Strukturální fondy EU, zdroje financování projektů územních samosprávních celků

Bankovní institut vysoká škola Bankovnictví a pojišťovnictví

Strukturální fondy EU, zdroje financování projektů územních samosprávních celků Diplomová práce

Autor:

Bc. Jiří Milfort Finance, Finance a hospodaření územní samosprávy

Vedoucí práce:

Praha

Ing. Vladimír Karásek

červen, 2012

Prohlášení Prohlašuji,

ţe

jsem

diplomovou

práci

zpracoval/a

samostatně

a v seznamu uvedl/a veškerou pouţitou literaturu. Svým podpisem stvrzuji, ţe odevzdaná elektronická podoba práce je identická s její tištěnou verzí, a jsem seznámen/a se skutečností, ţe se práce bude archivovat v knihovně BIVŠ a dále bude zpřístupněna třetím osobám prostřednictvím interní databáze elektronických vysokoškolských prací.

V Praze, dne 28. 6. 2012

Jiří Milfort

Poděkování Děkuji Ing. Vladimírovi Karáskovi za to, ţe se ujal vedení mé práce, za jeho rady a vstřícný přístup. Dále děkuji své rodině, přátelům a kolegům za podporu.

Anotace Diplomová práce se zaměřuje na téma strukturálních fondů a moţností financování územních samospráv. První kapitola mapuje strukturální fondy a obsahuje analýzu čerpání prostředků Českou republikou. Druhá kapitola se věnuje Evropskému sociálnímu fondu, jeho historii a současnosti. Třetí kapitola se týká Operačního programu lidské zdroje a zaměstnanost, definuje jeho cíle, analyzuje průběh čerpání a moţnosti pro územní samosprávy. Poslední kapitola se zabývá administrací projektů z pohledu zprostředkujícího subjektu a popisuje ţivotní cyklus projektu. Klíčová slova: Evropská unie, strukturální fondy, Operační program Lidské zdroje a zaměstnanost, Evropský sociální fond.

Annotation This thesis focuses on the structural funds and financing options for local governments. The first chapter maps the structural funds and analyzes financial implementation in the Czech Republic. The second chapter is devoted to the European Social Fund, its history and present. The third section deals with the Operational Programme Human Resources and Employment, defines its objectives, analyzes the course of drawing of finances and defines opportunities for local government. The last chapter deals with project administration and describes the project life cycle. Keywords: European Union, Structural Funds, Operational Programme Human Resources and Employment, the European Social Fund.

Úvod ........................................................................................................................................... 7 Zvolené metody zpracování........................................................................................................ 8 1.

2.

3.

4.

Strukturální fondy Evropské unie ....................................................................................... 9 1.1.

Fondy Evropské unie ................................................................................................... 9

1.2.

Historie strukturálních fondů ..................................................................................... 16

1.3.

Evropský fond regionálního rozvoje .......................................................................... 21

1.4.

Strukturální fondy a Česká republika ........................................................................ 26

1.5.

Čerpání prostředků v programovacím období 2007 – 2013 ...................................... 40

Evropský sociální fond ...................................................................................................... 47 2.1.

Počátek fungování ESF .............................................................................................. 47

2.2.

Evropský sociální fond v 80. letech ........................................................................... 48

2.3.

Evropský sociální fond v 90. letech a cíle pro 21. století .......................................... 49

2.4.

Současnost ................................................................................................................. 52

Operační program Lidské zdroje a zaměstnanost ............................................................. 55 3.1.

Operační program Rozvoj lidských zdrojů ................................................................ 55

3.2.

Finanční rámec Operačního programu lidské zdroje a zaměstnanost ........................ 57

3.3.

Globální a specifické cíle OP LZZ ............................................................................ 59

3.4.

Implementační struktura OP LZZ .............................................................................. 62

3.5.

Stav čerpání OP LZZ ................................................................................................. 63

3.6.

Moţností čerpání ze strukturálních fondů pro územní samosprávné celky ............... 63

Administrace projektů z pohledu zprostředkujícího subjektu ........................................... 67 4.1.

Odbor strukturálních fondů Ministerstva vnitra ........................................................ 67

4.2.

První fáze – vyhlášení výzvy, projektový záměr ....................................................... 69

4.3.

Druhá fáze – hodnocení a výběr projektu .................................................................. 70

4.4.

Fáze třetí – realizace projektu .................................................................................... 71

4.5.

Fáze čtvrtá – ukončení projektu ................................................................................. 72

4.6.

Podpůrné činnosti ...................................................................................................... 73 5

5.

Závěr ................................................................................................................................. 74

Seznam pouţité literatury ......................................................................................................... 76 Seznam pouţitých zkratek ........................................................................................................ 78 Seznam tabulek ......................................................................................................................... 80 Seznam grafů ............................................................................................................................ 80

6

Úvod Cílem mé diplomové práce je „Zmapovat způsob a moţnosti strukturálních fondů EU při financování a kofinancování regionálních projektů.― Téma „Strukturální fondy EU, zdroje financování projektů územních samosprávních celků― jsem si zvolil primárně proto, ţe jsem v nedávné době pracoval na Odboru strukturálních fondů Ministerstva vnitra ČR, kde jsem nabyl zkušenosti z pohledu administrátora projektů financovaných ze Strukturálních fondů EU. V současnosti se moje profesní cesta vydala spíše na druhou stranu, kdy pracuji pro Fond dalšího vzdělávání Ministerstva práce a sociálních věcí a tak nad kontrolní činností převaţuje práce na projektech ze strany realizátora. Čerpání finančních prostředků z evropských fondů je jiţ nějakou dobu oţehavým tématem, kterému se dostává nemalé pozornosti nejen ze strany odborné veřejnosti, ale i ze strany mass médií. V současnosti je politika čerpání ze SF EU vnímána spíše negativně, čemuţ přispívají korupční kauzy a kritické zprávy o neefektivním a chybovém čerpáním prostředků ze strany Evropské komise. Cílem této práce rozhodně nebude poukazovat nebo rozebírat dané kauzy. Na začátku tohoto díla na základě svých zkušeností pracuji s hypotézou, ţe ačkoliv došlo k pozitivnímu vývoji v oblasti strukturálních fondů, je celý systém stále, a to především pro laiky, nepřehledný a pravidla pro získání prostředků z fondů obsáhlá a sloţitá. Tuto hypotézu se pokusím ověřit deskripcí celého systému od počátku, aţ po moţnosti získání prostředků a samotný průběh čerpání. V prvních kapitolách se pokusím analyzovat systém strukturálních fondů nejen v České Republice, ale na evropské úrovni. Tato kapitola bude také čítat analýzu čerpání ČR ze SF EU. Další kapitoly budou plynule přecházet na niţší úrovně, kdy přes Evropský sociální fond v práci popíšu Operační fond Lidské zdroje a zaměstnanost, provedu analýzu čerpání a uvedu moţnosti pro financování projektů územních samosprávních celků. Poslední kapitola se bude věnovat systému administrace projektů z pohledu zprostředkujícího subjektu a z pohledu příjemce dotace.

7

Zvolené metody zpracování Předmětem této diplomové práce jsou strukturální fondy Evropské unie. Pro zpracování této práce je nejvhodnější způsob získání informací studium dokumentů – desk research. Po vydefinování cíle práce byla vydefinována hypotéza (viz úvod). Ta byla de facto v průběhu celé práce ověřována a to jak popisnou částí – deskriptivní analýzou, která definovala vývoj a celou strukturu strukturálních fondů, tak analytickou částí v první a třetí kapitole. Zhodnocení této práce je na jejím samotném závěru. Zdroje pro vypracování byly ze tří pramenů. První pramen jsou tištěné knihy, publikace a ostatní materiály. Dalším pramenem jsou výstupy z monitorovacího systému strukturálních fondů, ze kterého byla především těţena data pro kvantitativní analýzy. Posledním zdrojem byly ověřené internetové zdroje – především stránky Evropské Komise. V neposlední řadě – především v poslední kapitole – byly vyuţity autorovi praktické zkušenosti.

8

1. Strukturální fondy Evropské unie Na úvod mé práce bych se rád, alespoň z malé části, věnoval historii fondů jako takových a to nejen těch strukturálních. V malé míře nastíním minulé programové období (2004 – 2006). Největší váha této části mé práce však bude spočívat ve vymezení současných moţností financování ze SF EU, přes analýzu stavu čerpání finančních prostředků Českou republikou. Dále v této části práce bude vymezeno pole působnosti jednotlivých zapojených subjektů v čerpání SF v ČR a bude popsán monitorovací systém, který je dosud pouţíván pro věcný a finanční monitoring projektů financovaných z fondů EU. Na závěr této kapitoly provedu analýzu čerpání prostředků Českou republikou.

1.1.

Fondy Evropské unie

Pro získání celkového náhledu na fondy EU tato kapitola pouze stručně vymezí strukturu evropských fondů. Vzhledem k tomu, ţe fondy EU zahrnují poměrně širokou škálu nástrojů finanční a technické pomoci, můţeme fondy rozdělit do několika „rodin―. Slouţí k podpoře hospodářského růstu členských států, zlepšování vzdělanosti jejich obyvatel a sniţování sociálních nerovností, další fondy slouţí k pomoci kandidátským zemím při přípravě na jejich vstup do EU.

9

Nejpřehlednější strukturu zřejmě demonstruje publikace „Abeceda fondů Evropské unie 2007 – 20131. Tabulka 1 Fondy EU

Fondy EU Rodina fondů

Programovací období

Programovací období

2004 – 20062

2007 - 2013

Evropský fond regionálního rozvoje (ERDF) Evropský sociální fond (ESF)

Strukturální fondy

Evropský fond regionálního rozvoje (ERDF)

Evropský zemědělský garanční a podpůrný fond (EAGGF) Finanční nástroj pro řízení rybolovu

Evropský sociální fond (ESF)

(FIFG)

Fond soudrţnosti (CF)

ANO

ANO

NE

ANO

Evropský rybářský fond (EFF)

NE

ANO

Komunitární programy

ANO

ANO

Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EAFRD)

PHARE

Fondy předvstupní pomoci

SAPARD

IPA

ISPA

Fond solidarity (EUSF)

ANO

ANO JASPERS

Finanční nástroje regionální politiky

NE

JEREMIE JESSICA

Z uvedené tabulky vyplývá, ţe do rodiny strukturálních fondů v předchozím programovacím období spadal Evropský zemědělský podpůrný a záruční fond stejně tak jako Finanční nástroj pro řízení rybolovu. Tyto dva fondy byly ze strukturálních fondů vyčleněny a stojí jiţ samostatně jako Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova a Evropský rybářský fond. Stejně tak je moţné sledovat sloučení fondů předvstupní pomoci do jednoho IPA a zavedení třech finančních nástrojů regionální politiky.

1

MINISTERSTVO PRO MÍSTNÍ ROZVOJ ČR. Abeceda fondů Evropské unie 2007 - 2013. 2007, 28 s. Dostupné z: http://ec.europa.eu/regional_policy/country/commu/docoutils/abeceda_web_final.pdf 2 Ve skutečnosti je programovací období vymezeno obdobím 2000 – 2006, ale vzhledem ke vstupu ČR do EU aţ v roce 2004 byla pro tyto účely tabulka upravena.

10

Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova Dříve Evropský zemědělský garanční a podpůrný fond byl zřízen jiţ v roce 1962. Do roku 2006 byla jeho podpůrná sekce řazena mezi strukturální fondy EU, neboť poskytovala podporu modernizaci a zlepšování struktury ekonomických aktivit v zemědělství a na venkově. Od roku 2007 se jiţ nejedná o strukturální fond, financuje pouze aktivity společné zemědělské politiky EU. Tento fond byl sloţen ze dvou sekcí - orientační a záruční. Cílem společné zemědělské politiky dle EAGGF bylo zvýšit produktivitu zemědělství podporou technického pokroku a zajišťování racionálního rozvoje zemědělské výroby a optimálního vyuţití výrobních činitelů, zejména pracující síly a zajistit tak odpovídající ţivotní úroveň zemědělské komunity, a to zejména zvýšením individuálních příjmů osob pracujících v zemědělství. EAGGF byl dle nařízení Rady (ES) 1290/2005 ze dne 21. června 2005 o financování společné zemědělské politiky rozdělen na dvě části, a to: Evropský zemědělský záruční fond – financování trţních a dalších opatření Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EAFRD) – financování programů rozvoje venkova. EAFRD si stanovil jako cíl zlepšovat: konkurenceschopnost odvětví zemědělství a lesnictví, ţivotní prostředí a stav krajiny, kvalitu ţivota ve venkovských oblastech a podporu diverzifikace venkovského hospodářství. V ČR jsou z EAFRD hrazeny projekty předloţené do Programu rozvoje venkova ČR. Řídícím orgánem je Ministerstvo zemědělství ČR, zprostředkujícím subjektem Státní zemědělský intervenční fond.

11

Evropský rybářský fond Strukturální fond FIFG byl vytvořen v roce 1993 a jeho účelem bylo financování rozvoje přímořských regionů a rybářského odvětví. Od roku 2007 nahradil tento nástroj nový EFF. Hlavním cílem tohoto fondu je zajištění trvale udrţitelného rozvoje evropského rybolovu a akvakultury. ERF disponuje v období 2007–2013 prostředky ve výši 4,3 miliard eur.3 Evropský rybářský fond si vymezil těchto 5 priorit: Osa 1 - Přizpůsobení rybářského loďstva: pomoc loďstvu přizpůsobovat lovnou kapacitu, Osa 2 - Akvakultura, zpracování a prodej produktů rybolovu a akvakultury, Osa 3 - Opatření ve společném zájmu: podpora organizacím, které reprezentují společné zájmy odvětví, Osa 4 - Udrţitelný rozvoj pobřeţních rybářských zón: trvale udrţitelný rozvoj oblastí závislých na rybolovu, Osa 5 - Technická pomoc. Fond soudržnosti Fond soudrţnosti (Kohezní fond) je na rozdíl od strukturálních fondů určený na podporu rozvoje chudších států, nikoli regionů a byl zřízen v roce 1993 Maastrichtskou smlouvou. Čerpání prostředků z tohoto fondu je podmíněno dvěma faktory, a to: Hrubý národní důchod (HND), měřený paritou kupní síly, nesmí u členského státu překročit 90% průměru EU, členský stát musí realizovat program "hospodářské konvergence". Fond soudrţnosti byl zřízen za účelem posilování hospodářské a sociální soudrţnosti a poskytuje prostředky na velké investiční projekty v sektorech ţivotního prostředí a dopravy (transevropské dopravní sítě). Celkové náklady na projekty či skupiny projektů nesmějí být v zásadě niţší neţ 10 mil. EUR. Řídícím orgánem Fondu soudrţnosti je v České republice Ministerstvo pro místní rozvoj, které koordinuje dva zprostředkující orgány fondu – Ministerstvo ţivotního prostředí a Ministerstvo dopravy. 3

Zdroj: http://ec.europa.eu/fisheries/cfp/eff/index_cs.htm

12

Fond solidarity Fond solidarity byl zřízen nařízením Rady (ES) č. 2012/2002 ze dne 11. listopadu 2002 pro řešení následků přírodních katastrof. CF si klade za cíl poskytnutí rychlé a flexibilní finanční pomoci (nikoli dlouhodobých opatření) při velké přírodní katastrofě. Velká přírodní katastrofa znamená, ţe odhadované škody jsou vyšší neţ 0,6% HDP postiţeného státu. V rámci fondu se poskytuje pomoc i preventivním opatřením proti těmto přírodním katastrofám. K uvolnění finančních prostředků z fondu v případě katastrofy dochází na základě dohody mezi EP, Radou a Komisí. Jeho roční rozpočet činí 1 miliardu EUR4. K 15. červnu 2006 byly z Fondu solidarity vyplaceny tyto prostředky: 728 milionů EUR pro regiony zničené záplavami, které byly rozděleny následujícím způsobem: 444 milionů EUR pro Německo, 134 milionů pro Rakousko, 129 milionů pro Českou republiku a 21 milionů pro Francii (rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady 2002/1010/ES ze dne 21. listopadu 2002), 48,539 milionu EUR pro portugalské regiony postiţené poţáry (rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady 2003/786/ES ze dne 9. října 2003), 56,25 milionu EUR pro italské regiony (zasaţené přírodní katastrofou) a španělské regiony (postiţené katastrofou tankeru Prestige) (rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady 2003/785/ES ze dne 9. října 2003), 21,9 milionu EUR pro španělské regiony postiţené poţáry a pro maltské a francouzské regiony zasaţené záplavami (rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady 2004/323/ES ze dne 30. března 2004), 5,67 milionu EUR pro Slovensko postiţené katastrofou způsobenou vichřicí (rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady 2005/706/ES ze dne 7. září 2005), 92,88 milionu EUR pro Švédsko, Estonsko, Lotyšsko a Litvu postiţené katastrofou způsobenou vichřicí (rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady 2006/12/ES ze dne 17. listopadu 2005).

