Stille krachten onbenut

Stille krachten onbenut ′onderzoek naar de toepassing van INK-managementmodel binnen de brandweer′

Leergang Master of Crisis and Disaster Management Academie voor Crisisbeheersing Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid Nibra

Wim Verboom Master of Crisis and Disaster Management 10e leergang, 2007 - 2009

Ede, 4 december 2008

Scriptie in het kader van de leergang Master of Crisis and Disaster Management Academie voor Crisisbeheersing Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid Nibra Kemperbergerweg 783 6816 RW ARNHEM

Stille krachten onbenut ′onderzoek naar de toepassing van INK-managementmodel binnen de brandweer′

Stille krachten onbenut: toepassing INK-managementmodel binnen de brandweer

Pagina 1 van 70

Inhoudsopgave Samenvatting

4

1

Managementinstrumenten binnen de brandweer 1.1 Inleiding 1.2 Managementinstrumenten 1.3 Managementinstrument als beheersing 1.4 Managementinstrument als besturing 1.5 Vraagstelling 1.6 Deelvragen 1.7 Belang van het onderzoek 1.8 Wijze van onderzoek 1.9 Afbakening van het onderzoek 1.10 Beperking van het onderzoek 1.11 Leeswijzer

6 6 6 6 7 7 7 8 8 9 10 10

2

Het INK-managementmodel en de beleidscyclus 2.1 Inleiding 2.2 Keuze managementmodel binnen de brandweer 2.3 De cirkel van Deming 2.4 Het INK-managementmodel 2.5 Overeenkomsten INK-managementmodel en Deming 2.6 Het vernieuwde INK-managementmodel 2.7 Beperkingen van het INK-managementmodel 2.8 Procesen binnen de brandweer 2.9 Missie en visie 2.10 Strategie 2.11 Doelstellingen 2.12 Meten met (prestatie-)indicatoren 2.13 Vaststellen van de norm 2.14 Samenvatting

12 12 12 13 14 16 17 18 19 20 21 22 22 23 23

3

Hoe is het INK-managementmodel verankerd binnen de brandweer? 24 3.1 Inleiding 24 3.2 Huidige situatie 24 3.3 Analyse 27 3.4 Conclusie 28

4

Welke besturing- en beheersinstrumenten gebruiken brandweermanagers? 4.1 Inleiding 4.2 Toepassen van het INK-managementmodel 4.3 Huidige situatie 4.3.1 Leiderschap 4.3.2 Strategie en beleid 4.3.3 Management medewerkers 4.3.4 Management middelen 4.3.5 Management processen 4.3.6 Klanten en leveranciers


30 30 30 31 31 32 33 35 36 37

Pagina 2 van 70

4.4 4.5 4.6

4.3.7 Maatschappij 4.3.8 Bestuur en financiers 4.3.9 Leren en verbeteren Analyse Conclusie Instrumentarium voor de brandweermanager

39 39 41 42 43 44

5

Is het INK-managementmodel een doelmatig en doeltreffend instrument om brandweerorganisaties te beheersen en besturen? 5.1 Inleiding 5.2 Opleidingsachtergrond brandweermanager 5.3 Managementbouwstenen 5.4 Relatie tussen managementbouwstenen 5.5 Besturen van organisaties 5.6 Structuren in organisaties 5.7 Beheersen en besturen binnen de brandweer 5.8 Conclusie

46 46 46 47 49 49 50 51 53

6

Conclusies en aanbevelingen 6.1 Inleiding 6.2 Conclusies 6.3 Aanbevelingen

54 54 54 57

Bijlagen 1 Verklarende woordenlijst 2 Literatuurlijst 3 Gemeenten binnen HGM 4 Interviewvragen


