Sturen op resultaat Grip houden op welzijnsvoorzieningen en zorgaanbieders via meetinstrumenten en de mogelijkheden in contractering
Arcon 2013 Leonie Snieders Loes Kendle
.
2
Inhoud 1.
Inleiding ........................................................................................................................................... 5 1.1
2
3
Het stellen van de kaders ................................................................................................................ 6 2.1
Visie en doelstellingen ............................................................................................................. 6
2.1
Output versus outcome ........................................................................................................... 6
Sturen met instrumenten ................................................................................................................. 8 3.1
De Menselijke Maat ................................................................................................................. 8
3.2
IPA-vragenlijst.......................................................................................................................... 8
3.3
Participatieladder ..................................................................................................................... 9
3.4
Zelfredzaamheidsladder ........................................................................................................ 10
3.5
Zelfredzaamheid-Matrix ......................................................................................................... 11
4.
5
Leeswijzer ................................................................................................................................ 5
Subsidie of overeenkomst ......................................................................................................... 12 4.1
Keuze tussen overeenkomt en subsidie ................................................................................ 12
4.2
Afspraken vastleggen bij subsidies ....................................................................................... 13
4.3
Afspraken vastleggen bij aanbestedingen (overeenkomst) .................................................. 14
Nawoord ........................................................................................................................................ 16
Bijlage 1
Checklist ‘overeenkomst’ of ‘subsidie’ ............................................................................... 17
Bijlage 2
Zelfredzaamheidsmatrix (2013) ......................................................................................... 19
3
4
1.
Inleiding
Het is een tijd van veranderingen, grote veranderingen. De nieuwe Wmo 2015 is op komst. De AWBZ wordt opgesplitst en grotendeels overgeheveld naar de gemeenten. De Participatiewet is opgesteld waarbij de gemeente verantwoordelijk wordt voor nieuwe doelgroepen, zoals de jong gehandicapten. De jeugdzorg wordt overgeheveld. Met andere woorden gemeenten krijgen meer en andere verantwoordelijkheden. Daarnaast krijgen gemeenten ook te maken met bezuinigingen, en in dat verlengde dus ook de zorgen welzijnsinstellingen die gemeenten subsidiëren of waar zij zorg bij inkopen. Sturen op resultaat wordt voor gemeenten daarom steeds belangrijker. Maar hoe kan je in deze tijd grip krijgen op je zorgen welzijnsorganisaties? Hoe weet een gemeente dat de organisaties waar zij zorg inkoopt of waar zij subsidies aan verstrekt daadwerkelijk bijdragen aan hun doelen? Dragen de organisaties er daadwerkelijk aan bij dat burgers gaan participeren en hun zelfredzaamheid wordt vergroot? Grip kan de gemeenten krijgen door te sturen op resultaat en invloed uit te oefenen via de contractering. Niet alleen gemeenten willen weten hoe organisaties bijdragen aan hun beleidsdoelstellingen ook de organisaties willen weten hoe ze in deze tijd beter of anders kunnen sturen op de resultaten die zij behalen.
1.1
Leeswijzer
Dit rapport geeft de mogelijkheden weer die gemeenten hebben om te sturen op resultaat (hoofdstuk 3). Verder gaat het rapport in op de manier waarop gemeenten via inkoop van zorg meer grip kan krijgen op de zorg- en welzijnsinstellingen in hun gemeente (hoofdstuk 4). Dit rapport begint met een uiteenzetting van het belang van een goede kaderstelling.
5
2
Het stellen van de kaders
“Meten is weten”. Toch wordt bij weinig gemeenten gemeten hoe de organisaties (die voor hun taken uitvoeren) scoren op de doelstellingen die zo belangrijk zijn voor het (Wmo) beleid. Om te kunnen meten, moet je weten wat je wilt bereiken. In deze tijd van decentralisaties en bezuinigingen is dit voor gemeenten des te belangrijker. Gemeenten willen dat mensen mee doen in de samenleving, dat zij participeren, maar dit moet wel gerealiseerd worden binnen een bepaald budget.
2.1
Visie en doelstellingen
Om te kunnen sturen zal eerst duidelijk moeten zijn waarop gestuurd moet worden. Om dit te kunnen bepalen is het belangrijk om te weten wat er bereikt moet worden. Dit alles begint met het formuleren van een duidelijke visie op het hele sociale domein. Tenslotte wordt het beleid ontwikkeld binnen deze kaders. Visie Participeren, mee doen, eigen kracht, zelfredzaamheid, arrangementen, maatwerk, keukentafelgesprek. Zomaar een aantal woorden die te vinden zijn in ongeveer elk Wmo-beleidsplan. Aan visie is geen gebrek. Toch kan het geen kwaad om op het moment dat zorg moet worden ingekocht terug te gaan naar deze visie en de uitgangspunten goed op het netvlies te hebben. Past datgene wat bereikt moet worden met de zorg binnen de gestelde visie. Zo niet, bedenk dan wat er aangepast kan worden, de visie of de doelstellingen? Doelstellingen met resultaat Naast het bekijken van de visie, is het verstandig stil te staan bij de beoogde beleidsdoelstellingen. Uiteindelijk moet de ingekochte zorg bijdragen aan deze doelstellingen. Zonder deze doelstellingen is het niet mogelijk om te kijken of de zorg ook daadwerkelijk bijdraagt aan bijvoorbeeld het versterken van de zelfredzaamheid van de burgers. De resultaten worden namelijk gemeten op het niveau van de doelstellingen. Controleer daarom of de beleidsdoelstellingen daadwerkelijk meetbaar (bijvoorbeeld SMART) geformuleerd zijn. Zo niet, pas dit dan aan in de beleidsdocumenten. Activiteiten Niets doen leidt natuurlijk niet tot resultaat, dus na het bepalen van de doelstellingen moeten concrete activiteiten worden geformuleerd. Alleen door het uitvoeren van de activiteiten kunnen de doelstellingen en daarmee de visie op het sociale domein worden bereikt. Bepaalde activiteiten zullen alleen wel beter bijdragen dan anderen. Door metingen wordt bekend welke activiteiten effectief bijdragen aan de doelstellingen. Welke activiteiten precies moeten worden uitgevoerd kunnen in samenspraak met de uitvoerende partijen worden bepaald. Tenslotte worden veel van de werkzaamheden door de welzijns- en zorginstellingen uitgevoerd.