4

Zdroj: http://www.euroskop.cz/8636/sekce/fond-solidarity---eusf/

13

Fondy předvstupní pomoci Programy předvstupních politik jsou v zemích, které se chystají na vstup do EU, podporovány nezbytné hospodářské, politické a správní reformy. Tyto nástroje slouţí především k podpoře politických a hospodářských změn, přispívají k zavádění legislativy EU a harmonizaci legislativy zemí, které kandidují o vstup do EU s její legislativou. Pomáhají sniţovat ekonomické rozdíly mezi kandidátskými zeměmi a členskými státy EU, a napomáhají při budování institucí nezbytných pro fungování kandidátských zemí v rámci EU. Cíle předvstupních nástrojů byly povětšinou naplněny spolu se vstupem ČR do Evropské unie. Jednalo se o programy Phare, ISPA a SAPARD. Pro současné kandidátské státy je od roku 2007 k dispozici nový nástroj IPA: Instrument for Pre accesion Assistance - Nástroj pro předvstupní pomoc. Phare Program poskytoval finanční prostředky pro deset kandidátských zemí ze střední a východní Evropy a jeho cílem bylo napomoci plnění podmínek stanovených pro vstup do EU. Z programu Phare byly rovněţ financovány projekty sociální a ekonomické soudrţnosti, jejichţ cílem bylo zvýšit ţivotní standard v nejchudších regionech. Rozpočet programu pro všechny kandidátské země na období let 1989 aţ 1999 přesáhl 11 miliard EUR. Pro období 2000 aţ 2006 byl pro program připraven rozpočet přes 10 miliard EUR. V ČR bylo z prostředků Phare do roku 2000 přiděleno 756 milionů EUR.5 ISPA Program poskytoval podporu na investiční projekty v oblasti oblasti infrastruktury ţivotního prostředí a transevropských dopravních sítí, v čemţ byl tematicky podobný Fondu soudrţnosti. Podpora byla rozdělována na základě kritérií jako počet obyvatel, HDP, rozloha státu, připravenost na vyuţívání fondu. Roční výše prostředků pro všechny kandidátské země dosahovala 1,04 mld. euro. V období 2000 - 2006 bylo pro ČR kaţdoročně alokováno kolem 70 mil. euro.6

5 6

Zdroj: http://www.euroskop.cz/ Zdroj: http://www.euroskop.cz/

14

SAPARD Program byl zaměřen na poskytování investic do oblasti zemědělství a na rozvoj venkova. Jeho cílem bylo zaměřit kandidátské státy na priority Společné zemědělské politiky a rozvoje venkova a naučit je pouţívat finanční postupy a kontrolní mechanismy, které jsou praktikovány v EU. Evropská unie uvolnila na program SAPARD z Evropského zemědělského garančního a orientačního fondu (EAGGF) ročně částku 520 mil. euro pro všech deset kandidátských zemí. Na Českou republiku připadalo ročně asi 22 mil. euro, z toho pro sektor zemědělství cca 540 mil. Kč a pro sektor rozvoje venkova zhruba 270 mil. Kč. Finanční čerpání z programu SAPARD ukončila Česká republika předčasně v roce 2005, kdy došlo k vyčerpání alokace 92,8 milionů EUR, kterou celkově poskytlo Společenství a kterou bylo moţno čerpat aţ do konce roku 2006.7 IPA Tento nástroj předvstupní pomoci vznikl v roce 2007 sloučením předchozích programů (nejen 3 výše zmiňovaných) a má pomoci kandidátským zemím a potencionálně kandidátským zemím pomoci v 5 oblastech: pomoc při transformaci a budování institucí – pro kandidátské země a potenciální kandidátské země západního Balkánu, přeshraniční spolupráce - pro kandidátské země a potenciální kandidátské země západního Balkánu, regionální rozvoj - pro kandidátské země, rozvoj lidských zdrojů - pro kandidátské země, rozvoj venkova - pro kandidátské země. V letech 2007-2013 můţe být v rámci tohoto nástroje vyčerpáno celkem 11,5 miliardy eur.

7

Zdroj: http://www.euroskop.cz/

15

Nástroje regionální politiky a finančního inženýrství Jedná se o tři nástroje pro programovací období 2007 – 2013, která mají pomoci členským státům a regionům zavést řádné a účinné řízení fondů a lépe vyuţívat nástroje finančního inţenýrství. JASPERS Program společné pomoci při podpoře projektů v evropských regionech se snaţí rozvíjet spolupráci mezi EK, EIB a EBRD, jehoţ účelem je shromáţdění odborných zkušeností a pomoci při přípravě významných projektů. JEREMIE Jde o společné evropské zdroje pro mikropodniky aţ středně velké podniky. Program je společnou iniciativou EK, EIB a EIF. JESSICA Iniciativa EK, EIB a CEB, která si klade a cíl podporovat udrţitelné investice s dlouhodobým přínosem do městských oblastí. Teď, kdyţ je vymezen alespoň základní rámec moţností financování z fondů EU, můţe další kapitola přejít na strukturální fondy jako takové.

1.2.

Historie strukturálních fondů

V roce 1957 při uzavření Římských smluv,8 kdy vzniklo Evropské hospodářské společenství, bylo jiţ v preambuli uvedeno, ţe společenství bude usilovat o zmenšování ekonomických rozdílů mezi regiony a sociálními skupinami podporou zaostávajících a znevýhodněných regionů. V tu dobu však převaţovala důvěra ve volný trh, který měl regionální problémy řešit sám. V Římské smlouvě byl však zakotven vznik EIB, která poskytuje půjčky a garance na projekty v méně rozvinutých regionech. V letech 1958 vnikl Evropský sociální fond a Evropský zemědělský orientační a záruční fond. Dá se však konstatovat, ţe v tuto dobu byly zakládající státy ekonomicky poměrně homogenní. Na úrovní Evropské komise bylo v roce 1968 zřízeno Generální ředitelství pro regionální politiku. Roku 1972 byl přijat dokument, který regionální politiku označil za „zásadní faktor 8

Smlouva o Evropském hospodářském společenství

16

posilování Společenství". Regionální politika tedy nabyla většího významu aţ s rozšířením Evropských společenství v roce 1973 o Velkou Británii, Irsko a Dánsko. Po přistoupení těchto států vznikl v roce 1975 Evropský fond regionálního rozvoje. K reformě strukturálních fondů došlo v roce 1988 a to díky zavedení Jednotného evropského aktu, který vstoupil v platnost v roce 1987, který vedl k vytvoření jednotného vnitřního trhu do roku 1992. Jednotný evropský akt doplnil Římské smlouvy o články, kde byl výslovně zaveden pojem ‖hospodářská a sociální soudrţnost‖ jako jeden z cílů Společenství a byly zavedeny základní principy politiky soudrţnosti: princip koncentrace, programování, partnerství (komplementarity) a doplňkovosti (adicionality). V tomto roce činil rozpočet pro strukturální fondy jiţ 68 miliard ECU9 a měl slouţit k financování dlouhodobějších projektů a nikoliv ad hoc projektů, jak tomu bylo do této doby. Maastrichtská smlouva, která vešla v platnost v roce 1993, stanovila, ţe posílení ekonomické a sociální soudrţnosti je základním cílem Unie. Zavedla nový nástroj Fond soudrţnosti a nový princip subsidiarity. V tuto dobu činil rozpočet na fondy jiţ cca 35% celkového rozpočtu EU. Na summitu Evropské rady v Berlíně v roce 1999 byl schválen dokument Agenda 2000, který mimo jiné obsahuje přehodnocení dosavadního systému regionální politiky. Redukuje regionální cíle ze sedmi 10 na tři, a to: Rozvoj zaostalých regionů, Hospodářská a sociální restrukturalizace a Rozvoj lidských zdrojů. Dokument počítá s poskytnutím 7 miliard euro na regionální politiku kandidátských zemí. Prostředky budou alokovány prostřednictvím tří tzv. předvstupních strukturálních fondů - programů Phare, ISPA a SAPARD. Rozhodnutím Evropské rady z března 1999 se rozpočet Politiky soudrţnosti zvýšil na 213 mld. eur Od března 2000 ovlivňovala politiku soudrţnosti hlavně Lisabonská strategie a připravované rozšíření Evropské unie, ke kterému došlo v květnu 2004. Rozšíření o 10 států směrem na východ zvýšilo populaci EU o pětinu, HDP ale pouze o 5%. Pro období 2000 – 2006 byly stanoveny následující tři cíle:

9

Evropská měnová jednotka (European Currency Unit) byla košová měnová jednotka zemí Evropských společenství slouţící k zúčtování mezinárodních operací. 10 Původních 7 cílů: Rozvoj zaostalých regionů, Hospodářská konverze regionů postiţených úpadkem průmyslu, Boj proti dlouhodobě nezaměstnanosti a snaha usnadnit integraci mladých lidí a nezaměstnaných do pracovního ţivota, Usnadnění adaptace pracovní síly na průmyslové a technologické změny, Modernizace zemědělství a rybářství, Usnadnění rozvoje a strukturálního přizpůsobení zemědělských oblastí, Rozvoj řídce osídlených oblastí

17

Cíl 1 Podpora rozvoje a strukturální adaptace zaostávajících regionů Tento cíl byl orientován na regiony s opoţďujícím rozvojem, a to byly regiony, které nedosahovaly hodnoty 75% HDP na obyvatele v EU v posledních třech letech. Tyto regiony byly podle velikosti vymezeny na NUTS II. V ČR šlo o všechny regiony s výjimkou Prahy. Kromě těchto regionů EU patřily do tohoto cíle také nejvzdálenější regiony jako francouzské zámořské departementy, Azory, Kanárské ostrovy a Madeira. Cíl 2 Hospodářská a sociální koheze oblastí, které čelí strukturálním obtížím Tento cíl poskytoval podporu oblastem, které se potýkaly se strukturálními potíţemi a s adaptací na nové podmínky dané existencí Hospodářské a měnové unie. Jednalo se o oblasti, které dlouhodobě vykazovaly vysokou míru nezaměstnanosti, kriminality, špatnou úroveň školství nebo ţivotního prostředí. Vymezení bylo NUTS III, v ČR se jednalo o Prahu. V období 2004 – 2006 bylo pro Prahu vyčleněno téměř 142,6 mil EUR, z čeho polovinu tvořili prostředky z ERDF a druhá polovina byly prostředky z veřejných zdrojů ČR (státní rozpočet, rozpočet hl. m. Prahy, rozpočtů městských částí a státních účelových fondů).11 Cíl 3 Adaptace a modernizace politik a systémů vzdělávání, odborné přípravy a zaměstnanosti Tento cíl vychází z původních cílů 3 a 4. Stejně jako tyto, i tento nový cíl se zabýval problematikou nezaměstnanosti, adaptací pracovníků, zaměstnaností mladých lidí a osob na okraji společnosti. Jediným fondem vyuţívaným k dosaţení cílu byl ESF. Celková alokace pro ČR byla 1 615,6 mil Kč avšak za spolufinancování ze státního rozpočtu a rozpočtu hl. m. Prahy. Programové období 2007 – 2013 znamenalo období zásadních změn v oblastech nejen v činnosti strukturálních fondů, ale do celého rámce fungování strukturální politiky. Díky preferenci regionálního pohledu a řešení regionálních disparit se změnilo chápání a definování strukturálního přístupu. Nehovoří se jiţ o strukturální resp. Strukturálně-regionální politice, ale o „politice soudrţnosti―. 12 Politika soudrţnosti by měla nyní přispívat ke zvyšování ekonomické prosperity, konkurenceschopnosti a zaměstnanosti, a to na regionální úrovni. Jak 11

BUDÍK, Josef. Evropské strukturální fondy a jejich využívání. Vyd. 1. Praha: Vysoká škola finanční a správní, 2009, 79 s. Eupress. ISBN 978-807-4080-142. 12 BOHÁČKOVÁ, Ivana a Magdalena HRABÁNKOVÁ. Strukturální politika Evropské unie. Vyd. 1. Praha: C.H. Beck, 2009, xvii, 188 s. ISBN 978-80-7400-111-6.

18

jsem naznačil výše uváděnou strukturou fondů EU, vnikl nový EAFRD a FIFG je nahrazen EFF. Pro kohezní politiku bylo pro období 2007 – 2013 vyčleněno 347 miliard EUR. V tomto období sleduje v rámci této politiky EU tři cíle popsány níţe. Graf 1 Podíl politiky soudržnosti na finančních perspektivách EU

Zdroj: Euroskop, Evropská komise Cíl 1 Konvergence Konvergence neboli sbliţování podporuje hospodářský a sociální rozvoj regionů nejméně rozvinutých členských států na úrovni NUTS13 II. Tento cíl se týká zemí regionů s hrubým domácím produktem (HDP) na obyvatele niţším neţ 75% průměru pro celou EU. Dále mohou podporu čerpat státy, jejichţ hrubý národní důchod (HND) na obyvatele je niţší neţ 90% průměru pro celou EU. Tento cíl je financovaný pomocí ERDF, ESF a CF a je pro něj celkem vyčleněno 283 mld. EUR. V ČR se jedná o všechny regiony s výjimkou Prahy. Cíl 2 Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost Cíl podporuje regiony nejen na úrovni NUTS II, ale i na úrovni NUTS I, které přesahují limitní ukazatele pro zařazení do cíle Konvergence. Tento cíl pomáhá posilovat konkurenceschopnost regionů a zaměstnanost pomocí rozvojových programů na urychlení hospodářských změn prostřednictvím inovací, podporuje znalostní společnost a ochranu ţivotního prostředí. Dále podporuje vznik většího počtu 13

Územní celky vytvořené pro statistické účely Eurostatu pro porovnání a analýzu ekonomických ukazatelů, statistické monitorování, přípravu, realizaci a hodnocení regionální politiky členských zemí EU.

19

kvalitnějších pracovních míst přizpůsobováním pracovní síly a investicemi do lidských zdrojů. Tento cíl je financovaný z ERDF a ESF a v České republice pod něj spadá Hl. m. Praha. Celkově je vyčleněno pro plnění cíle 54,96 mld. EUR. Cíl 3 Evropská územní spolupráce Tento cíl navazuje na iniciativu INTERREG. Podporuje přeshraniční spolupráci na lokálních a regionálních projektech (NUTS III), nadnárodní spolupráci posilující integrovaný územní rozvoj, meziregionální spolupráci a výměnu zkušeností. Cíle financuje ERDF s částkou 8,7 mld. EUR a v České republice se jedná o všechny regiony. Graf 2 Rozdělení finančních prostředků

Rozdělení prostředků dle cílů 2.5% 16% Konvergence Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost Evropská územní spolupráce 81.5%

Zdroj: Evropská komise

20

1.3.

Evropský fond regionálního rozvoje

Vzhledem k tomu, ţe ESF jsem se rozhodl věnovat v samostatné kapitole, bude tato část pojednávat o ERDF, a to vzhledem k faktu, ţe v současné době představuje tu větší část ve strukturálních fondech a v následujících přehledech čerpání se v něm bude tato práce zabývat. Zřízení ERDF Do roku 1973 se regionální problémy víceméně týkaly pouze Itálie a zámořských území Francie. V tomto roce však došlo k rozšíření Společenství na devět zemí. Přistoupila Velká Británie, Irsko a Dánsko. Po roce 1973 se regionálně problematickou zemí stalo Irsko a některé regiony Velké Británie, zejména však Severní Irsko. I v tomto důsledku jiţ v říjnu 1972 bylo rozhodnuto o zřízení finančního podpůrného nástroje, jehoţ posláním by bylo právě vyrovnávání rozdílů mezi regiony. Tímto nástrojem měl být právě ERDF. Vzniku nahrávala i skutečnost, ţe v Římských smlouvách byl ukotven cíl, ţe jedním z úkolů Společenství je podporovat harmonický rozvoj hospodářského ţivota uvnitř Společenství. Nařízením Rady EHS č. 724/1975 o zřízení Evropského fondu regionálního rozvoje byl tento fond, ke dni vstupu tohoto nařízení v platnost, zaloţen.14 Historický vývoj ERDF Při alokaci prostředků ERDF se postupovalo dle zásady, ţe fond bude intervenovat v oblastech, kde se očekávají největší negativní dopady zavádění Hospodářské a měnové unie. Jako nejcitlivější oblasti byly v té době povaţovány regionální infrastruktura a nezaměstnanost. Pro období 1975 – 1977 byly rozděleny finanční prostředky následujícím způsobem: 15 v roce 1975 bylo poskytnuto ze společného rozpočtu 300 mil. EUA,16 v roce 1976 a 1977 jiţ 500 mil EUA. Dle zásady adicionality mohl ERDF intervenovat jen v regionech nebo jejich částech, kde jiţ byly účelově nasazeny podpory na národní úrovni. Tento princip měl zabránit tomu, aby se

14

BOHÁČKOVÁ, Ivana a Magdalena HRABÁNKOVÁ. Strukturální politika Evropské unie. Vyd. 1. Praha: C.H. Beck, 2009, xvii, 188 s. ISBN 978-80-7400-111-6. 15 BOHÁČKOVÁ, Ivana a Magdalena HRABÁNKOVÁ. Strukturální politika Evropské unie. Vyd. 1. Praha: C.H. Beck, 2009, xvii, 188 s. ISBN 978-80-7400-111-6. 16 EUA byla účtovací jednotka Společenství pouţívaná v letech 1975 – 1979, kdy byla nahrazena jednotkou ECU.