Pagina 3 van 70

Samenvatting In het bedrijfsleven en ook binnen grote delen van de overheid is het INKmanagementmodel een geaccepteerd begrip geworden. Ook binnen de brandweer wordt de laatste decennia voor dit model aandacht gevraagd. Ondanks dat bestaat de indruk dat het INK-managementmodel nog steeds niet goed is geland binnen brandweer Nederland. Op zich zelf zegt dit nog niet alles over het functioneren van de brandweer. Toch blijkt dat veel brandweerkorpsen geen inzicht hebben in de eigen prestaties. Om als brandweermanager zowel binnen als buiten de eigen organisatie succesvol te kunnen opereren is het belangrijk toegerust te zijn voor deze taak. Het INKmanagementmodel is voor de manager een handreiking om een organisatie te kunnen beheersen en besturen. Deze scriptie richt zich op de implementatie van het INK-managementmodel binnen de brandweer. De snel veranderende maatschappij, de economische veranderingen, de incidentgestuurde politiek die vraagt om inzicht van prestaties na een calamiteit et cetera, vragen van de brandweer andere inspanningen dan twintig jaar geleden. Dit betekent dat de brandweermanager in staat moet zijn de organisatie doeltreffend en doelmatig te managen. De combinatie van deze elementen vraagt om adequaat management. In deze scriptie de volgende onderzoeksvraag centraal: Is het INK-managementmodel een doelmatig en doeltreffend instrument om een brandweerorganisatie te beheersen en besturen en zo ja, in hoeverre is het een gemis als het model niet wordt toegepast? Bij deze onderzoeksvraag zijn drie deelvragen geformuleerd. De eerste deelvraag richt zich op het strategisch gedrag van managers. De tweede deelvraag richt zich op een mogelijke koppeling van het INK-managementmodel aan een managementinstrumentarium. De derde deelvraag ten slotte richt zich meer op de mate van succes van het model en het gemis ervan. Het onderzoek beperkt zich tot de brandweerkorpsen binnen de regio Hulpverlening Gelderland Midden. Binnen deze regio, waar totaal bijna 650.000 mensen wonen, werken zestien gemeenten met elkaar samen. Een deel van het onderzoek is met gebruikmaking van de gehouden interviews een combinatie van een empirische analyse (onderzoek naar de implementatie van het INK-managementmodel) en deskresearch (beschrijving van het INKmanagementmodel, beleidscyclus en bouwstenen). Daarnaast is een literatuurstudie uitgevoerd. Het INK-managementmodel is een doelmatig en doeltreffend managementmodel voor de brandweerorganisatie. Onderbouwing hiervoor is dat de doelmatigheid (efficiency) wordt bereikt via de structuur van het INK-managementmodel, waarbij alle managementvelden onder aandacht van de manager zijn. Eenvoudig gezegd door ″de dingen goed te doen″. Onder ′dingen′ binnen het INK-managementmodel worden bedoeld de organisatieaspecten uit het model: leiderschap, medewerkers, strategie en beleid, middelen en processen. Door de organisatieaspecten goed te beheersen ontstaat er mogelijk ook doelmatigheidswinst.