2.1
Output versus outcome
Bepalen wat moet gebeuren en wat bereikt moet worden is de eerste stap. Bepalen wie het werk gaat uitvoeren is een tweede. Kan de gemeente het werk zelf uitvoeren, of moet het door andere organisaties worden gedaan? In beide gevallen is sturing op resultaat nodig. Vaak worden er resultaatafspraken gemaakt met organisaties op het niveau van de activiteiten, dit wordt ook wel output genoemd. Deze resultaten geven niet altijd weer of de doelstellingen van de gemeenten, bijvoorbeeld van de Wmo, ook daadwerkelijk behaald worden. Weten hoeveel trajecten er zijn uitgevoerd, vertelt nog niets over de effectiviteit van het traject. Het meten van de effectiviteit wordt ook wel aangeduid met outcome. Wanneer in dit rapport gesproken wordt over het meten van
6
resultaat dan spreken we over outcome, over het effect dat is gecreëerd door het uitvoeren van verschillende activiteiten. Waarom zouden we kijken naar outcome in plaats van output? De belangrijkste is reden is dat we willen weten wat het effect is van de maatregelen die worden genomen. Wanneer de effecten bekend zijn, kunnen keuzes worden gemaakt over de activiteiten die wel of niet uitgevoerd moeten worden, of met welke organisaties (samen)gewerkt worden. Hieronder een aantal voorbeelden van beleidskeuzes die gemaakt kunnen worden. ● Organisaties die laag scoren op de (Wmo)doelstellingen mogen de werkzaamheden in de toekomst niet uitvoeren. Organisaties die hoog scoren juist wel. ● Organisaties die laag scoren krijgen de kans om verbeteringen door te voeren, en moeten het jaar erop beter scoren op de doelstellingen. ● In wijken waar door de burgers laag wordt gescoord op de (Wmo)doelstellingen worden meer of andere activiteiten ontplooit om zo een beter resultaat te krijgen. ● Activiteiten die slecht bijdragen aan de (Wmo) doelstellingen worden niet meer uitgevoerd, terwijl activiteiten die dit wel doen, juist wel uitgevoerd worden.
7
3
Sturen met instrumenten
Het is bekend wat er bereikt moet worden en wie het werk uit gaat voeren. Het is tijd om te kijken naar de verschillende instrumenten waarmee gemeten kan worden. Op dit moment zijn al verschillende instrumenten beschikbaar die voor gemeenten en organisaties inzichtelijk kunnen maken hoe organisaties scoren op de Wmo-doelstellingen. Hieronder worden de volgende instrumenten besproken: de menselijke maat, de IPA-vragenlijst, de participatieladder, de zelfredzaamheidsladder en de zelfredzaamheidsmatrix.
3.1
De Menselijke Maat1
Om te sturen op resultaat kan een welzijnsvoorziening of zorgaanbieder de Menselijke Maat uitvoeren. De Menselijke Maat is een auditinstrument die meet in welke mate de principes autonomie, eigen kracht en verbondenheid tot de kern van de activiteiten / zorgverlening zijn doorgedrongen en in hoeverre deze begrippen bijdragen aan het welbevinden van de cliënt. De menselijke maat vindt zijn oorsprong in de gedachte dat mensen die gelukkiger zijn minder zorg nodig hebben. Wanneer de autonomie, eigen kracht en verbondenheid worden vergroot dan zal het welbevinden van iemand stijgen en zal hij zich gelukkiger voelen. Begrippen De begrippen in de audit komen voor een groot deel overeen met de begrippen in de Wmo. Achter elk begrip staat het corresponderende Wmo-begrip tussen haakjes. Autonomie (zelfredzaamheid) wordt omschreven als de mate waarin iemand in staat is om zijn leven te leiden om de manier dat hij wil. Bij eigen kracht (eigen kracht) gaat het om de competenties die iemand heeft en of deze ook worden ingezet. Hierbij wordt gekeken of iemand doet wat hij leuk vindt en waar hij goed in is. Met andere woorden of hij in zijn eigen kracht wordt gezet. Verbondenheid (participatie) wordt omschreven als sociale relaties. Voor mensen is het belangrijk om sociale relaties aan te gaan om het gevoel te hebben dat zij weer mee doen. De audit Metingen worden gedaan op het niveau van cliënten, zorgverleners en het management / bestuur. Er wordt gebruik gemaakt van de volgende onderzoeksinstrumenten: observaties, interviews, focusgroepen en vragenlijsten. Hierbij wegen de uitkomsten op cliëntniveau het zwaarst. De audit geeft uiteindelijk weer hoe de organisatie in zijn geheel scoren op de verschillende principes. Het waarom Een voordeel van dit instrument is dat het een stand van zaken geeft van de gehele organisatie. Het geeft duidelijk weer waar de organisatie goed in is en waar het zich nog kan verbeteren. Een nadeel is dat dit meetinstrument niet gericht is op individuele bewoners of cliënten, het is geen cliëntvolgsysteem.
