Strenger waar het moet, soepeler waar het kan. Een onderzoek naar de modernisering van toezicht bij de Douane Eindhoven

‘Strenger waar het moet, soepeler waar het kan’ Een onderzoek naar de modernisering van toezicht bij de Douane Eindhoven

Sander de Bock, BA Masterthesis Bestuurskunde 2012-2013

‘Strenger waar het moet, soepeler waar het kan’

Pagina 2 van 81 S. de Bock


“Toezicht, een kwestie van vertrouwen.”

Veld in't, R. J., Twist van, M. J. W., & Boogmans, M. (1998). Toezicht, een kwestie van vertrouwen.



Colofon

Datum:

03-10-2013

Auteur:

S. (Sander) de Bock

Instituut:

Tilburg University

Faculteit:

Tilburg Law School

Departement:

Tilburg School of Politics and Public Administration

Begeleiding scriptie:

Prof. Dr. Cor van Montfort

Tweede lezer:

Drs. Stefan Soeparman MPIM

Periode:

Studiejaar 2012-2013



Abstract In hoeverre is het toezicht door de Douane te typeren als (post)-modern toezicht en op welke punten kan de Douane in haar toezicht van recente ontwikkelingen in (de wereld van) het toezicht leren en verbeteren? Deze hoofdvraag staat centraal in deze scriptie en is beantwoord aan de hand van vier deelvragen. Door middel van de deelvragen is onderzocht hoe het toezicht van de Douane is ingericht en hoe het toezicht wordt uitgevoerd. Daarnaast is een aantal ontwikkelingen op het gebied van toezicht beschreven. Mede uit deze ontwikkelingen is een aantal aanbevelingen naar voren gekomen voor een verdere modernisering van toezicht van de Douane. Het onderzoek naar het toezicht van de Douane is in eerste instantie begonnen met een literatuuronderzoek. Op deze manier is gedefinieerd wat toezicht inhoud en waar toezicht voor dient. Om het toezicht van de Douane te onderzoeken zijn verschillende interne documenten en gepubliceerde stukken geanalyseerd, maar ook hebben er een aantal interviews met respondenten van de Douane hiervoor plaatsgevonden. De uitvoering van toezicht is, naast het interviewen van respondenten van de Douane, voornamelijk onderzocht door middel van interviews met respondenten uit het bedrijfsleven. Dit heeft geresulteerd in een totaal van negentien interviews. Hierna is verschillende (inter-)nationale literatuur gebruikt om de ontwikkelingen op het gebied van toezicht te schetsen. Deze ontwikkelingen zijn daarna bekeken in hoeverre die terug komen in het toezicht van de Douane en waar de Douane vervolgens iets van zou kunnen leren. Uit het onderzoek komt naar voren dat het toezicht van de Douane in opzet moderner is dan in de uitvoering. Ik spreek daarom ook van semi-modern toezicht van de Douane. Een aantal onderdelen van toezicht staat in de weg om van modern toezicht te kunnen spreken. Dit blijkt bijvoorbeeld uit het gebrek van vertrouwen van de Douane in de onder toezichtgestelden. Daarnaast ook uit de verwachting door de Douane van compliant gedrag van onder toezichtgestelden, maar dit vervolgens te vaak moeten afstraffen door het spanningsveld tussen juridische verplichtingen en het werken volgens horizontaal toezicht. Daarnaast speelt een gebrekkige communicatie van de Douane, zowel intern als extern, ook een belangrijke rol. De Douane communiceert extern enkel als er iets aan de hand is en zou intern ook beter moeten communiceren om een uniforme uitstraling naar de onder toezichtgestelden te garanderen. Wat betreft de potentiële leermomenten voor de Douane doe ik een aantal aanbevelingen om het gepretendeerde maatwerk te vergroten, zoals de verdelingen van de fysieke controles op de manier dat de Chinese Customs dat doet. Maar bijvoorbeeld ook het doortrekken van de opdeling die binnen klantmanagement gebeurt naar fysiek toezicht. En het bekijken van de mogelijkheden van naming and shaming om meer mogelijkheden voor handhaving te hebben. Het resultaat van de bevindingen en aanbevelingen resulteert in een pleidooi voor zachter toezicht waar dit kan, maar harder wanneer dat nodig is.



Voorwoord In 2012 kwam de Commissie Stevens met een rapport over horizontaal toezicht bij de Belastingdienst, getiteld ‘Fiscaal toezicht op maat’, met als subtitel ‘Soepel waar het kan, streng waar het moet’. Over het horizontaal toezicht van de Douane stond hier helaas weinig in vermeld. De titel van deze scriptie ‘Soepeler

waar het kan, strenger waar het moet’ is een zinspeling op de subtitel van het rapport van de Commissie Stevens. In deze scriptie wordt uiteengezet hoe het toezicht van de Douane te typeren is als een (post)moderne vorm van toezicht bij ‘bekende’ onder toezichtgestelden en wat de Douane kan leren van ontwikkelingen en voorbeelden van ander toezicht. Zo wordt in deze scriptie een aantal mogelijkheden besproken om onder douanetoezichtgestelden zachter aan te pakken waar dit kan, maar ook strenger te zijn wanneer dit nodig is. Zachter bij onder toezichtgestelden die volgens ‘de regels’ van modern en horizontaal

toezicht werken, maar harder voor de onder toezichtgestelden die de gemaakte afspraken niet nakomen. Ik heb deze scriptie geschreven tijdens mijn stage van zeven maanden bij de Douane Eindhoven. Het merendeel van de tijd heb ik doorgebracht op het BCP (Bedrijven Contact Punt) en het klantmanagement van de Douane Eindhoven. Ik wil dan ook alle medewerkers van het BCP en klantmanagement bedanken voor alle geboden hulp om de werkzaamheden van de Douane te begrijpen. Als bestuurskundige in spe is de Douane als organisatie een redelijk onbekende en een ook ingewikkelde organisatie om te doorgronden. Daarnaast wil ik alle respondenten bedanken voor de tijd die zij voor mij hebben vrijgemaakt en de interessante gesprekken die we hebben gehad. Voor het schrijven van deze scriptie zijn er drie personen die ik graag bij naam wil bedanken. Als eerste Wally Carli, mijn stagebegeleider bij de Douane, die altijd klaar stond om zijn spreekwoordelijke licht over mijn scriptie te laten schijnen en ook om alles te regelen binnen de Douane. Tevens van de Douane Eindhoven wil ik Thoon Essed bedanken. Thoon heeft mijn scriptie meerdere malen van nuttig commentaar voorzien en daarnaast wist hij mij ook te motiveren wanneer dat nodig was. And last but not least: Prof. Dr. Cor van Montfort, scriptiebegeleider vanuit de Tilburg University, voor de prettige samenwerking en voor het geven van goede en duidelijke sturing aan mijn scriptie. Ik hoop dat u met plezier deze scriptie leest, Sander de Bock September 2013 Leeswijzer In deze scriptie wordt regelmatig over ‘klanten’ gesproken. Deze term staat voor de relatie van de Douane met de onderneming/vergunninghouder en wordt gebruikt om de leesbaarheid te vergroten. Daarnaast lijkt op het eerste gezicht modern toezicht te worden gelijkgesteld met horizontaal toezicht. Gaandeweg de scriptie zullen de verschillen tussen deze twee termen duidelijk worden en dat modern toezicht in deze scriptie beter is of kan zijn dan horizontaal toezicht.



Inhoudsopgave Colofon ................................................................................................................................................................... 4 Abstract .................................................................................................................................................................. 5 Voorwoord ............................................................................................................................................................. 6 Inhoudsopgave ....................................................................................................................................................... 7 1. Inleiding......................................................................................................................................................... 9

2.

3.

4.

5.

1.1.

Toezicht; van klassiek naar modern ...................................................................................................................... 9

1.2.

Introductie Douane ................................................................................................................................................ 9

1.3.

Probleemstelling .................................................................................................................................................. 11

1.4.

Vraagstelling ........................................................................................................................................................ 12

1.5.

Relevantie............................................................................................................................................................. 13

Onderzoeksstrategie, -methoden en -technieken ..................................................................................... 15 2.1.

Verantwoording ................................................................................................................................................... 15

2.2.

Operationalisering ............................................................................................................................................... 17

Theoretisch kader ........................................................................................................................................ 18 3.1.

Toezicht ................................................................................................................................................................ 18

3.2.

Modernisering van toezicht ................................................................................................................................ 22

Inrichting van het toezicht van de Douane ............................................................................................... 26 4.1.

Vormen van toezicht Douane en Belastingdienst .............................................................................................. 26

4.2.

AEO-certificering ................................................................................................................................................ 27

4.3.

Horizontaal toezicht ............................................................................................................................................ 31

4.4.

Horizontaal toezicht Douane .............................................................................................................................. 32

4.5.

Ontwikkelingen Douane ..................................................................................................................................... 33

Hoe modern is de modernisering toezicht Douane?.................................................................................. 37 5.1.

6.

Interventiestijl...................................................................................................................................................... 37

5.2.

Leerstijl ................................................................................................................................................................. 38

5.3.

Positie in overleg.................................................................................................................................................. 38

5.4.

Gedragsbeïnvloeding ........................................................................................................................................... 39

5.5.

Communicatie ...................................................................................................................................................... 39

5.6.

Autonomie ........................................................................................................................................................... 40

5.7.

Kaders toezicht..................................................................................................................................................... 41

5.8.

Stijl ........................................................................................................................................................................ 41

5.9.

Transactiegericht toezicht ................................................................................................................................... 43

5.10.

AEO-certificering ................................................................................................................................................ 44

5.11.

Gefundeerd vertrouwen ...................................................................................................................................... 46

5.12.

Sturing .................................................................................................................................................................. 47

5.13.

Taakafbakening .................................................................................................................................................... 47

5.14.

Normen ................................................................................................................................................................ 47

5.15.

Fysieke controles.................................................................................................................................................. 48

5.16.

Conclusie .............................................................................................................................................................. 49

Ontwikkelingen in toezicht ........................................................................................................................ 52 6.1.

Internationalisering ............................................................................................................................................. 52

6.2.

Meer regulering en toezicht ................................................................................................................................ 53

6.3.

Verhoudingen die veranderen ............................................................................................................................ 55



7.

8.

6.4.

Toezicht op de toezichthouder ............................................................................................................................ 56

6.5.

‘Chinese Customs Modernization Strategy’ ........................................................................................................ 56

6.6.

Naming and shaming ........................................................................................................................................... 57

6.7.

Onderzoeken horizontaal toezicht Belastingdienst/Douane .............................................................................. 59

6.8.

Conclusie .............................................................................................................................................................. 60

De mogelijkheden tot ontwikkeling voor het douanetoezicht ................................................................. 61 7.1.

Algemene ontwikkelingen .................................................................................................................................. 61

7.2.

Vertrouwen .......................................................................................................................................................... 62

7.3.

Continuous control .............................................................................................................................................. 63

7.4.

Maatwerk korting fysieke controles ................................................................................................................... 63

7.5.

Opdeling van bedrijven in generiek en individueel ........................................................................................... 64

7.6.

Naming and shaming ........................................................................................................................................... 65

7.7.

Privaat toezicht en zelfregulering ....................................................................................................................... 66

7.8.

Conclusie .............................................................................................................................................................. 67

Conclusie en discussie ................................................................................................................................. 68 8.1.

Beantwoording hoofdvraag ................................................................................................................................. 68

8.2.

Aanbevelingen ..................................................................................................................................................... 70

9. Reflectie ....................................................................................................................................................... 71 Literatuurlijst........................................................................................................................................................ 72 Bijlage 1 - De groeiende goederenstroom in Nederland .................................................................................... 74 Bijlage 2 - De drie pilaren van Nederland .......................................................................................................... 75 Bijlage 3 - Prestatie-indicator fysieke controles ................................................................................................. 76 Bijlage 4 - Respondentenlijst ............................................................................................................................... 77 Bijlage 5 - Modellen ............................................................................................................................................. 78 Bijlage 6 – Schematische weergave van respondenten ...................................................................................... 80



1. Inleiding 1.1. Toezicht; van klassiek naar modern Toezicht staat onder druk. Regelmatig leiden schandalen tot een roep om intensiever toezicht. Aan de andere kant is er kritiek op de kosten, omvang en effectiviteit van toezichthouders (Mein et al., 2009). Toezicht zorgt voor een ongewenste hoeveelheid administratieve last en regeldruk (Commissie Stevens, 2006). Daarnaast heeft de Algemene Rekenkamer zich kritisch uitgelaten over het beperkte inzicht in de effecten van toezicht in relatie tot de uitgaven (Algemene Rekenkamer, 2002; 2005). Toezichthouders moeten effectiever toezicht houden, maar met meer afstand tot het toezichtsobject. Het verticale en klassieke toezicht lijkt hiervoor niet meer houdbaar, de reden hiervoor wordt in de probleemstelling toegelicht. Toezichthouders gaan hiervoor opzoek naar andere vormen van toezicht. Hierbij komt men al gauw bij termen als horizontaal toezicht, maar ook bij andere interventie instrumenten - zoals naming and

shaming. Publieke toezichthouders, zoals de Belastingdienst en de Douane, hebben voor deze horizontalisering van het toezicht gekozen. Het toezicht is dan principe-georiënteerd in plaats van regelgebaseerd (principle based versus rule based supervision). Bij principle based toezicht staan de principes centraal, hier geeft de onder toezichtgestelde vervolgens zelf invulling aan. In het rule based toezicht zijn de regels leidend en is duidelijk wat wel en niet is toegestaan (Lecq, van der, 2009). In deze scriptie is onderzoek gedaan naar de ontwikkeling van klassiek naar moderner en horizontaler toezicht van de Douane. Hierin is onderzocht hoe het toezicht van de Douane is ingericht en hoe ‘modern’ dit toezicht is. Vervolgens worden er aanbevelingen gedaan op welke wijze het toezicht nog verder gemoderniseerd kan worden aan de hand van voorbeelden uit de literatuur.

1.2. Introductie Douane Bij de Douane wordt al gauw aan de grenscontroles van vroeger gedacht of aan de controles op de luchthavens, maar de Douane is meer dan dat. De Douane is de oudste rijksdienst van Nederland (Pfeil, 2012) en deze dienst heeft de volgende functies; 

Heffing- en inningfunctie; de Douane heeft de taak om op goederen die de Europese Unie in worden gevoerd belastingen en heffingen te berekenen, te opleggen en te innen.



Bewakingsfunctie; met deze functie houdt de Douane toezicht op goederen totdat deze op de bestemming zijn aangekomen. Deze bestemmingen kunnen buiten de Europese Unie liggen, het toezicht gaat dan tot de uitvoer, of tot het moment waarop de goederen zijn ingevoerd in het vrije verkeer (de markt).



Stopfunctie; de Douane heeft tevens als taak bepaalde goederen die op basis van veiligheid, gezondheid, economie of maatschappelijke (VGEM) belangen, die een onaanvaardbaar risico met zich meebrengen, te weren ter in- of uittreding van de Europese Unie, bijvoorbeeld wapens en verdovende middelen (Janssen, 2009 en Belastingdienst, 2013).

Op 1 januari 1993 is voor Nederland het Verdrag van Schengen ingegaan. Met dit verdrag werden alle binnengrenzen voor personen, kapitaal, diensten en goederen in Europa, tussen de landen die tevens dit akkoord ratificeerden, opgeheven (Pfeil, 2012). Met het verdwijnen van de binnengrenzen hoeft de Douane hierop geen toezicht meer te houden. De buitengrenzen van de Europese Unie zijn echter nog wel onder



toezicht gesteld. Voor Nederland betekent dit dat enkel de lucht en het water hier onder vallen, omdat Nederland geen landsgrenzen heeft met landen die geen lid zijn van de Europese Unie. Hierdoor hoeft de Nederlandse Douane enkel toezicht te houden op de goederen die via Nederland de Europese Unie in en uit gaan over het water en via de luchthavens. Tevens dient de Douane toezicht te houden op de goederen die enkel door Nederland heen reizen. Onder het houden van toezicht worden drie elementen verstaan welke door de WRR (2004) als volgt worden gedefinieerd: “Toezicht is het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren” (WRR, 2004:188). Smit (2010) ziet de drie elementen van toezicht als volgt: 

Monitoren: systematische registratie van empirische data.



Inspecteren: periodieke toetsing van waargenomen feiten.



Interveniëren: negatieve gedragingen corrigeren door gebruik te maken van de sanctiemogelijkheden.

Interveniëren is vervolgens op te delen in drie verschillende wijze ter uitvoering (Mutsaers en Louwerse, 2010): het verstrekken van kennis (voorlichting), het aanreiken van hulp (compliance assistance) en de toepassing van dwang. De Douane had voorheen als belangrijkste taak het innen van belastinggelden. Op dit moment is deze taak steeds verder aan het verschuiven naar het houden van toezicht op Veiligheid, Gezondheid, Economie en Maatschappij (sinds 1994 onder de noemer VGEM-taken) (Pfeil, 2012). Hierdoor kijkt de Douane niet alleen of iemand nog belasting over de in- en/of uitvoer (douanerechten, accijnzen, etc.) verschuldigd is, maar ook bijvoorbeeld of de goederen van een bepaalde kwaliteit zijn en/of dat het geen namaakspullen betreft. Op het gebied van toezicht is de Douane steeds meer op zoek naar samenwerking met het bedrijfsleven. Deze samenwerking wordt vormgegeven door een andere manier van toezicht. Waar de Douane voorheen verticaal toezicht hield wordt dit steeds meer vervangen door horizontaal toezicht1. Deze andere vorm van toezicht is echter enkel van toepassing op de bekende ‘klanten 2’ van de Douane. Met deze klanten kan de Douane een vertrouwensrelatie opbouwen en op deze wijze is de gedachte achter het toezicht veranderd van wantrouwen (of niet-vertrouwen) naar gefundeerd vertrouwen. Toezicht is zodoende een kwestie van vertrouwen (openingscitaat). De samenwerking met klanten is ontstaan, omdat de stroom van goederen in Nederland steeds groter geworden is. Om een voorbeeld te geven van de omvang van de goederenstroom; het marktaandeel goederenoverslag in 2012 van de Rotterdamse Haven was 37,7% binnen Europa3. Via de haven van Rotterdam kwamen in 2011 meer van 11 miljoen containers binnen 4. Op deze groeiende goederenstroom5 houdt de Nederlandse Douane toezicht.

1

In het theoretisch kader (hoofdstuk 3) worden de verschillen tussen horizontaal en verticaal toezicht uiteengezet De term klanten is in principe niet geheel juist, want het woord klant impliceert dat de klant ook naar een andere Douane zou kunnen gaan. Onder klanten wordt in dit verband verstaan: ondernemingen die voor hun bedrijfsmatige activiteiten duurzaam gebruik maken van een of meer door de Douane verstrekte vergunningen. 3 http://www.nrc.nl/nieuws/2012/12/28/recordjaar-voor-rotterdamse-haven-442-miljoen-ton-goederen-overgeslagen/ Geraadpleegd 0403-2013 4 http://www.rwg.nl/pers/rotterdam-10e-op-lijst-van-grootste-containerhavens/ geraadpleegd 02-03-2013 5 Zie bijlage 1 voor de groeiende goederenstroom 2



1.3. Probleemstelling Het toezicht van de Douane is aan veranderingen onderhevig. Dit is van start gegaan toen in 2002 de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) een rapport over de toekomst van de nationale rechtsstaat publiceerde6. Het rapport was bezien vanuit internationalisering en individualisering en ging in op een beter presterende overheid, zelfregulering en het evenwicht tussen de verantwoordelijkheden van de overheid en de burgers. “Het rapport van de WRR riep destijds op tot ‘een beter presterende overheid, zelfregulering/ zelfhandhaving, evenwicht tussen de verantwoordelijkheid van de overheid en de eigen verantwoordelijkheid van burgers’. Met als basis gerechtvaardigd vertrouwen, wederzijds begrip, transparantie en steunend op in- en externe controle en het taxcontrol framework, werden binnen de dienst pilots Horizontaal Toezicht (HT) gestart. In mei 2007 werd een en ander bezegeld via een brief van de DG (Directeur Generaal) aan VNO/NCW, aanleiding voor het oprichten van een Programma HT Douane.” Uit: verslag van werkconferentie Modernisering Toezicht Douane (MTD) November 2012, pagina 3. Dit rapport was, zoals het bovenstaande citaat uitwijst, voor de Douane de eerste aanleiding om van 2007 tot en met 2010 met horizontaal toezicht van start gegaan. Vervolgens is de stap gemaakt naar wat de Douane verstaat onder een verdere horizontalisering van het toezicht, namelijk: het programma ‘modernisering toezicht Douane’ (MTD)7. Zoals in dit hoofdstuk al aangehaald werd, is een modernisering van toezicht voor de Douane nodig. Bijlage 1 geeft de goederengroei weer waarop de Douane toezicht houdt. De douaneorganisatie kan niet met de goederengroei meegroeien, hierdoor moet er een andere manier voor toezicht komen. De modernisering van het toezicht van de Douane is nog in ontwikkeling. Aan de hand van deze scriptie is onderzocht in hoeverre het toezicht van de Douane ‘modern’ is en wat de Douane kan leren van ontwikkelingen op het gebied van toezicht. 1.3.1. Afbakening onderwerp Het onderzoek heeft voornamelijk plaatsgevonden bij de Douane Eindhoven, maar ook buiten de regio. De territoriale opdeling is gemaakt om de werkzaamheden inzichtelijk te maken, maar bedrijven blijven bijvoorbeeld niet slechts binnen één douaneregio met de bedrijvigheid. Het onderzoek naar toezicht is vervolgens afgebakend op nalevingstoezicht8 op de individuele klanten van de Douane en alleen op de in-, ver- en uitvoer van de goederen. Voor de individuele klanten is gekozen, omdat de generieke klanten geen klantmanager hebben en hierdoor geen maatwerk van toezicht hebben. Bij individuele klanten zijn meer mogelijkheden ter inrichting van het toezicht dan bij generieke klanten. Individuele klanten hebben ook allen een vorm van modern toezicht – in de zin van een certificering en/of een horizontaal toezicht (HT)convenant. Tevens wordt de in- en uitvoer rondom landbouwproducten buiten beschouwing gelaten, omdat hiervoor aparte regelingen zijn. 1.3.2. Doelstelling De doelstelling van deze scriptie is het bieden van inzicht in mogelijkheden voor verdere ontwikkeling van 6

Zie: http://www.wrr.nl/publicaties/publicatie/article/de-toekomst-van-de-nationale-rechtsstaat/ Uit verslag van werkconferentie Modernisering Toezicht Douane (MTD) 13 en 14 november 2012 8 In hoofdstuk 2 paragraaf 1 worden drie soorten toezicht uiteengezet. Het toezicht van de Douane valt onder het nalevingstoezicht. 7



de modernisering van toezicht op de in-, ver- en uitvoer van goederen van de individuele klanten van de Douane Eindhoven.

1.4. Vraagstelling De probleemanalyse en de doelstelling zijn in de volgende hoofdvraag gegoten: 1.4.1. Hoofdvraag

In hoeverre is het toezicht door de Douane te typeren als (post)-modern toezicht en op welke punten kan de Douane in haar toezicht van recente ontwikkelingen in (de wereld van) het toezicht leren en verbeteren? 1.4.2. Deelvragen en methoden Om de beantwoording van de hoofdvraag te realiseren zijn deelvragen opgesteld welke voor de beantwoording noodzakelijk zijn: Deelvraag 1:

Hoe is het huidige toezicht door de Douane opgezet en ingericht?

Deelvraag 2:

Hoe is het huidige toezicht door de Douane te typeren als (post-)modern toezicht?

Deelvraag 3:

Welke ontwikkelingen zijn er te onderscheiden in de wereld van het toezicht? (a) algemene beschrijving en (b) enkele voorbeelden van ontwikkelingen in sectoren en/of organisaties

Deelvraag 4:

Wat kan de Douane leren van ervaringen met modernisering van toezicht in andere sectoren/bij andere organisaties?

De bovenstaande hoofd- en deelvragen resulteren in de volgende schematische weergave:



Toezicht in de wetenschappelijke literatuur Theoretisch kader Onderzoeksvoorstel Operationalisering van de toezichtliteratuur

Ontwikkelingen in de wereld van het toezicht en voorbeelden van ander toezicht Deelvraag 3

Mogelijk interessante ontwikkelingen voor de inrichting van het toezicht van de Douane (Eindhoven) Deelvraag 4

Inrichting van het toezicht door de Douane Eindhoven op basis van interne documenten (beleid) Deelvraag 1

Onderzoek naar de praktijk van het toezicht. Interviews met respondenten van bedrijven en Douane Deelvraag 2

Toezicht van de Douane Eindhoven gebaseerd op interne documentatie en interviews met toezichthouder en onder toezichtgestelden Deelvraag 4

Leermomenten voor Douane Eindhoven voor de inrichting van het toezicht op basis van (internationale) literatuur. En typering van het douanetoezicht. Hoofdvraag

Onderzoek

Analyse

Conclusie en aanbevelingen

1.5. Relevantie 1.5.1. Maatschappelijke relevantie Binnen de Douane is de verwachting dat de wereldwijde goederenstroom de komende jaren zal toenemen. De Douane Eindhoven houdt toezicht op een gebied, in Nederland, dat de meeste export van Nederland heeft9. Het toezicht dat door de Douane Eindhoven op de groeiende goederenstroom wordt gehouden moet, naar verwachting in de toekomst, met in optimale situatie dezelfde middelen gerealiseerd worden. Het object van de toezichthouder wordt groter, maar de toezichthouder moet zijn toezicht met onveranderende middelen uitvoeren of misschien zelfs met minder middelen. Door een modernere inrichting van het toezicht van de Douane Eindhoven lijkt dit mogelijk. In deze scriptie is onderzocht welke ontwikkelingen uit de wereld van het toezicht hier een bijdrage aan kunnen leveren. De maatschappelijke relevantie is het verschaffen van inzicht hoe de Douane (Eindhoven) kan leren van de inrichting van het toezicht uit andere sectoren en/of organisaties met als doel dat de Douane (Eindhoven) haar taak naar behoren kan (blijven) uitoefenen.

9

Zie bijlage 2



1.5.2. Wetenschappelijke relevantie De oudste rijksdienst van Nederland is sinds de laatste jaren bezig met een modernere inrichting van het toezicht. De modernisering van het toezicht van de Douane is daarom van relatief jonge aard. De wijze waarop bij de Douane dit toezicht inricht is daarnaast nog aan ontwikkelingen onderhevig. In deze scriptie is onderzocht hoe het toezicht van de Douane is ingericht, met de nadruk op de douaneregio Eindhoven. De onderzoeksresultaten hiervan zijn wetenschappelijk relevant, omdat over deze inrichting en werking van het toezicht van de Douane in Nederland relatief weinig literatuur geschreven is. De bevindingen over de inrichting en werking van het toezicht zijn vervolgens bekeken vanuit de theorie en vanuit ontwikkelingen in het toezicht. Deze ontwikkelingen en theorieën hebben vervolgens een aantal tegenstrijdigheden, onvolledigheden en mogelijkheden in het uitwerking van het toezicht blootgelegd, welke uiteindelijk geleid hebben tot aanbevelingen voor een verdere modernisering van het toezicht van de Douane.



2. Onderzoeksstrategie, -methoden en -technieken Een belangrijk onderdeel van een wetenschappelijk onderzoek zijn de methoden, technieken en strategie. Deze drie vormen de kapstok voor de opzet van het onderzoek en moeten zorgen voor structuur in het onderzoek. In dit hoofdstuk zijn de gehanteerde strategie, methoden en technieken verwoord ten behoeve van de wetenschappelijke verantwoording.

