kleine reparaties gepland en uitgevoerd: planmatig repareren. Planmatig repareren is het

14 Het is theoretisch onmogelijk onroerend goed uitsluitend met cyclische activiteiten op een bepaald niveau in stand te houden (zie hoofdstuk 5). Men moet in alle gevallen een bepaalde mate van degradatie accepteren. De degradatie van een bouwdeel begint immers direct na uitvoering van de activiteit aan een bouwdeel. Als de degradatie een bepaalde waarde onderschrijdt, zal men een onderhoudsactiviteit uitvoeren. Adviesbureaus hanteren wel de begrippen optimaliseringsonderhoud en cyclisch onderhoud, waarbij optimaliseringsonderhoud staat voor die activiteiten die uitgevoerd moeten worden, opdat het onderhoud cyclisch onderhouden kan worden. Analoog hieraan is de filosofie van de Nationale Woningraad. De NWR gaat uit van een cyclische kortetermijnplanning (CTP), een middellangetermijnplanning (MTP) en een langetermijnplanning (LTP). De MTP is bedoeld voor activiteiten naar aanleiding van gebreken: corrigerende maatregelen. Eigenlijk zouden de activiteiten uit de MTP slechts eenmalig uitgevoerd moeten worden, namelijk om het bezit terug te brengen in de oorspronkelijke staat. Vervolgens kan het onroerend goed met kort- en langcyclisch onderhoud (schilderwerk, vervangingen) in stand worden gehouden (Aedes, 1990).

[ 179 ]

Figuur 6.7 Conditieafhankelijk en cyclisch onderhoud Planmatig onderhoud

Conditieafhankelijk onderhoud

Niet-cyclisch te plannen activiteiten

verwijderen aanbrengen

vervangen modificaties

Cyclisch onderhoud

Cyclisch te plannen activiteiten

repareren

vernieuwen vervolgsysteem

verzorgen schoonmaken planmatig repareren

Cyclisch te plannen en uit te voeren activiteiten

reinigen smeren bijstellen

opsparen en verzamelen van kleine onderhouds- en reparatieklussen, die dan tegelijk uitgevoerd worden (Van den Bremer, 1994). Planmatig repareren omvat zowel correctieve als preventieve activiteiten. Bij planmatig repareren kiest de beheerder ervoor om het klachtenonderhoud te verminderen (en kosten te besparen) door op complexniveau, periodiek en systematisch de onderhoudsgevoelige bouwdelen langs te gaan en waar nodig meteen kleine reparaties uit te voeren. Planmatig repareren kan aantrekkelijk zijn voor de huurder. Door de planmatige en preventieve aanpak mag men verwachten dat het aantal klachten af moet nemen. Bovendien is door de bundeling van werkzaamheden de overlast voor de huurder kleiner. De niet-cyclisch te plannen onderhoudsactiviteiten vervangen (technische en functionele modificaties), verwijderen en aanbrengen kunnen het prestatievermogen aanpassen. Alle andere onderhoudsactiviteiten grijpen in op het prestatieverlies van de bouwdelen. Planningstermijn De tijdshorizon van de planning is van invloed op de activiteiten die in de planning en begroting worden opgenomen. In het verleden werden veel onderhoudsplanningen opgesteld over een beperkte periode, bijvoorbeeld tien jaar. In dat geval vallen veel (vervolg)activiteiten aan bouwdelen, op grond van hun theoretische levensduur buiten de planningstermijn. Dat geeft een vertekend beeld van de te verwachten onderhoudsinspanningen en bijvoorbeeld de gemiddelde jaarkosten bij doorgezette exploitatie.

6.5.3 Levensduur en cycli van onderhoudsactiviteiten De tijd die is verstreken tussen het jaar waarin het bouwdeel werd aangebracht en het moment van inspectie geeft in het algemeen een goed beeld van het verouderingsgedrag van de bouwdelen in hun specifieke situatie. In enkele planningsmethoden bestaan er mogelijkheden de theoretische techni-

keuren inspecteren

[ 180 ]

sche levensduurverwachtingen van bouwdelen en cycli van onderhoudsactiviteiten aan te passen aan de basiskwaliteit en de specifieke lokale omstandigheden van de toegepaste bouwdelen in een object. In de ontwikkelde software van het Brite Euram project bijvoorbeeld, is het mogelijk rekening te houden met de basiskwaliteit, uitvoeringskwaliteit, mechanische veroudering (invloed van gebruik), milieu en omgeving (bijvoorbeeld de aanwezigheid van vervuilende stoffen), onderhoudsniveau van de afwerklagen van de ondergrond en blootstelling aan klimatologische omstandigheden (Damen Consultants e.a., 1996). In de langetermijnplanning van de Nationale Woningraad is het mogelijk de invloeden van factoren als materiaal, uitvoering, detaillering, gebruik, klimaat en locatie op de levensduur van het toegepaste bouwdeel te kwalificeren (Aedes, 1990; Kooijman en Straub, 1993). De inspanning om de theoretische levensduur en de cycli aan te passen aan praktijkomstandigheden weegt waarschijnlijk niet op tegen de voordelen hiervan. Fabrikanten en leveranciers van bouwproducten en materialen werken in samenwerking met onderzoeksbureaus, adviesbureaus en aannemers aan de verdere ontwikkeling van conditie- of prestatiemodellen. Deze modellen voorspellen het conditieverloop aan de hand van uiteenlopende belastingen van het bouwdeel buiten het laboratorium. Voor verfsystemen is een prestatiemodel in ontwikkeling (Warnaar, 1998a). Conditieopnamen blijven een voorwaarde om de feitelijke onderhoudstoestand periodiek te meten en de gewenste onderhoudstoestand en planning voor de middellange termijn op te stellen. Door in de opnamegedetailleerdheid rekening te houden met uiteenlopend verouderingsgedrag of verschillende belastingsituaties, kan bijvoorbeeld de standaardcyclus van het schilderwerk hierop worden afgestemd.

6.5.4 Afweging prestaties vervangende maatregelen Een afweging van slechts de kosten van alternatieve oplossingen is niet voldoende. Ook de prestaties moeten in de afweging meegenomen worden. De waardeanalyse is een methode voor het vergelijken van de prestaties van mogelijk alternatieve oplossingen. Dat geldt voor het onderhoud in het bijzonder bij de keuze van vervangende maatregelen (modificaties), bijvoorbeeld de keuze tussen kunststof, aluminium en houten kozijnen. In een waardeanalyse worden alle relevante aspecten die te maken hebben met de prestaties en kosten van een product in samenhang met elkaar gewogen. De waardeanalyse verloopt in zes stappen (Buma, 1990; Oskam en Visser, 1992): (1) benoemen van functies, (2) bepalen van weegfactoren, (3) maken van appreciatiekrommen, (4) bepalen van de prestatie, (5) bepalen van de gebruiksperiodekosten en (6) bepalen van de waarde. Niet alle prestaties zijn even belangrijk. Daar houdt een waardeanalyse rekening mee door weegfactoren te benoemen. Appreciatiekrommen zijn een middel om geleverde pres-

[ 181 ]

taties van een product te beoordelen ten opzichte van de gevraagde prestaties. Voor de berekening van de gebruiksperiodekosten moeten aannames worden gedaan over de onderhoudscycli, onderhoudskosten en de rentevoet. De waarde van een product wordt bepaald door het aantal kwaliteitspunten te delen door de gebruiksperiodekosten. Het product met het hoogste getal levert de meeste waar voor zijn geld. De gebruiksperiode is van grote invloed op de gebruiksperiodekosten. Men zal de waardeanalyse voor uiteenlopende gebruiksperioden uit moeten voeren.

6.5.5 Milieueffecten van onderhoudsactiviteiten en bouwproducten Het duurzaam uitvoeren van technisch beheer verreist het kwantificeren van milieueffecten van toe te passen bouwmaterialen, bouwdelen en installaties. Het gaat bij milieumaten om uniforme, objectieve en kwantificeerbare milieu-informatie. Als basis voor milieu-informatie gelden in de regel levenscyclusanalyses (LCA’s) (MVROM, 1999a). Met scoremethoden kan eenvoudig en effectief een keuze voor een bepaald product worden gemaakt, ook door de klussende bewoner. Scoremethoden werken met een categorisering van milieueffecten. De methoden hebben als nadeel dat ze nogal subjectief zijn en eenzijdig gericht op materialen. Voorbeelden van scoremethoden zijn de Milieuclassificatie Bouwmaterialen, de DuboDataBase en de Milieuvoorkeur van de SEV (zie Klunder, 1999). Om milieueffecten op een zo objectief mogelijke manier te kwantificeren, zijn rekenmodellen ontwikkeld en nog in ontwikkeling. Eco-Quantum is een rekenprogramma bedoeld voor het berekenen van de milieubelasting van woningen en woongebouwen. Het model is een hulpmiddel om beter rekening te houden met milieukeuzen in de ontwerpfase. In Eco-Quantum wordt gerekend met de empirisch vastgestelde levensduren uit de levensduurcatalogus en een levensduur van de woning van 75 jaar (Klunder, 1999). Voor de afweging van onderhoudsactiviteiten is Eco-Quantum (nog) niet geschikt. De Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting heeft een afwegingsmodel op de markt gebracht waarmee een onderbouwde keuze kan worden gemaakt tussen het repareren of vervangen van houten kozijnen. In dit model zijn zowel de kosten, de levensduur, de kwalitatieve prestaties als de milieueffecten opgenomen (Crone-de Haan, 1997). Bij de planning (en programmering) van onderhoudsactiviteiten biedt ook het Duurzaam Bouwen Nationaal Pakket Woningbouw Beheer een basis om intern en extern (tussen corporatie en uitvoerende bouwbedrijven en bewonersorganisaties bijvoorbeeld) afspraken te maken over duurzame onderhoudsmaatregelen (Stichting Bouwresearch, 1997). Het Nationaal Pakket Woningbouw Beheer koppelt maatregelen aan vier

[ 182 ]

Milieuvoorkeur onderhoudsactiviteiten. Voorbeeld kozijnen Handleiding Duurzaam Renoveren (SEV, 1992) Aanpak kozijnen Milieuvoorkeur: (1) totaal herstel, (2) vervanging/herstel. Bij niet al te ernstige aantasting van het kozijn is het herstellen minder milieubelastend dan het vervangen door nieuwe kozijnen. Bij zeer slechte kozijnen kan de milieubelasting groter zijn, door de benodigde materialen en in veel gevallen door een grotere onderhoudsbehoefte. Een combinatie van herstel van redelijke kozijnen en de vervanging van zeer slechte kozijnen heeft de voorkeur boven het vervangen van aangetaste kozijnen. Vermijden van kozijnrenovatie, waarbij alle (ook onaangetaste) kozijnen tegelijkertijd vervangen worden. Kozijnreparatie Milieuvoorkeur: (1) duurzaam hout, (2) verduurzaamd hout, (3) verlijmd hout. Het vervangen van rotte delen door op maat gezaagd en gefreesd hout is het minst milieubelastende alternatief, hoewel ook bij deze methode milieubelastende lijmen en kierafdichtingsmiddelen gebruikt worden. Door gebruik te maken van duurzame niet tropische houtsoorten is het gebruik van zeer schadelijke verduurzamingsmiddelen te voorkomen. Het gebruik van epoxyhars moet worden vermeden. Gebruik van epoxyhars als vulmiddel leidt ertoe dat het kozijn in het afvalstadium sterk verontreinigd is. Bovendien komen er bij de productie en het aanbrengen van epoxyhars schadelijke stoffen vrij.

‘ingreepniveaus’: repareren/verzorgen, vervangen, verbeteren en toevoegen. Onder repareren/verzorgen vallen alle maatregelen die expliciet gericht zijn op reparatie of verzorging van een bouwdeel, bijvoorbeeld kozijnreparatie. Door repareren/verzorgen kan het absolute prestatieniveau toenemen. Bijvoorbeeld, de toepassing van HR-glas bij herstel van glasbreuk – een modificatie – valt in het pakket ook onder repareren/verzorgen. Bij vervangen gaat men uit van milieubewust vervangen (modificeren). Ook in dit geval kan het prestatieniveau toenemen. Ingeval van verbeteren wordt er een ‘andere kwaliteit’ toegevoegd door het vervangen van een bouwdeel, bijvoorbeeld door vergrote doorgangsmaten bij kozijnvervanging. Bij verbeteren worden meestal meerdere bouwdelen aangepakt vanuit een integrale visie. Er kan dus sprake zijn van een technische ingreep, die ook gevolgen heeft voor het volume of de indeling van het object. Onder toevoegen vallen de maatregelen die de eigenaar expliciet kan nemen om het milieudoel te dienen, bijvoorbeeld het aanbrengen van een tochtportaal. De maatregelen zijn over het algemeen duur, omdat het niet om meerkosten gaat maar om absolute kosten. De milieuwinst wordt overwegend kwalitatief beschreven. Energie- en waterbesparende maatregelen zijn soms voorzien van een kwantitatieve onderbouwing.15

15 Voor een kwantitatieve onderbouwing van energiebesparende maatregelen bestaan tevens de EE-methode uit Duwon (SEV/Novem, 1997) en het Energieprestatieadvies (EPA). De Maatlat Binnenmilieu, eveneens uit Duwon, geeft aan de hand van een kwantitatieve inventarisatie van relevante gebouwen installatiekenmerken in de vorm van een rapportcijfer een indicatie van het binnenmilieu op het terrein van binnenluchtkwaliteit, thermisch binnenklimaat, akoestisch klimaat, daglichttoetreding en vocht (SEV/Novem, 1997).

[ 183 ]

Duurzame onderhoudsmaatregelen. Voorbeelden Nationaal Pakket Woningbouw Beheer (Stichting Bouwresearch, 1997) Kozijnen Pas verbeterde kierdichting toe bij bewegende delen in kozijnen. Ingreepniveau: repareren/verzorgen, vervangen, toevoegen Milieuwinst: energie: beperking van milieubelastende emissies, beperking gebruik van fossiele brandstoffen, beperking warmteverlies door infiltratie; binnenmilieu: beperking tocht en verbetering geluidswering. Schilderwerk Beperk de hoeveelheid en onderhoudsfrequentie van het schilderwerk. Ingreepniveau: repareren/verzorgen, vervangen Milieuwinst: materialen: beperking gebruik niet-vernieuwbare grondstoffen, beperking materiaalgebruik, beperking onderhoud; binnenmilieu: verbetering luchtkwaliteit.

6.5.6 Conditienormering en alternatieve planningen De feitelijke onderhoudstoestand van bouwdelen is vastgelegd in gebreken en conditiescores vòòr onderhoud. De gewenste onderhoudstoestand is vast te leggen in conditiescores ná onderhoud. Deze conditiescores na onderhoud zijn afgeleid van de gebreken die na het uitvoeren van een onderhoudsactiviteit nog aanwezig zijn (figuur 6.8). Alle geconstateerde gebreken verhelpen en de bouwdelen in zeer goede conditie houden, is niet nodig. Dat zou financieel een zeer onverstandig beleid zijn. Een bepaalde mate van prestatieverlies is, afhankelijk van het gewenste prestatieniveau voor een complex, aanvaardbaar. Door de acceptabele gebreken en gewenste condities na onderhoud te variëren, is het mogelijk prestatieniveaus op te stellen en alternatieve planningen door te rekenen. De crux vormen de onderhoudsactiviteiten. Er kan op een geformaliseerde wijze een relatie worden gelegd tussen conditiescores voor onderhoud, onderhoudsactiviteiten en conditiescores na onderhoud van onderhoudsdragers. Door de zespunts-conditieschaal toe te passen in de planning van onderhoud is het theoretisch mogelijk om vijftien conditiesprongen te benoemen, namelijk van conditie 6 voor onderhoud naar conditie 5, 4, 3, 2 of 1 na onderhoud, van conditie 5 naar conditie 4, 3, 2 of na onderhoud, enzovoort (zie tabel 6.6). In de praktijk is het aantal mogelijkheden beperkt (zie paragraaf 6.6). Na een integrale vervangende maatregel is de

Figuur 6.8 Condities voor en na onderhoud Conditie bouwdeel voor onderhoud

Activiteit

Conditie bouwdeel na onderhoud

Gebreken bouwdeel na onderhoud

[ 184 ]

Tabel 6.6 Conditie-effect van onderhoudsactiviteiten

Conditiescore 1 voor 2 onderhoud 3 4 5 6

1 nvt

Conditiescore na onderhoud 2 3 4 5 nvt

6

conditie na onderhoud 1 (nieuwbouwkwaliteit). Na een partiële vervanging zal de conditie in bijna alle gevallen 2 zijn. Het deel dat vervangen is, krijgt conditie 1. Omdat men niet een deel van het bouwdeel zal vervangen, terwijl het deel dat niet vervangen wordt een matige tot slechte conditie heeft (4 of hoger), zal de gemiddelde conditie na onderhoud van het bouwdeel 2 zijn. Men kan ook overwegen het bouwdeel te splitsen.16 Bij reparatieachtige ingrepen zal de conditiesprong beperkt zijn. Bij beperkte reparaties kan de conditie na onderhoud van het bouwdeel ongewijzigd blijven; slechts enkele gebreken komen niet of in een beperktere omvang voor.17 Door verzorgende ingrepen verbetert de conditie (van de ondergrond) niet. De degradatie zal slechts langzamer gaan verlopen (zie paragraaf 5.5). Onderhoudsactiviteiten die de symptomen van gebreken bestrijden, maar de gebreken zelf niet echt verhelpen, bijvoorbeeld door gebreken aan het oog te onttrekken door ze over te schilderen of het bouwdeel in te pakken met andere bouwdelen, beïnvloeden de (technische) prestatie van het bouwdeel niet. De uitstraling van het bouwdeel of de esthetische prestatie daarentegen, kan aanzienlijk veranderen.

6.5.7 Planningsmethoden In de eerste plaats worden de cyclisch te plannen en uit te voeren activiteiten in de planning gezet, vervolgens de niet-cyclisch te plannen onderhoudsactiviteit repareren, dan de cyclisch te plannen activiteiten (vernieuwen, vervolgsysteem, verzorgen, technisch schoonmaken, planmatig repareren) en tot slot de niet-cyclisch te plannen onderhoudsactiviteiten, die een aanpassing van de productkenmerken met zich mee brengen: vervangen (modificaties), aanbrengen en verwijderen. In samenhang met de soort activiteit worden de omvang van de activiteit (de bewerkingshoeveelheid) en het startjaar gepland. De onderhoudsactiviteiten (normmaatregelen of standaardwerkzaamheden) zijn onderbouwd door onderhoudsrecepten en calculatierecepten.

16 Door het splitsen van een groep gelijksoortige bouwdelen past men de opnamegedetailleerdheid aan. 17 Verschillende opname- en planningsmethoden hanteren halve scores in de berekening van conditiescores voor en na onderhoud. Het aantal normeringsmogelijkheden neemt dan aanzienlijk toe.

[ 185 ]

Figuur 6.9 Conditienormering met ondergrens 1 2

Houtrot ter plaatse van verbinding stijl en dorpel. Opfrezen verrotte houtdelen. Schoonmaken kaal hout. Aanbrengen houtepoxyvulmiddel strak en glad. Na droging afschilderen, kaal geworden delen gronden, schraal schuren en plamuren. Daarna afschilderen in tweelaagssysteem.

ondergrens

Conditie

Onderhoudsrecepten. Voorbeeld herstel houtrot in kozijnen kleine bouwprojecten (Ten Hagen & Stam, 2000)

3 4 5/6

Tijd

Conditienormering Aan het normeren van gewenste conditiescores en gebreken na onderhoud wordt in planningsmethoden een verschillende invulling gegeven. Overigens lijken de methoden wel op elkaar, maar de gebezigde terminologie verschilt. Er wordt onder meer gewerkt met onder- en bovengrenzen in de conditieschaal, prestatie-eisen, etiketten, kwaliteitslinialen, witte en zwarte gebrekenlijsten en maximaal aanvaardbaar prestatieverlies per bouwdeel. In het algemeen bieden de methoden de mogelijkheid de conditiescores na onderhoud te normeren door een ondergrens te stellen aan de conditie of prestatie (zie figuur 6.9). Door te werken met normeringen in de conditieschaal worden in de eerste plaats onderhoudsactiviteiten gepland om te voldoen aan het gewenste prestatieniveau (direct op te voeren onderhoud) en in de tweede plaats activiteiten gepland om de onderhoudstoestand van de bouwdelen gedurende de planningsperiode binnen de grenzen van de gekozen conditienormering te houden (boven de ondergrens). Het startjaar van de activiteiten ligt niet onomstotelijk vast. Mogelijk is het de inspecteur die een opgave doet van zowel de activiteiten als de startjaren (zie paragraaf 6.4.4). De inspecteur krijgt hiertoe richtlijnen mee inzake de prestatienormering en standaardwerkzaamheden, maar heeft in deze werkwijze vrij veel invloed op de keuze van de activiteiten. Hij of zij voert niet alleen de inspectie uit, maar bepaalt tevens het direct noodzakelijk onderhoud, de activiteiten in de planning en in veel gevallen ook de prioriteit van de activiteiten. In die gevallen dat de inspecteur niet de onderhoudsactiviteiten aandraagt en dus slechts verantwoordelijk is voor de registratie van de feitelijke onderhoudstoestand, zal er een programmatische oplossing gevonden moeten worden om aan de hand van conditiescores en gebreken activiteiten te plannen, bijvoorbeeld Als-Dan (If-Then). De methode van de Nationale Woningraad werkt met een Als-Dan-Lijst. Als een bepaald gebrek zich voordoet, dan moet een bepaalde activiteit worden uitgevoerd (NWR, 1988). Echter, er kunnen meer oplossingen technisch mogelijk en wenselijk zijn bij een aangetroffen onderhoudstoestand. Eén standaardactiviteitenlijst voldoet niet. Het programma moet de mogelijkheid bieden om gebreken en conditiescores voor onderhoud te koppelen aan gebreken en conditiescores na onderhoud.

[ 186 ]

Planning en normering NVDO/RGD en Kwalitatieve Woningregistratie In de opname- en planningsmethode van de Rijksgebouwendienst en de Kwalitatieve Woningregistratie geeft de inspecteur een ‘noodzakelijke’ onderhoudsactiviteit aan met een startjaar (NVDO/RGD, z.j., Ministerie van VROM/Damen Consultants, 1994). De inspecteur krijgt uitgangspunten mee voor direct op te voeren onderhoud – het startjaar van de activiteit is dan gelijk aan het eerste jaar waarin onderhoud aan het object uitgevoerd wordt – en voor activiteiten in de planning. Als uitgangspunten voor het direct noodzakelijk op te voeren onderhoud gelden: bouwdelen met een conditiescore 4, 5 of 6; gebreken die afdoen aan het functioneren van het bouwdeel in het kader van het bedrijfsproces van de afnemer; gebreken die problemen kunnen opleveren voor de veiligheid en de gezondheid van de afnemer, bezoekers, passanten, e.d.; alle gebreken in de vorm van duidelijke materiaalaantasting, storingen in het functioneren e.d., die zonder meer hersteld zouden kunnen worden. Voor het opgeven van niet direct noodzakelijk onderhoud moet de inspecteur op basis van de conditiescore een startjaar schatten en kan hij gebruikmaken van een planningsschema voor integraal onderhoud (Kooijman en Straub, 1993). Dit schema veronderstelt dat de restlevensduur 0 is bij conditiescore 4. Bij conditiescore 3 is de levensduur van het bouwdeel voor de helft verstreken. De technische levensduur is natuurlijk bij conditie 4 nog niet voor alle gelijksoortige elementen verstreken. Echter, als de onderhoudsinspanning meer dan de helft van de vervangingskosten bedraagt, zal men overgaan tot vervangen van het bouwdeel. De economische levensduur van het bouwdeel is dus verstreken. De uitstelbaarheid in de tijd van de activiteiten wordt in de RGD-methodiek bepaald door de aspectprioriteitenscore (zie paragraaf 6.6). ICP+Consult In de methode van ICP+Consult kunnen voor techniek en beleving grenswaarden in de conditieschaal worden vastgelegd (prestatie-eisen). De grenswaarden bepalen welke gebreken bij welke omvang wel en niet mogen voorkomen. Daaraan verbindt men normmaatregelen. De uitvoerder van onderhoud kan op basis van de normmaatregelen een verdere invulling geven aan de prestatieeisen. De prestatie-eisen hebben afzonderlijk betrekking op elementen en schilderwerk. De mogelijkheid om in deze methode voor- of achteraf de gebreken aan bouwdelen te waarderen in lichte, matige en zware gebreken hangt hiermee samen (ICP+Consult, z.j.). Vastgoedland In de methode van Vastgoedland zijn de kwaliteitsniveaus gekoppeld aan product-marktcombinaties (PMC) en complexstrategieën (Vastgoedland, z.j.). Vastgoedland onderscheidt vier kwaliteitsniveaus: aflopende kwaliteit, in verband met kortetermijnplanning; technisch noodzakelijk onderhoud met minimale investeringen; technisch noodzakelijk onderhoud; technisch noodzakelijk onderhoud met hoge belevingswaarde. Kenmerkend is dat als de functie gewaarborgd is, technische gebreken soms wel en soms niet toegestaan zijn. Bijvoorbeeld ramen en deuren moeten draaien en sluiten (functioneel intact), maar houtrot aan het houten gevelelement (technisch gebrek) kan aanvaardbaar zijn

[ 187 ]

COT Het COT hanteert een driedeling in kwaliteitsniveaus: hoge kwaliteit, matige kwaliteit en lage kwaliteit (COT, 1998): hoge kwaliteit: hoge esthetische eisen en hoge technische prestatie; matige kwaliteit: beperkte esthetische eisen en een goede technische prestatie; lage kwaliteit: geen esthetische eisen en een lage technische prestatie. Het COT koppelt de onderhoudsstrategie direct aan de restlevensduur van het complex en een preventieve of curatieve (=correctieve) aanpak van het onderhoud. Vervolgens wordt een relatie gelegd met acceptabele conditiescores. Deze conditiescores kunnen per bouwdeel (of materiaal) verschillend zijn (zie tabel).

Onderhoudsstrategie en conditiescores COT Gevraagde kwaliteit van het complex

Restlevensduur van het complex 5-15 jaar 0-5 jaar

hoog

n.v.t.

matig

C hout: 4 C beton: 3 C dak: 2 C esthetica: 5 C hout: 4,5 C beton: 3 C dak: 6 C esthetica: 6

laag

C hout: 2 C beton: 2 C dak: 1 C esthetica: 2 C hout: 2 C beton: 2 C dak: 2 C esthetica: 3 C hout: 3 C beton: 2 C dak: 2 C esthetica: 4

> 15 jaar C hout: 1,5 C beton: 1 C dak: 1 C esthetica: 1,5 C hout: 2 C beton: 1 C dak: 1 C esthetica: 2 C hout: 3 C beton: 1 C dak: 1 C esthetica: 3

Damen Consultants Damen Consultants past de conditieopname onder meer toe bij KPN Vastgoed & Facilities. KPN Vastgoed & Facilities beheert het onroerend goed in opdracht van zelfstandig opererende bedrijfsonderdelen (klanten). De klant geeft het gewenste bouwkundig onderhoudsniveau (BON) aan door te kiezen uit zes klassen van functionele en zes klassen van esthetische eisen (Van Egmond en Hermans, 1998). Functionele eisen hebben te maken met het functioneren van bouwdelen (bijvoorbeeld gaan de ramen open, is de bestrating vlak), met comfort (wind-, vocht- en tochtdichtheid) en met de geschiktheid van het gebouw om het bedrijfsproces ongestoord te kunnen laten plaatsvinden. De klassen zijn gekoppeld aan conditiescores op de zespunts-conditieschaal en achterliggende gebreken. Voor het kiezen van een onderhoudsniveau door de klant is door KPN Vastgoed & Facilities een boekje met schadebeelden samengesteld, waarin elk niveau met foto’s van bouwdelen aanschouwelijk is gemaakt. Gevisualiseerde onderhoudsniveaus zijn belangrijk voor bouwtechnisch ongeschoolde klanten. In de utiliteitsbouw zijn dat in veel gevallen zelfstandig opererende bedrijfsonderdelen, bij woningcorporaties zijn het de rayons als opdrachtgevers van een ondersteunende technische afdeling.

[ 188 ]

De planning van niet-direct op te voeren onderhoudsactiviteiten is een ingewikkeld proces. Een programmatische oplossing die hiervoor gevonden is, en bijvoorbeeld toegepast in het Brite Euram project, is de introductie van een zogenaamde ‘conditie-actie’. De conditie-actie bepaalt het tijdstip – het startjaar – waarop een onderhoudsactiviteit in de planning komt te staan. De conditie-actie wordt bepaald aan de hand van een conditiemodel. Men hanteert in dat geval de zespunts-conditieschaal als een ratioschaal. Bijvoorbeeld op tijdstip T is de conditiescore voor onderhoud van een bouwdeel 2. De theoretische levensduur van het bouwdeel bedraagt twintig jaar. De ondergrens voor de conditie is 3. Het tijdstip conditie-actie wordt T + 20 gedeeld door 4 (de conditieafname verloopt in vier conditiefasen) is T + 5 jaar.

6.6 Kortetermijnplanning, programmering en uitvoering 6.6.1 Inleiding Uit de meerjarenonderhoudsplanning en -begroting zijn de korte termijnplanning en de taakstellende jaarplanning af te leiden. Het prestatieniveau dat op de middellange termijn wenselijk is, is op de korte termijn niet altijd financieel haalbaar. De budgettering vindt vaak voor de korte termijn plaats. Als de planningsmethode de mogelijkheid biedt om verschillende prestatieniveaus door te rekenen, kan de beheerder het prestatieniveau afstemmen op het beschikbaar budget en vice versa. De programmering blijft dan beperkt tot een detaillering van de onderhoudsactiviteiten (bewerkingshoeveelheid, plaats, kosten) en het afstemmen van de activiteiten op elkaar (faseren) voor bijvoorbeeld een periode van drie jaar, gelijk aan de inspectiefrequentie. Als de uitvoering van het onderhoud door middel van prestatiecontracten plaatsvindt, is de programmering van het onderhoud zaak van de onderhoudsaannemer.

6.6.2 Prioritering In veel van de beschikbare methoden en instrumenten zijn de mogelijkheden om prestatieniveaus en daarbij behorende kosten door te rekenen (nog) beperkt. Veel planningsmethoden geven wel de mogelijk de onderhoudsactiviteiten die in de eerste jaren gepland staan, af te stemmen op het beschikbaar budget door prioriteiten te stellen aan (urgente) activiteiten en andere activiteiten door te schuiven, het zogeheten prioriteren. Een voorbeeld hiervan is het verlenen van voorrang aan onderhoudsactiviteiten die noodzakelijk zijn om de veiligheid te garanderen, bijvoorbeeld het opheffen van gebreken aan ophangingen en bevestigingen van gevelpanelen, of vanwege te ver-

[ 189 ]

wachten vervolgschade, boven bijvoorbeeld esthetische maatregelen. Het budget wordt ingezet om de risico’s zo klein mogelijk te maken. Indien in een opnamemethode de beoordeling van de feitelijke onderhoudstoestand door de inspecteur in het veld en het vaststellen van de onderhoudsactiviteit op kantoor twee gescheiden trajecten zijn, is het werken met prioriteiten niet of beperkt mogelijk. De inspecteur kent immers de op te voeren activiteiten niet. Door een strikt onderscheid tussen een conditieopname met gebrekenopname en een uitvoeringsopname is de prioritering van activiteiten aan de hand van risico’s of urgenties uitsluitend bedoeld voor het vaststellen van de definitieve jaarplanning of voor het inspelen op budgetrestricties. De inspecteur zou tijdens de uitvoeringsopname een ‘technische urgentie’ of risico van het niet uitvoeren van de activiteit aan het bouwdeel aan kunnen geven. De inspecteur voert dan tevens een risico-opname uit. De uitvoering van activiteiten aan bepaalde bouwdelen zou prioriteit kunnen krijgen boven de uitvoering van activiteiten aan andere bouwdelen, wegens de aanwezigheid of het risico van het op korte termijn ontstaan van functionele gebreken en op grond van financiële motieven: ontstaan van vervolgschade, gevolgschade of onevenredige toename van herstelkosten.18 De beschouwingsperiode is drie tot vier jaar en hangt samen met de frequentie van de conditieopname. Het afstemmen van de planning op het beschikbaar budget door te werken met prioriteiten kan ook gebruikt worden als budgetallocatie-instrument. In dat geval gaat het niet om de geplande activiteiten aan één gebouw of complex maar aan de totale ‘onderhoudsvoorraad’. Per gebouw zou men een verschillende gewicht kunnen geven aan urgenties. Shen en Spedding beschrijven een multivariabele methode voor het prioriteren van onderhoudsactiviteiten aan gebouwen en tussen gebouwen (Shen and Spedding, 1998). De methode werkt als budgetallocatiemodel en programmeringsmodel op basis van de criteria gebouwstatus, technische conditie, belangrijkheid van de ruimte, effect op gebruikers, vervolgschade en gebruikswaarde. Deze methode vertoont overeenkomsten met die van de Rijksgebouwendienst.

6.6.3 Afstemmen van onderhoudsactiviteiten Het aantal mogelijke conditiesprongen per bouwdeel is theoretisch vrij groot. In de praktijk maken technische randvoorwaarden de uitvoering van onder-

18 Gebreken die overlast voor de gebruiker (huurder) of passant veroorzaken In geval van productiegebouwen is het denkbaar om aan te geven of bouwdelen procesgebonden of niet-procesgebonden zijn en aan activiteiten aan procesgebonden bouwdelen prioriteit te geven. Dit is een mogelijkheid in de opnamemethoden van Hoogovens en DAF (Kooijman en Straub, 1993).

[ 190 ]

Prioritering Buro Bais/Elementum In deze methode is het mogelijk de prioriteitvolgorde, zoals beschreven door de Rijksgebouwendienst, af te stemmen op de wensen van verschillende opdrachtgevers en op verschillende soorten onroerend goed. De inspecteur registreert het risico van alle aspecten. Achteraf is het mogelijk de aspectvolgorde en daardoor de prioriteitvolgorde aan te passen. Met een risicoliniaal kan een keuze worden gemaakt: welke activiteiten moeten in ieder geval worden uitgevoerd en welke kunnen worden uitgesteld (Straub en Bais, 1999). Damen Consultants In de methode van Damen Consultants, tevens toegepast in de Kwalitatieve Woningregistratie, heeft het achterwege blijven van de voorgestelde maatregel geen, een gering of een duidelijk effect op zes aspecten. De inspecteur geeft het effect aan. Aspecten in de KWR zijn veiligheid/gezondheid, binnenmilieu, gebruikswaarde, belevingswaarde, klachtenonderhoud en vervolgschade. Damen Consultants gebruikt acht aspecten: vier kostenaspecten (vervolgschade, klachtenonderhoud, mutatieonderhoud, energiekosten) en vier gebruikseffecten (functioneren bedrijfsproces, veiligheid/gezondheid, esthetica en comfort gebruikers) (Egmond en Hermans, 1998; Ministerie van VROM/Damen Consultants, 1994). Afhankelijk van het gewenste onderhoudsniveau en de beschikbare budgetten zijn de effecten meer of minder acceptabel. De effecten zijn dus een graadmeter voor het effect van het niet uitvoeren van de door de inspecteur voorgestelde activiteit. NVDO/RGD In de methode van de NVDO en Rijksgebouwendienst noteert de inspecteur een aspect met de hoogste prioriteit (NVDO/RGD, z.j.). Voorafgaand is de ‘technisch noodzakelijke’ activiteit door de inspecteur bepaald. Voor de prioriteiten wordt een negenpunts-schaal gebruikt. Deze schaal loopt van 1 naar 9, waarbij 1 staat voor de hoogste prioriteit en 9 voor de laagste (zie tabel). Het aspect duidt het motief aan waarom de activiteit uitgevoerd moet worden. De prioriteit bepaalt de volgorde van de uitvoering. Een score links in de gearceerde zone richt zich op situaties waarin het onderhavige aspect minimaal in het geding is of het pas op (korte) termijn in het geding zal komen. Voor de beeldvorming betekent dat een kleine kans op, een klein effect op of een klein risico op. Een score rechts in de gearceerde zone wil zeggen dat het aspect maximaal in het geding

houdsactiviteiten bij een aangetroffen onderhoudstoestand wel of niet mogelijk en spelen financiële overwegingen een rol. In de eerste plaats moet het mogelijk zijn om, de aangetroffen onderhoudstoestand van een bouwdeel in aanmerking genomen, de gekozen onderhoudsactiviteit uit te voeren. Per bouwdeel moeten de mogelijkheden en onmogelijkheden voor het uitvoeren van onderhoudsactiviteiten onderzocht worden. De onderhoudbaarheid van de materialen, de hoeveelheid te onderhouden bouwdeel en de bereikbaarheid van het bouwdeel zijn belangrijke factoren. In sommige gevallen, bijvoorbeeld als de spreiding van gebreken groot is, zal repareren en partieel vervangen moeilijk uitvoerbaar zijn. Ook het vernieuwen van een bouwdeel is niet altijd mogelijk, omdat het product niet meer voorradig is. Men zal dan genoegen moeten nemen met een ander product – dit betekent vervangen of modificeren – met wellicht een lagere of hogere basiskwaliteit dan het oorspronkelijke product. In de afweging tussen repareren of vervangen spelen de reparatiekosten in verhouding tot de vervangingskosten een wezenlijke rol.

[ 191 ]

is. Enigszins opmerkelijk zijn de aspecten financieel en technisch. Het financiële aspect wordt uitgedrukt in een percentuele toename van het klachtenonderhoud. Dat impliceert een relatie tussen de uitgaven voor klachtenonderhoud en planmatig onderhoud. Wij twijfelen eraan of deze relatie zo sterk is, indien het object al meerdere jaren planmatig en preventief onderhouden wordt. Als alle andere aspecten geen of een minimaal risico met zich mee brengen, kan de onderhoudstoestand, uitgedrukt in de conditiescore reden zijn om de activiteit uit te voeren.

Aspect-prioriteitenmatrix Rijksgebouwendienst Aspect

Prioriteit laag 9

1 veiligheid/gezondheid 2 cultuurhistorische waarde 3 bedrijfsproces afnemer 4 functioneren bouwen installatiedelen 5 esthetiek/belevingswaarde 6 financieel 7 technisch (condities)

<3

8

kl. 4

7

X <10% 5

6

X X X 6

5

X X X 50

4

X X X X

3

2

X X X

X X

hoog 1 X

>100%

De opbouw van de matrix naar aspecten en prioriteitvolgorde is een beleidskeuze. De classificatie van aspecten en prioriteiten is in het geval van de Rijksgebouwendienst vooraf vastgelegd en voor alle objecten gelijk. De methode kan worden ingezet als budgetallocatie-instrument (Straub en Bais, 1997b).

Als de kosten voor reparatie meer dan 50% van de vervangingskosten bedragen, zal men bijna altijd het bouwdeel vervangen. Sommige bouwdelen zullen onafhankelijk van de feitelijk aangetroffen onderhoudstoestand vervangen worden of altijd als geheel vervangen worden. Dit kan te maken hebben met het gewenste of wettelijk vereiste prestatieniveau, bijvoorbeeld gewenste functionele modificaties van de kozijnen met enkelglas naar dubbelglas, maar ook met de uitvoering, namelijk ‘gekoppelde’ activiteiten. Als bijvoorbeeld het kozijn vernieuwd wordt, zullen alle onderdelen en afwerklagen van het kozijn eveneens vernieuwd worden. De cyclische activiteiten aan de onderdelen en afwerklagen moeten dan weer in fase worden gebracht (fasering).19 Andere bouwdelen zullen altijd als geheel

19 In planningsprogramma’s worden hiërarchiecoderingen gebruikt om de fasering tussen bouwdelen tot stand te brengen.

[ 192 ]

aangepakt worden, bijvoorbeeld omdat de groep gelijksoortige bouwdelen een technische of esthetische eenheid vormt. Vanwege een efficiënte uitvoering en het tegengaan van overlast voor de gebruiker zal de beheerder onderhoudsactiviteiten samenvoegen. Mogelijk vindt de uitvoering in een vaste cyclus plaats. Door het clusteren van onderhoudsactiviteiten aan groepen gelijksoortige of ongelijksoortige bouwdelen van een object kan de beheerder besparen op de bouwplaatskosten, zoals bij het plaatsen van een steiger. Bovendien is het niet altijd gewenst dat elk jaar onderhoud aan het wooncomplex uitgevoerd wordt. Door het prioriteren, faseren en clusteren van activiteiten veranderen de meerjarenplanning en -begroting.

6.6.4 Werkvoorbereiding, aanbesteding en uitvoering Na de programmering van het onderhoud volgen de werkvoorbereiding, ingeval van uitbesteding de aanbesteding van de werkzaamheden, en de daadwerkelijke uitvoering van het onderhoud. In de aanbestedingsfase levert het clusteren van activiteiten aan verschillende objecten in uitvoeringspakketten – ‘werken’ – efficiencyvoordelen op door schaalvergroting. De onderhoudswerkzaamheden worden uitgevoerd op basis van de technische omschrijving van de uit te voeren werkzaamheden of het bestek. De opdrachtnemer draagt hiervoor de verantwoordelijkheid. Mogelijk stelt hij zelf het bestek op of hij wordt hierin geadviseerd. Verfleveranciers speelden een belangrijke rol bij het opstellen van verfbestekken. Als de uitvoering door middel van prestatiecontracten vorm krijgt, draagt de (hoofd)aannemer de verantwoordelijkheid voor de werkomschrijving. Vormen van aanbesteding zijn (los) aanbesteden zonder eenheidsprijzen en werkomschrijving, (los) aanbesteden met een standaardwerkomschrijving en (los) aanbesteden met standaardeenheidsprijzen en -werkomschrijving en onderhoudscontracten. Verschillende typen onderhoudscontracten kunnen worden onderscheiden, namelijk: het intentiecontract, het regiecontract en het (vast) budgetcontract. Een bijzondere vorm van onderhoudscontracten zijn de prestatiecontracten. Prestatiecontracten zijn niet zoals de andere aanbestedingsvormen inspanningsgericht maar resultaatgericht. Prestatiecontracten De ontwikkeling van prestatiecontracten is nog nieuw. De deling van verantwoordelijkheden voor ontwerp en uitvoering is niet in alle gevallen gelijk. Sommige partijen spreken liever over prestatiegerichte samenwerking. Het Standaard Prestatiecontract van het Bedrijfschap Schildersbedrijf (1997) gaat er bijvoorbeeld van uit dat de opdrachtnemer op basis van functionele eisen voor technisch realiseerbare prestatie-eisen zorgt en dat daarover definitieve

[ 193 ]

Nulbeurt prestatiecontracten. Voorbeeld daken (Van den Hout, 1999) De methode ‘doordacht dakbeheer’ van een aantal onderhoudsbedrijven die samenwerken onder de naam Synthiongroep, heeft de zespunts-conditieschaal als basis. Aan de hand van de conditiemeting verdeelt men de levensduur van het dak in drie perioden. Om in aanmerking te komen voor het prestatiecontract moet het dak in conditie 1 of 2 zijn. Als dat niet het geval is voert men eerst een nulbeurt uit. Het prestatiecontract heeft een looptijd van 5 tot 25 jaar.

afspraken met de opdrachtgever worden gemaakt. Een onderscheid tussen langetermijnprestatiecontracten en kortetermijnprestatiecontracten lijkt zinvol. In het eerste geval draagt de aannemer veel meer verantwoordelijkheid over de te nemen maatregelen. Veel risico’s zijn voor de opdrachtnemer. Hij moet zelf inschatten of een andere maatregel en een ander uitvoeringsjaar meer of minder risico met zich mee brengt. In het tweede geval geeft de aannemer slechts een invulling van een normmaatregel. Niet slechts het planjaar ligt vast, maar ook het uitvoeringsjaar. Daarin kan niet meer worden geschoven. Twee specifieke kenmerken van prestatiecontracten zijn de zogenaamde nulbeurt en de bonus/malusregeling. De uitgangssituatie, de feitelijke onderhoudstoestand bij aanvang van het contract, is zeer wezenlijk bij het aangaan van prestatiecontracten. Voor de opdrachtnemer zijn de financiële risico’s het kleinst als de kwaliteit bij aanvang van het contract hoog is. Hij zal vooraf de niet-cyclisch te plannen activiteiten, waaronder ook het verhelpen van ontwerpen bouwfouten, uit willen voeren op basis van een inspanningsverplichting. De bonus/malusregeling is een financiële regeling in verband met het later of juist vervroegd uitvoeren van het onderhoud of langer of korter handhaven van het prestatieniveau (zie onder meer Koolstra, 1996). In veel gevallen heeft de bonus/malusregeling betrekking op de periode tot vervangende ingrepen, die niet in het prestatiecontract zijn opgenomen.