21

členské státy nesnaţily přesouvat odpovědnost za vyrovnání regionálních disparit na Společenství a nesníţily tak úsilí v podporovaných oblastech ERDF. V období 1975 – 1988 se nepodařilo však zvýšit iniciativu členských zemí tak, aby se snaţily podporu získat. Členské země si účast ERDF vykládaly spíše jako substituci domácích financí. Efektivnost vynaloţených prostředků nebyla tedy taková, jak se přepokládalo. Tyto nedostatky se v této době nevztahovaly však jen na ERDF, ale na strukturální fondy jako na celek. To vedlo k jejich reformě. Tato reforma byla obsaţena v Nařízení Rady EHS č. 2052/1988, kde ERDF měl slouţit k naplňování priorit cílů Společenství. Ve zkratce se jednalo o podporu investičních aktivit v oblastech: produktivních investic, vytvoření nebo modernizace infrastruktury, zpřístupnění vnitřního rozvojového potencionálu. Investice do infrastruktury se členily podle cíle, v jehoţ rámci byly poskytovány. Cíl 1 – investice do infrastruktury, které mají napomoci k růstu a rozvoji hospodářského potencionálu nebo ke strukturální adaptaci. Byly to investice do zařízení, převáţně dopravního charakteru, do sanačního hospodářství, eventuálně šlo i o příspěvky investičního charakteru do vzdělávacího sektoru. Cíl 2 – investice do obnovy infrastruktury, která slouţila průmyslovým nebo městským zónám, také investice do infrastruktury charakteru modernizace nebo výstavby, která by napomohla rozvoji hospodářských aktivit. Cíl 5b – investice, které měly přímou souvislost s hospodářskými aktivitami a také investice, které vytvářely pracovní místa mimo zemědělství anebo byly ve spojení s podporou komunikačních struktur. Všechny podpory byly poskytovány regionům úrovně NUTS II a tedy nebyly přiznávány přímo členským státům. Výše uváděné nařízení také obsahovalo to, ţe dojde k navýšení prostředků pro strukturální fondy o dvojnásobek. Přibliţně 80% bylo věnováno pro realizaci Cíle 1. V této době do C9le 1 spadalo celé území Řecka, Irska a Portugalska. Ve Španělsku šlo o 10 regionů, v Itálii o 8

22

regionů, ve Velké Británii pouze o Severní Irsko a ve Francii o zámořské departementy a Korsiku. Období 1988 – 1992 přineslo řadu změn. Finanční prostředky z ERDF byly stále poskytovány na programy z Cílů 1, 2 a 5b, ale Společenství změnilo způsob financování. Kvóty jednotlivých členských států byly nahrazeny přídělem pro prioritní cíle a členské státy mohly čerpat v jejich rámci. Tato významná změna znamenala, ţe aby členské státy získaly podpůrné prostředky z ERDF, musely předloţit smysluplné a nadějné projekty aktivit, které byly v souladu se zájmy Společenství. V této době také vzrostla role Evropské komise v oblasti rozhodování o projektech a v kontrolních mechanismech. Tyto změny měly za následek kýţené zvýšení efektivity fungování ERDF, ale i ostatních fondů. Na programovací období 2000 – 2006 vstoupilo v platnost Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1783/1999 o Evropském fondu pro regionální rozvoj. Zásadní změnou byla jiţ výše zmiňovaná redukce cílů z pěti na pouhé tři. Tyto cíle jsou v této práci popsány v předchozí části. ERDF se orientoval na Cíl 1 – Rozvoj a strukturální přizpůsobení regionů s opoţďujícím se rozvojem a na Cíl 2, jehoţ smyslem byla hospodářská a sociální přestavba v oblastech se strukturálními problémy. V rámci Cíle 1 bylo hlavní těţiště podpor v budování velkých infrastruktur nutných pro hospodářský rozvoj a související zejména s transevropskou dopravní sítí, telekomunikační sítí a sítí energetickou, to vše v zaostalých regionech. Podpora byla však soustředěna i do investic v oblasti ţivotního prostředí, zejména do správy vodních zdrojů a hmotné investice v oblasti vzdělávání a zdraví. Cíl 2, resp. Regiony do něj spadající, se ERDF zaměřil na diverzifikaci hospodářských aktivit a na povzbuzení zájmu podniků o atraktivní obor – sanaci průmyslových oblastí a zanedbaných městských částí, zpřístupnění a znovuoţivení městských oblastí a také oblastí, které jsou závislé na rybolovu. V obou zmíněných Cílech byly financovány přímé investice do výrob, které mohly přinést dlouhodobě udrţitelná pracovní místa. Oba cíle byly uplatňovány na územním principu NUTS II, eventuálně NUTS III. Poskytování podpor fungovalo při uplatnění všech zásad činnosti strukturálních fondů, zejména partnerství a adicionality. Komise spolupracovala na výběru priorit kaţdého národního programu, volba opatření a konkrétních projektů byla v reţii členských států samotných. Výše účasti fondu byla pro 23

všechny regiony v rámci toho samého programu identická, ale uvnitř byla regionálně diferenciovaná s ohledem na ekonomicko-sociální pozici regionů a s ohledem na cíl. V tomto programovacím období byly samozřejmě zahrnuty i nově vstoupivší země Rakousko, Švédsko a Finsko. Nyní uţ se dostáváme do současného programovacího období, tedy období 2007 – 2013, kdy je aktivita ERDF legislativně upravena Nařízením Rady č. 1083/2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudrţnosti a Nařízením Evropského parlamentu a Rady č. 1080/2006 o Evropském fondu pro regionální rozvoj. Nařízení určují úkoly s ohledem na nové cíle: Konvergence, Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost a Evropská územní spolupráce. Činnost fondu je vymezena čl. 2 Nařízení 1080/2006 jako příspěvek „k financování pomoci zaměřené na posílení hospodářské a sociální soudrţnosti tím, ţe vyrovnává zásadní regionální rozdíly podporou rozvoje a strukturálních změn regionálních ekonomik, včetně přeměny upadajících průmyslových oblastí a zaostávajících regionů, a podporou příhraniční, nadnárodní a mezinárodní spolupráce.―17 ERDF se jiţ nyní orientuje ve všech třech Cílech. Činnost fondu je úzce specifikovaná ve vztahu ke kaţdému cíli. Ke kaţdému cíli stanovuje soubor priorit, kdy kaţdá kombinace priorit vychází z konkrétních podmínek kaţdého členského státu.

17

BOHÁČKOVÁ, Ivana a Magdalena HRABÁNKOVÁ. Strukturální politika Evropské unie. Vyd. 1. Praha: C.H. Beck, 2009, xvii, 188 s. ISBN 978-80-7400-111-6.

24

V Cíli 1 Konvergence si klade ERDF následujících 11 priorit, kdy je doc. Ing Boháčková ve své publikaci zjednodušuje takto: výzkum a technologický rozvoj, inovace a podnikání, přenos technologií a informací do podnikové sféry, podpora sluţeb pro podnikatele, podpora spolupráce terciální sféry s praxí, apod., budování informační společnosti, rozvoj elektronické komunikační infrastruktury, zavádění a účinné vyuţívání informačních a komunikačních technologií, rozvoj místních iniciativ, ţivotní prostředí včetně vodního hospodářství, odpadového hospodářství, zmírnění následků změn klimatu, sanace zamořených oblastí, podpora biodiverzity, investice do oblastí NATURA 2000, udrţitelné výrobní postupy, prevence rizik, cestovní ruch včetně propagačních sluţeb a obecně zlepšení nabídky sluţeb s vyšší přidanou hodnotou, investice do kultury, investice v oblasti dopravy a související investice při zohlednění ţivotního prostředí, investice v oblasti energetiky, investice v oblasti vzdělání, investice do zdravotnické a sociální infrastruktury. ERDF si v Cíly 2 – Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost vytyčuje následující tři priority: inovace a znalostní ekonomika, ţivotní prostředí a předcházení rizikům, přístup k dopravním a telekomunikačním sluţbám obecného hospodářského zájmu. A v posledním, třetím Cíly Evropská územní spolupráce, je intervence fondu zaměřena také na tři priority, a to: rozvoj příhraničních, hospodářských, sociálních a environmentálních činností prostřednictvím společních strategií pro udrţitelný územní rozvoj, navázání a rozvoj nadnárodní spolupráce, včetně dvoustranné spolupráce mezo pobřeţními regiony, posílení účinnosti regionální politiky. 25

Vývoj finanční alokace ERDF od jeho vzniku Jiţ kdyţ byl ERDF v roce 1975 zaloţen, představoval přibliţně 50% na celkovém objemu prostředků všech fondů EU. První výrazný nárůst nastal v roce 1981, kdy se v EU začíná prosazovat regionální dimenze podpory a po reformě v roce 1989. Od roku 1996 se fond dále posiloval s ohledem na budování Hospodářské a měnové unie. V roce 2000 stojí za povšimnutí výrazný pokles prostředků, kdy se rok 2000 dostal dokonce pod rok 1982. Jednalo se však o výkyv, který byl v následujících letech eliminován opětovným a výrazným navýšením finančních prostředků. Viz následující tabulka: Tabulka 2 Vývoj finančních prostředků ERDF 1975 – 2006

Rok

mil. ECU

Rok

mil. ECU

Rok

mil. ECU

Rok

mil. EUR

1975

150,0

1983

2 306,6

1991

6 306,8

1999

14 005,6

1976

300,0

1984

1 412,5

1992

8 564,8

2000

2 751,4

1977

400,0

1985

1 610,0

1993

9 545,6

2001

8 496,7

1978

525,0

1986

2 456,7

1994

6 331,2

2002

10 199,4

1979

699,0

1987

2 560,1

1995

8 373,6

2003

13 081,9

1980

793,4

1988

2 979,8

1996

10 610,4

2004

16 070,1

1981

2 406,5

1989

3 920,0

1997

11 521,4

2005

15 512,3

1982

2 905,4

1990

4 554,1

1998

11 779,2

2006

14 825,1

Zdroj: BOHÁČKOVÁ, Ivana a Magdalena HRABÁNKOVÁ. Strukturální politika Evropské unie, 2009

1.4.

Strukturální fondy a Česká republika

Předchozí kapitoly se věnovaly evropským strukturálním fondům z globálního hlediska a měly napomoci k utvoření celkové orientaci ve spletitém systému fondů EU a regionální politice jako takové. Nyní se bude práce věnovat strukturálním fondům z pohledu ČR. Kapitola by měla představovat analýzu z pohledu celkového čerpání prostředků ze strukturálních fondů.

26

Programovací období ČR 2004 – 2006 Česká republika v roce 1996 v Římě v zastoupení premiéra Václava Klause předala ţádost ČR o vstup do Evropské unie. Později Václav Klaus uţ jako prezident 16. dubna 2003 podepsal Smlouvu o přistoupení, která vešla v platnost 1. května 2004 a Česká republika se stala plnoprávným členem Evropské unie. Mohla tedy jiţ plně čerpat ze strukturálních fondů EU. V programovacím období bylo z rozpočtu EU vyčleněno cca 26 mld. EUR pro čerpání dotací ze strukturálních fondů a Fondu soudrţnosti Českou republikou. Tabulka níţe ukazuje přesnou alokaci dle Cílů Společenství a dle jednotlivých let. Tabulka 3 Rozdělení prostředků v ČR v období 2004 – 2006

Tabulka je v mil. EUR

2004—2006

2005

2006

945,3

316,9 266,1

362,3

Strukturální fondy

1 584,40

381,5 528,9

674

Cíl 1 (13 krajů)

1 454,30

339

485,5

629,8

Cíl 2 (Praha)

71,3

23,3

23,8

24,2

Cíl 3 (Praha)

58,8

19,2

19,6

20

Iniciativy Společenství

100,8

28,6

32,1

40,1

Interreg

68,7

21

21,4

26,3

Equal

32,1

7,6

10,7

13,8

2 630,50

727

827,1 1 076,30

Fond soudržnosti

Strukturální operace celkem

Zdroj: www.strukturalni-fondy.cz

27

2004

Cíl 1 Tento cíl byl rozdělen do pěti Operačních programů, které byly realizovány ve všech regionech ČR kromě Prahy a to především z důvodu, ţe podpora v tomto cíli směřuje na regiony s HDP na jednoho obyvatele pod 75% průměru EU. Jednotlivé OP byly: OP Infrastruktura OP Průmysl a podnikání OP Rozvoj lidských zdrojů OP Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství Společný regionální operační program Cíl 2 Tento cíl měl za úkol odstranit nejváţnější slabé stránky a rozvojové bariéry, a to především zkvalitněním městského prostředí a rozvinutím potencionálu města na území Prahy. V tomto cíli byly vytyčeny tyto strategické priority: revitalizace a rozvoj městského prostředí, vytváření podmínek budoucí prosperity vybraného území, technická pomoc. Cíl 3 Úkol tohoto cíle byl efektivní trh práce zaloţený na kvalifikované pracovní síle, konkurenceschopnosti zaměstnavatelů, vyuţití výzkumně-vývojového potenciálu regionu, sociální integraci ohroţených skupin a rovnosti příleţitostí při respektování zásad udrţitelného rozvoje. Pro naplnění hlavního cíle programu byly vytyčeny čtyři priority, v jejichţ rámci bylo specifikováno devět Opatření. Priority byly: aktivní politika zaměstnanosti, sociální integrace, rozvoj celoţivotního vzdělávání, adaptabilita a podnikání.

28

Čerpání prostředků ze strukturálních fondů V letech 2004 – 2006 bylo ze SF vyčerpáno 551,8 mil EUR18 (pro potřeby následující analýzy budeme brát ohled pouze na prostředky ze strukturálních fondů, tedy bez prostředků z Fondu soudrţnosti). Pokud bychom vzali v potaz pouze tento údaj, mohlo by se čerpání ze strukturálních fondů pro toto programovací období zdát jako vysoce neefektivní, jelikoţ alokace pro strukturální fondy pro toto období byla 1 584,40 mil EUR, coţ by indikovalo úspěšné čerpání pouze z jedné třetiny. Od roku 2007 sice byla v platnosti nová alokace prostředků, stejně tak jako započaly činnost nové Operační programy, čerpání z alokace 200406 však pokračovalo. V roce 2007 bylo pro předešlé programovací období čerpáno 334,7 mil. EUR, coţ znamenalo oproti předešlým letem výrazný nárůst a činilo tedy jiţ cca 56% vyčerpané alokace. Dle informací MF ČR bylo tedy splněno pravidlo N+2 19 a byly tedy vyčerpány všechny prostředky přidělené na rok 2005. Nemuselo tedy dojít ke sníţení objemu alokovaných prostředků pro ČR. Rok 2008 tedy podle pravidla N+2 představoval poslední rok, ve kterém ČR mohla čerpat finanční prostředky programovacího období 2004 – 2006. MF uvedlo, ţe v této souvislosti musí příjemci v roce 2008 vyčerpat cca 647,3 mil. EUR. To tedy představovalo skoro dvojnásobek co v roce 2007. Rok 2008 potvrdil rostoucí trend čerpání euro dotací. V tomto roce bylo vyčerpáno celkem 1 084,69 mil EUR, avšak z toho za alokaci 2004-06 456,84 mil. EUR. Celkem tedy bylo vyčerpáno 1 343,34 mil. EUR z celkové alokace 1 584,40, coţ činí solidních 84,8%. V údajích MF se však ještě v roce 2011 objevuje informace o čerpání z alokace 2004-06 a uvádí 27,83 mil. EUR. Celková vyčerpaná částka tedy činí 1 371,17 mil EUR a tedy 86,5% z celkové alokace. Shrnutí poskytuje tabulka a graf níţe:

18

Zdroj: Ministerstvo financí ČR Pravidlo N+2 znamená, ţe kaţdý závazek členské země přijatý vůči Evropské komisi musí být splněn do dvou let od přijetí tohoto závazku (do konce druhého roku po roce přijetí závazku). V opačném případě můţe Evropská komise část závazku, který nebyl uhrazen platbou na účet nebo na něţ neobdrţela ţádost o platbu zrušit. Nárokované prostředky strukturálních fondů 2005 a 2006 tudíţ mohou být čerpány i v letech 2007, resp. 2008, tj, po skončení programovacího období 2004—2006. V praxi to znamená, ţe finanční prostředky alokované pro členský stát pro rok 2004 musí být vyčerpány (tj. reálně proinvestovány v projektech) nejpozději do konce roku 2006. Z tohoto důvodu jsou ţadatelé o finanční podporu informováni v rámci výzev pro předkládání projektů o přípustné době realizace projektu a době jeho finančního vypořádání. Tyto údaje jsou také uvedeny ve smlouvě o financování. Pravidlo N+2 bude v České republice platit také v období 2011-2013. Pro období 2007-2010 je v platnosti pravidlo N+3. Zdroj: www.strukturalni-fondy.cz 19

29

Tabulka 4 Přehled čerpání alokace 2004 – 2006 v mil. EUR

Čerpání

Čerpání

Čerpání

Čerpání

Celkem

Alokace

Vyčerpaný

2004 – 2006

2007

2008

2011

vyčerpáno

2004 - 2006

podíl

551,8

334,7

456,84

27,83

1 371,17

1 584,4

86,5%

Zdroj: Ministerstvo financí ČR, vlastní výpočty a zpracování

Graf 3 Podíl vyčerpané alokace 2004 – 2006

Čerpání alokace 2004 - 2006 213,23 mil. EUR

Vyčepráno Nevyčerpáno

1371,17 mil. EUR

Zdroj: Ministerstvo financí, vlastní výpočty a zpracování

30

Programovací období 2007 – 2013 Jak jiţ bylo zmíněno, pro kohezní politiku bylo pro toto období v EU vyčleněno cca 347 mld. EUR. Jakou část z tohoto „koláče― bude mít moţnost ukrojit ČR, napomůţe ukázat následující tabulka a graf. Tabulka 5 Alokace pro období 2007 – 2013 pro jednotlivé členy EU

31

Zdroj: Evropská komise Graf 4 Grafické znázornění rozdělení prostředků 2007 – 2013

Rozdělení alokace pro programovací období 2007 - 2013 v mld. EUR

Rumunsko

Polsko Portugalsko Švédsko Slovinsko Slovensko Spojené království Bulharsko

Irsko Itálie Litva Lucembursko Lotyšsko Malta Nizozemsko

Německo Dánsko Estonsko Řecko Španělsko Finsko Francie Maďarsko

Rakousko Belgie Kypr republika Česká

80 70 60 50 40 30 20 10 0

Zdroj: Ministerstvo financí, Evropská komise, vlastní zpracování Z uvedeného vyplývá, ţe jsme po Polsku, Španělsku a Itálii čtvrtým největším příjemcem strukturálních operací v tomto programovacím období. Máme moţnost vyčerpat 7,7% z celkového objemu. Pro srovnání, první Polsko má k dispozici 19,4%. Z hlediska Konvergenčního cíle má moţnost ČR čerpat 25,9 mld. EUR, v rámci cíle Územní konkurenceschopnost a zaměstnanosti 0,4 mld. EUR a v rámci posledního cíle Evropské územní spolupráce také 0,4 mld. EUR. Česká republika bude muset po dobu sedmi let investovat 4,6 mld. EUR ze státního rozpočtu, neboť EU financuje projekty maximálně do výše 85% způsobilých výdajů. Nyní jiţ přikročíme ke způsobu fungování a přerozdělování prostředků ze strukturálních fondů v ČR. Podrobná analýza čerpání bude na konci této kapitoly.