2.1. Verantwoording Voor de onderzoeksstrategie is gekozen voor een veldonderzoek. Het veld van dit onderzoek is de inrichting van het toezicht van de Douane Eindhoven met betrekking tot de in-, ver- en uitvoer van goederen bij individuele klanten. De keuze voor individuele klanten is ontstaan, omdat individuele klanten relatief veel met de Douane in aanraking komen. Door de omvang van de organisaties en de omvang van de in-, ver- en uitvoer van de goederen hebben deze bedrijven bij de Douane een klantmanager toegewezen gekregen. De klantmanager brengt de organisatie voor de Douane in beeld en onderhoudt de relatie tussen de onderneming en de Douane. Het beeld dat de klantmanager schetst bevat bijvoorbeeld de rechtsvorm, type goederen, vorm van toezicht, aantal en soorten controles, risico analyses, onregelmatigheden, etc. Binnen de Douane Eindhoven is onderzocht op welke wijze het toezicht voor deze individuele klanten is ingericht. De Douane Eindhoven telt momenteel 63 individuele klanten, binnen het geschetste kader. Door gebrek aan capaciteit bij de Douane Eindhoven zijn er individuele klanten die (nog) geen klantmanager hebben en daardoor voor dit onderzoek niet relevant waren. Daarnaast zijn niet alle bedrijven even betrokken bij de inrichting van hun toezicht. De grotere klanten van de Douane hebben bijvoorbeeld grote douaneafdelingen die het toezicht zo efficiënt mogelijk willen inrichten. Andere bedrijven zijn wellicht nog maar net begonnen met een vorm van modern toezicht en zijn nog niet zo ver daarin ontwikkeld. De klanten zijn niet allemaal stuk voor stuk onderzocht, omdat de toezichtvormen bij alle bedrijven redelijkerwijs vergelijkbaar zijn. Een steekproef van de bedrijven is voldoende om antwoord te geven op de gestelde vragen. Op basis van deze informatie is een selecte steekproef genomen. De bedrijven die hebben meegewerkt aan het onderzoek zijn allemaal individuele klanten. Wat de bedrijven verder gemeen hebben is dat ze allemaal actief betrokken zijn om met de Douane de inrichting van hun toezicht te optimaliseren. Binnen de groep van individuele klanten is dus eigenlijk nog een verdere opdeling gemaakt. Dit zorgt er voor dat bij het gebruik van de term individuele klanten wordt verwezen naar de bovenkant van deze groep bedrijven. In de groep individuele klanten zitten ook bedrijven die tijdelijke individueel behandeld worden, bijvoorbeeld vanwege directe problemen. Deze bedrijven behoren normaliter tot generieke klanten en vormden daarom geen onderdeel van deze scriptie. De onderzoeksmethoden bestaan uit inhoudsanalyses en interviews. De inhoudsanalyse omvat de bestudering van interne documentatie van de Douane, relevante literatuur en weten regelgeving. Om tot een volledige analyse van het toezicht van de Douane te komen was het echter onvoldoende om dit enkel te baseren op een deskresearch. Op het gebied van ‘toezicht’ is voldoende literatuur voorhanden, maar op het gebied van het douanetoezicht is relatief weinig beschreven en openbaar beschikbaar. Het merendeel van die literatuur is voornamelijk op de douanewetgeving gebaseerd. Om de hoofd- en deelvragen te beantwoorden is - naast de literatuur, wetgeving en interne documentatie van de Douane - onderzoek



gedaan door middel van interviews. Om antwoord te kunnen geven op de vraagstelling is het vervolgens niet voldoende om slechts de visie van de Douane te onderzoeken. Naast de interviews met medewerkers van de Douane, waaronder in Eindhoven en de landelijke organisatie, zijn er ook interviews gehouden met individuele klanten en een belangenorganisatie. Daarnaast hebben er verschillende debatten plaatsgevonden met vertegenwoordigers van AEO-gecertificeerde bedrijven tijdens verschillende, door de auteur van deze scriptie verzorgde, workshops op een open dag van de Douane (genodigden waren een mix van generieke en individuele klanten). Door middel van de interviews is ondervonden hoe de inrichting van het toezicht in de praktijk werkt en welke mogelijkheden voor de inrichting van toezicht zijn. In grote lijnen is het idee en streven van de modernisering van toezicht gedocumenteerd, maar de interviews verschaften meer inzicht in hoeverre de Douane daadwerkelijk gemoderniseerd is. De interviews bij de Douane hebben plaatsgevonden met het klantmanagement, medewerkers van fysiek toezicht en andere medewerkers die relevant zijn in de inrichting van het douanetoezicht. De interviews met het klantmanagement zijn gehouden met de voorzitter van de klantmanagers en twee andere klantenmanagers van de Douane Eindhoven. In de douaneregio Eindhoven zijn momenteel acht klantmanagers werkzaam, waaronder de voorzitter van de klantmanager. De interviews met medewerkers van fysiek toezicht zijn afgenomen bij coördinerende medewerkers van fysiek toezicht. Het fysieke toezicht, uitvoering van controles op de goederen, zit in de dagelijkse werkzaamheden tussen de klantmanagers en klanten. Vooraf was het moeilijk te bepalen welke inzichten dit team kon verschaffen. Dit heeft uiteindelijk geleid tot drie interviews met medewerkers van fysiek toezicht. Zoals aangegeven is niet bij alle individuele klanten het toezicht onderzocht. De interviews met de bedrijven hebben geresulteerd in zeven interviews bij bedrijven en een schriftelijk interview met een beleidsmedewerker van een douanegerelateerde belangenorganisatie. De bedrijven zijn geselecteerd op basis van een selecte steekproef. De selectie is gemaakt om een representatief deel van de individuele bedrijven te interviewen. Hiervoor zijn relatief grote en een aantal minder grote bedrijven voor interviews gecontacteerd. Daarbij is ook gekeken naar bedrijven die al jaren een vorm van horizontaal toezicht hebben en bedrijven die daar net mee begonnen zijn. Gaandeweg het onderzoek is duidelijk geworden dat de opdeling van individueel en generiek, zoals de Douane dat gebruikt, eigenlijk niet van toepassing is in deze scriptie. Slechts een klein deel (zeven bedrijven) van de groep van individuele klanten heeft een HTconvenant. Vier van de respondenten van het bedrijfsleven waren ook in het bezit van dit convenant, waarvan één niet-regio Eindhoven bedrijf. Daarmee zijn deze klanten oververtegenwoordigd in de steekproef. Wanneer het in deze scriptie gaat over individuele klanten of bedrijven dan wordt hier voornamelijk naar de top van de individuele bedrijven gerefereerd, zoals op de vorige pagina ook reeds aangegeven is. De praktijk van de ‘individualiteit’ van de klant is niet zo zwart-wit zoals de opdeling schetst. De onderzoekstechnieken geven aan hoe de onderzoeksgegevens zijn geanalyseerd. Alle interviews zijn opgenomen. Hierna is van elke interview een verslag geschreven. De verslagen zijn vervolgens naar de respondenten verstuurd. Aan de respondenten is gevraagd of de verslagen representatief waren met hetgeen besproken is tijdens het interview en of deze verslagen voldoende geanonimiseerd waren. Zeventien van de



negentien respondenten hebben het verslag van het interview goedgekeurd. Van de resterende twee respondenten bleef een reactie uit. Het totaal van negentien interviews, naast de geschreven bronnen, heeft gezorgd voor een betrouwbaar beeld van de werkwijze van de Douane om antwoord te geven op de gestelde hoofd- en deelvragen. De conclusies die verbonden worden aan de uitkomsten van het onderzoek hebben in eerste instantie enkel betrekking op de in het onderzoek onderzochte ondernemingen en douanerespondenten. In hoeverre de daaraan verbonden uitspraken van toepassing zijn op het hele veld van bedrijven in Nederland staat open voor discussie. Wel zijn het belangrijke en sterke signalen die geldig kunnen zijn voor het gehele veld van bedrijven en Douane. Met andere woorden; de uitkomsten van deze scriptie zijn niet per definitie gelimiteerd tot de onderzochte bedrijven of douaneregio Eindhoven.

2.2. Operationalisering In deze paragraaf is beschreven op welke wijze de beantwoording op de vragen heeft plaatsgevonden. Deelvraag 1: Hoe is het huidige toezicht door de Douane opgezet en ingericht? Deze vraag beantwoordt hoe het toezicht van de Douane is ontwikkeld en ingericht. Hierbij wordt voornamelijk gekeken naar de formele kant van de inrichting. De beantwoording heeft plaatsgevonden aan de hand van de interne documentatie, weten regelgeving en respondenten van de Douane. Deelvraag 2: Hoe is het huidige toezicht door de Douane te typeren als (post-)modern toezicht? In deze deelvraag is gekeken hoe het toezicht van de Douane te typeren is. Hiervoor zijn de interviews met alle respondenten gebruikt. Daarnaast is een onderzoek van de belangenorganisatie FENEX gebruikt. Aan de hand van dit onderzoek is besloten om tevens een andere belangenorganisatie haar ervaringen met het douanetoezicht te bevragen. Deelvraag 3: Welke ontwikkelingen zijn er te onderscheiden in de wereld van het toezicht? (a) algemene

beschrijving en (b) enkele voorbeelden van ontwikkelingen in sectoren en/of organisaties In deze deelvraag is op basis van (internationale) literatuur een aantal ontwikkelingen op het gebied van toezicht weergegeven. Daarnaast worden voorbeelden aangereikt voor mogelijkheden ter modernisering van het douanetoezicht op basis van deelvragen 1 en 2. Deelvraag 4: Wat kan de Douane leren van ervaringen met modernisering van toezicht in andere

sectoren/bij andere organisaties? In de laatste deelvraag is op basis van de voorgaande deelvragen beschreven in hoeverre het toezicht van de Douane modern is in het kader van recente ontwikkelingen aan de hand van deelvraag 3. Hoofdvraag: In hoeverre is het toezicht door de Douane te typeren als (post)-modern toezicht en op welke

punten kan de Douane in haar toezicht van recente ontwikkelingen in (de wereld van) het toezicht leren en verbeteren? De hoofdvraag is beantwoord op basis van de uitkomsten van de deelvragen.



3. Theoretisch kader In dit hoofdstuk zijn theorieën rondom toezicht omschreven. Ter aanvang is omschreven wat toezicht is, waaraan toezicht moet voldoen en waarvoor toezicht dient. Vervolgens is er een omschrijving gemaakt van verschillende soorten toezicht. De tweede paragraaf omvat een uiteenzetting van modernisering op het gebied van toezicht.

3.1. Toezicht “Toezicht beschermt bepaalde belangen, in situaties waarin andere instanties primair verantwoordelijk zijn” (de Ridder, 2004:12). 3.1.1. Wat is toezicht? Toezicht is een breed begrip en bestaat in hoofdlijnen, zoals in de inleiding aangegeven, uit het monitoren, inspecteren en interveniëren door een toezichthouder bij een onder toezichtgestelde. De in de inleiding gegeven definitie van de WRR (2004): “Toezicht is het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren” (WRR, 2004:188), komt redelijkerwijs overeen. Deze definitie van de WRR zal in deze scriptie als leidend worden beschouwd. Toezicht is nodig om bepaalde maatschappelijke doelen te realiseren. Zo kan er bij toezicht worden gedacht aan de controle op wetgeving, het waarborgen van vrije mededinging en de verantwoordelijkheid van de ministers voor de zelfstandige bestuursorganen (Eijlander et al., 2002). Toezicht kan worden ingezet voor verschillende doeleinden. Deze functies van toezicht zijn volgens De Ridder (2004); 

Bescherming tegen gevaren en risico’s van de moderne samenleving.



Er op toezien dat overheidsgelden van instellingen brengen waarvoor zij worden betaald.

  

Bijvoorbeeld de Douane, met de uitvoering van de VGEM-taken, of de arbeidsinspectie. Bijvoorbeeld onderzoeken van de Algemene Rekenkamer.

De instandhouding van markten. 

Bijvoorbeeld de rol van de Nederlandse Mededingingsautoriteit.

Hiernaast ondersteunt toezicht op de ministeriële verantwoordelijkheid en heeft toezicht een maatschappelijke functie (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2005). Dit wordt tevens erkend door Mutsaers en Louwerse (2010:3). Zij verwoorden de doelen van toezicht als volgt: ondersteuning

van

de

ministeriële/publieke

verantwoordelijkheid,

het

bereiken

van

beoogde

maatschappelijk gewenste effecten, het voldoen aan minimum kwaliteitseisen, beperken van risico’s en het voorkomen van bedrog en concurrentievervalsing (normoverschrijding). Toezicht is op verschillende manieren mogelijk en kan ook worden opgedeeld in twee perspectieven, namelijk; 

Intern toezicht: Deze vorm van toezicht vindt plaats binnen een onderneming of overheidsinstelling. Hierbij heeft een orgaan (of meerdere) een controlerende functie. De verantwoording hierover wordt in eerste plaats ook binnen de onderneming of de overheidsinstelling afgelegd aan de leidinggevende. Bijvoorbeeld raden van toezicht



Extern toezicht: Bij extern toezicht wordt er van afstand gewaakt over publieke belangen (Eijlander et al., 2002). Het toezicht van de Douane is hier een sprekend voorbeeld van.



3.1.2. Kaderstellende visie op toezicht In de kaderstellende visie toezicht ‘Minder last, meer effect’ van het kabinet van 2005 wordt de verhouding lasten en effecten van modern toezicht onder de loep genomen. Door middel van deze visie wordt beoogd de toezichtlasten voor burgers, bedrijven en instellingen zoveel mogelijk te beperken door middel van eigen verantwoordelijkheid in de samenleving. Daarbij wil het kabinet de verhouding tussen overheid en maatschappij aanpassen (Commissie Stevens, 2012). “Meer dan voorheen dienen regering en samenleving te beseffen dat de overheid niet alle risico’s kan en wil beheersen. Het beheersen van risico’s en het voorkomen van fouten is een gezamenlijke opgave van overheid en samenleving.” 10 Om het toezicht van deze gezamenlijke maatschappelijke taak invulling te geven heeft het kabinet tevens een zestal principes geformuleerd om ‘goed toezicht’ te omschrijven. Volgens het kabinet, in 2005, bestaat goed toezicht uit: selectief, slagvaardig, samenwerkend, onafhankelijkheid, transparant en professioneel toezicht (Commissie Stevens, 2012). Selectiviteit van toezicht heeft betrekking op twee aspecten: de mate waarin de overheid er zelf op toeziet om toezicht te houden, de mate van de omvang van toezicht en de vorm hiervan, gebaseerd op grond van risico’s, kosten en baten. Slagvaardig toezicht; zacht waar het kan, hard waar het moet. Toezichthouders dienen de mensen en bedrijven te stimuleren als de situatie dat toelaat, maar interveniëren als de situatie dat vereist. Samenwerkend toezicht is een belangrijk middel om overlast voor burgers, bedrijven en instellingen te verminderen. Door samenwerking kunnen verschillende voordelen worden behaald voor de toezichthouders en de onder toezichtgestelde. Onafhankelijk toezicht moet zoveel mogelijk worden uitgeoefend binnen de grenzen van de ministeriële verantwoordelijkheid. De samenleving moet op deze onafhankelijkheid kunnen vertrouwen. Transparant toezicht is van belang, door middel van transparantie laat de overheid zien waarom zij toezicht houdt en op welke wijze dit toezicht zich verhoudt tot de ‘checks and balances’. Professioneel toezicht is nodig vanwege de hierboven genoemde ontwikkelingen. De professionalisering heeft betrekking op de individuele toezichthouder, de professionele toezichtorganisatie en de beroepsgroep (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2005). Toezicht is onder te verdelen in verschillende soorten. Hieronder is een schematische weergave van de verschillende soorten toezicht uit de kaderstellende visie van Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2005) weergegeven. Schema 1: Soorten toezicht

Uit: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2005:14. 10

Minder last, meer effect zes principes van goed toezicht, bijlage bij Kamerstukken II 2005/06, 27 831, nr. 15, p. 9.



Het toezicht waar in dit onderzoek naar gekeken is, is het nalevingstoezicht. De Douane houdt toezicht op de naleving van de regelgeving van de burgers en bedrijven. Burgers en bedrijven zijn zelf verantwoordelijk voor de naleving van de regelgeving, maar ook de overheid heeft hierin een verantwoordelijkheid. De overheid schept en bewaakt de randvoorwaarden om de markt zo goed mogelijk te laten functioneren. Om de naleving van de regelgeving te handhaven hebben nalevingstoezichthouders wettelijke bevoegdheden (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2005). Goed toezicht moet volgens de kaderstellende visie van 2005 aan diverse aspecten voldoen. De gestelde kaders bieden de mogelijkheid om toezicht op verschillende vormen in te richten. Bekkers c.s. (2002) verdelen toezicht onder in drie vormen, namelijk: klassiek, modern en post-modern. 3.1.3. Klassiek toezicht In deze vorm van toezicht is de toezichthouder bezig met een vergelijking van de gedragingen van de onder toezichtgestelde. Wanneer de gedragingen van de onder toezichtgestelde afwijken van de vastgestelde normen dient de toezichthouder te interveniëren. De mogelijkheden voor de toezichthouder om in te grijpen zijn meestal wettelijk vastgelegd en bestaan uit een vrijheidsbeperkende straf of het opleggen van een boete. De toezichthouder heeft in deze vorm nauwelijks oog voor preventie of een langetermijnrelatie met de onder toezichtgestelde. In het klassieke toezicht wordt de mate van regelnaleving gebaseerd op het model van veranderende opbrengstenstructuur. In dit model maakt de onder toezichtgestelde een afweging tussen de opbrengsten van het overtreden van de regelgeving en de verwachte kosten hiervan. De verwachte kosten bestaan uit de boete vermenigvuldigd met de pakkans. Wanneer deze afweging positief uitvalt dan zal de onder toezichtgestelde de regels overtreden. In dit model kan de overheid invloed uitoefenen op de afweging van de onder toezichtgestelde door de pakkans en/of de boetes te verhogen. Hierdoor is de regelnaleving afhankelijk van externe prikkels, zoals de pakkans en de boete. Dit kan er voor zorgen dan de onder toezichtgestelde pogingen neemt om de toezichthouder te misleiden. Immers zal informatie van de onder toezichtgestelde alleen maar tegen hem gebruikt worden. Hierdoor zal de toezichthouder moeite hebben om aan informatie te komen. Wanneer de toezichthouder overgaat tot het straffen wordt hierbij niet de gekeken wat de oorzaak is geweest van de overtreding. Deze vorm van toezicht draagt daarom ook niet bij aan het creëren van een normbesef van de onder toezichtgestelde. Bekkers c.s. noemen deze vorm van toezicht ‘single loop learning’ (Bekkers, c.s., 2002). 3.1.4. Modern toezicht Na het klassieke toezicht kwam in de jaren ’90 aandacht voor modern toezicht in de vorm van normatieve modellen. In deze vorm van toezicht is regelnaleving niet enkel afhankelijk van de pakkans en de boete. Criminoloog Braithwaite stelt dat in modern toezicht het ‘de kunst is om het zwaard van Damocles altijd dreigend op de achtergrond te houden, maar nooit op de voorgrond.’ 11 Volgens deze modellen houdt de onder toezichtgestelde zich aan de regels, omdat hij erop vertrouwt dat deze modellen moreel juist zijn en bijdragen aan een betere maatschappij. Bij het uitoefenen van modern toezicht is sprake van een gemeenschappelijk belang van de toezichthouder en de onder toezichtgestelde. De relatie tussen de toezichthouder en de onder toezichtgestelde is vergelijkbaar tussen een coach en een pupil. Hierbij probeert 11 John Braithwaite schrijft ‘The challenge is to have the Sword of Damocles always threatening in the background but never threatened in the foreground.’ In: J. Braithwaite (2003). Holism, justice and atonement. Utah Law review 2003/1, p389.



de toezichthouder zijn onder toezichtgestelde ervan te weerhouden fouten te maken. Hiervoor heeft de toezichthouder een breed scala aan interventiemogelijkheden. Deze interventiemogelijkheden stemt de toezichthouder af op het gedrag van de onder toezichtgestelde met als primaire doel om het vertrouwen te verhogen. De toezichthouder kan op deze wijze een gedragsverbetering van de onder toezichtgestelde nastreven. Waar in de klassieke vorm van toezicht ‘single loop learning’ de leerstijl is, kent deze vorm van toezicht ‘double loop learning’ (Bekkers, c.s., 2002). 3.1.5. Postmodern toezicht In het postmoderne toezicht is het toezicht onderdeel van een systeem van checks and balances. De complexiteit van de huidige maatschappij maakt het onmogelijk om enkel verantwoording af te leggen aan een centraal gezag. Hiervoor is het systeem van checks and balances nodig. In deze vorm van toezicht moet er tussen toezichthouders informatie worden gedeeld en moet er samengewerkt worden. Hierdoor is er bij postmodern toezicht sprake van ‘learning by linking’. De interventiemogelijkheden zijn hierbij grotendeels gelijk aan die van modern toezicht. Door middel van samenwerking wordt getracht het gedrag van de onder toezichtgestelde te beïnvloeden, maar hierbij wordt zo min mogelijk gebruik gemaakt van zware juridische sancties (Bekkers, c.s., 2002). Hieronder zijn de drie vormen van toezicht in een tabel weergegeven: Tabel 1: drie vormen toezicht naast elkaar Klassiek Unicentristich Strikte afbakening supervisie door middel van screening

Modern Unicentristisch Overlappende taken; supervisie door beïnvloeding

Metafoor Normen

Politieagent Statisch, gebaseerd op weten regelgeving; procedureel

Coach Dynamisch en inhoudelijk, gebaseerd op gezamenlijke belangen

Interventie Leerstijl

Repressief Single-loop

Preventief Double-loop

Sturing Taakafbakening toezichthouder en onder toezichtgestelde

Postmodern Polycentristisch Fluïde; kern van het toezichthouder is het activeren van derden (mede toezichthouders en afnemers) Verbinder Dynamisch en bepaald door toetreding derden tot toezichtsarrangement ‘Naming and Shaming’ Learning by linking Uit: Bekkers c.s. (2002:7).

De stijl waarop toezicht kan worden gehouden is volgens de Goffau (2008) onder te verdelen in twee stijlen van toezicht: 

Deterrence; repressieve en punitieve benadering welke gericht is op de opsporing en sanctionering van overtredingen.



Compliance; coöperatieve benadering welke gericht is op naleving door overleg, onderhandeling en overreding (de Goffau, 2008).

De twee verschillende stijlen komen volgens de Goffau (2008) steeds herkenbaarder voor. Bij de stijl deterrence zijn externe prikkels nodig om tot gewenst gedrag te komen. Bij de compliance stijl vindt naleving van de regelgeving plaats wanneer de mensen intrinsiek ervan overtuigd zijn dat de regels ‘goed’ of ‘moreel’ zijn. De keuze tussen de stijlen wordt het toezichtsarrangement genoemd. En volgens de Goffau



(2008) is het bij deze keuze belangrijk om per situatie de optimale mix van handhavingsinstrumenten, middelen, omvang en timing te kiezen. Door de stijlen van Goffau (2008) met de vormen van toezicht van Bekkers c.s. (2002) te combineren past deterrence in een klassieke vorm van toezicht. Deterrence heeft externe prikkels nodig zoals die bij verticaal toezicht zijn te herkennen. Compliance past binnen modern toezicht, omdat een bepaalde samenwerking wordt gezocht en de onder toezichtgestelde intrinsieke motivatie heeft om samen met de toezichthouder tot een bepaald doel te komen. De positie tussen de onder toezichtgestelde en de toezichthouder bij verticaal toezicht en horizontaal toezicht wordt door Smit (2010:29) 12 als volgt weergegeven: Tabel 2: verandering van verhoudingen

Kenmerk

Verticaal toezicht

Horizontaal toezicht

Positie in overleg Gedragsbeïnvloeding Communicatie Autonomie Kaders toezicht

Onderschikking Bevel Asymmetrisch Beperkt Buitenaf (wetgeving)

Nevenschikking Onderhandeling Symmetrisch Ruim Binnenuit (zelfregulering)

Stijl (Goffau, 2008)

Deterrrence

Compliance

Zoals in tabel 2 wordt weergegeven is bij horizontaal toezicht sprake van een andere verhouding tussen de toezichthouder en de onder toezichtgestelde dan wanneer het verticaal toezicht betreft. Horizontaal toezicht wordt gekenmerkt door een gelijke(re) positie tussen de toezichthouder en de onder toezichtgestelde. Beiden hebben hetzelfde doel voor ogen en de wijze waarop deze moet worden bereikt staat open voor discussie. De wijze van autonomie geeft ook aan dat er een bepaalde mate van wederzijds vertrouwen moet zijn. In de volgende paragraaf wordt dieper ingegaan op de modernisering, en daarmee horizontalisering, van toezicht.

3.2. Modernisering van toezicht Deze paragraaf behelst een uiteenzetting van verschillende vormen van modern toezicht die in de (internationale) literatuur naar voren komen. De vormen van toezicht die in aan bod komen zijn achtereenvolgens horizontaal toezicht, zelfregulering en trends in de internationalisering van toezicht. 3.2.1. Horizontaal toezicht De SER (2005) onderscheidt toezicht in drie elementen, namelijk: verticaal toezicht, intern 13 toezicht, horizontaal toezicht. Bij horizontaal toezicht worden derde partijen voorzien van informatie en hebben deze ook inspraak in het toezicht. Er is hier in feite sprake van een gelijkwaardigere positie tussen de toezichthouder en de onder toezichtgestelde. De Algemene Rekenkamer gebruikt een beschrijving van horizontaal toezicht die strikter is dan de beschrijving van de SER. “De Algemene Rekenkamer hanteert een strikte definitie waarin ook ‘horizontaal toezicht’, als vorm van toezicht, zou moeten voldoen aan de definitie van toezicht, bestaande uit de elementen informatievoorziening, oordeelsvorming en interventie. Horizontale toezichthouders dienen bevoegdheden of andere mogelijkheden hebben om deze drie elementen van toezicht 12 Smit (2010) baseerde de tabel op: A.M.B. Michels & A.J. Meijer (2003). In Bestuurswetenschappen, Horizontalisering van bestuur: een vraag om nieuwe vormen van publieke verantwoording, 2003/37, p.329. 13 Aan intern toezicht wordt verderop in deze paragraaf aandacht besteed.



uit te oefenen.” Elte et al. (2003:24). Deze definitie geeft een duidelijkere afbakening aldus de Algemene Rekenkamer. Horizontaal toezicht wordt in de bovenstaande definitie van de Algemene Rekenkamer tussen aanhalingstekens geplaatst, omdat de Algemene Rekenkamer het begrip ‘toezicht’ wil reserveren voor intern en verticaal toezicht (Elte, 2002). Horizontalisering van verantwoording wordt door de Algemene Rekenkamer als volgt gedefinieerd: “Horizontale verantwoording is het ter beschikking stellen van (verantwoordings) informatie door de organisatie aan anderen dan de minister over het eigen functioneren of presteren.” Elte et al. (2003:24). Verticale verantwoording komt voort uit een verplichting binnen de toezichtrelatie. Horizontale verantwoording is meer op vrijwillige basis. Wanneer publieke organisaties niet verplicht zijn tot horizontale verantwoording dan kiezen zij hier vaak zelf voor, vanuit het oogpunt van

total quality management14 of de zorg voor externe relaties (Elte, 2003). Horizontaal toezicht is, behalve op vrijwillige basis, een vorm van samenwerking. Door bepaalde ketens in productieprocessen op elkaar af te stemmen kunnen hiermee voordelen bewerkstelligd worden. Voordelen als snelle doorlooptijden, lagere kosten en een goede kwaliteit. Horizontaal toezicht gaat om wederzijds vertrouwen. Dit vraagt van alle partijen om transparant te werk te gaan. Het doel is om gezamenlijk naar oplossingen te zoeken (belastingdienst, 2008). De Algemene Rekenkamer stelt dat horizontaal en intern toezicht niet het verticale toezicht kan vervangen. Wel biedt horizontalisering van toezicht voor de ministeriële verantwoordelijkheid een instrument om de rechtmatige en doelmatige taakuitvoering van publieke instellingen te realiseren. Horizontaal toezicht kan verticaal toezicht wel in een breder perspectief plaatsen en daaraan een zinvolle betekenis toekennen (Elte et al., 2003). Een andere wijze om toezicht te horizontaliseren is op basis van systeemtoezicht. Bij systeemtoezicht wordt er niet zo zeer gefocust op de output en outcome, maar op de bedrijfsprocessen en strategieën welke leiden tot de output en outcome. Interne procedures moeten garanderen dat bedrijven of sectoren de regels en normen bewaken. In een systeemtoezicht is de toezichthouder voornamelijk bezig met het beoordelen en monitoren van de interne borgsystemen (Helderman et al., 2010). De definiëring van systeemtoezicht sluit geen verticaal toezicht uit. In een situatie waar een toezichthouder verticaal toezicht uitoefent kan dit ook plaatsvinden op basis van systeemgericht toezicht. Echter wordt systeemtoezicht vaak met horizontaal toezicht geassocieerd. Voor systeemtoezicht stellen Helderman et al. (2010) dat in een ideale situatie de onder toezichtgestelde zelf via eigen interne borgingssystemen controleert of er aan de gestelde normen en regels van de toezichthouder wordt voldaan. De interne borgingssystemen kunnen gericht zijn op het bewaken van een minimaal kwaliteitsniveau of de beheersing van mogelijke risico’s met negatieve effecten. In deze situatie kan de toezichthouder de onder toezichtgestelde verantwoordelijk maken voor het bewaken en naleven van de normen. Dit is voor een toezichthouder de kunst van systeemtoezicht. Voor systeemtoezicht is het belangrijk dat de objectiveerbare normen eenduidig te operationaliseren zijn (Helderman et al., 2010). Systeemtoezicht wordt door Borghouts (2002) ook wel metatoezicht genoemd. ‘Metatoezicht, door anderen ook wel systeemtoezicht genoemd, is het houden van toezicht op systemen en processen waarbij de feitelijke inhoud, dus het product of het resultaat, niet langer het primaire object van controle is.’ (Borgshouts, 2002:140). De Algemene Rekenkamer (2007:2) hanteert de volgende omschrijving voor metatoezicht:

14 Total quality management: " . . . the application of quantitative methods and human resources to improve the material and services supplied to an organization, all the processes within an organization, and the degree to which the needs of the customer are met, now and in the future." (Mossard, 1991:223)



‘toezicht waarbij gesteund wordt op de toezichtresultaten van anderen.’ Het is bij deze laatst gestelde definitie van belang dat er voldoende afstand gehouden wordt tussen de toezichthouder en de onder toezichtgestelde. Borgshouts stelt dat een bepaalde afstand tussen de onder toezichtgestelde en interne ‘ander(en)’ niet noodzakelijk is om kritisch en objectief te blijven. Wel moet de onder toezichtgestelde het belang van de regelnaleving erkennen. Ten opzichte van horizontaal toezicht heeft metatoezicht volgens Borghouts drie voordelen. Grotere effectiviteit van regelnaleving, dit ontstaat omdat de onder toezichtgestelde interne beheersingsmaatregels opstelt om de regelnaleving te waarborgen. Hierdoor ontstaat een tweede voordeel, namelijk vermindering van het toezicht van de toezichthouder. Immers heeft de onder toezichtgestelde deze activiteiten deels overgenomen. Het laatste voordeel zal mede hierdoor een daling van de administratieve lasten te verwachten zijn15. De toezichthouder moet echter wel (verminderd) toezicht blijven uitoefenen om de onder toezichtgestelde te prikkelen en om het ‘contact met het veld’ niet te verliezen (Borghouts, 2002). 3.2.2. Zelfregulering Zelfregulering is een verschijnsel waarmee op een alternatieve wijze, dan via wetgeving, een bepaald doel te realiseren. Zelfregulering is volgens Eijlander (1993:229) ‘dat degene die de regels moeten naleven, geheel of ten dele verantwoordelijk zijn voor enerzijds de normstelling op een bepaald gebied en anderzijds de uitvoering, controle en handhaving daarvan’. De normstelling en handhaving komt hierbij (deels) bij de rechtsgenoten te liggen. Zelfregulering komt, in beginsel, tot stand op vrijwillige basis. Hierbij legt men zichzelf beperkingen op en committeert men zich aan beginselen van behoorlijk gedrag (Eijlander et al., 2000). Zelfregulering kan tot stand komen onder druk van de overheid met meerzijdige afspraken. Door middel van zelfregulering kunnen bedrijven of organisaties zich verplichten tot een bepaalde maatschappelijke zorgvuldigheid in ruil voor achterwege blijvende beperkende regelgeving. Zelfregulering kan ook ontstaan om de overheid voor te zijn (Van Kokswijk, 2010). In de wetgeving wordt de mogelijkheid voor zelfregulering soms aangeboden16. Eijlander et al. (2000) onderscheiden de volgende voor- en nadelen van zelfregulering: Tabel 3: voor- en nadelen van zelfregulering

Voordelen zelfregulering

Nadelen zelfregulering





  



Betere aansluiting van regels op het handelingsperspectief van de actoren. Zelf gestelde regels genieten een grotere bereidheid tot naleving. Geringere uitvoeringskosten voor de overheid. Nauwere band tussen het nemen van beslissingen en het dragen van de bijbehorende gevolgen. Grotere betrokkenheid van organisaties en burgers bij het onderwerp in kwestie.