6.6.5 Control en evaluatie Na uitvoering van de onderhoudsactiviteiten zal door middel van een nameting gecontroleerd worden of de gerealiseerde feitelijke onderhoudstoestand gelijk is aan de gewenste onderhoudstoestand. De verkregen gegevens moeten worden teruggekoppeld naar de woningcartotheek en de meerjarenonderhoudsplanning. Als de uitvoering door middel van prestatiecontracten plaatsvindt moeten ook de vorm en inhoud van de nametingen worden afgesproken. De beheerder moet ook informatie over het prestatieverloop gedurende de contractperiode verzamelen. Andere informatie uit de uitvoering betreft overzichten van gebruikte bouwdelen/materialen en bestede arbeidsuren (als de uitvoering door een eigen onderhoudsdienst plaatsvindt) en een overzicht van de gerealiseerde kosten.

6.7 Samenvatting en conclusies Door een conditieafhankelijke benadering van het onderhoud kunnen woningcorporaties sturen op de gewenste onderhoudsprestaties en kosten. Een

[ 194 ]

conditieafhankelijke benadering in het onderhoud heeft gevolgen voor alle procesfasen in het (planmatig) onderhoud. Tabel 6.7 geeft een overzicht van de procesfasen, gegevens afkomstig uit externe bestanden, gegevens verkregen uit opnamen, methoden en instrumenten. Een conditieafhankelijke of prestatiegerichte benadering in het onderhoud betekent dat er een ontkoppeling plaatsvindt tussen het kwaliteitsoordeel en het vaststellen van onderhoudsactiviteiten. De inspecteur registreert de feitelijke onderhoudstoestand van bouwdelen. Aan de hand van deze gegevens en het gewenste prestatieniveau kunnen de onderhoudsactiviteiten worden gepland. Het registreren van de feitelijke onderhoudstoestand door de inspecteur maakt het inspectieproces bovendien transparanter. Het registreren van de feitelijke onderhoudstoestand gebeurt door het noteren van gebreken aan de bouwdelen. Een visuele inspectie volstaat in veel gevallen. De subjectiviteit van de inspectie die vaak een groot probleem is, kan worden verkleind door het inzetten van gestandaardiseerde inspectiehulpmiddelen, bijvoorbeeld gebrekenlijsten. De zespunts-conditieschaal kan worden ingezet als meetlat. Omdat elk bouwdeel verschillende prestaties levert, die verschillend gewaardeerd kunnen worden, betekent het gebruik van één meetlat dat er een weging van gebreken plaatsvindt. Daarenboven is het schaalniveau van de zespunts-conditieschaal ordinaal. Wel kan de conditieschaal worden ingezet als financieel afwegingsinstrument door aan gewenste prestatieniveaus onderhoudsactiviteiten en kosten te koppelen. Gegevens over de bouwtechnische kwaliteit van de woongebouwen en woningen moeten worden verzameld voor zowel de strategische beleidsbepaling, de tactische planning van onderhoudsactiviteiten als de operationele planning en uitvoering van de activiteiten. De gegevensverzameling gebeurt door middel van een inventarisatie en een inspectie. De inventarisatie betekent het vastleggen van kwantitatieve gegevens. De gedetailleerdheid van inventarisatie en inspectie hangen met elkaar samen en is afhankelijk van de gewenste betrouwbaarheid van de gegevens. Een inspectie hoeft niet altijd op dezelfde wijze te worden uitgevoerd. Een conditieopname en gebrekenopname leveren inspectiegegevens op voor strategische en tactische afwegingen. Een uitvoeringsopname, mogelijk gecombineerd met een risico-opname, levert gegevens op voor de operationele planning en uitvoering van onderhoud. De beheerder kan dit traject uitbesteden en samen met de daadwerkelijke uitvoering onderbrengen in prestatiecontracten. Uiteraard blijft de beheerder verantwoordelijk voor de kosten- en kwaliteitsbewaking. Als prestatieverlies van een bouwdeel ontstaat door veroudering, gebruik en

[ 195 ]

Tabel 6.7 Activiteiten, gegevens, methoden en instrumenten Procesfasen

Gegevens externe bestanden

Opnamegegevens

Methoden

Inventarisatie

Objecten Onderhoudskostendragers

Inspectie

Onderhoudskostendragers

Hoeveelheden Typen installaties Technische specificaties Ontwerpoplossingen Gebreken Gebrekenparameters Conditiescores voor onderhoud Startjaren Restlevensduren Oorzaken Levensduurfactoren

Bouwdeelclassificatie Inventarisatiemeetmethode Gebrekenclassificatie Inspectiemethode

Locaties gebreken Bewerkingshoeveelheden Risico’s gebreken Conditiescores na onderhoud Gebreken na onderhoud

Prioritering Fasering Clustering

Planning en begroting Onderhoudskostendragers Theoretische levensduren middellangetermijn Onderhoudsactiviteiten (standaardwerkzaamheden) Cycli onderhoudsactiviteiten Kosten onderhoudsactiviteiten Gebreken na onderhoud Conditiescores na onderhoud Kortetermijnplanning, Budget Werkzaamheden programmering Kosten en uitvoering Gerealiseerde kosten

Instrumenten

Bouwdelenlijst Inventarisatieformulier Meetinstrumenten Gebrekenlijst Schadebeelden Inspectieformulier Conditieschaal Conditiebeschrijvingen Meetinstrumenten Activiteitenlijst Activiteiten Exploitatievarianten classificatie Planningsmethode Calculatierecepten Conditienormering/ Onderhouds recepten Prestatie-eisen

Bestek Prestatiecontracten

het optreden van calamiteiten, nemen gebreken in aantal en omvang toe. Uit het soort gebrek, de omvang en de intensiteit van het gebrek volgt een conditiescore voor onderhoud. Voor een transparante betrouwbare uitvoering van de conditieopname, moeten de betrokken organisaties en afdelingen sluitende afspraken maken over het meten en wegen van bouwdelen, gebreken, condities en conditieparameters. Voor de planning van het onderhoud moeten de onderhoudsactiviteiten aan bouwdelen worden geclassificeerd. Het duurzaam uitvoeren van de onderhoudsactiviteiten vereist het kwantificeren van de milieueffecten van de toe te passen installaties, bouwdelen, materialen en bouwstoffen. De planning (en begroting) van onderhoudsactiviteiten kan gebeuren op basis van een genormeerd gewenst prestatieniveau; bijvoorbeeld door een ondergrens in de zespunts-conditieschaal te hanteren en op die manier het maximaal prestatieverlies te normeren. Voor de te onderscheiden prestaties van

[ 196 ]

bouwdelen kunnen uiteenlopende prestatieniveaus gelden. De planning en programmering van onderhoudsactiviteiten is een complex proces. Integrale afwegingsmethoden en instrumenten zijn er niet veel. In veel gevallen is de scheiding tussen gewenste prestatieniveaus, meerjarenplanning en noodzakelijk budget enerzijds en budgetrestricties en -allocatie, prioritering van activiteiten en jaarplanning anderzijds, onduidelijk. Veel woningcorporaties beschikken reeds over inventarisatiegegevens. De gegevens zijn op een bepaald niveau vastgelegd, waarbij de indeling vaak niet meer kan worden veranderd. Het strategisch voorraadbeleid kan echter tot een andere gewenste indeling van gebouwen en bouwdelen aanleiding geven. De conditieopname en planning, op basis van onderhoudskostendragers, moeten daarop aansluiten. Strategisch moeten niet alleen gewenste prestatieniveaus worden genormeerd, maar ook daarbij passende onderhoudsbudgetten en gewenste milieuprestaties. Per situatie moet op tactisch niveau een afweging worden gemaakt van de prestaties voor en na onderhoud en de daarmee gemoeide kosten. Er zijn meer oplossingen mogelijk voor hetzelfde probleem, met hetzelfde prestatieniveau tot gevolg. Men moet op zoek naar de meest efficiënte en meest duurzame oplossing. Voor een goede beslissing is niet alleen een beeld van de directe kosten belangrijk, maar ook van de levensduurkosten (de gebruiksperiodekosten). Daarenboven zouden ook de milieueffecten van onderhoudsactiviteiten gedurende de levensduur afgewogen moeten worden. De planningstermijn moet worden afgestemd op de in het strategisch voorraadbeleid vastgestelde (restant) exploitatietermijnen van technische complexen.

[ 197 ]

7 Complex- en onderhoudsstrategieën 7.1 Inleiding In dit hoofdstuk beantwoorden wij de vraag welke complexen onderhoudsstrategieën de woningcorporaties kunnen toepassen. De beantwoording van de vraag is normatief. Een woningcorporatie kan voor het technisch beheer van haar bezit complexen onderhoudsstrategieën vaststellen voor technische complexen, waarbij het strategisch beleid voor deze complexen bepalend is voor de keuze van de strategieën. Wij ontwerpen de complexen onderhoudsstrategieën in een onderlinge samenhang, die rekening houdt met duurzaam beheer en maximale individuele keuzevrijheid voor de woonconsument. De uitvoering van de onderhoudsstrategieën vindt in een onderlinge samenhang van onderhoudssoorten effectief, efficiënt en duurzaam plaats. In paragraaf 7.2 beschrijven wij mogelijke markt- en complexstrategieën voor delen van de woningvoorraad van woningcorporaties, volgend uit het voorraadbeleid. Paragraaf 7.3 bouwt hierop voort met de beschrijving van de samenhang tussen complexstrategieën en onderhoudsstrategieën. In paragraaf 7.4 koppelen wij onderhoudsprestaties aan de onderhoudsstrategieën. De onderhoudsstrategieën werken we vervolgens verder uit in paragraaf 7.5. Hoe aan prestatieniveaus in het onderhoud een concrete invulling kan worden gegeven, beschrijven wij in paragraaf 7.6. In paragraaf 7.7 confronteren wij de complexen onderhoudsstrategieën met het financieel kader van de woningcorporatie. De relaties tussen de strategieën en huurprijsaanpassingen komen in paragraaf 7.8 aan de orde. Het hoofdstuk sluit af met een samenvatting en conclusies in paragraaf 7.9.

7.2 Voorraadbeleid woningcorporaties 7.2.1 Inleiding Het strategisch voorraadbeleid heeft betrekking op de gehele voorraad van de woningcorporatie. De beleidsontwikkeling vindt in wisselwerking top-down en bottom-up plaats. Bottom-up wordt het beleid ontwikkeld aan de hand van complexkenmerken en wensen van bewoners. Top-down ontwikkelt de corporatie het voorraadbeleid vanuit het grotere geheel. Het strategisch voorraadbeleid werkt men uit per deelvoorraad en vervolgens per complex. De algemene beleidsuitgangspunten van de corporaties zijn een afgeleide van de verantwoordingsvelden in het BBSH, namelijk: (1) het bij voorrang passend huisvesten van de doelgroepen, (2) het kwalitatief instandhouden van het woningbezit, (3) het waarborgen van financiële continuïteit, (4) het betrekken van huurders bij beheer en beleid en (5) het leveren van een bijdrage aan de leefbaarheid (zie de hoofdstukken 3 en 4).

[ 198 ]

Figuur 7.1 Strategisch voorraadbeleid en technisch beheer Marktstrategie(ën)

Complexstrategie(ën)

Strategisch voorraadbeleid

Deze algemene beleidsuitgangspunten werkt men uit op basis van lokale marktomstandigheden, financiële positie en prestatieafspraPlanvorming ken met gemeenten en andere corporaties. Onderhoudsstrategie(ën) Beleidsuitgangspunten van woningcorporaties zijn bijvoorbeeld huisvesting bieden aan Technisch beheer specifieke en bijzondere doelgroepen, zorgen Planning werkzaamheden voor een leefbare wijk, service bieden aan bewoners, combineren van wonen met zorg, duurzaam beheer, zorgen voor een acceptabeUitvoering le basiskwaliteit en zoveel mogelijk vrijheid geven aan bewoners om de woning te huren, te kopen of een tussenvorm daarin te kiezen. Naast de algemene maatschappelijke doelstellingen, waaronder een duurzaam woningbeheer, staan de marktvraag en de keuzevrijheid voor individuele klanten centraal in het beleid van de woningcorporaties. De vragen wie de gewenste klanten van de corporatie zijn, hoeveel van die klanten er zijn en wat deze klanten nu en in de toekomst wensen qua producten prijskenmerken, zijn essentieel. Na deze afweging volgt de confrontatie met het aanwezige aanbod. Keuzevrijheid heeft gevolgen voor het (des)investeringsbeleid en het onderhoudsbeleid en de uitvoering daarvan. Onderhoud (en woningverbetering) zal zo mogelijk gedifferentieerd per verhuureenheid uitgevoerd moeten worden om de productkenmerken en onderhoudsprestaties af te stemmen op de wensen van de individuele klant (zie hoofdstuk 4). Daarbij hoort dan een individueel huurbeleid, waarvoor in de wet de voorwaarden worden geschapen (hoofdstuk 3; MVROM, 2000b). Het strategisch voorraadbeleid kan zijn weerslag krijgen in marktstrategieën en complexstrategieën. Onderhoudsstrategieën en de planvorming voor complexgewijze aanpassingen zijn de schakel tussen het strategisch voorraadbeleid en het technisch beheer. Celsgewijze aanpassingen maken in de hierna beschreven werkwijze dikwijls deel uit van de onderhoudsstrategie. Het technisch beheer wordt verder uitgewerkt in een planning van werkzaamheden en de uitvoering daarvan. Figuur 7.1 geeft het proces van strategische beleidsbepaling tot en met de uitvoering van onderhoud verkort weer. Na elke fase vindt een terugkoppeling plaats. In de volgende paragrafen volgt een toelichting.

7.2.2 Schaalniveaus strategisch voorraadbeleid De verhuurder dient zijn woningbezit in deelvoorraden in te delen, daarbij rekening houdend met de marktvraag en het technisch beheer van de eenhe-

[ 199 ] Tabel 7.1 Schaalniveaus strategisch voorraadbeleid Vraagzijde (markt)

Aanbodzijde

Woningmarkt Marktsegmenten Klantgroepen Marktcluster of Marktcomplex Klanten

Woningvoorraad Productlijnen

Productgroep den. In het strategisch voorraadbeleid worden Technische complexen vooral begrippen om de vraagzijde – de woProducten ningmarkt – in te delen gebruikt, namelijk Woongebouwen (bouwblok/pand) marktsegmenten en marktclusters (zie tabel Woning (verhuureenheden) 7.1). Een marktsegment is een verzameling woningen die op basis van de marktvraag tot één geheel gerekend kunnen worden. De indeling in marktsegmenten volgt uit de portfolioanalyse van de totale woningvoorraad van de corporatie. Klant- en prijskenmerken worden daarin betrokken. Klantgroepen zijn bijvoorbeeld ouderen, jongeren, mindervaliden, huishoudens met en zonder kinderen, grote huishoudens, tweeverdieners, huishoudens met een zeer laag en huishoudens met een zeer hoog inkomen. Een marktsegment bestaat uit één of meer marktclusters. Een marktcluster of marktcomplex is een verzameling woningen, die op basis van een aantal geselecteerde productkenmerken, bijvoorbeeld het woningtype en de woninggrootte en de geografische ligging (stadsdeel/wijk/buurt) tot één geheel gerekend kunnen worden. Wij benaderen de indeling van de woningmarkt vanuit de door de corporatie te beheren woningvoorraad: de aanbodzijde. Het woningbezit kan aan de aanbodzijde op basis van een aantal producten prijskenmerken worden verdeeld in een aantal voor de beleidsontwikkeling relevante productlijnen. De belangrijkste kenmerken zijn het woningtype, de woninggrootte en de kale huurprijs. De eigendomsvorm gecombineerd met de wens om huurders keuzevrijheden te bieden is tevens een onderscheidend kenmerk (huur, huurvast, Maatschappelijk Gebonden Eigendom, enz.). Voorbeelden van productlijnen zijn Doe-Het-Zelf, Goedkoop en Sober, Standaard, Duur en Luxe en Maatwerk. Naar woningtype zijn woningen te onderscheiden in eengezinswoningen en meergezinswoningen met en zonder lift (zie hoofdstuk 5). De woningtypologie moet tevens uitsluitsel geven over specifieke woningtypen, bijvoorbeeld woningen die geschikt zijn voor ouderen of mindervaliden. Woongebouwen die geheel bestemd zijn voor bijzondere klantgroepen, zullen in (een) afzonderlijke productlijn(en) vallen, namelijk ‘maatwerk’. Voor de woninggrootte kan het aantal kamers, bijvoorbeeld één- en tweekamerwoningen, drie- en vierkamerwoningen en vijfkamerwoningen of groter, of het woonoppervlak als maatstaf gelden. Onze voorkeur gaat uit naar het oppervlak als maatstaf, omdat binnen het casco meerdere indelingen mogelijk zijn. Bij een indeling naar huurprijsniveau ligt het voor de hand een indeling te hanteren in goedkoop, bereikbaar en duur en aan te sluiten bij de kortingsgrens, de aftoppingsgrenzen en de maximale huurgrens in de Huursubsidiewet. Een prijs per m2 woonoppervlak, eventueel rekeninghoudend met het woningtype, is daarentegen bruikbaarder. In de door ons gevolgde redeneertrant staat een marktcluster voor een pro-

[ 200 ]

ductgroep die de corporatie aanbiedt. De productgroep is een verzameling woningen die op basis van min of meer gelijke product-, prijsen exploitatiekenmerken tot één geheel gerekend kunnen worden en waarvoor de corporatie dezelfde strategie kan bepalen. Een productgroep kan uit één of meer technische complexen bestaan. Elk technisch complex kan weer bestaan uit één of meer woongebouwen of bouwblokken/panden. Elk woongebouw bestaat vervolgens uit één of meer woningen. In een woongebouw kunnen overigens ook andere verhuureenheden dan woningen voorkomen. Andere verhuureenheden zijn bijvoorbeeld garages, winkels en onzelfstandige woonruimten. Op het niveau van een technisch complex worden in het algemeen de bouwtechnische gegevens verzameld en geregistreerd en onderhoudsactiviteiten uitgevoerd. De koppeling tussen marktsegmenten en productlijnen levert de zogenoemde product-klantcombinaties (pkc’s) op. Een voorbeeld van een pkc zijn driekamer-portiekwoningen zonder lift met een huur tussen ƒ611 en ƒ874, bestemd voor één- of tweepersoonshuishoudens tussen de 23 en 65 jaar, behorend tot de primaire doelgroep. Echter, de productlijnen kunnen en zullen door verschillende klantgroepen worden bewoond. De koppeling van klantgroepen aan producten is, uitgezonderd het maatwerkproduct, niet één op één. Zo’n koppeling zou pas tot stand kunnen komen als het gehele aanbod opnieuw en zeer gericht verhuurd zou worden. Voor de corporatie is dat niet wenselijk gezien de exploitatierisico’s. Een productlijn kan beter voor meer dan één klantgroep aantrekkelijk zijn.

7.2.3 Marktstrategieën en complexstrategieën Op voorraadniveau en gebiedsniveau kunnen markt- en complexstrategieën vanuit verschillende invalshoeken worden geformuleerd. Vier invalshoeken spelen een belangrijke rol: het volume; de samenstelling van de woningportefeuille als geheel (op voorraadniveau) en in een wijk of buurt en het marktaandeel van de corporatie in een gebied in verhouding tot het marktaandeel van collega-corporaties en andere woningaanbieders; de kernopdracht; investeringen en beheermaatregelen gericht op doelgroepen van beleid; de gewenste (minimum)kwaliteit; de financiën; de exploitatieresultaten van complexen en het benutten van kansen en potenties. Een marktstrategie is de strategische keuze voor een marktsegment. De beleidsontwikkeling is top-down. De woningcorporatie werkt met een beeld van de wenselijk geachte samenstelling van de woningportefeuille en confronteert deze mix met de aanwezige woningportefeuille. Anders gesteld

[ 201 ]

Tabel 7.2 Complexstrategieën Handhaven en doorexploiteren

Zelfde productgroep of productlijn

Andere productgroep of productlijn

Afstoten en beëindigen exploitatieperiode

Voorlopig doorexploiteren en handhaven

Consolideren Mogelijk aanpassen prijskenmerken: Renderen/afprijzen/normeren (1) Verbeteren (2) Aanpassen productkenmerken Opwaarderen (3) Aanpassen klant-, product-, prijsen exploitatiekenmerken Herbestemmen (4) Aanpassen klantkenmerken. Mogelijk aanpassen prijskenmerken Verkopen Ruilen (herverkavelen) Slopen Herbezinnen

1) Renderen: verhogen van de huurprijs. Afprijzen: verlagen van de huurprijs (relatieve huurverlaging door jaarlijkse huurverhoging lager dan de trend). Normeren: hoogte van de huurprijs afstemmen op een bijzondere klantgroep. 2) Verbeteren: het woongebouw en/of de verhuureenheden aanpassen voor de huidige klantgroep; verbeteren van de concurrentiepositie. 3) Opwaarderen: het woongebouw en/of de verhuureenheden aanpassen voor een andere klantgroep; (aanzienlijke) prijsverhoging. 4) Herbestemmen: het woongebouw en de verhuureenheden verhuren aan een andere klantgroep zonder productaanpassingen.

heeft de strategie te maken met de productlijnen die de corporatie wil aanbieden en de klantgroepen waarop de corporatie zich wil richten. Welke klantgroepen wil men bedienen: de huidige klantgroepen en/of tevens nieuwe klantgroepen? Marktstrategieën zijn bestendigen, afbouwen en uitbreiden (van productlijnen). Bij afbouwen (of terugtrekken) wordt gestreefd naar het inkrimpen of beëindigen van de activiteiten in een marktsegment of wordt gestreefd naar het inkrimpen of beëindigen van de activiteiten in het desbetreffende gebied. Mogelijk betekent dat het afstoten van bezit. Dat kan door middel van sloop, verkoop of herverkaveling met een collega-corporatie van complexen. Bij uitbreiden (of versterken) wordt nadrukkelijk gestreefd naar groei van het marktaandeel in het marktsegment, bijvoorbeeld door nieuwbouw van woningen, aankoop of herverkavelen. Het is natuurlijk ook mogelijk dat bestaande complexen door aanpassing van product-, prijsen/of exploitatiekenmerken veranderen van productgroep of productlijn. De complexstrategie is de resultante van de top-down geformuleerde marktstrategieën en analyses op complexniveau. De strategie heeft te maken met zowel klant-, product-, prijs- als exploitatiekenmerken. Welke productkenmerken zijn aanwezig en welke productkenmerken zijn gewenst? Hoe hoog moet de huurprijs zijn in relatie tot de geboden productkenmerken? De

[ 202 ]

Figuur 7.2 Afwegingen complexniveau Prestatie-instandhouding Zelfde productgroep of productlijn Prestatie-aanpassing Handhaven en doorexploiteren Prestatie-instandhouding Andere productgroep of productlijn Prestatie-aanpassing

belangrijkste afweging is of men kiest voor handhaven en doorexploiteren van het complex of dat men de exploitatie op afzienbare termijn wil beëindigen. Vervolgens is de vraag aan de orde of het complex door aanpassingen van klant-, product-, prijsen/of exploitatiekenmerken van productgroep (of productlijn) verandert. Als complexstrategieën zijn te benoemen consolideren, verbeteren, opwaarderen, herbestemmen, verkopen, ruilen, slopen en ‘herbezinnen’ (zie tabel 7.2). Naast technische oplossingen volgen uit de complexstrategieën vanzelfsprekend ook andere beheermaatregelen op de andere beleidsvelden: sociaal beheer, huurbeleid, verhuurbeleid, enzovoort (zie hoofdstuk 4). Van renderen is sprake wanneer er potenties (in een gebied) liggen die zonder het doen van omvangrijke investeringen benut kunnen worden, bijvoorbeeld door optimalisering van het huurbeleid. Het huurniveau wordt naar het door de corporatie bepaalde streefhuurniveau opgetrokken. Doel is om een evenwichtiger prijs-kwaliteitverhouding te bewerkstelligen en meer inkomsten te genereren. Voor het technisch beheer betekent handhaven en doorexploiteren prestatieinstandhouding of prestatie-aanpassing (zie hoofdstuk 5). Zie figuur 7.2. Een gebiedsgerichte benadering neemt voor veel corporaties in belang toe. Vanuit de omgeving kan men aan bepaalde gebieden hoge en minder hoge eisen stellen die ook van invloed zijn op het onderhoudsbeleid. In kwetsbare gebieden is de ‘leefbaarheid’ een belangrijk thema, verwoord in ‘schoon, veilig en heel’. Dat kan worden uitgewerkt naar sociale beheermaatregelen maar ook naar bouwkundige maatregelen aan woningen en woongebouwen, bijvoorbeeld het aanbrengen van inbraakwerende voorzieningen en verlichting, aanpak van graffiti, schoonhouden van woongebouwen en woonomgeving, enzovoort. Veel corporaties spreken van intensief beheer, indien activiteiten die bij de normale exploitatie van woningen behoren, zoals onderhoud, gecombineerd worden met specifieke vormen van sociaal beheer (buurtconciërge, voorzieningen voor jongeren). Op deze beheermaatregelen gaan wij niet verder in. Het ruilen van complexen als complexstrategie is een optie in herstructureringsgebieden. Door herverkaveling van het bezit met collega-corporaties, verkrijgen corporaties aansluitende complexen in beheer en zijn daardoor beter in staat vanuit de gebiedsgerichte benadering te werken.

[ 203 ]

7.3 Complexstrategieën en onderhoudsstrategieën 7.3.1 Inleiding De alternatieven voor het exploiteren van technische complexen door woningcorporaties, zijn samen te vatten in drie strategieën: aanpassen van de prestaties (de productkenmerken) door te investeren, beëindigen van de exploitatieperiode door te desinvesteren en instandhouden van de prestaties door onderhoud (de complexstrategie heet dan consolideren). Organisatorisch kunnen aanpassingen en onderhoud per woongebouw (te noemen complexgewijs) of per verhuureenheid (te noemen celsgewijs) plaatsvinden. Een onderhoudsstrategie is de uitwerking van de complexstrategie in onderhoudsbeleid voor een technisch complex.

7.3.2 Investeren en aanpassen van de productkenmerken Investeren betekent aanpassen van de productkenmerken. Technische ingrepen met betrekking tot de directe woonomgeving en leefbaarheid van een complex zullen in veel gevallen gelijktijdig met ingrepen in het woongebouw of woongebouwen plaatshebben. Het product kan aangepast worden voor de huidige klantgroep (verbeteren) of voor een andere (aan te trekken) klantgroep. Met grote investeringen beïnvloedt de corporatie direct de marktpositie van de woningen en ontstaat de mogelijkheid woningen in een ander marktsegment te plaatsen (opwaarderen/transformeren). Een investering is van invloed op de exploitatieperiode. De resterende beleidsmatig vastgestelde exploitatieperiode tot uitvoering van een complexgewijze technische ingreep is beperkt: korter dan vijf à zeven jaar. Een langere periode is niet te overzien. Na uitvoering van de ingreep is de nieuwe exploitatieperiode onder meer afhankelijk van de hoogte van de investering. De werkelijke exploitatieperiode kan natuurlijk, op basis van toekomstige onvoorziene marktomstandigheden, aanzienlijk verschillen. Ingeval van celsgewijze ingrepen kan de resterende exploitatieperiode tot uitvoering van de ingreep sterk fluctueren, omdat deze afhankelijk is van het vrijkomen van de woningen of de aanvragen van huurders. Celsgewijze ingrepen behandelen wij onder klantgericht onderhoud. Indien de corporatie besluit tot een technische ingreep, bijvoorbeeld een renovatie, moet ook tot het tijdstip van de ingreep een onderhoudsstrategie worden bepaald. Dit noemen wij ingreepgericht onderhoud. Na de ingreep moet een onderhoudsstrategie aansluiten op de ingreep.

[ 204 ] Complexgewijze ingreep (foto: D. Vader)

7.3.3 Desinvesteren Desinvesteren betekent het beëindigen van de exploitatieperiode van woningen. Dat kan door het slopen, verkopen en ruilen van woningen en woongebouwen. Verkoop kan eventueel plaatshebben na een aanpassing van de productkenmerken. Bij verkoop kunnen de productkenmerken en de onderhoudsprestaties, op het moment van verkoop, afhangen van de vraag aan wie en met welk doel er wordt verkocht. De corporatie kan de verhuureenheden celsgewijs verkopen aan zittende huurders of, bij mutatie, aan individuele kopers of het woongebouw complexgewijs verkopen aan een andere verhuurder.1 De verkoop aan huurder of individuele koper kan in een beschermde koop- of koop-huurconstructie gebeuren, bijvoorbeeld Maatschappelijk Gebonden Eigendom (MGE), Maatschappelijk Verantwoord Eigendom (MVE), Koopcomfort en Variokoop. De corporatie zal dan na verkoop het (planmatig) onderhoud aan de woning blijven verzorgen. Maatschappelijk Gebonden Eigendom staat voor kopen met korting en risicobeperking. In een MGE-complex beschikt de corporatie over het geld in het onderhoudsfonds in plaats van een Vereniging van Eigenaren. Dat biedt meer garanties voor de uitvoering van onderhoud en daardoor behoud van kwaliteit. MVE en Koopcomfort bieden de eigenaar een vorm van verzekerd kopen, waarbij de corporatie het onderhoud aan de schil blijft verzorgen. Bij Variokoop koopt de bewoner een deel van de woning en huurt het andere deel. De huur is inclusief het onderhoud en verzekeringen. Verkoop aan een andere verhuurder kan gewenst zijn vanwege een efficiënte gebiedsgerichte aanpak en het genereren van meer financiële ruimte. Ook ingeval van complexgewijze verkoop aan een belegger, kan de corporatie het onderhoud en andere beheertaken blijven verzorgen. Woningcorporaties zijn immers gespecialiseerd in beheer. Eigendom en de daaraan verbonden financiële zaken en risico’s komen te liggen bij de belegger: zijn specialisme. Als de complexstrategie sloop is, moet er voor alle betrokkenen een grote mate van zekerheid bestaan over de realisatie van de strategie. De exploitatietermijn tot het moment van sloop mag niet langer zijn dan drie à vijf jaar. In dat geval kunnen er beperkingen worden opgelegd in de uitvoering van

1 Per 1 januari 2001 is de koopsubsidieregeling (Wet Bevordering Eigen Woningbezit) van kracht. Bij verkoop van woningen in combinatie met koopsubsidie mogen woningcorporaties de woningen met een hogere korting op de marktprijs verkopen, dan bij verkoop zonder koopsubsidie.

[ 205 ] Sloop

onderhoud. Het is denkbaar de huurprijs voor die periode naar beneden aan te passen. Tot realisatie van de desinvestering moet een onderhoudsstrategie worden bepaald: ingreepgericht onderhoud. Na realisatie van verkoop, zeker ingeval van celsgewijze verkoop, is het mogelijk dat de corporatie het technisch complex blijft onderhouden en zal ze dus ook een onderhoudsstrategie moeten bepalen.

7.3.4 Consolideren en onderhoud Als er geen sprake is van grote (des)investeringen, is de complexstrategie consolideren. Het is denkbaar dat de corporatie het onderhoud differentieert naar productlijnen, bijzondere klantgroepen en individuele klanten. Dat geldt zeker voor complexen die nog geruime tijd – langer dan vijftien jaar – in exploitatie blijven. Klantgroepen en klantgroepgericht onderhoud De in het strategisch voorraadbeleid benoemde klantgroepen hebben uiteenlopende wensen met betrekking tot de productkenmerken, de onderhoudsprestaties en de prijskenmerken. In segmenten van de woningmarkt die door de vragers gedomineerd worden, kan het onderhoudsbeleid fungeren als stuurinstrument van het verhuurbeleid: onderhoud als verhuurbevorderende maatregel of als marketinginstrument. Het gewenste prestatieniveau in het onderhoud is afhankelijk van de klantgroep die de beheerder voor het complex op het oog heeft. In een overspannen woningmarkt, waarin de klant geen vrijheid van handelen heeft, ligt het afstemmen van het onderhoud op klantgroepen niet direct voor de hand. Het afstemmen van producten op klantgroepen is voor de corporatie niet van levensbelang. Voor het woningproduct is in deze situatie altijd een huurder te vinden. Waar de klanten terechtkomen, hangt in hoge mate af van het woonruimteverdelingstelsel en in mindere mate van de aangeboden productkenmerken, ‘normale’ service- en dienstverlening en het aanbod van extra (woon)diensten. Bovendien is het wenselijk dat de woningen voor meerdere klantgroepen aantrekkelijk zijn. De ‘normale’ service- en dienstverlening – waaronder de uitvoering van onderhoud – en het aanbod van extra woondiensten kunnen wel worden afgestemd op de eisen en wensen van bijzondere klantgroepen, zoals ouderen, jongeren en bijvoorbeeld mindervaliden. Deze klantgroepen nemen een eigen plaats op de woningmarkt in en vragen een specifiek product. Het gehele woongebouw moet voor deze klantgroep zijn bedoeld.

[ 206 ]

Productlijnen en markttechnisch onderhoud In zowel een aanbieders- als een vragersmarkt kan de corporatie de consumentenvoorkeuren moeilijk sturen. In een aanbodmodel heeft de corporatie minder invloed op het aantrekken van de beoogde klantgroep. Toch wil een woningaanbieder bepaalde delen van zijn woningbezit aantrekkelijker of geschikter maken voor een aantal klantgroepen. Uitvoering van onderhoud (en het aanbod van woondiensten) is dan afhankelijk van de productlijn. Dit noemen wij markttechnisch onderhoud. Het markttechnisch onderhoud en het klantgroepgericht onderhoud betreffen het uitvoeren van onderhoud aan de gemeenschappelijke bouwdelen. Dit moet worden uitgewerkt in onderhoudsprestaties en een basiskwaliteitsniveau voor woongebouwen per productlijn (of bijzondere klantgroep). De uitvoering van het onderhoud vindt plaats als planmatig onderhoud en klachtenonderhoud. Tevens is het mogelijk dat klantgroepen zelf een deel van het onderhoud uitvoeren, bijvoorbeeld het huishoudelijk schoonmaken van portieken en trappenhuizen en het onderhoud van de gemeenschappelijke tuinen. Individuele klanten en klantgericht onderhoud Aan de wensen en eisen van de individuele klanten kan de corporatie tegemoetkomen door onderhoud en aanpassingen celsgewijs op verzoek uit te voeren. Uit praktische overwegingen is het bijna onmogelijk onderhoud aan het exterieur van de woning per verhuureenheid uit te voeren. In het geval van eengezins-koopwoningen, waarvoor de corporatie het (planmatig) onderhoud uitvoert, is het mogelijk dat de individuele woningeigenaar het (planmatig) kwaliteitsniveau kiest. Bij huurwoningen, zowel eengezinswoningen als meergezinswoningen, is dit of technisch onmogelijk of leidt dit tot hoge meerkosten ten opzichte van het onderhoud van (grote) technische eenheden. Het is de vraag of de bewoners dit wenselijk achten. Het celsgewijs onderhoud (en aanpassingen) betreft daarom vooral de binnenkant van de woning. De corporatie voert (mutatie)onderhoud uit tot een basiskwaliteitniveau, afhankelijk van de productlijn waartoe de woning behoort. Nieuwe huurders kunnen zelf voor de wooncomfortverbeteringen kiezen. Dezelfde keuzes kunnen aan zittende huurders van een complex worden aangeboden. Met het aanbieden van de wooncomfortverbeteringen hangt het beleid voor zelf aangebrachte veranderingen door huurders samen. De klant kan werkzaamheden aan de binnenkant van de woning immers ook zelf uitvoeren. Het is niet voor alle complexen gewenst het aanbrengen van wooncomfortverbeteringen toe te staan of deze verbeteringen tegen een vergoeding van de vertrekkende huurder over te nemen. Bij een volgende mutatie kan de huurprijs de woningen ongeschikt maken voor de oorspronkelijke doelgroep. De te volgen strategie is afhankelijk van de productlijn.

[ 207 ]

Tabel 7.3 Onderhoud afgestemd op productlijnen en klanten KLANTGROEPEN Klantgroepgericht onderhoud Uitwerking in basiskwaliteits- Uitwerking in basiskwaliteitsniveau woongebouw en onniveau woongebouw en onderhoudsprestaties derhoudsprestaties PRODUCTLIJNEN Markttechnisch onderhoud Woongebouw (complex)

Uitvoering planmatig onderhoud Uitvoering klachtenonderhoud na reparatieverzoeken Zelfwerkzaamheid klantgroepen Uitwerking in basiskwaliteits- Uitwerking in basiskwaliteitsniveau en plusniveau woning, niveau en plusniveau woning, wooncomfortverbetering, wooncomfortverbetering, beleid zelf aangebrachte beleid zelf aangebrachte veranderingen, onderhouds- veranderingen, onderhoudsprestaties en extra diensten, prestaties en extra diensten, bijvoorbeeld abonnement bijvoorbeeld abonnement serviceonderhoud serviceonderhoud

KLANTEN Klantgericht onderhoud

Niet van toepassing. Onderhoud aan woongebouw vindt markttechnisch of klantgroepgericht plaats

Uitvoering planmatig onderhoud Uitvoering klachtenonderhoud na reparatieverzoeken

Woning (cel)

Uitvoering van mutatieonderhoud tot basiskwaliteitsniveau

Uitvoering van mutatieonderhoud tot basiskwaliteitsniveau

Uitwerking onderhoudsbeleid op het niveau van de productlijnen of klantgroepen Uitvoering van wooncomfortverbeteringen bij mutatie of tussentijds naar keuze Uitvoering serviceonderhoud na reparatieverzoeken en periodieke controle Zelfwerkzaamheid klant

Het klantgericht onderhoud moet worden uitgewerkt in een basiskwaliteitsniveau, een plusniveau en onderhoudsprestaties voor de woningen per productlijn. Het verschil tussen het basisniveau en het plusniveau wordt gevormd door wooncomfortverbeteringen. Daarbij kan men denken aan het samenstellen van een aantal verbeterpakketten. Mogelijk maken maatregelen uit de verbeterpakketten deel uit van een complexmatige technische ingreep. Het is overigens ook mogelijk dat de corporatie de binnenkant van de woning verkoopt (cascoverhuur). De corporatie kan ook in dat geval of ingeval van andere eigendomsvormen verbeterpakketten aanbieden. Een andere vorm van individueel onderhoud is de uitvoering van serviceonderhoud. De huurder kan hierop een abonnement nemen. Tabel 7.3 geeft een overzicht van onderhoudsstrategieën naar productlijnen, klantgroepen, klanten, woongebouwen en woningen. Figuur 7.3 geeft een schematisch overzicht van de te volgen complexen onderhoudsstrategieën. De basis wordt gevormd door de complexstrategieën voor bestaande complexen, namelijk slopen, verkopen, aanpassen en consolideren. Tot de investeringsmogelijkheden van de woningcorporatie behoren

[ 208 ]

Figuur 7.3 Proces complexen onderhoudsstrategieën

slopen

verkopen

aanpassen

aankopen

nieuwbouw

consolideren

complexstrategie realisatie aankoop

realisatie nieuwbouw toename bezit

ingreepgericht onderhoudsstrategie aanpassen

aanpassen

aanpassen technische ingreep

realisatie sloop

realisatie verkoop afname bezit markttechnisch/klantgroepgericht/klantgericht onderhoudsstrategie

tevens aankoop en nieuwbouw van woningen. Aangekocht bezit kan, eventueel na het doen van aanpassingen, worden geëxploiteerd. Verkoop van complexen en/of woningen kan eventueel na een aanpassing plaatshebben. Na verkoop kan de woningcorporatie het onderhoud blijven verzorgen. Na realisatie van een complexstrategie wijzigt de strategie in consolideren!

7.4 Onderhoudsstrategieën en onderhoudsprestaties 7.4.1 Inleiding De onderhoudsstrategieën geven richting aan de gewenste onderhoudsprestaties van bouwdelen, zowel qua te onderscheiden prestatievelden als niveau van de prestaties. De onderhoudsprestaties kunnen worden weergegeven in prestatieniveaus voor het uitvoeren van het onderhoud binnen de verschillende onderhoudssoorten. Vooraf dienen de bouwdelen geclassificeerd te worden.

[ 209 ]

7.4.2 Indeling van bouwdelen De toegepaste bouwdelen (onderhoudskostendragers) in de woongebouwen en woningen kunnen worden onderverdeeld op grond van het onderscheid in onderhoudsstrategieën, een differentiatie in te leveren prestaties en daarmee samenhangend uit te voeren onderhoudsactiviteiten aan bouwdelen, de juridische verantwoordelijkheid voor het uitvoeren van onderhoud aan verschillende bouwdelen en verschillende technische levensduren (en afschrijvingstermijnen) van bouwdelen. Wij onderscheiden in de eerste plaats het woongebouw, de woning en gemeenschappelijke ruimten in een woongebouw: entrees, portieken, trappenhuizen, galerijen en eventueel verblijfsruimten. In het geval van eengezinswoningen vallen woongebouw en woning samen en zijn er geen gemeenschappelijke ruimten. In de tweede plaats is een onderscheid zinvol naar bouwdelen die samen het casco en de buitenschil vormen en bouwdelen die te maken hebben met de afwerking van de buitenschil (exterieur) en de afwerking binnen (interieur), inpandige bouwdelen (inbouw), uitrusting, installaties en terreinen. In elk van de categorieën vallen één of meer bouwdelen. Wij maken de volgende indeling (de lijst met bouwdelen is niet uitputtend)2: casco en buitenschil woongebouw en woningen: onderbouw (fundering, bodemafsluiting, kelder, souterrain), gesloten gevels, vloeren, trappen, dragende binnenwanden, daken, balkons, galerijen, trappen, kozijnen (ramen en deuren), schoorstenen, rookgasafvoer, goten en hemelwaterafvoeren; afwerking exterieur woongebouw en woningen: schilderwerk, pleisterwerk; inbouw, uitrusting en afwerking interieur gemeenschappelijke ruimten woongebouw: plafonds, binnenwanden (niet-dragend), binnenkozijnen, briefkasten, vuilcontainer, schilderwerk, tegelwerk, pleisterwerk; collectieve elektrotechnische en werktuigbouwkundige installaties woongebouw: verlichting, communicatie- en veiligheidsinstallaties, lift; inbouw, uitrusting en afwerking interieur woningen: plafonds, binnenwanden (niet-dragend), binnenkozijnen, keuken, sanitair, schilderwerk; individuele elektrotechnische en werktuigbouwkundige installaties woningen: verlichting, verwarmings- en tapwaterinstallaties, ventilatie; gemeenschappelijke terreinen/tuinen en opstallen: riolering, grondslag, bestrating, afscheidingen, beplanting, straatmeubilair, bergingen/garages; individuele terreinen/tuinen en opstallen: riolering, grondslag, bestrating, erfafscheidingen, beplanting, berging/garage.