3.2
IPA-vragenlijst2
De vragenlijst “Impact op Participatie en Autonomie (IPA)” is ontwikkeld om vast te leggen welke belemmeringen in participatie en autonomie een persoon ervaart en om deze punten over tijd te evalueren. In hoeverre kan men zelf bepalen waarin men participeert en hoe dit gebeurt? De IPA kan aan het einde van de behandeling gebruikt worden ter evaluatie van het effect van de behandeling.
1 2
http://www.geluksacademie.org/de-menselijke-maat/ http://www.nivel.nl/sites/default/files/bestanden/INT-handleiding_vragenlijstIPA.pdf 8
Autonomie en participatie In deze vragenlijst wordt autonomie als een persoonlijke dimensie van participatie gezien en worden zij samen genomen in het onderzoek. Participatie verwijst hierin naar de deelname aan het maatschappelijke leven. Bij autonomie gaat het om het respect voor de wensen, keuzen en activiteiten van de persoon. In de IPA-vragenlijst is niet de mate van benodigde hulp(middelen) doorslaggevend, maar de mate van autonomie: in hoeverre kan men zelf bepalen waarin men participeert en hoe dit gebeurt. De vragenlijst De IPA bevraagt 32 items over vijf domeinen van participatie en autonomie: ● autonomie binnenshuis (mobiliteit en zelfverzorging) ● familierol (bezigheden en taken in en om het huis en geldbesteding) ● autonomie buitenshuis (mobiliteit, tijdsbesteding en ontspanning) ● sociale relaties (sociale contacten en relaties, en anderen helpen) ● werk en opleiding (betaald werk, vrijwilligerswerk, onderwijs, cursussen en opleiding) Een voordeel van deze vragenlijst is dat het ook mogelijk is om groepen (een wijk) te volgen door hen op twee verschillende momenten de vragenlijst af te laten nemen. Een nadeel is dat het niets weergeeft over de betrokken organisaties, en hun rol in het vergroten van de participatie en autonomie.
3.3
Participatieladder3
De participatieladder is een meetinstrument waarmee wordt vastgesteld in hoeverre een burger meedoet in de samenleving. Economische participatie middels betaald werk als hoogst haalbare wordt gezien. De ladder is verdeeld in zes treden, van sociaal geïsoleerd tot betaald werk. Meten Om de voortgang op de participatieladder te meten is het belangrijk om minimaal twee meetmomenten te hebben. Aan het begin van een traject wordt de instap trede bepaald. Aan het eind wordt, of tussendoor, wordt nogmaals een meting gedaan om de voortgang weer te geven. Bij de meting wordt ook gekeken naar het perspectief dat een persoon heeft, wat zou het hoogst haalbare zijn? Zie ook het onderstaande stromenschema om de trede te bepalen.
3
http://www.participatieladder.nl/wat-is-de-participatieladder.html 9
Het waarom De participatieladder is ontwikkeld als instrument om te kijken of de activiteiten die worden ondernomen bijdragen aan de participatie van een persoon. Een nadeel is dat het weinig weergeeft over hoe een organisatie zijn werk doet. Een persoon kan klimmen op deze ladder, maar dat hoeft niet door de betrokken organisatie te komen.
3.4
Zelfredzaamheidsladder4
De zelfredzaamheidsladder is een specificatie van de de participatieladder, alleen kijkt deze ladder naar de economische zelfredzaamheid en de sociale zelfredzaamheid. De ladder werkt vanuit de gedachte dat men eerst sociaal zelfredzaam moet zijn, voordat men economische zelfredzaam kan worden. Gebruik ladder De ladder geeft stapsgewijs weer welke vormen van ondersteuning er op welk moment moeten worden geboden en geeft daarbij een volgorde aan. Om de sociale zelfredzaamheid te vergroten wordt begonnen met sociale activering. Hierbij gaat sociale activering vaak voor arbeidsgerichte trajecten. Ondanks dat de stappen niet allemaal na elkaar worden genomen, maar ook juist tegelijkertijd. Bijvoorbeeld wanneer een persoon zijn sociale & en communicatieve vaardigheden (trede 4) aan het ontwikkelen is kan ook al begonnen worden met scholing & training (trede 6) of werkervaring (trede 7). Zie ook onderstaande afbeelding van de zelfredzaamheidsladder. Een nadeel is dat dit instrument alleen op individueel niveau meet en weinig zegt over de organisatie, of de effectiviteit van de instrumenten. Het is vooral een manier om het aanbod in ondersteuning in te delen naar de participatiegraad van de cliënten. Daarnaast is deze methodiek gericht op dak- en thuislozen, waardoor de meeste mensen zich vanaf het begin al veel hoger op de ladder bevinden.