  



Toenemende macht van de sterkste of best georganiseerde. Beperkte openheid van betrokkenen voor impulsen van de buitenwereld. Daling van het niveau van regulering. (soms) onnodige verschillen in regelgeving.

Toenemende uitvoeringslast voor burgers en maatschappelijke organisaties. Uit: Eijlander et al. (2000:74)

Zelfregulering is vooral passend in situaties waarin controles en handhaving van overheidsregulering niet of

15 Borghouts (2002) erkent dat de administratieve lastenverlichting niet altijd op gaat, omdat interne beheersingsmaatregelen een nieuwe administratie last kunnen creëren. 16 Zoals art. 25 van de Wet bescherming persoonsgegevens



nauwelijks uitvoerbaar zijn, maar ook wanneer individuele of groepsbelangen weinig verschillen van het belang dat een wet zou beogen. Zelfregulering biedt meer mogelijkheden voor de wetgever om bepaalde sociale of economische wenselijke gedragingen te realiseren zonder wetgeving. Ook is niet alles door middel van ge- of verboden af te dwingen (Eijlander et al., 2000). Internationaal gezien kan zelfregulering uitkomsten bieden. Snel en effectief optreden voor nationale staten vaak is lastig. Internationale verdragen en verklaringen komen niet zomaar tot stand. Gebrekkige rechtsmacht en (verplichte) medewerking van andere lidstaten kunnen hierbij parten spelen, zeker als er veel geld mee gemoeid is. Non gouvernementele organisaties (NGO’s) hebben echter bewezen effectief te kunnen zijn om multinationals aan bepaalde minimumstandaarden te houden. Steeds meer grote bedrijven laten zich aan bepaalde normen binden èn laten hun bedrijfsvoering controleren door onafhankelijke erkende particuliere certificatie-instellingen. Hier kan bijvoorbeeld wordt vastgesteld dat het bedrijf aan de milieudoelstellingen heeft voldaan (Eijlander et al., 2000). In het kader van zelfregulering richten multinationals ‘Corporate Codes of Conduct’ op (Eijlander et al., 2000). Zelfregulering toont veel gelijkenissen met het eerder genoemde systeemtoezicht. Zo komen beide soorten toezicht tot stand op vrijwillige basis, wordt voornamelijk de onder toezichtgestelde aangesproken op de eigen verantwoordelijkheid en moet het zorgen voor een grotere naleving van de regelgeving.



4. Inrichting van het toezicht van de Douane In het voorgaande hoofdstuk heb ik uiteengezet welke soorten toezicht er in de literatuur beschreven worden. In dit hoofdstuk zal ik beschrijven op welke wijze de Douane het toezicht op de in-, ver- en uitvoer van goederen heeft ingericht. Hiermee wordt antwoord gegeven op de eerste deelvraag; Hoe is het huidige toezicht door de Douane opgezet en ingericht? Bij de beschrijving van het toezicht wordt voornamelijk op de inrichting van het toezicht van de individuele klanten gericht. Het toezicht op de generieke klanten wordt tevens aangehaald voor het volledige beeld van het toezicht van de Douane. In dit hoofdstuk wordt eerst de aanleiding voor de modernisering van het toezicht van de Douane beschreven. Vervolgens wordt toegelicht wat deze modernisering van het toezicht van de Douane inhoudt. De beschrijving van het douanetoezicht is gebaseerd op interne documenten van de Douane, interviews en weten regelgeving.

4.1. Vormen van toezicht Douane en Belastingdienst De Douane en de Belastingdienst werken samen bij het houden van toezicht. De Douane valt immers onder de Belastingdienst. De Belastingdienst is verdeeld in verschillende onderdelen, namelijk belastingen (blauw), toeslagen (rood), Douane (groen) en de FIOD. In principe is ‘blauw’ leidend in de opzet voor modern toezicht, maar dat is geen vereiste (Belastingdienst, 2013). Kenmerkende verschillen tussen het toezicht van de Douane en de Belastingdienst zijn ontstaan door het feit dat de Douane het fysieke aspect van de goederenstroom controleert en de Belastingdienst controleert de geldstromen. De geldstromen zijn boekhoudkundig te achterhalen, waarbij het materiële aspect –de goederen zelf- onder het toezicht van de Douane staan. Daarnaast is er tevens een substantieel verschil in de discretionaire bevoegdheden tussen de Belastingdienst en de Douane: “In tegenstelling tot de Belastingdienst kan de Douane niet in alle gevallen zelfstandig beslissen over handhavingsniveaus en het terugtreden in toezicht. Zowel door het Communautair Douane Wetboek als door regelgeving van andere ministeries waarvoor de Douane de weten regelgeving handhaaft, zijn minimumhandhavingsniveaus voorgeschreven. Hierdoor worden de discretionaire bevoegdheden door Douane anders ingevuld.” Belastingdienst, 2013:59. Ondanks de verschillende invalshoeken werkt de Belastingdienst samen met de Douane in het houden van het toezicht. De Douane doet door middel van AEO-certificering (later hier meer over) aan vergunningverleningen en uitspraken over de kwaliteit en het niveau van de (fiscale) beheersing. Als laatste kenmerk heeft de Douane andere discretionaire bevoegdheden dan de Belastingdienst, mede doordat de Douane ook veel met internationale wetgeving te maken heeft. 4.1.1. Vier vormen van toezicht De Douane kent vier vormen van toezicht. De Douane onderscheidt hierin verticaal toezicht, horizontaal toezicht (HT-) convenant, AEO-certificering en horizontaal toezicht Douane (HTD). In beginsel heeft ieder bedrijf dat goederen grensoverschrijdend verplaatst in eerste instantie te maken met verticaal toezicht. Naarmate de intensiteit van de grensoverschrijdende handel toeneemt kan een bedrijf ervoor kiezen om voor een vorm van horizontaal toezicht een verzoek in te dienen. De horizontalisering van het douanetoezicht begint voor het merendeel van de ondernemingen bij de AEO-certificering. AEO staat voor

Authorised Economic Operator. Daarnaast heeft de AEO een wettelijke status en is het een Europese aangelegenheid17. Een AEO-certificaat kent drie varianten, namelijk: AEO-S (safety), AEO-C 17

Zie AEO guidelines, CDW en TCDW.



(douanevereenvoudigingen) en de laatste, AEO-F (full), is cumulatie van de twee voorgaande 18. Een organisatie moet een AEO-certificering zelf aanvragen, de Douane kan dit niet afdwingen. Op deze manier wordt vanaf het begin de eigen verantwoordelijkheid van de organisatie gestimuleerd. Horizontaal toezicht in de vorm van een HT-convenant is gericht op de individuele klanten. 19 De individuele klanten van de Douane hebben tevens allemaal een AEO-status, uitzonderingen daargelaten. Generieke klanten kunnen ook een AEO-certificering hebben, maar alleen het certificaat maakt een klant niet direct individueel. Wanneer een klant van generiek naar individueel gaat zijn geen duidelijke regels voor. Het hangt voornamelijk af van de grootte van het bedrijf, de goederen, de fiscale afdrachten en de noden van het bedrijf op dat moment. 4.1.2. Onderlinge verschillen van horizontaal toezicht De reikwijdte van de soorten horizontaal toezicht (HT, HTD en AEO) zijn als volgt schematisch weergegeven; Tabel 4: Verschijningsvormen Horizontalisering toezicht Douane: schematisch CDW/TCDW

20

ACCIJNS

VGEM

FISCAAL (Belastingdienst) AEO Ja Nee Beperkt Nee 21 HTD Ja (en/of) Nee Ja (en/of) Nee HT Ja (en/of) Ja (en/of) Ja (en/of) Ja Uit: Visie Modernisering Toezicht Douane, 04-11-2010, p. 6. “De inhoudelijke reikwijdte van deze drie vormen verschillen. De reikwijdte van AEO is het smalst. Het domein van HTD is breder dan AEO en HT is het meest omvattend. Voor zover de geboden facilitering door de Douane, op basis van de CDW-wetgeving, het domein van de AEO overstijgt, is er sprake van HTD of HT.” Visie Modernisering Toezicht Douane, 04-11-2010, p. 6. De verschillen in de vormen van horizontaal toezicht worden in de volgende paragrafen uiteengezet.

4.2. AEO-certificering De aanleiding voor de Europese AEO-certificering waren de aanslagen van ‘9/11’ in New York. Sinds die tijd heeft veiligheid een plaats gekregen in de Europese douanewetgeving. Bedrijven die wat de Douane betreft hun interne beheersing voldoende op orde hebben kunnen sinds 1 september 2007 de AEO-status krijgen. AEO is een door de Europese Unie ingesteld certificaat. Het AEO-certificaat is geldig voor de gehele Europese Unie. Daarnaast geniet de AEO-certificering wederzijdse erkenning met de Verenigde Staten en Japan. Wanneer een bedrijf internationale handel bedrijft met een andere partij in de VS of Japan dan kan dat bedrijf gebruik maken van de certificering en facilitering die deze biedt. De vergelijking tussen de certificeringen is mogelijk door de standaardisering van de WDO (wereld douaneorganisatie).

18http://www.belastingdienst.nl/wps/wcm/connect/bldcontentnl/belastingdienst/douane_voor_bedrijven/naslagwerken

_en_overige_informatie/authorised_economic_operator_aeo/aeo_inleiding/aeo_inleiding Geraadpleegd 12-04-‘13 19 Visie Modernisering Toezicht Douane, 04-11-2010 20 Communautaire Douane Wet/Toepassing Communautaire Douane Wet 21 Ten tijde van het opstellen van de visie MTD was er sprake dat de accijnzen mogelijk naar de Belastingdienst verlegt werden. Dit is niet doorgegaan, maar hier was in de visie van 2010 wel al rekening mee gehouden, daar was het niet mogelijk om een convenant voor accijnzen op te stellen zonder de Belastingdienst. Recentere documentatie is niet beschikbaar, maar inmiddels is een HTD juist voor een accijnsklant een interessant convenant. Wanneer een bedrijf bijvoorbeeld geen grensoverschrijdende goederen heeft, maar wel modern en horizontaal toezicht wil.



De AEO-certificering is voor bedrijven de eerste stap om van verticaal toezicht naar een meer horizontale vorm van toezicht te gaan. De AEO-certificering ziet vooral op de wetgeving die uit het communautaire douanewetboek en de toepassingsverordening van het CDW voortkomt. Daarnaast ziet de AEO-certificering ook op enkele VGEM-aspecten, bijvoorbeeld veiligheid. Als een bedrijf voor een AEO-certificaat in aanmerking wil komen dient het bedrijf hiervoor zelfstandig de aanvraag in te dienen. De AEO-certificering vindt haar basis in de Europese Richtlijn. Deze stelt vast wat er bereikt moet worden om AEO-gecertificeerd te worden. De vraag hoe dat wordt bereikt wordt overgelaten aan de lidstaten. Daarom heeft elke lidstaat op dit punt eigen weten/of regelgeving. Door middel van de certificering wil de Europese Unie het bedrijfsleven betere faciliteiten bieden 22. Deze faciliteiten verschillen per certificering. De volgende faciliteiten kunnen uit de certificering voortkomen: Voor alle AEO-certificaten; 

minder fysieke- en documentcontroles,



voorrang bij controle als het bedrijf voor controle is geselecteerd,



op verzoek kan een controle op een bepaalde plaats plaatsvinden,



geen controle op eerder gecontroleerde criteria bij een latere vergunningaanvraag,



verlaging van de zekerheidstelling (nationale facilitering). 23

Voor AEO-F en AEO-S; 

voorafgaande kennisgeving bij controles,



minder gegevens verstrekken in de summiere aangifte,



erkenning AEO-veiligheidscertificering door andere landen (buiten de EU).24

Het uitgangspunt voor de certificering is om een logistieke goederenketen te ontwikkelen die van begin tot einde gecertificeerd is. Wanneer de gehele keten gecertificeerd is kunnen de klanten de meeste voordelen/faciliteiten genieten. Het idee achter de AEO-certificering is toezicht op basis van gefundeerd vertrouwen en horizontaal toezicht. Het vertrouwen van de Douane moet door het bedrijf waar gemaakt worden door goede ervaringen uit het verleden en de eigen verantwoordelijkheid. Het bedrijfsleven heeft om verschillende redenen al geïnvesteerd in waarborgen25 in het bedrijf. Op deze waarborgen wil de Douane verder bouwen. In tegenstelling tot het verticale toezicht wordt de manier van controleren bij horizontaal toezicht dan ook aangepast. Waar eerst werd gecontroleerd vanuit vertrouwen is dat nu een conformiteitcontrole. De controle bevestigt het vertrouwen van de Douane in het betreffende bedrijf. De eigen verantwoordelijkheid en interne beheersing van het bedrijf moet in eerste instantie blijken uit de AEO-self-assessment. 4.2.1. AEO criteria en definitie Wanneer een bedrijf in aanmerking wil komen voor een AEO-certificaat dan dient het daarvoor een aanvraag te doen bij het Landelijk Coördinatiecentrum AEO (LCAEO). Dit landelijke coördinatiecentrum

22http://www.belastingdienst.nl/wps/wcm/connect/bldcontentnl/belastingdienst/douane_voor_bedrijven/naslagwerken_en_overige_inf

ormatie/authorised_economic_operator_aeo/aeo_inleiding/achtergrond Geraagdpleegd 19-07-‘13 23http://www.belastingdienst.nl/wps/wcm/connect/bldcontentnl/belastingdienst/douane_voor_bedrijven/naslagwerken_en_overige_inf ormatie/authorised_economic_operator_aeo/voordelen_aeo/ Geraagdpleegd 19-07-‘13 24http://www.belastingdienst.nl/wps/wcm/connect/bldcontentnl/belastingdienst/douane_voor_bedrijven/naslagwerken_en_overige_inf ormatie/authorised_economic_operator_aeo/voordelen_aeo/ geraadpleegd 19-07-‘13 25 Zoals andere toezichthouders en de eigen wil om grip te hebben op de organisatie.



verzorgt vervolgens de aanvraag. ‘De status van “geautoriseerde marktdeelnemer” wordt (op verzoek) verleend aan in het douanegebied van de Gemeenschap gevestigde ondernemers. Een “geautoriseerde marktdeelnemer” komt in aanmerking voor faciliteiten met betrekking tot veiligheidsgerelateerde douanecontroles en/of voor in de douanewetgeving vastgelegde vereenvoudigingen’ (art. 5bis lid 1 CDW). Een marktdeelnemer is voor het TCDW ‘een persoon die zich in het kader van zijn bedrijf bezighoudt met activiteiten waarop de douanewetgeving betrekking heeft’ (art. 1 lid 12 TCDW). Een persoon is bijvoorbeeld een natuurlijk persoon of een rechtspersoon (art. 4 lid 1 CDW). De wettelijke eisen die onder andere aan het bedrijf gesteld worden zijn op basis van art. 5bis lid 2 CDW: 

Een passende staat van dienst op het gebied van de naleving van douanevereisten



Een deugdelijke handels- en, in voorkomend geval, vervoersadministratie die passende douanecontroles mogelijk maakt



Bewijs van financiële solvabiliteit



Passende veiligheidsnormen

Als de marktdeelnemer voldoet aan de voorwaarde dan kan de Nederlandse Douane de certificering afgegeven op basis van: 

gefundeerd vertrouwen



self-assessment van het bedrijf



afdekking van risico’s in bedrijf



toetsen van beheersing processen



periodieke monitoring 4.2.2. Modellen

De Europese Commissie heeft het COMPACT-model ontwikkeld voor de Douane. Via deze methode kan de Douane de risico’s en beheersmaatregels bij AEO-gecertificeerde bedrijven in kaart brengen. Op basis van het model kan de Douane vervolgens bouwen op de interne beheersing van de klanten en daarmee het toezicht anders vormgegeven dan via verticaal toezicht. In bijlage 5 is het COMPACT-model opgenomen. De Douane gebruikt dit model om de fiscale en niet-fiscale (VGEM) belangen van de lidstaat en de EU te waarborgen (Europese Commissie, 2006). De klanten van de Douane hebben in het business control framework naast het tax control framework ook een customs control framework. In het customs control framework staan de risico’s en de risicobeheersing van het bedrijf beschreven. Op basis van de risicobeheersing van het bedrijf kan de Douane hier mogelijk op steunen. Hiervoor dient deze beheersing wel van een goede kwaliteit zijn. Het schillenmodel maakt inzichtelijk waar de Douane (deels) op kan steunen en waar de Douane zelf (meer) toezicht op moet houden. Het schillenmodel is tevens opgenomen in bijlage 5. Het schillenmodel is niet alleen voor de AEOcertificering, maar ook voor een HT-convenant. 4.2.3. Douanecontroles en profielen Wanneer een bedrijf AEO-gecertificeerd is kan het rekenen op 50% minder fysieke douanecontroles. Een fysieke controle is een controle waarbij een douaneambtenaar fysiek de goederen controleert. Deze manier van controleren heeft tot gevolg dat het altijd een onderbreking in het logistieke proces betekent. Fysieke



controles kunnen door de Douane worden uitgezet wanneer een bedrijf een aangifte doet voor de in-, verof uitvoer van goederen26. Een fysieke controle is alleen een fysieke controle op het moment dat de goederen bij de Douane worden aangeboden, de selectie van de te controleren zending gebaseerd is op risico-analyse en sprake is van invulling van het onverwachtheidsbeginsel 27. Fysieke controles zijn nodig, omdat de Europese Unie van de Douane verwacht dat de Douane een aantal fysieke controles uitvoert. Dit wordt elk jaar in de rijksbegroting vertaald in een uit te voeren aantal fysieke controles, zie hiervoor bijlage 3. In de bijlage 3 staat tevens de doelstelling om meer bedrijven te certificeren. Naast de fysieke controles kent de Douane nog een tal verschillende soorten administratieve controles. Het belangrijkste verschil tussen een fysieke controle en een administratieve controle is het moment waarop de controles gehouden wordt. De fysieke controles worden gehouden als de goederen nog aanwezig zijn. De administratieve controles zijn achteraf of vooraf. Voorbeelden van administratieve controles van de Douane zijn; CNI (controle na invoer), CNU (controle na uitvoer) en GPA (geautomatiseerde periodieke controle).28 Voor de AEO komen hier nog twee controlemogelijkheden bij, namelijk de bureautoets en de veldtoets. AEO-gecertificeerde bedrijven dienen elk jaar een bureautoets te krijgen en minimaal één keer in de vijf jaar een veldtoets29. Indien nodig kunnen de toetsen vaker uitgevoerd worden. Wanneer bijvoorbeeld medewerkers van fysiek toezicht aangeven dat er bevindingen zijn bij klanten, kan men er voor kiezen om een bureau- of veldtoets uit te zetten. Het is mogelijk dat een bureautoets tot een veldtoets leidt. In een bureautoets wordt er vanachter het bureau, de naam suggereert het al, op basis van de informatie van de Douane en de certificaathouder getoetst of aan de AEO-eisen wordt voldaan. Hier wordt bijvoorbeeld ook de monitoringinformatie van de certificaathouder in meegenomen. De veldtoets is een intensievere toets waarbij ook daadwerkelijk getoetst wordt bij het bedrijf. Hier kan bijvoorbeeld gekeken worden in hoeverre de AO/IB30 ook klopt met de werkelijkheid. Voordat een fysieke controle door de Douane kan worden uitgezet moet de Douane eerst hiervoor ‘getriggerd’ worden. Bedrijven maken een aangifte voor de in-, verof uitvoer van goederen. Deze aangifte gaat vervolgens door de douanesystemen. In dit systeem wordt door middel van risicoprofielen gekeken of de zending fysiek gecontroleerd moet worden. De Douane heeft hiervoor drie profielen: steekproefprofiel, risicoprofiel en het stopprofiel. Het stopprofiel 31 staat op goederen die in geen geval zonder fysieke controle mogen worden uitgevoerd. Bij een aangifte van een goed die in dit profiel staat zal deze zending altijd rood vallen32 en zal het goed dus niet automatisch vrijgegeven worden door de Douane. Op het stopprofiel zit 100% controle. In het risicoprofiel zitten goederen die een bepaald risico met zich meedragen. Dit kunnen bijvoorbeeld bedreigde diersoorten of dual-use33 goederen zijn. Op de risicoprofielen staat geen 100%

26 De Douane heeft veel verschillende manieren van controleren, bijvoorbeeld administratieve controles en wederzijdse bijstand. De controles worden niet allemaal pas uitgezet bij een aangifte van het goed. In deze scriptie wordt er alleen naar deze manier van controleren en het houden van toezicht gekeken. 27 Respondenten 10, 13 en 17 28 Uit: Producten en diensten 2011, Douane Nederland. 29 Douanerespondenten 3, 6, 17 en MT Douane. Nota Veldtoets. 17-09-2012. 30 Administratieve organisatie en interne beheersing. 31 Strategische goederen, zoals wapens 32 ‘Rood vallen’ wil zeggen dat er een controle moet worden uitgevoerd op basis van een steekproef. 33 Dual-use goederen zijn goederen die naast het primaire doel waarvoor ze zijn vervaardigt ook voor andere doeleinden kunnen



controle. Om de resterende risico’s af te dekken is er uiteindelijk nog een steekproef, die ook geldt voor goederen die niet binnen de stop- of risicoprofielen vallen34. Voor klanten met een vorm van horizontaal toezicht kan het percentage in de steekproef met 50% verlaagd worden. Op deze wijze krijgen klanten dan een 50% vermindering op het aantal fysieke controles. De fysieke controles bij MTD-klanten wordt gedaan vanuit vertrouwen en daarmee het een conformiteitcontrole. Bij klanten die onder verticaal toezicht staan is het een controle waar het vertrouwen ontbreekt en daarmee dus een ‘echte’ controle. 4.2.4. AEO volwassenheidsniveau Bij het invullen van een AEO-self-assessment moet de klant zich beoordelen op verschillende onderdelen 35. De klant vult een score in van 0 t/m 5, naargelang de beheersing van het bedrijf op het betreffende onderdeel. Het AEO-certificaat wordt pas afgegeven als alle onderdelen minimaal met een 3 worden becijferd. Tabel 5: AEO-self-assessment scores Niveau

Mate van beheersing

0

Geen beheersmaatregelen.

1

Interne beheersing van bedrijfsprocessen is ad hoc en ongeorganiseerd.

2

Interne beheersing van bedrijfsprocessen heeft vast patroon.

3

Interne beheersing van bedrijfsprocessen is beschreven en bekend (minimale niveau voor het verkrijgen van de AEO-certificaat).

4

Bedrijfsprocessen worden gecontroleerd en geëvalueerd.

5

Interne beheersmaatregelen zijn geïntegreerd in bedrijfsprocessen en worden voortdurend geëvalueerd.

Het cijfer 3, zoals hierboven aangegeven, wil voor het bedrijf zeggen dat er opzet en bestaan van de interne beheersing aanwezig is. De score van 4 gaat een stuk verder, want hier wordt verwacht dat er door het bedrijf gemonitord wordt op de processen. Wanneer een bedrijf het cijfer 4 heeft ingevuld, kan deze monitoringsinformatie ook gebruikt worden voor de bureautoets. Nadat de klant de self-assessment heeft ingevuld checkt een onderzoeker van de Douane of de scores ook daadwerkelijk kloppen met de mate van interne beheersing. Bedrijven met hogere AEO-scores, bijvoorbeeld 4 of 5, krijgen overigens geen extra faciliteringen in vergelijking met bedrijven die bijvoorbeeld alle scores op 3 hebben.

4.3. Horizontaal toezicht De Douane ziet de AEO-certificering als eerste vorm van horizontaal toezicht. Er zijn een aantal klanten waarvoor deze invulling van horizontaal toezicht niet voldoende is. Een mogelijk volgende stap hiervoor is een Belastingdienst breed convenant voor horizontaal toezicht, het zo gehete HT-convenant. Horizontaal toezicht biedt in eerste instantie geen verdere facilitering dan dat een AEO-certificaat dat doet. De dienen, die in de stopprofielen komen. Bepaalde computerchips kunnen ook gebruikt kunnen worden om raketten af te vuren terwijl ze in dit geval voor een legitiem doel gebruikt moeten worden. De in- en uitvoer van deze goederen brengt zodoende een bepaald risico met zich mee. 34 De gelaagde handhaving is door respondent 13 uitgelegd. 35 De AEO-self-assessment (Nederland): http://docreader.readspeaker.com/docreader/index.php?jsmode=1&cid=bnvyy&voice=Claire&lang=nl_nl&ent=speed%3D100%26&url= http://download.belastingdienst.nl/douane/docs/samenvatting_aeo_self_assessment_do4421t6pl.pdf&jsmode=1&referer=http%3A %2F%2Fwww.belastingdienst.nl%2Fwps%2Fwcm%2Fconnect%2Fbldcontentnl%2Fthemaoverstijgend%2Fprogrammas_en_formulier en%2Fsamenvatting_aeo_self_assessment&v=Google%20Inc.



verschillen zijn in de volgende tabel weergegeven; Tabel 6: Verschil HT en AEO AEO certificering HT convenant Oorsprong Europees Nederland Wetgeving CDW AWR Geldigheid EU Lidstaten Nederland Rechtspersoonlijkheid Rechtspersonen Entiteiten Facilitering In beginsel geen onderscheid Volgorde Stap 1 Vereist AEO-certificaat Bron: Douanerespondent 10. Om voor een HT-convenant in aanmerking te komen is een AEO-certificaat een vereiste. Een HTconvenant is echter alleen geldig in Nederland, in tegenstelling tot de Europese AEO-certificering. Daarnaast geldt het HT-convenant voor de gehele entiteit. Dit betekent dat het HT-convenant voor het hele bedrijf in Nederland geldt en niet per vestiging in Nederland, zoals dat bij de AEO-certificering wel mogelijk is. Het grote verschil voor het bedrijf is dat een HT-convenant een verdere vorm van maatwerk levert. Een bedrijf met een HT-convenant is ook altijd een individuele klant. Klanten met enkel een AEO-certificaat kunnen ook onder de generieke klanten vallen. Wanneer een klant individueel is dan krijgt heeft die ook een Individueel Behandel Plan (IBP) bij de Douane. In dit behandelplan worden de risico’s van de onderneming samen met de klant en de Douane opgesteld. Van hieruit wordt gekeken welke beheersing de klant heeft en welke risico’s nog moet worden afgedekt door de Douane. Een verdere facilitering op de fysieke controles is niet mogelijk, omdat de Douane nog steeds moet voldoen aan de Europese doelstelling m.b.t. de fysieke controles. Wel kan er op andere gebieden maatwerk geleverd worden. Respondent 10 van de Douane geeft aan welke vormen van maatwerk de Douane wel kan leveren: ‘Wanneer een klant op dit moment volledig in control zou zijn, dan zou de facilitering op de fysieke controles niet verder omhoog kunnen. Daarentegen kan de Douane wel maatwerk leveren op aansturingen, GPA, peilingen, inventarisaties, CNI’s, aangiftes, aangiftebehandeling, lijncontroles en administratieve controles.‘ Voor klanten betekent een HT-convenant een verdergaande manier van transparantie tegenover de Douane, maar ook een verdergaande mate van beheersing en monitoring op de bedrijfsprocessen. Het is voor klanten niet mogelijk om zonder de Belastingdienst een HT-convenant met de Douane af te sluiten. Andersom, zonder de Douane maar met de Belastingdienst, is het echter wel mogelijk.