2 Wij gebruiken niet het vaak door anderen toegepaste begrip voorzieningen, maar in plaats daarvan uitrusting en installaties. Het begrip voorzieningen heeft namelijk in het BWS en het BBSH een andere, bredere betekenis (zie hoofdstuk 3).

[ 210 ]

7.4.3 Differentiatie in gewenste onderhoudsprestaties In hoofdstuk 5 zijn de prestaties (prestatievelden) van bouwdelen genoemd die mogelijk worden beïnvloed door het uitvoeren van onderhoudsactiviteiten aan deze bouwdelen, namelijk: technische prestatie, brandveiligheid, gebruiksveiligheid, sociale veiligheid, gezondheid en binnenmilieu, bruikbaarheid en beschikbaarheid, onderhoudbaarheid, esthetische prestatie, energieprestatie, waterprestatie en duurzaam materiaalgebruik (paragraaf 5.8). De onderhoudsstrategieën geven richting aan de gewenste prestaties. Echter, niet voor alle prestatievelden is differentiatie mogelijk. Meer of vaker onderhoud uitvoeren is soms wel mogelijk, minder niet. Daarenboven zou het prestatievermogen beperkt toe kunnen nemen door het uitvoeren van modificaties en het aanbrengen van bouwdelen. Ook dan spreken wij over onderhoud. Als de onderhoudsstrategie ingreepgericht is, worden lage prestaties vereist. Als de onderhoudsstrategie markttechnisch, klantgroep- of klantgericht is, kunnen hogere dan standaardeisen gesteld. Het standaardniveau komt overeen met het instandhouden van de oorspronkelijke prestaties van het bouwdeel, dus zonder functionele modificaties (en het aanbrengen van bouwdelen).3 Afwijken van de ‘standaard’ naar een lager niveau is beperkt mogelijk door minder hoge eisen te stellen aan de technische prestatie, de bruikbaarheid en beschikbaarheid, en de esthetische prestatie. De veiligheid van het woongebouw en de woningen moet in alle gevallen gewaarborgd zijn voor zowel bewoners, bezoekers als passanten, ook als de onderhoudsstrategie anticipeert op een technische ingreep. Dat geldt ook voor de gezondheid en het binnenmilieu. Tevens moeten het woongebouw en de woningen voldoen aan basale bruikbaarheids- en beschikbaarheidseisen. De ondergrens wordt gevormd door de eisen uit het Bouwbesluit Hoofdstuk III: Technische voorschriften omtrent de staat van bestaande woningen en woongebouwen, en de Huurprijzenwet Woonruimte (‘Gebrekenregeling’). De bewoner mag nooit (ernstige) hinder ondervinden van gebreken in de ‘gebruikskwaliteit’: vocht, tocht, stank, schimmelvorming, ongedierte en vandalisme. Afwijken van de ‘standaard’ naar een hoger niveau is voorstelbaar door hogere eisen te stellen aan de sociale veiligheid, de esthetische prestatie en milieuprestaties (energieprestatie, waterprestatie, duurzaam materiaalgebruik). Het is mogelijk verschillende soorten onderhoudsactiviteit te kiezen, de frequentie van de activiteiten te differentiëren, bouwdelen te modificeren en bouwdelen aan te brengen.

3 In de woning kunnen gelijktijdig met het onderhoud werkzaamheden worden uitgevoerd die het wooncomfort verhogen. Wooncomfort heeft altijd te maken met aanpassingen van de productkenmerken en dus met toename van het prestatievermogen.

[ 211 ]

Sociale veiligheid

Schilderwerk (foto: D. Vader)

Sociale veiligheid De sociale veiligheid heeft enerzijds te maken met de toegang en inbraakwering van het woongebouw en de woningen en anderzijds met vernieling, bekladding en vervuiling. Maatregelen zijn bijvoorbeeld het aanbrengen van hangen sluitwerk dat voldoet aan het Politiekeurmerk Veilig Wonen en het aanbrengen van een spreekluisterinstallatie. Vernieling, vervuiling en bekladding zijn met name in het geding bij gemeenschappelijke ruimten en terreinen van meergezinswoningen. Extra onderhoud aan deze bouwdelen, bijvoorbeeld het bestrijden van graffiti, schoonmaken van portieken, zou onder de noemer leefbaarheid of intensief beheer kunnen vallen. Esthetische prestatie In het variëren van de esthetische prestatie (de belevingswaarde) gaat het om de bouwdelen die ‘in het oog lopen voor de bewoner’. Dat is de afwerking van het exterieur van het woongebouw (schilderwerk op bouwdelen in de gevel, balkons, galerijen), de afwerking van gemeenschappelijke ruimten van het woongebouw en de onderhoudsstaat van de terreinen. Het stellen van hoge esthetische eisen betekent dat gebreken die de belevingswaarde aantasten, minder mogen voorkomen aan bepaalde bouwdelen. Deze eisen kunnen bijvoorbeeld leiden tot het frequenter schilderen en schoonmaken van bouwdelen die tot de afwerking behoren en het aanbrengen van afwerklagen (schilderwerk van (betonnen) galerijen en balkons). Onderhoud aan de terreinen heeft vooral ook met het prestatieveld sociale veiligheid te maken. Milieuprestaties De mogelijkheden om de milieuprestaties te variëren tijdens het uitvoeren van onderhoudsactiviteiten doen zich met name voor als de resterende exploitatietermijn nog minimaal vijftien jaar is. Figuur 7.4 geeft de mogelijkheden voor een duurzaam woningbeheer schematisch weer. De complexen onderhoudsstrategie dient uit te gaan van het duurzaam uitvoeren van alle werkzaamheden die voortvloeien uit de gewenste prestatie-instandhouding,

[ 212 ]

Figuur 7.4 Mogelijkheden voor duurzaam woningbeheer Complexstrategie

Levensduurverlenging complex Verbeteren milieuprestaties

Maatregelen gezondheid en binnenmilieu Energie- en waterbesparende maatregelen Duurzaam materiaalgebruik

prestatie-aanpassing of sloop van woongebouwen en woningen. In die gevallen dat de corporatie niet kiest voor grote inAfstemmen van technische levensduren vesteringen ineens per comKeuze onderhoudsactiviteiten, plex, kan zij de uitvoering Hergebruik bouwdelen van planmatig onderhoud aan een complex combineren met energie- en waterbesparende maatregelen. Bij een celsgewijze aanpak, heeft de woningcorporatie mogelijkheden het binnenmilieu te verbeteren en de energie- en waterprestatie op een hoger niveau te brengen. Hieronder vallen tevens maatregelen met betrekking tot de verwarmings- en tapwaterinstallatie. Installaties kunnen echter niet altijd celsgewijs worden vervangen. Bestaande veelal collectieve systemen moeten gewijzigd zijn in individuele systemen. Verder valt te denken aan het aanbrengen van dubbelglas en het verbeteren van de tochtwering. Het aanbrengen van dubbelglas zonder de gevel te isoleren is mogelijk, maar kan tot bouwfysische problemen leiden. In eengezinswoningen kan ook vloeren dakisolatie worden aangebracht. De belangrijkste waterbesparende maatregelen zijn het aanbrengen van een waterbesparende douchekop en een waterbesparend toiletreservoir. Een belangrijke beleidsoverweging is de vraag of deze maatregelen klantgericht uitgevoerd worden of dat de woningcorporatie de milieuprestaties uniform wil aanpassen. Het duurzaam uitvoeren van technische ingrepen en onderhoudsactiviteiten is mogelijk door het op elkaar afstemmen van de technische levensduren van bouwdelen, het hergebruik van bouwdelen, door te kiezen voor repareren van bouwdelen in plaats van deze te vervangen, door de omvang van de activiteiten terug te brengen en door een milieuvriendelijke materiaalkeuze die tevens te maken heeft met het minimaliseren van vervolgonderhoud (’strategie onderhoudsarm’). Het verantwoord uitstellen van onderhoudsactiviteiten zal altijd de meeste milieuwinst opleveren.

Onderhoudsstrategie

7.4.4 Prestatieniveaus Een onderhoudsprestatieniveau kan worden uitgewerkt als een bundeling van onderhoudsactiviteiten aan bouwdelen, die zich er technisch en organisatorisch (uitvoering) toe lenen om op een bepaald prestatieniveau onderhouden te worden. Wij benoemen de prestatieniveaus zeer laag, laag, standaard en hoog. Tabel 7.4 geeft een overzicht van onderhoudsstrategieën en onderhoudsprestatieniveaus, gekoppeld aan de complexstrategieën, afhankelijk van de exploitatieperiode.

[ 213 ]

Tabel 7.4 Prestatieniveaus in het onderhoud Complexstrategie

Consolideren (+ aanpassen productkenmerken celsgewijs) Consolideren (+ aanpassen productkenmerken celsgewijs) Aanpassen productkenmerken complexgewijs Aanpassen productkenmerken complexgewijs Verkopen Slopen

Onderhoudsstrategie

Prestatieniveau Onderhoud standaard of laag

tot ingreep ≤ 5 jaar

Markttechnisch of Klantgroepgericht, tevens Klantgericht Markttechnisch of Klantgroepgericht tevens Klantgericht Ingreepgericht

tot ingreep ≤ 7 jaar

Ingreepgericht

laag

tot verkoop tot sloop ≤ 5 jaar

Ingreepgericht Ingreepgericht

standaard of laag zeer laag

Exploitatieperiode

≤ 15 jaar

> 15 jaar

standaard of hoog zeer laag

Tabel 7.5 Prestatieniveaus en uitvoering onderhoudssoorten Prestatieniveau onderhoud

Klachtenonderhoud

Planmatig onderhoud

Mutatieonderhoud

Zeer laag Laag Standaard Hoog

beperkt standaard standaard standaard

niet beperkt standaard extra

beperkingen basis tot basiskwaliteitsniveau tot basiskwaliteitsniveau tot basiskwaliteitsniveau

7.4.5 Prestatieniveaus en uitvoering onderhoudssoorten Het onderhoud kan per onderhoudssoort niet, beperkt, standaard of in het geval van planmatig onderhoud extra uitgevoerd worden. Tabel 7.5 geeft een overzicht van prestatieniveaus onderhoud en onderhoudssoorten. Voor mutatieonderhoud heeft het prestatieniveau betrekking op het basiskwaliteitsniveau van de productlijn.

7.5 Uitwerking van onderhoudsstrategieën 7.5.1 Inleiding Een onderhoudsstrategie, vastgesteld voor een complex, geeft richting aan het prestatieniveau van de verschillende onderhoudssoorten en de onderlinge samenhang. De definitie van de onderhoudssoorten is belangrijk. Het uitvoeren of achterwege laten van onderhoudsactiviteiten binnen een onderhoudssoort heeft gevolgen voor het uitvoeren of achterwege laten van onder-

[ 214 ]

houdsactiviteiten in een andere onderhoudssoort.

7.5.2 Ingreepgericht onderhoud Als de resterende exploitatietermijn tot een ingreep niet meer dan drie tot vijf jaar bedraagt, is het onderhoudsprestatieniveau ‘zeer laag’ van toepassing. Bedraagt de resterende exploitatietermijn ongeveer zeven jaar, dan is het gewenste prestatieniveau laag. Veel corporaties spreken over ‘wind- en waterdicht houden’ of instandhouding als overbrugging tot ingrijpende verbetering of sloop. Het is dan de vraag welk onderhoud minimaal moet worden uitgevoerd om de veiligheid en gezondheid van de bewoners en passanten te waarborgen en te voldoen aan basale bruikbaarheids- en beschikbaarheidseisen, bijvoorbeeld het open en dicht kunnen doen van ramen en deuren, het goede kunnen betreden van trappen en galerijen, het functioneren van installaties, enzovoort. In de meeste gevallen zal deze strategie leiden tot het afbouwen van de onderhoudsinspanningen tot het moment van de ingreep: afbouwstrategie. Tot het moment van die ingreep vervangt men geen bouwdelen meer, maar voert men slechts reparaties aan bouwdelen uit (als repareren goedkoper is dan vervangen). De ingrijpende verbetering voorziet in het vervangen van het bouwdeel, wellicht met een aanpassing van het prestatievermogen (modificatie) of het afvoeren van het bouwdeel. Het uitvoeren van een ingreepgerichte strategie kan betekenen dat er helemaal geen planmatige onderhoudsactiviteiten aan het bouwdeel uitgevoerd worden. Dit is zeker het geval als de resterende exploitatieperiode ten hoogste vijf jaar is. Echt noodzakelijke onderhoudsactiviteiten die geen uitstel dulden, kunnen als klachtenonderhoud uitgevoerd worden. De bewoner mag namelijk geen ernstige hinder van gebreken in de ‘gebruikskwaliteit’ ondervinden. Beperkingen in het klachtenonderhoud, als het prestatieniveau zeer laag is, hebben vooral te maken met het materiaalgebruik bij het verhelpen van de klachten en mogelijk met het uitstellen van reparaties. Eventueel kan men uitstelbaar klachtenonderhoud helemaal niet meer uitvoeren. Desondanks zou het aantal niet-uitstelbare klachten juist toe kunnen nemen als het planmatig onderhoud niet of in zeer beperkte mate wordt uitgevoerd. Wellicht moet het budget voor klachtenonderhoud omhoog (zie paragraaf 7.7). Van afbouwen van onderhoudsactiviteiten hoeft niet in alle gevallen sprake te zijn. Ingreepgericht onderhoud kan theoretisch ook het vervroegen van onderhoudsactiviteiten inhouden of het uitvoeren van andere activiteiten. Deze strategie kan de corporatie toepassen als men er zeker van is dat het bouwdeel vervangen zal worden tijdens de ingreep, er zekerheid bestaat over de gewenste prestaties van het bouwdeel na de ingreep en uitstel van de onderhoudsactiviteit of een andere soort onderhoudsactiviteit tot meer kos-

[ 215 ]

ten op termijn en/of vervolgschade zal leiden. Een voorbeeld hiervan is het vernieuwen van het dak vooruitlopend op de renovatie van andere onderdelen van het casco, omdat werkzaamheden aan het dak niet uitgesteld kunnen worden, zonder de gezondheid van de bewoners te schaden. Beperkingen in het mutatieonderhoud, als het prestatieniveau zeer laag of laag is, betreffen bijstellingen van het basiskwaliteitsniveau van de productlijn. Het modificeren en aanbrengen van bouwdelen die tot het basisniveau behoren, zal achterwege blijven: bijvoorbeeld het aanbrengen van een wasmachineaansluiting.

7.5.3 Markttechnisch onderhoud en klanten klantgroepgericht onderhoud De strategie voor de complexen die voor een lange termijn doorgeëxploiteerd worden, kan per productlijn verschillen. De corporatie moet in de eerste plaats de productkenmerken van de woningen en woongebouwen afstemmen op de benoemde productlijnen en bijzondere klantgroepen door basiskwaliteitsniveaus vast te stellen voor de woningen en de woongebouwen, inclusief de directe woonomgeving. Als een woningcomplex in exploitatie blijft, maar de verwachte exploitatietermijn is niet langer dan vijftien jaar, dan kunnen beperkingen worden opgelegd in het planmatig onderhoud. Het prestatieniveau is laag. Activiteiten aan bepaalde bouwdelen en/of activiteiten met lange cycli worden niet (planmatig) uitgevoerd, de aard van de activiteit wordt aangepast (repareren in plaats van vervangen) of het materiaalgebruik wordt aangepast aan de beoogde resterende levensduur. Basiskwaliteitsniveau woongebouw De corporatie kan een basiskwaliteitsniveau per productlijn voor de woongebouwen vaststellen. Het kwaliteitsniveau kan per woongebouw worden uitgewerkt in een bundeling van ingrepen aan combinaties van bouwdelen, die zich er technisch en organisatorisch (uitvoering) toe lenen om in hun totaliteit tot een bepaald kwaliteitsniveau verbeterd te worden. Uit strategische en praktische overwegingen kan het handiger zijn deze ingrepen ingeval van meergezinswoningen per woongebouw uit te voeren. Daarbij kan men denken aan een installatiepakket met bouwkundige voorzieningen op het gebied van verwarmings- en tapwaterinstallatie en ventilatie of bijvoorbeeld bouwkundige voorzieningen voor kabelaansluitingen voor telecommunicatie en klimaattechniek of aan een isolatiepakket met ingrepen die de energieprestatie verbeteren (isolatie gevels, platdakisolatie, dubbelglas, ventilatie). Ook kan men denken aan een combinatie van maatregelen om de sociale veiligheid en leefbaarheid van het woongebouw (en de woningen) te verbeteren (zelfsluitende toegangsdeur, buitenverlichting, verlichting gemeenschappelijke ruim-

[ 216 ]

ten, inbraakwerend hangen sluitwerk, enz.). Deze ingrepen kunnen ook (niet gebundeld) in het planmatig onderhoud zijn opgenomen. Een voorbeeld van een pakket maatregelen gericht op een bijzondere klantgroep, is een ‘oppluspakket’ voor het wegnemen van obstakels en bedieningsbelemmeringen en het vergroten van gebruiksveiligheid voor oudere huurders. Het pakket omvat bijvoorbeeld aanpassingen van het sanitair: wandbeugels, verhoogde toiletpot, douchezitje, anti-slipvloer, het verwijderen van drempels en het bereikbaar maken van bovenlichten. Overigens kan een deel van deze aanpassingen ook celsgewijs worden aangebracht. Dat is zeker het geval bij eengezinswoningen. Basiskwaliteitsniveau en plusniveau woningen De corporatie kan een basiskwaliteitsniveau en een plusniveau per productlijn vaststellen. Het basispakket is bedoeld om de woning bij mutatie of tussentijds, terug te brengen in de oorspronkelijke staat of de prijs-kwaliteitverhouding van de woning in orde te brengen. De basiskwaliteit die de beheerder nastreeft voor het gehele woningbezit of delen daarvan, kan namelijk wel hoger zijn dan de oorspronkelijke staat van de woning. De acceptatiegrens is in de loop der jaren gestegen. Een lavet als wasvoorziening wordt bijvoorbeeld niet meer geaccepteerd en het beroep op de elektrische installatie is aanzienlijk toegenomen (zie hoofdstuk 5). In dit geval is er dus geen sprake meer van onderhoud, maar van een aanpassing. Het plusniveau houdt een aantal aanpassingen van de productkenmerken in: wooncomfortverbeteringen. De aanpassingen zijn gelimiteerd, omdat de woningen anders in een andere productlijn komen waardoor ze niet meer bereikbaar zijn voor bepaalde klantgroepen (zie paragraaf 7.8). De aanpassingen hebben betrekking op de inbouw, uitrusting, afwerking en installaties van de verhuureenheden en betreffen het modificeren en aanbrengen van bouwdelen. De indeling, de uitrusting en materialisatie van de woningen kunnen wijzigen. In het geval van eengezinswoningen zou zelfs het volume kunnen toenemen door het aanbrengen van bijvoorbeeld een dakkapel. De mogelijkheden in meergezinswoningen zijn geringer, omdat de woontechnische kwaliteit voor een belangrijk deel te vinden is in de gemeenschappelijke bouwdelen en ruimten en directe woonomgeving. Bij eengezinswoningen is in principe meer mogelijk. Tot de basiskwaliteit behoren in alle gevallen werkzaamheden om de veiligheid en de gezondheid te waarborgen. Gedacht kan worden aan het aanpassen van de ventilatie en de rookgastoevoer en -afvoer, het vervangen van katoenen bedrading van elektraleidingen, het aanbrengen van een aardlekschakelaar, het vervangen van zachtboard plafonds die dienen als woningscheiding, het verwijderen van plafonds van polystyreen (tempex) en het verwijderen van bouwdelen die mogelijk een (direct) gezondheidsrisico met zich mee

[ 217 ]

brengen, bijvoorbeeld bouwdelen waarin asbest verwerkt is en loden waterleidingen. De wooncomfortverbeteringen bestaan idealiter uit een bundeling van ingrepen aan bepaalde combinaties van gebouwonderdelen, die zich er technisch en organisatorisch toe lenen om in hun totaliteit tot het plusniveau verbeterd te worden: ‘verbeterpakketten’. Men kan dan bijvoorbeeld denken aan een keuken- of doucheverbetering. Op woningniveau kunnen echter ook maatregelen stuk voor stuk uitgevoerd worden, bijvoorbeeld het aanbrengen van extra stopcontacten, isolatie of dubbelglas, thermostaatkranen, enzovoort. De woningcorporatie zal een deel van de vervangende maatregelen niet uitvoeren, voordat de levensduur van het oude bouwdeel verstreken is. Denk bijvoorbeeld aan het vervangen van cv-ketels door ketels met verhoogd rendement. Een stap verder gaat een inbouwen afwerkingspakket, dat alle ingrepen bevat binnen de woning: binnenwanden, binnendeuren en -kozijnen, plafonds, wanden vloerafwerking, aftimmeringen, enzovoort. Deze pakketten zullen gelijktijdig met een collectieve aanpak van het casco van het woongebouw en de woningen worden aangeboden. Er zal een aantal voorzieningen aangebracht moeten worden om de inbouw te kunnen aanpassen, bijvoorbeeld leidingkokers voor de installaties. In de basis- en plusniveaus zijn grofweg vijf categorieën te onderscheiden, die overeenkomen met de onderhoudsprestatievelden en op woningniveau invloed hebben: veiligheid (brandveiligheid en gebruiksveiligheid), gezondheid (en binnenmilieu), bruikbaarheid (en beschikbaarheid), sociale veiligheid (inbraakwering) en energie- en waterprestatie. Wij voegen wooncomfort (installaties, uitrusting en afwerking van de woning) toe. Tabel 7.6 geeft een uitgewerkt voorbeeld voor vier fictieve productlijnen: Goedkoop en Sober, Standaard, Duur en Luxe en Maatwerk (ouderenhuisvesting). Het plusniveau is cursief aangegeven. Het basiskwaliteitsniveau betreft in enkele gevallen niet slechts de individuele woning, maar ook het woongebouw. Een voorbeeld hiervan is de aanwezigheid van een spreekluisterinstallatie. Tot het basis- of plusniveau kunnen maatregelen behoren die de milieuprestaties verhogen. Bewoners zijn wellicht niet geneigd zelf voor deze maatregelen te kiezen. Het basiskwaliteitsniveau en aangebrachte verbeteringen door de corporatie kunnen planmatig onderhouden worden. Een deel van het onderhoud behoort, juridisch gezien, tot het huurdersonderhoud. Bij mutaties bestaat het verhuurdersonderhoud uit inspectie van het basiskwaliteitsniveau en mogelijk het uitvoeren van reparaties en het vernieuwen van bouwdelen. Behalve ten tijde van mutaties kan een periodieke keuring van de veiligheid, gezondheid en bruikbaarheid van installaties en het hangen sluitwerk, bijvoorbeeld éénmaal per drie jaar worden uitgevoerd.

[ 218 ] Tabel 7.6 Voorbeeld onderscheid in basiskwaliteit en plusniveau productlijnen1 Goedkoop en Sober

Standaard

Duur en Luxe

Veiligheid, gezondheid en bruikbaarheid

keuring van gas- en keuring van gas- en keuring van gas- en elektrainstallatie, rook- elektrainstallatie, rook- elektrainstallatie, rookgasafvoer, ventilatie gasafvoer, ventilatie gasafvoer, ventilatie rookmelders

Sociale veiligheid

nazien hangen sluitwerk

Energie- en waterprestatie

individuele warmtebemetering dubbelglas woonkamer dubbelglas woonkamer en keuken alles dubbelen keuken glas watersparend toiletwaterbesparend toiletreservoir reservoir

WOONCOMFORT Installaties: - verwarming kachel of CV geiser of combi - warm water natuurlijk of - ventilatie mechanisch - elektra aardlekschakelaar wasmachineaansluiting + groep elektra in berging

Afwerking: - keuken - badkamer

waterdichte vloer

- wc Uitrusting: - keuken; aanrecht - badkamer - toilet

min. 180 cm douche

nazien hangen sluitwerk inbraakwerend (Politiekeurmerk)

CV (HR ++ bij vervanging) 51/min.(combi) mechanisch aardlekschakelaar wasmachineaansluiting + groep elektra in berging

nazien hangen sluitwerk inbraakwerend (Politiekeurmerk) individuele warmtebemetering alles dubbelglas waterbesparend toiletreservoir

CV (HR ++ bij vervanging) 81/min.(combi-plus) mechanisch aardlekschakelaar wasmachineaansluiting + groep elektra in berging wasdrogeraansluiting + groep

Maatwerk: ouderen keuring van gas- en elektrainstallatie, rookgasafvoer, ventilatie rookmelders brandalarmsysteem nazien hangen sluitwerk inbraakwerend (Politiekeurmerk) video-intercom

alles dubbelglas waterbesparend toiletreservoir

collectief systeem

mechanisch aardlekschakelaar wasmachineaansluiting + groep

wasdrogeraansluiting + groep

wandtegels waterdichte vloer wandtegels 1,80 m tot plafond wandtegel 1,20 m

waterdichte vloer waterdichte vloer wandtegels tot aan pla- wandtegels tot aan plafond fond wandtegels 1,20 m

wandtegels 1,20 m

min. 240 cm 2 spoelbakken douche + bad fonteintje 2e toilet

min. 240 cm 2 spoelbakken douche + bad fonteintje 2e toilet

min. 240 cm

1) Plusniveau productlijnen zijn cursief weergegeven

douche + bad fonteintje

[ 219 ]

Tabel 7.7 Voorbeeld technische beheerproductlijnen Doe-Het-Zelf

Goedkoop en Sober

Standaard

Duur en Luxe

Maatwerk: ouderen

Klachtenonderhoud Planmatig Onderhoud Mutatieonderhoud ZAV-beleid Wooncomfortverbeteringen

standaard

standaard

standaard

standaard

standaard

standaard

standaard

standaard

extra

extra

basiskwaliteit

basiskwaliteit schoon opleveren basis tot plus beperkte keuze aangeboden bij mutatie

1 x 3 jaar

basiskwaliteit schoon opleveren basis tot plus uitgebreide keuze aangeboden bij mutatie en tussentijds 1 x 3 jaar

basiskwaliteit behangen basis tot plus beperkte keuze aangeboden bij mutatie

Planmatig onderhoud woning keuringen) Serviceonderhoud

basiskwaliteit schoon opleveren basis tot plus beperkte keuze aangeboden bij mutatie en tussentijds 1 x 3 jaar

standaard

extra diensten tuinonderhoud n.v.t.

extra diensten tuinonderhoud n.v.t.

Zelfwerkzaamheid

n.v.t. n.v.t. / niet aangeboden

1 x 3 jaar

n.v.t. / niet aange- n.v.t. / niet aangeboden boden onderhoud ge- n.v.t. meenschappelijke tuinen, schoonmaken portieken

n.v.t

7.5.4 Technisch beheer productlijnen De corporatie moet het technisch beheer afstemmen op de productlijnen. Dit betreft in de eerste plaats de gewenste prestatieniveaus van de onderhoudssoorten en de wijze waarop de uitvoering van het onderhoud plaatsvindt: door de corporatie complexmatig of per woning, door de corporatie per woning op verzoek van huurders of door de huurder(s) zelf. In de tweede plaats betreft dit het beleid en de uitvoering ten aanzien van het serviceonderhoud, het beleid ten aanzien van zelf aangebrachte veranderingen door huurders (ZAV-beleid) en de overname en het onderhoud daarvan door de verhuurder, het aanbod van wooncomfortverbeteringen op woningniveau door de verhuurder (verbeterpakketten) en de zelfwerkzaamheid van de klant in het onderhoud. Het uitvoeren van mutatieonderhoud in een woning tot een afgesproken basiskwaliteitsniveau voor de woning noemen wij onderhoud, hoewel de productkenmerken kunnen veranderen. Boven dit niveau is er sprake van investeringen door het aanbrengen van wooncomfortverbeteringen. Tabel 7.7 toont een uitgewerkt voorbeeld voor het technisch beheer van vijf fictieve productlijnen.

1 x 3 jaar

[ 220 ]

Tabel 7.8 Maximaal prestatieverlies onderhoudskostendragers per prestatieniveau onderhoud; voorbeeld kozijnen hout Onderhoudskostendrager Laag Kozijnen hout

houtrot < 10% krimpscheuren < 25%

Prestatieniveau onderhoud Standaard houtrot < 5% krimpscheuren < 10%

Hoog geen houtrot (< 1%) krimpscheuren < 5%

7.6 Uitwerking prestatieniveaus planmatig onderhoud 7.6.1 Inleiding De prestatieniveaus in het planmatig onderhoud moeten per onderhoudskostendrager worden uitgewerkt. Het prestatieniveau van een bouwdeel is, na het uitvoeren van onderhoudsactiviteit(en) aan het bouwdeel, afhankelijk van de uitgevoerde activiteit aan het bouwdeel (soort, omvang, enz.) en hangt vervolgens samen met een complex geheel van (vervolg)activiteiten, het prestatieverloop van het bouwdeel en het prestatieverloop van andere bouwdelen (zie de hoofdstukken 5 en 6). In essentie gaat het om het verschil in prestaties dat het bouwdeel voor en na het uitvoeren van onderhoud levert of – met andere woorden – de gebreken die voor en na het uitvoeren van de activiteit aanwezig zijn. Door de zespunts-conditieschaal te gebruiken als rekeninstrument, is het mogelijk prestatieniveaus door te rekenen (zie hoofdstuk 6). De gewenste prestatieniveaus kunnen namelijk worden geoperationaliseerd als gewenste conditiescores na onderhoud van onderhoudskostendragers. Bij een laag prestatieniveau past bijvoorbeeld conditiescore 4, bij het standaardniveau conditiescore 3 en bij het hoge niveau conditiescore 2. Het gewenste prestatieniveau kan per prestatieveld verschillen (zie paragraaf 7.4.3). Bijvoorbeeld het gewenste esthetische prestatieniveau is hoog. Voor de andere prestaties is een standaardniveau voldoende.4 Uitgedrukt in condities betekent dit dat de esthetische prestatie na onderhoud 2 moet zijn en alle overige prestaties 3 moeten zijn. Overigens betekent een zeer laag prestatieniveau, in onze uitwerking, dat er geen planmatig onderhoud wordt uitgevoerd. Uitvoering van klachtenonderhoud is wel mogelijk. De beheerder moet de prestatieniveaus in het klachtenonderhoud ook uitwerken in onder meer de soort en omvang van uit te voeren activiteiten, toe

4 Omdat het uitdrukken van de onderhoudstoestand van een bouwdeel in een conditiescore altijd een bepaalde weging van gebreken impliceert, betekent het onderscheiden van prestatievelden van bouwdelen dat ook de weging van gebreken (achteraf) aangepast moet kunnen worden. Beschadigingen aan kozijnen, ramen en deuren, bijvoorbeeld, kunnen voor de technische prestatie worden gewogen als geringe gebreken, maar voor de esthetische prestatie als ernstige gebreken.

[ 221 ]

Tabel 7.9 Normactiviteiten onderhoudskostendragers; voorbeeld kozijnen hout Onderhoudskostendrager

Maximaal prestatieverlies

Kozijnen hout

geen houtrot (< 1%) houtrot < 5% houtrot < 10% krimpscheuren < 5% krimpscheuren < 10% krimpscheuren < 25%

Normactiviteit

Kosten

te passen materialen, enzovoort. De beheerder kan werken met genormeerde arbeidsuren en materiaalprijzen per standaardwerkzaamheid.

7.6.2 Gewenste prestatieniveaus en gebreken Per gewenst prestatieniveau moet vaststaan welke gebreken (met bepaalde omvang) aan onderhoudskostendragers acceptabel zijn en dus (nog) niet verholpen hoeven te worden en welke gebreken (met welke omvang) niet acceptabel zijn en verholpen moeten worden: het maximaal prestatieverlies. Dit kan de corporatie in een matrix uitwerken. Tabel 7.8 geeft een voorbeeld voor houten kozijnen.

7.6.3 Gebreken en onderhoudsactiviteiten Per prestatieniveau moet per onderhoudskostendrager en gebrek achtereenvolgens de soort onderhoudsactiviteit, de omvang van de activiteit en de cyclus van de onderhoudsactiviteit benoemd worden. Bij het standaardprestatieniveau behoren de standaardwerkzaamheden (normactiviteiten) en kosten. Door één activiteit zullen meerdere gebreken worden opgelost. Een laag prestatieniveau kan betekenen dat activiteiten met een lange cyclus en vernieuwende en vervangende maatregelen niet (planmatig) worden uitgevoerd. Daarvoor in de plaats komt een beperkte reparatie of eventueel partiële vernieuwing. Een hoog prestatieniveau betekent bijvoorbeeld, dat kort-cyclische maatregelen, met invloed op de esthetische prestatie, frequenter (met een kortere cyclus) worden uitgevoerd. Ook kan men eerder tot het vernieuwen van een bouwdeel overgaan. Het is overigens denkbaar dat men juist bij een gewenst hoog prestatieniveau overgaat tot veel reparaties, bijvoorbeeld in de betekenis van planmatig repareren (zie hoofdstuk 6). Tabel 7.9 geeft de opzet weer. De niet-cyclisch te plannen activiteiten vervangen en aanbrengen van bouwdelen volgen niet uit een confrontatie van het aanwezige prestatieniveau met het gewenste prestatieniveau. Door een functionele modificatie van het bouwdeel neemt het prestatievermogen toe. In het geval van het aanbrengen van bouwdelen is het bouwdeel nog niet aanwezig. Na aanbrengen is wel vervolgonderhoud noodzakelijk. Ook na vervanging van een bouwdeel, zowel bij een functionele als een technische modificatie, zullen de vervolgactiviteiten

[ 222 ]

aan het bouwdeel wijzigen. Dat is wellicht bij een technische modificatie juist de aanleiding. Een voorbeeld is het vervangen van houten kozijnen door ‘onderhoudsarme’ kunststof kozijnen.

7.6.4 Planning en begroting planmatig onderhoud Plannen van het onderhoud betekent het in een onderlinge samenhang afwegen van de prestaties en kosten van alternatieve onderhoudsactiviteiten aan onderhoudskostendragers over een verwachte exploitatieperiode (gebruiksperiode). Daarbij zouden niet alleen de kosten voor het uitvoeren van de onderhoudsactiviteiten zelf, maar ook de kosten voor vervolgonderhoud en de kosten voor het slopen (verwijderen van bouwdelen) in ogenschouw genomen moeten worden: de levensduurkosten. Zo zullen de initiële kosten van het toepassen van ‘onderhoudsarme’ materialen waarschijnlijk hoger zijn dan de kosten van andere materialen, maar vallen de kosten voor het vervolgonderhoud lager uit. Prestaties en levensduur Bij het opstellen van de meerjarenplanning en -begroting moet men zich afvragen wat de gevolgen zijn van het uitstellen of achterwege laten van een activiteit voor de prestaties en levensduur van het bouwdeel, de prestaties en levensduren van andere bouwdelen en (een beperking in) de keuze van activiteiten en kosten van het uitvoeren van (vervolg)activiteiten in de toekomst (onevenredige toename van herstelkosten). Belangrijk is of de onderhoudsactiviteit levensduurverlengend is of bijvoorbeeld slechts symptoombestrijdend. Een vervangende activiteit is levensduurverlengend. Een reparatie is dat ook, omdat de degradatie (deels) teniet wordt gedaan. Repareren kan ook de vorm aannemen van minimaal ingrijpen en het degradatieproces of de gevolgen daarvan korte tijd tot staan te brengen. Schoonmaken is levensduurverlengend, maar het ‘technisch prestatieverlies’ blijft bestaan. Het ‘esthetisch prestatieverlies’ kan wel zijn opgeheven (zie paragraaf 5.5). Levensduurkostenbenadering Het afwegen van de prestaties en onderhoudskosten gedurende de exploitatieperiode is mogelijk door het toepassen van de levensduurkostenbenadering. Uitgangspunten zijn een verwachte exploitatieperiode en gewenste onderhoudsprestaties. Op deze wijze is het bijvoorbeeld mogelijk de voordelen van een onderhoudsarme strategie te berekenen. Men kiest de oplossing met de laagste levensduurkosten.5

5 In deze werkwijze wordt geen rekening gehouden met de invloed van rente. Als dit gewenst is moet men de gemiddelde jaarkosten vermenigvuldigen met een annuïteitenfactor.

[ 223 ]

Toepassen van de levensduurkostenbenadering in het planmatig onderhoud betekent achtereenvolgens het vaststellen van: de verwachte exploitatieperiode of gebruiksperiode; de onderhoudskostendragers; de prestaties van de onderhoudskostendragers (de feitelijke onderhoudstoestand); het maximaal prestatieverlies van de onderhoudskostendragers tijdens de gebruiksperiode (de gewenste onderhoudstoestand); alternatieve onderhoudsactiviteiten aan de onderhoudskostendragers tijdens de gebruiksperiode; kosten van de onderhoudsactiviteiten; een meerjarenbegroting planmatig onderhoud per alternatief; de gemiddelde jaarkosten planmatig onderhoud per alternatief. Complicerend in de berekening van de levensduurkosten zijn onder meer: aanpassingen van het prestatievermogen van de onderhoudskostendragers (modificaties). Dat kan het vroegtijdig vervangen van bouwdelen betekenen en daardoor tot extra kosten leiden; aanpassingen van de gebruiksperiode (korter) en/of het maximaal prestatieverlies van de onderhoudskostendragers (groter) tijdens de gebruiksperiode. Het duurzaam uitvoeren van technische ingrepen en planmatig onderhoud kan tot meerkosten en (misschien ook) minderkosten leiden ten opzichte van een minder duurzame aanpak. Met de berekening van de meer- en minderkosten hangt de exploitatieperiode nauw samen. Woningcorporaties zouden in de strategische afweging rekening kunnen houden met de meer- en minderkosten door duurzaam beheer te definiëren als de laagste integrale levensduurkosten. Het toepassen van duurzame materialen en het verbeteren van de milieukwaliteit kan tot hogere initiële kosten leiden. De exploitatiekosten voor de beheerder en de gebruikskosten voor de bewoner kunnen daarentegen dalen.

7.7 Strategieën en financieel kader 7.7.1 Inleiding De beschreven werkwijze van complexen onderhoudstrategieën, met een uitwerking naar onderhoudsprestaties en prestatieniveaus kan onafhankelijk van de feitelijke onderhoudstoestand van het woningbezit van de corporatie worden doorlopen. Vooraf zijn de te volgen procedures beschreven en zijn bestanden met prestatievelden, prestatieniveaus, onderhoudsactiviteiten en

[ 224 ]

kosten opgesteld. Indien de beleidsontwikkeling volledig top-down zou plaatsvinden en het totaal beschikbaar budget voor onderhoud en aanpassingen ongelimiteerd zou zijn, zouden de planning en begroting per complex eenvoudig opgesteld kunnen worden. Echter, het technisch beheer komt tot stand als een confrontatie van bottom-up en top-down geformuleerd beleid. Top-down is een bepaald totaal budget beschikbaar voor onderhoud en aanpassingen van de voorraad. Het budget is uit verschillende budgetten opgebouwd.

7.7.2 Budgetten onderhoudssoorten De onderhoudssoorten zijn organisatorische begrippen. Ze hebben te maken met de wijze waarop de uitvoering van onderhoudswerkzaamheden is georganiseerd, namelijk naar aanleiding van klachten (reparatieverzoeken), bij de mutatie van huurders of planmatig. Het uitvoeren van werkzaamheden binnen de verschillende onderhoudssoorten wordt uit verschillende budgetten (in de technische meerjarenbegroting) bekostigd.6 De definities van de onderhoudssoorten zijn heel belangrijk om de te leveren en geleverde onderhoudsprestaties in- en extern te kunnen vergelijken. Belangrijke vragen zijn bijvoorbeeld waar het basismutatieonderhoud ophoudt en het plusniveau begint, of bij het klachtenonderhoud elk reparatieverzoek of melding wordt geteld als storing of dat men het aantal daaruit voortgekomen werkzaamheden telt, en hoe men onderhoudskosten administreert van werkzaamheden die binnen een andere onderhoudssoort dan gepland zijn uitgevoerd. Het planmatig ‘onderhoud’ zou analoog aan de verschillende prestatievelden (technisch, esthetisch, sociale veiligheid, enz.) uit verschillende budgetten kunnen worden bekostigd. Tevens kan de kwestie van rendabele en onrendabele investeringen en wel of niet activeren nog een onderscheidende rol spelen. Uitvoering van planmatig onderhoud betreft niet slechts het vernieuwen, repareren en schoonmaken van bouwdelen. Functionele modificaties van bouwdelen en het aanbrengen van bouwdelen die er voorheen niet waren, vallen daar soms ook onder. Constructieve ingrepen aan het casco met gevolgen voor het volume en de indeling van het woongebouw en woningen vallen zeker niet onder onderhoud maar onder technische ingrepen en worden projectmatig aangepakt. Veel corporaties kennen zogenaamd contractonderhoud als afzonderlijke kostensoort. Dit onderhoud, bijvoorbeeld aan installaties of kunststof kozijnen, behoort ook tot het planmatig onderhoud, alleen de uit-

6 In de jaarrekening van de corporatie komen de onderhoudskosten vervolgens terug in de voorziening onderhoud, onderhoudslasten die rechtstreeks ten laste worden gebracht van het exploitatieresultaat, geactiveerde onderhoudskosten en mogelijk andere voorzieningen.