4
Zelfredzaamheidsladder: gemeente ‘s- Hertogenbosch: iedereen telt mee (2004), gemeente Zwolle: sociale activiering en meetinstrumenten (2013). 10
3.5
Zelfredzaamheid-Matrix5
Deze matrix beoordeeld de zelfredzaamheid op elf verschillende domeinen, om hierdoor te meten in hoeverre een persoon in staat is in zijn eigen bestaansvoorwaarden te voorzien. De domeinen hebben betrekking op het dagelijks leven, bijvoorbeeld, inkomen, dagbesteding, huisvesting, sociaal netwerk en fysieke gezondheid. In de matrix worden vijf niveaus van zelfredzaamheid onderscheiden, van minimale zelfredzaamheid waardoor een persoon een acuut probleem heeft, tot volledige zelfredzaamheid. Opbouw matrix De elf domeinen staan in rijen onder elkaar, de vijf antwoordmogelijkheden in kolommen naast elkaar. Zo ontstaat een raamwerk (matrix) met 55 vakken (cellen). Voor iedere cel zijn criteria opgesteld die de antwoordmogelijkheid nader specificeren voor het te beoordelen domein en de beoordelaar ondersteunen bij het waarderen van de zelfredzaamheid op dat domein. Een overzicht van de gehele matrix is in bijlage 2 te vinden. Het waarom De zelfredzaamheidmatrix is in de Verenigde Staten ontwikkeld en nu voor Nederlandse situatie doorontwikkeld. Men wilde een gebruiksvriendelijk instrument ontwikkelen om op een betrekkelijk eenvoudige manier de beoordeling van de zelfredzaamheid van iemand te beoordelen. Dit om te voorkomen dat de zelfredzaamheid van een cliënt alleen gebaseerd wordt op een subjectieve beoordeling. Deze matrix geeft goed weer waar iemand op de verschillende domeinen staat, maar het vertelt weinig over de organisatie die de persoon ondersteunt. Daarnaast is deze matrix ontwikkelt voor een de openbare geestelijke gezondheidszorg (OGGz), zoals dak- en thuislozen. Hierdoor kan de matrix er voor zorgen dat iemand met een fysieke belemmering erg hoog scoort omdat bij maar op een paar domeinen problemen ervaart en verder volledig zelfredzaam is.
5
http://www.zelfredzaamheidmatrix.nl/Home.aspx 11
4.
Subsidie of overeenkomst
De kaders zijn gesteld, de instrumenten zijn gekozen. De vraag is, hoe worden deze ingezet in de afspraken die met organisaties worden gemaakt? Als gemeente zijn er twee belangrijke manieren om met geld invloed uit te oefenen op wat er gebeurt. Eén is via het inkopen ofwel aanbesteden van producten en diensten, de ander is via het verstrekken van subsidie. Maar wat is nu precies het één, en wat het ander? Hieronder worden de definities weergegeven van een ‘overeenkomst’ en een ‘subsidie’. Het onderscheid tussen deze definities is relevant bij de vraag of men gebruik moet maken van een aanbesteding (civielrechtelijk), danwel een subsidierelatie (bestuursrechtelijk). Met het onderscheid in definities wordt duidelijk welke verschillen er bestaan tussen een overeenkomst en een subsidie. Het is niet alleen juridische gezien relevant om te weten welk rechtskader van toepassing is, maar ook ten aanzien van het inkoopbeleid binnen de gemeente. Overeenkomst (artikel 6:213 lid 1 BW) Een overeenkomst is een meerzijdige rechtshandeling waarbij een of meer partijen jegens één of meer anderen een verbintenis aangaan. Subsidie (artikel 4:21 lid 1 Awb) Dit is de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.
4.1
Keuze tussen overeenkomt en subsidie
Om te achterhalen of sprake is van een overeenkomst of een subsidie zijn met name de hieronder genoemde punten van belang om te beantwoorden in een praktijksituatie. De rijen geven puntsgewijs de verschillen tussen een overeenkomst en een subsidie weer.
Overeenkomst (na opdracht)
Subsidie
Tweezijdige handeling (aanbod en aanvaarding, wederkerigheid).
Eenzijdige handeling (subsidiebeschikking, in beginsel geen prestatieplicht).
Uitvoeren van werken, leveren van diensten of goederen door derden aan de overheid, meestal ten behoeve van de uitvoering van eigen taken van het bestuursorgaan. Er is vaak een markt voor de activiteiten. Concurrentiestelling is in principe mogelijk. Voor de opdrachtnemer gaat het om een commerciële activiteit.
Vaak voor activiteiten die te maken hebben het 'algemeen belang', waarbij subsidieverstrekker (vaak) belang heeft bij in stand houden van) activiteiten van subsidieaanvrager ten behoeve van derden. Concurrentiestelling op een markt vaak goed mogelijk.
Aanbesteding gericht op het verrichten van activiteiten tegen het gunningscriterium laagste prijs of economisch voordeligste inschrijving / meest scherpe en marktconforme vergoeding.
Subsidie gericht op hoe dan ook laten verrichten van activiteiten. Kan een meer of minder dan marktconforme vergoeding voor noodzakelijk zijn (anders wordt activiteit die in het algemeen belang is namelijk mogelijk niet uitgevoerd). NB: Vergoeding waarbij bewust meer dan marktconforme vergoeding wordt gegeven kan potentieel risico op staatssteun meebrengen.
met de (het de niet
12
Initiatief bij opdrachtgever, die zijn behoefte stelt en formuleert in programma van eisen (PvE) waarna een aanbesteding volgt.
Initiatief bij subsidieaanvrager, die behoefte aan subsidie moet aantonen; door aanvraag gaat subsidieprocedure lopen.
Burgerrecht van toepassing op aanbestedingsprocedure en de overeenkomst. Burgerrechter is geschilbeslechtende instantie. Civiele rechtsgang. In kort geding kunnen voorlopige voorzieningen worden gevraagd.
Bestuursrecht van toepassing op subsidie. Bij bezwaar / beroep tegen subsidiebeschikking: administratieve rechtsgang via beschikkend bestuursorgaan en bestuursrechter (Awb).
Bij niet nakoming overeenkomst: nakoming overeenkomst kan worden gevorderd. Afdwingbaarheid van de overeenkomst. Afspraken gemaakt onder bezwarende titel (d.w.z. tegen betaling (tegen geld of op geld waardeerbaar). Bij de oplevering van het eindproduct / dienst gaat het eigendom vaak over naar de opdrachtgever en wordt sterker gestuurd op de formulering van de inhoud ervan.