4.4. Horizontaal toezicht Douane “Horizontaal Toezicht Douane (HTD) betreft qua inhoud VGEM-zaken voor zover niet behorend tot de reikwijdte van AEO naast CDW/TCDW. HTD wordt toegepast bij individuele werkmaatschappijen. De HTDafspraken worden vastgelegd in een toezichtsarrangement.” Visie Modernisering Toezicht Douane, 04-112010, p4. Tijdens het onderzoek zijn geen respondenten gesproken die een HTD-convenant hebben. Deze vorm van toezicht staat nog in de kinderschoenen 36. Hierdoor is er nog weinig tot geen ervaring en interne documentatie binnen de Douane van deze vorm van horizontaal toezicht.

36

Douanerespondent 7



Klanten met een AEO-certificaat die de volgende stap willen maken in horizontaal toezicht gaan op dit moment direct naar een HT-convenant. In de regio Eindhoven zijn er geen HTD-convenanten. Landelijk zijn er slechts enkele klanten met een HTD-convenant. Ondanks de fase waarin HTD momenteel verkeert heeft respondent 7 van de Douane de volgende toelichting over HTD kunnen geven: ‘HTD, als derde poot binnen MTD, staat los van de Belastingdienst. HTD is bijvoorbeeld voor bedrijven die niet toekomen aan een AEO-certificering, omdat ze géén EU-grensoverschrijdend goederenverkeer hebben en te klein zijn voor een HT convenant. Respondent merkt daarbij op dat HTD nog in ontwikkeling is. Bij HTD worden wel HT arrangementen afgesproken, maar veelal op accijnzen en VGEM taken. AEO is, zoals aangegeven, geen vereiste voor HTD, maar vele aspecten die bij AEO een rol spelen komen terug bij HTD. Aspecten van HT komen ook weer in terug in HTD. HTD heeft geen wettelijk kader, maar ziet juist vooral op nationale aspecten. In het kader van meer samenwerking binnen de overheid en om HTD mogelijk te maken worden rijksbrede convenanten afgesloten. Dit zijn convenanten met andere handhavingpartners dan de Douane, zoals de politie, de Koninklijke Marechaussee, de NVWA etc. HTD biedt daardoor de mogelijkheid om VGEM aspecten in één arrangement vorm te geven. Bij het opstellen van de rijksbrede convenanten wordt er gekeken naar de verantwoordelijkheden en competenties van de Douane en naar die van de andere handhavingpartner. Vervolgens wordt op basis hiervan een convenant opgesteld, met als doel efficiëntere en kwalitatief betere controles en toezicht door de Overheid.’ HTD-convenanten zijn gebaseerd op accijnzen en VGEM aspecten. Accijnzen vormen geen onderdeel van deze scriptie en hierdoor valt deze manier van toezicht ook buiten de scope van deze scriptie. Daarnaast heeft geen enkele onderneming in de douaneregio Eindhoven deze vorm van toezicht, landelijk is het aantal HTD-convenanten letterlijk op één hand te tellen. Dit gebrek aan uitvoering van deze vorm van toezicht maakt het moeilijk te onderzoeken en daar zinnige uitspraken aan te verbinden.

4.5. Ontwikkelingen Douane Het toezicht van de Douane is op een aantal gebieden nog in ontwikkeling. Naast de ontwikkeling van HTD-convenanten worden er in deze paragraaf een viertal ontwikkelingen geschetst. Dit zijn ontwikkelingen die de concrete invulling van de inrichting van het toezicht moeten verbeteren. De Douane heeft hiervoor een aantal projecten of pilots. De status van de ontwikkelingen verschilt onderling, hierdoor zijn de beschikbare bronnen en/of voorlopige resultaten dun gezaaid. Desalniettemin is het belangrijk om deze ontwikkelingen weer te geven. De hoofdvraag tracht een leermoment voor de Douane te creëren. Hiervoor is het van belang om aan te geven hoever de Douane met het toezicht is en aan welke ontwikkelingen er wordt gewerkt. De als eerst omschreven ontwikkeling betreft de toezichtsdagen. In de douaneregio Eindhoven zijn dit jaar enkele toezichtsdagen gehouden. Meerdere respondenten waren hierdoor in de positie om over de inhoud van deze ontwikkeling te spreken. Een andere ontwikkeling die hier nauw mee samen hangt is het moment van de controles. De toezichtsdagen en de verlegging van het moment van de controles komen beide voort uit de last van de fysieke controles voor bedrijven. Op dit moment wordt er ook gewerkt aan de verdere facilitering voor de AEO-gecertificeerde bedrijven, maar hiervoor ontbreekt het draagvlak momenteel nog. De laatste ontwikkeling is een project dat nog in de kinderschoenen staat. Slechts respondent 17 van de Douane heeft hier informatie over kunnen verschaffen. Uit het onderzoek blijkt dat deze pilot pas in 2014 zal starten. Desalniettemin geeft deze pilot aan dat de Douane bezig is met ontwikkelingen om tegemoet te komen aan de signalen van het bedrijfsleven.



4.5.1. Toezichtsdagen Klanten van de Douane met een AEO-certificering en/of een HT-convenant hebben voor hun gevoel nog teveel fysieke controles. Ondanks de mindering met 50% kan het bij bedrijven nog steeds voorkomen dat de Douane een aantal keer in de week bij het bedrijf is om een fysieke controle uit te voeren. Zoals eerder aangegeven betekent een fysieke controle altijd een onderbreking in het logistieke proces. Deze onderbrekingen willen de bedrijven zo min mogelijk. Verschillende respondenten37 uit het bedrijfsleven geven aan dat een fysieke controle op zich geen probleem is, maar wel de manier waarop die op dit moment plaatsvindt. Een douaneambtenaar komt bij een fysieke controle elke keer naar slechts één goed kijken. Het resultaat hiervan kan zijn dat de hele vracht hiervoor op zijn plek gehouden moet worden. Dit levert het bedrijf veel kostbare vertraging op van het vervoer. Deze vertraging wordt voor die hele container nog vergroot door de duur van de fysieke controle. Het komt voor dat de gehele container leeggehaald moet worden om bij de goederen te kunnen die onderzocht moeten worden. Elke fysieke controle die zo plaatsvindt kost het bedrijf veel tijd en geld. Niet alleen voor het bedrijfsleven, maar ook voor de Douane. Immers voor elke controle-opdracht moet er een controlerende ambtenaar op pad. De douaneregio’s zijn veelal zeer uitgestrekt, dit brengt met zich mee dat een controle inclusief reistijd enkele uren met zich meebrengt. Wie zich realiseert dat reistijd voor de Douane wachttijd voor het betrokken bedrijf betekent, zal begrijpen dat zogenaamde toezichtsdagen uitkomst kunnen bieden. Dit fenomeen heeft op dit moment de aandacht van de landelijke beleidsmakers van de Douane. Wanneer een bedrijf in aanmerking komt voor toezichtsdagen dan krijgt het bedrijf niet minder fysieke controles, maar worden de controles gestructureerd. Zo krijgt een klant een aantal toezichtsdagen per jaar en tussen deze dagen worden er significant minder controles uitgevoerd. Op de toezichtsdagen wordt dan juist zoveel mogelijk gecontroleerd. In de praktijk kan dit bijvoorbeeld 77 fysieke controles opleveren, geeft respondent 2 van de Douane aan. Een toezichtsdag vergt voor de Douane echter wel een behoorlijke voorbereiding, want daar moet personeel voor vrij gemaakt worden. Dit zelfde geldt voor het bedrijf. Normaliter komt er één douaneambtenaar de controle doen. Deze moet te woord gestaan en geholpen worden. Op een toezichstdag heeft bedrijf te maken met een veelvoud aan douaneambtenaren. De vragen van deze ambtenaren zullen ook beantwoord moeten worden en daarom moet het personeel van het bedrijf daar zich daar ook voor vrij maken. De crux hier is dat de Douane van te voren in principe geen melding maakt wanneer de toezichtsdag plaatsvindt. Dit gaat namelijk in tegen de controle-uitgangspunten van de Douane38. Naast de personele kwestie moet de Douane ook zorgen dat het aansturen op de fysieke controles aangepast wordt. Waar normaal gesproken de aansturing komt op basis van de steekproef moet op die dag alle aangiften van de klant rood vallen. Het blijkt dus in de praktijk voor de Douane een omvangrijke organisatie om een toezichtsdag te houden. 4.5.2. Magazijncontrole Naast de toezichtsdagen is er nog een andere methode waar de vergunninghouders van de Douane graag mee zouden willen werken. Zoals in het vorige onderdeel beschreven is, zorgen de fysieke controles voor een verstoring van het logistieke proces. Respondenten van het bedrijfsleven geven aan dat het moment 37 38

Respondenten 5, 14 en 18 Respondent 18



waarop de Douane een fysieke controle uitvoert het slechts denkbare moment is in het logistieke proces. Op het moment dat een bedrijf de goederen uitvoert heeft het bedrijf weinig tijd. Dit is het moment in het logistieke proces dat er niets fout kan gaan. De klanten van deze bedrijven wachten op de goederen en die moeten daar geleverd worden. Dit is ook precies het moment dat de Douane komt controleren. De goederen liggen op verschillende plekken in het logistieke proces stil. Op het moment dat de goederen bij in- of uitvoer in beweging komen legt de Douane de goederenstroom stil voor een fysieke controle. Een mogelijke oplossing om dit te voorkomen, is om de controle te doen aan de hand van identieke goederen die nog in het magazijn liggen. Bijvoorbeeld aan de hand van dezelfde serienummers, etc. Wanneer een goed bijvoorbeeld op indeling (hieruit bestaat een groot deel van de fysieke controles) gecontroleerd moet worden dan kan dit ook aan de hand van identieke goederen in het magazijn. De Douane bekijkt momenteel de mogelijkheden om deze manier van controleren toe te passen. Het is namelijk de vraag of deze manier van controleren ook in de ogen van ‘Brussel’ als een fysieke controle aangemerkt kan worden; waarschijnlijk is dit een administratieve controle. 4.5.3. Facilitering AEO aanpassen De facilitering in de AEO is op dit moment in principe voor alle AEO-gecertificeerde klanten gelijk. Klanten die alleen een opzet en bestaan hebben van bedrijfsprocessen krijgen hiervoor dezelfde facilitering als klanten die volledige beheersmaatregelingen en continue monitoring hebben. Voor het toezicht van de Douane is het wenselijk dat de interne beheersing en monitoring van de klant op het hoogst haalbare niveau is. Op de manier waarop de facilitering nu is ingericht is dit niet motiverend voor de klanten om bijvoorbeeld van een drie naar een vier te gaan op de AEO-self-assessment. Verschillende respondenten geven ook aan dat een verbetering van de beheersing wellicht mogelijk zou zijn, maar dat daar niets tegenover staat van de Douane. Uit het interview met douanerespondent 10 komt het idee om de facilitering op de korting van de fysieke controles aan te passen aan het volwassenheidsniveau (de scores) van de AEOself-assessment. De 50% vermindering/korting die momenteel geldt voor alle AEO’ers zou dan vervangen worden door variabele percentages naargelang de klant de beheersing op orde heeft. Respondent 10 van de Douane zegt hierover het volgende; ‘De standaard 50% korting op de fysieke controles gaat de Douane niet helpen om bedrijven te motiveren door te groeien naar een betere beheersing. Daarom moet dit meer gedivergeerd worden. In de toekomst wordt er meer gefaciliteerd in relatie met de klant. Nu wordt onderzocht hoe deze variatie kan worden vormgegeven. Waarschijnlijk worden dit vier varianten. 25% korting op de fysieke controles voor klanten die aan de minimale eisen voldoen. 50% korting voor bedrijven die daarop stappen ondernemen. En 75% korting voor bedrijven die daar al zijn. Daarnaast zijn er denkbeelden om de top 100 bedrijven, die dit kunnen bekostigen en er ook een toegevoegde waarde in zouden kunnen ondervinden, van echt maatwerk te voorzien. Hier komt dan bijvoorbeeld een reductie van 100%.’ In hoofdstuk 6 wordt beschreven op welke manier dit bijvoorbeeld anders zou kunnen. 4.5.4. Continuous monitoring Voor begin 2014 wordt er nagedacht over een nieuwe pilot voor de Douane Eindhoven. Respondent 17 van de Douane heeft verteld dat het hier gaat over continuous monitoring bij een klant met specifieke behoeften. Bij deze genoemde klant tevens respondent 5 voor het onderzoek ondervraagd. Respondent 13 van de Douane is één van de trekkers van dit project. Uit het interview met respondent 17 van de Douane



volgt de volgende informatie over deze ontwikkeling;

Bij een aantal klanten is het uitvoeren van fysieke controles erg lastig. Om toch een goede inrichting aan het toezicht te kunnen geven is de Douane momenteel de mogelijkheden van continuous monitoring aan het verkennen. Met continuous monitoring kijkt de Douane eens in de zoveel tijd met het proces van de klanten mee. De goederen zijn bij een bepaalde klant zo technisch dat de Douane niet kan constateren, als er een goederenpakket klaar staat om het vliegtuig in te gaan, of het om een dual-use goed gaat of niet. ‘Als de Douane die doos open zou willen maken, dan kan het voorkomen dat er voor miljoenen schade wordt geleden voor het bedrijf. Wanneer de Douane bij de klant gaat kijken voordat het goed de doos in gaat, kan er meer gezien worden. De controle gebeurt dan op basis van de informatie die de klant aanreikt. En door af en toe (fysiek) de cleanrooms in te gaan, om hier te kijken of er geen bijpak etc. bij kan. Aan de voorkant de risico’s analyseren en in het proces continu metertjes hebben. De Douane komt hier dan ook niet meer transactiegericht de controles uitvoeren, maar hiervoor zijn de AEO-toetsen, de veldtoetsen (minimaal één keer in de vijf jaar, maar kan ook vaker) en intensievere strategische gesprekken samen met de klantmanager. Dus je gaat ander personeel inzetten. Geen fysieke controles betekent niet dat er geen toezicht meer is. Het toezicht is misschien wel intensiever, maar dan op andere niveaus en dimensies. Je kijkt naar hard controls, harde BI, maar ook naar de soft controls en naar de tone at the top. En dat het bedrijf geen onregelmatigheden heeft in de steekproeven, die er dan wellicht ook nog zijn.’ ‘Bij een Green lane of een AEO-keten zijn hele andere waarborgen waar je naar kijkt. Dat wil niet zeggen dat je nooit meer fysiek bij het bedrijf komt. Continuous monitoring is momenteel nog een pilotfase.’ Het meest opvallende aan deze ontwikkeling is dat bij deze manier van toezicht voor de Douane er geen fysieke controles meer plaatsvinden. Dit zou voor veel bedrijven een welkome ontwikkeling zijn, omdat dit minder last van de Douane oplevert. De voorwaarden zijn echter wel dat de Douane het gefundeerde vertrouwen op een andere manier moet kunnen bevestigen.



5. Hoe modern is de modernisering toezicht Douane? In deze deelvraag wordt beschreven hoe de inrichting van het douanetoezicht te typeren is als klassiek, modern of post-modern toezicht. Aan de hand van de operationalisering wordt hier antwoord op gegeven. De informatie voor de beantwoording komt voornamelijk uit de interviews met respondenten van bedrijven en de Douane. In bijlage 6 is een overzicht van de respondenten van relevante standpunten uit dit hoofdstuk weergegeven. Door middel van dit hoofdstuk wordt er tevens dieper ingegaan op de werking van het toezicht van de Douane.

5.1. Interventiestijl 5.1.1. Douane In de relatie tussen de klanten en de Douane zijn de klantmanagers de spin in het web. De klantmanagers vervullen dan ook een essentiële rol in de uitvoering van het toezicht. In het onderzoek zijn drie klantmanagers van de Douane Eindhoven geïnterviewd om te onderzoeken op welke wijze zij hieraan invulling geven. De klantmanagers (respondenten 1, 3 en 6) geven in de interviews aan dat de manier van interveniëren preventief is. De klantmanagers, maar ook de instelling binnen de Douane, is er op gericht om interventie te voorkomen. Respondent 6 schetst deze instelling in vergelijking met de instelling van de periode daarvoor: ‘Wanneer de klant voorheen onder het verticaal toezicht viel en er ging iets fout, dan kreeg de klant een boete. Nu wordt er gekeken in hoeverre het bedrijf in control is en naar hun beheersmaatregelen. Daarna wordt er (pas) gekeken naar wat er fout is gegaan en wat de klant en de Douane er aan kunnen doen om herhaling te voorkomen. Deze stappen gebeuren in samenspraak met de klant.’ Om uitspraken te kunnen doen over de interventiestijl van de Douane is het onvoldoende om dit enkel aan de beleidskant, bij de Douane te toetsen. De respondenten van het bedrijfsleven zijn ook ondervraagd hoe zij de interventiestijl van de Douane, de uitvoering, ervaren. 5.1.2. Klanten Het merendeel van de respondenten uit het bedrijfsleven geeft aan dat de interventiestijl van de Douane preventief is. Een van de respondenten, 12, uit het bedrijfsleven, die tevreden is over de interventiestijl van de Douane, beschrijft dit als volgt: ‘De Douane ziet soms dat er fouten worden gemaakt en dan wil de Douane juist de verbeteringen zien.’ De klant krijgt tijd om de verbeteringen uit te voeren. ‘Als dat niet lukt dan krijgt de klant een boete, soms komt de Douane niet onderuit aan het geven van de boete.’ Tegengeluiden over de interventiestijl zijn ook waargenomen in het onderzoek. Verschillende respondenten39 zijn van mening dat de Douane een repressieve interventiestijl hanteert. Respondent 14A van het bedrijfsleven schetst dit aan de hand van het volgende voorbeeld: ’Een paar incidenten binnen de onderneming heeft geleid tot een klassieke aanpak en doorsturen naar Bezwaar en Beroep. Er is nauwelijks tot geen overleg geweest.’ De respondent(en) van dit bedrijf hadden aan de Douane op een eerder moment aangegeven dat er een 39

Respondenten 14A en 14B



bepaald risico zich binnen het bedrijf voordeed. Wanneer er vervolgens uit dit risico een incident voortkomt, de Douane hierover niet communiceert en direct overgaat tot interventie dan is hier juist sprake van een repressieve stijl. De toezichthouder heeft de kans voor preventieve interventie laten lopen, maar ging wel direct over tot een repressieve actie. Meerdere respondenten hebben een soortgelijk voorbeeld hiervan gegeven. De interventiestijl van de Douane zal om deze redenen niet geheel als preventief gezien kunnen worden, maar een combinatie van de twee.

5.2. Leerstijl Figuur 1: Leercirkel van Deming

De leerstijl in de theorie biedt drie mogelijkheden, namelijk

single loop, double loop en learning by linking. Uit het onderzoek blijkt dat de Douane gebruik maakt van de leercirkel

‘plan, do, check, act’40. Dit is de leercirkel van Deming (Mahadevan, 2007), zie figuur 1. De essentie van deze leercirkel is dat niet alleen het corrigeren van een directe fout, maar ook het lerend vermogen aanspreken, om in de toekomst een herhaling van de fout te voorkomen. In realiteit worden fouten wel direct gecorrigeerd (dit is in deze cirkel niet mogelijk), maar het doel om het lerende vermogen aan te spreken komt overeen met de double loop learning. In een double loop learning leert men door evaluatie en feedback (Versteeg & Hajer, 2010). De leercirkel van Deming komt hierdoor het dichtst in de buurt van double loop learning. In de double loop learning worden niet alleen de acties of do’s aangepast (single loop), maar wordt er ook gekeken in hoeverre de aannames aan het begin van de ‘cirkel’ juist waren. Hoewel de leerstijlen wellicht niet één-op-één op elkaar passen is de essentie, het doel van de double loop learning vergelijkbaar aan de leercirkel van Deming.

5.3. Positie in overleg De positie in overleg kan volgens de theorie nevenschikkend of ondergeschikt zijn. Nevenschikkend wil aangeven dat er sprake is van een gelijkwaardige positie tussen de toezichthouder en de onder toezichtgestelde. Een ondergeschikte positie geeft aan dat de toezichthouder boven de onder toezichtgestelde staat. Uit de interviews met de douanerespondenten blijkt dat de Douane op een zo gelijkwaardig mogelijke positie overleg wil uitvoeren. Douanerespondent 1 geeft de posities tussen de Douane en de klanten als volgt weer: ‘De positie tussen klanten en klantmanagers is nevenschikkend. De Douane gaat niet op een ouderwetse manier controleren en staat dus ook niet ‘boven’ de klant. […] Mocht het nodig zijn dan kan de Douane uiteraard ingrijpen, maar deze machtspositie wordt niet uitgedragen in de communicatie naar de klanten.’

40

Respondent 7



Tot op zekere hoogte blijkt dit ook te lukken. Uit de interviews met de respondenten uit het bedrijfsleven blijkt dat zij dit ook zo ervaren. Wanneer de Douane en de klant er niet uit lijken te komen dan is uiteindelijk het standpunt van de Douane wel doorslaggevend. Deze situatie wordt door beide partijen zoveel mogelijk voorkomen, omdat in kader van horizontaal toezicht beide partijen er samen uit willen komen. Respondent 18 uit het bedrijfsleven geeft dit als volgt aan: ‘Het komt zelden voor dat er tussen de Douane en de respondent geen sprake is van gelijkwaardige posities, maar dan is er wel altijd over te praten.’ Niet alle respondenten waren geheel tevreden over de posities. Enkele respondenten41 geven aan de Douane niet altijd van een gelijkwaardige positie uitgaat. Gezien het overgrote deel van de respondenten dit echter wel ervaart is de positie in overleg als nevenschikkend.

5.4. Gedragsbeïnvloeding De respondenten van de Douane geven aan de wijze van gedragsbeïnvloeding absoluut niet op basis van bevel is42. De Douane wil in samenspraak met de klanten de doelen te realiseren, bijvoorbeeld door het individuele behandelplan (IBP) samen met de klant op te zetten. Mocht een klant een idee hebben dat in de ogen van de Douane niet gaat werken, dan proberen de klantmanagers door middel van een gesprek de klant te overtuigen van hun visie. Uiteindelijk zal toch de wil van de toezichthouder doorslaggevend zijn, maar dit wil de Douane niet uitdragen. Niet alle respondenten ervaren de gedragsbeïnvloeding op dezelfde manier dat de Douane dit wil uitdragen. Respondent 5 gaf aan dat het IBP in samenspraak met de klant gemaakt dient te worden, maar dat dit hun bedrijf niet is gebeurd: ‘Bij het IBP hoort ook een dossier van de klant, daar zitten complexe dingen in. Dat hoor je samen met de klant te doen.’ Het IBP speelt een belangrijke rol in het vormgeven van het toezicht. Respondenten van het bedrijfsleven willen daarom ook betrokken worden bij de totstandkoming van dit plan. Hoewel het beleid is van de Douane om dit plan gezamenlijk te schrijven komt dit in de praktijk niet geheel tot uiting. Het eenzijdig opmaken van een IBP komt bij de klanten weliswaar niet direct over als een bevel, op basis van onderhandeling is dit ook niet.

5.5. Communicatie De geïnterviewde klanten van de Douane geven aan dat de communicatie slechts eenzijdig is. Uit de interviews met de klanten blijkt de communicatie één van de grootste kritiekpunten op de inrichting van het toezicht van de Douane is. Klanten geven aan dat de communicatie en transparantie slechts van één kant komt, namelijk van de klanten zelf. Wanneer de klanten informatie van de Douane willen dan is dat vaak niet mogelijk. Uit verschillende interviews met verschillende respondenten komen de volgende uitspraken: ‘Geen openheid van de Douane en geen terugrapporteringen. Het bedrijf moet het doen met; geen nieuws, is goed nieuws.’ “Als je niks hoort ben je kennelijk in control. De communicatie is eenzijdig.” Respondent 14A

41 42

Bijvoorbeeld 14A en 14B Respondenten 1, 3 en 6



Respondent 5 geeft over de communicatie van de Douane het volgende weer: ‘Als er iets niet goed is dan hoor je het gelijk, maar als er het wel goed is dan hoor je niks of pas heel laat. De communicatie kan beter, dat hoort ook bij horizontaal toezicht! Ook de transparantie kan nog wel beter bij de Douane, […]. Respondent 5 Niet alle respondent van het bedrijfsleven zijn dermate negatief over de communicatie van de Douane 43. De respondenten van het bedrijfsleven zijn unaniem zeer te spreken over de persoonlijke communicatie met de klantmanager. Respondenten 8, 11 en 12 zijn in het algemeen wel tevreden over de communicatie van de Douane. Bij deze respondenten valt op dat zij over het algemeen slechts kort met een vorm van horizontaal toezicht werken. Concluderend kan gesteld worden dat de respondenten over de communicatie van de Douane verdeeld zijn. Bij de respondenten die hier negatief over oordelen voert de gebrekkige transparantie van de Douane de boventoon. Van klanten verwacht de Douane een grote mate van transparantie, maar de Douane kan van hun kant deze transparantie blijkbaar niet geheel teruggeven. Respondenten van het bedrijfsleven zien transparantie ook als een belangrijk onderdeel van horizontaal toezicht.

5.6. Autonomie Alle respondenten geven aan dat binnen de kaders van de wet, bijvoorbeeld het CDW, er een grote mate van autonomie is voor de klanten. Binnen de kaders kunnen de klanten zelf aangeven hoe zij de gestelde doelen willen realiseren. Het komt ook voor dat deze kaders zo ruim zijn dat een concrete invulling hiervan moeilijk is. Respondent 11 van het bedrijfsleven geeft aan dat er op het gebied van security-niveau geen

guidelines (richtlijnen) zijn voor de AEO. ‘Het is een hele vrije invulling, maar daardoor weet het bedrijf niet of het aan de onduidelijke eisen voldoet. Het is te vrij, te vaag’ aldus de respondent. ‘Op andere gebieden, vooral processen, kon de klant deze invulling beter vormgeven. ‘Op dat gebied is de autonomie is wel goed, want dit mag de klant zelf invullen.’ Respondent 11 De respondenten, werkzaam bij de Douane, geven aan dat de klantmanagers bij onduidelijkheden het aanspreekpunt zijn. Wel letten deze respondenten erop dat zij geen douaneadviseur van de klant worden. Respondent geeft aan dat je als medewerker van de Douane moet oppassen dat de Douane niet op de stoel van de adviseur gaat zitten. De Douane wil het wel samen met de klant doen, maar het is niet de bedoeling om de adviseur van het bedrijf te worden, daar zijn eventueel externe consultantbureaus voor. […] ‘De klant moet in control zijn, het is hun bedrijf.’ MTD gaat juist voornamelijk over in control zijn van het bedrijf, waarin de Douane kan assisteren. De klant kan de inrichting van het MTD grotendeels zelf bepalen, maar uiteraard wel in samenspraak met/goedkeuring van de Douane. Respondent 6 Binnen de mogelijkheden die de Douane heeft worden de klanten zoveel mogelijk vrijheden gegeven. Op sommige gebieden, zoals hierboven aangegeven - security, erg veel. Hierdoor is het voor de klanten moeilijk in te schatten hoe het bedrijf aan de verwachtingen van de Douane kan voldoen. De autonomie van de Douane wordt op basis van het onderzoek als ruim beoordeelt. In hoeverre de medewerkers van de Douane de juiste afstand houden tussen de hen en de onderneming blijkt niet uit dit onderzoek.