[ 225 ]

voeringswijze verschilt. Naast een budget voor ‘gewoon’ planmatig onderhoud lijkt het hanteren van een budget voor (planmatig) leefbaarheidsonderhoud op zijn plaats. Uit dat budget kunnen de planmatige werkzaamheden worden bekostigd die te maken hebben met sociale veiligheid: toegang en inbraakwering c.q. vandalisme, bekladding en vervuiling (‘schoon, veilig en heel’). Men kan denken aan het aanbrengen van inbraakwerende en vandalismebestrijdende voorzieningen, bijvoorbeeld anti-inbraak strips, een anti-graffitibehandeling van de gevel, het aanbrengen van schopplaten op toegangsdeuren, stalen ondereinden van hemelwaterafvoeren, verlichting in achterpaden. De onderhoudsactiviteiten zijn niet noodzakelijk om het woongebouw en/of de woningen technisch in stand te houden, maar gewenst om andere redenen. Vervolgonderhoud aan de aangebrachte bouwdelen daarentegen, bijvoorbeeld onderhoud aan de aangebrachte armaturen, zou uit het gewone budget voor planmatig onderhoud bekostigd kunnen worden. Het budget leefbaarheid voor betreft dan uitsluitend de investeringsuitgaven. Ook ingeval van het klachtenonderhoud is het hanteren van een apart budget voor klachten en meldingen die te maken hebben met leefbaarheid, verstandig. Dit om de kostenposten en verantwoording daarover transparant te houden. Enkele corporaties kennen een vergelijkbaar budget voor vandalismeonderhoud. Een klein deel van de onderhoudsactiviteiten aan de ‘binnenkant’ van de woningen wordt complexgewijs planmatig uitgevoerd. Dat betreft vooral periodieke keuringen. Het planmatig en complexgewijs vervangen van de inbouw, uitrusting en installaties van woningen, dient vermeden te worden, omdat dit bijna altijd tot kapitaalvernietiging leidt. Aan de bestaande of nieuwe huurder moet ten minste de vrijheid worden geboden zelf een keuze te maken. De uitvoering van mutatieonderhoud en de noodzakelijke aanpassingen tot het basiskwaliteitsniveau van de productlijn kunnen worden bekostigd uit een budget voor mutatieonderhoud. Voor uitvoering van wooncomfortverbeteringen tot aan het plusniveau zou een afzonderlijk budget aangesproken kunnen worden. Hieruit kunnen ook de overnamevergoedingen worden betaald. Overigens moeten wel middelen gereserveerd woorden voor het vernieuwen van de bouwdelen in de woning. Slechts dat deel dat een verbetering betekent, zal ook tot hogere huuropbrengsten kunnen leiden. Tabel 7.10 geeft een overzicht van mogelijke onderhoudssoorten en kostensoorten in de technische meerjarenbegroting. In de technische meerjarenbegroting zijn alle onderhoudssoorten opgenomen; dus niet slechts de kosten van onderhoud dat planmatig wordt uitgevoerd. Voor het klachtenonderhoud en het planmatig onderhoud aan de woningen wordt een stelpost per woning opgenomen. Het mutatieonderhoud is opgenomen als stelpost per complex. Het planmatig onderhoud wordt berekend per onderhoudskostendrager en complex in de meerjarenonderhoudsplanning en -begroting.

[ 226 ]

Tabel 7.10 Onderhoudssoorten en kostensoorten in de technische meerjarenbegroting Onderhoudssoort

Kostensoort

Eenheid

Klachtenonderhoud Planmatig onderhoud technisch complex (inclusief contractonderhoud) Planmatig onderhoud woningen Mutatieonderhoud basis Mutatieonderhoud plus

Klachtenonderhoud/Leefbaarheid Planmatig onderhoud/Leefbaarheid

Woning Onderhoudskostendragers complex

Planmatig onderhoud Mutatieonderhoud Aanpassingen cel

Woning Complex Complex

7.7.3 Financieel kader Bottom-up worden de meerjarenonderhoudsplanning en -begroting per complex opgesteld en kunnen verschillende alternatieven worden doorgerekend. Top-down worden de complexen onderhoudsstrategie bepaald. Het totaal beschikbaar budget voor onderhoud en aanpassingen is een beperkende factor voor het uitvoeren van het technisch beheer op complexniveau. Op het niveau van de productgroepen, productlijnen en de woningvoorraad moet men de complexberekeningen sommeren en de strategieën toetsen aan het financieel kader (zie ook hoofdstuk 8). Het beschikbaar eigen vermogen voor aanpassingen van de kwaliteit van de voorraad – de investeringsruimte – is niet eenvoudig te bepalen. Een corporatie kan de verhouding tussen de bedrijfswaarde en de marktwaarde in bepaalde gevallen gebruiken om een budget voor investeringen te bepalen (Gruis, 2000). Door het uitvoeren van technische ingrepen kunnen de beheerlasten, waaronder het onderhoud, wijzigen. Het verschil tussen de huidige en verwachte beheerlasten zou dus in de bedrijfswaardeberekening opgenomen moeten worden. Het investeringsbudget per complex is niet direct af te leiden van het totaal beschikbaar budget op voorraadniveau. Tussen complexen vinden verschuivingen plaats. Op complexniveau kan men bewust onrendabel investeren. Het budget om de woongebouwen en woningen in stand te houden kan worden bepaald op basis van de meerjarenonderhoudsbegroting of op basis van een theoretische onderhoudsbehoefte. De theoretische onderhoudsbehoefte kan aan de hand van vergelijkbare woningen (kenmerkmodellen) normatief worden bepaald. De meerjarenonderhoudsbegroting is voor het overgrote deel van het planmatig onderhoud gebaseerd op cyclisch te plannen (en uit te voeren) onderhoudsactiviteiten. Door het gebruik van kenmerkmodellen zijn geen gedetailleerde gegevens over toegepaste bouwdelen, hoeveelheden en feitelijke onderhoudstoestand nodig. Er hoeft geen meerjarenonderhoudsplanning per object opgesteld te worden, om inzicht te krijgen in de cyclische onderhoudskosten van objecten. Als er wel inventarisatiegegevens voorhanden zijn, kunnen de normatieve onderhoudskosten zonder het gebruik van kenmerkmodellen worden berekend. Voor het klachtenonderhoud en mutatieonderhoud kan men de toekomstige onderhoudskosten prognosticeren op

[ 227 ]

basis van werkelijk gemaakte kosten in het verleden. Het aantal mutaties per jaar is een aanname op basis van de gemiddelde mutatiegraad per kenmerkmodel.

7.7.4 Budgetallocatie Vanuit bedrijfseconomische motieven kan het onderhoudsbudget, bijvoorbeeld per rayon, aan een maximum worden gekoppeld. Op rayonniveau is men dan verantwoordelijk voor invulling van de onderhoudprestatieniveaus per complex en de budgetverdeling tussen de onderhoudssoorten. De van bovenaf vastgestelde complexen onderhoudsstrategieën dienen dan als richtlijn. Dit impliceert een budgetallocatie van bovenaf, nadat het totaal beschikbaar budget voor aanpassingen en onderhoud is bepaald. Per kenmerkmodel kan een onderhoudsnorm worden vastgesteld. De onderhoudsnormen kunnen vervolgens worden aangepast aan de eveneens top-down vastgestelde onderhoudsstrategieën, bijvoorbeeld als percentage van een basisnorm. Per rayon zijn het aantal woningen per kenmerkmodel en de onderhoudsstrategie bekend. Het onderhoudsbudget per complex komt tot stand door het aantal woningen van het complex te vermenigvuldigen met de onderhoudsnorm per woning per gewenst prestatieniveau onderhoud. Voor het klachtenonderhoud kan de corporatie per prestatieniveau een onderhoudsnorm per woning vaststellen. De omvang van het klachtenonderhoud heeft relaties met de uitvoering van het planmatig onderhoud. Door het uitvoeren van veel preventieve onderhoudsactiviteiten zal het klachtenonderhoud naar verwachting afnemen. Dit heeft op zijn beurt te maken met de vraag welke grenswaarde de corporatie stelt aan het aantal klachten aan bepaalde bouwdelen. Wanneer stapt men over van het reageren op en verhelpen van individuele klachten naar een collectieve preventieve aanpak van het bouwdeel? Het is denkbaar het budget voor het klachtenonderhoud de eerste jaren na een grote technische ingreep te differentiëren, maar dit maakt de budgetallocatie erg bewerkelijk. Ook kan een onderhoudsnorm voor mutatieonderhoud tot het basiskwaliteitsniveau van de productlijn, worden vastgesteld. Omdat het basiskwaliteitsniveau verschilt per productlijn, moet ook de onderhoudsnorm per productlijn verschillen. Bij het vaststellen van het budget dient men tevens rekening te houden met het feit dat de mutatiegraad per productlijn of productgroep zal variëren.

[ 228 ]

7.8 Strategieën en huurprijsaanpassingen 7.8.1 Inleiding De huurprijs is afhankelijk van de productkenmerken. Wanneer er uitsluitend onderhoud wordt uitgevoerd en het wooncomfort verder gelijk blijft, kan er geen huurverhoging worden doorgevoerd. Alleen wanneer (mede) sprake is van geriefverbeteringen, kan de investering leiden tot een huurverhoging op grond van de Huurprijzenwet Woonruimte (zie hoofdstuk 3).

7.8.2 Ingreepgericht en markttechnisch onderhoud De woningkwaliteit, uitgedrukt in het aantal WWS-punten, blijft bij het uitvoeren van ingreepgericht onderhoud in principe gelijk. Het prestatieverlies van de bouwdelen neemt toe. De corporatie zou de huurprijs naar beneden bij kunnen stellen, omdat minder onderhoud dan standaard wordt uitgevoerd, anticiperend op een ingreep. De woningkwaliteit, uitgedrukt in het aantal WWS-punten, kan bij het uitvoeren van markttechnisch onderhoud toenemen. Het basiskwaliteitsniveau voor het woongebouw kan hoger zijn dan het oorspronkelijk kwaliteitsniveau en er kunnen planmatig beperkte aanpassingen worden uitgevoerd, waardoor het prestatievermogen toeneemt.

7.8.3 Klantgericht onderhoud en zelf aangebrachte veranderingen Het mutatieonderhoud en de zelf aangebrachte veranderingen kunnen van invloed zijn op de productkenmerken en prijskenmerken en daardoor ook op het strategisch voorraadbeleid van de corporatie. Bij een volgende mutatie is de verhuureenheid door de extra kwaliteit en de daarmee samenhangende hogere huurprijs wellicht niet meer bereikbaar voor de oorspronkelijke klantgroep. De woning is in een andere productlijn terechtgekomen. Klantgericht onderhoud kan dus niet in alle gevallen worden aangeboden aan de huurders. Aan het basiskwaliteitsniveau en het plusniveau kunnen respectievelijk een minimale en een maximale huurprijs worden verbonden. Werkzaamheden die de kwaliteit verhogen van het basisniveau naar het plusniveau, kunnen op verzoek door de corporatie worden uitgevoerd. De huurprijs wordt dan eveneens aangepast. De huurder kan tevens zelf werkzaamheden (laten) uitvoeren. De corporatie neemt de verbeteringen van de vertrekkende huurder over. De vertrekkende huurder ontvangt hiervoor een overnamevergoeding. De nieuwe huurder betaalt een hogere huurprijs. De aangebrachte verbeteringen worden vervolgens door de corporatie (planmatig) onderhouden. Als de

[ 229 ]

huurder veranderingen aanbrengt die niet tot het plusniveau behoren, wordt geen overnamevergoeding gegeven. De huurprijs wordt dan ook niet verhoogd. De nieuwe huurder kan wel de veranderingen van de oude huurder overnemen. Als de nieuwe huurder dat niet wil, moet de oude huurder de veranderingen weghalen. Relevante vraagpunten zijn of de zelf aangebrachte veranderingen voldoen aan de eisen van de corporatie, hoe de waarde moet worden bepaald en welke afschrijvingstermijn gehanteerd moet worden.

7.9 Samenvatting en conclusies Het doel van het afstemmen van onderhoudsstrategieën op het strategisch voorraadbeleid is kapitaalverspilling tegen te gaan door te anticiperen op beleidskeuzen en de productkenmerken en onderhoudsprestaties te koppelen aan strategische beleidsuitgangspunten. Ook als de beleidskeuzen nog niet helemaal vaststaan (de richting waarin het gaat, is vaak wel bekend), is het anticiperen daarop in het onderhoudsbeleid verstandig. Een woningcorporatie kan zijn woningbezit op basis van een aantal producten prijskenmerken indelen in voor de beleidsontwikkeling relevante productlijnen. Tot een productlijn behoren één of meer productgroepen, tot een productgroep één of meer technische complexen. Een technisch complex bestaat uit één of meer woongebouwen. De beleidsontwikkeling vindt zowel top-down als bottom-up plaats. De woningcorporatie vormt zich een beeld van de wenselijk geachte samenstelling van de woningportefeuille en stelt marktstrategieën voor marktsegmenten (productlijnen) op. De gewenste kwaliteit van woongebouwen en woningen kan afhankelijk zijn van de productlijn waartoe het woongebouw met woningen behoort. Complexstrategieën zijn een resultante van top-down geformuleerde marktstrategieën en analyses op complexniveau. Er is een keuze uit consolideren, verbeteren, opwaarderen, herbestemmen en afstoten. Indien bijvoorbeeld door onduidelijke ontwikkelingen op de woningmarkt of ontbreken van informatie de keuze nog niet kan worden gemaakt, luidt de strategie ‘herbezinnen’. De alternatieven voor het exploiteren van technische complexen door woningcorporaties zijn samen te vatten in drie strategieën: aanpassen van de prestaties (de productkenmerken) door te investeren, beëindigen van de exploitatieperiode door te desinvesteren en instandhouden van de prestaties door onderhoud (consolideren). De onderhoudsstrategie is afhankelijk van de voorziene ingreep, namelijk ingreepgericht, of afhankelijk van productlijn, bijzondere klantgroep en individuele klant, dus markttechnisch, klantgroepgericht en klantgericht. De onderhoudsstrategieën kunnen worden uitgewerkt in een gewenst kwaliteits-

[ 230 ]

niveau voor het woongebouw, een gewenst basiskwaliteitsniveau en een plusniveau voor de (binnenkant van de) woningen en gewenste onderhoudsprestaties: verschillende prestatievelden en prestatieniveaus. De strategieën moeten in samenhang met de uitvoering van onderhoud als verschillende onderhoudssoorten, het beleid voor zelf aangebrachte veranderingen en de zelfwerkzaamheid van huurders, worden geoperationaliseerd. Operationalisatie van gewenste prestatieniveaus in het planmatig onderhoud betekent het normeren van condities, prestaties en gebreken van onderhoudskostendragers. In essentie gaat het om het verschil in prestaties dat het bouwdeel voor en na het uitvoeren van onderhoud levert, met andere woorden de gebreken die voor en na het uitvoeren van de activiteit aanwezig zijn. Door de zespunts-conditieschaal te gebruiken als rekeninstrument is het mogelijk prestatieniveaus door te rekenen. In de afweging van alternatieve oplossingen die voldoen aan de gewenste prestaties, kan men kiezen voor de oplossing met de laagste levensduurkosten. Het uitvoeren van onderhoud (en aanpassingen) als bepaalde onderhoudssoorten compliceert het zoeken naar de meest efficiënte en effectieve oplossing. De uitvoering van klachtenonderhoud en planmatig onderhoud hangen nauw met elkaar samen. Een ingreepgerichte strategie verlegt bijvoorbeeld de nadruk van een planmatig (en deels preventieve) uitvoering van onderhoud naar uitvoering van onderhoud naar aanleiding van klachten (correctief). In hoeverre het klachtenonderhoud terugloopt door planmatig preventief onderhoud uit te voeren, is niet gemakkelijk te kwantificeren. Eensluidende definities van onderhoudssoorten zijn heel belangrijk om – te leveren en geleverde – onderhoudsprestaties te kunnen normeren en in- en extern te kunnen vergelijken. De gewenste eindkwaliteit van woningen en woongebouwen, in samenhang met de termijn waarop deze eindkwaliteit bereikt moet worden, bepalen de mogelijkheden voor een duurzame strategie. Een langetermijnperspectief voor het complex en voldoende financiële ruimte op corporatieniveau zijn voorwaarden om hoge milieuambities waar te maken. Een duurzame woningvoorraad kan slechts worden bereikt wanneer de verhuurbaarheid op de lange termijn gewaarborgd is. Woningcorporaties met beperkte financiële ruimte kunnen hun milieuambities realiseren door gefaseerd te investeren, ingepast in het planmatig onderhoud en het mutatieonderhoud. Dat zou kunnen conflicteren met een klantgerichte werkwijze. De kosten en opbrengsten van een duurzame aanpak komen vaak niet bij dezelfde partijen terecht. De opbrengsten van de milieu-investeringen komen voor een groot deel terecht bij de bewoners in de vorm van een lagere energie- en waterrekening. De investeringskosten kunnen slechts voor een deel in een huurprijsverhoging worden doorberekend.

[ 231 ]

De beschreven modelaanpak komt (nog) niet of slechts ten dele overeen met de vigerende praktijk (zie hoofdstuk 4). Dat de ontwikkelingen deze kant op gaan is wel duidelijk. Zeker in het mutatieonderhoud lijkt een aanpak met één of meer basiskwaliteitsniveaus, een keuze in wooncomfortverbeteringen en een flexibel beleid voor zelf aangebrachte veranderingen gemeengoed te worden. Dat is ook verklaarbaar op grond van de wens tot meer keuzevrijheid en kwaliteit. De invoering van kwaliteitszorgsystemen (zie hoofdstuk 3) helpt hieraan mee. In zeer ontspannen woningmarktgebieden kan op verzoek en op kosten van de huurder (bijna) alles mogelijk zijn. De strategische uitgangspunten van het complex, productgroep en productlijn waartoe de woning behoort, gelden daarbij wel als randvoorwaarden. In meer gespannen woningmarktgebieden is het beleid van ‘terug-in-oude-staat’ nog niet helemaal uitgebannen. De beschreven differentiatie naar prestatievelden en prestatieniveaus in het planmatig onderhoud is voor veel woningcorporaties nog geen realiteit. Een afbouwstrategie tot realisatie van een grote technische ingreep en de uitvoering van extra planmatig onderhoud aan complexen die nog geruime tijd in exploitatie blijven en bestemd zijn voor een bepaalde doelgroep, zijn dat vaak wel. Implementeren van de modelaanpak vereist de inzet van in hoofdstuk 6 beschreven methoden en instrumenten, bijvoorbeeld de conditieopname, en een daarmee samenhangende adequate informatievoorziening. De informatievoorziening, met de daarop toegesneden verantwoordelijkheden binnen de organisatie, komt in het volgende hoofdstuk aan de orde.

[ 232 ]

8 Informatiemodel technisch beheer 8.1 Inleiding In dit hoofdstuk ontwerpen wij een informatiemodel voor het technisch beheer als modelmatige weergave van de relatie tussen het strategisch voorraadbeleid en het technisch beheer. Het informatiemodel dient als algemeen referentiekader voor het technisch beheerproces, namelijk voor een financiële afweging van complexen onderhoudsstrategieën en het vastleggen en bewerken van financiële en andere gegevens voor de (strategische) informatievoorziening. Daarmee biedt het model een kader voor het definiëren van informatiesystemen voor het technisch beheer. Het informatiemodel en met name het procesmodel bieden inzichten in de technisch beheerprocessen die voldoende of juist nog onvoldoende worden beheerst en vormen daarmee de basis voor de invoering van een kwaliteitszorgsysteem voor de bedrijfsvoering (zie hoofdstuk 3). Het informatiemodel is op deze wijze tevens een hulpmiddel om methoden en instrumenten te ontwikkelen om het technisch beheer beter af te stemmen op het strategisch voorraadbeleid en efficiënter dan wel effectiever uit te voeren. Hiermee samenhangend kan het informatiemodel het inzicht in de organisatiestructuur van de corporatie vergroten: wie is waarvoor verantwoordelijk? Paragraaf 8.2 geeft een beknopt overzicht van informatiemodellen en informatiesystemen. Een informatiemodel bestaat uit een procesmodel en een datamodel. In paragraaf 8.3 geven we het belang van een informatiemodel voor het technisch beheer aan, binnen de context van de informatievoorziening van woningcorporaties. We definiëren de eisen waaraan het informatiemodel voor het technisch beheer moet voldoen. In paragraaf 8.4 komt het informatiemodel voor het strategisch voorraadbeleid aan bod. Het procesmodel technisch beheer en de (deel)processen die te maken hebben met de planning en uitvoering van onderhoudssoorten en ingrepen, beschrijven we in paragraaf 8.5. Het datamodel technisch beheer wordt uitgewerkt in paragraaf 8.6. In paragraaf 8.7 analyseren wij de informatiesystemen van woningcorporaties en vergelijken wij de modelaanpak met de vigerende praktijk. In paragraaf 8.8 treft de lezer de samenvatting en conclusies aan.

8.2 Informatiemodellen en -systemen 8.2.1 Procesmodel en datamodel Een informatiemodel is een integrale weergave van de processen, de informatiestromen en de gegevensstructuur van een organisatie of organisatieonderdeel. Het informatiemodel bestaat uit een procesmodel en een datamodel (SICON/NVDO, 1989).

[ 233 ]

In een procesmodel worden alle processen van een organisatie beschreven en wordt de samenhang in de informatievoorziening weergegeven, zowel tussen de processen onderling als met externe instanties, bijvoorbeeld onderhoudsbedrijven en bewoners. Het procesmodel geeft op deze manier een totaaloverzicht van de activiteiten, inclusief de samenhang daartussen. Deze beschrijving van activiteiten vindt plaats door binnen het informatiemodel ‘processen’ en daarbinnen weer ‘deelprocessen’ af te bakenen. Binnen de afgebakende deelprocessen worden tenslotte activiteiten onderscheiden. Een proces is een functioneel samenhangend deel van een organisatie dat qua informatievoorziening een sterke interne samenhang vertoont. Voorbeelden hiervan in het technisch beheer zijn het planmatig onderhoud en het klachtenonderhoud. Een deelproces is een onderdeel van een proces gericht op een ‘deelobject’. Binnen het proces ‘planning planmatig onderhoud’ onderscheiden wij bijvoorbeeld de deelprocessen inventarisatie, conditieopname en planning & begroting. Een datamodel beschrijft ‘objecten’ waarover men in een organisatie informatie wil vasthouden. Deze informatie wordt gebruikt en gewijzigd door de diverse processen. Het doel van het opstellen van een datamodel is gegevens voor alle processen te definiëren en hun onderlinge relatie weer te geven. Hierdoor kan worden voorkomen dat gegevens onnodig meermalen worden vastgelegd en gegevens verschillend worden gedefinieerd. Een datamodel heeft betrekking op permanent benodigde gegevens. Dat zijn gegevens die op zijn minst enige tijd zullen worden bewaard. Het betreft enerzijds basisgegevens, zowel gegevens die binnen de organisatie worden ‘gemeten’ (interne gegevens) als gegevens die van buiten de organisatie komen (externe gegevens), en anderzijds gegevens die door een proces worden gecreëerd en daarna permanent nodig zijn voor andere processen.

8.2.2 Relatie informatiemodel en informatiesysteem Een informatiemodel heeft betrekking op processen in organisaties. Dat hoeft niet noodzakelijk een geautomatiseerd systeem te zijn. De processen uit het informatiemodel kunnen worden ondersteund door een of meer computerprogramma’s, terwijl het datamodel het uitgangspunt kan vormen voor de gegevensopslag in de computer. Schematisch ziet dit er uit als in figuur 8.1. Bij het ontwerpen van een informatiemodel en een informatiesysteem is het de vraag in hoeverre complexe afwegingen en bewerkingen in een model zijn onder te brengen.

Figuur 8.1 Informatiemodel en informatiesysteem Procesmodel

Computerprogramma

Datamodel

Gegevensbestanden

informatiemodel

informatiesysteem

Bron: SICON/NVDO, 1989

[ 234 ]

Vraagstukken op strategisch niveau, bijvoorbeeld het bepalen van de complexstrategie, en vraagstukken die weinig structuur vertonen, zijn moeilijk in een model te vatten. Vraagstukken op tactisch niveau, bijvoorbeeld het doorrekenen van alternatieven en het bepalen van de levensduurkosten, zijn goed te modelleren. Een voorwaarde is wel dat de gegevens waarvan het model gebruikmaakt, betrouwbaar zijn en eenduidig zijn vastgelegd.

8.3 Informatievoorziening woningcorporaties 8.3.1 Doelen informatievoorziening Het belang van een adequate informatievoorziening bij woningcorporaties neemt toe. Voor de complexe beleidsontwikkeling, zoals geschetst in hoofdstuk 7, is er behoefte aan een omvattend informatiebeleid. Deze behoefte geldt niet alleen voor de beleidsontwikkeling, maar ook voor de uitvoering daarvan. De informatievoorziening kent een planning-, een control- en een communicatiefunctie, namelijk het onderbouwen van beleidskeuzen en beoordelen van alternatieven, het meten van de uitvoering van gemaakte beleidskeuzen (voortgang en succes) en het afleggen van verantwoording over de beleidskeuzen en de uitvoering van het beleid. De relatie met interne verantwoording en kwaliteitszorg door woningcorporaties is duidelijk (hoofdstuk 3). De beleidskeuzen in het strategisch voorraadbeleid hebben invloed op de productkenmerken (inclusief de onderhoudsprestaties), de klantkenmerken, de prijskenmerken en de exploitatiekenmerken van delen van de woningvoorraad van de corporatie. Om de uitvoering te monitoren moeten de beleidskeuzen kwantificeerbaar zijn. Daartoe is een aantal indicatoren te benoemen. Bijvoorbeeld het aantal goedkope woningen in de voorraad, het aantal woningtoewijzingen aan statushouders, het aantal woningen dat geschikt gemaakt is voor ouderen en de kosten die gemaakt zijn voor leefbaarheid. De beleidskeuzen in het technisch beheer zijn van invloed op de productkenmerken en de exploitatiekenmerken (bijvoorbeeld de onderhoudskosten), en indirect de prijskenmerken (bijvoorbeeld het aantal WWS-punten). Om de uitvoering van technische processen te monitoren moeten ook hier kwantificeerbare doelstellingen geformuleerd worden, bijvoorbeeld de tijd gemoeid met de afhandeling van reparatieverzoeken (klachtenonderhoud) en het prestatieverloop van gebouwen. Het aantal reparatieverzoeken per woning wordt vaak als kengetal opgenomen in managementrapportages. Dit cijfer geeft enig inzicht in het succes van een preventief-planmatige aanpak van de uitvoering van onderhoud. Overigens zal dan het aantal reparatieverzoeken wel gesplitst moeten zijn naar woning, woongebouw en directe woonomgeving.

[ 235 ]

Voor de communicatiefunctie gelden dezelfde gekwantificeerde doelstellingen als voor de planningen controlfunctie, maar nu verwoord in rapportages. Intern zal men verantwoording afleggen aan management en directie, het intern toezichthoudend orgaan en huurdersorganisaties. Extern gelden de prestatieafspraken met de gemeente en verantwoording aan Rijk, CFV en WSW (zie hoofdstuk 3).

8.3.2 Eisen aan het informatiemodel technisch beheer Op basis van de gewenste klant-, product-, prijsen exploitatiekenmerken komt topdown de complexstrategie tot stand. De onderhoudsstrategie vormt de schakel tussen het strategisch voorraadbeleid en het technisch beheer. De onderhoudsstrategie normeert de onderhoudsprestaties en de celsgewijze aanpassingen, gerelateerd aan de (verwachte) exploitatieperiode. In samenhang hiermee zijn budgetten voor onderhoud en aanpassingen bepaald. Op basis van het informatiemodel technisch beheer moet het mogelijk zijn onderhoudsstrategieën door te rekenen en de uitkomsten hiervan terug te koppelen naar de complexstrategieën. Het uitwerken, toetsen en vergelijken van complexstrategieën maakt deel uit van het informatiemodel strategisch voorraadbeleid. De effecten van (des)investeringen op de productkenmerken van woongebouwen en woningen (volume, indeling, uitrusting, materialisatie) worden geregistreerd in de technische beheerprocessen. Met name wijzigingen in de materialisatie van woongebouwen en woningen hebben gevolgen voor onderhoudsinspanningen en onderhoudskosten in de toekomst. Uit de technische beheerprocessen moeten relevante gegevens gegenereerd kunnen worden, die meegenomen kunnen worden in de strategische besluitvorming en waarop de uitvoering van de technische processen kan worden getoetst, namelijk: productkenmerken en onderhoudskostendragers (bouwtechnische kwaliteit, woontechnische kwaliteit en milieukwaliteit); prestatieverlies van de onderhoudskostendragers; kosten voor onderhoud en aanpassingen bij verschillende onderhoudsstrategieën en prestatieniveaus in het onderhoud; prestatieverloop (conditieverloop) in relatie tot kostenverloop; gerealiseerde kosten onderhoud en aanpassingen; gerealiseerde prestatietoename en aanpassingen productkenmerken; afhandelingstijden uitvoering van onderhoudssoorten en celsgewijze ingrepen; milieueffecten van onderhoud en aanpassingen. Het doorrekenen van onderhoudsstrategieën houdt in het opstellen van ver-

[ 236 ]

schillende technische meerjarenbegrotingen. Dit gebeurt voor het planmatig onderhoud met behulp van conditiescores na onderhoud van onderhoudskostendragers, mogelijk op basis van een levensduurkostenbenadering. De programmering van het planmatig onderhoud gebeurt op basis van genormeerde prestatieniveaus, kostenniveaus en milieunormen. De programmering van het onderhoud kan door derden uitgevoerd worden in relatie tot de uitvoering van de onderhoudsactiviteiten. Dit kan gebeuren door middel van prestatiecontracten. Berekening van de milieueffecten is deels nog toekomstmuziek. De besparing op het energie- en watergebruik kan worden berekend en worden meegenomen in een afweging van de integrale levensduurkosten. Een solide basis voor het berekenen van de energiebesparing vormt de werkwijze van het Energieprestatieadvies. Daarbij moet de corporatie wel de invloed van de energiebesparende maatregelen op het binnenmilieu in de gaten houden. Het materiaalgebruik bij verschillende alternatieven zou berekend moeten worden met behulp van een milieutoetsingsprogramma als Eco-Quantum (zie hoofdstuk 6). Voor de afweging van onderhoudsactiviteiten is Eco-Quantum evenwel nog niet geschikt.

8.4 Informatiemodel strategisch voorraadbeleid 8.4.1 Procesmodel In hoofdstuk 4 zijn procesmodellen voor de totstandkoming en implementatie van het strategisch voorraadbeleid beschreven. Wij hanteren een procesmodel strategisch voorraadbeleid dat bestaat uit vijf stappen: 1. vaststellen beleidsuitgangspunten woningvoorraad en financieel kader, indeling en marktstrategieën productlijnen; 2. vaststellen beleidsuitgangspunten complexen en prioriteitsstelling complexen; 3. ontwikkelen alternatieve complexstrategieën; 4. toetsen complexstrategieën; 5. beoordelen en keuze complexstrategie. Het procesmodel strategisch voorraadbeleid wordt in figuur 8.2 weergegeven als een stroomdiagram. De stappen 1 tot en met 4 zijn te beschouwen als afzonderlijke deelprocessen. In hoofdstuk 7 zijn wij ingegaan op de algemene beleidsuitgangspunten van de woningcorporatie en de te volgen marktstrategieën voor productlijnen. Het financieel kader is hier ook aan de orde gekomen. Financiële afwegingen in het strategisch voorraadbeleid vinden op verschillende niveaus plaats. In

[ 237 ]

Stroomdiagram

proces

interne opslag

document

meerdere documenten

vooraf ingesteld proces

handmatige bewerking

Een documenteel model van een systeem is een model dat alle onderscheiden documenten bevat die in het systeem worden gebruikt. Onder een document wordt een eenheid van materiële substantie verstaan waarop informatie is gepresenteerd. Om de informatieinhoud van een document aan te duiden, gebruikt men in de informatiekundige analyse het woord formulier (Dietz, 1992). Naast alle documenten bevat een documenteel model alle onderscheiden activiteiten en deelprocessen waarbij die documenten een rol spelen en alle invoeren uitvoerrelaties tussen de onderscheiden documenten en activiteiten. Een bekende schematechniek is het stroomschema of stroomdiagram. Wij presenteren een proces als een documenteel model en beelden dat uit in een stroomdiagram. Gegevens beelden we niet af.

Figuur 8.2 Procesmodel strategisch voorraadbeleid

Beleidsuitgangspunten woningvoorraad

Beleidsuitgangspunten complexen

Ontwikkelen complexstrategieën

Complexstrategieën

voorbereiding

beslissing Toetsing complexstrategieën

de eerste plaats is het van belang om inzicht te hebben in de financiële positie waarbinnen de corporatie het voorraadbeleid ontwikkelt. In de tweede plaats vindt de financiële afweKeuze strategie ging plaats op deelvoorraadniveau (bijvoorbeeld complex). Bij de bepaling van de financiële positie is de vraag maatgevend, hoe groot de minimaal benodigde omvang van het eigen vermogen van de corporatie moet zijn om, ook op terComplexstrategie mijn, tegenvallers in de exploitatie te kunnen opvangen.1 (+ financieel kader) Voor het bepalen van de financiële positie zijn de kasstromen die direct betrekking hebben op de woningen en de algemene kasstromen van belang. Deze algemenere kasstromen op bedrijfsniveau kunnen worden onderscheiden in leningen, beleggingen, overige uitgaven (algemene bedrijfslasten) en overige inkomsten. De minimaal benodigde omvang van het eigen vermogen wordt in belangrijke mate bepaald door het risicoprofiel van het bezit van de corporatie. De ontwikkeling van de verhuurbaarheid, de te verwachte ontwikkeling in de opbrengst van de huursom en de te verwachten onderhoudsuitgaven vor-

1 Gruis (2000) hanteert als criterium op bedrijfsniveau het eigen vermogen en niet de bedrijfswaarde van de totale voorraad. Beslissingen in het voorraadbeleid hebben namelijk niet alleen consequenties voor de bedrijfswaarde van het woningbezit, maar ook voor de leningen en beleggingen.

[ 238 ]

men belangrijke risicofactoren. Een betrouwbare technische meerjarenbegroting van het gehele bezit is noodzakelijk voor het bepalen van de financiële positie. Het deelproces ‘vaststellen beleidsuitgangspunten complexen en prioriteitsstelling complexen’ valt uiteen in een groot aantal activiteiten en vormt de kern van de ontwikkeling van strategisch voorraadbeleid. De beleidsvorming is in hoofdstuk 7 beschreven. Een volkshuisvestingstoets, dat wil zeggen de berekening van de volkshuisvestingseffecten van complexstrategieën, bijvoorbeeld de ontwikkeling van het aantal goedkope woningen in de voorraad, kan hiervan deel uitmaken. Wellicht is het ook mogelijk milieueffecten te toetsen. Worden de gestelde milieuambities waargemaakt? Een toetsing op strategisch niveau lijkt echter niet gemakkelijk uitvoerbaar. Vooraf toetsen van beleidsdoelstellingen is überhaupt niet eenvoudig en soms weinig betrouwbaar. De effecten zijn sterk afhankelijk van de implementatie en uitvoering van beleid. Na het vaststellen van de beleidsuitgangspunten volgt een prioriteitsstelling voor de planvorming op complexniveau. Het deelproces ‘ontwikkelen alternatieve complexstrategieën’ heeft te maken met de planvorming van complexgewijze ingrepen, celsgewijze ingrepen en onderhoud op complexniveau. De toetsing van complexstrategieën betreft in ieder geval een financiële toets op grond van een bedrijfswaardeberekening. De bedrijfswaardeberekening is gebaseerd op werkelijke bedragen en aannames over onder meer huurprijs, huurprijsontwikkeling, huurderving, onderhoudskosten, investeringen, sloopkosten en opbrengsten uit de verkoop van woningen. Verschillende economische scenario’s variërend naar rente, kostenstijgingen, enzovoort (vastgesteld op bedrijfsniveau), zullen worden doorgerekend.

8.4.2 Datamodel strategisch voorraadbeleid Het verschilt per corporatie hoe gegevens over klanten, producten, prijs en exploitatie in de beleidsbepaling worden meegenomen. Een deel van de gegevens wordt gebruikt in portfolioanalyses en in de bedrijfswaardeberekening. De gegevens hebben betrekking op één woning (of verhuureenheid), één huurder of meerdere woningen, complex, buurt en wijk. Noodzakelijke dan wel gewenste gegevens om de beheer- en complexstrategieën te ontwikkelen, zijn algemene gegevens over de complexen, woongebouwen en woningen (bijvoorbeeld woningtypen, bouwjaar, VHE-nummers, ‘clusters’, technisch complex, buurt en wijk), gegevens over de prijs-kwaliteitverhouding (bijvoorbeeld gemiddelde kale huurprijs, streefhuur, aantal WWSpunten, WOZ-waarde), de verhuurbaarheid (bijvoorbeeld mutatiegraad), de betalingsdiscipline (bijvoorbeeld percentage huurachterstand), exploitatie (bijvoorbeeld boekwaarde, huurderving), onderhoudskosten, huurders, in- en uitstroom, wijk, buurt (bijvoorbeeld externe gegevens over de huishoudens,

[ 239 ]

inkomens) en leefbaarheid, de bouwtechnische kwaliteit, woontechnische kwaliteit en milieukwaliteit. Numerieke gegevens kunnen worden aangevuld met kaartmateriaal, tekeningen en foto’s. In de strategische beleidsbepaling spelen gegevens over de woontechnische kwaliteit, zowel de actuele staat als de aanpasbaarheid daarvan, een rol. Gegevens over de bouwtechnische kwaliteit van bouwdelen zijn voor het opstellen van complexstrategieën minder belangrijk, uitgezonderd de aanwezigheid van gebreken in de ‘gebruikskwaliteit’. Gegevens over de bouwtechnische kwaliteit, conditiescores en gebreken, zijn wel noodzakelijk voor het vaststellen van de onderhoudsstrategieën. Tevens zullen in de beleidsontwikkeling gegevens over de onderhoudskosten (actuele kosten, historische kosten en het geprognosticeerd kostenverloop) en ook subjectieve oordelen over de bouwen woontechnische kwaliteit meegewogen worden.

8.5 Procesmodel technisch beheer 8.5.1 Onderhoudsstrategieën Het procesmodel technisch beheer leidt tot de vaststelling van onderhoudsstrategieën en prestatieniveaus onderhoud en – daaraan gekoppeld – de planning en uitvoering van onderhoudssoorten en ingrepen. Het technisch beheerproces bestaat uit drie stappen op strategisch niveau van de corporatie. De beleidsontwikkeling vindt top-down plaats: 1. ontwikkelen alternatieve onderhoudsstrategieën; 2. toetsen onderhoudsstrategieën;. 3. beoordelen en keuze onderhoudsstrategie en prestatieniveau onderhoud. Het ontwikkelen van de onderhoudsstrategieën en de toetsing ervan zijn te beschouwen als afzonderlijke deelprocessen. Zie figuur 8.3 Procesmodel technisch beheer. In hoofdstuk 7 is beschreven hoe top-down complexen onderhoudsstrategieën tot stand komen. Per technisch complex worden onderhoudsstrategieën en prestatieniveaus onderhoud bepaald, afhankelijk van de complexstrategie en exploitatieperiode. Indien de onderhoudsstrategie markttechnisch (of klantgroepgericht) is, is het prestatieniveau onderhoud tevens afhankelijk van de productlijn. Ook het basiskwaliteitsniveau voor het woongebouw en het basiskwaliteitsniveau en plusniveau voor de woningen zijn afhankelijk van de productlijn. De onderhoudsstrategieën worden doorgerekend en getoetst aan het financieel kader voor het complex. Vervolgens worden onderhoudsstrategie, prestatieniveau onderhoud, basiskwaliteitsniveau woongebouw en basis- en pluskwaliteitsniveau woningen definitief vastgesteld.

[ 240 ]

Procesmodel strategisch technisch beheer Omdat het proces van het opstellen van complexen onderhoudsstrategieën volledig top-down kan plaatsvinden, kunnen de processen uit de afbeeldingen 8.2 en 8.3 in elkaar worden geschoven. De technische meerjarenbegroting per onderhoudsstrategie (en prestatieniveau onderhoud) dient als input voor de toetsing van de complexstrategieën in het proces strategisch voorraadbeleid. De onderhoudsstrategie maakt deel uit van de strategische beleidsontwikkeling. Zie figuur 8.4.