32

Politiky regionálního rozvoje v ČR Jako výchozí dokument, který určuje strukturu a zaměření jednotlivých programů pomoci a způsobu jejich realizace na národní úrovni je Národní rozvojový plán ČR na léta 2007 – 2013, který byl předloţen k projednání vládě v únoru 2006. Představuje hlavní linii pro programové období realizace programů financovaných za podpory fondů EU v regionech ČR. Předpokládalo se, ţe pro jeho naplňování bude k dispozici v letech 2007 – 2013 zhruba sto miliard korun ročně.20 Národní rozvojový plán ČR byl východiskem pro zpracování návrhu Národního strategického referenčního rámce, v němţ je zakotven jako základní princip, ţe „konkurenceschopná česká ekonomika přispěje k celkové konkurenceschopnosti Evropské unie―. „Globálním cílem je přeměna socioekonomického prostředí ČR v souladu s principy udrţitelného rozvoje tak, aby ČR byla přitaţlivým místem pro realizaci investic, práci a ţivot obyvatel. Prostřednictvím trvalého posilování konkurenceschopnosti bude dosahováno udrţitelného růstu s cílem dosáhnout hospodářské úrovně EU-25. ČR bude usilovat o růst zaměstnanosti a o vyváţený a harmonický rozvoj regionů, který povede ke zvyšování úrovně kvality ţivota obyvatelstva.―21 Je to právě NSRR, který upravuje strukturu jednotlivých operačních programů hospodářské a sociální soudrţnosti pro programovací období 2007 – 2013. NSRR byl přijat Evropskou komisí v červnu 2007, kdy začal probíhat proces schvalování jednotlivých operačních programů. Strategické plánování České republiky pro období 2007–2013 je realizováno prostřednictvím 17 operačních programů z toho je Regionální operační program rozdělen na 7 regionů soudrţnosti a Přeshraniční spolupráce je rozdělena na 5 programů. Orientaci usnadní tabulka níţe:

20

BUDÍK, Josef. Evropské strukturální fondy a jejich využívání. Vyd. 1. Praha: Vysoká škola finanční a správní, 2009, 79 s. Eupress. ISBN 978-807-4080-142. 21 Česká republika. Národní strategický referenční rámec 2007 - 2013. In: Ministerstvo pro místní rozvoj, 2007. Dostupné z: http://www.strukturalni-fondy.cz/Narodni-organ-pro-koordinaci/Archiv/2007/Narodni-strategickyreferencni-ramec-CR-2007-2013-

33

Tabulka 6 Rozdělení opračních programů pro období 2007 - 2013

Alokace Operační program

Fond

Řídící orgán

2007 – 2013 (mil. EUR)

Cíl Konvergence

25 959,3

OP Doprava

ERDF + CF

MD

5 774,1

OP Ţivotní prostředí

ERDF + CF

MŢP

4 917,9

ERDF

Regionální rady

4 659,1

Regionální operační programy: Severozápad

ERDF

745,9

Moravskoslezsko

ERDF

716,1

Jihovýchod

ERDF

704,4

Střední Morava

ERDF

657,4

Severovýchod

ERDF

656,5

Jihozápad

ERDF

619,7

Střední Čechy

ERDF

559,1

OP Podnikání a inovace

ERDF

MPO

3 041,3

OP Výzkum a vývoj pro inovace

ERDF

MŠMT

2 070,7

OP Lidské zdroje a zaměstnanost

ESF

MPSV

1 837,4

OP Vzdělávání pro konkurenceschopnost

ESF

MŠMT

1 828,7

Integrovaný operační program

ERDF

MMR

1 582,4

OP Technická pomoc

ERDF

MMR

247,8

Cíl Regionální konkurenceschopnost a

343,3

zaměstnanost OP Praha – konkurenceschopnost

ERDF

Hl. m. Praha

234,9

ESF

Hl. m. Praha

108,4

Přeshraniční spolupráce

ERDF

MMR

351,6

Nadnárodní spolupráce

ERDF

MMR

37,5

OP Praha – Adaptabilita

Celkem

26 691,6

Zdroj: Ministerstvo financí Implementační struktura Předchozí tabulka uvádí pro tuto práci zcela nový pojem, a to „řídící orgán―. Následující část tedy vymezí implementační strukturu strukturálních fondů v ČR. Institucionální zabezpečení celého systému spojeného s realizací strukturální politiky prostřednictvím programových dokumentů a projekční dokumentace je nedílnou součástí 34

implementace. Pro správný chod čerpání prostředků ze SF EU bylo nutné vytvořit řídící, platební a kontrolní orgány, které se podílejí na zajištění procesu administrace a implementace projektů v praxi. Národní orgán pro koordinaci Národní orgán pro koordinaci je zastřešujícím orgánem pro všechny operační programy v ČR, které jsou financované ze strukturálních fondů a Fondu soudrţnosti. NOK byl zřízen Ministerstvem pro místní rozvoj 22 , které bylo pověřeno jako centrální metodický a koordinační orgán politiky hospodářské a sociální soudrţnosti v období 2007 – 2013. Role MMR a NOKu byla schválena Vládou ČR usnesením č. 198/2006. Centrální metodická a koordinační role vychází z těchto principů efektivního řízení: existence jednoho oficiálního partnera vůči Evropské komisi (EK) v otázce realizace politiky hospodářské a sociální soudrţnosti, existence jednoho správce monitorovacího systému, existence jednoho centrálního metodického orgánu v oblasti implementačního prostředí, finančních toků a kontrol, existence jednoho centrálního orgánu pro oblast publicity a budování absorpční kapacity s dobře fungující regionální sítí. NOK pouţívá jako nástroj plnění koordinačního orgánu Operační program Technická pomoc, který je zaměřen na financování implementace operačních programů. Dle stránek www.strukturalni-fondy.cz zajišťuje NOK především tři činnosti: metodická a koordinační role pro funkční implementační prostředí, správce monitorovacího systému, publicita a absorpční kapacita23. Řídící orgán Jeho úloha je v zabezpečení a zastřešení koordinace jednotlivého operačního programu v souladu s předpisy Evropské komise a národní legislativou. ŘO vydává manuály (příručky) 22 23

MMR plní u řady programů i roli přímého řídícího orgánu. Absorpční kapacita je schopnost ţadatelů podávat dostatečné mnoţství kvalitních projektových záměrů

35

týkající se technických, finančních a procedurálních poţadavků. Dále do jeho zodpovědností spadá monitoring daného OP, hodnocení a kontrolní činnost, také zajišťuje, ţe PCO obdrţel pro účely certifikace všechny nezbytné informace o postupech a ověřeních prováděných v souvislosti s výdaji. Stejně tak jako zprostředkující subjekty mohou vyhlašovat nové výzvy pro podávání projektů a jejich výběr. Nakonec vypracovává výroční a závěrečné zprávy o provádění a po schválení monitorovacím výborem je předkládá Komisi.

Zprostředkující subjekt Je veřejný nebo soukromý subjekt, který jedná v odpovědnosti řídícího orgánu nebo provádí činnosti týkající se konečných příjemců. Tuto činnost vykonávají na základě dohody o delegování činností a pravomocí, kterou uzavírají s ŘO. Jedná se nejčastěji o vyhlašování nových výzev, administrace projektů v realizaci a provádění kontrolní činnosti. Jelikoţ je vţdy podřízen řídícímu orgánu, provádí reporting na základě shromáţděných dat. ČR přijala princip, ţe řídící orgán bude zodpovědný za řízení a celkovou koordinaci realizace programu, kdeţto zprostředkující subjekty budou zpravidla pověřeny výkonem funkcí spojených s řízením a monitorováním projektů. Implementační systém jednotlivých operačních programů, včetně určení zprostředkujících subjektů a konkrétní specifikace, které budou řídícími orgány delegovány, je podrobně popsán v příslušných operačních programech. Platební a certifikační orgán Pro výkon funkce v programovacím období 2007 – 2013 byl výkonem platebního a certifikačního orgánu pověřen Národní fond Ministerstva financí, a to na základě usnesení Vlády ČR č. 198/2006. PCO vypracovává a předkládá ţádosti o průběţné platby a platby konečného zůstatku Evropské komisi pro všechny programy na základě výkazů výdajů předloţených ŘO a platby z EK přijímá. PCO však neproplácí prostředky příjemců dotace přímo. Dotaci příjemcům vyplácí jejich řídící orgán, případně zprostředkující subjekt. Řídící orgán následně na PCO podává souhrnnou ţádost o platbu. Teprve následně ţádá PCO Evropskou komisi o převedení prostředků z rozpočtu EU na svůj účet a tyto prostředky jsou poté převedeny do příslušné rozpočtové kapitoly řídicího orgánu, který odpovídající platby předtím předfinancoval. PCO má pravomoc vykonávat veřejnoprávní kontrolu na místě u ŘO a ZS, a to za účelem zjištění, 36

zda jsou dodrţovány stanovené postupy pro danou činnost a dané řídící a kontrolní systémy zajišťují řádné finanční řízení, které je v praxi funkční. PCO nevykonává ţádné rozhodovací funkce ve smyslu alokací prostředků na projekty, výběr projektů, uzavírání kontraktů na projekty, apod. Auditní orgán Je nezávislý na činnosti jednotlivých řídících orgánů, stejně tak na činnosti PCO a jejich činnost kontroluje a ověřuje. Výkonem funkce auditního orgánu bylo pověřeno Ministerstvo financí - odbor Auditní orgán - Centrální harmonizační jednotka. Monitorovací systém strukturálních fondů Zkráceně MSSF je speciální informační systém, který má za úkol zajišťovat věcný a finanční monitoring projektů spolufinancovaných ze SF a Fondu soudrţnosti EU. Jeho vytvoření vychází z poţadavku Evropské komise na existenci systému pro monitorování pomoci z EU dle nařízení Rady č. 1260/1999. MSSF tedy plně respektuje evropskou i českou legislativu. Garantem informačního systému je MMR, které spolupracuje s věcně příslušnými orgány státní správy. Systém je vyuţíván na všech úrovních implementace – je tedy koncipován na centrální úrovni. IS MSSF je vyuţíván k:24 monitoringu projektů, vyhodnocování projektů, efektivní správě operačních programů, zajištění reportů pro příslušná Generální ředitelství Evropské komise, zajištění reportů pro vládu, parlament, regiony a další.

24

Zdroj: www.strukturalni-fondy.cz

37

Hrabánková25 definuje, jaké musí monitorovací systém plnit funkce při přípravě, realizaci a hodnocení rozvojových programů a projektů: vytvořit konzistentní hierarchický systém poskytující detailní i agregované informace pro všechny úrovně rozhodování ve všech fázích programů jednotlivých projektů, technicky zabezpečit kontrolu věrohodnosti dat na všech úrovních řízení (centrální, regionální, místní) v souladu s procesem decentralizace státní správy, zajistit kontinuální sběr výchozích dat a jejich aktualizaci podle vývoje programu a jeho projektů v pravidelném reţimu a pravidelnou (měsíční, čtvrtletní, pololetní a roční) sumarizací, připravit monitorovací systém jako součást řídícího systému strukturální pomoci pro předvstupní období a pro období po vstupu ČR do EU zajistit

kontrolu

realizace,

postupného

naplňování

a

uskutečňování

cílů

prostřednictvím opatření a projektů. Dále ve své publikaci dělá monitoring na 3 časové etapy, které následně vyuţiji v popisu nástroje MSSF – MONIT: Etapa předrealizační (ex-ante) se týká monitorování programů před zahájením realizace, to znamená hodnocení očekávaných přínosů a vlivů – ekonomických, enviromentálních apod. V této etapě je třeba prokázat, ţe program je vhodným prostředkem pro řešení příslušného regionu či sektoru. Plánované programy a jejich projekty musí být řádně doloţeny z hlediska volby lokality, času realizace, přiměřenosti nákladů a stanovené indikátory musí dosahovat poţadované kvality. Etapa průběžné realizace (interim) se týká monitorování programů a jejich jednotlivých projektů v průběhu realizace. Průběţné hodnocení slouţí k posouzení prvních výsledků vloţených finančních prostředků a jejich vlivu na vyhlášené cíle. Provádí je nezávislý hodnotitel a předává je monitorovacímu výboru. Etapa po skončení realizace (ex-post) je zaměřena na posouzení vyuţití efektivnosti a účelnosti pomoci ze strukturálních fondů. V tomto závěrečném období je třeba prokázat, ţe program byl splněn podle časových plánů a rozpočtů a ţe ukazatele vedené v dokumentaci byly naplněny.

25

BOHÁČKOVÁ, Ivana a Magdalena HRABÁNKOVÁ. Strukturální politika Evropské unie. Vyd. 1. Praha: C.H. Beck, 2009, xvii, 188 s. ISBN 978-80-7400-111-6.

38

Tyto informace se týkají spíše monitorovacího systému na centrální úrovni. Budík26 rozděluje informační systém na tři nástroje na národní úrovni: MMSF-CENTRAL (centrální úroveň) Slouţí pro plánování rozvoje, shromaţďování údajů o věcném i finančním monitorování programů a projektů, evidenci programů, monitorování hodnot v rámci jednotlivých programů a vytváření tiskových výstupů pro nejrůznější uţivatele. Jeho funkčnost byla de facto popsána výše. MSSF-MONIT (úroveň zprostředkujícího subjektu) Tento má nástroj má za úkol zajistit výkonné činnosti při načítání ţádostí, výběru, realizace a monitorování projektů realizovaných v rámci programu. Je primárním místem, kde se ukládají veškeré informace o projektech. Z tohoto systému jsou poţadovaná data prostřednictvím vybudovaných rozhraní formátu XML. 27 Etapy monitoringu můţeme rozdělit také dle časového hlediska do tří etap: Ex-ante – veškeré základní informace o projektu jsou evidovány jiţ při podání projektové ţádosti, tudíţ zpravidla ještě před samotnou realizací projektu a proplacení jakýkoliv finančních prostředků. V systému je zaznamenáván jiţ samotný hodnotící proces projektu a projekt zůstává v systému zapsán i při neschválení projektové ţádosti. Interim – pokud je projekt schválen a je vydáno Rozhodnutí o poskytnutí dotace, je v systému zaznamenáván celý průběh realizace prostřednictvím monitorovacích zpráv, které zprostředkujícímu subjektu předkládá příjemce dotace. Do systému se tedy propisují veškeré změny v projektu, ať uţ finančního nebo věcného rázu. Pokud byla na projektu vykonána kontrola, tak i toto systém zachycuje, včetně jejího výsledku. Ex-post – i po ukončení realizace projektu zůstává kompletní auditní stopa zapsána v systému. Je tedy moţné se k dokumentaci v elektronické podobě kdykoliv vrátit. MSSF-BENEFIT (úroveň žadatele) V současnosti se pouţívá webová aplikace Benefit 7+, která je určena pro podávání ţádostí o podporu a je základním nástrojem ţadatele pro zpracování nejen projektové ţádosti, ale slouţí 26

BUDÍK, Josef. Evropské strukturální fondy a jejich využívání. Vyd. 1. Praha: Vysoká škola finanční a správní, 2009, 79 s. Eupress. ISBN 978-807-4080-142. 27 Extensible Markup Language

39

k elektronickému předkládání výše zmíněných monitorovacích zpráv o projektech a ţádostí o platbu. Po „zfinalizování― projektové ţádosti nebo monitorovací zprávy jsou data téměř okamţitě propsána a přenesena do Monitu a administrátor má tedy moţnost okamţité kontroly „od stolu―.

1.5.

Čerpání prostředků v programovacím období 2007 –

2013 Na začátku byla nastíněna pozice České republiky v porovnání s ostatními zeměmi EU a byla vymezena alokace na toto období mezi jednotlivé operační programy. S těmito základními znalostmi nyní můţeme zanalyzovat dosavadní průběh čerpání. Čistá pozice České republiky vůči rozpočtu EU Jedním z kritérií, které můţeme zkoumat, je tzv. čistá pozice ČR vůči EU. Tím, ţe ČR vstoupila v květnu 2004 do Evropské unie, se plně zapojila do rozpočtové politiky Unie. Z toho vyplývá povinnost kaţdoročně odvádět stanovené prostředky do společného rozpočtu EU. Členství v EU tedy neznamená pouze příjmy na politiku soudrţnosti, zemědělství a rozvoj venkova atd. Čistá pozice tedy znamená rozdíl mezi kaţdoročními příjmy a výdaji z/do rozpočtu EU, tzn. bilanci čistých příjmů/výdajů ČR ve vztahu k evropskému rozpočtu. Ministerstvo financí zpracovává a zveřejňuje čistou pozici ČR vţdy v půlročních intervalech - vţdy za první pololetí roku a za celý rozpočtový rok. V této části bude práce analyzovat vývoj čisté pozice od vstupu ČR do EU a podíl strukturálních operací na tomto vývoji.

40

Graf 5 Vývoj čisté pozice ČR od vstupu do EU

Vývoj čisté pozice ČR v letech 2004 - 2001 (mld. Kč) 60 47.9

50 42.3 40

30.7 30

23.8

20 10

15.2 7.3

6.9 2

0 2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Zdroj: Ministerstvo financí, vlastní zpracování. Platné k 26. 1. 2012 Z uvedeného grafu vyplývá, ţe Česká republika od svého vstupu byla vţdy čistým příjemcem z rozpočtu EU. Vývoj má, aţ na výjimky, rostoucí tendenci a v tomto programovacím období jsme výraznými příjemci prostředků. V minulém roce jsme však v tomto vývoji zaznamenali poměrně prudký pokles o více neţ 17 mld. Kč. Byl tento meziroční propad způsoben špatným čerpáním ze strukturálních fondů? Situaci se pokusím rozkrýt dále.

41

Graf 6 Podíl strukturálních fondů na příjmech z rozpočtu EU

Podíl strukturálních operací na příjmech z rozpočtu EU (mld. Kč) 100 90 80

3.2 3.1

39.1

70

26.4

60

2.7

50

14.6

40

29.8

2.1

26.5

Strukturální operace 41.9

20 26.3

27.6

2004-2006

2007

Ostatní Zemědělství

17.6

30

10

2.6

23.2

51.9

55.5

2009

2010

43.5

0 2008

2011

Zdroj: Ministerstvo financí, vlastní zpracování. Platné k 26. 1. 2012 Z grafu je opět znatelná vzestupná tendence růstu podílu strukturálních operací na příjmové straně rozpočtu. Výjimkou je rok 2011, kdy byl zaznamenán pokles oproti předchozímu roku cca 12 mld. korun. V letech 2004 – 2006 jsou dle grafu největší „poloţkou― ostatní příjmy. V těchto letech se pod tímto názvem v grafu skrývají především nástroje předvstupní pomoci, které v těchto letech ještě ČR čerpala. V tomto programovacím období byly i dotace na zemědělství větší. V dalších letech však strukturální operace představují největší podíl z obdrţených prostředků.