43

Respondent 18 en 19 geven een vergelijkbaar beeld weer



5.7. Kaders toezicht De Douane kent meerdere kaders in het toezicht. De Douane moet niet alleen aan Nederlandse fiscale wetgeving handhaven, maar daarnaast ook de weten regelgeving van de Europese Unie. De AEOcertificering is een Europese aangelegenheid, maar de invulling hiervan is Nederlands. De verlaging van de zekerheid, de vermindering van 50% op de fysieke controles en de volwassenheidsniveaus van de AEO zijn Nederlandse uitwerkingen. Wanneer bedrijven kiezen voor een AEO-certificering is dit in bepaalde mate een vorm van zelfregulering. Als bedrijf moet er al voldaan worden aan de Europese regelgeving; De AEOcertificering geeft een onderneming weliswaar rechten, daar staan ook extra verplichtingen tegenover. De zelfregulering waar in het theoretisch kader over wordt gesproken is hier eigenlijk niet van toepassing, omdat de weten regelgeving door de nationale en Europese overheden wordt opgelegd. Desalniettemin kan een bedrijf niet verplicht worden om de AEO-status te behalen. Respondenten geven aan dat ze echter wel in meer of mindere mate door de klantmanager worden aangespoord tot het behalen van dit certificaat.

5.8. Stijl 5.8.1. Stijl vanuit douaneperspectief In de stijl van de Douane is onderzocht of het een deterrence of compliance stijl is. Binnen de Douane is

compliance één van de begrippen waar horizontaal toezicht omdraait. Binnen de Douane wordt dit gebruik dan ook vaak gebruikt. De definitie van het begrip wordt daarbij niet altijd duidelijk in beeld gebracht, dit maakt het zeer ruim te interpreteren. In de ‘Visie Dienstverlening Douane’ (2011) met als titel “Werken aan

compliance” wordt hier de volgende definitie aan toegekend: “Een belangrijk doel van dit toezicht is dat het bijdraagt aan de bereidheid van burgers en bedrijven tot regelnaleving (compliance). Compliance wordt echter niet bereikt door toezicht alleen. Dienstverlening is daarvoor de basis. Met Dienstverlening dragen we direct bij aan de bereidheid tot regelnaleving.” Compliance heb ik in het theoretisch kader gedefinieerd als een coöperatieve benadering welke gericht is op naleving door overleg, onderhandeling en overreding. Deze definities komen redelijkerwijs overeen staat binnen de Douane ervoor om het vrijwillig aangegeven van onvolkomenheden bij de onder toezichtgestelden te motiveren. Compliance moet er voor zorgen dat de klanten transparant (willen) zijn en volgens weten regelgeving werken. Respondenten van de Douane geven aan dat het werken vanuit deze gedachte eigenlijk niets nieuws is voor de Douane. Voor de komst van de AEO-certificering werkten een aantal douanerespondenten44, naar eigen zeggen, ook al vanuit de compliance gedachte. De mogelijkheid voor horizontaal toezicht was er kort voor de AEO ook al in de vorm van het HT-convenant. Compliance wordt nu wel breed gedragen binnen de Douane en is in de ogen van de douanerespondenten een aanmerkelijke verbetering in de werkwijze ten op zichten van vroeger. Een van de douanerespondenten omschrijft dit als volgt: ‘Compliance is een belangrijke verandering ten opzicht van het verleden. Toen durfde een bedrijf niet zo snel aan te geven dat er iets fout gegaan was, want dan liep het bedrijf het risico om sanctiemaatregelen te krijgen.’ Respondent 6 De Douane heeft volgens de douanerespondenten door middel van horizontalisering van toezicht de compliance op gang gekregen. In het kader van de compliance doen bedrijven vrijwillig aangifte van een door het bedrijf gemaakte fout. Hoewel de modernisering van het toezicht nog relatief kort geleden van

44

Zoals respondenten 3 en 6



start is gegaan heeft de Douane al een aantal ervaringen met compliance van klanten. ‘Ook komen klanten steeds vaker zelf met hun fouten en hoe ze deze fouten willen oplossen met de Douane. De rekening van de fout ligt dan meestal al klaar. Voor de Douane is dit een wenselijke ontwikkeling, omdat dit strookt met MTD gedachte.’ Respondent 6 De douanerespondenten geven aan de in het kader van de modernisering van het toezicht compliance een welkome aanvulling is. Men zou verwachten dat dit onderdeel van MTD dan ook breed uitgedragen en gemotiveerd zou worden door de Douane bij hun klanten. 5.8.2. Stijl vanuit klantperspectief De respondenten die vanuit de compliance gedachte een aangifte van onvolkomenheid bij de Douane hebben gedaan zijn over deze ervaringen ondervraagd. ‘Toen het bedrijf alleen nog een HT-convenant had, heeft het bedrijf als een van de eerste bedrijven in Nederland vrijwillig een melding van onvolkomenheid gedaan. Het bedrijf een grote misser gemaakt,’ legt de respondent uit, en deze vrijwillig gemeld. ‘Tegelijkertijd heeft het bedrijf de Douane voorzien van alle informatie die zij nodig had om het probleem op te lossen.’ De reactie van de Douane hierop was niet zoals de respondent dat had willen zien. ‘In plaats van een compliment voor de compliance heeft het bedrijf een slapende hond wakker gemaakt. Deze hond heeft zich vervolgens vastgebeten in de casus.’ […uitleg casus…] Respondent heeft, naast het bovenstaande voorbeeld, het vaker meegemaakt dat het bedrijf een slapende hond heeft wakker gemaakt. De reactie van de Douane was hierbij vergelijkbaar en in de ogen van de respondent: ‘niet des horizontaals. Eigenlijk mag die hond blij zijn dat hij z’n bot krijgt. En dan moet je niet het hele bot opeten. Daarmee stimuleer je het vrijwillig aangeven/compliance niet.’ Respondent 5 In beide situaties heeft de klant vrijwillig een aangifte gedaan van onvolkomenheid vanuit de compliance gedachte. Daarbij heeft het bedrijf zelf een onderzoek ingesteld naar de gemaakte fouten, aangegeven hoe dit in de toekomst voorkomen kan worden en welk bedrag het bedrijf de Douane nog was verschuldigd. De reactie van de Douane is voor de respondent van het bedrijfsleven dermate negatief dat de respondent van mening is dat compliance niet gestimuleerd wordt. Naast deze respondent zijn meerdere respondenten van het bedrijfsleven die zich kritisch hebben uitgelaten over de reactie op compliance van de Douane. Respondenten 11 vergelijkt dit ook met het werk van andere douaneorganisaties: ‘In Amerika, Engeland en Duitsland geeft een bedrijf, in de compliance gedacht, een misstand zelf aan. Daarnaast ook hoe het bedrijf denkt een oplossing te hebben voor het probleem, om te voorkomen dat het nog eens voor komt.’ De ervaring van de respondent is dat in de genoemde landen het bedrijf voor de samenwerking wordt bedankt en de Douane afziet van verdere stappen. In Nederland heeft dit echter geleid tot een audit, in de ogen van de respondent niet de juiste reactie van de Nederlandse Douane. Respondent 11 Hoewel de respondenten van klantmanagement aangeven dat compliance een welkome aanvulling is voor de modernisering van het toezicht zijn de ervaringen van de klanten hierover zeer negatief. Douanerespondent 17 geeft het volgende weer over de compliance van de klanten: ‘Compliance is maatwerk, […] Compliance is wel de bedoeling, maar eigenlijk -als de klanten de processen goed op orde hebben- zouden ze niet tot rare dingen moeten kunnen komen.’ Respondent 17 legt verder uit dat de vervolgacties van de Douane hierop afhankelijk zijn van de situatie van



de klant. In de hierboven weergegeven tekst, uit het in verslag van het interview, blijkt met andere woorden dat de Douane graag wil dat de klanten zich compliant gedragen. Wanneer een klant in het kader van de compliance een aangifte doet van onvolkomenheid, dan wil dat in de ogen van de Douane zeggen dat de klant niet aan de voorwaarden van het toezicht heeft voldaan. Aan de ene kant verwacht de Douane compliance, maar aan de andere kant wordt compliance opgevat als een directe fout van de klant. Voor de klanten is dit moeilijk verteerbaar, omdat de klanten willen werken volgens de manier die de Douane van hen verwacht. Of deze manier van werken juist is krijgt de klant niet altijd te horen, mede door de (te) grote autonomie. Zoals bij de communicatie al is aangegeven laat de Douane te vaak alleen iets horen als het niet goed is. Dit is in tegenstelling tot het communiceren als een klant het wel goed doet. De klanten geven aan hoe zij de processen inrichten, vervolgens hierop komt weinig of geen reactie van de Douane. Mocht de klant wel een fout hebben gemaakt, en deze wordt vervolgens door de klant zelf aangegeven, dan is de reactie van de Douane daarop, in de ogen van de klanten, nog te klassiek. Het bedrijf is fout, dus het krijgt een boete en/of een onderzoek. Niet alle klanten hebben in het kader van de compliance fouten aangegeven. Uit het onderzoek blijkt dat de klanten die het wel hebben gedaan over de reactie van de Douane niet tevreden zijn. Compliance kan echter ook niet betekenen dat een toezichthouder niet meer kan of mag ingrijpen als een onder toezichtgestelde zelf zijn onvolkomenheid aangeeft. Hierbij is het, zoals respondent 17 aangeeft, belangrijk om de gehele situatie en context te bekijken. Door middel van de certificering en de HT-convenanten spreekt de Douane echter het (gefundeerde) vertrouwen uit over deze klanten. Let wel dat deze bevindingen op de individuele klanten zijn gebaseerd, met andere woorden de klanten die door de Douane het meest vertrouwt (dienen te) worden. Op het moment dat een van deze klanten aangeeft dat er iets is misgegaan, hierbij aangeeft hoe het in de toekomst wordt voorkomen en daarbij de rekening presenteert, de Douane vervolgens in alle gevallen overgaat tot een onderzoek en/of een boete, dan kan de stijl van de Douane niet als compliant bestempeld worden.

5.9. Transactiegericht toezicht Transactiegericht toezicht of systeemgericht toezicht staat in principe los van verticaal of horizontaal toezicht. De definitie van systeemgericht toezicht wordt binnen de Douane erg breed getrokken. De Douane ziet de inrichting van een AEO-certificaat of een HT-convenant als systeemgericht toezicht. De respondenten van de bedrijven ervaren het toezicht van de Douane juist als transactiegericht toezicht. Met transactiegericht toezicht bedoel ik hier dat de toezichthouder de steekproeven laat leiden door de transacties van het bedrijf die onder douanetoezicht zijn gesteld. De argumentatie van de Douane is dat er naar de systemen van de bedrijven wordt gekeken. Daarnaast neemt de Douane transactiegerichte steekproeven. Wanneer een klant een x aantal aangiften doet van in-, verof uitvoer van goederen dan wordt hiervan een percentage fysiek gecontroleerd. Deze fysieke controles zorgen bij de klanten voor veel oponthoud in het logistieke proces. Respondenten uit het bedrijfsleven zouden graag een meer systeemgerichte aanpak van de Douane zien. Respondenten 18 verwoord dit als volgt: ‘De huidige wereld is ook systeemgericht.’ De respondent zou graag willen zien dat de Douane meer naar de systemen van de klant kijkt. ‘Wij hebben hier systemen en daarbij durf ik te stellen dat wij alles onder controle hebben. En dus geen controles van de Douane nodig hebben.’



Voor de respondenten is de manier van controleren van de Douane transactiegericht. De Douane ziet deze vorm van controleren juist als een aanvulling op het systeemtoezicht. Daarentegen heeft de Douane de controles niet ingericht op systeemtoezicht. De vraag is of er bij de Douane wel sprake is van systeemtoezicht, zoals de definitie in het theoretisch kader is gegeven. Respondenten 5, 8, 12, 14, 18 en 19 (!) zien de overgang van transactiegericht naar systeemgericht toezicht als een van de grootste verbetermogelijkheden van het toezicht van de Douane. Een meer systeemgerichte manier van controleren zou bij de klanten nodig zijn om het horizontale toezicht een verdere invulling te geven. De vraagstelling van deze scriptie is onder andere gevormd rond de vraag in hoeverre het toezicht van de Douane als klassiek, modern of post-modern te typeren is. Hoewel tot dusver systeemgericht en transactiegericht toezicht niet aan deze begrippen gerelateerd zijn, is dat door middel van dit onderzoek wel mogelijk voor het toezicht van de Douane. De manier waarop de oudste rijksdienst van Nederland het toezicht al sinds het begin doet, is transactiegericht. Het kan ook bijna niet anders dan dat deze manier van toezicht dan ook klassiek te noemen is. Sinds enkele jaren poogt de Douane dit toezicht te moderniseren, maar hierbij wordt de aansturing op de controles, wat toch een cruciaal onderdeel is bij het houden van toezicht, niet meegenomen. Door deze werkwijze krijgen de klanten niet geheel de beleving ook daadwerkelijk met een horizontale vorm van toezicht te werken. Wanneer je als toezichthouder het vertrouwen over de werkwijze van de onder toezichtgestelden uitspreekt, dan zou daar ook een andere manier van controleren bij passen. Enkel het aantal (fysieke) controles halveren en de resterende controles benoemen tot een conformiteitcontroles is voor de klanten niet genoeg. Deze halvering van de fysieke controles is in vele gevallen nog steeds een flink aantal controles. Bij een modern toezicht van de Douane zou daarom een andere manier, meer systeemgericht, van controleren passen. Let wel binnen dit kader van de individuele klanten die daarvoor de mate van beheersing op een dusdanig niveau hebben. De Douane geeft aan dat voor deze klanten het toezicht maatwerk is. Als men over maatwerk spreekt dan zou daarin ook de wijze van controleren in meegenomen dienen te worden. Bij de modernisering van het toezicht, zoals de Douane dat zelf noemt, zouden de mogelijkheden van systeemgericht toezicht en daarmee systeemgerichte controles (verder) verkent moeten worden. Systeemgericht toezicht bij de Douane zou dan onder ‘modern’ toezicht geplaatst kunnen worden.

5.10.

AEO-certificering

De eerste vorm van horizontalisering van het toezicht van de Douane is voor de klanten het behalen van een AEO-certificaat. Als belangrijkste voordelen van het certificaat geven de respondenten uit het bedrijfsleven de verlaging van de zekerheid aan en de vermindering van de fysieke controles. Er is sprake van verlaging van de zekerheid voor een klant, omdat de solvabiliteit van het bedrijf in orde bevonden is. Hierdoor loopt de Douane minder risico dat het bedrijf zijn financiële verplichtingen niet zou kunnen nakomen. De vermindering van dit risico brengt voor de klanten een verlaging van de zekerheid mee. Hierover zijn de respondenten van het bedrijfsleven dan ook tevreden. Betreft de verlaging van de fysieke controles zijn de respondenten minder tevreden. Zoals in §5.9 al is aangegeven zijn alle respondenten van het bedrijfsleven van mening nog steeds teveel fysieke controles te krijgen. Respondenten geven aan dat het niet eens zeker is of ze wel minder controles krijgen dan voor de AEO-certificering. Bij de invoering van de AEO-certificering is de Douane gelijkertijd overgestapt op een nieuw systeem (NCTS). Door middel van dit ‘nieuwe’ systeem kan de Douane eenvoudiger aangiftes/transacties selecteren en daardoor effectiever



controles uitgeven. Door deze andere manier van het uitgeven van fysieke controles komt de Douane nu ook bij bedrijven waar men voorheen (bijna) niet kwam. Hierdoor komt het voor dat respondenten45 van het bedrijfsleven aangeven ondanks de AEO-certificering meer fysieke controles te krijgen dan voordat het bedrijf de certificering had. Deze respondenten geven daarnaast aan dat ondanks een, mogelijke, halvering van de fysieke controles, elke controle er één teveel is: ‘De korting op de fysieke controles is echter voor de klant niet voldoende. Bij de klant gaat het om snelheid, maar de vertraging door de fysieke controles is nog te groot.’ […] de vestiging in Helmond heeft de klant ongeveer vijftien fysieke controles per week en aantal administratieve controles per jaar. Respondent 12 Als een goed gecontroleerd moet worden kan dit direct effect hebben op de gehele zending. De goederen in deze zending moeten wachten en missen hierdoor het vervoer. Dit heeft als mogelijk resultaat dat de goederen een dag later geleverd worden46 en/of het bedrijf het risico loopt op behoorlijke extra kosten47. Respondenten met enkel een AEO-certificering, geen HT-convenant, geven aan dat de inrichting van het toezicht als horizontaal wordt ervaren. Respondenten met een HT-convenant daarbij zijn echter een stuk sceptischer over de AEO-certificering48. Door van middel van de AEO-certificering en/of het HT-convenant doet de Douane een beroep op de eigen verantwoordelijkheid van de klant. Als dit voor de klanten ook een bepaald voordeel meebrengt, zoals bij de AEO wordt belooft, dan zullen klanten daar op inspelen. Uit de interviews blijkt echter dat de voordelen bijna niet merkbaar zijn. Dit kan een kwalijke zaak zijn wanneer de Douane de AEO-certificering onder meer bedrijven wil uitrollen. De AEO-certificering is door middel van de ketenbenadering gepaard met een uitbreiding van het aantal klanten met een certificering. Als daar weinig tot geen merkbare voordelen aan zitten, dan werkt dat niet in voordeel om de AEO-certificering bij de klanten te ‘verkopen’. Uit de gesprekken met de respondenten van de bedrijven blijkt dat de toegevoegde waarde van dit certificaat minimaal is. Ook uit een recent onderzoek (2012) van de FENEX blijkt dat de voordelen van de AEO-certificering tegenvallen voor de bedrijven. De FENEX is een belangenorganisatie die in 2010 en 2012 o.a. een onderzoek heeft gedaan naar de ervaringen van klanten met het AEO-certificaat. Uit het onderzoek van de FENEX blijkt dat ongeveer een derde van de respondenten de verwachtingen van de AEO-status niet zijn waargemaakt. De respondenten gaven de volgende redenen hiervoor op: Tabel 7: Niet waargemaakte verwachtingen t.a.v. de AEO-status

Uit: FENEX Stemmingsbarometer, 2012:28 45

Respondenten 4, 14A, 14B en 19 Respondent 18 noemt dit als belangrijkste gevolg. 47 Respondent 8 noemt naast de vertraging van de zending ook de bijkomende kosten daarvan. 48 Respondenten 12, 14, 18 en 19 46



Respondent 19 is werkzaam bij een andere douanegerelateerde belangenorganisatie dan de hierboven genoemde FENEX. De belangenorganisatie van respondent 19 is van mening dat de voordelen van de AEOcertificering voor de bedrijven te mager zijn.

5.11.

Gefundeerd vertrouwen

Gefundeerd vertrouwen is voor de Douane één van de pijlers waarop het horizontaal toezicht gebouwd wordt. Alvorens een klant in aanmerking komt voor een AEO-certificaat en/of een HT-convenant moet dit vertrouwen bewezen worden door middel van verschillende toetsen (zoals in hoofdstuk 4 aangegeven). Er wordt bij de Douane structureel over gefundeerd vertrouwen gesproken. Wanneer een klant voorzien is van een vorm van horizontaal toezicht moet dit vertrouwen constant opnieuw bewezen worden door o.a. de conformiteitcontrole. Naast de conformiteitcontroles zijn er ook nog de veldtoetsen en bureautoetsen. De conformiteitcontroles geven de respondenten niet het gevoel dat deze worden gedaan vanuit de ‘horizontale gedachte’. ‘ze blijven ook onderzoeken tot het gaatje. Horizontaal toezicht is niet alleen onderzoeken tot het laatste puntje. Op den duur moet het klaar zijn en moet je erop kunnen vertrouwen.’ Respondent 5 In paragraaf 5.10 wordt in tabel X weergegeven welke voordelen van de AEO-status door de bedrijven verwacht werden. Op de tweede plaats in de grafiek, met 38% procent, geven de respondenten aan dat de bedrijven niet als volwaardige betrouwbare partner worden gezien door de Douane. Dit niet-vertrouwen van de Douane uit figuur X bevestigt de bevindingen uit dit onderzoek. De bureautoets is daarentegen wel te typeren als een uiting van vertrouwen. De bureautoets wordt gedaan op basis van de informatie die de Douane over de klant heeft en op basis van de informatie die de klant zelf aan de Douane verstrekt. De klant wordt door de Douane verplicht om informatie aan te leveren. Deze informatie verzamelt de klant door zelf een deel van het (horizontale) toezicht uit te oefenen. Minimaal één maal in de vijf jaar houdt de Douane een veldtoets. Door middel van deze toets wordt gecontroleerd of o.a. de informatie die de klant aanlevert op de juiste manier tot stand komt is gekomen, klopt, etc. Bij deze manier van toetsen vertrouwt de Douane de klant bij de uitoefening van het toezicht. Meerdere respondenten49 van uit het bedrijfsleven geven aan dat de Douane meer moet durven vertrouwen op de klanten. Dit komt ook terug in een onderzoek dat een van de respondenten heeft uitgevoerd. De twee toetsen die de Douane heeft zijn in principe op basis van metatoezicht, omdat de Douane hierbij voortbouwt op de informatie van de klant. Daarnaast controleert de Douane ook of deze (monitoring-)informatie op de juiste wijze tot stand is gekomen. Deze toetsen vormen echter slechts een klein deel van de totale controles die de Douane uitzet. Bekkers, c.s. (2002) benoemen vertrouwen als een onderdeel van modern toezicht. Dit komt vervolgens deel terug in de metafoor van de coach. Het niet-vertrouwen of wantrouwen past bij metafoor van de politieagent. De term gefundeerd vertrouwen is voor de toezichthouder de Douane prominent aanwezig in het inrichting van het toezicht. Daarom doen deze breed te interpreteren metaforen te weinig recht aan één van de fundamenten van het toezicht - vertrouwen. De metaforen gaan over veel meer dan alleen het wel of niet vertrouwen van een onder toezichtgestelde. De uitvoering van het toezicht van de Douane is te typeren 49

Respondenten 5, 8, 14A, 14B, 18 en 19



als een coach in de manier waarop zij de klanten willen assisteren in de inrichting van het toezicht. In de uitoefening van het toezicht zit volgens de respondenten echter nog teveel wantrouwen, dit is vergelijkbaar met de relatie politieagent-burger. Om deze redenen wordt de filosofie achter het toezicht (wantrouwen vs. vertrouwen) apart weergegeven in het schema in de conclusie van dit hoofdstuk. In paragraaf 5.8 is al geconcludeerd dat de stijl van de Douane niet zo op compliance is als de Douane wil zijn. Compliance is niet gelijk aan vertrouwen, maar de twee begrippen hangen wel nauw samen. Hierdoor is het dan ook niet verwonderlijk dat niet op één onderdeel, maar op beide onderdelen matig wordt gepresteerd door de Douane.

5.12.

Sturing

De sturing van het toezicht van de Douane moet voor het overgrote deel voldoen aan eisen van de Europese Unie. De EU stuurt voornamelijk op cijfers en percentages. Hierbij wordt het toezicht van Nederland vergeleken met het toezicht van de andere lidstaten in Europa. De EU stuurt vooral op fysieke controles in relatie tot het aantal aangiften. Hierop scoort Nederland in vergelijking met de lidstaten relatief laag 50. Dit is dan ook een van de voornaamste argumenten van de Nederlandse Douane om bij klanten niet (nog) minder fysieke controles uit te voeren. Ondanks dat respondenten van het bedrijfsleven zich kritisch hebben uitgelaten over het (horizontale) toezicht van de Douane realiseren de respondenten zich wel dat in vergelijking met andere landen het aantal fysieke controles laag is. Aangezien de EU voor de Douane de opdrachtgever is, zijn de mogelijkheden van de Nederlandse Douane voor eigen, afwijkende keuzes, beperkt. De sturing van het toezicht van de Douane is dan ook te typeren als unicentristisch.

5.13.

Taakafbakening

De modernisering van het toezicht van de Douane is gericht op een verschuiving van de taken. Hierbij moet de bedrijven een deel van het toezicht voor hun rekening nemen. Vergunninghouders beschrijven de procedures en processen en de Douane kijkt vervolgens door middel van de bureau- en veldtoetsen of het toezicht ook plaatsvindt zoals de Douane het wil zien. Daarnaast gebruikt de Douane ook nog een bepaalde mate van screening, namelijk in de vorm van de fysieke controles. Ondanks de reductie van die controles van 50% hebben deze controles nog steeds een groot aandeel in het toezicht van de Douane. De taakafbakening is daarom een combinatie van klassiek en modern.

5.14.

Normen

In §5.12 is al aangeven dat de Europese Unie een grote rol speelt in de het toezicht van de Douane. De weten regelgeving, zoals het CDW en TCDW, zijn de geldende normen voor de inrichting van het toezicht. Douaneorganisaties van de lidstaten kunnen weinig invloed op uitoefenen, ook de Nederlandse Douane niet. Wel is duidelijk dat deze normen de Douane tegenhouden in een vrijere invulling van het toezicht. De invulling die de Douane als toezichthouder wil geven aan het toezicht is dynamischer en meer op de inhoud dan voorheen. De Douane gaat steeds meer op zoek naar gezamenlijke belangen. Waar vroeger de Douane

50

Respondent 13 geeft hiervan de cijfers weer. Deze zijn tevens te vinden in: Kouwenberg, M.W. (2011) Horizontale toezicht en de

trends in de EU. Master thesis, Europese fiscale studies, Erasmus Universiteit.



de controles deed door te kijken naar tegengestelde belangen wordt er nu juist gekeken naar de belangen die de vergunninghouder en de Douane gemeen hebben. Beide partijen willen bijvoorbeeld dat er geen bijpak bij de goederen zit. Het belang van de Douane is hier de veilige en eerlijke handel 51. Het belang van een klant is niet in de publiciteit komen met een negatieve berichtgeving. Respondenten van het bedrijfsleven geven aan dat de naam en de reputatie van het bedrijf zeer belangrijk is52. Het publieke imago van de bedrijven van de respondenten is zelfs zo belangrijk dat de Douane hier wellicht meer gebruik van zou kunnen maken. Voor zover de Douane invulling kan geven aan de normen wordt het dan ook op een moderne manier invulling aan gegeven door te kijken naar gezamenlijke belangen.

5.15.

Fysieke controles

In dit hoofdstuk zijn tot dusver de criteria besproken voor de typering klassiek, modern, post-modern, zoals die uit het theoretisch kader naar voren zijn gekomen. Uit het onderzoek komt naar voren dat de klanten van de Douane de fysieke controles op een andere manier invulling willen gegeven. In het theoretisch kader is beschreven dat controleren/inspecteren één van de drie pijlers van het toezicht is, naast interveniëren en monitoren. In dit hoofdstuk is beschreven dat de fysieke controles voor de bedrijven de grootste last in het toezicht vormen. Het probleem is niet zozeer dat de klanten geen fysieke controles willen hebben, in tegendeel juist, maar wel dat de manier waarop deze plaatsvinden anders zou kunnen. De klanten geven aan dat het geen probleem is om met regelmaat een douaneambtenaar ter controle bij het bedrijf te hebben. Dit houdt de zaak op scherp. De wijze waarop deze fysieke controles worden uitgezet is volgens de respondenten nog teveel transactiegericht (zie §5.9). Het resultaat van deze aansturing is dat de fysieke controles in de ogen van de respondenten ook weinig tot geen toegevoegde waarde hebben. Respondenten van het bedrijfsleven, maar ook respondenten van de Douane ervaren de fysieke controles als zinloos en dubbel. De fysieke controles worden juist als zinloos betiteld, omdat een douaneambtenaar vaak te weinig kennis heeft voor een goede beoordeling van het te controleren goed. Wanneer een controlerend ambtenaar bijvoorbeeld de samenstelling 53 van een goed moet beoordelen dan vereist dit specifieke kennis van dat goed. Het vakgebied van de medewerkers van fysiek toezicht is zo divers dat het (bijna) onmogelijk is om al deze kennis te beheersen. In de praktijk komt het er op neer dan een douaneambtenaar te vaak goederen vrij geeft, omdat er onvoldoende kennis is voor een correcte beoordeling54. De ambtenaar heeft overigens de mogelijkheid om een monster te nemen en dit te laten analyseren. Dit kost in praktijk echter veel tijd en wordt daarom vaak niet gedaan, ook gezien het grote aantal fysieke controles op vaak dezelfde goederen. De vraag is dan wat deze fysieke controle toevoegt aan de vraag of de beheersing van de klant in orde is? Tijdens een fysieke controle zou er moeten worden aangesloten bij de kennis van de klant. De klant heeft kennis in huis over de procedures en goederen. Deze mogelijke aansluiting op de kennis van de klant vindt echter niet plaats. Daarnaast zijn de controles ook dubbel, want in het kader van horizontaal toezicht is afgesproken dat het bedrijf zelf ook (interne) controles uitvoert. Een fysieke controle wordt echter altijd gedaan vanaf een ‘nulpunt’. Met dit nulpunt bedoel ik dat de fysieke controle altijd zonder enige informatie en kennis van (de interne beheersing van) het bedrijf wordt gedaan. Voor een effectieve controle zou je als 51

Respondent 13 geeft de verschuiving in het kijken van belangen weer. Respondenten 11 en 18, maar ook douanerespondent 3 herkent dit 53 Bij een fysieke controle kan het bijvoorbeeld van belang zijn om de treksterkte van staal te beoordelen. Door middel van de treksterkte van staal zou je kunnen afleiden of het staal geschikt is voor (frisdrank-)blikjes of kanonnen. 54 Respondent 16 en 18 schetsen het belang en ontbreken van kennis bij de Douane 52



toezichthouder eigenlijk moeten bouwen op het gefundeerde vertrouwen, monitoringinformatie en de beheersing van de onder toezichtgestelde. En hierop de manier van controleren aanpassen. De fysieke controles worden in het kader van horizontaal toezicht dan wel conformiteitcontroles genoemd, dit weerhoudt de respondenten niet een negatief beeld van de fysieke controles te hebben. Één van de respondenten55 van het bedrijfsleven gaat hierin zover dat een fysieke controle wordt bestempelt als wantrouwen tegenover het bedrijf. Uit het onderzoek van de FENEX (2012) blijkt dat (gemiddeld) bijna de helft van de fysieke controles op aansturing en afstemming als inefficiënt worden ervaren door de bedrijven. Daarnaast is ook bijna een derde van de respondenten van de FENEX van mening dat de controles en motivatie onzorgvuldig en onprofessioneel zijn. Dit komt overeen met de bevindingen van dit onderzoek, waar de fysieke controles als zinloos en dubbel worden beoordeelt. Tabel 8: Mening over douanecontroles bij aangiftes

Uit: FENEX Stemmingsbarometer, 2012:30

5.16.