8.5.2 Planning en uitvoering van onderhoudssoorten en ingrepen Processen op tactisch en operationeel niveau van de organisatie hebben te maken met de planning en uitvoering van de onderhoudssoorten en ingrepen. Er zijn vijf processen te onderscheiden, te weten de planvorming en uitvoering van complexgewijze ingrepen (projecten), (de uitvoering van) mutatieonderhoud en celsgewijze ingrepen, (de uitvoering van) klachtenonderhoud, de planning van planmatig onderhoud en de programmering en uitvoering van planmatig onderhoud. De prestatiebenadering maakt een knip mogelijk tussen de planning van planmatig onderhoud enerzijds en de programmering en uitvoering van planmatig onderhoud anderzijds. De programmering en uitvoering kunnen worden uitbesteed (zie hoofdstuk 6). De processen werken wij beknopt uit. We geven daarbij aandacht aan de gegevens die binnen de processen benodigd zijn en die worden verwerkt en aan de organisatie van de processen. Referentie is het woondienstenmodel. Proces complexgewijze ingreep Indien de complexstrategie een ingreep voorziet, zal de planvorming op tactisch niveau worden uitgewerkt. Strategisch zijn (globaal) de gewenste aanpassingen, het investeringsniveau of financieel kader en exploitatieperiode bepaald. Zie figuur 8.5. Na uitvoering van een ingreep zijn de productkenmerken (bijvoorbeeld gebruiksoppervlak, ruimten, installaties), onderhoudskostendragers en hoeveelheden van een technisch complex gewijzigd. Verwerking hiervan in de woningcartotheek en meerjarenonderhoudsplanningssysteem is belangrijk voor de planning van het onderhoud en bijvoorbeeld ook voor huurprijsaanpassingen aan de hand van WWS-punten. Verantwoordelijk voor het proces is een afdeling strategisch voorraadbeleid en/of projectontwikkeling. Proces mutatieonderhoud en celsgewijze ingrepen Figuur 8.6 geeft het proces van (de uitvoering van) mutatieonderhoud en cels-

[ 241 ]

Figuur 8.3 Procesmodel technisch beheer Complexstrategie (+ financieel kader)

Ontwikkelen onderhoudsstrategieën

Onderhoudsstrategieën

Toetsing onderhoudsstrategieën

Keuze strategie

Figuur 8.4 Procesmodel strategisch technisch beheer Beleidsuitgangspunten woningvoorraad

Beleidsuitgangspunten complexen

Ontwikkelen complexen onderhoudsstrategieën

Strategieën

Toetsing strategieën

Keuze strategie Onderhoudsstrategie Prestatieniveau onderhoud Basiskwaliteitsniveau woongebouw Basiskwaliteitsniveau en Plusniveau woning

Productlijnen

Complex- en onderhoudsstrategie Financieel kader Prestatieniveau onderhoud Basiskwaliteitsniveau woongebouw Basiskwaliteitsniveau en Plusniveau woning

Planvorming, planning en uitvoering van ingrepen en onderhoud

Prestatieniveau onderhoud Basiskwaliteitsniveau woongebouw Basiskwaliteitsniveau en Plusniveau woning

[ 242 ]

Figuur 8.5 Proces planvorming en uitvoering complexgewijze ingreep

Woningcartotheek Meerjarenonderhoudsplanningssysteem

Opname

Complexstrategie (+ financieel kader)

Planvorming

Werkvoorbereiding/ Aanbesteding

Projecten

Uitvoering

Administratieve verwerking

Financiële administratie

gewijze ingrepen (verkort) weer. De voor- en eindopname, de beoordeling van zelf aangebrachte veranderingen door de vertrekkende bewoner en de formulering van een werkopdracht, vinden plaats op basis van de onderhoudsstrategie en het prestatieniveau onderhoud van het complex. Richtlijnen voor de uitvoering van mutatieonderhoud zijn het basiskwaliteitsniveau en het plusniveau voor de woning. In het proces speelt de complexen woningcartotheek voor de informatievoorziening een belangrijke rol. De informatiebehoefte neemt door het klantgericht uitvoeren van mutatieonderhoud sterk toe. In een woondienstenmodel zullen medewerkers van woondiensten (rayons) veelal verantwoordelijk zijn voor het mutatieonderhoud. Omdat het mutatieonderhoud klantgericht wordt uitgevoerd, zal de rol van de verhuurmedewerker (woonconsulent) toenemen ten koste van de rol van de technisch medewerker (rayonopzichter). Mogelijk zijn beide rollen in één persoon verenigd. De uitvoering van het mutatieonderhoud vindt in eigen beheer plaats of wordt uitbesteed. De resultaten kunnen worden getoetst. Bijvoorbeeld de tevredenheid van klanten op basis van de KWH-labelitems ‘huurderszelfwerkzaamheid’ en ‘verlaten van de woning’. Na uitvoering van mutatieonderhoud en celsgewijze ingrepen zijn mogelijk de productkenmerken en onderhoudskostendragers van een woning gewij-

[ 243 ]

Figuur 8.6 Proces mutatieonderhoud en celsgewijze ingrepen

Woningcartotheek

Vooropname Eindopname Beoordeling Werkopdracht

Prestatieniveau onderhoud Basiskwaliteitsniveau en Plusniveau woning


Uitvoering



zigd. Hierdoor kunnen ook de prijskenmerken veranderen (aantal WWS-punten). De uitvoering van wooncomfortverbeteringen op verzoek van een zittende huurder is een afzonderlijk proces. De deelprocessen en activiteiten komen wel in grote lijnen overeen met die van het proces mutatieonderhoud. Proces klachtenonderhoud Figuur 8.7 geeft het proces (van de uitvoering van) klachtenonderhoud weer. De registratie van klachten (en meldingen) of reparatieverzoeken, beoordeling daarvan en formulering van een werkopdracht, vinden plaats op basis van de onderhoudsstrategie en het prestatieniveau onderhoud van het complex. De informatiebehoefte neemt door een differentiatie in prestatieniveaus toe. Informatie over uitgevoerde werkzaamheden en opgespaarde werkzaamheden – het storingsafhankelijk uitstelbaar onderhoud – uit het klachtenonderhoud, is belangrijk voor de planning van planmatig onderhoud. Het gehele proces of delen daarvan kan door corporatiemedewerkers worden uitgevoerd of worden uitbesteed. Kwaliteit en kosten kunnen worden genormeerd. De resultaten kunnen worden getoetst. Bijvoorbeeld de tevredenheid van klanten op basis van het KWH-labelitem ‘reparatieverzoeken’. De uitvoering van serviceonderhoud op verzoek van huurders is een afzonderlijk proces. Ook kunnen er werkzaamheden uitgevoerd worden binnen het klachtenonderhoud, maar voor rekening van de huurder. Proces planning planmatig onderhoud Per technisch complex wordt de onderhoudsbehoefte bepaald en de meerja-

[ 244 ]

Figuur 8.7 Proces uitvoering klachtenonderhoud

Woningcartotheek

Registratie klachten Beoordeling Werkopdracht

Prestatieniveau onderhoud


Uitvoering



renonderhoudsplanning en -begroting opgesteld (figuur 8.8). Deelprocessen zijn inventarisatie, inspectie (conditieopname en gebrekenopname) en planning & begroting. De wijze waarop de corporatie de onderhoudsbehoefte vaststelt en actualiseert en gegevens tijdens de inventarisatie en inspectie registreert en vervolgens verwerkt, is van wezenlijk belang. Dit bepaalt in belangrijke mate de betrouwbaarheid van de meerjarenonderhoudsplanning en -begroting, en de mogelijkheden om beleidskeuzen te onderbouwen en alternatieven te beoordelen op kosten en prestaties. De inventarisatie gaat uit van onderhoudskostendragers. Gegevens over de onderhoudskostendragers zijn opgeslagen in een complexen woningcartotheek en/of meerjarenonderhoudsplanningssysteem. De inspectie heeft de vorm van een conditieopname met gebrekenopname. Uitgangspunt is dat de corporatie niet jaarlijks inspecteert, maar bijvoorbeeld een keer per drie jaar. De meerjarenonderhoudsplanning en -begroting wordt bijgesteld tot een definitieve meerjaren onderhoudsplanning en -begroting aan de hand van het gekozen prestatieniveau voor het onderhoud. Tevens kan een basiskwaliteitsniveau voor het woongebouw als richtlijn dienen. In een woondienstenmodel zijn medewerkers van afdeling strategisch voorraadbeleid of een (ondersteunende) afdeling techniek verantwoordelijk voor de planning. De afdeling woondiensten en/of daaronder vallende rayons is de eigenlijke opdrachtgever (en budgethouder). Technische medewerkers uit de rayons kunnen de inventarisatie en inspectie uitvoeren. In de technische meerjarenbegroting zijn alle onderhoudssoorten opgeno-

[ 245 ]

Figuur 8.8 Proces planning planmatig onderhoud


Inventarisatie

Prestatieniveau onderhoud Basiskwaliteitsniveau woongebouw

Conditieopname Gebrekenopname

Planning & Begroting

Technische meerjarenbegroting

Financiële meerjarenprognose

Meerjarenonderhoudsplanning en -begroting Planmatig onderhoud

Programmering en uitvoering

men, ook de begroting van het klachtenonderhoud en mutatieonderhoud. Het begroten van het klachtenen mutatieonderhoud gebeurt op basis van stelposten per woning of complex (zie hoofdstuk 7; tabel 7.10). De begroting zal worden verwerkt in de financiële meerjarenprognose. Proces programmering en uitvoering planmatig onderhoud De meerjarenonderhoudsplanning en -begroting wordt uitgewerkt tot een jaarplanning en -begroting, waarna de uitvoering plaatsvindt (figuur 8.9). In dit proces speelt het deelproces programmeren een centrale rol. Uitgangspunt is dat het prestatieniveau onderhoud en ook het onderhoudsbudget voor meerdere jaren vaststaat (bijvoorbeeld drie jaar gelijk aan de frequentie van de conditieopname) en dat onderhoudsactiviteiten binnen deze periode verschoven kunnen worden, bijvoorbeeld op basis van risico’s verbonden aan het uitstellen van onderhoudsactiviteiten. Na uitvoering van het onderhoud worden door middel van een na-meting de conditiescores na onderhoud van de onderhoudskostendragers bepaald. Mogelijk zijn ook de onderhoudskostendragers zelf gewijzigd (hoeveelheden, materialisatie). De inventarisatie-, inspectie- en planningsgegevens worden teruggekoppeld naar het meerjarenonderhoudsplanningssysteem en de wo-

[ 246 ]

ningcartotheek. Financiële gegevens over de uitvoering worden teruggekoppeld naar de financiële administratie. De uitvoering vindt in eigen beheer plaats of kan worden uitgevoerd. Op basis van de prestatiegerichte benadering kan het gehele proces – tot de na-meting – worden uitbesteed op basis van prestatiecontracten.

8.6 Datamodel technisch beheer 8.6.1 Inleiding In paragraaf 8.2 is aangegeven dat men in een datamodel onderscheid maakt tussen interne, externe en gecreëerde gegevens. Het doel van het opstellen van een datamodel is gegevens voor alle processen te definiëren en hun onderlinge relatie weer te geven. Hierdoor kan worden voorkomen dat gegevens onnodig meermalen worden vastgelegd en verschillend worden gedefinieerd. Duidelijk moet zijn wie verantwoordelijk is voor de invoer en mutatie van gegevens en de bewerking tot managementinformatie. Voor de bouw van informatiesystemen moet er uiteraard ook duidelijkheid bestaan over het gegevenstype, de domeinwaarden, enzovoort. Wij werken het datamodel niet helemaal uit. Het datamodel moet aan de hand van de in dit hoofdstuk beschreven processen en gegevens verder uitgewerkt en opgesteld kunnen worden.

8.6.2 Gegevens In het datamodel technisch beheer gaat het om de gegevens die te maken hebben met bouwtechnische kwaliteit en het prestatieverlies van onderhoudskostendragers, de woontechnische kwaliteit en aanpasbaarheid van de productkenmerken, de milieukwaliteit van de woningkenmerken, het beleid (strategieën) en de uitvoering. De gegevens betreffen zowel de feitelijke toestand als de gewenste toestand, gerealiseerde en geprognosticeerde kosten en budgetten. Het betreft gegevens per onderhoudskostendrager, woning of technisch complex. Wij geven een overzicht van de belangrijkste gegevens. Gegevens bouwtechnische kwaliteit woongebouwen en woningen onderhoudskostendragers en hoeveelheden; gebreken onderhoudskostendragers; conditiescores onderhoudskostendragers; gebreken gebruikskwaliteit; reparatieverzoeken; conditieverloop onderhoudskostendragers (historisch archief).

[ 247 ]

Figuur 8.9 Proces programmering en uitvoering planmatig onderhoud


Meerjarenonderhoudsplanning en -begroting Planmatig onderhoud

Afleiden eerste jaar/ jaren onderhoud

Uitvoeringsopname Risico-opname

Programmeren

Jaarplanning en -begroting


Projecten

Uitvoering

Nameting


Administratie

[ 248 ]

Gegevens woontechnische kwaliteit woongebouwen en woningen woontechnische kwaliteit woongebouw: afmetingen, ruimten, indeling, installaties, enz.; woontechnische kwaliteit woningen: afmetingen, ruimten, indeling, installaties, uitrusting keuken en sanitair, enz; aangebrachte wooncomfortverbeteringen corporatie; aantal WWS-punten; zelf aangebrachte veranderingen huurders; aanpasbaarheid kenmerken woontechnische kwaliteit. Gegevens milieukwaliteit woongebouwen en woningen materiaalgebruik onderhoudskostendragers (overlap met gegevens bouwtechnische kwaliteit); soort verwarmings- en tapwaterinstallatie, aanwezigheid warmte-isolatie, enz. (overlap met gegevens woontechnische kwaliteit); energiegebruik; watergebruik; aanpasbaarheid kenmerken milieukwaliteit. Beleid, complexen onderhoudsstrategie gewenst prestatieniveau onderhoud; gewenste conditiescores na onderhoud; gewenste woontechnische basiskwaliteit woongebouw; gewenste woontechnische basiskwaliteit woningen en aanpassingen (plusniveau) woningen; budgetten onderhoudssoorten; begroting kosten onderhoud; begroting kosten celsgewijze aanpassingen; begroting kosten complexgewijze aanpassingen; technische meerjarenbegroting. Uitvoering gerealiseerde kosten complexgewijze ingrepen; gerealiseerde kosten onderhoudssoorten en celsgewijze ingrepen: mutatieonderhoud basis; aanpassingen cel (mutatieonderhoud plus/overnamevergoedingen zelf aangebrachte veranderingen huurders); klachtenonderhoud; planmatig onderhoud; leefbaarheid; afhandelingstijd reparatieverzoeken; afhandelingstijd mutatieonderhoud basis; conditiescores na onderhoud onderhoudskostendragers;

[ 249 ]

aantal WWS-punten na onderhoud en aanpassingen; prestatiecontracten; garanties; kostenverloop onderhoudssoorten (historisch archief); budgetoverschrijdingen.

8.6.3 Managementinformatie Op strategisch niveau bestaat behoefte aan een selectie van technische gegevens op grond waarvan beslissingen genomen kunnen worden, de uitvoering van de beleidskeuzen kan worden gemeten en verantwoording kan worden afgelegd. De selectie betreft met name gegevens op complexniveau: gebreken en conditiescores, onderhoudskosten, aantal woningen dat voldoet aan het basiskwaliteitsniveau en aan het plusniveau, enzovoort. Naast overzichten van gebreken en conditiescores zijn foto’s zeer bruikbaar voor het overdragen van de feitelijke en gewenste onderhoudstoestand, voor zowel de technische afdeling, het management als huurdersorganisaties. Op basis van de gemiddelde conditiescores van technische complexen, samengestelde bouwdelen (draagconstructie, afwerking exterieur, afwerking interieur, inbouw, uitrusting, installaties en terreinen) of andere opdelingen kan men de feitelijke onderhoudstoestand tussen complexen vergelijken. Een waarschuwing is wel op zijn plaats. Het aggregeren van conditiescores is niet mogelijk door conditiescores van verschillende bouwdelen zonder meer op te tellen en te delen. De vervangingswaarde van de verschillende bouwdelen moet daarin betrokken worden. Naast de feitelijke onderhoudstoestand levert het (geaggregeerde) conditieverloop van complexen interessante informatie op. Hoe ziet het historisch conditieverloop eruit in samenhang met de gerealiseerde onderhoudskosten en hoe ziet het te verwachten conditieverloop eruit op basis van de inzet van verschillende budgetten? Dit kan verder worden uitgesplitst naar onderhoudsprestatievelden. Bijvoorbeeld, wat kost het verbeteren van de milieuprestaties van een complex? Dit betekent dat de corporatie historische conditie- en kostengegevens moet archiveren. Het verwachte conditieverloop is op grond van aannames over de theoretische levensduur, onderhoudsactiviteiten en cycli van bouwdelen te prognosticeren. Op basis van de mutatiegraad van een complex, gegevens over het aantal woningen per complex dat voldoet aan een basiskwaliteitsniveau of plusniveau en verzoeken tot aanpassingen van zittende huurders, kan men conclusies trekken over de gewenste voortgang en kosten van het klantgericht mutatieonderhoud. Wellicht zal men besluiten tot een complexgewijze aanpak.

[ 250 ]

8.7 Informatiesystemen woningcorporaties De informatievoorziening van woningcorporaties is verbonden met de automatisering van de werkprocessen. In figuur 8.10 geven wij een schematisch beeld van de informatiesystemen en de belangrijke processen en documenten. Centrale informatiesystemen (bedrijfsinformatiesystemen) richten zich op de primaire processen binnen de organisatie, bijvoorbeeld de huurincasso en verhuuradministratie en de financiële administratie (zie hoofdstuk 4). De processen mutatieonderhoud en klachtenonderhoud worden bijna altijd volledig ondersteund door het centraal informatiesysteem. Deze processen maken gebruik van de opgeslagen ‘basisgegevens’ van woningen en klanten. De onderhoudskosten worden verwerkt in de financiële administratie. De (complexen) woningcartotheek is in de praktijk een stand-alone applicatie of een onderdeel (module) van het centraal informatiesysteem. Veel woningcorporaties ontberen een geautomatiseerde cartotheek (hoofdstuk 4). In onze visie fungeert de complexen woningcartotheek als (deel van) van een centraal basisgegevensbestand, waarvan alle beleids- en beheerprocessen gebruik kunnen maken. Het is met andere woorden het woninginformatiesysteem. De gegevens zijn afkomstig uit het centraal informatiesysteem en andere systemen waarin gegevens zijn opgeslagen, bijvoorbeeld een regionaal aanbodmodel voor de woonruimteverdeling en een (geografisch georiënteerd) signaleringssysteem over buurten en wijken. Het gegevensbestand bevat numerieke en (geo)grafische gegevens: kaarten, plattegronden, tekeningen en foto’s. Alle basisgegevens worden op deze wijze op één plaats eenduidig vastgelegd. Gegevens over de woontechnische kwaliteit en de milieukwaliteit van woongebouwen en woningen worden opgeslagen in de complexen woningcartotheek. Ook gegevens over de bouwtechnische kwaliteit van woongebouwen en woningen en bijvoorbeeld lopende onderhoudscontracten kan men in de cartotheek opslaan (zie paragraaf 8.6.2). Voor het bepalen van strategisch voorraadbeleid kan de corporatie gebruikmaken van een (beslissings)ondersteunend informatiesysteem (of meerdere systemen). Zo’n systeem ondersteunt degenen die bij het beleid en beheer betrokken zijn met beleids- of managementinformatie. Bestaande ondersteunende informatiesystemen voor strategisch voorraadbeleid zijn te typeren als maatwerkapplicaties die voor een specifiek deel van de beleidsontwikkeling ondersteuning bieden. Functionaliteiten zijn enerzijds registreren en signaleren – het informatiesysteem fungeert als een gegevensbestand – en anderzijds bewerken, prognosticeren en simuleren. Een ondersteunend informatiesysteem kan gebruikmaken van het basisgegevensbestand. Daarenboven is registratie van bijzondere of eenmalige gegevens in het systeem mogelijk.2

[ 251 ]

Verhuurmutatieprocedure De verhuurmutatieprocedure is één van de belangrijkste werkprocessen van de woningcorporatie. Uit een mutatie volgt een reeks van handelingen, bijvoorbeeld huuropzegging, afspraak maken voor vooropname, beoordelen zelf aangebrachte veranderingen door huurder, afnemen exitinterview, afspraak maken voor eindopname, afspraak maken met nieuwe huurder, formulering werkopdracht en opdracht geven mutatieonderhoud, aanpassen punten woningwaarderingsstelsel, huurwijziging doorvoeren, enzovoort. Veel handelingen hebben direct of indirect te maken met de uitvoering van klantgericht mutatieonderhoud. Voor uitvoering van enkele taken ‘in het veld’, bijvoorbeeld de voor- en eindopname en formulering van een werkopdracht, kan de corporatie van secundaire informatiesystemen gebruikmaken. Deze systemen moeten gekoppeld zijn aan de complexen woningcartotheek.

Wij beschouwen een systeem voor de financiële meerjarenprognose en bedrijfswaardeberekening als een ondersteunend informatiesysteem. De complexen onderhoudsstrategie, de gewenste onderhoudsprestaties en de beschikbare onderhoudsbudgetten kunnen in een beslissingsondersteunend systeem worden vastgelegd. Onderhoudsplanningssystemen richten zich op het in kaart brengen van de huidige en toekomstige onderhoudsbehoefte en de planning, begroting en uitvoering van planmatig onderhoud. Het systeem kan een module zijn van het centraal informatiesysteem. Vaker is er sprake van een stand-alone systeem (zie hoofdstuk 4). Veel bestaande onderhoudsplanningssystemen zijn uitdrukkelijk gericht op het aansturen van de uitvoering van planmatig onderhoud en zijn inspanningsgericht. De bruikbaarheid van het systeem als ondersteunend informatiesysteem voor de strategische beleidsontwikkeling is dan beperkt. Het opstellen en doorrekenen van alternatieve onderhoudsprestatieniveaus, bijvoorbeeld met gebruik van conditiescores, en, na de keuze van een prestatieniveau, de uitwerking hiervan, is in de meeste programma’s niet mogelijk. Dat maakt de uitvoering van onderhoud op basis van meerjarige prestatiecontracten onmogelijk. Indien de meerjaren onderhoudsplanning wel fungeert als beleidsinstrument, kan ook de technische meerjarenbegroting hierin worden opgesteld. De begroting zal worden verwerkt in de financiële meerjarenprognose. Voor de samenstelling van werken en projecten (planmatig onderhoud en complexgewijze ingrepen), de werkvoorbereiding en uitvoering en opstellen van prestatiecontracten dienen ‘projectensystemen’. Deelprocessen worden vaak ondersteund door het centraal informatiesysteem. Het betreft dan de administratie van werkopdrachten, facturering, enzovoort. De kosten voor onderhoud en aanpassingen worden verwerkt in de financiële administratie. Wijzigingen in de productkenmerken, onderhoudskostendragers en onder-

2 In opdracht van en in samenwerking met Brabant Wonen werken het Onderzoeksinstituut OTB en DataBalk aan de realisatie van een software-applicatie voor het strategisch voorraadbeleid. Deze applicatie gaat uit van een integrale benadering van het strategisch voorraadbeleid. Het proces wordt als geheel ondersteund op basis van dezelfde gegevens die op één plaats worden vastgelegd.

[ 252 ]

Figuur 8.10 Informatiesystemen woningcorporaties ● Portfolioanalyse

● Planmatig

● Financiële

● Technische

meerjarenprognose en bedrijfswaardeberekening ● .... Ondersteunende informatiesystemen

● Complex● ...

onderhoud meerjarenbegroting

Meerjaren onderhoudsplanningssysteem

en woningcartotheek

Basisgegevensbestand

● Mutatieonderhoud

● Werken

● Klachtenonderhoud

● Projecten ● Prestatiecontracten

● Verhuuradministratie ● Financiële

administratie

Centraal informatiesysteem

Projectensystemen

houdsprestaties moeten worden verwerkt in de woningcartotheek en het meerjarenonderhoudsplanningssysteem.

8.8 Samenvatting en conclusies Het informatiemodel technisch beheer woningcorporaties geldt als algemeen referentiekader voor de uitvoering van de technische beheerprocessen. Complex- en onderhoudsstrategieën kunnen worden doorgerekend. De uitvoering van de operationele processen sluit aan op de beleidsontwikkeling. De (strategische) informatievoorziening hangt nauw samen met de beleidsontwikkeling, uitvoering en organisatie. Overal in de organisatie worden gegevens vastgelegd, gebruikt en verwerkt. De informatievoorziening kent een planning-, een control- en een communicatiefunctie, namelijk het onderbouwen van beleidskeuzen en beoordelen van alternatieven, het meten van de uitvoering van gemaakte beleidskeuzen (voortgang en succes) en het afleggen van verantwoording over de beleidskeuzen en de uitvoering van het beleid. Een informatiemodel bestaat uit een procesmodel en een datamodel. Het model bevat het programma van eisen voor de bouw van informatiesystemen voor de technische beheerprocessen. Daaraan kunnen systemen voor kwali-

[ 253 ]

teitszorg en de inzet van methoden en instrumenten worden gekoppeld. Het procesmodel strategisch voorraadbeleid leidt tot de keuze van een complexstrategie. Het procesmodel technisch beheer leidt tot de keuze van een onderhoudsstrategie en een onderhoudsprestatieniveau. Omdat het proces van het opstellen van complexen onderhoudsstrategieën volledig top-down kan plaatsvinden, kan één model voor ‘strategisch technisch beheer’ worden opgesteld. Dit model leidt tot de keuze van de complexstrategie, de onderhoudsstrategie, het prestatieniveau onderhoud, het basiskwaliteitsniveau van het woongebouw, en het basiskwaliteitsniveau en plusniveau van de woningen. Tevens zijn de budgetten voor onderhoud en aanpassingen bepaald. Processen op tactisch en operationeel niveau betreffen de planning, uitwerking en uitvoering van onderhoud en aanpassingen. Vijf belangrijke processen zijn te benoemen: complexgewijze ingrepen, mutatieonderhoud en celsgewijze ingrepen, klachtenonderhoud, planning van planmatig onderhoud en de programmering en uitvoering van planmatig onderhoud. Voor de uitvoering van deze processen zijn gegevens over de bouwen woontechnische kwaliteit, milieukwaliteit en de complexen onderhoudsstrategie noodzakelijk. Na uitvoering van onderhoud en aanpassingen zullen gegevens gemuteerd moeten worden. In de vigerende praktijk (zie hoofdstuk 4) bestaat veel onduidelijkheid over de samenhang tussen beleidsontwikkeling, (technische) beheerprocessen en informatievoorziening. Men moet de beheerprocessen inrichten naar de beleidsontwikkeling en vervolgens de gegevens op orde brengen. Gewenste gegevens voor de beleidsontwikkeling, monitoring van de uitvoering van beleid en verantwoording daarover, moeten gedefinieerd worden. Soms ontbreekt het aan gegevens, gegevens zijn verouderd, gegevens worden op verschillende plaatsen gemuteerd, enzovoort. De beleidsontwikkeling en uitvoering en de informatievoorziening hangen sterk samen met de organisatie(structuur). Het moet duidelijk zijn wie voor welk proces verantwoordelijk is, wie zorg draagt voor de gegevensverzameling, de invoer en mutatie van gegevens en de bewerking ervan tot managementinformatie. De gewenste (strategische) informatiebehoefte kan betekenen dat de corporatie andere methoden en instrumenten moet inzetten. Bijvoorbeeld een conditieopname om eenduidige gegevens over de prestaties van onderhoudskostendragers te verzamelen. Met de informatievoorziening hangt de automatisering samen. Procesbeheersing is door de hoeveelheid gegevens en de complexiteit van de processen onmogelijk zonder de inzet van geautomatiseerde hulpmiddelen. Een geautomatiseerde complexen woningcartotheek kan een centrale rol in de ondersteuning van technische beheerprocessen vervullen. In combinatie met andere basisgegevens, afkomstig uit onder meer het centraal informatiesysteem,

[ 254 ]

is de complexen woningcartotheek onontbeerlijk voor de ontwikkeling van strategisch voorraadbeleid. Klantgericht technisch beheer is zonder woningcartotheek moeilijk uitvoerbaar. De meerjarenonderhoudsplanning moet inzetbaar zijn als beleidsinstrument. Het systeem moet de mogelijkheid bieden onderhoudsprestatieniveaus en budgetten door te rekenen.

[ 255 ]

9 Samenvatting en conclusies 9.1 Inleiding Technisch beheer is een belangrijk beleidsveld van woningcorporaties. Technisch beheer is het geheel van technische en daarmee samenhangende administratieve activiteiten dat gericht is op het onderhouden en aanpassen van de kwaliteit van woningen en woonomgeving. Technisch beheer is met andere woorden breder dan onderhoud, ook het aanpassen van de kwaliteit van een object valt daaronder. In het technisch beheer zijn bouwen installatiedelen het uitgangspunt bij het vaststellen en uitvoeren van onderhoud en aanpassingen. Kwaliteit en kwantiteit van de ‘onderhoudskostendragers’ worden betrokken op de woning, het woongebouw en het (technisch) complex. De technische beheerprocessen bepalen mede de product-, prijsen exploitatiekenmerken van woningen Het strategisch voorraadbeleid heeft betrekking op de gehele voorraad van de woningcorporatie. Het strategisch voorraadbeleid werkt men uit per ‘deelvoorraad’ en vervolgens naar een complex. De beleidsontwikkeling vindt (voornamelijk) top-down plaats, op basis van gegevens uit de beheerprocessen. Een strategische beleidsbeslissing over de woningvoorraad heeft betrekking op de product-, klant-, prijsen/of exploitatiekenmerken van woningen. Door het technisch beheer af te leiden van het strategisch voorraadbeleid kan de woningcorporatie onderhoud en aanpassingen efficiënt, effectief – met andere woorden professioneel –, klantgericht en duurzaam uitvoeren. De kans op kapitaalvernietiging neemt af. Productkenmerken en onderhoudsprestaties kunnen worden afgestemd op de te bedienen doelgroepen en klanten. Klanten willen meer vrijheid in het onderhouden en aanpassen van de (binnenkant van de) woning, en stellen eisen aan de uitvoering van onderhoud en aanpassingen: informatie, aanspreekbaarheid, klantvriendelijkheid, netheid, enzovoort. De onderbouwing van het beleid kan men, door de wederzijdse afstemming van beleid, voor alle betrokkenen binnen en buiten de organisatie duidelijk en doorzichtig maken. Dit vergroot de mogelijkheden om processen, kosten en prestaties te beheersen en delen van het beheerproces op een verantwoorde wijze uit te besteden. De corporatie kan zich richten op haar kerntaken en de planning en controle van het technische beheerproces. De probleemstelling van het onderzoek luidt als volgt: Hoe voeren woningcorporaties thans de technische beheerprocessen uit en hoe kunnen ze in de toekomst de technische beheerprocessen professioneel, klantgericht en duurzaam uitvoeren? Centraal in het onderzoek staat het ontwerpen van een modelmatige samenhang tussen het strategisch voorraadbeleid en het technisch beheer bij woningcorporaties. Vanuit de technische beheerprocessen is gezocht naar raakvlakken met het strategisch voorraadbeleid. Belangrijke aandachtspun-

[ 256 ]

ten in de studie zijn de samenhang tussen het strategisch voorraadbeleid, het (des)investeringsbeleid, het onderhoudsbeleid en het huurprijsbeleid, de samenhang tussen investeringen, onderhoudsactiviteiten, prestaties, gebreken, levensduur en exploitatietermijn en de samenhang tussen beleidsontwikkeling, informatievoorziening, organisatie en bedrijfsvoering. De gevolgde onderzoeksmethoden zijn literatuurstudie, enquêtes, casestudies, analyse van methoden en instrumenten, en modellering. In paragraaf 9.2 beantwoorden we beknopt de zeven geformuleerde onderzoeksvragen. Drie onderzoeksvragen zijn beschrijvend en analyserend. Ze zijn oriënterend en empirisch gericht door het (technisch) beheerproces bij woningcorporaties en de daarbij geldende randvoorwaarden te beschrijven en ontwikkelingen te signaleren en te verklaren. Twee onderzoeksvragen zijn gericht op de grondslagen van het technisch beheer en de methodische en instrumentele randvoorwaarden voor de uitvoering daarvan. Tot slot hebben twee vragen een ontwerpend en normatief karakter. We vervolgen in paragraaf 9.3 met de conclusies van het onderzoek, aanbevelingen en een aanzet tot implementatie van ‘strategisch technisch beheer’ in de corporatiepraktijk. Een nieuwe aanpak van technisch beheer leidt tot een aantal nieuwe onderzoeksvragen. Bovendien zijn nieuwe ontwikkelingen te constateren en te verwachten in het technisch beheer door woningcorporaties. In paragraaf 9.4 formuleren wij een onderzoeksagenda.

9.2 Samenvatting 1. Hoe zijn woningcorporaties georganiseerd, hoe ziet de te beheren woningvoorraad door woningcorporaties eruit qua type en bouwen woontechnische kwaliteit en hoe hoog zijn de onderhoudsuitgaven en investeringen in de voorraad van woningcorporaties? Het aantal corporaties, de gemiddelde omvang van het bezit en de organisatiestructuur van woningcorporaties zijn in de periode 1990 tot 2000 drastisch gewijzigd. Het aantal corporaties nam in deze tien jaar sterk af van ruim 1.000 naar ongeveer 700. De organisatiestructuur wordt afgestemd op de veranderde positie die de corporaties innemen op de woningmarkt. De organisatie van veel corporaties is getransformeerd of transformeert tot het woondienstenmodel of een daarvan afgeleid model. Het werkapparaat krijgt daardoor een ander gezicht. Technische afdelingen, verantwoordelijk voor de planning en uitvoering van het onderhoud, veranderen van karakter. Deze afdelingen vervullen een meer ondersteunende rol, of worden, in combinatie met strategisch voorraadbeleid, juist meer betrokken bij de beleidsontwikkeling. Het woningbezit in de sociale-huursector is in 1998 voor het eerst licht gedaald. De woningcorporaties hadden op 1 januari 1999 bijna 2,37 miljoen

[ 257 ]

woningen in eigendom. Bijna de helft van de woningen zijn eengezinswoningen. Nog geen 10% van de sociale voorraad is vooroorlogs. De verschillen per provincie en tussen stad en platteland zijn groot. De regelgeving is van groot belang geweest voor het kwaliteitsniveau van de sociale woningbouw. De totaal benodigde herstelkosten in de sociale sector werden in 1995, op basis van de uitkomsten van de Kwalitatieve Woningregistratie, geschat op bijna ƒ10 miljard. Woningen van matige tot slechte kwaliteit komen in de sociale-huursector relatief weinig voor. De kwaliteit van de woningvoorraad – in beheer van woningcorporaties – is in het algemeen bouwtechnisch goed, maar woontechnisch niet altijd voldoende. Het aantal ingrijpende verbeteringen is gering. Ingrepen in de naoorlogse voorraad betreffen met name schilrenovaties c.q. groot onderhoud gecombineerd met celsgewijze aanpassingen. Als gevolg van veroudering van de woningvoorraad stijgt de onderhoudsbehoefte van alle typen woningen. De totale uitgaven voor onderhoud en verbetering zijn daarentegen de laatste jaren niet sterk gestegen. De gemiddelde onderhouds- en verbeteruitgaven in de socialehuursector bedragen ruim ƒ2.100 per woning, per jaar. Eenderde deel van de onderhoudsproductie betreft ‘afwerkonderhoud’. Het aandeel van de onderhoudskosten in de totale bedrijfslasten van woningcorporaties is groot, namelijk 19%. 2. Hoe ziet het beleidskader van woningcorporaties eruit? De zelfstandig opererende woningcorporaties genieten een grote beleidsvrijheid. Het speelveld voor het handelen van de corporaties is groot. Dat geldt ook voor de uitvoering van woningverbetering en onderhoud. Uiteraard moeten de corporaties wel extern en intern verantwoording afleggen over hun activiteiten. Kwaliteitszorg leidt tot het meetbaar maken van prestaties en biedt aanknopingpunten voor technisch beheer. De bouwtechnische weten regelgeving geeft de ondergrenzen voor het technisch beheer aan. Alle woningen dienen in ieder geval te voldoen aan de minimale eisen van het Bouwbesluit. De rol van de overheid als subsidiegever en financier is beperkt. De overheid wil een stimulerende rol vervullen inzake duurzaam beheer en energiebesparing, bijvoorbeeld door de inzet van nieuwe instrumenten als het Energieprestatieadvies en de Energiepremie. Het huurprijsbeleid van woningcorporaties na onderhoud en woningverbetering is gebonden aan de voorwaarden uit de Huurprijzenwet woonruimte. Huurprijsaanpassingen zijn in het algemeen slechts aan de orde als de woningkwaliteit, uitgedrukt in het aantal punten volgens het woningwaarderingsstelsel, toeneemt. De (extra) huuropbrengsten maken deel uit van de financiële toetsing van de investeringen in de totstandkoming van het strategisch voorraadbeleid. In principe zal de verhuurder streven naar een kostendekkende huurverhoging. Maar uit het oogpunt van strategisch voorraadbeleid kunnen er goede redenen zijn om de kwaliteit wel te verbeteren en tege-

[ 258 ]

lijkertijd de huur niet (te veel) te verhogen. De mogelijkheden voor huurharmonisatie en de verplichting tot toestemming van huurders voor complexgewijze woningverbetering geven aanleidingen om woningen niet complexgewijs maar steeds vaker celsgewijs – en naar de wensen van de klant – te verbeteren. 3. Hoe voeren woningcorporaties de technische beheerprocessen uit, hoe koppelen ze het technisch beheer aan het strategisch voorraadbeleid, welke methoden en instrumenten zetten ze daarbij in, welke ontwikkelingen doen zich voor, welke knelpunten treden op en welke perspectieven dienen zich aan? Veel corporaties hebben strategisch voorraadbeleid ontwikkeld, andere corporaties zijn daarmee bezig. Het marktperspectief van de woningen is, met de aanwezige bouwen woontechnische kwaliteit, sterk bepalend in het vormgeven van dit beleid. De beschikbaarheid van subsidies speelt een rol op de achtergrond bij de afweging en planning van ingrepen. In de uitwerking van het strategisch voorraadbeleid treden twee ontwikkelingen gelijktijdig op: het centraal stellen van de (individuele) klant en zijn vraag naar woondiensten, en een verbreding van het aanbod van woondiensten. Het onderhoud aan de woning is een belangrijk aspect van de dienstverlening aan de klant. De bewoners willen zoveel mogelijk ongestoord genieten van hun woning en de vrijheid hebben om de woning aan te passen aan de eigen wensen. Een ‘dynamische’ aanpak van het mutatieonderhoud komt tegemoet aan de wensen van de individuele klant. De corporatie streeft voor een complex een kwaliteitsniveau na, passend bij de positie van het complex op de woningmarkt. Tevens bepaalt deze positie of er ruimte is (en hoe groot die ruimte is) om individueel van dat niveau af te wijken. Een klantgerichte benadering van mutatieonderhoud heeft consequenties voor het beleid van een corporatie met betrekking tot zelf aangebrachte veranderingen (ZAV-beleid). Aan een duidelijke koppeling tussen het strategisch voorraadbeleid en het technisch beheer, voor wat betreft het planmatig onderhoud, ontbreekt het nog in veel gevallen. In het algemeen onderkennen de corporaties drie kwaliteitsniveaus in het onderhoud: een basisniveau, een lager niveau (omdat er een ingreep op termijn voorzien is) en een hoger niveau (veelal op grond van de positie van het woningcomplex op de woningmarkt). In de besluitvorming over complexen onderhoudsstrategieën zal een duurzaam beheer van de woningvoorraad een prominentere rol dienen in te nemen. Woningcorporaties erkennen dit wel, maar initiatieven hiertoe komen nog maar langzaam op gang. De kans bestaat dat tussen klantgericht werken, met een kwaliteitsniveau naar keuze, en duurzaam beheer, met een door de woningcorporatie gewenst uniform en normatief kwaliteitsniveau dat voldoet aan milieueisen, een spanningsveld zal ontstaan. Wijzigingen in de organisatiestructuur van woningcorporaties hebben hun

[ 259 ]

weerslag op de uitvoering van technisch georiënteerde activiteiten en de relaties met de ontwikkeling van het strategisch voorraadbeleid. Belangrijk is de invoering van het woondienstenmodel. Medewerkers van rayons zijn dikwijls verantwoordelijk voor het dagelijks onderhoud, medewerkers van een ondersteunende technische dienst voor het planmatig onderhoud. Bijna alle woningcorporaties voeren onderhoudsactiviteiten deels planmatig (preventief) uit aan de hand van een meerjarenonderhoudsplanning. De planning is geautomatiseerd. Veel woningcorporaties zien de meerjarenonderhoudsplanning (nog) niet als beleidsinstrument, maar in de eerste plaats als uitvoeringsgerichte planning en begroting van onderhoudsactiviteiten. Wel hanteert een deel van de corporaties verschillende onderhoudsniveaus in het (planmatig) onderhoud, door eisen te stellen aan soort activiteiten, materiaalgebruik, cycli en urgenties. In de uitvoering van het onderhoud verandert de relatie tussen de corporatie en de aannemers van onderhoudswerk. Het afsluiten van meerjarige onderhoudscontracten en prestatiecontracten zien corporaties als middel om de onderhoudskosten en de kwaliteit op de langere termijn te beheersen. De beleidsontwikkeling en uitvoering is sterk afhankelijk van de informatievoorziening en de automatisering van de beheerprocessen. Opvallend is dat veel woningcorporaties nog niet beschikken over een geautomatiseerde woningcartotheek. De woningcartotheek zal aan belang winnen, bij een toename van de keuzevrijheid in onderhoud en aanpassingen en andere dienstverlening. De meerjarenonderhoudsplanning is door de ‘gebrekkige automatisering’ moeilijk in te zetten als beleidsinstrument. Men is vaak niet goed in staat de geformuleerde strategieën in het strategisch voorraadbeleid te vertalen in een gedifferentieerd onderhoudsbeleid. 4. Wat is de relatie tussen productkenmerken en prestaties van bouwdelen en hoe zijn de productkenmerken in stand te houden en aan te passen door het uitvoeren van technische ingrepen en onderhoudsactiviteiten? Eigenschappen van de toegepaste bouwdelen in woningen en woongebouwen vormen, in samenhang met het ruimtelijk ontwerp en het volume, de productkenmerken. De productkenmerken worden veelal aangeduid in kwaliteiten: bouwtechnische kwaliteit, woontechnische kwaliteit en milieukwaliteit. Alle bouwdelen hebben te maken met prestatieverlies door veroudering, gebruik en externe oorzaken. Het prestatieverlies wordt gemeten in de vorm van de aanwezigheid van gebreken. Een classificatie van gebreken is beleidsafhankelijk. Om prestatieniveaus te differentiëren kunnen onderhoudsactiviteiten onderscheiden worden naar soort, deel van het bouwdeel waarop de activiteit van toepassing is, materiaaltoepassing, omvang en aard van de activiteit (preventief of correctief). Technisch beheer valt uiteen in prestatie-instandhouding en prestatie-aanpassing. Door technische ingrepen vinden prestatie-aanpassingen plaats. Het

[ 260 ]

volume, de indeling, de uitrusting en de materialisatie van de woningen en woongebouwen kunnen wijzigen. Technisch onderhoud is gericht op prestatie-instandhouding. De onderhoudsactiviteiten beïnvloeden de prestaties van de bouwdelen op een bepaald tijdstip. Echter, door functionele materiaalmodificaties en het aanbrengen van bouwdelen vinden tevens prestatie-aanpassingen plaats. De productkenmerken wijzigen en het oorspronkelijk aanwezig prestatievermogen neemt toe. Het acceptabel prestatieverlies en daarmee de uitvoering van onderhoudsactiviteiten hangen af van wettelijke eisen, technische en functionele motieven en milieumotieven. Voor de in het strategisch voorraadbeleid benoemde doelgroepen gelden mogelijk verschillende prestatieniveaus. Bovendien waarderen klanten de te onderscheiden prestaties (prestatievelden) van bouwdelen uiteenlopend. Wij onderscheiden de technische prestatie, de brandveiligheid, de gebruiksveiligheid, de sociale veiligheid, gezondheid en binnenmilieu, bruikbaarheid en beschikbaarheid, onderhoudbaarheid, de esthetische prestatie, energieprestatie, waterprestatie en duurzaam materiaalgebruik. 5. Welke methoden en instrumenten zijn in te zetten in de technische beheerprocessen voor instandhouding en aanpassing van productkenmerken? Door een conditieafhankelijke benadering van het onderhoud kunnen woningcorporaties sturen op de gewenste onderhoudsprestaties en kosten. Een conditieafhankelijke benadering in het (planmatig) onderhoud betekent dat er een ontkoppeling plaatsvindt tussen het kwaliteitsoordeel en het vaststellen van onderhoudsactiviteiten. De inspecteur registreert de feitelijke onderhoudstoestand van bouwdelen. Aan de hand van deze gegevens en het gewenst prestatieniveau kunnen de onderhoudsactiviteiten worden gepland. Het registreren van de feitelijke onderhoudstoestand gebeurt door het noteren van gebreken aan de bouwdelen. Een visuele inspectie volstaat in veel gevallen. De subjectiviteit van de inspectie – vaak een groot probleem – kan worden verkleind door het inzetten van gestandaardiseerde inspectiehulpmiddelen, bijvoorbeeld gebrekenlijsten. De zespunts-conditieschaal kan worden ingezet als meetlat. Omdat elk bouwdeel verschillende prestaties levert, die verschillend gewaardeerd kunnen worden, betekent het gebruik van één meetlat dat er een weging van gebreken plaatsvindt. Het schaalniveau van de zespunts-conditieschaal is ordinaal. De conditieschaal kan worden ingezet als financieel afwegingsinstrument, door aan gewenste prestatieniveaus onderhoudsactiviteiten en kosten te koppelen. Gegevens over de bouwtechnische kwaliteit van de woongebouwen en woningen moeten worden verzameld voor zowel de strategische beleidsbepaling, de tactische planning van onderhoudsactiviteiten als de operationele planning (programmering) en uitvoering van de activiteiten. De gegevensverzameling gebeurt door middel van een inventarisatie en een inspectie. De gedetail-