Als de activiteiten niet zijn uitgevoerd, dan kan een lagere subsidie worden vastgesteld of nihilvaststelling en terugvorderingsmogelijkheid wegens onverschuldigde betaling. Prestatie tegenover subsidie niet of beperkt afdwingbaar. Hoe meer resultaatverplichtingen zijn vereist of zijn vastgelegd in een aan de subsidiebeschikking gekoppelde uitvoeringsovereenkomst (zie ook artikel 4:36 Awb), hoe eerder een subsidie de richting van een overeenkomst opgaat.
Btw verschuldigd (hierop gelden uitzonderingen). De btw-wetgeving bepaald of btw verschuldigd is.
Geen btw verschuldigd (hierop gelden uitzonderingen, zoals prijssubsidies). De btwwetgeving bepaald of btw verschuldigd is.
In principe vergoeding van de kostprijs opdrachtnemer plus winstmarge mogelijk.
Vergoeding deel van de vergoeding winst mogelijk).
kosten
(geen
Een volledig overzicht van dit schema is te vinden in bijlage 1. Indien in een praktijksituatie meer punten uit de linker kolom ‘overeenkomst ’ van toepassing zijn, dan is waarschijnlijk sprake van een opdracht. Zijn meer punten uit de rechterkolom ‘subsidie’ van toepassing? Dan zal eerder sprake zijn van een subsidie. Als sprake is van een mengeling van de punten uit beide kolommen, dan wordt in de praktijk vaak gekozen voor een subsidie. Belangrijk hierbij is dat geen enkel punt uit beide kolommen doorslaggevend kan zijn.
4.2
Afspraken vastleggen bij subsidies
Uit het nalopen van de checklist is gekomen dat een subsidierelatie kan worden aangegaan. De vraag is dan waar moeten de afspraken worden vastgelegd over de sturingsinstrumenten. Er zijn verschillende plekken waar afspraken kunnen worden gemaakt, namelijk in de subsidieverordening, de beleidsregels, een subsidieovereenkomst, beleidsgericht contractfinanciering (BCF) of bij een subsidietender. Subsidieverordening en beleidsregels In de subsidieverordening staat precies aangegeven op welke wijze de gemeente omgaat met subsidies. Hierin wordt aangegeven hoe de aanvraagprocedures verlopen maar ook de wijze van verantwoording door de subsidieontvanger. In de subsidieverordening kunnen bijvoorbeeld ook de sturingsinstrumenten, bijvoorbeeld de menselijke maat, vermeld worden die de gemeenten hanteert om de resultaten te meten. Daarnaast kan in de subsidieverordening worden aangegeven dat deze meting onderdeel is van de verantwoording door de organisatie. 13
Omdat gemeentelijk beleid door de jaren heen verandert is het mogelijk om bij de subsidieverordening beleidsregels te maken. Hierin geeft de gemeente precies weer voor welke doelstellingen en activiteiten de gemeente geld beschikbaar heeft. Ook in deze beleidsregels kan worden aangegeven welke organisaties welke meetinstrument moeten gebruiken om hun effectiviteit en bijdrage aan de doelstellingen te onderbouwen. Subsidieovereenkomst De subsidieovereenkomst kan, in aanvulling op de subsidiebeschikking, met een instelling wordt gesloten om deze te kunnen dwingen tot uitvoering van de activiteiten waarvoor subsidie wordt verstrekt. In de overeenkomst wordt beschreven onder welke voorwaarde de subsidie wordt verstrekt en kan worden teruggevorderd. Hierin kunnen dus ook afspraken worden gemaakt over meetinstrumenten die de organisatie moet gebruiken om te laten zien hoe de organisatie bijdraagt aan de (Wmo)doelstellingen. Beleidsgestuurde contractfinanciering (BCF) In het geval van BCF kan een gemeente een overeenkomst sluiten met een instelling, die voor beide partijen verplichtingen met zich meebrengt. In de overeenkomst worden afspraken opgenomen over prestaties die moeten worden nagekomen en geëvalueerd. Bij BCF wordt tussentijdse evaluaties gebruikt om eventueel bij te sturen. Subsidietender Een subsidietender lijkt op een aanbestedingsprocedure. Bij een tender mogen meerdere partijen een aanvraag indienen. Deze aanvragen worden met elkaar vergeleken. De aanvraag die in de hoogste mate bijdraagt aan de beleidsdoelstellingen krijgt een subsidie. Vooraf aan de tender wordt bekend gemaakt op grond van welke criteria de subsidie verstrekt zal worden. Een van de criteria zijn het inzetten van een van de meetinstrumenten om de participatie te meten.
4.3
Afspraken vastleggen bij aanbestedingen (overeenkomst)
Als uit het schema uit paragraaf 4.1 komt dat sprake is van een overeenkomst dan zal een aanbestedingsprocedure moeten worden gevolgd, een nationale of een Europese procedure. Een Europese aanbestedingsprocedure geldt voor opdrachten die boven de volgende drempelwaarden uitkomen: ● leveringen en diensten €200.000,● werken €5.000.000,Bestek of programma van eisen Als een gemeente gaat aanbesteden, kan zij ervoor kiezen om bepaalde eisen in het bestek op te nemen. Hierin kunnen de eisen met betrekking tot de meetinstrumenten genoemd, bijvoorbeeld dat de Menselijke Maat of IPA-vragenlijst moet worden uitgevoerd. Andere eisen die kunnen worden opgenomen is het belonen of juist korten van de aanbieders op basis van hun prestaties, of door hen te stimuleren om moeilijke bemiddelbare mensen in te zetten. Contracteringsmodellen Er zijn verschillende contracteringsmodellen: klassiek aanbesteden (dit mag alleen met goedkeuring van de gemeenteraad), maatschappelijk aanbesteden, bestuurlijk aanbesteden, een-op-een contractering.