Conclusie

In het hoofdstuk zijn de aspecten uit de literatuur behandeld voor de typering van het toezicht. Hieronder is een overzicht gegeven van de typering. Daarnaast kwamen er uit het onderzoek een aantal bevindingen die in de literatuur niet (direct) onder deze typeringen zijn geplaatst. Deze aspecten, zoals de sturing van de fysieke controles, spelen echter wel een prominente rol in de beleving van het toezicht. Omdat deze aspecten in het toezicht van de Douane een prominente rol spelen worden deze ook meegenomen in het overzicht en de typering van het toezicht van de Douane. 5.16.1. Typering ‘Modernisering toezicht Douane’ De onderstaande tabel is overgenomen uit de operationalisering en aangevuld met kenmerken die daarin (nog) niet voldoende terug kwamen, maar wel een belangrijke rol spelen in deze typering van het toezicht. Op basis van dit hoofdstuk is vervolgens in de rechter kolom kort samengevat waar de keuze voor klassiek, modern of postmodern op gebaseerd is. Tabel 9: Typering toezicht Douane individuele klanten Klassiek/verticaal

55

Modern/horizontaal

Postmodern

Uitleg

Respondent 14A



Sturing

Unicentristich

Unicentristisch

Polycentristisch

Unicentristisch, alleen de Douane stuurt de onder toezichtgestelde direct aan. De Douane wordt op haar beurt door de EU aangestuurd. Hoewel er nog steeds sprake is van een hoge mate van screening is er ook sprake van overlappende taken en supervisie door beïnvloeding Gezamenlijke belangen worden steeds belangrijker. Binnen de mogelijkheden van (Europese) weten regelgeving van de Douane wordt hier ook naar gekeken. Waar mogelijk is preventief het uitgangspunt. Respondenten ervaren het nog teveel repressief. Plan, do, check, act. Leercirkel van Deming

Taakafbakening toezichthouder en onder toezichtgestelde

Strikte afbakening supervisie door middel van screening

Overlappende taken; supervisie door beïnvloeding

Normen

Statisch, gebaseerd op weten regelgeving; procedureel

Dynamisch en inhoudelijk, gebaseerd op gezamenlijke belangen

Fluïde; kern van het toezichthouden is het activeren van derden (mede toezichthouders en afnemers) Dynamisch en bepaald door toetreding derden tot toezichtsarrangement

Interventie

Repressief

Preventief

‘Naming and Shaming’

Leerstijl

Single-loop

Double-loop

Learning by linking

Positie in overleg (onder toezichtgestelde)

Onderschikking

Nevenschikking

Insteek is nevenschikkend, uitvoering kan soms beter.

Gedragsbeïnvloe ding (toezichthouder) Communicatie (beide)

Bevel

Onderhandeling

Asymmetrisch

Symmetrisch

Autonomie (onder toezichtgestelde)

Beperkt

Ruim

Kaders toezicht (beide)

Buitenaf (wetgeving)

Binnenuit (zelfregulering)

Onderhandeling is de insteek. Als toezichthouder zul je soms over moeten gaan tot bevel. Te weinig communicatie van de Douane. De Douane geeft te weinig sturing aan de klanten. De mogelijkheden die de Douane heeft worden zo breed mogelijk ingezet. Zeker in vergelijking met andere EUlidstaten. In bepaalde gevallen teveel autonomie56. De toezichthouder en de onder toezichtgestelde moeten binnen het Europese kader werken. Onder toezichtgestelde kunnen met de AEO-certificering zelfregulering toepassen.

Toevoegingen aan de tabel zijn hieronder apart weergegeven. Hier is voor gekozen, omdat bij deze facetten het niet zo is dat modern toezicht ook altijd horizontaal toezicht met zich meebrengt. Zoals in het theoretisch kader als besproken is hoeft systeemgericht toezicht niet altijd in een horizontale toezichtvorm plaats te vinden.

56

Zoals respondenten 4 en 11 aangeven



Facet

Klassiek

Modern

Uitleg

Stijl (toezichthouder)

Deterrence

Compliance

(Aansturing) inspectie/ controle Filosofie

Transactiegericht

Systeemgericht

Wantrouwen

Vertrouwen

Douane pretendeert compliance te bevorderen. De klanten vinden dat compliance wordt afgestraft en gedemotiveerd. controles worden (klassiek) aangestuurd op aangifteregels/ transacties. Hoewel gefundeerd vertrouwen gezien wordt als een vereiste voor modern toezicht toont de Douane in de ogen van de respondenten te weinig blijk van vertrouwen.

Het toezicht van de Douane is overwegend modern en horizontaal, maar ook met een aantal klassieke en verticale kenmerken. Deze klassieke kenmerken verhinderen het om het toezicht van de Douane zonder meer als modern te typeren. Klanten ervaren het toezicht weliswaar overwegend horizontaal, maar geven ook een aantal knelpunten van de inrichting van het toezicht aan. De knelpunten zitten in de klassieke benadering van de Douane. Deze klassieke benadering komt deels tot stand op basis van de klassieke aansturing van de Europese Unie, maar ook deels op basis van de Douane zelf. Zoals als in het begin van het hoofdstuk reeds aangegeven is in bijlage 6 een systematisch overzicht opgenomen van de bevindingen uit de interviews per onderwerp en per respondent. 5.16.2. Metafoor De tabel hierboven geeft aan dat het grootste deel van het toezicht van de Douane op de individuele klanten aan de moderne en horizontale kant van toezicht zit. De metaforen uit de tabel van Bekkers c.s. (2002) waar het toezicht van de Douane voor in aanmerking komt, zijn de politieagent (klassiek) en de coach (modern). De toezichthouder heeft het beste voor met de onder toezichtgestelde en wil ook moderniseren. Vertrouwen en de manier waarop er gecontroleerd wordt zijn echter nog van klassieke aard. Hierdoor passen beide metaforen, coach-pupil en politieagent-burger, niet bij het toezicht de Douane. De metafoor voor het toezicht van de Douane lijkt meer op de relatie van een vader (toezichthouder) die het beste voor heeft met zijn kind (de onder toezichtgestelde). Deze vader heeft een strenge opvoeding genoten en heeft in zijn leven al van alles meegemaakt (oudste rijksdienst van Nederland), ziet ook in dat de tijden veranderen en dat hij daarin mee moet (programma ‘Modernisering toezicht Douane’). Het kind van de vader is van deze tijd en staat daardoor anders in het leven dan de vader, toen die jong was. De vader wil ook mee in de moderne opvattingen van zijn kind, maar heeft moeite om zich van zijn strenge opvoeding los te maken. Vader werkt al zijn hele leven op een bepaalde manier (klassiek en verticaal toezicht) en vindt het daarom moeilijk om in alle facetten van de modernisering (zoals systeemgericht) mee te gaan. Hoewel de vader graag wil vertrouwen dat deze levenswijze ook kan werken, is hij daar diep van binnen (de gehele douaneorganisatie) (nog) niet aan toe (wantrouwen). Desalniettemin wil de vader zijn zoon begeleiden, behoeden voor fouten (preventie) en de kans geven zichzelf te ontwikkelen (autonomie). Daarbij zou de vader meer gehoor (communicatie) moeten geven aan de onzekerheden waar zijn zoon mee zit. Wanneer de zoon aan vader zijn rapport laat zien, niet alleen de laagste cijfers bespreken, maar ook de hoge cijfers.



6. Ontwikkelingen in toezicht In de hoofdstukken vier en vijf is de inrichting en werking van het toezicht van de Douane uiteengezet. Hieruit kwamen ook een aantal punten naar voren die een moderner en horizontaler toezicht nog in de weg staan. In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op deelvraag 3: Welke ontwikkelingen zijn er te onderscheiden in de wereld van het toezicht? (a) Algemene beschrijving en (b) enkele voorbeelden van ontwikkelingen in sectoren en/of organisaties? Door middel van deze deelvraag wordt enerzijds gekeken naar mogelijke oplossingen voor klassieke punten van het toezicht van de Douane. Anderzijds worden er een aantal ontwikkelingen uit de wereld van het toezicht weergegeven. In hoeverre deze mogelijkheden toepasbaar zijn voor de Douane wordt beantwoord in de laatste deelvraag. Mondiaal, maar vooral Europees is er sprake van internationalisering van toezicht. Regelgeving wordt op elkaar

afgestemd,

toezichthouders

creëren

internationale

netwerken

en

werken

steeds

meer

grensoverschrijdend samen. (Mutsaers & Louwerse, 2010). Mutsaers en Louwers (2010) signaleren vier internationale trends op toezichtgebied. Aan de hand van deze trends wordt een verdere toelichting gegeven aan de hand van andere voorbeelden van en discussies in het toezicht.

6.1. Internationalisering Bedrijven en productieprocessen worden steeds verder gemondialiseerd, hierdoor is nationaal toezicht niet langer toereikend. Landen en multinationals eisen over en weer een level playing field. Hiervoor zal het toezicht binnen Europa, maar ook over de hele wereld, aan elkaar gelijk moeten worden getrokken. Tevens wordt het steeds lastiger om als nationale toezichthouder alle deskundigheid binnenshuis te hebben. Dit komt mede omdat de bedrijfsprocessen steeds complexer worden. Steeds vaker wordt de (technische) deskundigheid extern ingehuurd. Internationalisering zou volgens de auteurs hiervoor een oplossing kunnen bieden. De tegenbeweging van de internationalisering zijn de individuele landen. Zij zijn gebaat met grip op het toezicht en de inrichting van soepel toezicht. Dit kan de concurrentiepositie ten opzichte van de omliggende landen versterken (Mutsaers & Louwerse, 2010). Kouwenberg (2011) beschrijft de ontwikkeling van de vergroting van de macht van de Europese Commissie rondom toezicht die ten kosten gaat van de macht van de individuele lidstaten ingevolge het Verdrag van Lissabon. Hiermee onderschrijft Kouwenberg (2011) de internationale ontwikkelingen van Mutsaers en Louwerse (2010). In het douanegerelateerde toezicht komen we internationalisering van het toezicht in verschillende vormen tegen. Voor 1 november 2013 staat de nieuwe Europese douanewetgeving gepland, in de vorm van de Union Customs Code (hierna UCC). Daarnaast zijn er ontwikkelingen om de ketenbenadering verder te internationaliseren met de nadruk op de informatie voorziening die daar mee gemoeid is. Deze ontwikkeling gaat onder de naam Cassandra Project. De UCC moet de douanewetgeving uit 1993 gaan vervangen. Wanneer in november dit jaar de wet wordt aangenomen duurt het waarschijnlijk nog tot 2016 voordat de eerste onderdelen van deze wet geïmplementeerd worden in de lidstaten. Wat deze wetgeving exact voor Nederland, de Douane en het bedrijfsleven gaat betekenen is daarom nog niet met zekerheid te stellen. Wie zoekt bij belangorganisaties op het internet kan al verschillende potentiële voor- en nadelen van de wetgeving vinden. Binnen de Douane is men bang voor het creëren van het genoemde level playing field. Dit zou voor de Nederlandse



Douane betekenen dat het aantal controles flink opgeschroefd zou moeten worden, hetgeen tegen de algehele ontwikkelingen en ideeën van de MTD ingaat. Het bedrijfsleven vreest nog meer transactiegerichte vorm van toezicht57. Het Cassandra Project staat voor ‘Common Assessment and analysis of risk in global supply chains’. Dit project heeft als doel om de container veiligheid efficiënter en effectiever te maken. Daarbij worden de belangen en risico’s van de overheden en het bedrijfsleven in dit nieuwe concept meegenomen. Het concept moet voorzien in de ontwikkeling van een ‘data sharing concept’. De data sharing voorziet de ondernemingen en overheden van informatie om op deze wijze meer transparantie, efficiëntie, effectiviteit en beter toezicht te geven in het containervervoer. Dit moet er tevens voor zorgen dat het groeiende containerverkeer veiliger wordt58.

6.2. Meer regulering en toezicht De verwachting is dat de komende periode de omvang en de kwaliteit van ‘slimme’ regulering en toezicht zal toenemen. Hierin zal een prominentere rol zijn weggelegd voor private instellingen die invulling geven aan publiekrechtelijke toezicht. Systeemtoezicht wordt in Nederland al relatief veel gebruikt in vergelijking met andere landen. Voorstanders en critici van systeemtoezicht verwachten een toename van systeemtoezicht, maar deze vorm van toezicht kan direct toezicht niet vervangen. Een andere trend is dat de auteurs verwachten dat ondernemingen actiever gegevens moeten verzamelen en deze (digitaal) beschikbaar stellen aan de toezichthouder (Mutsaers & Louwerse, 2010). De trend die een actievere (digitale) informatievoorziening aan de toezichthouders voorziet vinden we terug in ‘continuous monitoring’. Een variant hiervan hebben we eerder gezien in hoofdstuk 4 bij de ontwikkelingen van de Douane. Continuous monitoring is volgens verschillende adviesbureaus dé manier voor het management om grip te houden op de bedrijfsprocessen. Monitoring is, zoals eerder aangegeven, het systematisch registreren van empirische data. Continuous monitoring is een variant waarin deze registratie continu plaatsvindt, zoals de naam al deed vermoeden. KPMG geeft de volgende definitie voor continuous monitoring: “Continuous monitoring is a feedback mechanism used by management to ensure that controls operate as designed and that transactions are processed as described. This monitoring method is the responsibility of management and can form an important component of the internal control structure.” KPMG, 2012:4. Continuous monitoring geeft continu inzicht in de controles van de bedrijfsprocessen (Deloitte, 2010). Een voorbeeld van het continu monitoren van bedrijfsprocessen vinden we onder andere bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). De NVWA is toezichthouder op het gebied van ‘gezondheid

van

dieren

en

planten,

het

dierenwelzijn

en

de

veiligheid

van

voedsel

en

consumentenproducten, en handhaaft de natuurwetgeving.’59 De NVWA heeft sinds 2011 een proef lopen voor het moderniseren van het toezicht. In het programma Vermindering Regeldruk Vleesketen heeft de NVWA het doel om in 2015 de regeldruk bij de onder toezichtgestelden met 25% te verminderen. Om dit doel te realiseren heeft de NVWA met de VION Food Group een Continuous Control Monitoring Toezicht (CCMT) systeem uitgewerkt. CCMT biedt de NVWA de mogelijkheid om op cruciale punten in het

57

http://www.evo.nl/site/union-customs-code-loopt-nieuwe-vertraging-op geraadpleegd 16-08-‘13 http://www.cassandra-project.eu/ geraadpleegd 16-08-‘13 59 http://www.vwa.nl/organisatie/over-de-nvwa/missie geraadpleegd op 29-07-2013 58



productieproces mee te kijken door middel van een dashboard (Paul, 2012). Slachterijen zijn in de Europese Unie verplicht om zich aan toezicht te onderwerpen. Voor het toezicht betalen de slachterijen de NVWA voor het uitvoeren van dit verplichte toezicht. Bij CCMT bouwt de NVWA op de monitoring informatie van de onder toezichtgestelde. De onder toezichtgestelde, de slachterij, neemt volgens een vast protocol monsters (steekproeven). Deze monsters gaan naar een laboratorium. De resultaten hiervan gaan terug naar de slachterij en deze stuurt de resultaten vervolgens door naar een onafhankelijke intermediair. Bij het ontvangen van de resultaten van het laboratorium heeft de slachterij de mogelijkheid om in te grijpen/interveniëren in het proces als men dat nodig acht. De intermediair beoordeelt de resultaten en verwerkt dit, geautomatiseerd, in een zogenoemd ‘dashboard’. Dit dashboard gaat vervolgens naar de NVWA en de slachterij. Van daaruit kan de NVWA beslissen of bijvoorbeeld een interventie nodig is (Dortland, 2013). Schematisch is dit als volgt weergegeven: Schema 2: CCMT onder toezichtgestelde, intermediair en toezichthouder

Uit: Dortland, 2013:7 De NVWA doet in deze vorm van toezicht in principe niets, tenzij het bedrijf zelf geen orde op zaken stelt. Het bedrijf krijgt hiervoor de kans te interveniëren alvorens het insturen van de gegevens. Op die manier kan de toezichthouder ook zien op welke wijze de onder toezichtgestelde heeft gehandeld met de informatie die beiden ontvangen hebben. Het vertrouwen speelt in deze vorm van toezicht een grote rol, want de toezichthouder voert in principe enkel een klein aantal reality checks en systeemaudits uit (Dortland, 2013). De NVWA geeft in het jaarverslag van 2012 aan dat deze proef geleid heeft tot een afname van 35% van de toezichtlasten bij het pilotbedrijf. Hiermee was dit voor de toezichthouder en de onder toezichtgestelde een succesvolle pilot (Paul, 2013). In de algemene ontwikkelingen wordt ook privaat toezicht aangehaald. Bij het toezicht van de NVWA met CCMT is een private onderneming als intermediair een onderdeel van het toezicht. Binnen verschillende toezichtbranches wordt ook gebruik gemaakt van privaat toezicht in de vorm van geaccrediteerde partijen.



In bijvoorbeeld de bouwsector en de pluimveesector60, om tegelijkertijd twee uiteenlopende sectoren te benoemen, wordt ook gebruik gemaakt van controle-instanties die door de toezichthouder geaccrediteerd worden voor het uitvoeren van controles. De toezichthouder stelt een aantal voorwaarden, procedures en garanties waarin de geaccrediteerde moet voorzien. Vaak zijn dit ISO- en NEN-normen. Daarnaast heeft de geaccrediteerde bijvoorbeeld een verplichting om benodigde kennis in huis te hebben. De toezichthouder kan hier vervolgens door middel van metatoezicht toetsen of de controles op de voorgeschreven correcte wijze tot stand zijn gekomen. In de bouwsector blijken positieve prikkels (subsidies, korting op leges) er aan bij te dragen dat een onder toezichtgestelde besluit tot het aantrekken van een derde partij. Het is daarnaast denkbaar om in het kader van smart regulation de private en/of derde partij ook een handhavende rol toe te kennen en dus niet alleen deze rol aan de overheid toe te behouden. De combinatie van publiek private partijen zou leiden tot een effectievere en efficiëntere handhaving (Heijden, van der, 2009). Binnen de financiële sector wordt het zelftoezicht door private partijen als ontoereikend bestempeld, maar ook het publieke toezicht kent haar problemen. Publieke toezichthouders zijn toegenomen in omvang. Hiervoor zou privaat toezicht een oplossing moeten bieden. Dit heeft echter tot op heden niet tot een bevredigende oplossing geleid, omdat privaat toezicht beter zou moeten aansluiten op de prikkelstructuur van de betrokken partijen. Privaat toezicht moet niet alleen op basis van metatoezicht beoordeelt worden, maar ook meer aansluiten op internationale standaarden (Basel-II, Sarbanes Oxley, SAS-II, etc.) en daarnaast stelt Van der Lecq (2009:25) dat “de hogere echelons van de financiële partijen werken aan hun kennis zodat ze hun accreditatie voor deskundigheid en integriteit behouden. De brancheverenigingen kunnen een bijdrage leveren door standaarden te ontwikkelen, zoals modelcodes voor compliance.” In de verzekeraars en pensioenfondsen zijn deze ontwikkelingen terug te vinden. In de Gedragscode Verzekeraars, in 2004, is deze complianceregeling vervolgens opgenomen (Lecq, van der, 2009).

6.3. Verhoudingen die veranderen Binnen het interne toezicht verwachten de auteurs Mutsaers en Louwerse (2010) een professionalisering van het interne bestuur van organisaties. In het bijzonder de raden van toezicht; deze vertegenwoordigen primair de doelstelling van de organisatie (welke kan verschillen van de maatschappelijke belangen). Binnen horizontaal toezicht worden naar verwachting meer en meer kwaliteitssystemen ontwikkeld. Kwaliteitssystemen als (ISO-) certificering, interne en externe audits en onderwikkelingen op het gebied van beroeps- en governance codes. Mogelijk worden deze ontwikkelingen onder druk van nationale en internationale overheden aangespoord. Wel wordt er nog steeds gewaarschuwd voor de gevaren van deze geprivatiseerde vorm van toezicht. Het maatschappelijke toezicht zal de komende jaren steeds meer ingezet worden. Mede door de groei van internet wordt het steeds eenvoudiger om burgers, consumenten en kritische volgers de handelswijzen van ondernemingen in de gaten te laten houden. Internet kan grote invloed hebben op het imago en de reputatiebelangen van grote ondernemingen. Burgers en belangengroeperingen kunnen hiervan gebruik maken om middels internet ondernemingen onder druk te zetten (Mutsaers & Louwerse, 2010). Verticaal toezicht zal binnen het systeemtoezicht een prominentere plaats krijgen. Hiermee zal de vraag naar de 60 Zie: BESLUIT ERKENNINGSVOORWAARDEN CONTROLE-INSTANTIE VERORDENING REGISTRATIE EN VERANTWOORDING ANTIBIOTICAGEBRUIK PLUIMVEESECTOR (PPE) 2012



uitbesteding van publiek toezicht aangewakkerd worden. Hier binnen kunnen private ondernemingen het publieke toezicht (deels) overnemen (Mutsaers & Louwerse, 2010).

6.4. Toezicht op de toezichthouder Wanneer zich bij een onder toezichtgestelde een voorval voordoet wordt in eerste instantie naar de onder toezichtgestelde gekeken. In de trends beschreven door de auteurs Mutsaers en Louwerse (2010) wordt er meer gekeken naar de toezichthouder zelf. De toezichthouder heeft bij een incident klaarblijkelijk niet voldoende toezicht gehouden. Tevens zullen toezichthouders steeds meer transparant en openbaar moeten werken. Met deze middelen kan een toezichthouder compliance bereiken met ondernemingen (Mutsaers & Louwerse, 2010). De auteurs verwachten dat toezicht in zijn geheel zal toenemen, maar vooral complexer zal worden. De verwachting is dat er steeds meer naar een governance oplossing voor toezicht zal worden gezocht en minder via government. Hiervoor zullen professionalisering, uitbestedingen aan private ondernemingen, gebruik van internet en maatwerk voor toezicht de sleutelrollen spelen.

6.5. ‘Chinese Customs Modernization Strategy’ Een concreet voorbeeld voor een, door de respondenten aangedragen, concreet probleem vinden we mogelijk bij de ‘Chinese Customs Modernization Strategy’. De Nederlandse Douane heeft een goede relatie met de Chinese Douane. De tijd van de V.O.C., waar de Nederlanders de hele wereld rondgingen om handel te drijven (17e en 18e eeuw), zit nog steeds in het ‘douanebloed’. In het onderzoek om een beter maatwerk te kunnen leveren voor bedrijven met AEO-gecertificeerde en/of HT-convenanten komt de volgende ontwikkeling en potentiële bijdrage uit China. 6.5.1. Korting op fysieke controles altijd gelijk De Nederlandse Douane pretendeert maatwerk te leveren, toch zeker bij klanten met een HT-convenant. Als bottle neck van het douanetoezicht geven de respondenten van de bedrijven aan dat vooral de fysieke controles voor onnodige overlast zorgen. Respondenten voeren hierbij aan dat de Douane de bedrijven zegt het vertrouwen te gegeven, maar vervolgens niet verder bouwt op de interne beheersing van het bedrijf. De Douane blijft relatief veel fysiek controleren. Door middel van de AEO-certificering wordt er wel een tweedeling gemaakt. Een bedrijf met een AEO-certificaat krijgt de helft van de fysieke controles van een bedrijf die niet in het bezit van dit certificaat is. Om aan de certificering te voldoen moeten bedrijven grote investeringen doen in de vorm van tijd en geld. Vervolgens maakt de Douane als het ware al een verdere opdeling door de beheersing te laten becijferen tussen de nul en de vijf in beheersing per onderdeel 61. Vervolgens kan een bedrijf ook nog verder horizontaliseren in de vorm van een HT-convenant. Voor de korting op de fysieke controles maakt het geen verschil of een bedrijf de AEO-certificering op de minimum eisen heeft gehaald of dat een bedrijf een vergaande vorm van interne beheersing, controle en monitoring heeft, met of zonder een HT-convenant. Behalve dat bedrijven niet gemotiveerd worden om de beheersing te vergroten, wekt het frustraties en ongenoegen op bij de bedrijven. Om het maatwerk ook in de fysieke controles toe te passen zou de wijze waarop de Chinese Douane het heeft ingericht een mogelijke oplossing bieden.

61

Het certificaat wordt pas afgegeven als elk onderdeel minimaal een drie heeft op de beheersing



6.5.2. Korting op fysieke controles op basis van kwaliteit De onderstaande grafiek geeft weer hoe de Chinese Douane op basis van classificaties van de bedrijven de fysieke controles uitzetten: Figuur 2: fysieke controles vs. classificatie

Uit: Zhao Junlun (2012) China Customs Modernization Strategy 中国海关现代化战略. 2012.4.26 Figuur 2 geeft aan dat de Chinese Douane de fysieke controles afhankelijk maakt van de classificatie in de beheersing van het bedrijf. Hiervoor is een opdeling gemaakt van AA naar D. Deze opdeling is vergelijkbaar met de AEO-self-assessment waarin de bedrijven zichzelf beoordelen van 0 tot en met 5. Deze beoordeling wordt vervolgens door de Douane gecontroleerd. De Nederlandse Douane zou de beoordeling van de beheersing kunnen gebruiken om hier de facilitering op de fysieke controles op aan te passen. Door hierdoor op te sturen hoeft het totale aantal fysieke controles niet te veranderen. Dit zorgt er echter wel voor dat de bedrijven die een goede beheersing hebben hier ook meer kunnen profiteren. Bedrijven die momenteel aan de ondergrens van de AEO-certificiering zitten worden op deze manier gemotiveerd om de beheersing verbeteren. Bedrijven die geen vorm van horizontaal toezicht hebben worden gemotiveerd om dat wellicht te overwegen, omdat het aantal fysieke controles anders zal stijgen.

6.6. Naming and shaming Als we redeneren dat de Douane ‘zachter’ moet zijn voor de ondernemingen die zij vertrouwt, misschien moet daar dan ook iets tegenover staan. Iets toevoegen aan de handhavingsmechanismen van de Douane. Iets wat een zachtere aanpak kan overschaduwen en harder kan straffen als dat nodig is. Een potentieel middel hiervoor vinden we in ‘naming and shaming’. In het toezicht van de Douane komt geen naming and shaming voor. Bekkers c.s. (2002) beschrijven naming and shaming als een vorm van post-modern toezicht. Montfort (2010) noemt naming and shaming een mogelijk nieuwe periode voor toezicht. In tegenstelling tot bij de Nederlandse Douane maakt men in Amerika wel gebruik van naming and shaming. Hier maakt het

Bureau of Industry and Security (BIS) van de U.S. Department of Commerce bekend wanneer een bedrijf in



de fout is gegaan. De BIS heeft op de website press releases staan waar het bedrijf met naam wordt genoemd en welke overtreding zij zijn begaan. Op het moment van schrijven mogen er bijvoorbeeld niet zomaar goederen naar Syrië. Een recent voorbeeld van een bedrijf dat zich hier niet aan gehouden heeft, is Computerlinks FZCO. Op de website van BIS staat welke overtreding het bedrijf begaan heeft, namelijk de export van hard- en software voor het monitoren van internetverkeer naar Syrië 62, en wat de getroffen maatregelen hiervoor zijn. Het bedrijf in kwestie krijgt een boete opgelegd van $2.8 miljoen en geeft vrijwillig toegang tot een onafhankelijke auditor. 6.6.1. Naming and shaming Naming and shaming is het publiekelijk aan de kaak stellen van misstanden van personen of instanties, zodat het publiek hier corrigerend in kan handelen (Pawson, 2006). Naming and shaming bestaat uit vier fasen: 1.

Identification: Instituut of persoon pleegt een bepaalde daad of gedrag.