42

Graf 7 Poměr strukturálních operací k výdajům do rozpočtu EU

Strukturální operace a platby do rozpočtu EU (mld.Kč) 90 79.1

80 70 60 50

32.1 26.3

47.9 43.5 41.7

42.3

41.9

40 30

55.5

51.9

35.4

Příjmy SF Platby

27.6

20 10 0 2004-2006

2007

2008

2009

2010

2011

Zdroj: Ministerstvo financí, vlastní zpracování. Platné k 26. 1. 2012 Z grafu č. 7 vyplývá, ţe příjmy ze strukturálních fondů a Fondu soudrţnosti by naše platby do rozpočtu EU nepokryly pouze v letech 2004 – 2007. Od roku 2008 by samotné příjmy ze strukturálních operací, díky zvýšenému trendu čerpání, pokryly všechny naše platby do rozpočtu EU. Z daného lze ještě vypozorovat zajímavý jev a to, ţe při zvýšeném čerpání ze strukturálních fondů se zvyšují i odvody do rozpočtu EU. Ty jsou vázané na tzv. tradiční vlastní zdroje (cla), zdroje z DPH a HND. Čerpání v jednotlivých operačních programech Nyní jsme získali celkový přehled v čerpání prostředků ze strukturálních fondů EU v ČR. Tato část odkryje, jak si v čerpání stojí jednotlivé operační programy v průběhu posledního programovacího období. Nejkomplexnější informace o čerpání z tohoto pohledu poskytuje měsíční monitorovací zpráva vydávání Národním orgánem pro koordinaci, která je v průběhu tohoto programovacího období zveřejňována za kaţdý měsíc. Informační hodnota této zprávy závisí na kvalitě a úplnosti informací poskytovaných řídícími orgány a příjemci pomoci. Sběr dat pro tabulkovou část MMZ je standardně prováděn z databáze MSC2007.

43

Graf 8 Proplacené prostředky příjemcům dle jednotlivých operačních programů

Proplacené prostředky 2008 - 2011 140000

120000

100000

mil. Kč

80000

60000

40000

20000

0

k 12/2008

k 12/2009

k 12/2010

k 12/2011

OP D

675

30,920.90

94,364.10

119,345.60

PO ŽP

179

6,853.40

18,545.60

31,720.70

OP PI

0

7,756.20

14,526.60

25,974.80

OP LZZ

0

2,428.30

8,255.80

17,508.60

OP VaVpI

0

364.7

1,951.50

13,310.80

0.8

729

4,364.90

9,220.60

OP VK

0

1,790.30

8,784.90

17,429.80

OP TP

0

283.7

880.7

1,290.60 66,491

IOP

ROP

991.8

17,775.60

48,996.60

OP PK

0

1,010

2,574.10

3,878

OP PA

0

481.2

1,358.60

1,877.50

Zdroj: MMZ, vlastní zpracování Tyto prostředky představují finanční prostředky proplacené na účty příjemců po ukončení realizace projektu nebo jeho části (zde se jedná o etapové projekty). Do těchto prostředků se počítají také zálohové platby v případě ex-ante financování (předfinancování). Všechny prostředky jsou příjemcům propláceny na základě podání ţádosti o platbu. Ke konci roku 2011 bylo proplaceno příjemcům 308 mld. Kč, coţ představovalo 38,6% celkové alokace NSRR. To představovalo 54,8% prostředků vázaných na Rozhodnutí nebo Smlouvu o poskytnutí dotace. Do konce roku 2011 bylo finančně ukončeno 13 209 projektů (IP / GP) v celkové hodnotě 131,2 mld. Kč. Z celkového počtu projektů schválených ke 44

spolufinancování ze SF / FS a národních zdrojů tak byly realizační a administrativní činnosti ukončeny u 39,2 % projektů. Graf 9 Prostředky předložené k certifikaci

Prostředky předložené k certifikaci 2008 - 2011 60000 50000

mil. Kč

40000 30000 20000 10000 0

k 12/2008

k 12/2009

k 12/2010

k 12/2011

OP D

0

10,510.80

28,735.40

28,735.40

PO ŽP

164.7

2,387.10

10,879.50

10,879.50

OP PI

0

5,029.60

8,742.70

18,120.50

OP LZZ

0

29.60

5,669.00

12,417.60

OP VaVpI

0

0

39.10

1,382.60

IOP

0

158.9

2,620.00

7,359.70

OP VK

0

5.40

847.40

43,474.20

OP TP

0

71.5

502.2

1,188.70

ROP

156

5,376.20

29,608.10

52,137.40

OP PK

0

541

1,003.70

1,064.30

OP PA

0

4.4

420.60

991.2

Zdroj: MMZ, vlastní zpracování Certifikované výdaje předloţené EK jsou výdaje, u kterých byla potvrzena správnost údajů a funkčnost systému řízení a kontroly na úrovni OP zaručující, ţe výdaje byly vynaloţeny v souladu s předpisy EU a ČR. Certifikaci výdajů provádí Platební a certifikační orgán. Certifikované výdaje jsou následně zaslány v ţádosti o proplacení finančních prostředků EK, která nejpozději do dvou měsíců poté zašle certifikované finanční prostředky na účty

45

Platebního a certifikačního orgánu. Certifikované finanční prostředky se tedy povaţují za finanční prostředky vyčerpané z fondů EU. Konec roku 2011 znamenal certifikaci výdajů Platebním a certifikačním orgánem v celkové hodnotě 138,7 mld. Kč, coţ představovalo 17,4% celkové alokace NSRR. V tomto údaji jsou zahrnuty i prostředky z národních veřejných zdrojů, coţ je 15% z celkového objemu.

46

2. Evropský sociální fond Vzhledem k tomu, ţe ESF patří mezi nástroje evropské sociální a regionální politiky, které označujeme jako strukturální fondy a také k tomu, ţe třetí kapitola se bude zabývat Operačním programem Lidské zdroje a zaměstnanost, který čerpá prostředky právě z ESF, bude tato kapitola věnovat pozornost tomuto tématu. Ze strukturálních fondů EU je ESF nejstarším fondem. Jak jsem jiţ v předchozí kapitole naznačoval, byl zmíněn jiţ ve Smlouvě zakládající Evropské hospodářské společenství v roce 1957 – tzv. Římské smlouvy, kde byla poprvé definována působnost ESF. V této době v rámci EHS neexistovala představa o budoucí regionální politice. Z tohoto plyne jedno ze specifik ESF a to, ţe jako jediný fond spadá pod administraci generálního ředitelství Evropského komisaře pro zaměstnanost, sociální věci a rovné příleţitosti. ESF tak stojí na pomezí mezi evropskou sociální a regionální politikou. Dalším specifikem je, ţe do působnosti ESF spadají všechny regiony EU a nejen ty, které jsou podprůměrně rozvinuty nebo se potýkají se strukturálními problémy. Primárním cílem je tedy dosaţení co největší sociální koheze na lokální úrovni, nikoliv vyrovnávání ekonomické a hospodářské úrovně jednotlivých regionů EU. Evropský sociální fond od svého vzniku prošel četnými změnami a vývojem a především v 90. letech došlo k jeho redefinici a rozšíření působnosti i mimo otázky zaměstnanosti. Nyní jiţ fond zahrnuje témata jako vzdělání, rovné příleţitosti atd.28 Prvotní vymezení fondu upravoval článek 123 Smlouvy o zaloţení EHS a to takto: „Pro zlepšení moţností zaměstnávání pracovníků na společném trhu, a tím pro zvyšování ţivotní úrovně se podle následujících ustanovení zřizuje Evropský sociální fond, jehoţ posláním bude rozšiřovat moţnosti zaměstnávání pracovníků a zvyšovat jejich profesní a geografickou mobilitu uvnitř Společenství.― Toto samo o sobě neznamenalo faktický počátek působení ESF a to aţ do reformy v roce 1960.

2.1.

Počátek fungování ESF

Aţ tedy v roce 1960 byly vydány první normy, které umoţnily počátek reálné existence a činnosti ESF. Tyto normy např. zřizovaly Výbor ESF, který se stal řídícím orgánem fondu. Dále pak byla konkrétně vymezena působnost fondu, takţe ESF mohl začít skutečně fungovat. V této době mohly o podporu ţádat pouze členské státy, nebo subjekty veřejného

28

MALÁČ, Lukáš. MEZINÁRODNÍ POLITOLOGICKÝ ÚSTAV MASARYKOVY UNIVERZITY V BRNĚ. Evropský sociální fond, lidské zdroje a geneze koncepcí. Brno, 2005.

47

práva členského státu a pouze na dva typy projektů: profesní rekvalifikace a náhrady za přesídlení. Prostředky tedy nebyly vyuţívány např. pro vytváření nových pracovních míst. V tomto prvním období existence ESF (do roku 1973) bylo vyuţito prostředků pro rekvalifikaci 1 000 000 a pro přesídlení 700 000 zaměstnanců, kdy největším příjemcem byla Itálie29. V sedmdesátých letech vydala Komise nařízení 2396/71, které nahrazovalo původní legislativu z roku 1960. Působnost fondu byla upravena tak, aby bylo moţné pruţněji reagovat na dlouhodobé problémy s nezaměstnaností. Reforma pomohla financovat nové typy projektů, kdy zejména šlo o poskytování podpory lidem, kteří ztratili práci a čekali na rekvalifikaci, za druhé o pomoc nezaměstnaným v informovanosti o pracovních nabídkách, a za třetí projekty, které odstraňovaly překáţky, které znemoţňovaly určité znevýhodněné skupině ucházet se o zaměstnání, poslední oblast podpory byla zaměřena na podporu lepších pracovních podmínek v méně rozvinutých oblastech30. Stále však nebyla podpora zaměřena na vytváření nových pracovních míst. V roce 1978 byla schválena revize tohoto nařízení, která zvyšovalo spoluúčast ESF na podpořených projektech z 50% na 55%.

2.2.

Evropský sociální fond v 80. letech

V roce 1983 byl odstartován další reformní proces, který byl ovlivněn především ekonomickým poklesem v 70. letech, zaviněný dvojí ropnou krizí, s čímţ byl spojen velký nárůst nezaměstnanosti. V tomto období byl také rozšířen počet států Společenství o státy na převáţně niţším stupni ekonomického rozvoje. Nezaměstnanost v roce 1982 dosáhla v zemích EHS 10,5 milionů lidí31. Byly tedy přijaty rozhodnutí a nařízení Rady32 o reformě ESF, které přibliţně zdvojnásobilo rozpočet fondu. Nyní jiţ fond sledoval 4 cíle: odborné vzdělávání, podpora mobility pracovníků, náborové a mzdové dotace, podpora sluţeb a technického poradenství, které souvisí s tvorbou pracovních míst. 29

MALÁČ, Lukáš. MEZINÁRODNÍ POLITOLOGICKÝ ÚSTAV MASARYKOVY UNIVERZITY V BRNĚ. Evropský sociální fond, lidské zdroje a geneze koncepcí. Brno, 2005. 30 Článek č. 3 nařízení 2396/71. 31 MALÁČ, Lukáš. MEZINÁRODNÍ POLITOLOGICKÝ ÚSTAV MASARYKOVY UNIVERZITY V BRNĚ. Evropský sociální fond, lidské zdroje a geneze koncepcí. Brno, 2005. 32 Rozhodnutí 83/516/EHS a nařízení 2950/83.

48

Tato reforma znamenala, ţe mladým nezaměstnaným lidem bylo určeno 75% všech prostředků fondu. Přímo tvorba nových pracovních míst nebyl však stále explicitně definovaný cíl ESF. V roce 1986 byl přijat Jednotný evropský akt, coţ se projevilo v uplatňování regionální a sociální politiky ES. V této souvislosti byl i ESF reformován a v roce 1989 vzniknul zcela nový ESF. Celý okruh podpory z fondů ES byl unifikován jako oblast „strukturálních fondů―, coţ znamenalo nový, systémový přístup k této oblasti jako celku. Byla vytvořena jednotná legislativa a všechny v té době existující SF (ERDF, EAGGF a ESF) byly do tohoto unifikovaného rámce zasazeny. Kaţdý fond byl rozpracován a definován vlastními normami a prováděcími nařízeními. Této logiky fungování se řídí fungování strukturálních fondů dodnes. V těchto letech můţeme definovat dvě klíčové normy, a to: nařízení 2052/88 a 4255/88. Reforma vymezila 5 obecných cílů strukturální politiky ES: 1. podpora hospodářsky zaostalých regionů, 2. přeorientování regionů, pohraničních regionů či částí regionů silně postiţených úpadkem na nové druhy hospodářské činnosti, 3. boj proti dlouhodobé nezaměstnanosti, 4. zapojení mladých lidí do pracovního procesu, 5. a) modernizace a diverzifikace zemědělské výroby 1. b) podpora vývoje v zemědělských oblastech. Cíle 3 a 4 zajišťoval výhradně ESF, dále byl však zapojen i do financování 1, 2 a 5a. Rozpočet byl proto v roce 1989 opět zdvojnásoben a částka určena pro ESF pro období 1989 – 1993 přesáhla 20 mld. ECU. Pro období 1993 – 1999 byla částka opět zdvojnásobena na 42 mld. ECU. Výraznou změnou v roce 1989 bylo umoţnění bez omezení vyuţít finančních prostředků ESF pro vytváření nových pracovních míst, jelikoţ tento cíl byl v nařízení 4255/88 explicitně vymezen.

2.3.

Evropský sociální fond v 90. letech a cíle pro 21. století

Strukturální fondy prošly další reformou díky Nařízení Rady č. 1260/1999. Tyto změny však nepředstavovaly změny zásadního charakteru, spíše se jednalo o zjednodušení cílů, eventuálně o zavedení některých nových opatření. Do ESF se tyto změny promítly především tím, ţe dosavadní Cíle 3 a 4 byly sloučeny do Cíle Boj s dlouhodobou nezaměstnaností a usnadnění začlenění mladistvých a osob ohroţených vyloučením z trhu práce do pracovního 49

ţivota; podpora rovných šancí pro muţe a ţeny na pracovním trhu. S ohledem na Maastrichtská kritéria byl stanoven nový Cíl 4, který ESF uloţil podporu adaptace pracovních sil jak na průmyslové změny, tak změny výrobních systémů. V tomto roce bylo vydáno také Nařízení Evropského parlamentu a Rady 1784/1999, které se týkalo přímo ESF. To stanovilo úkoly fondu takto: „V rámci úkolu Evropského sociálního fondu podle čl. 146 Smlouvy, v rámci úkolů strukturálních fondů podle čl. 159 Smlouvy a pravidel Nařízení Rady č. 1260/1999 podporuje fond opatření k zamezení růstu nezaměstnanosti a k boji s nezaměstnaností, rozvoj lidských zdrojů a sociální integraci do trhů práce, aby podpořil vyšší úroveň zaměstnanosti, rovnost muţů a ţen, trvalý rozvoj, stejně jako hospodářskou a sociální soudrţnost.― V této směrnici v článku 2 můţeme nalézt pět oblastí, v nichţ má ESF působit: 1. „Rozvoj a podpora aktivní politiky práce.― Kdy tato oblast ESF má za úkol prostřednictvím podpory kombinace různých nástrojů politiky práce (např. odborná školení, poradenství, pomoc při hledání pracovních míst atd.) bojovat proti dlouhodobé

nezaměstnanosti

a

podporovat

znovuzačlenění

dlouhodobě

nezaměstnaných na trh práce. 2. „Podpora rovných příleţitostí pro všechny při vstupu na trh práce se zvláštním ohledem na osoby ohroţené vyloučením z něj.― Sem spadá oblast působnosti podpory zdravotně postiţených, etnických skupin, imigrantů a dalších sociálních skupin, které jsou v přístupu na pracovní trh oproti majoritní společnosti znevýhodněny. 3. „Podpora a zlepšování odborné přípravy, vzdělávání, poradenství v rámci politiky celoţivotního vzdělávání s cílem usnadnit a zlepšit přístup a začlenění na trh práce, zlepšit a udrţovat zaměstnanost a podporovat profesní mobilitu.― Z této definice cíle lze sledovat posun oproti podpoře vzdělávání v původním vymezení působnosti fondu. Jde jiţ o podporu vzdělávání obecně, včetně povinné školní docházky a vzdělávání mladých lidí a nejde jen o podporu vzdělávání spjatého s výkonem určitého povolání. 4. „Podpora kvalifikovaných, vzdělaných a pruţných pracovních sil, inovací a přizpůsobivosti na úrovni organizace práce, rozvoje podnikatelského ducha, podmínek usnadňujících vytváření pracovních míst, jakoţ i kvalifikace a posilování potencionálu pracovních sil ve výzkumu, vědě a technice.―

50

5. Opatření pro zlepšení přístupu ţen na trh práce, opatření pro růst a vytváření příleţitostí k zaměstnání, ale také k samostatným podnikatelským aktivitám opatření pro sníţení horizontálního a vertikálního členění pracovního trhu na základě pohlaví. I z definice těchto oblastí je patrné, ţe EU začala po roce 1999 za pomocí právě ESF věnovat více pozornosti otázkám rozvoje lidských zdrojů neţ tomu tak bylo doposud. Zvláštností je, ţe v rámci těchto vymezených témat si jednotlivé členské státy sami vymezují a definují vlastní priority, a to prostřednictvím svým vlastních implementačních struktur. Programy jednotlivých zemí tyto politická témata ani nekopírují, ale na základě svých definic priorit je aţ poté do tohoto systému zařadí. Do roku 1999 existovalo 10 politických témat, které vymezovaly působnost ESF. Rozdělení prostředků v rámci ESF bylo následující: Integrace mladých lidí hledajících zaměstnání – 20,2% Podpora zaměstnanosti, růstu a stability – 19% Integrace dlouhodobě nezaměstnaných – 18,8% Vylepšování vzdělávacích a školících systémů – 12,2% Integrace lidí, kteří jsou ohroţeni vyloučením – 10,8% Adaptace na industriální změny 9,9% Podíl ostatních témat je cca kolem 3% Směrnice 1784/1999 rozděluje působnost ESF na další období pět kategorií, které jsou obecně vyuţívanější. Rozdělení těchto prostředků v rámci mezi tyto kategorie se v rámci jednotlivých národních implementačních programů velmi odlišuje. Proto je následující rozdělení spíše relativní: Aktivní politika na pracovním trhu – 34,7% Sociální inkluze – 14,9% Celoţivotní vzdělávání – 19,9% Adaptabilita – 25,2% Participace ţen – 5,2%

51

Pro srovnání a deklarování vzájemné propojení ESF a Evropské strategie zaměstnanosti pomůţe následující výčet rozdělení prostředků: Zaměstnanost – 59,7% Podnikání – 12,7% Adaptabilita – 19% Rovné příleţitosti – 6,6% Ostatní 2,1% Avšak i zde jako u předchozí metody vymezení kategorií fungování ESF to, ţe čísla se mezi jednotlivými státy značně odlišují a zde je uveden pouze součet na celoevropské úrovni33.