14
6
Verdelingsmodellen van zorginkoop De verdelingsmodellen volgen op de hierboven genoemde contracteringsmodellen. De gemeente kan op verschillende manier omgaan met de inkoop van zorg in deze tijd van decentralisaties. Hieronder een korte opsomming van deze mogelijkheden. ●
Doorgaan op dezelfde manier AWBZ, wijzigingen beleidsarm invoeren. Dit geeft gemeente de tijd om nog wat langer na te denken wat zij willen. Maar het mist inhoudelijke kansen zoals de kanteling.
●
Veilen van probleem De gemeente beschrijft het probleem na een keukentafelgesprek en aanbieders kunnen hierop reageren met een aanpak. De gemeente kiest vervolgens met de cliënt voor een aanbieder.
●
Integratie met indicatie Per cliënt is er één aanbieder die bepaalt wat er moet gebeuren. De aanbieders weten het beste wat een cliënt nodig heeft.
●
Wijkgerichte contractering Per gebied één aanbieder die een brede scope op zorg heeft om alles te kunnen regelen. De aanbieder heeft de vrijheid om binnen een bepaald budget zelf keuzes te maken.
●
Regisseursmodel Eén plan en één regisseur per cliënt. Er wordt integraal gewerkt en wordt er keuzevrijheid aan de cliënt gegeven.
6
Presentatie Prof. dr. Jan Telgen, 10 september 2013, http://www.reedbusinessevents.nl/768705/Telgen.pdf 15
5
Nawoord
Kaders stellen, instrumenten uitzoeken, financieringsvormen bepalen. Het is allemaal nodig wanneer een gemeente meer grip op haar welzijnsvoorzieningen en zorgaanbieders wil. Maar mogelijk zijn nog niet alle vragen beantwoord. Stappenplan voor gemeenten Wilt u als gemeente meer grip krijgen op resultaten van de welzijnsinstellingen en zorgaanbieders dan kan Arcon u hierover adviseren en ondersteunen. Wij kunnen voor uw gemeente een stappenplan maken waarbij precies wordt aangegeven welke stappen moeten worden gezet om succesvol te sturen op uw welzijns- en zorginstellingen. Wij kunnen het volgende voor u betekenen. - Begeleiding bij het ontwikkelen van visie en doelstellingen voor het sociale domein. Beleidskaders die ten grondslag liggen aan het behalen van de Wmo-doelstellingen en de basis zijn voor het sturingsproces. - Advisering over de sturingsinstrumenten die u in uw gemeenten kan inzetten om te sturen op outcome (Wmo-doelstellingen). Arcon Arcon is een non-profit organisatie, heeft zeer goede contacten in de samenleving en gelooft in de kracht van burgers. Arcon is 60 jaar jong. Het huidige Arcon is ontstaan in 1998 uit een fusie tussen een provinciale organistie van mensen met een arbeidsbeperking en een provinciale belangenbehartiger van mensen met een beperking. Het laatste decennium heeft Arcon zich ontwikkeld tot een advies- en onderzoeksorganisatie op het sociale domein. We werken op projectbasis voor overheden en maatschappelijke organisaties. Het burger- of cliéntenperspectief is voor ons nog steeds een belangrijk uitgangspunt. Arcon, een onderzoeks-, en adviesorganisatie in het sociale domein, is sterk in het verbinden en het in kracht zetten van mensen. Onze deskundige medewerkers werken met passie aan projecten rond vrijwillige inzet, senioren, jeugd, participatie en informele zorg. Met onze inzet dragen we bij aan een krachtige civil society, waarin mensen zelf de regie hebben over zorg, welvaart en geluk. Arcon staat voor sterke gemeenschappen. Daar waar burgers het zelf kunnen bouwt de overheid af. Daar waar burgers ondersteuning moeten krijgen biedt de overheid een vangnet. Wij voeren projecten en opdrachten uit waardoor mensen en gemeenschappen sterker worden.
16
Bijlage 1 Checklist ‘overeenkomst’ of ‘subsidie’ Hieronder volgt een schematische weergave van de definities ‘overeenkomst’ en ‘subsidie’, waarbij de 7 belangrijkste inhoudelijke verschillen van de definities tegenover elkaar zijn gezet.
Overeenkomst (na opdracht)
Subsidie
1.
Definitie artikel 6:213 lid 1 BW: een meerzijdige rechtshandeling, waarbij een of meer partijen jegens een of meer andere partijen een verbintenis aangaan.
Definitie artikel 4:21 lid 1 Awb: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.
2.
Tweezijdige handeling (aanbod aanvaarding, wederkerigheid).
en
Eenzijdige handeling (subsidiebeschikking, in beginsel geen prestatieplicht).
3.
Uitvoeren van werken, leveren van diensten of goederen door derden aan de overheid, meestal ten behoeve van de uitvoering van eigen taken van het bestuursorgaan. Er is vaak een markt voor de activiteiten. Concurrentiestelling is in principe mogelijk. Voor de opdrachtnemer gaat het om een commerciële activiteit.
Vaak voor activiteiten die te maken hebben met het 'algemeen belang', waarbij de subsidieverstrekker (vaak) belang heeft bij (het in stand houden van) activiteiten van de subsidieaanvrager ten behoeve van derden. Concurrentiestelling op een markt vaak niet goed mogelijk.
4.
Bij het aangaan van een overeenkomst: vaak aanbestedingsplicht ingevolge bestuurlijk aanbestedingsbeleid of Richtlijn 2004/18/EG (Europese aanbestedingsrichtlijn).
Bij het aangaan van een subsidierelatie: geen expliciete aanbestedingsverplichting ingevolge de Awb of de subsidieverordening.