[ 261 ]

leerdheid van inventarisatie en inspectie hangen met elkaar en met de gewenste betrouwbaarheid van de gegevens samen. Een conditieopname en gebrekenopname leveren inspectiegegevens op voor strategische en tactische afwegingen. Een uitvoeringsopname, mogelijk gecombineerd met een risicoopname, levert gegevens op voor de operationele planning en uitvoering van onderhoud. De beheerder kan dit traject uitbesteden en samen met de daadwerkelijke uitvoering onderbrengen in prestatiecontracten. Uiteraard blijft de beheerder verantwoordelijk voor de kosten- en kwaliteitsbewaking. Voor de planning van het onderhoud moeten de onderhoudsactiviteiten aan bouwdelen worden geclassificeerd. Het duurzaam uitvoeren van de onderhoudsactiviteiten vereist het kwantificeren van de milieueffecten van de toe te passen installaties, bouwdelen, materialen en bouwstoffen. De planning (en begroting) van onderhoudsactiviteiten kan gebeuren op basis van een genormeerd gewenst prestatieniveau, bijvoorbeeld door een ondergrens in de zespunts-conditieschaal te hanteren en op die manier het maximaal prestatieverlies te normeren. 6. Welke complexen onderhoudsstrategieën kunnen de woningcorporaties toepassen? Het doel van het afstemmen van onderhoudsstrategieën op het strategisch voorraadbeleid is kapitaalverspilling tegen te gaan door te anticiperen op beleidskeuzen en de productkenmerken en onderhoudsprestaties te koppelen aan strategische beleidsuitgangspunten. Een woningcorporatie kan zijn woningbezit op basis van een aantal producten prijskenmerken indelen in voor de beleidsontwikkeling relevante productlijnen. Tot een productlijn behoren één of meer productgroepen, tot een productgroep één of meer technische complexen. Een technisch complex bestaat uit één of meer woongebouwen. De beleidsontwikkeling vindt zowel top-down als bottom-up plaats. De gewenste kwaliteit van woongebouwen en woningen kan afhankelijk zijn van de productlijn waartoe het woongebouw met woningen behoort. De alternatieven voor het exploiteren van technische complexen door woningcorporaties zijn samen te vatten in drie strategieën: aanpassen van de prestaties (de productkenmerken) door te investeren, beëindigen van de exploitatieperiode door te desinvesteren en instandhouden van de prestaties door onderhoud (consolideren). De corporatie moet het onderhoud op deze strategieën afstemmen. De onderhoudsstrategie is afhankelijk van de voorziene ingreep, namelijk ingreepgericht, of afhankelijk van productlijn, bijzondere klantgroep en individuele klant, dus markttechnisch, klantgroepgericht en klantgericht. De onderhoudsstrategieën kunnen worden uitgewerkt in een gewenst kwaliteitsniveau voor het woongebouw, een gewenst basiskwaliteitsniveau en een plusniveau voor de (binnenkant van de) woningen en gewenste onderhoudsprestaties: verschillende prestatievelden (bijvoorbeeld technische prestatie,

[ 262 ]

bruikbaarheid en beschikbaarheid, esthetische prestatie, sociale veiligheid en milieuprestaties) en prestatieniveaus (bijvoorbeeld zeer laag, laag, standaard en hoog). De strategieën moeten in samenhang met de uitvoering van onderhoud als verschillende onderhoudssoorten, het beleid voor zelf aangebrachte veranderingen en de zelfwerkzaamheid van huurders, worden geoperationaliseerd. Eensluidende definities van onderhoudssoorten zijn heel belangrijk om – te leveren en geleverde – onderhoudsprestaties te kunnen normeren en in- en extern te kunnen vergelijken. Operationalisatie van gewenste prestatieniveaus in het planmatig onderhoud betekent het normeren van condities, prestaties en gebreken van onderhoudskostendragers. In essentie gaat het om het verschil in prestaties dat het bouwdeel voor en na het uitvoeren van onderhoud levert of, met andere woorden de gebreken die voor en na het uitvoeren van de activiteit aanwezig zijn. Door de zespunts-conditieschaal te gebruiken als rekeninstrument, is het mogelijk prestatieniveaus door te rekenen. In de afweging van alternatieve oplossingen die voldoen aan de gewenste prestaties, kan men kiezen voor de oplossing met de laagste levensduurkosten. De gewenste eindkwaliteit van woningen en woongebouwen, in samenhang met de termijn waarop deze eindkwaliteit bereikt moet worden, bepalen de mogelijkheden voor een duurzame strategie. Een langetermijnperspectief voor het complex en voldoende financiële ruimte op corporatieniveau zijn voorwaarden om hoge milieuambities waar te maken. Woningcorporaties met beperkte financiële ruimte kunnen hun milieuambities realiseren door gefaseerd te investeren, ingepast in het planmatig onderhoud en het mutatieonderhoud. 7. Hoe kan de relatie tussen het strategisch voorraadbeleid en het technisch beheer van woningcorporaties modelmatig worden vormgegeven in een informatiemodel? Het informatiemodel technisch beheer woningcorporaties geldt als algemeen referentiekader voor de uitvoering van de technische beheerprocessen. Complex- en onderhoudsstrategieën kunnen worden doorgerekend. De uitvoering van de operationele processen sluit aan op de beleidsontwikkeling. De (strategische) informatievoorziening hangt nauw samen met de beleidsontwikkeling, uitvoering en organisatie. De informatievoorziening kent een planning-, een control- en een communicatiefunctie, namelijk het onderbouwen van beleidskeuzen en beoordelen van alternatieven, het meten van de uitvoering van gemaakte beleidskeuzen (voortgang en succes) en het afleggen van verantwoording over de beleidskeuzen en de uitvoering van het beleid. Omdat het proces van het opstellen van complexen onderhoudsstrategieën volledig top-down kan plaatsvinden, kan één model voor ‘strategisch technisch beheer’ worden opgesteld. Dit model leidt tot de keuze van de complexstrategie, de onderhoudsstrategie, het prestatieniveau onderhoud, het basis-

[ 263 ]

kwaliteitsniveau van het woongebouw, en het basiskwaliteitsniveau en plusniveau van de woningen. Tevens zijn de budgetten voor onderhoud en aanpassingen bepaald. Processen op tactisch en operationeel niveau betreffen de planning, uitwerking en uitvoering van onderhoud en aanpassingen. Vijf belangrijke processen zijn te benoemen: complexgewijze ingrepen, mutatieonderhoud en celsgewijze ingrepen, klachtenonderhoud, planning van planmatig onderhoud en de programmering en uitvoering van planmatig onderhoud. Voor de uitvoering van deze processen zijn gegevens over de bouwen woontechnische kwaliteit, milieukwaliteit en de complexen onderhoudsstrategie noodzakelijk. Na uitvoering van onderhoud en aanpassingen zullen gegevens gemuteerd moeten worden. Met de informatievoorziening hangt de automatisering samen. Procesbeheersing is door de hoeveelheid gegevens en de complexiteit van de processen onmogelijk zonder de inzet van geautomatiseerde hulpmiddelen. Een geautomatiseerde complexen woningcartotheek kan een centrale rol in de ondersteuning van technische beheerprocessen vervullen. In combinatie met andere basisgegevens, afkomstig uit onder meer het centraal informatiesysteem, is de complexen woningcartotheek onontbeerlijk voor de ontwikkeling van strategisch voorraadbeleid. Klantgericht technisch beheer is zonder woningcartotheek moeilijk uitvoerbaar. De meerjarenonderhoudsplanning moet inzetbaar zijn als beleidsinstrument. Het systeem moet de mogelijkheid bieden onderhoudsprestatieniveaus en budgetten door te rekenen.

9.3 Conclusies en aanbevelingen De beleidsvrijheid voor woningcorporaties in het technisch beheer is groot. De wetgeving garandeert een bodemniveau in kwaliteit en onderhoud door middel van het Bouwbesluit en het Nieuw Burgerlijk Wetboek. Professioneel werken, dat wil zeggen strategisch, effectief en efficiënt, én klantgericht werken vloeien logischerwijs voort uit de positie van woningcorporaties als grote private vastgoedbeheerders en de opgaven waarvoor woningcorporaties staan. De keuze voor duurzaam beheer komt voort uit de taakopvatting van woningcorporaties en de maatschappelijk positie die zij innemen, gestimuleerd door de overheid. De maatschappelijke taken van woningcorporaties nemen toe. De ‘traditionele doelgroep’ neemt wellicht in omvang af, maar nieuwe doelgroepen dienen zich aan, bijvoorbeeld daken thuislozen en statushouders. Corporaties zullen zich meer (moeten) inzetten voor de relaties wonen en zorg, en wonen en leefbaarheid van buurten en wijken. Voor het strategisch voorraadbeleid en het technisch beheer zijn de opbouw en kenmerken van het bezit sterk bepalend. Tezamen met de lokale woningmarktomstandigheden en financiële mogelijkheden van de woningcorporatie

[ 264 ]

geeft dit sturing aan het beleid. De fysieke opgaven waarvoor de woningcorporaties staan gesteld, zijn groot. De woontechnische kwaliteit, bijvoorbeeld de toegankelijkheid voor ouderen en minder-validen, schiet in een groot deel van het woningbezit tekort. Dat biedt mogelijkheden om tevens duurzaam te investeren en de milieukwaliteit van de woningen aan te passen. Duurzaam beheer is in de praktijk nog steeds een ondergeschoven kindje. Technisch beheer kan daarbij natuurlijk niet los worden gezien van sociaal beheer van woningen en woonomgeving en het huur- en verhuurbeleid. Veranderingen op de woningmarkt en de concurrentie met andere woningaanbieders vereisen keuzevrijheid voor klanten ten aanzien van eigendomsvorm, productkenmerken en onderhoudsprestaties, en een brede dienstverlening. Aandacht voor de te leveren prestaties aan klanten lijkt momenteel belangrijker dan kwaliteitszorg voor de processen in de organisaties. Dat wreekt zich des te meer, omdat veel woningcorporaties zijn uitgegroeid tot grote organisaties met omvangrijke werkapparaten. Technisch beheer is een beleidsveld waar de ontwikkelingen meer van onderop dan van bovenaf kwamen en komen. De vrijheid in handelen voor de technische afdelingen en de daar werkzame personen was en is vaak vrij groot. Initiatieven om bijvoorbeeld het planmatig onderhoud af te stemmen op technische ingrepen of op de ingeschatte marktpositie van het complex waren er altijd wel, maar weinig beleidsmatig, eenduidig en transparant. Technisch beheer is een beleidsveld waar veel gegevens verzameld worden – helaas in veel gevallen niet objectief en ‘duurzaam’ – en een keur aan methoden, instrumenten en automatiseringsproducten wordt ingezet. Veel werk wordt uitbesteed en er gaat heel veel geld in om. Voor de buitenstaander, met inbegrip van de andere afdelingen van de woningcorporatie, is technisch beheer vaak een onbegrepen en ongrijpbaar bastion. Door de veranderingen in organisatiestructuren, bijvoorbeeld de invoering van het woondienstenmodel en ondersteunende technische afdelingen, lijkt ‘techniek’ te zijn geïntegreerd of tenminste gerelateerd aan ‘verhuur’ en ‘beleid’. De integratie van beleidsprocessen en uitvoering daarvan komen echter langzaam op gang. Aanbevelingen Voor de beleidsontwikkeling, informatievoorziening en automatisering, inzet van methoden en instrumenten en organisatie heeft de koppeling van technisch beheer aan strategisch voorraadbeleid, de focus op de klant en het streven naar duurzaam beheer grote gevolgen. Technisch beheer moet worden afgeleid van het strategisch voorraadbeleid, gestuurd door algemene beleidsuitgangspunten, complexen onderhoudsstrategieën, en eisen aan de prestaties, de kosten en de duurzaamheid van onderhoud en aanpassingen. Het is belangrijk om in het onderhoudsbeleid te anticiperen op beleidskeuzen die samenhangen met de veranderingsopgave van delen van de woningvoorraad en tegelijkertijd de andere delen van de

[ 265 ]

woningvoorraad marktgericht en klantgericht te beheren. De klant moet keuzevrijheid krijgen in onderhoudsprestaties en productkenmerken binnen de kaders van strategisch voorraadbeleid en een duurzaam beheer. De mogelijkheden om te differentiëren in onderhoudsprestaties en aanpassingen en de mogelijkheden om onderhoud en ingrepen duurzaam uit te voeren moeten worden onderzocht. De gewenste differentiatie in prestatieniveaus en prestatievelden, en de proces-, kosten- en prestatiebeheersing vereisen de verzameling en bewerking van gegevens op een eenduidige en transparante wijze. Dit impliceert de inzet van adequate instrumenten voor de registratie, planning, programmering en uitvoering van onderhoud en aanpassingen. Door een conditieafhankelijke en prestatiegerichte benadering van onderhoud en aanpassingen kan men de gewenste prestaties sturen en kunnen de terugkoppeling en informatievoorziening van het technisch beheer naar het strategisch voorraadbeleid gestalte krijgen. De uitvoering van beleid moet aansluiten op de beleidsontwikkeling. Dit vereist een duidelijke verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen personen en organisatieonderdelen. Alle relaties die de corporatie aangaat moeten gericht zijn op het meetbaar maken van prestaties. Dat geldt zowel voor de interne en externe verantwoording, de inkoop van onderhoudsdiensten, als voor de interne organisatie en verantwoordelijkheden. De prestatiebenadering biedt een oplossing om invloed te kunnen uitoefenen op de kosten en prestaties, ook als de corporatie geen uitvoerende dienst meer heeft en onderhoud (en aanpassingen) uitvoert op basis van prestatiecontracten. In het verlengde hiervan zal in de interne organisatie van corporaties, tussen de organisatieonderdelen, de prestatiebenadering tot ontwikkeling komen. Implementatie van ‘strategisch technisch beheer’ De strategische beleidsontwikkeling start met het vaststellen van algemene beleidsuitgangspunten en het formuleren van de informatiebehoefte. Welke gegevens zijn noodzakelijk en (in de toekomst) gewenst voor de strategische beleidsontwikkeling, monitoring van de uitvoering, verantwoording en kwaliteitszorg? De daadwerkelijke gegevensverzameling kan geleidelijk tot stand komen. De strategische beleidsontwikkeling mondt uit in het vaststellen van complexen onderhoudsstrategieën en budgetten en leidt tot een differentiatie in onderhoudsprestaties en aanpassingen. Het beleid voor mutatieonderhoud en celsgewijze aanpassingen (basiskwaliteit, pluskwaliteit, wooncomfortverbeteringen en beleid voor zelf aangebrachte veranderingen) en daaraan gekoppeld huurprijsbeleid wordt integraal ontwikkeld. Het technisch beheer start met een gebreken- en conditieopname, en het opstellen van een betrouwbare ‘standaard’ meerjarenonderhoudsplanning en -begroting. Tevens worden de technische processen voor de uitvoering van ‘technisch noodzakelijk onderhoud’ op orde gebracht, bijvoorbeeld de definities en inhoud van onderhoudssoorten en cels- en complexgewijze ingrepen.

[ 266 ]

De implementatie van de strategieën kan geleidelijk en gefaseerd plaatsvinden. De eerste stap is het bepalen van een eenduidig en samenhangend standaardniveau in het planmatig onderhoud en het klachtenonderhoud. De tweede stap is het definiëren van ingreepgerichte strategieën en de derde stap betekent differentiatie in markttechnisch en klantgericht onderhoud. Een onderscheid tussen de prestatievelden techniek, beleving, sociale veiligheid en milieu ligt het meest voor de hand. In de toekomst is wellicht een verdere differentiatie gewenst. Het doorrekenen van prestatieniveaus planmatig onderhoud gebeurt door de conditieschaal in te zetten als rekeninstrument. De planningstermijn is afgestemd op de in het strategisch voorraadbeleid vastgestelde (restant) exploitatietermijnen van technische complexen. Programmering en uitvoering van onderhoud zijn losgekoppeld van de planning, zodat een duidelijke scheiding in verantwoordelijkheden en bevoegdheden bestaat en een deel prestatiegericht kan worden uitbesteed. Onderhoud en aanpassingen aan de ‘binnenkant’ van de woningen worden klantgericht uitgevoerd op verzoek van nieuwe en zittende huurders.

9.4 Onderzoeksagenda We hebben geanalyseerd op welke wijze het technisch beheer in de praktijk wordt uitgevoerd en hoe woningcorporaties in de toekomst de technische beheerprocessen professioneel, klantgericht en duurzaam kunnen uitvoeren. Een nieuwe aanpak van technisch beheer leidt tot een aantal nieuwe onderzoeksvragen. Bovendien zijn nieuwe ontwikkelingen te constateren en te verwachten in het technisch beheer door woningcorporaties. Wij formuleren een onderzoeksagenda. Integratie technisch beheer met strategisch voorraadbeleid De beleidsontwikkeling vindt steeds meer geïntegreerd plaats, met een samenhang tussen beleidsvelden, schaalniveaus, termijnen en gegevens. Over de rol van en samenhang tussen gegevens over de bouwtechnische kwaliteit, woontechnische kwaliteit en milieukwaliteit van woningen in de visievorming binnen strategisch voorraadbeleid bestaat nog veel onduidelijkheid. Het aanbod van informatiesystemen voor de registratie en bewerking van genoemde gegevens schiet tekort. Aanbieders passen hun producten met grote vertraging aan, aan de ontwikkelingen in het strategisch voorraadbeleid en (technisch) beheer. De systemen werken niet goed samen en de geboden functionaliteit schiet tekort. Opstellen en doorrekenen van alternatieve onderhoudsprestatieniveaus bijvoorbeeld is in veel gevallen niet mogelijk. Hierdoor komt de integratie van technisch beheer met strategisch voorraadbeleid met moeite tot stand.

[ 267 ]

Vragen zijn welke rol gegevens over de bouwtechnische, woontechnische en milieukwaliteit van woningen spelen in de strategische beleidsontwikkeling en hoe het aanbod van informatiesystemen tegemoet kan komen aan de beleidsontwikkeling en uitvoering bij woningcorporaties. Klantgericht onderhoud Woningcorporaties komen meer tegemoet aan uiteenlopende wensen van individuele klanten. De verhuurder is wettelijk verplicht onderhoud uit te voeren. De markt ‘verplicht’ de verhuurder dit gedifferentieerd en naar keuze van de klant te doen. In een meer ontspannen woningmarkt wordt dat vanzelfsprekend belangrijker geacht dan in een gespannen markt, waarin de klant nauwelijks woningkeuzemogelijkheden heeft. Het aandeel van de onderhoudskosten in de totale bedrijfslasten is groot. Onderhoud is niet altijd technisch noodzakelijk. Veel onderhoud wordt bijvoorbeeld uitgevoerd op grond van esthetische motieven. Op deze wijze levert het onderhoud een bijdrage aan de tevredenheid van de klanten en de verhuurbaarheid van de woningen. Vragen zijn in hoeverre klantgericht onderhoud gewenst en technisch mogelijk is en tot welke meerkosten klantgericht onderhoud leidt ten opzichte van een uniform normatieve aanpak. Klantgerichte (technische) dienstverlening Naast onderhoud bieden woningcorporaties vaker andere diensten en woonproducten aan, die min of meer met wonen te maken hebben. Slecht enkele diensten en producten dragen bij aan een betere verhuurbaarheid en/of langere woonduur. In een sterk concurrerende markt kan deze situatie uiteraard wijzigen. Ook door vergrijzing van het bewonersbestand kan de vraag naar dienstverlening toenemen, bijvoorbeeld wat betreft het onderhoud van de tuin. Woningcorporaties verdienen (nog) niet aan de verbreding van hun aanbod van diensten en woonproducten. De ontwikkeling van en zorg om de kwaliteit van de te leveren diensten en producten kosten veel (nieuwe) kennis, tijd en geld. De winstmarge zal gering zijn. Een winstgevende exploitatie is afhankelijk van een grote omzet. De ontwikkeling en exploitatie kunnen waarschijnlijk efficiënter door daarop toegesneden organisaties gebeuren. De corporatie kan de diensten en producten ‘verkopen’, gelijktijdig met en afgestemd op de woningen zelf. Voor de ontwikkelaars zullen de klantencontacten van de corporatie waardevol blijken. Vragen zijn in hoeverre diensten en woonproducten een bijdrage leveren aan de verhuurbaarheid en woonduur. Technische dienstverlening aan derden De maatschappelijk taken en prestaties van woningcorporaties blijven continu aan verandering onderhevig. Dat heeft uiteraard invloed op het technisch

[ 268 ]

beheer van de eigen woningvoorraad van corporaties en wellicht ook de woningvoorraad in buurten en wijken in eigendom en beheer van derden. Technische dienstverlening voor andere beheerders, bijvoorbeeld Verenigingen van Eigenaren en particuliere woningeigenaren, maar wellicht ook eigenaren van commercieel vastgoed, is vanwege de zorg voor het woon- en leefmilieu van buurten en wijken en de waardeontwikkeling daarvan, te verantwoorden. De dienstverlening zou bijvoorbeeld kunnen bestaan uit het opstellen van onderhoudsplanningen, aanbestedingen van onderhoud (door middel van prestatiecontracten) en controle op de uitvoering. Internet kan hierbij een hulpmiddel zijn. Vragen zijn welke rol corporaties kunnen en willen spelen in het (technisch) beheer van buurten en wijken en hoe ze die rol kunnen oppakken. Duurzaam beheer en gebruik Woningcorporaties hebben een alsmaar groeiende rol in het leveren van een bijdrage aan een duurzame woningvoorraad. Duurzaam beheer en gebruik van de woningvoorraad zijn niet mogelijk zonder de medewerking van de bewoners. Zeker in geval van het verbeteren van de milieukwaliteit van de woningen zijn het de bewoners die uitmaken of de getroffen milieumaatregelen ook het gewenste resultaat opleveren. Milieumaatregelen mogen niet (te) veel gevolgen hebben voor het gebruik. De bediening van installaties (verwarming, ventilatie, verlichting, e.d.) en het onderhoud eraan moet eenvoudig zijn. Technische voorzieningen als bediening op afstand, bewegingssensoren, elektronische meldingen van onderhoud, enzovoort – ‘domotica’ – kunnen daarbij een hulpmiddel zijn. Het streven naar een duurzaam beheer kan botsen met een streven naar gezond wonen en een klantgerichte werkwijze. Zo zullen huurders niet altijd voor de meest milieuvriendelijke maar duurdere oplossing kiezen, als deze oplossing niet gelijktijdig tot structureel lagere woonlasten leidt. Vragen zijn in hoeverre het streven naar een duurzaam beheer van de woningvoorraad conflicteert met gebruik en beheer van de woning door bewoners, de geboden keuzevrijheid aan bewoners en gezond wonen. Prestatiegerichte samenwerking Woningcorporaties gaan met onderhoudsaannemers nieuwe samenwerkingsvormen aan. De onderhoudsaannemer zal zich in de toekomst minder profileren als capaciteitsaanbieder en meer als probleemoplosser. Een prestatiegerichte benadering maakt deze ontwikkeling mogelijk. Dit vereist wel een inzet van daarop toegesneden methoden en instrumenten voor de prestatieen kostenbeheersing door woningcorporaties en andere betrokken partijen. Samenwerkingsverbanden tussen corporatie(s), aannemer(s) en wellicht leverancier(s) van producten (bijvoorbeeld schildersystemen) kunnen ontstaan.

[ 269 ]

Het is tevens denkbaar dat een nieuwe partij als intermediair gaat optreden tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. In het licht van verschillende prestatieniveaus van onderhoud en de verwevenheid tussen onderhoud en aanpassingen ligt deze ontwikkeling zelfs voor de hand. Het intermediair kan de functionele eisen vertalen in prestatie-eisen en vervolgens een technische omschrijving maken. Thans voeren woningcorporaties de intermediairfunctie voor een groot deel uit. Deze taken kunnen niet zonder meerkosten door andere partijen worden overgenomen. Vragen zijn hoe samenwerkingsvormen tussen woningcorporaties en onderhoudsaannemers verder gestalte kunnen krijgen, welke methoden en instrumenten moeten worden ingezet door betrokken partijen en wie de intermediairfunctie betaalt. Technisch beheer en ontwerp De ontwikkeling van strategisch voorraadbeleid en technisch beheer is een beleidsbepalende kernactiviteit van woningcorporaties. Hieraan zijn ondersteunende en registrerende activiteiten, bijvoorbeeld het opstellen van de meerjarenonderhoudsplanning, gekoppeld. Het zoeken naar technische oplossingen en de uitvoering van onderhoud is geen kernactiviteit en kan worden uitbesteed. Dit evenwel aan de hand van duidelijke eisen en randvoorwaarden inzake prestaties, kosten en proces. Projectontwikkeling behoort eveneens niet tot de kernactiviteiten van de woningcorporatie. Echter, ook hier geldt dat het programma van eisen duidelijke eisen en randvoorwaarden moet bevatten, gericht op beheer en gebruik. Mede doordat bij woningcorporaties een steeds verdergaande organisatorische scheiding plaatsvindt tussen projectontwikkeling en beheer, vindt de terugkoppeling tussen (technisch) beheer en ontwerp slechts zeer gebrekkig plaats. Hierdoor schiet het besef over het prestatieverloop van bouwdelen en levensduurkosten in de ontwikkelingsfase te kort. Ook de uitwisseling van gegevens tussen de partijen betrokken in het bouwen beheerproces, verloopt nog altijd moeizaam. In de beheerfase zijn (objectieve) gegevens over het gebouwde uitermate belangrijk. Vragen zijn hoe de terugkoppeling tussen beheer en ontwerp opnieuw tot stand kan worden gebracht, welke gegevens tussen partijen uitgewisseld moeten worden en hoe dat kan gebeuren.

[ 270 ]

Literatuur ABF Onderzoek en Informatie, Woningvoorraadbestand, Delft. Aedes, 1990, Handboek Onderhoud Woningbouw (losbladig), Den Haag (Elsevier bedrijfsinformatie). Aedes, 1998a, Bedrijfstakinformatie 1997, Hilversum (Aedes). Aedes, 1998b, Prestatiecontract onderhoud c.v.-installaties, Almere/De Bilt (Aedes). Aedes, 1999a, Bedrijfstakinformatie huren 1998, Hilversum (Aedes). Aedes, 1999b, Investeringsvisie woningcorporaties 2000 t/m 2002. Actualisatie Nationaal Programma Volkshuisvesting 1997 t/m 2000, Hilversum (Aedes). Aedes, 1999c, Een eigen huurhuis. Vijf beleidsvarianten voor zelf aangebrachte veranderingen van huurders, Hilversum (Aedes). Aedes, 1999d, De contouren van de woonmaatschappij. Op weg naar zelfstandig maatschappelijk ondernemerschap, Compact-reeks, nr. 1, Hilversum (Aedes). Aedes, 2000a, Bedrijfstakinformatie 1998, Hilversum (Aedes). Aedes, 2000b, Bedrijfstakinformatie huren 1999, Hilversum (Aedes). Aedes, 2000c, Bedrijfstakinformatie 1999, Hilversum (Aedes). Amory, E., en G. Vijverberg, 1987, Innovaties in het technisch beheer van woningen in de sociale huursektor; rapportage van een enquête, Delft (DUP). Amory, E., 1988, Naar beslissingsondersteunende informatiesystemen voor het non-profit woningbeheer, Delft (DUP). Baarsen, M.J. van, en R.N.J. Bouwmans, 1998, Marktgericht voorraadbeleid, De Bilt (NCIV). Bedrijfschap Schildersbedrijf, 1997, Standaard PrestatieContract Schilderwerk, Rijswijk (Bedrijfschap Schildersbedrijf). Bergh, J.C.A. van den, en C.W.J. Bos, 1992, Onderhoudsplanning in eigen hand, Gouda (ICS).

[ 271 ]

Beukering, C.A.J. van, en H. Tempelmans Plat, 1993, Dynamisch onderhoud plannen met kengetallen, Misset Beheer en Onderhoud, nr. 224, december, pp. 1-30, Doetinchem (Misset). Bijmold, Agnes, en Peter Graef, 2000, Het beste middel om trouwe huurders te kweken: Financieel belonen van woonduur, Tijdschrift voor de volkshuisvesting, 6, nr. 1, pp. 30-33. Blom, C.W., 1983, Onderhoud in nieuwe banen; Adviseren op basis van systematische inspectie, Eisma’s Schildersblad, 84, nr. 37/38. Bremer, A.E. van den, 1994, Meerjarig onderhoud plannen en begroten, Misset Beheer en Onderhoud, nr. 232, september, pp. 1-22, Doetinchem (Misset). Bremer, A.E. van den (red.), 1995, Beheer en onderhoud; Standaardwerk MBO-certificaat Beheer en Onderhoud, Delft (SMD/Waltman). Broeke, R.A. van den, 1992, Dienstverlening woningcorporaties en huurderswaardering, Delft (DUP). Broeke, R.A. van den, 1996, Ondersteunende informatiesystemen woningvoorraadbeleid, Delft (DUP). Broeke, R.A. van den, en A. Straub, 1997, Informatievoorziening Huurderszaken deelwoningbedrijven Den Haag, Delft (OTB). Broeke, R.A., van den, 1998, Strategisch voorraadbeleid van woningcorporaties: informatievoorziening en instrumenten, Delft (DUP). Bruseker, Ulferd, Kees de Jong en Max Wondergem, 1996, Dienstverlening verhuurders laat veel te wensen over, Huurwijzer, nr. 4, pp. 6-9. Buma H., 1990, Kwaliteits-weegmethode kozijntypen, BouwWereld, 86, nr. 7, pp. 50-52. Camstra, Ronald, en Johan van der Craats, 1999, De woner kiest zijn eigen stijl, NIROV Volkshuisvestingsdiscussiedagen 1999, Den Haag (NIROV), pp. 201-213. CBS, Financiële Maandstatistiek; Heerlen (CBS). CBS, Maandstatistiek Bouwnijverheid, Heerlen (CBS).

[ 272 ]

CBS, Statistiek Onderhoud sociale huurwoningen, Heerlen (CBS). Centrum voor Onderzoek en Technisch advies (COT), 1998, COT-Conditiewijzer, Overveen (COT). Chandler, Ian, 1995, The generation and use of stock condition surveys, The Journal of The Institute for Maintenance and Building Management, 1, nr. 1. Chanter, Barrie, en Peter Swallow, 1996, Building maintenance management, Abingdon, UK (Blackwell Science Ltd). Conijn, Johan, 1999, Woningcorporaties: goed, beter, best?, NIROV Volkshuisvestingsdiscussiedagen 1999, Den Haag (NIROV), pp. 131-136. Coolen, H., en G. Vijverberg, 1991, Dynamisch mutatieonderhoud: een nieuw beleidsinstrument, Corporatie Magazine, 2, nr. 14, pp. 4-6. Craats, Johan van der, e.a., 1999, De bindende kracht van woondiensten, Hilversum (Aedes). Crone-de Haan, Josine, 1997, Houten kozijnen vervangen of repareren: een rationele keuze, Renovatie & Onderhoud, 22, januari, pp. 27-29. Damen, A.A.J., en J.J. Belt, 1978, Technische levensduur van bouwelementen en bouwdelen en planning van onderhoudsaktiviteiten, Rotterdam (Bouwcentrum). Damen, A.A.J., en H.C.M. van Egmond, 1998, Conditiemeting Schilderwerk. Inspectiemethodiek voor schilderwerk op hout, Rotterdam (Stichting Bouwresearch). Damen Consultants e.a., 1994, Onderhoudsmodel, Rotterdam (Damen Consultants). Damen Consultants e.a., 1996, Brite Euram Project 4213, Condition Assessment and Maintenance Strategies for Buildings and Building Components, For the Commission of the European Communities, Rotterdam (Damen Consultants). Department of the Environment, 1991, English House Condition Survey: 1991, London, UK (HMSO). Dicke, D.W., 1992, Gevels: van initiatief tot sloop: beslissingen die de levens-

[ 273 ]

duurkosten beïnvloeden, Rotterdam (Stichting Bouwresearch). Diepen, Evert van, 1992, Conditiemeting geeft betrouwbaar beeld van woningkwaliteit Pendrecht, Renovatie & Onderhoud, 17, nr. 2, pp. 44-47. Dietz, J.L.G., 1992, Leerboek Informatiekundige Analyse, Deventer (Kluwer Bedrijfswetenschappen). Dreven, Karin van, 1999, Strategisch onderhoud overstijgt de techniek, Renovatie & Onderhoud, 24, juli/augustus, pp. 26-28. Egmond, H.C.M. van, en M.H. Hermans, 1998, Conditiemeting van gebouwen en onderhoudsnormering, Rotterdam (Stichting Bouwresearch). EIB (J. Schellevis), 1997, De onderhoudsproductie door bouw-, installatie- en afwerkbedrijven, Amsterdam (EIB). EIB (J. Schellevis), 1998, Onderhoud en opdrachtgevers, Amsterdam (EIB). Elsevier bedrijfsinformatie, z.j., Beheer en Onderhoud (losbladig), Doetinchem. Flier, Kees van der, en André Thomsen, 1998, Verbetering van naoorlogse wijken; veel papier maar weinig wol?, NIROV Volkshuisvestingsdiscussiedagen 1998, Den Haag (NIROV), pp. 183-194. Flier, Kees van der, Tim de Jonge en Fokke Wind, 1998, Herinvesteringen door woningcorporaties in de naoorlogse woningvoorraad. Verslag van een pilotstudy, Delft (Faculteit Bouwkunde, TU Delft). Gerlof, Dennis, en Geert Vijverberg, 1994, Cartotheek instrument voor efficiënt woningbeheer, Renovatie & Onderhoud, 19, nr. 11, pp. 40-43. Gorter, S.J., 1988, Ontwerp nog zelden op onderhoud getoetst, Bouw, 43, nr. 2, pp. 8-14. Gorter, S.J., 1989, De black-box van de onderhoudsplanning, in: Syllabus Onderhoudsbeheersing en onderhoudstechnieken, PHOB-kursus, Den Haag. Gruis, Vincent, 2000, Financieel-economische grondslagen voor woningcorporaties. Het bepalen van de bedrijfswaarde, risico’s en het voorraadbeleid, Delft (DUP Science).

[ 274 ]

Grünhagen, Harm, 1992, Een geschikte methode voor overal en altijd bestaat niet, Woningraad, nr. 25/26, pp. 40-48. Grünhagen, Harm, Eric Harms en Mirjam Zoet, 1999, Kwaliteitszorg raakt alles en iedereen, aedes-magazine, nr. 13-14, pp. 50-59. Haas, F. de, 1997, Milieu meewegen in strategisch voorraadbeheer, Bouwmarkt, 37, oktober, pp. 2-4. Heeger, Henk, 1993, Aanpak van naoorlogse probleemcomplexen, Delft (DUP). Heeger, H., & M. van der Haak, 2000, Documentatie bij de OTB-cursus Strategisch voorraadbeleid woningcorporaties, Delft (OTB). Hermans, M.H., 1995, Deterioration characteristics of building components: a data collecting model to support performance management, Eindhoven (TU Eindhoven). Hermans, Marleen, 1998, Prestatie begint pas echt bij oplevering, Renovatie & Onderhoud, 23, oktober, pp. 35-37. Heu, H. van der, en A. Roorda, 1993, Kwaliteit en kosten in het onderhoud van gebouwen van NS, Doelmatige Bedrijfsvoering, 5, nr. 10, pp. 18-22. Hoenderdos, Ton, en Hugo Priemus, 1985, Werkplan Technisch beheer, Rotterdam (IOP-Bouw). Hof, Eric, en Dominiek Buckers, 1996, Woondienstenmodel veruit het meest gehanteerd, Corporatie Magazine, 7, nr. 22, pp. 26-28. Hof, Eric, en Dominiek Buckers, 1997, Woondienstenmodel geen wondermiddel, Corporatie Magazine, 8, nr. 1, pp. 28-30. Huizing J.W., en W.K. Scholte, 1997, Langetermijn-onderhoudscontracten, Rotterdam (Stichting Bouwresearch). Hout, A.F. van den, 1999, Van conditiecontract naar prestatiecontract, Dakenraad, 6, nr. 29, pp. 10-13. Huffmeijer, F.J.M., 1990, Planmatig onderhoud installaties, Misset Beheer en Onderhoud, nr. 191, pp. 1-9, Doetinchem (Misset).

[ 275 ]

Huffmeijer, F.J.M., en A.A.J. Damen, 1995, Levensduur van bouwprodukten: praktijkwaarden, Rotterdam (Stichting Bouwresearch). Huurcommissies, 1999, Nulpuntenboek ernstige gebreken en tekortkomingen per 30-11-1999. ICP+Consult, z.j., Bedrijfsinformatie, Rotterdam. Janssen, Ellert H., 1999, Network organisations in building maintenance, Dissertation MBA, Amsterdam. Jones, Keith, en Stephen Collis, 1996, Computerized maintenance management systems, Property Management, 14, nr. 4, pp. 33-37. Jong, Kees de, 2000, Corporaties steeds groter en rijker, Woonbondig, nr. 9, pp. 8-9. Josten, R., en W. Scholte, 1993, Onderzoekswijzer kwaliteit van de woningvoorraad, Den Haag (MVROM). Kaan, H.F., 1993, Technisch beheer van sociale huurwoningen. Principes, praktijk, perspectieven, Delft (DUP). Kersloot, J.M., 1999, (Des)investerings- en huurprijsbeleid van verhuurders van woningen, Delft (DUP). Klieverik, Harry, 1997, Je moet kunnen opereren in een compleet woningmarktgebied, Woningraad-Magazine, nr. 1, pp. 34-39. Klieverik, Harry, 1998, Een eigen vechtgebied voor de onderhoudsdienst, Woningraad-Magazine, nr. 3, pp. 32-36. Klieverik, Harry, 2000, ‘Je moet de schaal van de opgave aannemen’. Fusies en allianties gericht op kwaliteit, innovatie en herstructurering, aedes-magazine, nr. 6, pp. 40-47. Klunder, G., 1999, Duurzame renovatie van woningen. Analyse van de meerkosten en de milieuwinst, Delft (DUP). Klunder, G. en V. Gieskes (red.), 2000, Naar een duurzame en gezonde woningvoorraad, Delft (DUP). Klunder, G., en F. Meijer (red.), 2000, Duurzaam renoveren van naoorlogse

[ 276 ]

portiekwoningen. Haalbaarheidsstudie Ecobuild-concept, Delft (DUP). Koffijberg, J.J., 1997, Kwaliteit met beleid: voorschriften en wenken ter discussie. Deelstudie Vijftig jaar DGVH, Delft (DUP). Kooijman, D.C. (m.m.v. J.A. van Vliet en A. Straub), 1992, Checklist onderhoud. Het ontwerpen en de materiaalkeuze van gevels en daken, Rotterdam (Stichting Bouwresearch). Kooijman, D.C., en A. Straub, 1993, Opnametechnieken en het technisch beheer van onroerend goed, Delft (DUP). Koolstra, Koos, 1996, Technisch beheer via prestatie-eisen, Nieuw tijdschrift voor de volkshuisvesting, 2, maart, pp. 24-27. Kranendonk, J.J., 1987, Strategisch beheren: over een 10-jarenplan en ingreepgerichte exploitatie, NCIV Vakwerk, nr. 6, pp. 129-133. Kullberg, Jeanet, en Hugo Priemus (red.), 1993, Ruimte voor woonwensen. Flexibel ontwerpen, bouwen en beheren, Rotterdam (SEV). Leent, M.J.J. van, 1992, Groot onderhoud na het BWS; investeringsgedrag woningcorporaties, Bouw, 47, nr. 5, pp. 22-24. Leent, M.J.J. van, en J.M. van Vliet, 1992, Om welke strategische keuzen draait het?, In: V-Plus Strategisch Voorraadbeheer; 7 Variaties op een thema, pp. 4-11, Lelystad (V-Plus). Lie, S., en E. Fokkema, 1992, De klant verandert de corporatie, De Bilt (NCIV). Liebregts, Martin, en Jelle Persoon, 1998, Onderhoud mechanische ventilatie sturen, Renovatie & Onderhoud, 23, april, pp. 18-21. Metselaar, A.C.W., 1994, Zelfwerkzaamheid in de sociale huursector in Nederland, Delft (DUP). Ministerie van VROM, Bestanden KWR 1994-1996, Den Haag (MVROM). Ministerie van VROM, 1988, SROW/deel D, Den Haag (MVROM). Ministerie van VROM, 1990, De kwaliteit van de woningen voor verbetering. Analyse effectmeting woningverbetering, Den Haag (MVROM).

[ 277 ]

Ministerie van VROM/Damen Consultants, 1994, Handleiding woningopname KWR ’94 - ’96, Den Haag/Rotterdam (MVROM/Damen Consultants). Ministerie van VROM (C. Poulus; Focus), 1997a, De kwaliteit van de Nederlandse woningvoorraad. Resultaten van de KWR 1994-1996, Den Haag (MVROM). Ministerie van VROM, 1997b, Nota Stedelijke Vernieuwing, Den Haag (MVROM). Ministerie van VROM (Companen adviesgroep voor beleid), 1998, Analyse bewoners en beheerders gerenoveerde woningen, Den Haag (MVROM). Ministerie van VROM, 1999a, Monitoring Duurzaam Bouwen 1995-1999, Den Haag (MVROM). Ministerie van VROM, 1999b, Beleidsprogramma Duurzaam Bouwen 20002004, Den Haag (MVROM). Ministerie van VROM, 2000a, Toezichtverslag sociale-huursector 1998, Den Haag (MVROM). Ministerie van VROM, 2000b, Nota Wonen. Mensen, wensen, wonen. Wonen in de 21e eeuw, Den Haag (MVROM). Ministerie van VROM, 2000c, Bouwprognoses 2000-2005, Den Haag (MVROM). Nationale Woningraad, 1988, Als-dan-lijst; opnamecriteria met standaardmaatregelen voor de middellange-termijn-planning, Almere (NWR). Nationale Woningraad, 1989, Bouwdelenclassificatie voor onderhoud, Almere (NWR). Nationale Woningraad, 1990, Marktgericht onderhoudsbeleid, Woningraad Extra 54, Almere (NWR). Nationale Woningraad, 1994, Handboek Jaarverslaggeving. Nieuwste richtlijnen voor woningcorporaties, Almere (NWR). Nederlandse Vereniging voor Doelmatig Onderhoud (NVDO)/Rijksgebouwendienst (RGD), z.j., Documentatie bij de cursus Inspecteren Onroerend Goed, Den Haag (NVDO/RGD).