2.4.

Současnost

V programovém období 2007 – 2013 reaguje ESF na tři hlavní skutečnosti. Především se jedná o rozšíření Evropské unie o 12 nových členských států, o stárnutí evropské populace a o pokračující a prohlubující se proces globalizace. ESF se angaţuje především v naplňování Cíle Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost a Cíle Konvergence, kde se jedná především o podporu zaměstnanosti v nejméně ekonomicky rozvinutých členských státech a regionech. Úkoly fondu vymezuje Nařízení Rady č. 1083/2006, kdy je Boháčková34 popisuje takto: Zvyšování přizpůsobivosti pracovníků a společností, podniků a podnikatelů ­ vytváření systémů strategií celoţivotního vzdělávání v podnicích, odborná příprava a sluţby pro zaměstnance při zvýšení jejich přizpůsobivosti změnám, podpora podnikání a inovací, ­ vytváření a řízení inovačních a produktivnějších způsobů organizace práce, ­ rozvoj specifických sluţeb pro zaměstnanost, odbornou přípravu a podporu sektorů souvisejících s restrukturalizací, vytváření systémů na předvídání ekonomických změn a budoucích poţadavků na pracovní místa a dovednosti. Zlepšování přístupu k zaměstnání a udrţitelnost ­ modernizace a posilování institucí trhu práce, ­ provádění aktivních a preventivních opatření na pracovním trhu, ­ opatření na podporu aktivního stárnutí a prodluţování pracovního ţivota, 33

MALÁČ, Lukáš. MEZINÁRODNÍ POLITOLOGICKÝ ÚSTAV MASARYKOVY UNIVERZITY V BRNĚ. Evropský sociální fond, lidské zdroje a geneze koncepcí. Brno, 2005. 34 BOHÁČKOVÁ, Ivana a Magdalena HRABÁNKOVÁ. Strukturální politika Evropské unie. Vyd. 1. Praha: C.H. Beck, 2009, xvii, 188 s. ISBN 978-80-7400-111-6.

52

­ podpora samostatné výdělečné činnosti a zakládání podniků, ­ opatření na zlepšení přístupu k zaměstnání a ke zvýšení udrţitelné zaměstnanosti ţen a udrţitelného postup ţen v zaměstnání za účelem sníţení segregace podle pohlaví na trhu práce a sladění pracovního a soukromého ţivota, např. usnadněním přístupu k péči o děti a péči o závislé osoby, ­ zvláštní opatření na zvýšení účasti přistěhovalců v oblasti zaměstnanosti a tím na posílení jejich sociální integrace. Zlepšení sociálního začlenění znevýhodněných osob ­ cesty k integraci a znovuzapojení osob na trhu práce, boj proti diskriminaci v přístupu na trh práce a proti diskriminaci v profesním postupu a podpora kladného přístupu k rozmanitosti na pracovišti. Posílení lidského kapitálu ­ navrhování, zavádění a provádění reforem systémů vzdělávání a odborné přípravy s cíle rozvíjet zaměstnatelnost, zvyšovat význam základního a odborného vzdělání a odborné přípravy na trhu práce a neustále zlepšovat dovednosti vzdělávajících pracovníků s ohledem na inovace a znalostní ekonomiku, ­ opatření na zvýšení celoţivotní účasti na vzdělávání a odborné přípravě mj. prostřednictvím opatření zaměřených na sníţení počtu osob s nedokončeným vzděláním, segregace předmětů podle pohlaví a zvyšování dostupnosti a kvality základního, odborného a terciálního vzdělávání a odborné přípravy, ­ rozvoj lidského potenciálu v oblasti výzkumu a inovací, především prostřednictvím postgraduálního studia a odborné přípravy výzkumných pracovníků a spolupráce v rámci sítí mezi univerzitami, výzkumnými středisky a podniky.

53

Na závěr této kapitoly uvedu vývoj finančních prostředků přidělovaných pro chod ESF. Tabulka 7 Vývoj finančních prostředků ESF

Rok

mil. EUA

Rok

mil. ECU

mil.

Rok

ECU

Rok

mil. ECU

Rok

mil. EUR

1961

8,6

1970

37,0

1980

700,5

1990

3 212,0

2000

2 340,0

1962

11,3

1971

56,5

1981

620,4

1991

4 030,0

2001

4 222,4

1963

4,6

1972

82,7

1982

1 013,9

1992

4 321,1

2002

6 646,4

1964

7,2

1973

248,3

1983

1 199,4

1993

5 382,6

2003

6 341,0

1965

X

1974

244,0

1984

1 211,9

1994

4 315,4

2004

7 160,8

1966

X

1975

148,6

1985

1 407,4

1995

4 546,9

2005

8 639,8

1967

81,1

1976

211,7

1986

2 436,8

1996

6 031,6

2006

8 826,4

1968

24,5

1977

172,5

1987

2 510,0

1997

6 143,4

1969

19,5

1978

538,1

1988

2 298,6

1998

7 602,8

1979

530,0

1989

2 676,1

1999

7 245,8

Zdroj: BOHÁČKOVÁ, Ivana a Magdalena HRABÁNKOVÁ. Strukturální politika Evropské unie.

54

3. Operační program Lidské zdroje a zaměstnanost Ačkoli cílem práce je zmapování moţností financování a kofinancování regionálních projektů, tato práce by vyţadovala prostor daleko většího rozsahu neţ je tomu doposud. Zřejmě nejširší moţnosti poskytují Regionální Operační programy, které jsou zaměřeny přesně na poţadavky jednotlivých krajů. Vzhledem k tomu, ţe mé praktické zkušenosti se neubíraly právě tímto směrem, ale zkušenosti jsem nabyl v rámci financování projektů územních samosprávních celků právě v OP LZZ, bude se tato kapitola věnovat právě tomuto operačnímu programu. Kapitola bude obsahovat teoretickou část a poté analýzu moţností financování projektů práce územních samosprávních celků.

3.1.

Operační program Rozvoj lidských zdrojů

OP RLZ by se mohl označit jako předchůdce OP LZZ, který působil v oblasti lidských zdrojů a

zaměstnanosti

v minulém

programovacím

období

(2004

–

2006).

Globálním

cílem operačního programu Rozvoj lidských zdrojů bylo dosaţení vysoké a stabilní úrovně zaměstnanosti zaloţené na kvalifikované a flexibilní pracovní síle, integraci sociálně vyloučených skupin obyvatelstva a konkurenceschopnosti podniků při respektování principů udrţitelného rozvoje. OP RLZ obsahoval celkem 5 priorit, kdy pomoc byla zaměřena na poskytovatele sociálních sluţeb, školská zařízení, orgány státní správy, kraje a obce, nevládní neziskové organizace apod. Následující tabulka pomůţe rozkrýt, ve kterých konkrétních opatření se mohly zapojit celky územních samospráv a jimi zřizované organizace.

55

Tabulka 8 OP RLZ a územní samosprávy

Priorita

Opatření

1. Aktivní politika zaměstnanosti

1.1

(136,8 mil. EUR)

zaměstnávání uchazečů a zájemců o zaměstnání

Posílení

aktivní

politiky

zaměstnanosti

při

1.2 Modernizace veřejných sluţeb zaměstnanosti 2. Sociální integrace a rovnost příleţitostí

2.1

Integrace

specifických

(54,3 mil. EUR)

ohroţených sociální exkluzí

skupin

obyvatelstva

2.2 Rovné příleţitosti pro ţeny a muţe na trhu práce 2.3 Posílení kapacity poskytovatelů sociálních sluţeb 3. Rozvoj celoţivotního učení

3.1 Zkvalitňování vzdělávání ve školách a školských

(143,6 mil. EUR)

zařízeních a rozvoj podpůrných systémů ve vzdělávání 3.2 Podpora terciálního vzdělávání, výzkumu a vývoje 3.3 Rozvoj dalšího profesního vzdělávání

4. Adaptabilita a podnikání

4.1 Zvýšení adaptability zaměstnavatelů a zaměstnanců

(67,4 mil. EUR)

na změny ekonomických a technologických podmínek, podpora konkurenceschopnosti 4.2 Specifické vzdělávání

5. Technická pomoc (20,3 mil. EUR)

Zdroj: PROVAZNÍKOVÁ, Romana. Financování měst, obcí a regionů: teorie a praxe35 Část opatření 1.1 byla realizována prostřednictvím grantových schémat, kde jako koneční příjemci dotací byly úřady práce pověřené krajskou působností. Konečnými uţivateli byly však příspěvkové organizace zřízené krajem nebo obcemi. Cíle tohoto opatření bylo napomáhat odstraňování bariér na trhu práce a pomoci získat zaměstnání nebo zvýšit zaměstnanost. U opatření 2.1 a 2.2 vyhlašovalo výzvy pro podávání projektů v rámci grantových schémat Ministerstvo práce a sociálních věcí, kdy moţnými konečnými uţivateli byly opět příspěvkové organizace. Podporovány byly projekty vzdělávání, vyváření pracovních míst, doprovodná opatření k odstranění bariér k přístupu ke vzdělání a zaměstnání, speciální poradenské sluţby a sociální sluţby pro specifické cílové skupiny. V rámci opatření 3.1 byly realizovány i národní projekty, zaloţené na přímém přidělení prostředků z OP RLZ ve spolupráci se školami , kraji, obcemi a případně i dalšími subjekty. 35

PROVAZNÍKOVÁ, Romana. Financování měst, obcí a regionů: teorie a praxe. 1. vyd. Praha: Grada, 2007, 280 s. Finance (Grada Publishing). ISBN 978-802-4720-975.

56

Zaměřeny byly především na oblast modernizace školských vzdělávacích programů a rozvoj dalšího vzdělávání učitelů a pracovníků ve školství. Opatření 3.3 mělo za cíl vytvořit fungující systém odpovídající potřebám společnosti a zajištění kvality a vyšší dostupnosti profesního vzdělávání, zejména lidem s nízkou kvalifikací či osobám jinak znevýhodněným na trhu práce. V rámci grantových schémat vyhlašovaly výzvy jednotlivé školské odbory krajských úřadů. Nakonec Opatření 4.2, kde vyhlašovalo výzvy Ministerstvo ţivotního prostředí v rámci grantového schématu „Síť environmentálních informačních a poradenských center―, byly zaměřeny tyto projekty na programy environmentálního vzdělávání a výchovy.

3.2.

Finanční rámec Operačního programu lidské zdroje a

zaměstnanost Finanční rámec operačního programu Lidské zdroje a zaměstnanost 2007-2013 vychází z finančního rámce NSRR, který určuje rozdělení prostředků ze strukturálních fondů a Fondu soudrţnosti na jednotlivé operační programy. Na OP LZZ je určeno 7 % všech prostředků ze strukturálních fondů a Fondu soudrţnosti na období 2007-2013 alokovaných pro ČR v rámci Cíle Konvergence a cca 6,1 % prostředků určených pro ČR v rámci Cíle Regionální konkurenceschopnost. OP LZZ je financován pouze z ESF, kdy investice do infrastruktury menšího rozsahu budou financovány prostřednictvím institutu kříţového financování v rámci jednotlivých prioritních os programu. Míra spolufinancování OP LZZ z ESF činí 85% z celkových výdajů projektů, kdy zbývajících 15% je hrazeno z národních veřejných zdrojů (tzv. spolufinancování příjemce dotace, kdy zbývající část výdajů projektu hradí právě příjemce). V případě prioritních os 5a a 5b, které jsou zaměřeny na mezinárodní spolupráci je moţnost navýšit míru spolufinancování ze zdrojů Společenství o 10%.

57

Tabulka 9 Indikativní finanční plán OP LZZ

ESF

ESF

Cíl 1 Kovergence Cíl 2 Konkurenceschopnost

Celkem

2007

224 801 428

3 440 228

228 241 656

2008

235 859 105

3 509 033

239 368 138

2009

246 965 120

3 579 214

250 544 334

2010

258 590 464

3 650 798

262 241 262

2011

274 645 968

3 723 814

278 369 782

2012

286 234 341

3 798 290

290 032 631

2013

298 023 910

3 874 256

301 898 166

Celkem EUR

1 825 120 336

25 575 63 1 850 695 969

Zdroj: MINISTERSTVO PRÁCE A SOCIÁLNÍCH VĚCÍ. Programový dokument: Operační program Lidské zdroje a zaměstnanost Tabulka 10 Rozpočet OP LZZ podle prioritních os

Číslo

4.1

Název prioritní osy

Příspěvek Společenství

zdroje

Celkové zdroje

Míra spolufinancování

487 539 838

86 036 442

573 576 280

85%

597 909 105

105 513 372

703 422 477

85%

7 867 225

1 388 334

9 255 559

85%

449 776 070

79 372 248

529 148 318

85%

181 184 577

31 973 749

213 158 326

85%

13 937 275

2 459 520

16 396 795

85%

36 236 915

1 907 207

38 144 122

95%

2 787 455

146 709

2 934 164

95%

72 473 831

12 789 500

85 263 331

85%

983 678

173 591

1 157 269

85%

Celkem EUR

1 850 695 969

321 760 672

2 172 456 641

85,2%

Cíl Konvergence

1 825 120 336

317 592 518

2 142 712 854

85,2%

25 575 633

4 168 154

29 743 787

4.2a 4.2b 4.3

Adaptabilita

Národní

Aktivní politika trhu práce Sociální integrace a rovné příleţitosti

4.4a

Veřejná správa a veřejné

4.4b

sluţby

4.5a 4.5b 4.6a 4.6b

Mezinárodní spolupráce Technická pomoc

Cíl konkurenceschopnost a zaměstnanost

86%

Zdroj: MINISTERSTVO PRÁCE A SOCIÁLNÍCH VĚCÍ. Programový dokument: Operační program Lidské zdroje a zaměstnanost

58

3.3.

Globální a specifické cíle OP LZZ

Programový dokument stanovuje globální cíl OP LZZ takto: Globálním cílem operačního programu Lidské zdroje a zaměstnanost na období 2007-2013 je „Zvýšit zaměstnanost a zaměstnatelnost lidí v ČR na úroveň průměru 15 nejlepších zemí EU― Tento cíl zajišťuje realizaci Strategických cílů Národního strategického referenčního rámce 2007-2013 „Otevřená, flexibilní a soudrţná společnost― a „Konkurenceschopná česká ekonomika― a je plně v souladu se třetí obecnou zásadou Politiky soudrţnosti pro podporu růstu a zaměstnanosti (Strategické obecné zásady Společenství, 2007-201315) – Více a lepších pracovních míst a se Strategií hospodářského růstu ČR. Přehledné rozdělení specifických cílů a jejich naplňování poskytne následující schéma:

„Prioritní osa 1: Adaptabilita Tato prioritní osa je směrována k realizaci prvního specifického cíle OP LZZ a je zaměřena na předcházení nezaměstnanosti prostřednictvím podpory investic do lidských zdrojů ze strany podniků a organizací, prohlubování a rozšiřování odborných znalostí, kvalifikací a kompetencí zaměstnanců a zaměstnavatelů na všech úrovních a vytváření a zavádění moderních systémů řízení a rozvoje lidských zdrojů. Jedná se také o rozvoj specifických sluţeb v oblasti zaměstnanosti, odborné přípravy a podpory zaměstnanců v souvislosti s 59

restrukturalizací podniků a odvětví a s potřebou racionalizace výroby a zavádění nových technologií. Dále budou v rámci této prioritní osy podporovány intervence zaměřené na zvyšování dostupnosti nabídky dalšího vzdělávání, a to podporou vzdělávacích a výcvikových programů ekonomicky aktivního obyvatelstva s ohledem na potřeby trhu práce a znalostní společnosti. Prioritní osy 2a a 2b: Aktivní politiky trhu práce Tyto prioritní osy budou naplňovat druhý specifický cíl OP LZZ a jsou zaměřeny na zlepšení přístupu k zaměstnání a na trvalé začlenění osob hledajících zaměstnání, na prevenci nezaměstnanosti,

zejména

dlouhodobé

nezaměstnanosti

a

nezaměstnanosti

skupin

znevýhodněných na trhu práce. Důraz bude kladen na jednotlivce a na výběr takových nástrojů a opatření, které nejlépe podpoří jeho integraci do udrţitelného zaměstnání. Dále budou v rámci těchto prioritních os podporovány intervence zaměřené na zvýšení kvality poradenských, vzdělávacích a zaměstnaneckých sluţeb poskytovaných institucemi na trhu práce. Bude podpořeno zvýšení efektivity a posílení institucí na trhu práce a v oblasti sociální integrace s ohledem na potřebu efektivní realizace aktivní politiky zaměstnanosti, pruţného trhu práce a s ohledem na integraci osob ohroţených sociálním vyloučením na trh práce, včetně proaktivních opatření pro předcházení nezaměstnanosti. Podpořena bude dále tvorba systémů pro předvídání změn na trhu práce a zvládání postupných i náhlých změn v zaměstnanosti, tj. očekávaných budoucích pracovních a kvalifikačních poţadavků. Prioritní osa 3: Sociální integrace a rovné příležitosti Tato prioritní osa bude naplňovat třetí specifický cíl OP LZZ a je zaměřena především na pomoc osobám ohroţeným sociálním vyloučením nebo osobám sociálně vyloučeným, a to formou jednak přímé podpory těchto osob a jednak formou zvyšování kvality a dostupnosti sociálních sluţeb pro tyto osoby včetně posilování místních partnerství a procesů komunitního plánování. Podporována budou také opatření vedoucí ke zvyšování zaměstnatelnosti těchto osob a opatření směřující k lepší slučitelnosti rodinného a profesního ţivota. V rámci tohoto cíle budou podporovány také aktivity zaměřené na prosazování rovných příleţitostí ţen a muţů na trhu práce. Zvláštní pozornost bude věnována příslušníkům romských komunit a migrantům a dalším skupinám z odlišného sociokulturního prostředí. Sociální začleňování znevýhodněných skupin obyvatelstva bude podpořeno zejména prostřednictvím podpory subjektů poskytujících sociální sluţby vedoucí k integraci do trhu práce a do společnosti. Důraz bude také kladen na rozvoj systému sociálních sluţeb zejména 60

cestou dalšího vzdělávání sociálních pracovníků a pracovníků působících v sociálních sluţbách. Prioritní osy 4a a 4b: Veřejná správa a veřejné služby Tyto prioritní osy jsou směrovány k realizaci čtvrtého specifického cíle OP LZZ a budou naplňovány prostřednictvím intervencí zaměřených na zvýšení institucionální kapacity, kvality, efektivnosti a transparentnosti veřejné správy a veřejných sluţeb, a to bez ohledu na roli podpořených subjektů při čerpání prostředků ze strukturálních fondů. Prioritní osy jsou programově navázány na komplexní strategii zefektivňování veřejné správy Efektivní veřejná správa a přátelské veřejné sluţby – strategie realizace Smart Administration v roce 2007 – 2015 (základní teze schváleny usnesením vlády č. 197 ze dne 28. února 2007). Podpora bude zaměřena jak na modernizaci orgánů ústřední státní správy, tak na modernizaci územní veřejné správy. V rámci těchto prioritních os bude podpořeno řízení a rozvoj lidských zdrojů ve veřejné správě, zlepšení kvality regulace, sniţování administrativní zátěţe na ústřední a územní úrovni, řízení kvality a výkonnosti, strategické řízení a komunitní plánování a zkvalitnění systému vzdělávání a školení ve veřejné správě. Modernizace veřejné správy se neobejde bez vyuţití informačních a komunikačních technologií (ICT) směřujících k vytváření a realizaci projektů eGovernmentu. Pozornost bude v rámci prioritních os věnována rovněţ realizaci aktivit a aplikaci nástrojů zvyšujících kvalitu a dostupnost veřejných sluţeb, participaci občanů na místním veřejném ţivotě a v neposlední řadě i etickým standardům ve veřejné správě. Na základě podrobné analýzy budou identifikovány oblasti veřejné správy, ve kterých je podpora administrativní kapacity nejvíce ţádoucí. Podpora těchto klíčových oblastí bude mít významný dopad na hospodářský růst a zaměstnanost na celém území České republiky. Prioritní osy 5a a 5b: Mezinárodní spolupráce Tyto prioritní osy budou naplňovat pátý specifický cíl OP LZZ a jsou v souladu s článkem 8 nařízení o Evropském sociálním fondu zaměřena na podporu mezinárodní spolupráce v rámci rozvoje lidských zdrojů mezi projekty v různých členských státech EU, mezi skupinami aktérů zaměřených na specifickou problematiku, mezi aktéry ze společné regionální oblasti s aktéry v dalších oblastech a mezi národními organizacemi v několika členských státech EU. Účelná podpora mezinárodní spolupráce umoţňuje zvýšit dopad projektů na místní, regionální a národní úrovni díky zahrnutí zkušeností, kreditu a odborných znalostí zahraničních partnerů, zvyšuje efektivitu vynaloţených prostředků díky získání jiţ vynalezených řešení v zahraničí a 61

umoţňuje mezinárodní srovnávání a šíření dobré praxe. V souladu s článkem 1 písm. e) a článkem 3 (6) nařízení Rady (ES) č. 1081/2006 o Evropském sociálním fondu budou projekty realizované v rámci těchto prioritních os zaměřeny na podporu dosaţení cílů ostatních prioritních os OP LZZ. Prioritní osy 6a a 6b: Technická pomoc Tyto prioritní osy jsou v souladu s legislativním rámcem pro strukturální fondy zaměřeny na podporu řízení a implementace OP LZZ. V rámci prioritních os Technická pomoc budou financovány zejména akce pro podporu řízení, implementace, kontroly, monitorování, hodnocení a publicity operačního programu.36―

3.4.

Implementační struktura OP LZZ

Zdroj: Prováděcí dokument OP LZZ Na základě Usnesení vlády č. 175/2006 ze dne 22. února 2006 bylo jakoţto Řídící orgán OP LZZ bylo určeno Ministerstvo práce a sociálních věcí. Funkci Řídícího orgánu konkrétně vykonává odbor řízení pomoci z ESF MPSV. Roli zprostředkujících subjektů OP LZZ plní dle Programového dokumentu zejména útvary MPSV, Odbor strukturálních fondů Ministerstva vnitra, Ministerstvo průmyslu a obchodu, případně jimi zřízené organizace a kraje.

36

MINISTERSTVO PRÁCE A SOCIÁLNÍCH VĚCÍ. Programový dokument: Operační program Lidské zdroje a zaměstnanost. 2011. Dostupné z: http://www.esfcr.cz/file/4976/

62

Mimo to byl příkazem ministra práce a sociálních věcí č. 31 ze dne 14. prosince 2006 byl zřízen odbor financování a evidence majetku, který zabezpečuje činnosti Finančního útvaru tak, aby byla zajištěna podmínka oddělení funkcí platebních, řídících a kontrolních. Ten má za úkol provádět činnosti vyplývající z Metodiky finančních toků. To znamená, ţe po obdrţení ţádosti o platbu z Řídícího orgánu nebo Zprostředkujícího subjektu provádí platby příjemcům dotace ze státního rozpočtu na předfinancování výdajů, které mají být kryty z prostředků EU a prostředků státního rozpočtu určených na národní financování a vede jejich přesnou a úplnou evidenci. Finanční útvar dále účtuje o příjmech z ESF zasílaných z MF ČR na základě souhrnné ţádosti.

3.5.

Stav čerpání OP LZZ

Graf 10 Stav čerpání OP LZZ

Čerpání prostředků OP LZZ

mil.Kč

100,000.00 90,000.00 80,000.00 70,000.00 60,000.00 50,000.00 40,000.00 30,000.00 20,000.00 10,000.00 0.00

12/2008

12/2009

12/2010

12/2011

Podané žádosti

23,403.90

24,786.80

52,282.80

86,974.10

Schválené projekty

7,801.90

12,557.10

41,439.30

42,065.20

Proplacené prostředky

0

1,880.80

8,255.80

17,508.60

Certifikované výdaje EK

0

29.6

5,669

12,417.60

Zdroj: MMZ, vlastní zpracování

3.6.

Možností čerpání ze strukturálních fondů pro územní

samosprávné celky Po vymezení všech prioritních os a oblastí podpory je nutné zdůraznit, ţe územní samosprávné celky nemohou být příjemcem podpory ze všech oblastí a prioritních os. Znamená to, ţe se na ně nevztahuje celá alokace určená pro OP LZZ. Způsobilost příjemců v jednotlivých o oblastech podpory upravuje Prováděcí dokument Operačního programu Lidské zdroje a zaměstnanost. Následující tabulka pomůţe vymezit alokovanou částku OP 63

LZZ, kde jsou způsobilými příjemci právě územní samosprávné celky. Pro účely této analýzy chápeme územními samosprávními celky jak obce, tak i kraje. Tabulka 11 Možnosti čerpání finančních prostředků OP LZZ

Prioritní

Oblast

osa

podpory

Název oblasti podpory

Alokace 2007 - 2013

3.1

Podpora sociální integrace a sociálních sluţeb

355 160 264

3.2

Podpora sociální integrace příslušníků romských lokalit

39 772 072

3.3

Integrace sociálně vyloučených skupin na trh práce

74 605 414

3

3.4

Rovné příleţitosti ţen a muţů na trhu práce a sladění pracovního a

59 610 568

rodinného ţivota

4a a 4b

4.1

Posilování institucionální kapacity a efektivnosti veřejné správy

5a a 5b

5.1

Mezinárodní spolupráce

229 555 121 41 078 286

Celkem EUR

799 781 725

Zdroj: Prováděcí dokument OP LZZ, vlastní zpracování a výpočty Graf 11 Poměr alokace OP LZZ

Poměr alokace OP LZZ vzhledem k možnostem pro územní samosprávy 799 781 725 EUR; 37%

Způsobilými příjemci Nezpůsobilými příjemci

1 372 674 916 EUR; 63%

Zdroj: Prováděcí dokument OP LZZ, vlastní zpracování a výpočty

64

Z výše uvedeného vyplývá, ţe pro období 2007 – 2013 mají územní samosprávní celky moţnost ţádat o dotace v celkové výši cca 20,76 mld. Kč37, coţ představuje přibliţně třetinu z celkové alokace OP LZZ. Je třeba však brát na vědomí, ţe v prioritních osách 3, 4 a 5 nejsou samosprávní celky jedinými způsobilými příjemci finančních prostředků z OP LZZ, proto tato částka není absolutní a liší se podle podmínek jednotlivých konkrétních vyhlašovaných výzev, které stanoví oprávněné ţadatele. Analýza čerpání územních samosprávních celků Ohledně analýzy čerpání prostředků ze strukturálních fondů týkající se pouze územních samosprávních celků je nutné konstatovat, ţe Monitorovací systém strukturálních fondů, resp. předkládaná Měsíční monitorovací zpráva, která mapuje právě čerpání ze SF EU v ČR, standardně nerozlišuje data dle ţadatelů a příjemců finanční podpory z těchto fondů. Pokud tato data byla v MMZ sledována, je nutné uvést, ţe data nebyla vykazována za územní samosprávné celky jakoţto jednotný celek, ale v jednom období byla sledována data čerpání pouze obcí, kdeţto v jiném období byla sledována data za kraje. Poslední známá analýza čerpání obcí byla provedena za leden 2011, analýza čerpání krajů za srpen 2011. Z tohoto důvodu nelze provést objektivní komparaci dat. Analýza pro účely této diplomové práce se bude zaměřovat na strukturu dat čerpání pro územní samosprávné celky – obce. Graf 12 Počet schválených projektů OP LZZ

Počet schválených projektů obcí 249, 2%

OP LZZ Všechny OP

11,026, 98%

37

Přepočteno kurzem ČNB 25,960 CZK/EUR

65

Graf 13 Vybrané stavy čerpání obcí OP LZZ

Čerpání alokace pro obce OP LZZ v mil. Kč 25,000 20,762 20,000

Celková alokace samosprávy

15,000

Podané projekty obce Schválené projekty obce

10,000

Proplacené projekty obce 5,000

2,323.30 983.4

54.4

0 2007-2010

Zdroj: MMZ, k 3.2.2011, vlastní zpracování K datu zpracování údajů čerpání obcí představoval objem schválených projektových ţádostí v rámci OP LZZ cca 2% ve vztahu k celkovému počtu schválených ţádostí ve všech operačních programech a to jak tematických, tak regionálních. Od počátku programového období k 3. únoru 2011 řídící orgány vydaly celkem 24 445 Rozhodnutí / Smluv o poskytnutí dotace s výší dotace 424,0 mld. Kč. Z celkového počtu schválených projektů tvořily projekty obcí 45,1 % s výši schválené dotace 53,2 mld. Kč (12,5 % z celkového finančního objemu ve schválených projektech všech příjemců). V porovnání s aktivitou obcí v rámci OP LZZ činí 249 schválených ţádostí v hodnotě 983 mil. Kč poměrně zanedbatelnou část. Úspěšnost podaných ţádostí o poskytnutí finančních prostředků obcemi činila cca 45%. Nejčastějšími ţadateli byly obce s počtem obyvatel do 5 tis. Ty tvořily cca 94% všech ţadatelů o příspěvek z EU.

66

4. Administrace projektů z pohledu zprostředkujícího subjektu Poslední kapitola se bude věnovat ţivotnímu procesu projektu financovaného ze strukturálních fondů Evropské unie. Tento proces bude sledován na konkrétním příkladu administrace zprostředkujícího subjektu – Odboru strukturálních fondů Ministerstva vnitra. Tato kapitola však nepřiblíţí pouze administraci projektů z pohledu administrátora, ale nabídne i pohled z pohledu ţadatele, resp. příjemce dotace a pomůţe poodhalit, jaké jsou kladeny nároky v případě čerpání prostředků ze SF EU.

4.1.

Odbor strukturálních fondů Ministerstva vnitra

Ministerstvo vnitra, resp. jeho Odbor strukturálních fondů je zprostředkujícím subjektem pro 2 operační programy. Rozsah funkce určuje Dohoda o delegování činností. Jedná se o Integrovaný operační program, který je financován z ERDF a OSF má v gesci oblasti podpory 1.1 a) a 1.1b) – Rozvoj informační společnosti ve veřejné správě, dále oblast 2.1 – Zavádění ICT v územní veřejné správě a nakonec 3.4 – Sluţby v oblasti bezpečnosti, prevence a řešení rizik. Řídícím orgánem je Ministerstvo pro místní rozvoj. Druhým operačním programem je právě Operační program Lidské zdroje a zaměstnanost, který slouţí pro financování neinvestičních projektů a OSF má konkrétně v gesci oblast podpory 4.1 – Posilování institucionální kapacity a efektivnosti veřejné správy. To, ţe Odbor strukturálních fondů je zprostředkujícím subjektem právě v těchto oblastech není náhoda. Ministerstvo vnitra bylo na základě usnesení vlády ČR ze dne 11. července 2007 č. 757 pověřeno věcnou i organizační koordinací realizace strategie Efektivní veřejná správa a přátelské veřejné sluţby. Ministerstvo vnitra nejen, ţe plní roli zprostředkujícího subjektu, tak je i zároveň příjemcem prostředků z těchto operačních programů a je nositelem několika systémových projektů směřujících právě k zefektivnění veřejné správy.

67

Organizační struktura Odboru strukturálních fondů krom ředitele čítá tyto oddělení: Oddělení organizační a technické pomoci Oddělení metodik a monitoringu Oddělení realizace IOP Oddělení realizace OP LZZ Oddělení kontroly projektů Oddělení publicity a absorpční kapacity Oddělení hodnocení projektů OP LZZ a IOP Tato kapitola dále bude popisovat proces od samého počátku – tedy podání projektu a to jak z pohledu ţadatele a poté příjemce dotace, tak z pohledu Odboru strukturálních fondů a jeho oddělení zajišťující administraci tohoto projektu.

Zdroj: MMZ

68

4.2.

První fáze – vyhlášení výzvy, projektový záměr

Výše zobrazené schéma mapuje administraci projektů z pohledu zapojených subjektů a cyklus financování. Jako prvotní fáze je vţdy vyhlášení výzvy zprostředkujícím subjektem. Z pohledu OSF zajišťuje vyhlášení výzvy, do které je moţné podávat projekty oddělení metodik a monitoringu, které mimo vyhlašování výzev (IOP a OP LZZ) zajišťuje aktuálnost postupů a metodik čerpání ve svěřených operačních programech, spravuje informační systémy Monit7+ a Benefit 7 a zajišťuje monitoring a evaluaci programů. Zároveň připravuje reporting pro Řídící orgán a Vládu ČR. Toto oddělení by dále mělo zajišťovat metodickou podporu projektovým a finančním manaţerům v rámci výkladu metodických postupů. Vyhlášená výzva poskytuje potencionálnímu ţadateli prvotní informace o moţnostech financování jeho aktivit. V textu výzvy nalezne ţadatel informace o podporovaných aktivitách, moţných cílových skupinách, stejně tak informaci o způsobilých ţadatelích. Ve většině případů, krom dodrţování závazných metodických pokynů OP LZZ, stanoví výzva konkrétní poţadavky při předkládání projektu. Jedná se např. o zpracování analýz před realizací projektu nebo zařazení specifických aktivit do projektu. V neposlední řadě výzva stanovuje finanční rámec a omezení pro projekty. Mimo věcné poţadavky určuje výzva i formální a administrativní podmínky. Do této doby OSF vyhlásil 18 výzev pro podávání projektů. Z pohledu potencionálního ţadatele poté, co zjistí, ţe je způsobilým ţadatelem v rámci výzvy, je příprava projektového záměru dalším krokem. Ţadatel musí v záměru stanovit cíl projektu v souladu s výzvou, musí být realizovatelný, efektivní a udrţitelný. Projektová ţádost – ţádost o finanční podporu se předkládá jak v listinné, tak elektronické podobě. Ţádost má standardizovaný formát, kdy „formulář―

vyplňuje

ţadatel

přes webové rozhraní

v informačním systému Benefit7 na www.eu-zadost.cz nebo www.eu-zadost.eu. Nejstěţejnějšími oblastmi projektové ţádosti je vymezení klíčových aktivit projektu a jejich harmonogram, struktura realizačního týmu, rozpočet a monitorovací indikátory. Ţadatelé, příjemci, ale i administrátoři jsou zavázáni k dodrţování pravidel OP LZZ, tzv. Desatero příruček. Níţe uvádím výčet příruček, které upravují všechny oblasti, se kterými se v rámci projektu můţeme setkat:

69

D1 Příručka pro ţadatele D2 Příručka pro příjemce D3 Horizontální témata D4 Manuál pro publicitu D5 Metodika způsobilých výdajů D6 Průvodce vyplněním projektové ţádosti D7 Veřejná podpora a podpora de minimis D8 Metodika monitorovacích indikátorů D9 Metodický pokyn pro zadávání veřejných zakázek D10 Pokyny pro vyplnění monitorovacích zpráv o realizaci projektu a jejich příloh Tyto metodické příručky vydává a aktualizuje Řídící orgán – tedy MPSV.