5.
Zelfs bij het voldoen aan de vereisten inzake selectie en gunning in de aanbesteding: geen plicht tot gunnen opdracht / aangaan overeenkomst (onder voorbehoud van precontractuele eisen van redelijkheid en billijkheid en goede trouw).
Bij voldoen aan (objectieve) subsidiecriteria: recht op betaling subsidie.
6.
Aanbesteding gericht op het verrichten van activiteiten tegen het gunningscriterium laagste prijs of economisch voordeligste inschrijving / meest scherpe en marktconforme vergoeding.
Subsidie gericht op hoe dan ook laten verrichten van activiteiten. Kan een meer of minder dan marktconforme vergoeding voor noodzakelijk zijn (anders wordt activiteit die in het algemeen belang is namelijk mogelijk niet uitgevoerd). NB: Vergoeding waarbij bewust meer dan marktconforme vergoeding wordt gegeven kan
7
http://www.pianoo.nl/over-pianoo/vakgroepen/vakgroep-aanbestedingsrecht/visie-8-subsidie-ofoverheidsop dracht/schematisch 17
potentieel risico op staatssteun meebrengen. 7.
Branchevoorwaarden, inkoopvoorwaarden, contractvoorwaarden van toepassing.
Subsidieregeling, -criteria en -voorwaarden (verordening bestuursorgaan of wettelijk kader veelal vereist) van toepassing.
8.
Initiatief bij opdrachtgever, die zijn behoefte stelt en formuleert in programma van eisen (PvE) waarna een aanbesteding volgt.
Initiatief bij subsidieaanvrager, die behoefte aan subsidie moet aantonen; door aanvraag gaat subsidieprocedure lopen.
9.
Burgerrecht van toepassing op aanbestedingsprocedure en de overeenkomst. Burgerrechter is geschilbeslechtende instantie. Civiele rechtsgang. In kort geding kunnen voorlopige voorzieningen worden gevraagd.
Bestuursrecht van toepassing op subsidie. Bij bezwaar / beroep tegen subsidiebeschikking: administratieve rechtsgang via beschikkend bestuursorgaan en bestuursrechter (Awb).
10.
Bij niet nakoming overeenkomst: nakoming overeenkomst kan worden gevorderd. Afdwingbaarheid van de overeenkomst. Afspraken gemaakt onder bezwarende titel (d.w.z. tegen betaling (tegen geld of op geld waardeerbaar). Bij de oplevering van het eindproduct / dienst gaat het eigendom vaak over naar de opdrachtgever en wordt sterker gestuurd op de formulering van de inhoud ervan.
Bij niet nakomen subsidiecriteria: lagere subsidie of nihilvaststelling en terugvorderingsmogelijkheid wegens onverschuldigde betaling. Prestatie tegenover subsidie niet of beperkt afdwingbaar. Hoe meer resultaatverplichtingen zijn vereist of zijn vastgelegd in een aan de subsidiebeschikking gekoppelde uitvoeringsovereenkomst (zie ook artikel 4:36 Awb), hoe eerder een subsidie de richting van een overeenkomst opgaat.
11.
Facturen voor wederprestatie op grond van overeenkomst worden veelal betaald na (deel) prestatie.
Bij subsidie is vaak sprake van bevoorschotting op basis van liquiditeitsbehoefte van de subsidievragende instelling (zonder voorschot op subsidie is het vaak moeilijk om te starten met de werkzaamheden waarvoor subsidie is gegeven of om de instelling in stand te houden). Gaat om werkelijke gemaakte en betaalde kosten.
12.
Btw verschuldigd.
Geen btw verschuldigd prijssubsidies).
(behalve
13.
In principe vergoeding van de kostprijs opdrachtnemer plus winstmarge mogelijk.
Vergoeding deel van de vergoeding winst mogelijk).
kosten
14.
Betaling voor aan opdrachtgever geleverde goederen of diensten.
Vooral stimuleringsbijdrage (ter ondersteuning beleid of bevordering algemeen belang), levering (werkzaamheden of diensten) niet per se aan subsidieverstrekker.
bij
(geen
18
Bijlage 2 Zelfredzaamheidsmatrix (2013) Domein
1 - acute problematiek
2 - niet zelfredzaam
3- beperkt zelfredzaam
4- voldoende zelfredzaam
5- volledige zelfredzaam
Inkomen
Geen inkomsten, hoge en groeiende schulden
Onvoldoende inkomsten en/of spontaan of ongepast uitgeven, groeiende schulden
Komt met inkomsten aan basisbehoeften tegemoet; gepast uitgeven; indien sprake is van schulden zijn deze tenminste stabiel; bewindvoering / inkomensbeheer
Komst aan basisbehoeften tegemoet zonder uitkering; heeft schulden in eigen beheer en deze verminderen
Inkomsten zijn voldoende; goed financieel beheer; heeft inkomen en mogelijkheden om te sparen.
Dagbesteding
Geen dagbesteding en veroorzaakt overlast
Geen dagbesteding maar geen overlast
Laagdrempelige dagbesteding / arbeidsactivering
Hoogdrempelig dagbesteding / arbeidstoeleiding of seizoensgebonde n werk en /of volgt opleiding voor startkwalificatie
Vast werk of volgt opleiding hoger dan startkwalificatie.
Huisvesting
Dakloos en / of in nachtopvang
Voor wonen ongeschikte huisvesting en/of huidige huur / hypotheek is niet betaalbaar; dreigende huisuitzetting
In veilige, stabiele huisvesting maar slechts marginaal toereikend; in onderhuur; niet autonome huisvesting
Huishouden heeft veilige toereikende huisvesting; (huur) contract met bepalingen; gedeeltelijk autonome huisvesting.