[ 278 ]

Nederlandse Woonbond, 1997, Onderhoudstoestand van huurwoningen laat te wensen over, Huurwijzer plus, nr. 4, p. 20. Nederlandse Woonbond, 2000, Huurders vinden betaalbaarheid belangrijkste thema, Huurwijzer plus, nr. 4, pp. 13-14. Nellen, Saskia van, en Brigitte Paro, 1999, Tijd voor de Balanced Scorecard!?, Tijdschrift voor de volkshuisvesting, 5, nr. 3, pp. 14-17. Novem, 1997, Handboek energiebewust onderhoud; Praktische hulpmiddelen voor gestructureerde energiebesparende maatregelen bij planmatig onderhoud, Sittard (Novem). Novem, 1999, Referentiewoningen 98, Sittard (Novem). Novem/Aedes, 1999, Handleiding duurzaam bouwen en beheren, Sittard/Hilversum (Novem/Aedes). Oskam, A.G., en J.M. Visser, 1992, Waarde-analyse als handig hulpmiddel; kwaliteitsbeoordeling van kozijnen, Woningraad, nr. 6, pp. 43-46. Overboom, Louis, en Arie Warnaar, 1991, Conditiemeting betrouwbare basis voor marktgericht woningbeheer, Renovatie & Onderhoud, 16, nr. 11, pp. 4951. Pitt, Terence J., 1997, Data requirements for the prioritization of predictive building maintenance, Facilities, Volume 15, nr. 3/4 , pp. 97-104. Poelstra, A., en C.S.M. Weijers, 1998, Verzelfstandiging onderhoudsdienst goed voor efficiency en kostenbesef, Corporatie Magazine, 9, nr. 1, pp. 4-6. Priemus, H. e.a., 1998, De stedelijke investeringsopgave 1999-2010 gekwantificeerd, Delft (DUP). Priemus, H., 2000a, Volkshuisvesting in de 21ste eeuw. Naar een nieuw evenwicht tussen markt, overheid en informele sector, Den Haag (BNG). Priemus, H., 2000b, Ontwerp-nota Wonen: een vat vol tegenstrijdigheden, Tijdschrift voor de Volkshuisvesting, 6, nr. 4-5, pp. 46-51. Prins, M., 1992, Flexibiliteit en kosten in het ontwerpproces, een besluitvormingsondersteunend model, Eindhoven (Faculteit Bouwkunde, TU-Eindhoven).

[ 279 ]

Quist, H.J., en R.A. van den Broeke, 1994, Duurzaamheid en het beheer van de woningvoorraad, Delft (DUP). Raad voor de Jaarverslaggeving, 1996, Richtlijnen voor de jaarverslaggeving, aflevering 16, hoofdstuk 3.61, Toegelaten Instellingen volkshuisvesting. Rabeling, O.P.N., 1995, Fusie als instrument voor prestatieverbetering bij corporaties, NIROV Volkshuisvestingsdiscussiedagen 1995, Den Haag (NIROV), deel 1, pp. 16-24. Reedijk, Wim, 2001, Eigentijds zav-beleid binnen bereik. Voorbeeldregeling Aedes en Woonbond, aedes-magazine, nr. 1, pp. 46-49. Rothwell, K., en E. Hof, 1998a, Onderhoud en verhuur hoofditems management-informatie corporaties, Corporatie Magazine, 9, nr. 10, pp. 6-9. Rothwell, K., en E. Hof, 1998b, Management-informatie als instrument van sturing en beleidsontwikkeling, Corporatie Magazine, 9, nr. 12, pp. 28-30. Schayk, L.A. van, 1991, Inspectie en analyse van de conditie van het gevelwerk GAB-gebouw te Veghel volgens de K-M-S systematiek, Eindhoven (TU Eindhoven). Scholte, Wido, en Ton Damen, 1998, Kleine woning meest kwetsbare categorie. Nadere analyse van de aandachtsvoorraad, Renovatie & Onderhoud, 23, juni, pp. 8-11. SEV/Novem, 1997, Duurzaam Woningbeheer (DUWON), Utrecht (Nationaal DuBoCentrum). Shen, Qiping, en Alan Spedding, 1998, Priority setting in planned maintenance – practical issues in using the multi-attribute approach, Building Research & Information, 26, nr. 3, pp. 169-180. Siemes, T., en L.G.W. Verhoef (red.), 1994, Onderhoud en duurzaamheid – methodieken, Delft (Faculteit der Bouwkunde, TU-Delft). Smit, K, 1988, Onderhoudsmanagement, Delft (Faculteit der Werktuigbouwkunde en Maritieme Techniek, TU-Delft). Spekkink, D., 1996, Van Programma van Eisen naar Bestek. Wegwijzer tot kwaliteit, Rotterdam (Stichting Bouwresearch).

[ 280 ]

Spekkink, D., 1998, Prestatiebeginsel en aanbiedingskosten, Rotterdam (Stichting Bouwresearch). Stichting Bouwkwaliteit, 1991, Elementenmethode ’91, Rijswijk (Stichting Bouwkwaliteit). Stichting Bouwresearch, 1989, Lespakket onderhoud en beheer van vastgoed, Rotterdam (Stichting Bouwresearch). Stichting Bouwresearch, 1990a, Het prestatieconcept; begrip, inhoud en betekenis voor het bouwproces, deel 1, Rotterdam (Stichting Bouwresearch). Stichting Bouwresearch, 1990b, Het prestatieconcept; de vraagspecificatie uitgewerkt voor een woongebouw, deel 2, Rotterdam (Stichting Bouwresearch). Stichting Bouwresearch, 1997, Duurzaam Bouwen Nationaal Pakket Woningbouw Beheer (losbladig), Rotterdam (Stichting Bouwresearch). Stichting Kwaliteitszorg Woondiensten Huursector (KWH), 2000, De uitgangspunten van het KWH-kwaliteitssysteem. De kwaliteitseisen van het KWHHuurlabel, Delft (KWH). Stichting Primaat, 1999, Meetbrief 1999. Op weg naar kwaliteitszorg, Hilversum (Stichting Primaat). Straub, A., 1997, Strategisch voorraadbeleid en technisch beheer in de corporatiepraktijk, Delft (DUP). Straub, A., 2000, Toets van geselecteerde software meerjaren onderhoudsplanning aan het Programma van Eisen van Woningbouwvereniging Leiden, Delft (OTB). Straub, A., en J. Bais, 1997a, Veel onderhoudspakketten blijven in de boekenkast, Renovatie & Onderhoud, 22, augustus, pp. 30-35. Straub, A., en J. Bais, 1997b, Onderhoudsplanning beter af te stemmen op behoefte, Renovatie & Onderhoud, 22, september, pp. 37-39. Straub, A., en J. Bais, 1999, Handen en voeten aan prestatie-overeenkomsten in het onderhoud, Facility Management Magazine, 12, nr. 67, pp. 32-34. Straub, Ad, en Geert Vijverberg, 1995, Standaardisatie conditie-opname bouw-

[ 281 ]

delen onderzocht, Renovatie & Onderhoud, 20, nr. 233, pp. 34-35. Straub, Ad, en Geert Vijverberg, 1996a, Conditie-opname compromis tussen theorie en praktijk, Renovatie & Onderhoud, 21, nr. 235, pp. 23-25. Straub, Ad, en Geert Vijverberg, 1996b, Stuurinstrumenten voor meerjarenplanning vanaf werkvloer, Renovatie & Onderhoud, 21, nr. 238, pp. 16-17. Straub, Ad, Geert Vijverberg, Jan van Veen en Rein van Zelst, 1996c, Onderhoudsbeleid afstemmen op ingreep in toekomst, Renovatie & Onderhoud, 21, nr. 240, pp. 15-17. Straub, A., en G. Vijverberg, 1999, Advies over de technische-inhoudelijke randvoorwaarden van de beoordelingsrichtlijn (BRL) voor de keuringsstandaard Algemene Woningkeuring, Delft (OTB). Straub, A., G. Vijverberg en E. Philipsen (red.), 1997, Onderhoudsbeleid woningcorporaties. Strategisch voorraadbeleid – stuurinstrumenten – onderhoudscontracten, Delft (DUP). Straub, A., G. Vijverberg en E. Philipsen (red.), 2000, Onderhoudsbeleid woningcorporaties: strategisch voorraadbeleid, stuurinstrumenten en onderhoudscontracten, Delft (DUP). Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting, 1992, Handleiding Duurzaam Renoveren, Rotterdam (SEV). Stuurgroep Informatievoorziening met Computers voor Onderhoud in Nederland (SICON)/NVDO, 1989, Informatiemodel technische en onderhoudsdiensten, Den Haag (SDU). Ten Hagen & Stam (J. Kooren en P.K. van der Schuit, red.), 2000, Handboek Bouwgebreken (losbladig), Den Haag. Ten Hagen & Stam (S. van den Bergh e.a., red.), 2000, Herstelkosten bouwgebreken (losbladig), Den Haag. Thijssen, C.C.F., 1990a, Technische kwaliteit van etagewoningen, Deel A, Bouwconstructieve analyse van naoorlogse meergezinshuizen in de nonprofit huursector 1966-1980, Delft (DUP). Thijssen, C.C.F., 1990b, Technische kwaliteit van etagewoningen, Deel B, Bouwconstructieve analyse van naoorlogse meergezinshuizen in de non-

[ 282 ]

profit huursector 1946-1980; bijzonderheden en gegevens uit openbare bronnen, Delft (DUP). Thijssen, C.C.F., 1999, Bouwconstructieve analyse van naoorlogse eengezinshuizen in de non-profit huursector, Delft (DUP). Thijssen, C.C.F., en C.J. Meijer, 1988, Bouwconstructieve analyse van naoorlogse meergezinshuizen in de non-profit huursector 1946-1965, Delft (DUP). Thomsen, André, 1995, Woonconsument en woningkwaliteit; Prestatiemetingen van woningen met behulp van vergelijkend warenonderzoek, Nieuw tijdschrift voor de volkshuisvesting, 1, nr. 4, pp. 6-13. Thomsen, A.F., 1999, De kunst van het renoveren. Nationale Renovatie Prijs 1999, Delft (DUP). Vastgoedland, z.j., Bedrijfsinformatie, Alphen aan den Rijn. Veghel, M. van, 1999, Fusies en samenwerking van woningcorporaties. Een impressie van dynamiek en motieven, Delft (DUP). Vijverberg, G., 1989, Op weg naar systematisch beheer en onderhoud in de sociale huursector, Delft (DUP). Vijverberg, G., en E. Philipsen (red.), 1997, Prestatieovereenkomsten in het onderhoud, Delft (DUP). Vijverberg, G., en A. Straub, 1998, Experiment of doorbraak? Prestatiecontracten bij woningcorporaties, Stedebouw & Architectuur, 15, nr. 1, p. 17. Vreeze, Noud de, 1993, Woningbouw, inspiratie & ambities: kwalitatieve grondslagen van de sociale woningbouw in Nederland, Almere (Nationale Woningraad). Vroman, H., 1982, Systematische benadering van de levensloop van onroerend goed, Misset Beheer en Onderhoud, nr. 96, december, pp. 1-10, Doetinchem (Misset). Vulperhorst, Lenny, 1999, De kern van de zaak. Maatschappelijk ondernemen door woningcorporaties, Utrecht (Andersson Elffers Felix). Warnaar, Arie, 1998a, Professionalisering slaat toe bij onderhoud vastgoed. Grotere efficiëntie door prestatiegericht samenwerken – deel 1, Renovatie &

[ 283 ]

Onderhoud, 23, september, pp. 20-22. Warnaar, Arie, 1998b, Het instrumentarium voor professioneel onderhoud. Grotere efficiëntie door prestatiegericht samenwerken – deel 2, Renovatie & Onderhoud, 23, oktober, pp. 38-41. Westra, H., 1986, Non-profit woningexploitatie, Delft (DUP). Wezel, R.H.J., 1993, Woningbeheer; een onderzoek naar de sociaal-culturele waarden van huurders en verhuurders in het onderhoud van woningen in de non-profit sector, Wageningen (LU Wageningen). Wood, Brain, 1998, Intelligent Building Maintenance, Conference Proceedings Intelligent Buildings, Realising the Benefits, Watford, UK (BRE). WTCB, 1980, Prestatiegids voor gebouwen, Brussel (WTCB).

[ 284 ]

Begrippenlijst Basiskwaliteitsniveau Woontechnisch prestatieniveau per productlijn waaraan het woongebouw en/of de woning tenminste moet voldoen. Bedrijfswaarde Contante waarde van het saldo van de ontvangsten en uitgaven die voortkomen uit de exploitatie van de woning. Beheerplan (complexbeheerplan, marktclusterplan) Beschrijving van het strategisch voorraadbeleid van de corporatie met betrekking tot het beheer van een verzameling woningen, voor een bepaalde periode. Bouwtechnische kwaliteit Toegepaste bouwdelen en materialen, bouwwijze en de aanwezigheid van gebreken aan de bouwdelen, waaronder gebreken gebruikskwaliteit. Zie milieukwaliteit; woontechnische kwaliteit. Celsgewij(s)ze (ingrepen/aanpak) Onderhoud en aanpassingen op het schaalniveau van de cel (verhuureenheid, woning). Complexgewij(s)ze (ingrepen/aanpak) Onderhoud en aanpassingen op het schaalniveau van het (technisch) complex. Complexstrategie Strategische keuze voor een complex. Complexstrategieën zijn bijvoorbeeld consolideren, verbeteren, opwaarderen, herbestemmen, verkopen, ruilen, slopen en herbezinnen. Zie marktstrategie; onderhoudsstrategie. Conditieafhankelijke benadering Specifieke uitwerking van toestandsafhankelijk onderhoud met toepassing van een conditieschaal; in dit rapport de zespunts-conditieschaal. De conditieafhankelijke benadering leidt tot een bepaalde inspectie- en planningsmethode. Conditieafhankelijk onderhoud Geplande onderhoudsactiviteiten op basis van de conditieafhankelijke benadering. Het conditieafhankelijk onderhoud valt uiteen in cyclisch te plannen onderhoudsactiviteiten en niet-cyclisch te plannen onderhoudsactiviteiten. Cyclisch te plannen onderhoudsactiviteiten zijn activiteiten die op basis van hun cyclitijden te plannen zijn in de tijd en naar plaats. Echter, de aangetroffen conditie bepaalt samen met de normstelling of deze activiteiten daadwer-

[ 285 ]

kelijk in het geplande jaar uitgevoerd moeten worden. Niet-cyclisch te plannen onderhoudsactiviteiten zijn activiteiten zonder cyclustijd. De belangrijkste maatregel is repareren. Conditiemodel Theoretische beschrijving van het verloop van de conditie van een bouwdeel in de tijd. Conditieopname Vastleggen van de onderhoudstoestand van bouwdelen voor onderbouwing van de meerjarenonderhoudsplanning en -begroting met toepassing van de zespunts-conditieschaal. Een betrouwbare conditieopname is gebaseerd op een gebrekenopname. Contractonderhoud Onderhoud dat wordt uitgevoerd op basis van een contract. Dit betreft vooral cyclisch onderhoud. Correctief onderhoud Onderhoud dat uitgevoerd wordt als een storing heeft plaatsgevonden. Zie preventief onderhoud. Cyclus (onderhoudscyclus) Aantal jaren tussen dezelfde onderhoudsactiviteit. Cyclisch onderhoud Geplande onderhoudsactiviteiten die met een bepaalde cyclus worden uitgevoerd (bijvoorbeeld op basis van verplichtingen die voortvloeien uit wetten, voorschriften, garantiebepalingen, veiligheidsoverwegingen, enz). Cyclisch onderhoud is met andere woorden tijdsafhankelijk. Deze onderhoudsactiviteiten zijn vooral preventief gericht. Zie conditieafhankelijk onderhoud. Datamodel Beschrijving van de ‘objecten’ waarover men in een organisatie informatie wil vasthouden. De informatie wordt gebruikt en gewijzigd door de diverse processen. Zie informatiemodel. Desinvesteren Beëindigen van de exploitatieperiode van een complex door sloop, verkoop of ruil. Zie investeren.

[ 286 ]

Economische levensduur Periode dat er geen alternatief met lagere of minstens gelijkwaardige exploitatielasten bestaat voor een bouwdeel of gebouw. Ook afschrijvingstermijn. Zie functionele levensduur; technische levensduur. Exploitatiekenmerken Kenmerken van de exploitatie van een verzameling woningen. Bijvoorbeeld exploitatietermijn, exploitatieresultaat, boekwaarde, bedrijfswaarde, onderhoudskosten. Zie klantkenmerken; prijskenmerken; productkenmerken. Financiële meerjarenprognose Begroting van het technisch onderhoud en technische ingrepen, over een bepaalde periode. Functionele levensduur (gebruiksperiode) Periode dat een bouwdeel de functie vervult waarvoor het gemaakt is. Zie economische levensduur; technische levensduur. Gebreken gebruikskwaliteit Gebreken die het woongenot van bewoners direct aantasten: tocht, vocht, schimmelvorming, stank en hinder ongedierte, vandalisme (Kwalitatieve Woningregistratie). Zie bouwtechnische kwaliteit. Gebrekenopname Vastleggen van de gebreken aan bouwdelen. Zie conditieopname. Gebruiksoppervlak Oppervlak(te) gemeten op vloerniveau tussen de opgaande scheidingsconstructies die de betreffende ruimte of groep van ruimten omhullen (NEN 2580 Oppervlakten en inhouden van gebouwen). Huurdersonderhoud Onderhoud waarvoor, volgens het Nieuw Burgerlijk Wetboek, de huurder verantwoordelijk is. De huurder heeft een verzorgingsplicht. Zie verhuurdersonderhoud. Informatiemodel Integrale weergave van de processen, de informatiestromen en de gegevensstructuur van een organisatie of organisatieonderdeel. Een informatiemodel bestaat uit een procesmodel en een datamodel (SICON/NVDO, 1989).

[ 287 ]

Ingreepgericht onderhoud Uitvoering van onderhoud afgestemd op een voorziene ingreep. Inspectie Beoordeling van de onderhoudstoestand. De meerjarenonderhoudsplanning wordt voor de eerste keer opgesteld na het uitvoeren van een initiële inspectie of nulmeting. De inspectie voor het integraal bijstellen van de meerjarenonderhoudsplanning wordt de herinspectie genoemd. De inspectie voor het bijstellen van de meerjarenonderhoudsplanning op de activiteiten die in het eerste jaar (en een beperkt aantal volgende jaren) moeten worden uitgevoerd, wordt vaak actualisatie genoemd. Zie conditieopname; gebrekenopname; risico-opname; uitvoeringsopname. Inspectiegedetailleerdheid De steekproefomvang en -verdeling per bouwdeel om tot een oordeel over de onderhoudstoestand te komen. Inventarisatie Registratie van de toegepaste bouwdelen, materialen, ontwerpoplossingen en hoeveelheden. Investeren Aanpassen van de productkenmerken van woningen (bestaande complexen) of nieuwbouw of aankoop van woningen. Zie desinvesteren. Klachtenonderhoud Onderhoud uitgevoerd na een reparatieverzoek van een bewoner of derde. Zie mutatieonderhoud; planmatig onderhoud. Klantgroep Indeling van klanten naar gelijke kenmerken. Bijvoorbeeld aan de hand van leeftijd, inkomen en leefstijl. Zie klantkenmerken. Klantgroepgericht onderhoud Uitvoering van onderhoud (en aanbod van woondiensten) afhankelijk van een bijzondere klantgroep, bijvoorbeeld ouderen. Zie markttechnisch onderhoud. Klantgericht onderhoud Uitvoering van onderhoud en aanpassingen op verzoek van individuele klanten (celsgewijs).

[ 288 ]

Klantkenmerken Kenmerken van de klanten van een verzameling woningen. Bijvoorbeeld huishoudensamenstelling, leeftijd, inkomen, leefstijl, starter en doorstromer. Zie exploitatiekenmerken; prijskenmerken; productkenmerken. Kwaliteitszorg Zorg om de kwaliteit van de te leveren diensten en producten en de kwaliteit van de bedrijfsprocessen om die producten en diensten te kunnen leveren. Leefbaarheid Zaken van de directe woon- en leefomstandigheden die het woongenot van de bewoners in een wijk of buurt positief of negatief beïnvloeden. Bijvoorbeeld sociaal leefklimaat, veiligheid en aanwezigheid van voorzieningen. Levensduurkosten (levensduurkostenbenadering) Alle kosten die te maken hebben met het oprichten, het in stand houden (en eventueel hergebruiken) en slopen van een gebouw. Een integrale levensduurkostenbenadering houdt rekening met alle exploitatiekosten: kosten voor technisch onderhoud, schoonmaakonderhoud, energie, verzekeringen, enzovoort. Marktcluster Een marktcluster is een verzameling woningen die op basis van een aantal geselecteerde productkenmerken, de geografische ligging, de marktvraag en de bestaande complexindeling tot één geheel gerekend kan worden en waarvoor de corporatie dezelfde beheerstrategie uitzet. Een marktcluster zou uit één of meer technische complexen kunnen bestaan (Van den Broeke, 1998). Marktsegment Een marktsegment is een verzameling woningen die op basis van de marktvraag tot één geheel gerekend kan worden. De indeling in marktsegmenten volgt uit de portfolio-analyse van de woningvoorraad van de corporatie (Van den Broeke, 1998). Marktstrategie Strategische keuze voor een marktsegment. Marktstrategieën zijn bijvoorbeeld bestendigen, afbouwen en uitbreiden (van productlijnen). Zie complexstrategie. Markttechnisch onderhoud Uitvoering van onderhoud (en aanbod van woondiensten) afhankelijk van de productlijn. Zie klantgroepgericht onderhoud.

[ 289 ]

Meerjarenonderhoudsplanning Planning van alle planmatige onderhoudsactiviteiten die nodig zijn om een object (technisch complex) in de gewenste onderhoudstoestand te houden of te brengen, over een bepaalde periode. De meerjarenonderhoudsplanning en -begroting onderbouwt de financiële claim die het onderhoud op de lange termijn vraagt. De meerjarenonderhoudsplanning is gebaseerd op de feitelijke onderhoudstoestand van bouwdelen en op aannames over de (technische) levensduur van bouwdelen en cycli van onderhoudsactiviteiten. Milieukwaliteit De milieuvriendelijkheid en de zorg voor een gezond binnenmilieu van de kenmerken van de bouwen woontechnische kwaliteit. Mutatieonderhoud Onderhoud uitgevoerd bij wisseling van huurders. Zie klachtenonderhoud; klantgericht onderhoud; planmatig onderhoud. Modificatie Toepassing van afwijkende materialen ten opzichte van de oorspronkelijke staat bij het vervangen van het bouwdeel. Wanneer men afwijkende materialen toepast ten opzichte van de oorspronkelijke staat, bijvoorbeeld omdat het oorspronkelijke materiaal niet meer te koop is of duurder is dan andere materialen, en het functioneren van het bouwdeel hoegenaamd niet verandert, is er sprake van een technische materiaalmodificatie. Door een functionele materiaalmodificatie komt het nieuwe prestatieniveau boven het oorspronkelijke prestatieniveau. Het prestatievermogen neemt toe, de productkenmerken veranderen. Onderhoud Het geheel van technische en daarmee samenhangende administratieve activiteiten dat gericht is op het handhaven of opnieuw bereiken of benaderen van de oorspronkelijke of daarmee naar gebruiksmogelijkheden gelijk te stellen staat van een object (Hoenderdos en Priemus, 1985). Door het uitvoeren van onderhoud blijven de productkenmerken in principe gelijk. Het prestatievermogen verandert niet. Onderhoudsactiviteiten Alle activiteiten die tot het technisch onderhoud behoren. Bijvoorbeeld verzorgen, repareren, vernieuwen en vervangen. Onderhoudskostendrager Bouwdeel-materiaalcombinaties (inclusief installatiedelen) die in de meerja-

[ 290 ]

renonderhoudsplanning voorkomen en waaraan de beheerder onderhoudsactiviteiten en kosten koppelt. Onderhoudsrecept Overzicht van niet-projectgebonden handelingen en maatregelen die tot een standaardwerkzaamheid behoren en die de basis vormen voor de calculatie. Het calculatierecept biedt het overzicht van de benodigde arbeidsuren, materialen en materieel om de standaardwerkzaamheid uit te voeren. Onderhoudssoort Organisatorische indeling van onderhoud: klachtenonderhoud, mutatieonderhoud en planmatig onderhoud. Onderhoudsstrategie De uitwerking van de complexstrategie in onderhoudsbeleid voor een technisch complex. Onderhoudsstrategieën zijn bijvoorbeeld ingreepgericht, markttechnisch, klantgroepgericht en klantgericht. De onderhoudsstrategieën geven richting aan de gewenste onderhoudsprestaties van de bouwdelen, zowel qua te onderscheiden prestatievelden als prestatieniveaus voor het uitvoeren van onderhoud binnen de verschillende onderhoudssoorten. Zie ingreepgericht onderhoud; klantgericht onderhoud; klantgroepgericht onderhoud; markttechnisch onderhoud. Opnamegedetailleerdheid Keuze van bouwdelen en (hiërarchische) mate van detaillering per bouwdeel (het onderscheid in elementen, subelementen, enz.) voor inventarisatie, inspectie en meerjarenonderhoudsplanning. Planmatig onderhoud Onderhoud uitgevoerd aan de hand van een vooraf opgestelde planning. Planmatig onderhoud valt uiteen in conditieafhankelijk onderhoud en cyclisch onderhoud. Zie klachtenonderhoud; mutatieonderhoud. Portfolioanalyse Analyse van een aantal gegevens van het bezit, om inzicht te verkrijgen in de (relatieve) positie van de verschillende delen van de woningvoorraad en de daaruit af te leiden beleidsrichting. De analyse heeft dikwijls de vorm van een grafische weergave van de samenstelling van de woningvoorraad naar twee dimensies, die iets zeggen over de productkenmerken (vaak de prijs-kwaliteitverhouding), de huidige en toekomstige marktkenmerken (de marktpositie) en exploitatiekenmerken (het exploitatieperspectief).

[ 291 ]

Prestatie-eis Eis die aangeeft hoe een bepaalde eigenschap (van een bouw- of installatiedeel) objectief gemeten, beproefd en/of berekend moet worden en welke norm hieraan toegekend moet worden/welke waarde de eigenschap moet hebben. Bepalingsmethoden voor de prestatie-eisen uit het Bouwbesluit zijn veelal vervat in NEN-normen. Prestatiecontract Onderhoudscontract op basis van prestatie-eisen. De opdrachtnemer draagt een oplossing aan die aan de eisen voldoet. Prestatieniveaus (onderhoudsprestatieniveaus) Niveau van prestaties van de onderhoudsactiviteiten, bijvoorbeeld zeer laag, laag, standaard en hoog. Prestatievelden (onderhoudsprestatieveld) Te onderscheiden prestaties van bouwdelen, die beïnvloed kunnen worden door het uitvoeren van onderhoud aan de bouwdelen. Prestatievelden zijn de technische prestatie, de brandveiligheid, de gebruiksveiligheid, de sociale veiligheid, gezondheid en binnenmilieu, bruikbaarheid en beschikbaarheid, onderhoudbaarheid, esthetische prestatie, energieprestatie, waterprestatie en duurzaam materiaalgebruik. Zie prestatievermogen. Prestatievermogen Het totaal aan prestaties dat een bouwdeel kan leveren. Prestaties van de bouwdelen vormen samen het prestatievermogen van het gebouw. Preventief onderhoud Onderhoud dat wordt uitgevoerd om storingen te voorkomen of de kans dat deze optreden aanmerkelijk te verkleinen. Zie correctief onderhoud. Prijskenmerken Kenmerken van de prijs van een verzameling woningen. Bijvoorbeeld kale huurprijs, servicekosten en energiekosten. Zie exploitatiekenmerken; klantkenmerken; productkenmerken. Procesmodel Beschrijving van alle processen van een organisatie met weergave van de samenhang in de informatievoorziening, zowel tussen de processen onderling als met externe instanties. Zie informatiemodel.

[ 292 ]

Productgroep Verzameling woningen die op basis van min of meer gelijke product-, prijsen exploitatiekenmerken tot één geheel gerekend kan worden en waarvoor de corporatie dezelfde beheerstrategie kan bepalen. Komt overeen met een marktcluster. Een productgroep kan uit één of meer technische complexen bestaan. Productkenmerken Kenmerken van het product (woning en woongebouw), die het woongenot van huurders en keuzegedrag van woningzoekenden (mede) bepalen. Bijvoorbeeld het gebruiksoppervlak. Zie exploitatiekenmerken; klantkenmerken; prijskenmerken. Product-klantcombinatie (pkc) Koppeling tussen marktsegmenten en productlijnen. Productlijn Indeling van het woningbezit op basis van een aantal producten prijskenmerken. De belangrijkste kenmerken zijn het woningtype, de woninggrootte en de kale huurprijs. De eigendomsvorm en de wens om aan huurders keuzevrijheden te bieden is tevens een onderscheidend kenmerk (huur, huurvast, Maatschappelijk Gebonden Eigendom, enz.). Programmeren Opstellen van de korte termijnplanning en jaarplanning en -begroting binnen gegeven randvoorwaarden voor kwaliteit en kosten. Betekent detailleren, prioriteren, faseren en clusteren van onderhoudsactiviteiten. Zie risico-opname; uitvoeringsopname. Projecten Technisch onderhoud en technische ingrepen dat gebundeld en gelijktijdig wordt uitgevoerd. Risico-opname Opname van bouwdeelgegevens voor prioritering van onderhoudsactiviteiten. Serviceonderhoud Uitvoering van het huurdersonderhoud door de verhuurder, tegen een bepaalde vergoeding. Storingsafhankelijk onderhoud Onderhoud dat wordt uitgevoerd als een storing is opgetreden.

[ 293 ]

Zie toestandsafhankelijk onderhoud; tijdsafhankelijk onderhoud. Strategisch voorraadbeleid Alle activiteiten die een woningbeheerder in onderlinge samenhang als onderdeel van een marktgerichte, strategische en integrale visie op zijn woningbezit ontplooit. Deze activiteiten hebben tot doel om de woningvoorraad op kortere en langere termijn in overeenstemming te houden en/of te brengen met de zich ontwikkelende marktvraag en de bedrijfsdoelen van de verhuurder (Van den Broeke, 1998). De activiteiten hebben betrekking op het aanbieden van woondiensten, het kopen en verkopen van woningen, het onderhouden, verbeteren en (eventueel) slopen en het financieren van koop, onderhoud en verbeteringen. Technisch beheer Het geheel van technische en daarmee samenhangende administratieve activiteiten dat gericht is op het onderhouden en aanpassen van de kwaliteit van een object (woningen en woonomgeving). Technisch complex Verzameling woningen van oorspronkelijk gelijke bouwtechnische kwaliteit. Op het niveau van het technisch complex worden bouwtechnische gegevens verzameld en geregistreerd door middel van inventarisaties en inspecties en onderhoudsactiviteiten uitgevoerd. Technisch ingrepen Alle technische activiteiten die leiden tot prestatie-aanpassing. Zie technisch onderhoud. Technische levensduur (bestaansduur) De tijd dat een bouwdeel of bouwproduct fysiek kan bestaan. Zie economische levensduur; functionele levensduur. Technische meerjarenbegroting Begroting van de kosten van alle onderhoudssoorten. Technisch onderhoud Alle onderhoudsactiviteiten voor prestatie-instandhouding. Zie technische ingrepen. Tijdsafhankelijk onderhoud Onderhoud dat wordt uitgevoerd als een bepaalde tijdsperiode (cyclus) of een bepaald aantal draaiuren is verstreken. Zie storingsafhankelijk onderhoud; toestandsafhankelijk onderhoud.

[ 294 ]

Toestandsafhankelijk onderhoud Onderhoud dat wordt uitgevoerd als een bepaalde normwaarde is onder- of overschreden. De onder- of overschrijding van de normwaarde wordt geconstateerd tijdens een inspectie. Zie conditieafhankelijk onderhoud; storingsafhankelijk onderhoud; tijdsafhankelijk onderhoud. Uitvoeringsopname Opname van de bouwdeelgegevens (in het veld) voor uitwerking van de kortetermijnplanning, jaarplanning en -begroting, werkvoorbereiding en uitvoering van onderhoud. Een risico-opname kan deel van de uitvoeringsopname zijn. Verhuurdersonderhoud Onderhoud waarvoor, volgens het Nieuw Burgerlijk Wetboek, de verhuurder verantwoordelijk is. De verhuurder heeft een instandhoudingsplicht. Zie huurdersonderhoud. Vervangen Bij vervangen vindt een modificatie van het bouwdeel plaats. Bij vernieuwen niet. Woontechnische kwaliteit Aanwezigheid, afmetingen en indeling van functies, toegang, uitrusting en installaties, de afwerking, de vormkenmerken en de flexibiliteit en veranderbaarheid. Zie bouwtechnische kwaliteit; milieukwaliteit.

[ 295 ]

Bijlage

1 Financiële en organisatorische begrippen

Indeling van begrippen In de woningbouw is een groot aantal begrippen populair dat te maken heeft met technisch beheer, onderhoud en (des)investeringen, terwijl de betekenis van deze begrippen tot veel onduidelijkheden aanleiding geeft. Dit komt omdat begrippen met een verschillende achtergrond door elkaar worden gebruikt. Er zijn verschillende indelingen van begrippen en termen mogelijk. De volgende indeling is het meest gebruikelijk: organisatorische begrippen: hebben te maken met de wijze waarop de uitvoering van onderhoudsmaatregelen is georganiseerd (hoofdstuk 4, 6 en 7); financiële begrippen: hebben te maken met de regelgeving en met de financiële registratie en statistische verwerking, het dekkingskader en de budgettering van onderhoudsmaatregelen (hoofdstukken 2, 3 en 7); technische begrippen: hebben te maken met feitelijke onderhoudshandelingen en/of met methoden en instrumenten (hoofdstukken 5, 6 en 7); juridische begrippen: hebben te maken met de persoon of instantie die volgens de wet verantwoordelijk is voor het uit te voeren onderhoud, bijvoorbeeld huurders- en verhuurdersonderhoud (hoofdstukken 3 en 7); administratief-beleidsmatige begrippen: hebben te maken met het beleid dat wordt uitgevoerd en de kwaliteitsnormering die wordt gehanteerd; deze begrippen hebben vaak te maken met het tijdstip waarop onderhoudsmaatregelen worden uitgevoerd, bijvoorbeeld achterstallig onderhoud. Wij gaan verder in op de financiële begrippen regelgeving, registratie en statistische verwerking, en op de organisatorische begrippen. Financiële begrippen: regelgeving In de financiële regelgeving van woningcorporaties zijn de definities van groot onderhoud, instandhouding, normaal onderhoud en gewoon onderhoud van grote betekenis (geweest). Groot onderhoud Groot onderhoud en instandhouding zijn van oorsprong financiële begrippen, gedefinieerd in MG 83-59, Geldelijke steun uit ’s Rijks kas op voet van de Woningwet voor groot onderhoud en verbetering van complexen woningen van toegelaten instellingen en gemeenten (incl. aangekocht particulier bezit). Groot onderhoud: maatregelen aan bestaande woningen waarvan de kosten niet hoger zijn dan 30% van de bouwkosten (inclusief BTW en bijkomende kosten) van vergelijkbare nieuwe woningen en die betrekking hebben op een beperkt aantal bouwdelen, die in de regeling met name genoemd worden. Groot onderhoud was zeker tot 1992 een zeer belangrijke ingreep. Groot onderhoud werd voor een deel gestuurd door subsidies. De terugkomtijd was vijfentwintig jaar. Omdat deze ingreep geen woontechnische verbeteringen inhield, vond er na groot onderhoud geen huurverhoging plaats. Dit leidde tot

[ 296 ]

veel discussies tussen Rijk, verhuurders en huurders. In veel gevallen werd groot onderhoud gecombineerd met beperkte geriefverbeteringen, die wel tot uitdrukking kwamen in de huurprijs. Overigens werd de uitvoering van groot onderhoud nooit helemaal technisch bepaald, ook andere aanleidingen speelden min of meer impliciet een rol. De gemiddelde grootonderhoudsbeurt was opgebouwd uit drie soorten maatregelen: het echte vervangingsonderhoud (bijvoorbeeld kozijnen en dak), het wegwerken van bouwfysische gebreken en cosmetisch onderhoud, bijvoorbeeld het opnieuw schilderen en betegelen van trappenhuizen. Vaak werden deze ingrepen gecombineerd met geriefverbeteringen aan de woningen. Van Leent wijst op dit tweeslachtige karakter van groot onderhoud (Van Leent, 1992). Groot onderhoud moet, na de afschaffing van de subsidies voor naoorlogse verbetering, minder als een technische aangelegenheid worden beschouwd en meer als een kwestie van verhuurbaarheid. Volgens Van Leent moeten beheerders kiezen tussen ‘gebundeld planmatig onderhoud’ – dit type ingreep is primair gericht op het handhaven van de woningen in een aanvaardbare technische staat – en een vorm van opwaardering. Groot onderhoud is voor de corporaties tegenwoordig een organisatorisch of administratief-beleidsmatig begrip: gebundeld planmatig onderhoud. In een meerjarenonderhoudsplanning wordt het geprognosticeerde onderhoud uitgezet en, na inspectie, uitgevoerd of uitgesteld. Als veel korte en lange cycli van onderhoudsactiviteiten samenvallen of als men tot een clustering komt van een groot aantal onderhoudsactiviteiten met lange cycli, spreekt men van groot onderhoud. Instandhouding Ook instandhouding is in MG 83-59 gedefinieerd: het met beperkte middelen wind- en waterdicht maken (of houden) van een woning gedurende een beperkte tijd in afwachting van sloop of ingrijpende verbetering. Instandhouding is dus een financieel begrip en heeft ook een ‘technische betekenis’: het wind- en waterdicht houden. In de praktijk geven corporaties een verschillende inhoud aan het begrip. Soms betekent het zo min mogelijk onderhoud uitvoeren, maar er wordt ook wel gesproken van een instandhoudingsbeurt met een kortere exploitatieperiode (bijvoorbeeld tien jaar), in vergelijking tot een grootonderhoudsbeurt, waarna de woning of woongebouw tenminste vijftien jaar in exploitatie blijft. Hoofdstuk 5 Wij gebruiken instandhouding als synoniem voor onderhoud, mede ter onderscheiding van het begrip aanpassing. Normaal onderhoud Normaal onderhoud is een financieel begrip op grond van de MG 77-18, Beschikking regelen exploitatie toegelaten instellingen (zie hoofdstuk 3). ‘Normaal onderhoud’ werd gedefinieerd als regelmatig doch frequent terug-

[ 297 ]

kerende onderhoudsactiviteiten, zoals schilderwerk. Met ‘regelmatig doch frequent’ bedoelde men een periodiciteit van vijf à zeven jaar. Gewoon onderhoud In de Woningwet 1991 wordt in Artikel 43 gerept van het gewone onderhoud. Werkzaamheden behorende tot het gewone onderhoud zijn volgens de Woningwet niet-vergunningplichtig (zie hoofdstuk 3). Onder de begripsbepalingen van de Woningwet zijn slechts de werkzaamheden bouwen en slopen gedefinieerd. Bouwen: het plaatsen, het geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen of veranderen en het vergroten van een bouwwerk, alsmede het geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen of veranderen en het vergroten van een standplaats. Slopen: het afbreken van een bouwwerk of een gedeelte daarvan. In een ander artikel wordt uiteengezet wat veranderingen kunnen zijn. Onder het gewone onderhoud wordt blijkbaar alle onderhoud begrepen dat geen vernieuwing, verandering of vergroting teweegbrengt. Financiële begrippen: registratie en statistische verwerking In statistieken over onderhoudsuitgaven en investeringen worden uiteenlopende definities gebruikt. CBS Maandstatistiek Bouwnijverheid (Bouwproductie) In de CBS-statistieken over de bouwnijverheid is de bouwproductie verdeeld in onderhoud, herstel en verbouw en nieuwbouw. Deze statistieken worden opgesteld aan de hand van de afgegeven bouwvergunningen. Herstel en verbouw: Bouwwerken met een bouwsom groter dan of gelijk aan ƒ50.000 exclusief BTW. Dit zijn de vergunningplichtige bouwwerken. Het zijn de ingrijpende voorzieningen volgens het Besluit Woninggebonden Subsidies. De onderhoudsproductie is een schatting. Economisch gezien hebben herstelen verbouwactiviteiten een investeringskarakter, terwijl onderhoudswerkzaamheden in de consumptieve sfeer liggen. Het EIB erkent dat bij een zuivere onderhoudsingreep als de vervanging van een versleten bouwdeel binnen de normale exploitatieperiode, in veel gevallen tegelijkertijd ook sprake is van enige geriefverbetering of kwaliteitsverhoging. In de praktijk is de schaal van de ingreep dikwijls doorslaggevend voor de indeling van een project in de categorie herstel en verbouw enerzijds en onderhoud anderzijds (EIB, 1997). In de systematiek van de Nationale Rekeningen wordt klein onderhoud als consumptie gezien, terwijl groot onderhoud en nieuwbouw investeringen zijn. Bewoners en beheerders gerenoveerde woningen Cijfers van het onderzoek Bewoners en beheerders gerenoveerde woningen betreffen werkzaamheden in zes categorieën: onderhoud, bouwtechnisch

[ 298 ]

herstel, nieuwe voorzieningen, verfraaiing, isolatie en gemeenschappelijke bouwdelen. Onderhoud: schilderwerk binnen of buiten, onderhoud aan c.v. of warmwaterinstallatie en reparatie aan dak, goten, kozijnen of buitendeuren. Bouwtechnisch herstel: vervanging van dak, kozijnen, ramen, buitendeuren, binnenmuren, binnendeuren, plafonds, sanitair, keuken, c.v., warmwaterinstallatie, elektra, leidingen of riolering. Nieuwe voorzieningen: het aanleggen van badkamer, douche, keuken of toilet, wijziging van de woningindeling en aanbrengen van een zolderkamer of dakkapel. Verfraaiing: het aanbrengen van tegels, plavuizen, parket, granol, steenstrips of schrootjes en de bouw van een garage, carport, serre of open haard. Isolatie: het toevoegen van dubbelglas, voorzetramen, rolluiken, spouwmuurisolatie, dak- of vloerisolatie. Gemeenschappelijke bouwdelen: werkzaamheden aan dak, portiek, galerij, trappenhuis, lift of entree. Onderhoud bestaat uit kort-cyclische onderhoudsactiviteiten en bouwtechnisch herstel uit lang-cyclische onderhoudsactiviteiten. Nieuwe voorzieningen betreffen de inbouw en uitrusting van de woning. Verfraaiing betreft de afwerking van het interieur van de woning en deels ‘nieuwe’ voorzieningen. CBS Statistiek Onderhoud sociale huurwoningen Groot onderhoud en woningverbetering zijn ingrijpende maatregelen ter voorkoming of opheffing van technische gebreken, uitgevoerd op basis van voorspellingen over de levensduur van deelelementen, en/of investeringen ten behoeve van aanbrengen van niet-bestaande voorzieningen ter verbetering van de indeling en/of verhoging van het woongerief. Volumeveranderingen ontbreken in deze definitie. Klein onderhoud bestaat uit gepland klein onderhoud (planmatig onderhoud) en klein onderhoud veroorzaakt door klachten en mutaties. Planmatig onderhoud is het normale onderhoud, zoals periodieke schilderbeurten, dat min of meer exact kan worden voorspeld, alsmede het onderhoud dat is geregeld via contracten met derden. Klachtenonderhoud omvat kleine herstelen onderhoudsactiviteiten die voortkomen uit het gebruik van de woning en meestal worden uitgevoerd op basis van binnengekomen klachten van bewoners. Mutatieonderhoud is onderhoud dat noodzakelijk is om de woning in geval van wisseling van huurders weer in goede staat te brengen volgens daarvoor gestelde normen. Toezichtverslag sociale-huursector Indeling in klein onderhoud, groot onderhoud en verbetering. Groot onderhoud en verbetering exclusief aangekocht bezit en groot onderhoud en verbetering aangekocht bezit.