2.

Naming: Overtreder wordt publiekelijk bekend gemaakt.

3.

Public sanction: Het publiek reageert op de openbaarmaking, bijvoorbeeld reprimande, censuur, invloed, etc.

4.

Recipient response: De dader reageert op de reactie van het publiek, bijvoorbeeld beschaamd, reintegratie, spijthebbend, etc. (Pawson, 2006).

Pawson (2006) geeft aan het proces ook een aantal zwaktes en risico’s aan. Het identificatieproces moet goed gebeuren. De constatering van het ongewenste gedrag moet in verhouding zijn en niet onder- of bovenproportioneel zijn. De openbaarmaking moet een correct beeld geven van de gebeurtenissen of geen verkeerd, overdreven, te complex of gesimplificeerd beeld geven. De shaming moet het doel niet voorbij schieten, maar ook niet leiden tot bijvoorbeeld sympathie of stoïcisme. het laatste risico is de reactie van de actor die geshamed wordt. De actor kan zijn/haar gedrag ook voortzetten of verergeren. Pawson (2006) geeft aan dat naming and shaming niet altijd succesvol is. Braithwaite (1989) zegt dat naming and shaming sancties het beste werken als deze zorgen voor een re-integratie. Daarom moeten de shaming sancties ook altijd de mogelijkheid geven om de reputatie van de institutie of persoon te herstellen. Volgens Pawson (2006) gaat naming and shaming het beste werken als de named actor een ambitieuze insider is, shaming samen kan gaan met marktsancties, openbaarmaking gepaard gaat met intense en gecontroleerde media aandacht, de getoonde data niet op meerdere wijze te interpreteren zijn en als de autoriteit geloofwaardig is in het houden van het toezicht. 6.6.2. Conclusie Naming and shaming is een methode die in vele sectoren en landen gebruikt wordt. Het geheim van waarom naming and shaming wel of niet werkt is volgens Pawson (2006) nog niet ontdekt. Pawson (2006) geeft verschillende voorbeelden waar het wel en niet tot het gewenste effect heeft geleid. Hoewel naming and shaming er voor kan zorgen dat een onder toezichtgestelde zich aan de regels wil houden en, als het fout is gegaan, zo snel mogelijk weer op het rechte pad komt, zitten er toch enkele randvoorwaarden aan. Als naming and shaming niet op de juiste manier gebruikt wordt zal het juist een averechts effect hebben op

62

Zie: http://www.bis.doc.gov/index.php/about-bis/newsroom/press-releases/102-about-bis/newsroom/press-releases/press-releases2013/524-bureau-of-industry-and-security-announces-2-8-million-civil-settlement-with-computerlinks-fzco-for-charges-related-tounlawful-exporting-of-technology-to-syria geraadpleegd 02-08-2013



de onder toezichtgestelde. Deze vorm van interventie brengt dus wel enkele risico’s met zich mee. De toezichthouder moet zich hiervan bewust zijn en daar bedachtzaam mee omgaan.

6.7. Onderzoeken horizontaal toezicht Belastingdienst/Douane Naast dit zijn er twee onderzoeken die op een vergelijkbaar veld zijn gebaseerd. Hiervan is het onderzoek van de Commissie Stevens (2012) wellicht de meest voor de handliggende. Daarnaast heeft de Douane in 2010 en 2011 een intern onderzoek gehouden naar het horizontaal toezicht. In deze paragraaf wordt de kern van conclusies en aanbevelingen van deze onderzoeken weergegeven. 6.7.1. Commissie Stevens Het onderzoek van de Commissie Stevens (2012), eigenlijk Commissie Horizontaal Toezicht Belastingdienst is vooral gebaseerd op Blauw en minder op de Douane. Om deze reden geef ik hier enkel de algemene conclusies een aanbevelingen van het rapport weer; 1. Omwille van de duidelijkheid en herkenbaarheid adviseert de Commissie om de term ‘horizontaal toezicht’ alleen te gebruiken voor die activiteiten waarbij de fiscale aangifte centraal staat en de Belastingdienst samenwerkt op basis van een vertrouwensrelatie in combinatie met systeem- en aanvullend toezicht om op die manier de aanvaardbaarheid van de aangifte te bewerkstelligen. Deze omschrijving sluit derhalve uit dat de - op zich ook nuttige - convenanten met bijvoorbeeld brancheorganisaties en softwareontwikkelaars ook tot het horizontaal toezicht worden gerekend. 2. Transparantie van de zijde van de Belastingdienst is onontbeerlijk om als betrouwbare partner binnen een convenantsrelatie te kunnen opereren. De Belastingdienst dient bij de inbedding van het horizontaal toezicht in het belastingstelsel duidelijk en consistent te zijn, zowel inhoudelijk (heldere criteria) als procedureel (heldere verdeling van verantwoordelijkheden, processen en werkwijzen). Duidelijkheid en consistentie is bijvoorbeeld hard nodig ten aanzien van de segmentafbakening, in het bijzonder voor het ‘tussensegment’ MGO. 3. Inhoudelijke standaardisatie van het concept horizontaal toezicht moet niet ten koste gaan van het concept zelf. De normatieve criteria die de Belastingdienst vaststelt, bijvoorbeeld voor de betrouwbaarheid van een tax control framework, behoren met name te beschrijven welk resultaat dient te worden bereikt, maar niet hoe dat resultaat bereikt dient te worden (doelnormen versus middelnormen). 4. Horizontaal toezicht doet het ‘risico van verkleving’ toenemen; de medewerkers van de Belastingdienst dienen hun objectieve oordeelsvorming niet te verliezen bij het aangaan van vertrouwensrelaties en het werken met begrip voor de belangen van belastingplichtigen. Dit vraagt om het creëren van extra waarborgen en flankerend beleid door de Belastingdienst. 5. Voor de middellange termijn - althans een termijn waarop het horizontaal toezicht echt is ontwikkeld en moet staan - beveelt de Commissie de Belastingdienst aan om in samenwerking met andere uitvoeringsorganisaties en toezichthouders te onderzoeken of een verdere verbreding van handhavingsconvenanten werkbaar is. Dit in eerste instantie binnen het ZGO- en MGO-segment (Commissie Stevens, 2012: 123-124). De opdeling in ZGO, MGO en MKB wordt bij de Douane niet gehanteerd. Hiervoor is de opdeling individuele en generieke klanten. Daarnaast maakt de Douane de opdeling op basis van andere zaken dan dat Blauw dat doet. 6.7.2. Kwalitatief onderzoek horizontaal toezicht Dit interne onderzoek heeft in 2010 en 2011 plaatsgevonden, onder de naam: ‘Kwalitatief Onderzoek Horizontaal Toezicht, Compliance is a journey, Eén Douane, 2011. Er is onderzoek gedaan over een periode



van acht tot twaalf maanden, in zes cases. In het tijdsverloop is getracht ook eventuele veranderende opvattingen van de respondenten te meten. Uit dit rapport komen een aantal aanbevelingen, waarvan de aan deze scriptie gerelateerde worden weergegeven. Een van de aanbevelingen die uit het rapport voorkomt is om medewerkers binnen de Douane in een vroeg stadium voor te bereiden op de verandering in houding en gedrag bij horizontaal toezicht. Daarnaast wordt aanbevolen om bij de constatering van onregelmatigheden niet direct over te gaan naar een formele houding. De Douane is dit van oudsher gewend, maar dit is volgens het rapport niet wenselijk wanneer een klant onder horizontaal toezicht valt. Daarnaast wordt aanbevolen om richting de klanten helder te zijn over de verwachtingen en ook over de haalbaarheid van deze te verwachte resultaten. In het rapport wordt ook gesignaleerd dat de Douane van het sturen op hard controls de verschuiving moet maken naar soft controls63. Dit vereist een andere manier van denken die tegen de ‘opvoeding’ van veel douanemedewerkers ingaat. Deze verandering geldt ook voor de relatie tussen de bedrijven en de Douane. Deze relatie wordt door middel van horizontaal toezicht

gelijkwaardiger. Met betrekking tot de communicatie komt uit het rapport de aanbeveling om alle douanemedewerkers mee te nemen in het horizontaliseringstraject, juist ook de medewerkers van fysieke toezicht. Daarbij wordt ook aanbevolen met bedrijven informatie en inzichten te delen, om ze te ondersteunen in het dragen van de, door horizontaal toezicht, vergrote verantwoordelijkheid.

6.8. Conclusie In dit hoofdstuk heb ik verschillende algemene ontwikkelingen in het toezicht weergegeven, zoals voorbeelden voor toezicht en andere onderzoeken rondom toezicht. De algemene ontwikkelingen geven een kort overzicht van de ontwikkelingen op het gebied van toezicht. In het hierop volgende hoofdstuk wordt ingegaan op de vraag in hoeverre deze ontwikkelingen ook bij de Douane als toezichthouder spelen. In de geschetste voorbeelden komen andere toezichthouders naar voren die vergelijkbare afwegingen moeten maken in de uitvoering van het toezicht. De voorbeelden, zoals de Chinese Customs Modernzation Strategie, geven potentiële verbeterpunten voor het toezicht van de Douane. Het interne onderzoek van de Douane levert veel overeenkomsten op met de bevindingen in deze scriptie, terwijl dat onderzoek al grofweg drie jaar geleden is uitgevoerd. De aanbevelingen uit het interne onderzoek zijn binnen de Douane blijkbaar (nog) niet (voldoende) ter harte genomen.

63

Op basis van de four levers of control van Simons. Simons, R. L. (1994). Levers of control. Harvard Business School Publishing.



7. De mogelijkheden tot ontwikkeling voor het douanetoezicht In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de laatste deelvraag: Wat kan de Douane leren van ervaringen met modernisering van toezicht in andere sectoren/bij andere organisaties? De beantwoording vindt plaats aan de hand van de ontwikkelingen en voorbeelden uit hoofdstuk 6 en het theoretisch kader. Er wordt in dit hoofdstuk voornamelijk gefocust op de, door de respondenten, als relatief zwak beoordeelde onderdelen van het douanetoezicht.

7.1. Algemene ontwikkelingen De algemene ontwikkelingen die in het vorige hoofdstuk zijn besproken zijn in de onderstaande tabel opgenomen en vervolgens getoetst in hoeverre deze terug komen in het toezicht van de Douane. Weergegeven ontwikkelingen die de Douane niet kent zijn bekeken in hoeverre deze wel een rol kunnen spelen in een verdere modernisering van het toezicht van de Douane. Opmerkelijk is dat voor alle ontwikkelingen geschetst door Mutsaers en Louwerse (2010) bij de Douane iets te zeggen valt – in positieve dan wel minder positieve zin. Tabel 10: algemene ontwikkelingen en het toezicht van de Douane Ontwikkeling Regelgeving wordt op elkaar afgestemd, toezichthouders creëren internationale netwerken en werken steeds meer grensoverschrijdend samen. §6.1

level playing field §6.1 Lastiger voor (nationale) toezichthouder om deskundigheid binnenshuis te hebben §6.1

Individuele landen zijn gebaat met grip op toezicht en een soepele inrichting van het toezicht §6.1

Vergroting macht Europese Commissie §6.1 Kwaliteit van slimme regulering en toezicht met prominentere rol voor private instellingen §6.2 64

Toezicht Douane De AEO-certificering is een internationale, Europese, aangelegenheid en wordt ook internationaal erkent, zoals in Japan en de U.S. Daarnaast is het Cassandra Project64 ook een voorbeeld van internationale netwerken en grensoverschrijdend samenwerken. De UCC (Union Customs Code) gaat zorgen voor meer gelijkheid tussen de lidstaten in Europa. De toezichtsobjecten van de Douane worden steeds ingewikkelder en het worden er ook steeds meer. De benodigde kennis voor de identificatie van deze goederen kan niet bij elke medewerker aanwezig zijn. Hierdoor zijn is het bedrijfsleven van mening dat teveel controles van de Douane dubbel en onnodig zijn. Dit wordt ook mede zo ervaren door een kennisgebrek bij de controlerend ambtenaar. De Nederlandse Douane vreest dat de komst van de UCC zal leiden tot een inperking van de ruimte die de Douane heeft om het toezicht in te richten. Daarnaast worden er nu ook eisen gesteld aan het toezicht, zoals aantallen fyco’s, dat er voor zorgt dat de inrichting van het toezicht niet geheel vrij is. UCC Private instellingen spelen op dit moment geen rol bij het uitoefenen van het toezicht. Enkel in een adviserende rol bij de klanten.

http://www.cassandra-project.eu/



Systeemtoezicht §6.2 Actievere gegevens verzameling klanten §6.2

Kwaliteitssystemen §6.3 Maatschappelijk toezicht §6.3

Toezichthouder transparant en openbaar §6.4

Systeemtoezicht wordt nog onvoldoende toegepast Op basis van de AEO moeten de klanten de Douane voorzien van monitoringsinformatie, mits de klant hiervoor op niveau 4 zit. Cassandra Project is hier tevens een voorbeeld van. AEO-certificering, daarin ook ISO-normen Burgers en belangenorganisaties worden niet ingezet om een deel van het toezicht over te nemen. Deze ontwikkelingen is voor de Douane onbruikbaar gezien de aard van het toezicht. De onder toezichtgestelden ervaren dat de Douane op dit terrein nog veel beter zou kunnen presteren. De Douane verwacht transparantie van de klant, maar is in de ogen van het bedrijfsleven niet transparant.

7.2. Vertrouwen Uit de voorgaande hoofdstukken is met name gebleken dat de uitvoering van het toezicht onvoldoende scoort op vertrouwen. De Douane wil uitgaan van gefundeerd vertrouwen, maar blijkt in de uitvoering dit vertrouwen niet waar te maken. Dit gebrek aan vertrouwen levert een aantal problemen op, het werkt bijvoorbeeld averechts op het compliant gedrag. Het is makkelijk redeneren dat de Douane meer moet vertrouwen. Dit niet-vertrouwen komt toch ergens vandaan. Respondent 15 bijvoorbeeld geeft ook aan dat de ‘tone at the top’ niet altijd voor het gehele bedrijf geldt. Strategische gesprekken worden tussen de top van de Douane en de top van het bedrijf gehouden. De ervaring van respondent 15 leert dat de ‘tone at the bottom’ hier niet vanzelfsprekend mee in overeenstemming hoeft te zijn. Respondent 15 komt bij klanten met horizontaal toezicht dingen tegen die bij een AEO-gecertificeerd bedrijf niet zouden mogen. Als we dit in breder perspectief bekijken dan mag duidelijk zijn dat toezichthouders niet blind moeten vertrouwen op de onder toezichtgestelde, denk hierbij bijvoorbeeld aan de financiële wereld. Hier zijn de laatste jaren ook dingen voorgekomen die de financiële toezichthouders niet hadden gezien, wellicht door teveel vertrouwen. Deze bevinding bij de ondernemingen geldt echter ook deels voor de Douane. Binnen de douaneorganisatie blijkt niet iedere medewerker vanuit de horizontale gedachte te werken. Respondenten 4, 5, 14, 18 en 19 geven aan dat er sprake is van pluriformiteit. Het komt met regelmaat voor dat een bedrijf afspraken maakt met een klantmanager. Deze afspraken worden vervolgens niet erkent door de medewerkers van fysiek toezicht van de Douane. Er wordt op dat moment niet gebouwd op de gemaakte afspraken en de mate van interne beheersing, het bedrijf moet een controle ondergaan alsof deze afspraken niet bestaan. De ambtenaren die de fysieke controle uitvoeren zijn niet overtuigd van de werking van horizontaal toezicht en kunnen daarom ook niet het vertrouwen opbrengen dat daar een onderdeel van zou moeten zijn. In het interne onderzoek van de Douane is dit onderdeel ook aanbod gekomen. Het is daarom teleurstellend dat deze problematiek niet voldoende is aangepakt.



7.3. Continuous control Begin 2014 wil de Douane een pilot starten bij een bedrijf waar het toezicht in gericht zal worden aan de hand van wat de noemt continuous control. De exacte manier waarop deze invulling van het toezicht zal plaatsvinden is nog niet uitgewerkt. Mogelijk biedt het CCMT van de NVWA hier een bruikbaar voorbeeld voor. Hierbij is het verschil dat de Douane kiest voor continuous control en niet, zoals de NVWA, voor continuous monitoring. De NVWA maakt gebruikt van een externe auditor, dat zou voor de Douane wellicht niet nodig zijn als men op continuous control wil inzetten. In het convenant van de NVWA met VION is bepaald dat de onder toezichtgestelde de kosten voor de externe auditor zal dragen. De kosten van het toezicht van de NVWA wordt ook door de VION gedragen. Door middel van de vermindering van het toezicht van de NVWA kan VION de externe auditor financieren met als doel om cumulatief minder kosten aan het toezicht te hebben. Het toezicht van de Douane wordt niet direct gefinancierd door de onder toezichtgestelden. Een externe auditor wordt daarom financieel niet snel haalbaar, want dan moet een onderneming of de Douane voor deze kosten opdraaien. Een aantal elementen van deze vorm van toezicht zijn wel bruikbaar. Een klant van de Douane zou bijvoorbeeld de interne monitoring informatie continu voor de Douane inzichtelijk kunnen maken. Hiervoor zou dan een vergelijkbaar IT-systeem ontwikkelt moeten worden, een belangrijke rol voor IT-systemen zien we ook terug in de geschetste algemene ontwikkelingen in toezicht. Klanten maken de monitoring informatie op dit moment alleen inzichtelijk voor de Douane op het moment dat de Douane een bureautoets gaat uitvoeren. Op deze wijze beschikt de Douane slechts één maal per jaar over, meestal verouderde, monitoring informatie. Wanneer de informatie continu inzichtelijk is voor de Douane is dit voor de klant ook een incentive om continu goede interne controles uit te voeren en correcte informatie te leveren. Door middel van een IT-systeem kan hier bijvoorbeeld ook een vergelijkbaar dashboard voor worden gemaakt. Wanneer het bedrijf dan een onvolkomenheid signaleert wordt de Douane direct op de hoogte gehouden en kan de Douane monitoren hoe het bedrijf dit oplost. Op het moment van schrijven maakt de Douane nog geen gebruik van deze invulling van toezicht. Het toezicht van de Douane is ook om verschillende redenen niet direct te vergelijken met andere toezichthouders. Dit maakt het ook lastig om een 1-op-1 vergelijking te maken en aan te geven dat continuous monitoring of continuous control voor de Douane een uitkomst biedt. Een verder onderzoek hiernaar zal dit moeten uitwijzen.

7.4. Maatwerk korting fysieke controles Het maakwerk dat de Douane nu kan leveren is in de ogen van de klanten nog onvoldoende. De Douane zou overweging kunnen maken om het maatwerk toe te passen op de manier waarop de Chinese Douane dat toepast. De Nederlandse invulling van de AEO facilitering biedt hier al handvaten voor. Veel bedrijven hebben kritiek op de hoeveelheid fysieke controles. De korting op de fysieke controles zou meer afhankelijk moeten zijn van de interne beheersing van de bedrijven. Dit geeft de Douane vervolgens ook meer mogelijkheden om op een verbetering van de interne beheersing bij bedrijven te sturen. Daarnaast heeft het bedrijf zelf hierdoor ook direct invloed op het aantal fysieke controles. Het verwachte tegenargument van de Douane is dat de Europese Unie hier niet akkoord mee zal gaan. Hier wordt immers vooral op fysieke controles gestuurd.



Het maatwerk mogelijk maken kan grofweg op twee manieren. De eerste mogelijkheid is om het totale aantal fysieke controles, die de Douane uitvoert, gelijk te houden aan het aantal van nu. Van daaruit worden bedrijven met elkaar vergeleken en op basis van de risico’s en beheersing ingedeeld. Hierbij krijgen goed presterende bedrijven zeer weinig controles en bedrijven met veel risico’s en weinig beheersing relatief veel controles. De andere manier heeft een meer politieke achtergrond. De Douane zou zich in de Europese Unie hard(er) moeten maken om bijvoorbeeld deze manier van minder fysiek controleren, bij bedrijven die bewezen hebben dat dit kan, mogelijk te maken. Uiteindelijk zou het niet zo mogen zijn dat het in de Europese Unie om het aantal fysieke controles gaat, maar moet het totaal van de beheersing het uitgangspunt zijn.

7.5. Opdeling van bedrijven in generiek en individueel Binnen het toezicht van de Douane vallen de volgende elementen op waar de Douane beter op zou kunnen scoren: vertrouwen, compliance, uniformiteit van de uitvoering van het toezicht en systeemgericht toezicht. Daarnaast geven douanerespondenten 15 en 16 aan dat de interne communicatie tussen klantmanagement en medewerkers van fysiek toezicht op een aantal punten zou kunnen verbeteren. Ten behoeve hiervan heeft de Douane Eindhoven overigens een aantal projecten lopen. Verschillende respondenten 65 geven tevens aan de fysieke controles weinig informatie geven over de daadwerkelijke beheersing van de bedrijven. Een kennistekort van de goederen en bedrijven is hiervan tevens een van de punten die hieraan ten grondslag liggen, zoals reeds in paragraaf 5.15 toegelicht. Tevergeefs heb ik in de literatuur gezocht naar een ‘perfect’ vergelijkbaar voorbeeld van een toezichthouder die hiervoor een oplossing heeft gevonden. Het is goed mogelijk dat een dergelijke combinatie van bovengenoemde punten zo specifiek voor de (Nederlandse) Douane is dat een voorbeeld van een andere toezichthouder niet bestaat. Het voorbeeld dat het meest in de buurt kwam is van ‘de koeriers’. Bij de Douane wordt onder de koeriers verstaan bedrijven als DHL, Post NL, etc. Deze bedrijven hebben een ‘integrale klantbehandeling’ binnen de Douane. Binnen het douaneteam dat de koeriers afhandelt zitten verschillende processen, zoals een eigen aangiftebehandeling, kortere lijnen met fysiek toezicht, etc. De reden hiervoor was dat dit onderdeel slechts een dunne werkstroom genereerde, maar wel met grote risico’s. Daarvoor heeft men dus een apart team gecreëerd. Een aantal van deze bovengenoemde punten zou wellicht ondervangen kunnen worden door de opdeling zoals die bij klantmanagement plaatsvindt, door te trekken naar (bijvoorbeeld) het team van fysiek toezicht. Wanneer men bijvoorbeeld een percentage van de medewerkers van fysiek toezicht zou reserveren om enkel fysieke controles uit te voeren bij individuele klanten dan biedt dit de volgende potentiële voordelen: -

Kleinere groep fysiek toezicht, hierdoor makkelijker te sturen en kortere lijnen in de communicatie tussen klantmanagement en fysiek toezicht. Dit kan ook de uniformiteit van de uitvoering van de controles ten goede komen.

-

Deze kleinere groep kan efficiënter geïnstrueerd worden in wat modernisering toezicht Douane inhoud en met zich meebrengt. Zoals een andere houding en gedrag richting de bedrijven, maar ook af te komen van het principe ‘vertrouwen is goed, controleren is beter’.

65

Respondenten 8, 13, 14 en 18.



-

De te controleren groep van bedrijven wordt voor deze medewerkers van fysiek toezicht veel kleiner en minder divers dan nu het geval is. Hierdoor kunnen zijn ook worden meegenomen in wat deze de individuele behandeling/maatwerk voor deze bedrijven inhoudt. Daarnaast kunnen deze medewerkers van fysiek toezicht makkelijker de specifieke kennis van de goederen en van het bedrijf aanleren. Dit biedt vervolgens ook de mogelijkheid om op een andere manier te controleren. In plaats van bij een fysieke controle enkel in de betreffende doos te kijken of dat goed daar inzit en verder niets, zoals bijpak, kan er meer systeemgericht gecontroleerd worden. Gebruik de transactiegerichte aansturing om niet het goed zelf te bekijken, maar laat het bedrijf aantonen hoe het goed van begin tot eind is ontstaan en hoe het bedrijf dit zelf gemonitord heeft, met andere woorden een meer systeemgerichte manier van controleren. Deze manier van controleren geeft de Douane meer informatie over de beheersing van het bedrijf doordat het proces wordt bekeken aan de hand van een goed, in plaats van slechts het goed te bekijken. Mocht blijken dat de beheersing van een bedrijf onvoldoende waarborgen kon bieden om te garanderen dat het goed op de juiste manier is behandeld, dan kan er alsnog een traditionele manier van fysiek controleren plaatsvinden, met andere woorden de verpakking van het goed openen en het goed inspecteren.

-

Deze manier van controleren zou aan de het maatwerk voor individuele klanten een betere invulling kunnen geven.

Betreft de omgang met compliance zal dit geen veranderingen teweeg brengen, omdat medewerkers van fysiek toezicht hier geen invloed op hebben. Een mogelijk tegenargument hiervoor is, zoals respondent 9 dit aandraagt, het opdelen van de organisatie in twee organisaties. Als deze opdeling zou plaatsvinden, dan zou fysiek toezicht richting een matrixorganisatie gaan, maar of dit direct tot twee verschillende werelden zou leiden is twijfelachtig. Daarnaast gebeurt dit ook bij klantmanagement en daar is de Douane intern juist zeer tevreden over. Mogelijk zou deze manier ook ten kosten gaan van de efficiëntie van controleren. Wanneer je gaat opdelen, dan is dat een van de mogelijkheden, omdat je hierdoor de werkstroom gaat opdelen. Aan de andere kant wil de Douane het bedrijfsleven zoveel mogelijk faciliteren waar mogelijk, zie het ontstaan van de AEO-certificering. Dit zou voor het bedrijfsleven wel potentieel een goede oplossing zijn om het moderne toezicht aan de uitvoeringskant ook meer concreet te maken. Op deze manier zou de Douane ook beter het beeld van vertrouwen kunnen uiten, doordat een conformiteitcontrole, op basis van vertrouwen, anders wordt uitgevoerd dan een ‘normale’ fysieke controle. Daarnaast is het voor bedrijven duidelijker dat het om een andere manier van toezicht en controleren gaat.

7.6. Naming and shaming Naming and shaming zoals beschreven in het vorige hoofdstuk kent de Douane niet. Bedrijven met een AEO-status worden wel geregistreerd in een Europese database. Deze database is door een ieder te raadplegen66. Bedrijven kunnen deze database bijvoorbeeld gebruiken om zakenpartners te vinden die ook een AEO-certificaat hebben. Wanneer een bedrijf het certificaat zou moeten inleveren dan wordt het bedrijf uit de database geschrapt, maar daar wordt verder geen melding van gemaakt. Bedrijven kunnen er ook voor kiezen om registratie van het AEO-certificaat niet openbaar te maken, ingevolge art. 14quinvicies lid 4 TCDW. Voor een HT-convenant is geen open database. Respondent 17 geeft aan dat wanneer een HT-

66

Zie: http://ec.europa.eu/taxation_customs/dds2/eos/aeo_home.jsp?Lang=en



convenant wordt beëindigt de toezichthouder hier geen openbare melding van maakt, maar dat er wel in de vakbladen over geschreven wordt. De Douane zou een afweging kunnen maken om een beleid voor naming and shaming te maken. Hierin zou moeten worden afgewogen welke risico’s naming and shaming met zich meebrengt en welke voordelen de Douane hier mee zou kunnen behalen. Als de Douane zachter met bedrijven om zou willen gaan, dan is dit een middel om daar een extra sanctie tegenover te zetten. Uit het onderzoek blijkt dat de reputatie van de bedrijven een van de belangrijkste redenen is om compliant te werken en er voor te zorgen dat de interne controle in orde is. Bedrijven willen niet dat er, bijvoorbeeld, iets met de producten gebeurd wat de naam van het bedrijf kan schaden. Daarnaast willen bedrijven ook geen problemen met een overheidsinstantie, zoals de Douane. Als Douane zou je door middel van naming and shaming van het belang van de reputatie van het bedrijf gebruik kunnen maken. De angst voor naming and shaming kan voor een bedrijf vervolgens een extra motivatie zijn om de goederenstroom onder controle te hebben. Op dit moment is de Douane wellicht nog niet rijp voor naming and shaming. Klanten van de Douane worden naar hun idee afgestraft voor het vrijwillig aangeven van onvolkomenheden. Respondent 19 geeft bijvoorbeeld ook aan dat de Douane hier ook nog teveel en te vaak boetes uitdeelt. Met deze reputatie van de Douane in het achterhoofd zullen de klanten naming and shaming op dit moment absoluut geen warm welkom toedragen. Naming and shaming zou in de toekomst, als het douanetoezicht moderner is, beter passen.