Huishouden heeft veilige; toereikende huisvesting; regulier (huur)contract; autonome huisvesting.
Gezinsrelaties
Sprake van huiselijk geweld, kindermishandeling of verwaarlozing
Leden van het gezin gaan niet goed met elkaar om; potentieel huiselijk geweld; kindermishandeling of verwaarlozing
Leden van het gezin erkennen problemen en proberen negatief gedrag te veranderen.
Relationele problemen tussen leden van het gezin zijn niet (meer) aanwezig
Communicatie tussen gezinsleden is consistent open; gezinsleden ondersteunen elkaar.
Geestelijke gezondheid
Een gevaar voor zichzelf of anderen; terugkerende suïcide- ideatie; ernstige moeilijkheden in het dagelijks leven door psychische problemen
Terugkerende geestelijk gezondheidsprobl emen die het gedrag kunnen beïnvloeden, maar geen gevaar voor zichzelf/ anderen; aanhoudende functioneringsproblemen door psychische symptomen.
milde symptomen kunnen aanwezig zijn maar zijn voorbijgaand; enkel matige functioneringsmoeilijkheden door psychische problemen; behandeltrouw is minimaal.
minimale symptomen die voorspelbare reactie zijn op stressoren in het leven; marginale beperking van functioneren; goede behandeltrouw
Symptomen zijn afwezig of zeldzaam; goed of superieur functioneren in een groot aantal diverse activiteiten; niet meer dan de dagelijkse beslommering of zorgen.
Fysieke gezondheid
heeft direct medische aandacht nodig; een noodgeval / kritieke situatie
Een medische aandoening die regelmatige behandeling vereist en die op dit moment niet behandeld wordt en matige beperking van
Een medische aandoening wordt behandeld; behandeltrouw is echter minimaal en de lichamelijke gezondheidsproblemen leiden tot een lichte
Erkent behoefte aan hulp voor de medische aandoening; goede behandeltrouw.
Er zijn geen directe of voortdurende problemen.
19
activiteiten t.v.g. een lichamelijk gezondheidsprobleem
beperking in mobiliteit en activiteit
Verslaving
Voldoet aan criteria voor ernstig misbruik / verslaving; resulterende problemen zijn zo ernstig dat institutionalisering of hospitalisatie noodzakelijk kan zijn.
Voldoet aan criteria voor verslaving; preoccupatie met gebruiken en/of bemachtigen van middelen; afkickof afkickontwijkend gedrag zichtbaar; gebruik resulteert in ontwijken of verwaarlozen van essentiële activiteiten van het dagelijks leven.
Gebruik binnen de laatste zes maanden; aanwijzingen voor aan middelengebruik gerelateerde sociale, werk gerelateerd; emotionele of fysieke problemen; gebruik interfereert niet meer essentiële activiteiten van het dagelijks leven; behandeltrouw is minimaal
Cliënt heeft gedurende de laatste zes maanden gebruikt maar er zijn geen sociale werk gerelateerd, emotionele of fysieke problemen ten gevolge van het gebruik zichtbaar; geen aantoonbaar voortdurend of gevaarlijk middelengebruik goede behandeltrouw
Geen middelengebruik/misbruik in de laatste zes maanden.
ADL vaardigheden
Ernstige beperking op alle of bijna alle gebieden van zelfzorg en complexe vaardigheden.
Belangrijk probleem op één of meer gebieden van zelfzorg en belangrijk onvermogen tot het uitvoeren van meerdere complexe vaardigheden.
Voorziet in de meeste maar niet alle basisbehoeften van het dagelijks leven, de zelfzorg is op peil, maar belangrijke onvermogen tot uitvoeren van één of meerdere complexe vaardigheden.
voorziet in alle basisbehoeften van de dagelijks leven; alleen ondergeschikte problemen (bijvoorbeeld slordig zijn, niet georganiseerd)
geen problemen van deze aard; goed in staat op alle gebieden te functioneren.
Sociaal netwerk
Gebrek aan noodzakelijke steun van familie/ vrienden. Geen contacten buiten eventuele foute vriendenkring. Ernstig en kommervol sociaal isolement wegen onvermogen tot communiceren met anderen en/of wegen terugtrekken uit sociale relaties
Familie/ vrienden hebben niet de vaardigheden / financiële mogelijkheden om te helpen. Nauwelijks contacten buiten eventuele foute vriendenkring . Blijvend, belangrijk probleem als gevolg van actief of passief terugtrekken uit sociale relaties.
Enige steun van familie/ vrienden. Enige contacten buiten eventuele foute vriendenkring. Duidelijk probleem in maken of onderhouden van ondersteunende relaties.
Voldoende steun van familie/ vrienden. Weinig contacten met eventuele foute vrienden.
Gezond sociaal netwerk, geen foute vrienden.
Maatschappelijke participatie
Niet van toepassing door crisissituatie; in “overlevingsmodus ”
Maatschappelijk geïsoleerd en/of geen sociale vaardigheden en / of gebrek aan motivatie om deel te nemen
Nauwelijks participerend in maatschappij; gebrek aan vaardigheden om betrokken te raken.
Enige maatschappelijke participatie (bijv. adviesgroep, steungroep) maar er zijn hindernissen zoals mobiliteit, discipline, of kinderopvang.
Actief participerend in de maatschappij.
20
Justitie
Zeer regelmatig (maandelijks) contact met politie / justitie. Openstaande zaken.
Regelmatig (meerdere keren per jaar) contact met politie/ justitie. lopende zaken.
Incidenteel contact met politie/ justitie. Geen lopende zaken.
Zelden contact met politie / justitie. Strafblad
geen contact met politie / justitie. Geen strafblad.
21