[ 299 ]

Tabel B 1.1 Financiële begrippen onderhoudsstatistieken CBS Maandstatistiek Bouwnijverheid

Bewoners en beheerders gerenoveerde woningen

CBS Statistiek Onderhoud sociale huurwoningen

Toezichtverslag sociale-huursector

aanneemsommen loincl. BTW uitvoering door derden pende prijzen excl. BTW (uitvoering door derden/in eigen beheer) groot onderhoud en herstel en verbouw nieuwe voorzieningen, groot onderhoud en verbetering woningverbetering verfraaiing, isolatie klein onderhoud klein onderhoud onderhoud onderhoud bouwtechnisch herstel (uitvoering door derden/in eigen beheer) aanneemsommen lopende prijzen excl. BTW

Aedes Bedrijfstakinformatie

met en zonder eigen technische dienst

groot onderhoud dagelijks onderhoud planmatig onderhoud

Aedes Bedrijfstakinformatie Indeling in dagelijks onderhoud (klachtenen mutatieonderhoud, overig klein onderhoud), planmatig onderhoud en groot onderhoud. Planmatig onderhoud is het geheel van activiteiten, vastgelegd in een (beheer-/onderhouds)plan, gericht op het herstellen van kwaliteits- en prestatieverliezen van bouwdelen. Groot onderhoud is onderhoud dat op basis van voorspellingen over de levensduur van de elementen van de woning, projectmatig (per complex of gedeelte daarvan) wordt uitgevoerd. Organisatorische begrippen Belangrijk is of het onderhoud planmatig of niet-planmatig wordt uitgevoerd, preventief of correctief van aard is en planbaar of niet-planbaar is. Planmatig en niet-planmatig onderhoud Niet-planmatig onderhoud is klachtenonderhoud en mutatieonderhoud (samen dagelijks onderhoud). Klachtenonderhoud is het (door een woningcorporatie) niet-geplande onderhoud dat wordt uitgevoerd na een reparatieverzoek van een bewoner of derde (Aedes, 1990). De activiteiten zijn vooral correctief gericht. Mutatieonderhoud is het (door een woningcorporatie) nietgeplande onderhoud dat wordt uitgevoerd bij wisseling van huurders (Aedes, 1990). Dit kan ‘uitgesteld’ storingsafhankelijk onderhoud zijn. De vertrokken huurder heeft de storing niet gemeld. Bij mutatie wordt de storing verholpen. Preventief en correctief onderhoud Correctief onderhoud is het onderhoud dat verricht wordt als een storing heeft plaatsgevonden. Preventief onderhoud is het onderhoud dat verricht wordt om storingen te voorkomen of de kans dat deze optreden aanmerkelijk te verkleinen. De overgang van een aanpak van het onderhoud op ad-hoc-basis (naar aanleiding van klachten en op grond van beschikbare subsidies) – en dus niet gepland – naar een planmatige onderhoudsaanpak (op basis van theoretische

[ 300 ]

levensduren en/of toestandsmetingen) betekende een verschuiving van een correctieve naar een preventieve onderhoudsaanpak. De verschuiving hangt samen met de gewenste continuïteit van het functioneren van het bouwdeel en wettelijke verplichtingen, denk aan veiligheid en gezondheid. Daarnaast is deze verschuiving gestoeld op de verwachting dat preventieve maatregelen effectiever én efficiënter (goedkoper) zijn dan wanneer de storing achteraf verholpen moet worden (Kooijman en Straub, 1993). Echter, de uitvoering van veel preventief onderhoud kan tot hoge onnodige kosten leiden. In de Angelsaksische literatuur spreekt men van Planned Preventive Maintenance. Men signaleert een verschuiving naar Just in Time Maintenance (Wood, 1998). Just in Time Maintenance betekent: “Getting the maximum life from each (building) component and piece of equipment, leaving repair or replacement until the component is broken or fails to function, yet taking action prior to it having serious effect on the performance of the organisation”. Door technische ontwikkelingen, zoals ingebouwde sensoren in bouwdelen die gegevens over die bouwdelen doorzenden, is volgens Wood het onderhoudsmoment voorspelbaar en spreekt hij van Predictive Maintenance. Het onderhoud is voorspelbaar op grond van de gemeten onderhoudstoestand. Planbaar en niet-planbaar onderhoud Het onderhoud kan ingedeeld worden naar planbaar en niet-planbaar onderhoud. Planbaar en niet-planbaar onderhoud is iets anders dan gepland en niet-gepland onderhoud. Niet-geplande activiteiten kunnen in principe planbaar zijn (zie figuur B1.1). Het planbaar-zijn heeft te maken met de soort activiteit, de materiaaltoepassing, de omvang, de plaats, de kosten en het tijdstip. Niet-planbaar onderhoud is storingsafhankelijk niet-uitstelbaar onderhoud. Storingsafhankelijk onderhoud is onderhoud dat wordt uitgevoerd als een storing is opgetreden. Dit betekent dat storingsafhankelijk onderhoud tevens correctief onderhoud is. Storingsafhankelijk onderhoud is niet-planbaar als het onderhoud niet-uitstelbaar is. Als het onderhoud wel uitstelbaar is, is storingsafhankelijk onderhoud beperkt planbaar. De soort onderhoudsactiviteit, de omvang daarvan, de plaats van de activiteit en de daaraan verbonden kosten van storingsafhankelijk onderhoud zijn grotendeels afhankelijk van de storing die opgetreden is. Bij beheerders van onroerend goed is het klachtenonderhoud te beschouwen als storingsafhankelijk onderhoud. De beheerder bepaalt naar aanleiding van de klacht of de storing direct verholpen moet worden of dat enig uitstel mogelijk is. Tijdsafhankelijk onderhoud is onderhoud dat wordt uitgevoerd als een bepaalde tijdsperiode (cyclus) of een bepaald aantal ‘draaiuren’ is verstreken. Tijdsafhankelijk onderhoud betreft vooral (onderdelen van) installaties. Tijdsafhankelijke onderhoudsactiviteiten zijn planbaar naar soort, materiaaltoepassing, omvang, plaats, kosten en tijdstip. Beheerders besteden tijdsafhankelijk onderhoud vaak uit op basis van onderhoudscontracten. Daarom wordt

[ 301 ]

Figuur B 1.1 Planbaar en niet-planbaar onderhoud Planmatig onderhoud

Planbaar onderhoud

Tijdsafhankelijk onderhoud

Toestandsafhankelijk onderhoud

Niet-planbaar onderhoud

Storingsafhankelijk uitstelbaar onderhoud

Storingsafhankelijk niet-uitstelbaar onderhoud

het ook wel contractonderhoud genoemd. De contracten worden aangegaan op basis van een inspanningsverplichting. De nadruk van tijdsafhankelijk onderhoud ligt op preventieve onderhoudshandelingen. Toestandsafhankelijk onderhoud is onderhoud dat wordt uitgevoerd als een bepaalde normwaarde is onder- of overschreden. De over- of onderschrijding van de normwaarde wordt geconstateerd tijdens een inspectie. De soort, omvang en de kosten van de activiteit zijn planbaar. In geval van noodzakelijk correctieve handelingen is het tijdstip ook planbaar. Bij alle andere activiteiten gaat men van een verwachting uit. Overigens is de uitvoering van storingsafhankelijk en tijdsafhankelijk onderhoud ook normatief. Tijdsafhankelijk onderhoud is soms wettelijk verplicht. In de Angelsaksische literatuur wordt een vergelijkbare indeling van typen onderhoud gehanteerd. Niet-uitstelbaar storingsafhankelijk onderhoud noemt men ‘emergency maintenance’ (Chanter en Swallow, 1996). Kortom, in de storingsafhankelijke benadering bepalen storingen – in de praktijk klachten van gebruikers als gevolg van die storingen en meldingen van beheermedewerkers – de soort en omvang van onderhoudsactiviteiten. In de tijdsafhankelijke benadering worden onderhoudsactiviteiten met een zekere regelmaat (cycli) uitgevoerd. In de toestandsafhankelijke benadering bepalen de resultaten van de inspectie, het tijdstip, de soort en omvang van de technisch noodzakelijke onderhoudsactiviteiten.

[ 302 ]

Bijlage

2 Aanschrijfgebreken

In tabel B2.1 en tabel B2.2 worden de ‘gebreken’ aangegeven waarop kan worden aangeschreven volgens het Bouwbesluit (BB) voor bestaande woningen en woongebouwen en de Bouwverordening (BV). Artikelen van het Bouwbesluit voor nieuw te bouwen woningen en woongebouwen waarop soms ook wordt aangeschreven, zijn vet aangegeven. Tevens kan worden aangeschreven ‘uit anderen hoofde’ (UAH). Bronnen zijn programma’s voor woningtoezicht van gemeenten. In deze programma’s is een vertaling gemaakt van de prestatie-eisen in het Bouwbesluit naar ‘gebreken’ aan bouwdelen.

Tabel B2.1 Aanschrijfgebreken woongebouw Materiaal Bouwdeel ‘Gebrek’ gemeenschappelijke terreinen/tuinen en opstallen (gebreken zie woning) grondslag erfafscheidingen bestrating opstallen gemeenschappelijke bouwdelen (gebreken zie woning) afscheiding, leuning: trap/hellingbaan - afwezig verlichting: - verlichtingssterkte te laag collectieve installaties opstelplaats stooktoestel: centrale verwarmingsketel - opstelling ketelhuis verlichting liftkooi: lift - verlichtingssterkte te laag liftkooi gemeenschappelijke ruimte oppervlakte bereikbaarheid verblijfsruimte aantal bereikbaarheid toiletruimte inrichting badruimte plaatsing en afmeting aanrecht opstelplaats kooktoestel verlichting gangen: portiek/trappenhuis - verlichtingssterkte te laag vluchtwegaanduiding brandveiligheid woongebouw brandmeld- en ontruimingsalarmeringsinstallatie blusleidingen - deur niet-zelfsluitend t o e g a n g w o o n g e b o u w hoofdtoegangsdeur

Artikel

76 79

108 79 105 106 107 107

79 85 BV 86 87

[ 303 ]

Tabel B2.2 Aanschrijfgebreken woning Bouwdeel Materiaal individuele terreinen/tuinen en opstallen grondslag bestrating buitenhekwerken erfafscheiding tuinmuren erf/binnenterrein/plaatsje

opstallen

buitenberging/ garage

casco en buitenschil funderingsconstructie onderbouw

bovenbouw

bouwmuren en dragende binnenwanden gevelconstructie

gevel (incl. kozijnen, ramen, deuren) gesloten gevel

metselwerk

voegwerk beton

hout

kozijnen, ramen en deuren

lateien/betonbanden gevelafwerking

beton pleisterwerk

kozijnen

hout kunststof aluminium staal

‘Gebrek’

staat van onderhoud: - instabiel staat van onderhoud: - gevaar/hinder opslag voorwerpen, stoffen staat van onderhoud: - bouwvallig opslag voorwerpen, stoffen op dak - ongelijke zetting - scheurvorming - optrekkend vocht halfsteens bouwmuren over meer dan 1 bouwlaag scheurvorming constructieve veiligheid waterdicht - scheurvorming, uitbolling, losse delen; constructief gevaar - scheuren tgv thermische oorzaak; geen constructief gevaar - losse stenen - lekkage/vochtdoorslag van buiten - gescheurd, verzand, ontbrekend constructief dragende delen: aangetast lekkage/vochtdoorslag van buiten constructief dragende delen: - aangetast, verrot niet-dragende delen: - aangetast, verrot lekkage/vochtdoorslag van buiten constructief gevaar pleisterwerk (buiten) openingen > 0,01 m ontbreken muisroosters kozijn: - aangetast, verrot

Artikel

381 BV BV 289 BV 67 67 89 73 73 73 89 73 89 73 89 89 73 89

73 89 89 73 89 95 73

[ 304 ]

Bouwdeel onderdorpel

Materiaal hardstenen

neuten ramen

hardstenen

deuren glas en beglazing aansluitingen op gevel balkon/dakterras (galerij)

constructie

beton

hekwerken/ borstwering

metselwerk beton hout aluminium staal cementdekvloer kunststof hout tegels

vloerafwerking

bergkasten dak

constructie kap/dakbeschot (van binnen)

constructie plat (incl. dakterras) (van binnen en buiten)

hout

‘Gebrek’ - gescheurd - uitgesleten - niet-geprofileerd (lekkage, regendoorslag) - gescheurd - aangetast, verrot - niet-gangbaar - aangetast, verrot - niet-gangbaar glas: - loszittend of foutief geplaatst ‘onvoldoende’ constructieve veiligheid mogelijk uitwendige scheidingsconstructie constructie onderdelen: - aangetast/verrot balustrade: - ontbreekt - onveilig - aangetast/verrot

Artikel 89

73 73, 84, 92, 2 73 84, 92, 2 73 89 73 89 73

74 73 73

afwerklaag beschadigd houten vlonder: - aangetast/verrot

73 73

gebreken aan metsel- en/of houtwerk van bergkasten op balkons constructieve veiligheid waterdicht brandveiligheid opslag voorwerpen, stoffen (plat dak) doorbuiging - nokgording > 0,004 Lt - gordingen, kepers - spantbenen > 0,005 Lt spanten, gordingen, muurplaten - verrot, aangetast - gescheurd dakbeschot: - ontbreekt - verrot, aangetast doorbuiging: > 0,004 Lt dakbalken aangetast dakbeschot aangetast

281.1 73 89 83, 84 BV

73 73

73 73 89 73 73 73 73

[ 305 ]

‘Gebrek’ houtwerk aangetast, verrot - verrot, aangetast - lekt - lekt lichtkoepel (van binnen) dakpannen, vorsten: dakbedekking kap pannen shingles/leien - liggen scheef - geschilferd, kapot bitumineuze dakbedekking: dakbedekking plat mastiek - gebreken (lekt) bitumen - ernstig aangetast lood- en zinkwerk dakkapellen, randaansluitingen kap lood dakramen: (schoorsteen/dakkapel/ zink - vergaan/gescheurd dakraam, enz.) - ernstig aangetast zink, lood, mastiek: randafwerking plat lood - vergaan/gescheurd zink - ernstig aangetast randafwerking (boeiboord): boeiboord - aangetast, verrot kroonlijst capaciteit onvoldoende zink goot afschot < 5 mm/m pvc zink: - vergaan, gescheurd - ernstig aangetast capaciteit onvoldoende zink hemelwaterafvoer - gescheurd, defect pvc - ontbreekt goten houtwerk: hout gootomtimmering - aangetast, verrot luchtdicht en onbrandbaar capaciteit en inrichting afstand tot ander brandgevaarlijk dak: - onvoldoende metsel- en voegwerk: - in slechte staat lood- en zinkwerk: - ontbreekt - vergaan, gescheurd - ernstig aangetast schoorsteenpotten: - defect afwaterende laag: - ondeugdelijk rookgasafvoeren (geen metselwerk zijnde): ondeugdelijk Bouwdeel dakkapel (van binnen) dakraam (van binnen)

schoorsteen (kanaal)

Materiaal

Artikel 73 73 89 89 89 89 89 26

89 26 89 26 89 29 29 89 26 29 29 29 89 82 94

82 73 89 89 26 94 89 94

[ 306 ]

Bouwdeel

Materiaal

buitenschilderwerk vloeren

constructie (van binnen beton per vloer) hout

trap constructie

hout

beton leuning

balustrade langs bordes

rookgasafvoer binnen

schoorsteen rookkanaal

riolering buiten (de gevel)

binnen

‘Gebrek’ buitenschilderwerk op hout: - geen/onvoldoende constructieve veiligheid brandveiligheid woningscheidende vloeren helling > 0,01 schade aan beton vochthinder uit de kruipruimte helling > 0,01 doorbuiging > 0,005 t vloerbeschot verrot/versplinterd vloerbalken, onderslagen verrot stalen onderslagen verroest vochthinder uit de kruipruimte constructieve veiligheid afmetingen constructiedelen verrot/kapot treden sterk uitgesleten of beschadigd schade aan beton niet aanwezig los verrot, kapot ontbreekt los verrot, kapot metsel-, voeg-, pleisterwerk: - in slechte staat rookafvoer (geen metselwerk zijnde): - brandbaar materiaal - ondeugdelijke staat aanwezigheid verplicht afvoercapaciteit: - te geringe capaciteit lekkage stank verstopping beerput: niet meer toegestaan afvoercapaciteit: - te gering capaciteit lekkage stank verstopping

Artikel 73 73 83, 84 UAH 73 89 UAH 73 73 73 73 89 73 76 73 73 73 5 73 73 74 73 73 82

82 82 91 91 91 91 91 91 91 91 91 91

[ 307 ]

inbouw wand

kozijnen, ramen en deuren vloer en trap plafond

ruimten verblijfsruimten woonkamer/ slaapkamers/ enz. keuken badruimte toiletruimte binnenklimaat

Bouwdeel

Materiaal

‘Gebrek’

constructie dragende binnenwanden scheidingswanden

steenachtig

gebreken zie bovenbouw

kozijnen binnendeuren vloerafwerking constructie (verlaagde plafonds)

Artikel

84

steenachtig systeem

84 84 cementdekvloer tegels/granito gipsplaat board systeem

83 14 73 100 103

keukenblok wand/vloerafwerking... sanitair wand/vloerafwerking... sanitair wand/vloerafwerking

102 90 101 27 luchtverversing verblijfs-, toilet- en badruimte: - ventilatie - doorspuitbaarheid luchtverversing overige ruimten (liftkooi, opslagruimte afval, gasmeterruimte) - ventilatie - doorspuitbaarheid daglichttoetreding

signalering: brandveiligheid woning - ontbreekt toegang woning voordeur - onvoldoende signaleringssysteem (huisbel) inbraakwerend elektrotechnische en werktuigbouwkundige installaties verwarmingsinstallatie: merk/type verwarming bouwjaar - CV-ketel - gaskachels - open haard - anders: tapwaterinstallatie water lood waterleidingen gasinstallatie gas gasleidingen

92

93

98 83, 84 87 87 104

96 36 80

[ 308 ] Bouwdeel elektrische installatie groepenkast, aardlekschakelaar veiligheid installaties

Materiaal

‘Gebrek’

elektriciteit

drinkwaterinstallatie: - lekkage gasinstallatie: - afkeuring Energiebedrijf elektrische installatie: - aarding (na sanering loden waterleidingen)

Artikel 78

96.1 80 78.1

[ 309 ]

Summary Technical management by housing associations in the 21st century Professional, client centred and sustainable

Problem formulation and research approach Technical management is an important policy field for housing associations. Technical management comprises the totality of technical and associated administrative activities that are directed towards the maintenance and adaptation of the quality of dwellings and the residential environment. That is to say, technical management is a broader concept than maintenance, since it also includes the adaptation of the quality of an object. In technical management, construction and installation elements form the starting point in determining and carrying out maintenance and adaptations. The quality and quantity of the ‘maintenance cost elements’ relate to the dwelling, the building block and the (technical) complex. Taken together, the technical management processes influence the product, price, and exploitation characteristics of dwellings. The strategic stock policy concerns the complete stock of the housing association. The strategic stock policy is worked out for parts of the total stock and then for a complex. The policy development (mainly) takes place top down on the basis of data derived from the management processes. A strategic policy decision about housing stock involves the product, client, price, and exploitation characteristics of the dwellings. By deriving the technical management from the strategic stock policy, the housing association can carry out maintenance and adaptations efficiently and effectively – in other words in a professional, client centred, sustainable manner. The likelihood of loss of capital is reduced. Product characteristics and maintenance performance levels can be adjusted to suit the target groups and clients served. Clients appreciate having more freedom of choice in the maintenance and adaptation of the (interior of their) dwellings, and set requirements with respect to maintenance work: information, approachability, client friendly attitudes, orderliness, and so forth. Through the mutual harmonisation of policy, the foundations of policy can be made clear and transparent for all parties concerned within and outside the organization. Thereby, opportunities are enhanced for controlling processes, costs and performance and contracting out parts of the management process in a responsible manner. The housing associations can concentrate on their core tasks and the planning and control of the technical management process. The research question is: How do housing associations carry out the technical management processes at present and how in the future could they carry out the technical management processes in a professional, client centred and sustainable manner?

[ 310 ]

The design of a model relationship between the strategic stock policy and technical management by housing associations features prominently in the research. Common ground is sought between the technical management processes and the strategic stock policy. Important points attended to in the study are the relationships between strategic stock policy, (de)investment policy, maintenance policy, and rental price policy; the relationships between investments, maintenance activities, performance levels, defects, life cycles and exploitation period; and the relationships between policy development, provision of information, organization, and management. The research methods used have included literature study, questionnaires, case studies, analysis of methods and instruments, and modelling. Housing associations: organisational structure, housing stock, investments and maintenance The number of housing associations, the average extent of their property, and the organizational structure of housing associations changed drastically in the period between 1990 and 2000. In ten years, the number of housing associations fell from over 1,000 to about 700. The organisational structure has been harmonised with the changed position the housing associations now find themselves in on the housing market. The organisation of many housing associations has been transformed into a model reflecting front office and back-office tasks, or a model derived from that concept. In 1998, the ownership of dwellings in the social rented sector fell slightly for the first time. On 1 January 1999, the housing associations had almost 2.37 million dwellings in their possession. Almost half the dwellings are single family dwellings. Over 90% of the social housing stock is post second World War. The differences per province and city and rural areas are however substantial. The legislation has been of great importance for the quality level of social housing. In 1995, on the basis of the results of the Dutch House Condition Survey, the total necessary repair costs in the social sector were estimated at almost 10 billion guilders. Dwellings of fair to poor quality are relatively few in the social rented sector. In general, the quality of the housing stock managed by housing associations is good with respect to construction materials and structure, but is not always satisfactory in terms of housing quality (space, accessibility, internal services and hygiene, internal environment and health, etc.). Capital works – renewals - undertaken has been limited. Intervention in the post-war stock involves in particular renovations of the building envelope or major repairs combined with adaptations at cell level. The aging of the housing stock has increased the need for maintenance for all types of dwellings. In the last few years however, total expenditures on maintenance and improvement have not risen very strongly. The average annual maintenance and improvement expenditures in the social-rented sector

[ 311 ]

amounted to about ƒ2,100 per dwelling. A third of maintenance production involves redecoration. The share of the total business costs of housing associations devoted to maintenance costs is large, namely 19%. Policy framework of technical management of housing associations The independently operating housing associations enjoy considerable policy freedom. That freedom also applies to renewal and maintenance of dwellings. Of course, the housing associations must be accountable both internally and externally for all their activities. Quality assurance leads to making performance measurable and providing contact points for technical management. The technical construction legislation sets the lower limits for technical management. All dwellings have in any case to satisfy the minimal requirements of the Building Decree. The government’s role as subsidy provider and financier is limited. The government’s preference has been to fulfil a stimulating role with respect to sustainable management and energy saving, for example through the introduction of new instruments such as ‘energy performance advice’ and the ‘energy premium’. The rental price policy of housing associations following renewal and maintenance of dwellings is bound by legislation. Rents are raised if there has been an increase in housing quality. The (extra) rental yields form part of the financial testing of the investments in coming about the strategic stock policy. In principle, a property-owner will strive to set rental levels that will permit a recovery of costs. But, from the viewpoint of strategic stock policy, there may be good reasons for improving quality without raising the rental (very much). The opportunities for rental harmonization and the duty to obtain the agreement of tenants for dwelling improvement at complex level lead to dwellings being improved not per complex, but rather per cell – and according to the client’s preferences. Technical management by housing associations in practice Many housing associations have worked out a strategic stock policy; other housing associations are engaged in developing one. The market perspective of the dwellings together with the technical aspects (construction materials and structure) and the housing quality (space, accessibility, internal services and hygiene, internal environment and health) are major factors determining the formation of this policy. The availability of subsidies plays a part in the background in the consideration and planning of interventions. In implementing a strategic stock policy, two developments emerge simultaneously: a focus on the individual client and the client’s demand for housing services, and a broader supply of housing services. Maintenance is an important aspect of service provision. Residents want to enjoy their dwellings undisturbed, with the freedom to adapt them to suit their own preferences. A ‘dynamic’ approach to relet maintenance meets the wishes of the individual

[ 312 ]

client, in this case a new tenant. A housing association strives for a quality level for a complex appropriate to its position on the housing market. At the same time, this market position determines whether there is room (and how extensive that room is), for an individual to deviate from that level. A client centred approach to relet maintenance has consequences for a housing association’s policy with respect to alterations undertaken by the clients themselves. A clear coupling between strategic stock policy and technical management with respect to planned maintenance is still lacking in many cases. In general terms, the housing associations recognize three quality levels in maintenance: a basic level, a lower level (where an intervention in the near future is foreseen) and a higher level (usually on the basis of the position of the housing complex on the housing market). Sustainable long-term management of housing stock ought to play a more prominent part in decision making about complex and maintenance related strategies. Housing associations acknowledge this, but initiatives in that direction are slow in getting off the ground. A field of tension might be created between client-centred operation with a quality level related to choice, and long-term management with a uniform and a standardized quality level desired by the housing association and satisfying environmental requirements. Alterations in the organisational structure of housing associations have their repercussions on the implementation of technically orientated activities and relationships with the development of a strategic stock policy. The implementation of the model reflecting front office and back-office tasks is important. Staff members of front offices are responsible for all contacts with the tenants in a district, including responsive and emergency maintenance and relet repairs. Technical departments are responsible for the planning and execution of planned (preventive) maintenance. These departments now fulfil a more supportive role, or have become, in combination with strategic stock policy, even more involved in policy development. Almost all housing associations carry out planned maintenance on the basis of a long term maintenance program. The program is computerized. Many housing associations do not as yet perceive long range maintenance programming as a policy instrument, but consider it primarily as implementation oriented planning and budgeting of maintenance work. Some housing associations do indeed set different maintenance levels in their planned maintenance; they do so through setting requirements for type of activity, use of materials, cycles, and priorities. The relationship between housing associations and maintenance work contractors has changed. Housing associations see the drawing up of long term maintenance contracts, for instance performance contracts, as the means by which maintenance costs and quality can be managed in the longer term. Direct labour organisations are being reduced.

[ 313 ]

Policy development and implementation depend heavily on the provision of information and the automation of management processes. Remarkably, many housing associations still do not have at their disposal a computerized database of dwellings. Such a database will become more important as the freedom of choice in maintenance and alterations and other service provision increases. Inadequate automation makes long term maintenance programming difficult to introduce as a policy instrument. Translating the strategies formulated in strategic stock policy into a differentiated maintenance policy may not be possible. Product characteristics and performance of construction elements The properties of the construction elements applied in dwellings and housing complexes, together with the planning design and the volume, form the product characteristics. These are usually expressed in qualities: the technical quality of the construction materials and structure; the housing quality, and the environmental quality. All construction elements have to contend with performance loss through aging, use, and external causes. Performance loss is measured in terms of the defects ascertained. A classification of defects is policy dependent. To differentiate performance levels, maintenance activities can be distinguished according to type, part of the construction element to which the activity applies, use of materials, extent and nature of the activity (preventive or corrective). Technical management can be subdivided into maintaining the level of performance and performance adaptation. Performance adaptations take place through technical intervention. The volume, layout, equipment, and material specifications of dwellings and buildings can change. Technical maintenance is directed to maintaining the level of performance. The maintenance activities influence the performance of the construction elements at a particular point in time. In fact, through functional material modifications and the installation of construction elements, performance adaptations take place. The product characteristics change and the original performance capacity increases. Acceptable performance loss and the implementation of appropriate maintenance activities depend on legal requirements, technical and functional motives, and environmental motives. Different performance levels may apply to the various target groups identified in the strategic stock policy. Moreover, clients value the performance (performance fields) of construction elements differently. We distinguish technical performance, fire safety, utilization safety, social safety, health and the interior environment, functionality and availability, maintainability, aesthetic performance, energy performance, water performance, and sustainable use of materials.

[ 314 ]

Methods and instruments of technical management Technical data of the housing complexes and dwellings must be assembled for the determination of strategic policy, the long term planning of maintenance activities and the annual programming and execution of the activities. Data is collected via an inventory and an inspection. The level of detail in the inventory and inspection depend on each other and the desired reliability of the data. A condition survey and a defect survey provide inspection data for strategic and tactical purposes. A supplementary survey yields data for the operational programming and implementation of maintenance work. The manager can contract out this package of activities and include it together with the actual execution in performance contracts. Of course, the manager remains responsible for the costs and quality control. By adopting a conditions dependent approach to maintenance, housing associations can exercise control over the desired maintenance performance levels and costs. A conditions dependent approach to planned maintenance leads to a decoupling of quality assessment from the determination of maintenance activities. The inspector registers the actual state of the maintenance of the construction elements. Maintenance activities can be planned on the basis of this data and the desired performance level. The registration of the actual state of the maintenance takes place by listing the defects in the construction elements. A visual inspection is often sufficient. The subjectivity of the inspection - often a big problem - can be reduced by the introduction of standardized inspection tools, for example checklists of defects. A six-point condition scale can be introduced as a yardstick. Using one yardstick the defects are weighted. Every construction element provides a different performance, which can be differently evaluated. The scale level of the six-point condition scale is ordinal. The conditions scale can be introduced as a financial weighting instrument, by linking maintenance activities and costs to desired performance levels. For maintenance to be planned, the maintenance activities of the construction elements must be classified. The sustainable implementation of the maintenance activities requires the quantification of the environmental effects of the equipment installed, construction elements, building and other materials. The planning (and budgeting) of maintenance activities can occur on the basis of a standardized desired performance level; for example, by using a lower limit in the six-point condition scale and thereby setting norms for the maximal performance loss. Complex and maintenance strategies for housing associations The aim of coordinating maintenance strategies with strategic stock policy is to avoid waste of capital and linking product characteristics and maintenance performance to strategic policy assumptions. A housing association can classify its property according to a number of product and price characteris-

[ 315 ]

Figure 1 Strategic stock policy and technical management Market strategies

tics for the policy development of relevant ‘product lines’. One or more ‘product groups’ belong to a product Design line, while one or more techMaintenance strategies nical complexes belong to a product group. A technical Technical complex consists of one or management Planning of work more buildings. Policy development takes place top down and from beExecution of work low. See figure 1. The housing association constructs a picture of the composition of the dwelling portfolio considered desirable and sets up ‘market strategies’ for product lines. The desired quality of housing complexes and dwellings can depend on the product line to which the complex belongs. ‘Complex strategies’ result from top down market strategies and analyses formulated at complex level. The alternatives for housing associations’ exploitation of technical complexes can be summarized in three strategies: adjustment of the performance (the product characteristics) by investment; ending the exploitation period by disinvestments; preserving the performance through maintenance (consolidation). A housing association must align maintenance with (one of) these strategies. The ‘maintenance strategy’ depends on the anticipated intervention, a product line, a particular client group or individual client. We call this intervention-oriented, market-oriented and client (group) centred maintenance. Maintenance strategies can be worked out so as to achieve a desired ‘quality level for a building’, a desired ‘basic quality level and a plus level for the (interior of the) dwellings’, desired maintenance performance for different performance fields (for example, technical performance and aesthetic performance) and performance levels (for example, very low, low, standard and high).

Complex strategies

Strategic stock policy

The strategies must be operationalized in accordance with the implementation of maintenance as different maintenance types, the policy for alterations undertaken by the tenants themselves, and tenants’ self-activation. Exactly corresponding definitions of maintenance types are very important for the standardization of maintenance performance - to be provided and already provided - and internal and external comparison. Operationalisation of desired performance levels in planned maintenance requires the standardization of conditions, performance loss and defects of maintenance cost elements. The essence of the matter is the difference in performance loss of the construction element before and after maintenance;

[ 316 ]

that is to say, the defects present before and after the maintenance activity is carried out. Performance levels can be calculated using the six-point condition scale as a measuring instrument. In considering the alternative solutions that satisfy the desired performance levels, the solution with the lowest life cycle costs may be chosen. The desired final quality of dwellings and buildings, together with the point in time by which this final quality must be attained, determines the opportunities for a long-term strategy. A long-term perspective for a complex and satisfactory financial room for manoeuvre at housing association level are necessary conditions for achieving high level environmental ambitions. Housing associations with limited financial room for manoeuvre can realize their environmental ambitions by incorporating phased investment in the long term maintenance program and relet maintenance at cell level. Information model for the technical management of housing associations The information model for the technical management of housing associations operates as a general reference framework for the implementation of the technical management processes. Complex and maintenance strategies can be calculated. The implementation of the operational processes relates to policy development. The (strategic) information provision is closely associated with policy development, implementation and organization. The information provision has a planning, a control, and a communication function; information provision supports policy choices, the assessment of alternatives, the evaluation of the implementation of policy choices made (progress and success), and the provision of accountability for policy choices and policy implementation. The process of setting up complex and maintenance strategies can take place completely top down, so that one model for ‘strategic technical management’ can be established. This model leads to the choice of the complex linked strategy, the maintenance strategy, the performance level of maintenance, the basic quality level of a building, and the basic and plus quality levels of the dwellings. Budgets for maintenance and adaptations are calculated at the same time. See figure 2. Processes at tactical and operational level concern the planning, programming, working out and execution of interventions and maintenance. Five important processes can be identified: renewals at complex level, relet maintenance and alterations at cell level, responsive and emergency maintenance, planned maintenance, and the programming and execution of planned maintenance. For the implementation of these processes, data are required on the technical quality of the construction materials and structure, the housing quality, the environmental quality, and the complex and maintenance strategy. Data will have to be updated following interventions and maintenance.

[ 317 ]

Figure 2 Process model strategic technical management Policy assumptions for housing stock

Product lines

Policy assumptions for housing complexes

Development of strategies

Strategies

Testing of Stategies

Choice of Strategy

Complex and Maintenance strategy Financial framework Performance level for maintenance Basic quality level and plus level for dwellings

Design, planning and execution of interventions and maintenance

Performance level for maintenance Basis quality level for building Basis quality level and plus level for dwellings

[ 318 ]

Information provision depends on automation. The quantity of data and the complexity of the processes make process management impossible without the use of computer tools. A computerized data base for a complex and dwellings can fulfil a central role in the support of technical management processes. In combination with other basic data derived to a large extent from the management information system, a dwelling database is indispensable for the development of strategic stock policy and implementing client centred technical management. The long term maintenance program must be capable of being introduced as a policy instrument. The system must enable the calculation of maintenance performance levels and budgets. Conclusions and recommendations Conclusions Housing associations have considerable policy freedom in technical management. Legislation guarantees a bottom level of quality and maintenance through the Building Decree and the New Civil Code. Professional functioning, that is to say client centred operation that is also strategic, effective and efficient, flows logically from the position of housing associations as large private real estate managers and the expenditures for which housing associations are responsible. The choice for sustainable management derives from the task description of housing associations and the social position they take up, stimulated by the government. The social tasks of housing associations are increasing. Although the ‘traditional target group’ is declining in size, new target groups are appearing on the scene, such as the homeless. Associations will have to pay more attention to the relationships between housing and care, and housing and the quality of the neighbourhood. Of the determinants of strategic stock policy and technical management, the structure and characteristics of property are particularly strong. They give policy direction, together with local housing market circumstances and a housing association’s financial opportunities. The physical tasks entrusted to the housing associations are extensive. The housing quality, for example accessibility for the elderly and handicapped, falls short in a large share of the dwellings. Addressing that problem provides opportunities at the same time for long-term investment and improvement of the environmental quality of the dwellings. Sustainable management is in practice still a neglected orphan. Of course, technical management cannot be considered separately from the social management of dwellings and the residential environment and letting and rental price policy. Changes in the housing market and competition with other housing agencies dictate the meeting of clients’ demands for freedom of choice with respect to form of tenure, product characteristics and maintenance performance levels, and a broad service provision. Concern for the performances to be provided for clients seems at present to be more important than quality assurance for the processes in the organiza-

[ 319 ]

tions. That makes matters all the more difficult, because many housing associations have grown into large institutions with extensive organizational structures. Technical management is a policy field where developments have come from below. The freedom of operation for the technical departments and their staff has often been fairly large. Initiatives, such as modifying planned maintenance to correspond with technical intervention, or fitting in with the estimated market position of the complex, have always been possible, but few have been policy linked, clear-cut, or transparent. Technical management is a policy field where many data are collected – unfortunately in many cases not objectively, or on a long-term basis - and a multitude of methods, instruments and automation products to be introduced. Much of the work is contracted out and that procedure involves a great deal of money. For the outsider, including the other departments of the housing association, technical management is often a mysterious, intangible buttress. Changes in organisational structures make the term ‘technical’ seems to be becoming integrated with, or at least related to, ‘letting’ and ‘ policy’. Gradually, the integration of policy processes is being brought about. Recommendations The coupling of technical management to strategic stock policy, the focus on the client, and the goal of sustainable management have important consequences for policy development, information provision and computerization, the introduction of methods and instruments, and the organisation. Technical management must be derived from strategic stock policy, guided by general policy assumptions, complex and maintenance strategies, and requirements for (levels of) performance, costs, and the sustainability of maintenance and alterations. In maintenance policy, it is important to anticipate policy choices associated with the changed function of parts of the housing stock and at the same time to manage the other parts of the housing stock in a market oriented and client centred manner. The client must be given freedom of choice in maintenance performance and product characteristics within the frameworks of strategic stock policy and sustainable management. The opportunities to differentiate maintenance performance and alterations and the opportunities for sustainable management must be further investigated. The desired differentiation in performance levels and performance fields and the management of the process, costs and performance requires the collection and processing of data in a clear and transparent manner. By a conditions dependent and performance oriented approach to maintenance and adaptations, the desired performance can be controlled and the provision and feedback of information from technical management to strategic stock policy can take place. The implementation of policy must be related to policy development. This linkage requires a clear division of tasks and responsibilities between people

[ 320 ]

and organisational departments. All relationships, which affect the housing associations, must be directed towards making performance measurable. That requirement holds for both internal and the external accountability, for the purchase of maintenance services and for internal organisation and responsibilities. The performance approach provides an opportunity to exert an influence on costs and performance, even when a housing association no longer carries out services and maintenance (and adaptations) itself, but through performance contracts. In the extension of this, the performance approach will be applied in the internal organization of housing associations, between organisational departments and personnel.

[ 321 ]

Curriculum Vitae Ad Straub is geboren op 17 januari 1967 te Goes. Na het behalen van zijn VWO-diploma aan het Christelijk Lyceum voor Zeeland te Goes in 1985, ging hij Bouwkunde studeren aan de Technische Hogeschool van Delft. In 1991 studeerde hij af aan de TU in de richting Volkshuisvesting met als afstudeeronderwerp een Handboek voor het beheer van standplaatsen en woonwagens door woningcorporaties. In april 1991 kwam hij het Onderzoeksinstituut OTB versterken. Daar heeft hij een groot aantal onderzoeken uitgevoerd. Tevens verzorgde hij onderwijs aan de Faculteit Bouwkunde.

[ 322 ]

Bouwmanagement en technisch beheer De nummers 1 t/m 14 zijn niet meer leverbaar 1. Hüpscher, H. en F. Meijer, Technisch beheer door Verenigingen van eigenaren 1990/115 blz./ISBN 90-6275-597-6 2. Meijer, F., Nieuwe strategieën voor het particuliere woningbeheer 1990/130 blz./ISBN 90-6275-615-8 3. Vijverberg, G., Planning van bouwkundig onderhoud aan schoolgebouwen. Oriëntering - modellering - institutionalisering 1991/298 blz./ISBN 90-6275-710-3 4. Priemus, H., I. Smid en G.A.M. Vijverberg (red.), Visies op onderhoudsplanning van schoolgebouwen 1992/90 blz./ISBN 90-6275-782-0 5. Visscher, H., Kwaliteitsverklaringen en het Bouw- en Woningtoezicht 1992/120 blz./ISBN 90-6275-800-2 6. Meijer, F., Technisch beheer door eigenaar-bewoners. ontwikkelingen en perspectieven 1992/273 blz./ISBN 90-6275-837-1 7. Swets, H., De kosten-kwaliteitstoets. Analyse van een gemeentelijk volkshuisvestingsinstrument 1993/270 blz./ISBN 90-6275-858-4 8. Kaan, H.F., Technisch beheer van sociale-huurwoningen. Principes, praktijk, perspectieven 1993/341 blz./ISBN 90-6275-864-9 9. Kooijman, D.C. en A. Straub, Opnametechnieken en het technisch beheer van onroerend goed 1993/192 blz./ISBN 90-6275-885-1 10. Quist, H.J. en R.A. van den Broeke, Duurzaamheid en het beheer van de woningvoorraad 1994/211 blz./ISBN 90-6275-956-4 11. Meijer, F.M., H. Quist, H. Priemus e.a., De nieuwe bouwplanprocedure: verwachtingen en eerste ervaringen van de diensten Bouw- en Woningtoezicht 1994/105 blz./ISBN 90-6275-962-9 12. Meijer, F. en I. Smid (red.), Vereniging van Eigenaren: Ervaringen en perspectieven 1994/110 blz./ISBN 90-407-1007-4 13. Hueber, M.H.C., Particuliere woningen in beheer: De nieuwe stijl in Den Haag 1994/178 blz./ISBN 90-407-1001-5

[ 323 ]

14. Meijer, F.M. e.a., De nieuwe bouwplanprocedure: Ervaringen op lokaal niveau 1995/164 blz./ISBN 90-407-1119-4 15. Scheemaker, A. de, Besturing van facilitaire organisaties 1997/155 blz./ISBN 90-407-1495-9/ƒ 45,16. Visscher, H.J., Bouwregelgeving in zeven West-Europese landen 1997/176 blz./ISBN 90-407-1498-3/ƒ 50,17. Broeke, R.A. van den, Strategisch voorraadbeleid van woningcorporaties: informatievoorziening en instrumenten 1998/313 blz./ISBN 90-407-1760-5/ƒ 85,18. Pen, C.J., Huisvestingsmanagement in beweging. Enkele cases uit de publieke en private sector 1998/206 blz./ISBN 90-407-1825-3/ƒ 57,50 19. Straub, A., Woningontwerp op Vinex-locaties 1999/170 blz./ISBN 90-407-1879-2/ƒ 50,20. Visscher, H.J., Bouwtoezicht en kwaliteitszorg. Een verkenning van alternatieven voor de technische controles door het gemeentelijk bouwtoezicht 2000/326 blz./ISBN 90-407-2002-9/ƒ 100,-

Technisch beheer van woningen is een belangrijk beleidsveld van woningcorporaties. Zij proberen door middel van strategisch voorraadbeleid hun positie op de dynamische woningmarkt te behouden. In dit promotieonderzoek is een modelmatige samenhang ontworpen tussen het strategisch voorraadbeleid en het technisch beheer van corporatiewoningen. Technisch beheer kan worden afgeleid van het strategisch voorraadbeleid, gestuurd door algemene beleidsuitgangspunten, complexen onderhoudsstrategieën, en eisen aan de prestaties, de kosten en de duurzaamheid van onderhoud en aanpassingen. Door een prestatiegerichte benadering van het onderhoud en de aanpassingen zijn de gewenste prestaties te sturen en kunnen de terugkoppeling en informatievoorziening van het technisch beheerproces naar het strategisch voorraadbeleid gestalte krijgen. De dissertatie beschrijft tevens de gevolgen voor de inzet van methoden en instrumenten, de informatisering en automatisering en de organisatie van woningcorporaties.

ONDERZOEKSINSTITUUT OTB TECHNISCHE UNIVERSITEIT DELFT D U P SATELLITE

Technisch beheer door woningcorporaties in de 21 e eeuw

Recommend Documents