4.3.

Druhá fáze – hodnocení a výběr projektu

Poté, co ţadatel zfinalizuje svoji ţádost o finanční podporu a předloţí jí Odboru strukturálních fondů je ţádost zařazena do procesu hodnocení. To má na OSF na starosti Oddělení hodnocení projektů OP LZZ a IOP. To zajišťuje příjem a administraci projektových ţádostí před vydáním právního aktu, posuzuje je z hlediska věcného souladu s danou výzvou a OP LZZ. Na tomto oddělení projekty prochází prvotním hodnocením, kde se hodnotí, zda splnily formální kritéria a kritéria přijatelnosti. Formální kontrola spočívá v kontrole úplnosti ţádosti a jejích povinných příloh, počtu předloţených výtisků včetně podpisů oprávněných osob atd. Např. u grantových projektů je moţné později napravit pouze dva formální nedostatky. Kontrola přijatelnosti spočívá ve zhodnocení základních podmínek projektu – tedy soulad s vyhlášenou výzvou, dodrţení rozpočtových podmínek apod. U individuálních projektů je moţné ţádost o finanční podporu třikrát opravit, u grantových projekt jsou kritéria přijatelnosti neopravitelná. Následně projekt prochází věcným hodnocením, kde se na základě bodového hodnocení určuje, zda projekt bude schválen pro financování z OP LZZ. Věcné hodnocení provádějí externí hodnotitelé. Jejich databázi vede právě oddělení hodnocení projektů. Všechna hodnotící kritéria jsou součástí Příručky pro hodnotitele OP LZZ.

70

4.4.

Fáze třetí – realizace projektu

Pokud projekt projde hodnocením a je schválen do realizace děje se v OP LZZ nejčastěji prostřednictvím vydáním Rozhodnutí o poskytnutí dotace – tzv. Právní akt. Ten zavazuje zprostředkující subjekt k vyplácení finančních prostředků dle finančního plánu v Právním aktu stanoveném a příjemce dotace k dodrţování podmínek uvedených a zároveň respektování metodických příruček. Z pohledu zprostředkujícího subjektu by se dala kontrola rozčlenit na 4 oblasti: kontrola z projektového hlediska, kontrola z finančního hlediska, kontrola veřejných zakázek, provedení veřejnosprávní kontroly na místě realizace projektu. Pro tyto účely byla na OSF zřízena oddělení realizace OP LZZ a oddělení kontroly projektů. Oddělení realizace je rozděleno na projektovou a finanční část. Projektová část prostřednictvím projektových manaţerů zajišťuje administraci projektových ţádostí po vydání Právního aktu. V praxi je ke kaţdé výzvě přidělen projektový manaţer. Projektový manaţer kontroluje monitorovací zprávy projektu, kde schvaluje/neschvaluje nepodstatné a podstatné změny projektů, je hlavní kontaktní osobou pro příjemce, zajišťuje jim metodickou podporu formou mailových, telefonických a osobních konzultací, dále spolupracuje s oddělením kontrol projektů při veřejnoprávních kontrolách a řeší nesrovnalosti v projektech. K odevzdávání monitorovací zprávy v pravidelných intervalech 38 se příjemce zavázal při podpisu Právního aktu. MZ informuje o stavu realizace projektu, o dopadech na cílové skupiny, monitoruje finance projektu, informuje o problémech při realizaci a jejich řešení, obsahuje návrhy na změny v projektu. S monitorovací zprávou je dokládána i ţádost o platbu. Ţádost o platbu a finanční část monitorovací zprávy jsou kontrolovány finanční částí oddělení realizace – finančními manaţery. V rámci OP LZZ jsou projekty aţ na výjimky financovány ex-post. To znamená, ţe veškeré výdaje musí příjemce nejprve zaplatit z vlastních zdrojů a teprve po schválení jednotlivých faktur lze poţádat o proplacení uhrazené částky prostřednictvím ţádosti o platbu.

Finanční manaţeři dále zpracovávají finanční bilance,

podklady pro certifikaci, vypracovávají rozpočtové výhledy a predikce a stejně tak se podílí na veřejnoprávních kontrolách. V praxi monitorovací zprávu kontroluje zprvu projektový 38

Zpravidla půlroční intervaly.

71

manaţer, který následně MZ předává ke kontrole finančnímu manaţerovi. Tito dva pracovníci v průběhu administrace projektů velmi úzce spolupracují. Činnost oddělení kontrol projektů bychom mohli rozdělit opět na dvě části: koordinace a provádění veřejnoprávních kontrol na místě příjemce prostředků z OP LZZ a IOP. Tato část oddělení připravuje veškerou dokumentaci potřebnou k zahájení a ukončení veřejnosprávní kontroly a vede s příjemcem komunikaci ohledně organizace konkrétní kontroly a hlásí nesrovnalosti zjištěné při kontrolách, dle typu na příslušný orgán včetně oznamování orgánům činným v trestním řízení. Právní část zajišťuje právní servis příjemcům ohledně výběrových řízení a především zajišťuje samotnou kontrolu výběrových řízení, které se dokládají spolu s monitorovací zprávou. Kromě kontrolní činnosti také připravuje a realizuje výběrová řízení na dodavatele pro potřeby OSF.

4.5.

Fáze čtvrtá – ukončení projektu

Závěrečnou monitorovací zprávu v rámci Operačního programu Lidské zdroje a zaměstnanost je potřeba předloţit nejpozději do dvou měsíců po skončení projektu. Po proplacení poslední části nebo celé finanční podpory na účet příjemce dotace probíhá tzv. období udrţitelnosti projektu. K udrţitelnosti se příjemce zavazuje uţ v projektové ţádosti. V pravidlech OP LZZ je stanoveno, ţe kontrolní orgány mohou provádět kontrolu u příjemce dotace aţ 10 let po skončení projektu. Udrţitelnost je stanovena minimálně na 5 let. Druhou moţností ukončení projektu je kromě řádného uplynutí doby realizace projekty také odstoupení příjemce. Odstoupit od projektu je moţné pouze ze závaţných důvodů. V takovémto případě příjemce podá písemné prohlášení. Součástí návrhu na odstoupení musí být podrobné zdůvodnění a návrh lhůty (nejvýše dvouměsíční) pro ukončení realizace projektu. V případě kladného vyjádření a částečným dosaţením cílů projektu, můţe příjemce získat alespoň část dotace. Pokud byl projekt předfinancován, musí být řádně vyúčtovány průběţné platby a prostředky nevyuţité ve prospěch projektu vráceny do 30 kalendářních dnů po ukončení projektu na účet poskytovatele.

72

4.6.

Podpůrné činnosti

Oddělení publicity a absorpční kapacity má za úkol především realizovat osvětové aktivity se zaměřením na řízení propagace operačních programů, vytváří kurzy zaměřené na přípravu ţádostí a sestavování monitorovacích zpráv, podílí se na tvorbě propagačních materiálů a především je garantem a organizačně zajišťuje školení, semináře, konference a workshopy pro ţadatele a příjemce dotace. Oddělení organizační a technické pomoci má za úkol zajišťovat administrativní provoz odboru, zajišťuje materiálně-technické zabezpečení odboru a plní roli personálního oddělení. Zároveň zajišťuje koordinaci řízení a rozvoje lidských zdrojů OSF v rámci implementační struktury OP LZZ a IOP. Je také styčným místem pro zajišťování technické pomoci OP LZZ a IOP.

73

5. Závěr Vznik strukturálních fondů se datuje k roku 1957, kdy byl v Římských smlouvách ustanoven Evropský sociální fond. Strukturální fondy se však v České republice dostaly do hledáčku zájmu ve větší míře teprve aţ v roce 2004 – tedy po vstupu do Evropské unie. Tímto krokem se České republice otevřely široké moţnosti čerpání dotačních prostředků. Po přečtení této práce by měl čtenář získat přehled o strukturálních fondech a moţnostech financování územních samosprávních celků z Operačního programu Lidské zdroje a zaměstnanost. Jak je uvedeno v této práci, Česká republika je doposud čistým příjemcem finančních prostředků z rozpočtu Evropské unie – příjmy převaţují nad výdaji. Situace ovšem není ideální, jak by se z těchto závěrů mohlo zdát. Ačkoliv vývoj strukturálních fondů jak na evropské, tak na české úrovni prošel změnami, systém a struktura čerpání dotačních prostředků se nedají označit jako přehledné. Pokud bychom vzali v potaz implementační strukturu v ČR, tak uţ na první pohled systém trpí roztříštěností. Necelých 27 miliard EUR je rozděleno do 17 operačních programu, kdy se operační programy dělí dále na prioritní osy a i ty se dále mohou dělit na oblasti podpory. Situace se tak pro potencionálního příjemce stává nepřehledná. Krom nepřehlednosti systému strukturální fondy s sebou nesou velké úskalí – administrativní náročnost. Proces od podání ţádosti aţ po samotnou realizaci je velmi administrativně náročný a to jak pro administrátory, tak pro příjemce dotace. Pro úspěšné čerpání je nutné se zorientovat ve velkém mnoţství příruček, legislativních pravidel a nařízení. Vzhledem k tomu, ţe kaţdý operační program vydává své metodické příručky, orientace pro příjemce na přehlednosti nepřidá. Pokud jsem zmínil velkou administrativní a znalostní náročnost, je nutné také zmínit personální zajištění administrativních kapacit. Čerpání

ohroţuje vysoká fluktuace

zaměstnanců na straně administrátorů a na druhé straně nízká kvalifikovanost pracovníků realizující projekt. Obě tyto skutečnosti mají za následek zpoţďování proplácení projektů, vznik chybovosti a vznik nezpůsobilých výdajů. Jestliţe příjemce dotace má za povinnost zpracovávat monitorovací zprávy o průběhu projektu, ale nemá dostatečné znalosti pro splnění všech náleţitostí, vzniká velká náročnost kontroly na straně administrátora. Monitorovací zprávy se vrací na opravu a proces administrace a proplácení ţádostí o platbu se prodluţuje. Na straně druhé jsou problémy se zajišťováním personální kapacity administrátorů, kdy zprostředkující subjekt není schopen plnit kontroly projektů ve stanovených termínech. 74

Jak jsem jiţ zmínil, problémem je i velká chybovost a vznik nezpůsobilých výdajů. Nejčastěji se jedná o chybné změny rozpočtu a špatně provedené veřejné zakázky. Pokud se tyto chyby v projektech objeví, nebudou hrazeny z fondů EU, ale jdou na vrub příjemce. Pokud jsou příjemci územní samosprávní celky, jsou nezpůsobilé výdaje hrazeny z obecních a krajských rozpočtů. Pro příští programovací období se má Česká republika mnoho co učit a mnoho oblastí, které musí zlepšit. Jako řešení stávajících problémů se nabízí vytvoření transparentnější implementační struktury, adekvátní personální zajištění na straně řídících orgánů a zprostředkujících subjektů a intenzivní osvětová a vzdělávací činnost, aby projekty byly řízeny a monitorovány v odpovídající kvalitě. Jen tak bude docházet k efektivnímu čerpání finančních prostředků ze strukturálních fondů.

75

Seznam použité literatury Bibliografie BAJER, Petr a Jiří MATYÁŠ. Praktický průvodce dotacemi z fondů Evropské unie. 1. vyd. Brno: Eurospolečnosti, 2009, 122 s. ISBN 978-802-5440-179. BOHÁČKOVÁ, Ivana a Magdalena HRABÁNKOVÁ. Strukturální politika Evropské unie. Vyd. 1. Praha: C.H. Beck, 2009, xvii, 188 s. ISBN 978-80-7400-111-6. BUDÍK, Josef. Evropské strukturální fondy a jejich využívání. Vyd. 1. Praha: Vysoká škola finanční a správní, 2009, 79 s. Eupress. ISBN 978-807-4080-142. LACINA, Karel a Jiří MATYÁŠ. Regionální rozvoj a veřejná správa. 1. vyd. Praha: Vysoká škola finanční a správní, 2007, 69 s. ISBN 978-808-6754-741. MALÁČ, Lukáš. MEZINÁRODNÍ POLITOLOGICKÝ ÚSTAV MASARYKOVY UNIVERZITY V BRNĚ. Evropský sociální fond, lidské zdroje a geneze koncepcí. Brno, 2005. MAREK, Dan a Tomáš KANTOR. Příprava a řízení projektů strukturálních fondů Evropské unie: Evropský sociální fond jako nástroj spolufinancování projektů v oblasti lidských zdrojů. 2., aktualiz. a rozš. vyd. Brno: Společnost pro odbornou literaturu - Barrister, 2009, 215 s. ISBN 978-80-87029-56-5. MINISTERSTVO PRÁCE A SOCIÁLNÍCH VĚCÍ. Programový dokument: Operační program Lidské zdroje a zaměstnanost. 2011. Dostupné z: http://www.esfcr.cz/file/4976/ MINISTERSTVO PRO MÍSTNÍ ROZVOJ ČR. Abeceda fondů Evropské unie 2007 - 2013. 2007, 28 s. Dostupné z: http://ec.europa.eu/regional_policy/country/commu/docoutils/abeceda_web_final.pdf PAVLÁK, Miroslav a Jiří MATYÁŠ. Lidské zdroje a fondy EU: Evropský sociální fond jako nástroj spolufinancování projektů v oblasti lidských zdrojů. 1. vyd. Praha: ASPI, 2005, 127 s. ISBN 80-735-7139-0. PROVAZNÍKOVÁ, Romana. Financování měst, obcí a regionů: teorie a praxe. 1. vyd. Praha: Grada, 2007, 280 s. Finance (Grada Publishing). ISBN 978-802-4720-975. WOKOUN, René a Jiří MATYÁŠ. Česká regionální politika v období vstupu do Evropské unie. Vyd. 1. Praha: Oeconomica, 2003, 326 p. ISBN 80-245-0517-7. 76

Internetové zdroje Euroskop. Dostupný z WWW: http://www.euroskop.cz Evropská komise. Dostupný z WWW: http://ec.europa.eu Evropský sociální fond. Dostupný z WWW: http://www.esfcr.cz Ministerstvo financí. Dostupný z WWW: http://www.mfcr.cz Odbor strukturálních fondů. Dostupný z WWW: http://www.osf-mvcr.cz Strukturální fondy. Dostupný z WWW: http://www.strukturální-fondy.cz

77

Seznam použitých zkratek CEB Rozvojová banka Rady Evropy CF Fond soudrţnosti EAFRD Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova EAGGF Evropský zemědělský podpůrný a záruční fond EBRD Evropská banka pro obnovu a rozvoj EFF Evropský rybářský fond EHS Evropské hospodářské společenství EIB Evropská investiční banka EIF Evropský investiční fond EK Evropská komise ERDF Evropský fond regionálního rozvoje ESF Evropský sociální fond EU Evropská unie EUSF Fond solidarity FIFG Finanční nástroj pro řízení rybolovu MF Ministerstvo financí MMR Ministerstvo pro místní rozvoj MV Ministerstvo vnitra MZ Monitorovací zpráva NOK Národní orgán pro koordinaci NRP Národní rozvojový plán NSRR Národní strategický referenční rámec 78

OP LZZ Operační program Lidské zdroje a zaměstnanost OP Operační program OP RLZ Operační program Rozvoj lidských zdrojů OSF Odbor strukturálních fondů ŘO Řídící orgán SF Strukturální fondy ZS Zprostředkující subjekt

79

Seznam tabulek Tabulka 1 Fondy EU ................................................................................................................ 10 Tabulka 2 Vývoj finančních prostředků ERDF 1975 – 2006 ................................................... 26 Tabulka 3 Rozdělení prostředků v ČR v období 2004 – 2006 ................................................. 27 Tabulka 4 Přehled čerpání alokace 2004 – 2006 v mil. EUR................................................... 30 Tabulka 5 Alokace pro období 2007 – 2013 pro jednotlivé členy EU ..................................... 31 Tabulka 6 Rozdělení opračních programů pro období 2007 - 2013 ......................................... 34 Tabulka 7 Vývoj finančních prostředků ESF ........................................................................... 54 Tabulka 8 OP RLZ a územní samosprávy ................................................................................ 56 Tabulka 9 Indikativní finanční plán OP LZZ ........................................................................... 58 Tabulka 10 Rozpočet OP LZZ podle prioritních os ................................................................. 58 Tabulka 11 Moţnosti čerpání finančních prostředků OP LZZ ................................................. 64

Seznam grafů Graf 1 Podíl politiky soudrţnosti na finančních perspektivách EU ......................................... 19 Graf 2 Rozdělení finančních prostředků................................................................................... 20 Graf 3 Podíl vyčerpané alokace 2004 – 2006 ........................................................................... 30 Graf 4 Grafické znázornění rozdělení prostředků 2007 – 2013 ............................................... 32 Graf 5 Vývoj čisté pozice ČR od vstupu do EU ....................................................................... 41 Graf 6 Podíl strukturálních fondů na příjmech z rozpočtu EU ................................................. 42 Graf 7 Poměr strukturálních operací k výdajům do rozpočtu EU ............................................ 43 Graf 8 Proplacené prostředky příjemcům dle jednotlivých operačních programů ................... 44 Graf 9 Prostředky předloţené k certifikaci ............................................................................... 45 Graf 10 Stav čerpání OP LZZ................................................................................................... 63 Graf 11 Poměr alokace OP LZZ ............................................................................................... 64 Graf 12 Počet schválených projektů OP LZZ .......................................................................... 65 Graf 13 Vybrané stavy čerpání obcí OP LZZ........................................................................... 66

80