7.7. Privaat toezicht en zelfregulering Privaat toezicht wordt, zoals in hoofdstuk 6 besproken, ingezet om een kennistekort bij de toezichthouder op te vangen. De toezichthouder kan zich dan, ook zoals bij de NVWA, voornamelijk bezighouden met het houden van metatoezicht. Deze manier van het uitoefenen van toezicht is bij de Douane niet gebruikelijk. Een vorm van private partijen die nog enigszins in de buurt komt zijn de Douane-expediteurs. Dit zijn private ondernemingen die administratieve handelingen verrichten voor bedrijven, maar hier is geen sprake van toezicht zoals is deze scriptie besproken. De mogelijkheden voor het introduceren van het privaat toezicht zouden kunnen liggen in een oplossing van het kennisprobleem. Echter zal privaat toezicht door een partij betaald moeten worden. Aangezien de bedrijven nu niet betalen voor het toezicht van de Douane, zal een private partij relatief veel voordelen moeten bieden voor bedrijven om hiervoor te willen betalen. De haalbaarheid van privaat toezicht is daarom twijfelachtig, zeker voor de gemiddelde individuele klant. Voor de grotere klanten van de Douane, bijvoorbeeld de klanten met een HT-convenant, zou het interessant kunnen zijn om de mogelijkheden hiervan verder te onderzoeken. Een stap verder waarin de private partij ook handhavende bevoegdheden zou krijgen gaat op dit moment waarschijnlijk te ver. In het theoretisch kader wordt zelfregulering aangehaald. In deze vorm van toezicht leggen de onder toezichtgestelden zichzelf beperkingen op. Bedrijven die voor een vorm van horizontaal toezicht committeren zichzelf aan de regels die bij de AEO-certificering horen, maar bedrijven komen niet zelf met regels. Hoewel zelfregulering bepaalde voordelen kan bieden, zoals in §3.2.2. weergegeven, is dit principe lastig in te passen in een markt waar al de Europese Unie en de nationale overheid betrokken zijn.



7.8. Conclusie In hoofdstuk 7 hebben verschillende mogelijke leermomenten en/of ontwikkelingspunten van de Douane de revue gepasseerd. We kunnen concluderen dat veel algemene ontwikkelingen in meer of mindere mate in het toezicht van de Douane te herkennen zijn. Met name de internationalisering speelt een grote rol in het toezicht van de Douane. Het zorgt aan de ene kant voor een level playing field in Europa, maar ook voor beperktere mogelijkheden voor de Nederlandse Douane. Daarnaast kan een groter vertrouwen in de onder toezichtgestelden er voor zorgen dat de Douane het toezicht op hen zachter kan inrichten. Mocht het nodig zijn dan zou een mechanisme als naming and shaming er ook voor kunnen zorgen dat het toezicht harder wordt wanneer dat nodig blijkt.



8. Conclusie en discussie In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de gestelde hoofdvraag en worden aanbevelingen gedaan voor een verdere modernisering van het toezicht van de Douane. Daarnaast wordt gepoogd enkele discussies opgang te brengen.

8.1. Beantwoording hoofdvraag De hoofdvraag welke in deze scriptie gesteld is luidt als volgt: In hoeverre is het toezicht door de Douane te

typeren als (post)modern toezicht en op welke punten kan de Douane in haar toezicht van recente ontwikkelingen in (de wereld van) het toezicht leren en verbeteren? Omdat de hoofdvraag tweeledig is wordt eerst begonnen met de beantwoording in hoeverre het douanetoezicht te typeren is als (post)modern toezicht. Op basis van de hoofdstukken 5 en 6 concludeer ik dat het douanetoezicht in de opzet moderner is dan het toezicht in de uitvoering is. Het douanetoezicht heeft geen eigenschappen van postmodern toezicht, maar het bestaat uit een mix van moderne en klassieke elementen. Tot

klassiek toezicht behoren de elementen van verticaal toezicht, modern toezicht is voornamelijk

horizontaal toezicht. Daarnaast heb ik een aantal moderne en klassieke elementen beschreven die zowel in combinatie met horizontaal toezicht, als verticaal toezicht kunnen plaatsvinden. Dit betekent ook dat modern toezicht niet gelijk is aan horizontaal toezicht, modern toezicht is breder. De Douane wil modern en horizontaal toezicht uitoefenen om de genoemde redenen, zoals de groeiende werkstroom. De elementen waar het douanetoezicht zich nog in een klassieke en verticale vorm van toezicht begeven zijn voornamelijk; de interventiestijl, de communicatie, de stijl 67, de aansturing op de controles en het niet vertrouwen van de onder toezichtgestelden. Om als toezichthouder van modern toezicht te kunnen spreken zijn dit wel fundamentele onderdelen van het toezicht. Het toezicht van de Douane is niet simpelweg een kwestie van vertrouwen, zoals het openingscitaat luid. Wil de Douane het bedrijfsleven overtuigen van de voordelen van het moderne toezicht, dan zal op deze punten geïnvesteerd moeten worden. Het is ook mogelijk dat je als toezichthouder voor modern toezicht wil gaan, maar daarin niet aan alle elementen daarvan kan of wil voldoen. Zo wil de Douane compliance bevorderen, maar het bedrijfsleven heeft het idee dat dit alleen maar wordt afgestraft. Voor de Douane is compliance van het bedrijfsleven elke keer opnieuw een spanningsveld tussen juridische verplichtingen en een goede uitvoering van het moderne toezicht. Wanneer dit te vaak naar de ‘verkeerde’ kant omslaat moet je misschien als toezichthouder concluderen dat hier geen mogelijkheid is voor modern toezicht. Dit dilemma is drie jaar geleden al voorzien bij het interne onderzoek bij de Douane. De aanbeveling om niet direct tot een formele handeling over te gaan blijkt er moeilijk uit te krijgen. De kunst van modern toezicht; ‘de kunst is om het zwaard van Damocles altijd dreigend op de achtergrond te houden, maar nooit op de voorgrond’ heeft de Douane nog niet onder de knie. De rol van de Europese Unie moet hierin ook niet vergeten worden. De onvrede van het bedrijfsleven richt zich op de Douane, terwijl de Douane feitelijk slechts een uitvoeringsorganisatie van de Europese Unie is. De vraag is dan ook of deze kritiek terecht is. De Douane zit tussen twee partijen in, het bedrijfsleven en de Europese Unie, en probeert een andere werkwijze te

67

Deterrence of compliance



hanteren, waarbij beide partijen tevreden moeten worden gesteld. Dit is uiteraard een lastige taak. In hoofdstuk 4 is gesteld dat de discretionaire bevoegdheden met betrekking tot de handhaving bij de Douane kleiner zijn dan bij de Belastingdienst. Dit wetende kan de Douane hier ook de realistische verwachtingen aan koppelen. Door middel van deze scriptie wil ik niet stellen dat het toezicht van de Douane geheel modern moet zijn voor een goede werking van het toezicht. De Douane zou kunnen concluderen dat ‘semi-modern’ toezicht ook kan werken, maar dan moeten de daarbij behorende verwachtingen wel op de juiste manier gecommuniceerd worden naar het bedrijfsleven. De vraag kan dan gesteld worden in hoeverre de geluiden uit het bedrijfsleven over het toezicht van de Douane terecht zijn. Bedrijven willen uiteraard zo min mogelijk last van overheidsorganisaties, zoals de Douane. Op een aantal elementen van modern toezicht zou de Douane kunnen verbeteren. Modern en horizontaal toezicht zijn mede afhankelijk van vertrouwen, geen blind vertrouwen. De Douane verwacht een flink aantal inspanningen van het bedrijfsleven. Wanneer die inspanningen vervolgens ook geleverd worden, dan moet je daar op den duur ook op kunnen vertrouwen. Doet de toezichthouder dit niet dan zal het bedrijfsleven daar geen genoegen mee nemen. Het is voor de Douane dus erg belangrijk om over de verwachtingen van het nieuwe toezicht duidelijker te communiceren en waar nodig de verwachtingen, die wellicht bij horizontaal toezicht horen, te temperen. Is het toezicht van de Douane dan zo verticaal en is horizontaal toezicht dan niet mogelijk? Horizontaal toezicht bij de Douane ligt nou eenmaal moeilijker dan bij de Belastingdienst, mede doordat toezicht op goederenstromen complexer is dan toezicht op geldstromen. Hiermee wordt niet gesteld dat horizontaal toezicht daarmee onmogelijk is, maar het kan wel moderner en horizontaler dan dat het toezicht nu is. Het tweede deel van de hoofdvraag gaat in op waar de Douane kan leren van andere toezichthouders en/of ontwikkelingen in het toezicht. In eerste instantie is duidelijk dat de Douane bezig is met de ontwikkeling van het toezicht. In de beantwoording van het eerste deel van de hoofdvraag heb ik geredeneerd dat de Douane meer zou moeten vertrouwen op de interne beheersing van de klanten, en daarmee dus eigenlijk ‘zachter’ moet zijn voor de klanten die dat aankunnen. Daartegenover kan de Douane bijvoorbeeld het naming and shaming mechanisme zetten als middel, zoals de Amerikaanse BIS dat doet. Naming and shaming kan een preventieve en filterende werking hebben in het toezicht. Wanneer je dit middel enkel inzet bij horizontaal toezicht dan zullen bedrijven enkel voor horizontaal toezicht kiezen wanneer zij zeker zijn van hun eigen beheersing, dit is de filterende werking. Daarnaast is het een stok achter de deur voor douaneafdelingen binnen bedrijven om de mogelijke gevolgen aan het management te schetsen als het bedrijf niet volgens ‘de regels’ van compliance zou handelen. De Douane zou ook leren van de methode van de NVWA, waarbij de toezichthouder zich beperkt tot het houden van metatoezicht. Deze vorm van toezicht komt bij de Douane dan ook niet voor, al zijn de meningen daarover binnen de Douane wel verschillend. Het niet voorkomen van metatoezicht heeft deels te maken met het niet-vertrouwen, zoals hierboven beschreven, deels met de verwachtingen van de Europese Unie, maar wellicht ook deels met de vrees om teveel toezicht uit handen te geven. Tijdens mijn onderzoek ben ik bij bedrijven geweest waar deze vorm van toezicht zich uitermate voor leent. Deze bedrijven verwerken de goederen middels zeer geavanceerde systemen waar door middel van metatoezicht verder op gebouwd zou kunnen worden. In tegenstelling tot het uitvoeren van een (fysieke) controle zonder



de informatie uit de systemen van de bedrijven te gebruiken. Tot slot één van de meest haalbare leermomenten voor de Douane komt wat mij betreft van de Chinese Customs (§6.5). De methode waarop de Chinese Douane de fysieke controles verdeelt is relatief eenvoudig, maar biedt wel mogelijkheden voor maatwerk. Het is dan ook moeilijk te bevatten waarom hier geen draagvlak voor gevonden kan worden. Wanneer de Douane het aantal fysieke controles afhankelijker maakt van de interne beheersing dan werkt dit motiverend en belonend voor bedrijven. Daarnaast is de toezichthouder dan zachter bij de bedrijven waar het kan en harder, in de zin van meer fysieke controles, bij de bedrijven die geen of onvoldoende interne beheersingsmaatregelen hebben.

8.2. Aanbevelingen Uit deze scriptie komt een aantal aanbevelingen naar voren: -

Verken de mogelijkheden voor meer systeemgericht toezicht, met daarbij systeemgerichte controles en, in de ultieme vorm, ook vanuit een systeemgerichte aansturing op de controles.

-

Bedrijven die de interne beheersing op orde hebben moeten meer vertrouwen krijgen. Laat dit vertrouwen ook terug komen in de manier waarop de bedrijven worden gecontroleerd en benaderd.

-

Wees bewust van wat compliance voor de bedrijven en voor de Douane zou moeten zijn. De afweging tussen de juridische verplichten en werken op basis van vertrouwen moet in elke casus gemaakt worden. Echter wanneer de uitkomst van dit spanningsveld telkens een keuze voor de juridische verplichten is moet men wellicht concluderen dat compliance in deze vorm niet haalbaar is.

-

Voorkom onnodige fysieke controles. De Douane doet meer dan alleen fysiek controleren, probeer deze manier van controleren dan ook op te vangen met een andere controle. Fysieke controles die dubbel en onnodig zijn, niets zeggen over de interne beheersing van de klant en alleen voor de statistieken worden gedaan moeten anders. Het beloofde maatwerk kan hierin een oplossing bieden.

-

Verken de mogelijkheden van naming and shaming, maar verken hierbij ook de gevaren daarvan.

-

Verken, bijvoorbeeld in de vorm van een pilot, de mogelijkheden om de opdelingen van individuele klanten en generieke klanten bij fysiek toezicht.

-

Verbeter de communicatie tussen de klant en de Douane. Hierbij niet enkel communiceren met de klant als het fout gaat, maar ook als het bedrijf wel goed presteert.

-

Verbeter de uniformiteit in de uitvoering van de modernisering van het toezicht van de Douane. Hiermee wil ik aangeven dat er meer als één Douane moet worden gewerkt bij de klanten.

-

Voorkom de verschillen bij de klanten tussen wat zij momenteel verwachten en wat zij daadwerkelijk kunnen behalen en communiceer daar over.



9. Reflectie In het laatste hoofdstuk reflecteer ik op het onderzoek dat ik voor deze scriptie heb uitgevoerd. Ik ga hierbij in op wat er aan het onderzoek vooraf ging, het proces van het onderzoek en wat ik persoonlijk heb geleerd. Toen duidelijk werd dat ik bij de Douane mocht gaan stagelopen kreeg ik van sommige mensen als eerste reactie de vraag wat een bestuurskundige in spe daar zou gaan doen. Dit was op zich geen verwonderlijke vraag, omdat ik ook gaandeweg de stage gemerkt heb dat veel mensen niet op de hoogte zijn van wat de Douane nu precies doet. De Douane valt onder de Belastingdienst en is daarmee in eerste instantie een fiscaal georiënteerde organisatie. Dat is de Douane dan ook zeker nog steeds, maar mede door de invoering van de VGEM-taken, de rol van de Europese Unie is de Douane niet alleen meer een fiscale instelling. Desalniettemin ben ik vaak werkzaamheden van de Douane tegengekomen waar ik op dat moment weinig kennis van had. In dat opzicht heb ik naast mijn scriptie ook nog veel van de werkzaamheden van de Douane geleerd. Voor het uitvoeren van mijn onderzoek heb ik dankbaar gebruik gemaakt van de contacten binnen de Douane. Zonder deze contacten zou het heel moeilijk geweest zijn om dit onderzoek op deze manier uit te voeren. Om bij de bedrijven binnen te komen helpt het als je een ingang hebt via de Douane. De uitkomsten van de interviews, vooral die van de bedrijven, doen het lijken alsof de Douane enkel fysieke controles uitvoert. Het tegendeel is waar, de Douane heeft veel meer controles. Het feit dat deze manier van controleren een dusdanige rol speelt in deze scriptie is, omdat hier voor de bedrijven de grootste ergernis in het douanetoezicht zit. De fysieke controles op de goederen zijn echter wel de meest voorkomende manier van controleren, het zijn controles waar elk bedrijf dat grensoverschrijdend goederen verplaatst mee te maken krijgt en is ook echt iets wat de Douane onderscheidt van, bijvoorbeeld, de Belastingdienst. Binnen de bestuurskundeopleiding hebben we al verschillende malen onderzoeken uitgevoerd waarbij het werken met interviews ook tot één van de mogelijkheden behoorde. Het interviewen vond meestal plaats in samenwerking andere studenten. Dit onderzoek was voor mij een manier om te laten zien dit ik dit ook alleen kan en vervolgens de uitkomsten ook op de juiste manier kan verwerken. De eerste interviews waren ‘best spannend’, voornamelijk die bij bedrijven, want bij de Douane was het al gauw vertrouwd. Desalniettemin ben ik tevreden over de manier waarop de interviews hebben plaatsgevonden. Ik heb me echter wel verkeken op de tijd die er in zit om alle interviews uit te werken. Vervolgens heb ik ook alle respondenten gevraagd om te kijken of de verslagen een juiste weergave van het interview was. Van de helft van de respondenten kreeg ik redelijk snel een bericht terug, sommige respondenten heb ik wel meerdere malen moeten verzoeken om het verslag te bekijken. Alle respondenten hebben de verslagen, soms op een paar kleine opmerkingen na, goedgekeurd, op twee na. Daarnaast had één van de respondent een aantal mooie uitspraken welke ik graag in het verslag wilde vastleggen. Bij het lezen van het verslag heeft de respondent helaas wel een redelijk aantal ‘mooie uitspraken’ verwijderd. De uitingen van deze respondent kwamen inhoudelijk overeen met andere respondenten, maar waren relatief scherper uitgesproken. Illustratief had dit naar mijn idee daarom een mooie toevoeging geweest aan deze scriptie. Het schrijven van deze scriptie is waarschijnlijk op de manier gegaan zoals dat bij velen gaat; sommige dagen ging het van een spreekwoordelijk leien dakje, andere dagen was het moeilijk om de juiste woorden bij elkaar te vinden. Concluderend een leerzame ervaring, maar het doet ook deugd dat de scriptie eindelijk af is!



Literatuurlijst 



Algemene Rekenkamer (2002). Handhaving door rijksinspecties. Tweede Kamer der Staten-Generaal, vergaderjaar 2001-2002, 28 271, nrs. 1-2. Algemene Rekenkamer (2005). Handhaven en gedogen. Tweede Kamer der Staten-Generaal, vergaderjaar 20042005, 30 050, nr. 2. Algemene Rekenkamer. (2007), Horizontale vormen van verantwoording en interne vormen van toezicht.



Bekkers, V. Homburg, V. & Ringeling, A. (2002) Informatierelaties in toezichtsarrangementen. In:



bestuurswetenschappen, 2002/56. 

Belastingdienst. (2008). Horizontaal toezicht. Samenwerken vanuit vertrouwen.



Belastingdienst. (2013) Leidraad toezicht grote ondernemingen. 04/2013.



Borghouts, H.C.H.L. (2002). Perspectieven voor de effectiviteit en geloofwaardigheid . In: Bestuurskunde, 2002/3).



Braithwaite, J. (1989) Crime, Shame and Reintegration. Cambridge: Cambridge University Press.



CBS. (2012). Internationalisation Monitor 2012. Statistics Netherlands: Den Haag. November 2012 p25.



Commissie Stevens (2006). Het gezicht van toezicht. Aanbevelingen tot vermindering van de toezichtlast. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. Commissie Stevens (Commissie Horizontaal Toezicht Belastingdienst) (2012). Fiscaal toezicht op maat. Soepel waar



het kan, streng waar het moet. Den Haag. 



Deloitte. (2010). Continuous monitoring and continuous auditing. From idea to implementation. Retrieved from Deloitte website: http://www.deloitte.com/assets/DcomUnitedStates/Local%20Assets/Documents/AERS/us_continuous_monitoring_and_continuous_auditing_whitepaper _102910.pdf Development NV (2011) Brainport 2020. Top economy, top society. Eindhoven. p 7.

 

Directeur Handhaving (2011) Visie Dienstverlening Douane. “Werken aan compliance”. 30 juni 2011. Dortland, R. (2013, april). Niet straffen maar inrichten. Compliance seminar, Delft.



Eijlander et al., (2002). Dilemma’s rond toezicht: opstellen over de werking van toezichtsarragementen. ‘s Gravenhage: SDU uitgeverij.



Eijlander, Ph. (1993) De wet stellen. Zwolle.



Eijlander, Ph., Gestel, van R.A.J., Gilhuis, P.C., Hirsch Ballin, E.H.M., Klink, van, B.M.J., en Verschuuren, J.M. (2000). Perspectieven op wetgeving. In: RegelMaat 2000 afl. 2. Pag. 68-97.

 

Elte, R., Est, D. M. E., Montfort, C. van, & Weijde, I. (2002). Systemen van checks and balances bij Elte, R., Est, D. M. E., Montfort, C. van, & Weijde, I. (2003). Horizontalisering van toezicht en verantwoording in



de publieke sector. Openbaar Bestuur, 13, 5, 24-28. Enden, van den, E. M. E. (2009). Horizontale mythes. Weekblad Voor Fiscaal Recht, 138, 6826, 1107. Europese Commissie (2006). Bedrijven met een AEO-certificaat. Het AEO-COMPACT-MODEL.



TAXUD/2006/1452.  

FENEX Stemmingsbarometer, 2012 Goffau, L.A. (2008). Vertrouwen in horizontaal toezicht. Tax Assurance in beeld. Deel 3. Nyenrode Business Universiteit.



Heijden, van der, J. (2009). Building regulatory enforcement regimes. (Doctoral dissertation, Technische Universiteit Delft, Delft, Nederland).



Helderman, J. K., & Honingh, M. E. (January 01, 2010). Condities en werking van systeemtoezicht. Bestuurswetenschappen, 64, 5, 18-35.



Janssen, P (2009) Controle- en opsporingsbevoegdheden in de nieuwe Algemene Douanewet. Erasmus Universiteit Rotterdam: Stichting Europese Fiscale Studies

 

Kamerstukken II 2005/06, 27 831, nr. 15, p. 9. Kokswijk, J. van. (2010) Sociale controle in onlinegemeenschappen: voordelen van zelfregulering op internet . In: de orde van de dag. 2010 afl. 49.



 

Kouwenberg, M.W. (2011) Horizontale toezicht en de trends in de EU. (Master thesis, Europese fiscale studies, Erasmus Universiteit.) KPMG. (2012). Continuous auditing and continuous monitoring . Retrieved from KPMG international website: http://www.kpmg.com/NL/nl/IssuesAndInsights/ArticlesPublications/Documents/PDF/Risk-Consulting/CA-andCM.pdf





Lecq van der, F. (2009). Toezicht door private partijen: panacee voor alle kwalen?. In A. Mein et, al. (Ed.), Toezicht door private partijen: panacee voor alle kwalen?Rotterdam: Erasmus Instituut Toezicht & Compliance. Mahadevan, B. (2007). Operation Management: Theory and Practice. Pearson Education India Mein et, al. (Ed.),Toezicht door private partijen: panacee voor alle kwalen?Rotterdam: Erasmus Instituut Toezicht



& Compliance. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2005) Minder last, meer effect. Zes principes van goed



Montfort, C.J. van. (2010). Ontwikkelingen in toezicht en verantwoording bij instellingen op afstand . Tijdschrift



toezicht. Den Haag. voor Toezicht vol.1 (2010) nr.1 p.6-20 [ISSN 18798705]. 

Mossard, G. (1991). A TQM technical skills framework. Journal of Management Science & Policy Analysis. 8(3/4), 222-246.

     

Mutsaers, L. en Louwerse – van Eck, M. (2010) Internationale trends in het (overheids)toezicht . Ministerie van VROM/WWI, CSK – 01-2010. Paul, H. Ministerie van Economische Zaken, Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit. (2012). Nvwa jaar verslag

2012. Retrieved from website: www.vwa.nl/txmpub/files/?p_file_id=2203758 Pawson, R. (2006). Evidence based policy. London: Sage. Pfeil, T. (2012) Van tollenaar tot poortwachter. Trichis Publishing: Rotterdam rechtspersonen met een wettelijke taak. Algemene Rekenkamer. Ridder, de, J. (2004). Een goede raad voor toezicht. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers SER (2005), Ondernemerschap voor de publieke zaak, Ontwerpadvies van de Commissie Ondernemerschap in Publieke Dienstverlening, Den Haag.



Smit, G., (2010) Metatoezicht: een verkenning van het toezicht op de fiscaal intermediair. (Master thesis, Nyenrode Business Universiteit.)



Thiel, van S. (2007) Bestuurskundig onderzoek. Een methodologische inleiding. Uitgeverij Coutinho: Bussum



Veld in't, R. J., Twist, van M. J. W., & Boogmans, M. (1998). Toezicht, een kwestie van vertrouwen. Den Haag: Bestad.



Vermeulen, F. (2012) Toezicht MTD. ‘to trust and be trusted’. Werkconferentie 13-11-2012.



Versteeg, W., & Hajer, M. (2010). Van ondergraving naar ondervraging. Over de vormgeving van gezag in een gemediatiseerde wereld. In H. Dijstelbloem, P. Hoed, den, J. Holtslag & S. Schouten (red.) Het gezicht van de publieke zaak openbaar bestuur onder ogen (pp. 333-360). Amsterdam University Press. WRR (2004). Bewijzen van goede dienstverlening. Amsterdam: Amsterdam University Press. Zhao Junlun (2012) China Customs Modernization Strategy 中国海关现代化战略. 2012.4.26

 



Bijlage 1 - De groeiende goederenstroom in Nederland In de tabel wordt duidelijk dat elk jaar, op 2009 na, de goederenstroom groeit. Dit geldt zowel voor Nederland, de EU als de wereld. Tabel 11: Goederengroei in percentages

Uit: CBS. (2012). Internationalisation Monitor 2012. Statistics Netherlands: Den Haag. November, 2012:25.



Bijlage 2 - De drie pilaren van Nederland De onderstaande illustratie toont de relatieve grootte van het gebied van de Douane Eindhoven. Van de drie pilaren van Nederland vindt de meeste export plaats in Oost-Brabant en Limburg samen. Hierop houdt Douane Eindhoven het toezicht. Import van goederen staat niet vermeld en zou wellicht een ander beeld geven, omdat in de andere regio’s Schiphol en de Rotterdamse Haven liggen.

Uit: Brainport development NV (2011) Brainport 2020. Top economy, top society. Eindhoven. p 7.



Bijlage 3 - Prestatie-indicator fysieke controles

Rijksbegroting 2013, IX Financiën en Nationale Schuld. Ministerie van financiën, p28.



Bijlage 4 - Respondentenlijst Type

Functie

Organisatie

Datum

Regiocoördinator AEO Head of trade relations Medewerker BCP, regie op toezicht en Regiovaco Klantmanagement M1 Douane en landelijk kernteam MTD

Douane Eindhoven Douane Nederland Douane Eindhoven/Nederland

21-05-‘13 19-08-‘13 23-05-‘13

Douane Nederland Douane Eindhoven/Nederland

29-05-‘13 09-07-‘13

Voorzitter klantmanagers Klantmanager Klantmanager

Douane Eindhoven Douane Eindhoven Douane Eindhoven

02-05-‘13 07-05-‘13 17-05-‘13

Team Fysiek Toezicht Medewerker Fysiek Toezicht Medewerker Fysiek Toezicht

Douane Eindhoven Douane Eindhoven Douane Eindhoven/MAA

06-05-‘13 03-06-‘13 11-06-‘13

Customs Affairs Leader Apparel en International Trade Logistics Europe Manager Customs EMEA

Multinational in textiel

15-05-‘13

Multinational in de productie van machines en computerchips Multinational in staalproductie Multinational in meetapparatuur Multinational in opslag en distributie Multinational in printsector

21-06-‘13

Multinational in persoonlijke verzorging en voedingssupplementen Belangenorganisatie

20-06-‘13

Douane

Klantmanager

Fysiek toezicht

Bedrijven

Compliance Manager Sr trade compliance officer National Customs Manager Customs Manager en Customs Department Senior Customs Manager EMEA Beleidsadviseur Internationale Handel

22-05-‘13 24-05-‘13 28-05-‘13 30-05-‘13

02-08-‘13



Bijlage 5 - Modellen

Europese Commissie (2006). Bedrijven met een AEO-certificaat. Het AEO-COMPACT-MODEL. TAXUD/2006/1452



Schillenmodel:

Bron: Vermeulen, F. (2012) Toezicht MTD. ‘to trust and be trusted’. Werkconferentie 13-11-2012. Pag. 7.



Bijlage 6 – Schematische weergave van respondenten Facet

Respondenten Douane 1 2

3

6

7

9

10

13

15

16

17

x

In bezit van AEO-certificering In bezit van HT-convenant Moderne interventiestijl Moderne leerstijl Positie in overleg is nevenschikkend Gedragsbeïnvloeding in samenspraak Communicatie in brede zin Autonomie Compliance Toezicht is systeemgericht AEO-certificering biedt voordelen Toezicht is op basis van vertrouwen Fysieke controles merendeel zinvol en efficiënt

Bedrijfsleven 4 5 8

++

++

++

x

x

x

x

++

++

++

++

++

++

++

+

++

+

+

++

-

++

++

+

++

++

++

++

+/-

+ +

+

+

-

++

-

+/-

++

+

+

++

+/-

+

++

+

+

-

+

+

+/+/-

+

-

+

++ +

++

+/-

+/-

++

+

+

12

14

18

x

x

x

x

x

x

(x)

++

--

+ +

++

11

19

+ ++

+

--

+

--

++

++

+

--

+

-

++

+/-

+

--

-

+/-

+

+

+

-

++

--

+

-

+

--

-+/-

--

-

-

--

--

--

+/-

+

+

-

--

--

--

-

-

+/-

--

--

--

--

--

--

--

--

--

-

+/-

Legenda Leeswijzer bijlage 6: 

Douanerespondenten geven aan in hoeverre dat het betreffende facet onderdeel is van het toezicht en uitgevoerd wordt.



Respondenten van het bedrijfsleven geven aan in hoeverre dat zij deze facetten ervaren.



Voorbeeld: Douanerespondenten geven aan te werken vanuit vertrouwen, veel ‘plussen’. Respondenten van bedrijfsleven ervaren dit vertrouwen te weinig, veel ‘minnen’.

++ + +/-x (x)

Zeer positief Positief Neutraal/omstreden Negatief Zeer negatief Van toepassing Binnenkort van toepassing Niet van toepassing




Strenger waar het moet, soepeler waar het kan. Een onderzoek naar de modernisering van toezicht bij de Douane Eindhoven

Recommend Documents