Pagina 4 van 70

Het INK-managementmodel is daarnaast ook een doeltreffend (effectief) instrument omdat het de manager in de gelegenheid stelt te sturen op resultaten (output). De resultaatgebieden zijn: medewerkers, klanten en leveranciers, maatschappij en bestuur en financiers. De doelmatigheid en doeltreffendheid van het model worden krachtig ondersteund door de integratie van de cirkel van Deming. In deze cirkel komt het leer- en verbeterproces volgens ′plan, do, check en act′ (PDCA-cyclus) tot stand. Deze beleidscyclus stelt de manager periodiek in staat het gevoerde beleid evenals de resultaten te evalueren. Vervolgens wordt de manager in staat gesteld om plannen te verbeteren en te komen tot nieuwe verbeterde doelstellingen. Door een koppeling te maken tussen het Normenboek van de NVBR en het INKmanagementmodel, wordt helder in welke managementvelden op bepaalde prestatie-indicatoren moet worden gestuurd. Uit het empirisch onderzoek komt tenslotte naar voren dat het INKmanagementmodel in slechts vijf van de veertien onderzochte brandweerorganisaties wordt toegepast. Binnen zeven van de veertien brandweerorganisaties wordt het INKmanagementmodel op onderdelen toegepast. Voor deze brandweerorganisaties is het wel van belang om de organisatie te beheersen en besturen volgens het INKmanagementmodel. Op deze wijze wordt integraal aandacht besteed aan de resultaten en de wijze waarop deze tot stand komen. Daarnaast biedt het ook kaders om de organisatie verder te ontwikkelen. Verder ′dwingt′ het model ook om organisaties buiten de eigen kaders te laten kijken: de waardering van klanten en partners. Twee vrijwillige brandweerorganisaties hebben er bewust voor gekozen om het INKmanagementmodel niet toe te passen. Het ontbreken van het INK-managementmodel is voor deze organisaties geen gemis. Dit zou ook te veel management- en beleidscapaciteit vragen, dat in die betreffende organisaties niet aanwezig is. Negen brandweerorganisaties worden overwegend op basis van financiële gegevens gestuurd. Omdat financiële informatie veelal is gericht op de korte termijn, leidt deze informatie ook tot een kortetermijnoriëntatie bij de manager. Uit louter de financiële informatie valt echter niet af te lezen of de doelstellingen van de organisatie worden bereikt. Tot slot: het gaat er om eerst de goede dingen te doen en vervolgens die dingen goed te doen. Met andere woorden: de brandweermanagers moeten voldoende bedrijfskundig inzicht verwerven en inzicht krijgen in de toepassing van het INKmanagementmodel, om vervolgens de brandweerorganisatie te kunnen besturen, beheersen en verbeteren. De volgende onderwerpen worden ter verbetering aanbevolen: 1. Meer aandacht voor bedrijfskundige managementvaardigheden binnen de brandweerofficiersopleiding. 2. Aanvullende managementopleiding voor huidige brandweerofficieren. 3. Brandweermanagers zouden meer bedrijfskundige kennis en inzicht moeten vergaren. 4. Brandweermanagers zouden de organisatie meer integraal moeten sturen; een palet aan managementinstrumenten zou hierbij een goed hulpmiddel zijn.


Pagina 5 van 70

1

Managementinstrumenten binnen de brandweer 1.1

Inleiding In het bedrijfsleven en ook binnen grote delen van de overheid is het INKmanagementmodel een geaccepteerd begrip geworden. Ook binnen de brandweer wordt de laatste decennia voor dit model aandacht gevraagd. Ondanks dat bestaat de indruk dat het INK-managementmodel nog steeds niet goed is geland binnen brandweer Nederland. Op zich zelf zegt dit nog niet alles over het functioneren van de brandweer. Er wordt vanuit de brandweer wel degelijk inspanningen gedaan om beleid te schrijven en prestaties zichtbaar te maken. Toch blijkt dat nog veel brandweerkorpsen geen inzicht hebben in de eigen prestaties. Ook het college van B&W en de gemeenteraad beschikken veelal niet over actuele, betrouwbare en relevante beleidsinformatie over het functioneren van de brandweer. Het thema brandweerzorg staat zelden (hoog) op de politiek-bestuurlijke agenda1. Geen belangstelling voor de brandweer kan ook leiden tot minder primaire of secundaire middelen, terwijl het taakveld van integrale veiligheidszorg steeds breder wordt. Om als brandweermanager zowel binnen als buiten de eigen organisatie succesvol te kunnen opereren is het belangrijk toegerust te zijn voor deze taak. Het INKmanagementmodel is voor de manager een handreiking om een organisatie te kunnen beheersen en besturen. Het is als het ware zijn gereedschapkist gevuld met eigentijdse ′gereedschappen en instrumenten′ die de ′vakman′ nodig heeft om zijn opdracht te kunnen uitvoeren.

1.2

Managementinstrumenten Een opdracht zonder bouwmateriaal, zonder personeel, zonder stellingen, zonder meetapparatuur, zonder gereedschap et cetera, leidt tot een onmogelijke opgave. Een bouwval zal het gevolg zijn. Deze metafoor2 geeft aan hoe we de organisatie zo kunnen ontwerpen en bouwen zodat wordt tegemoet gekomen aan de eisen van de omgeving en de behoeften van de organisatie. De nadruk ligt op effectiviteit in samenhang met efficiency. Wil een organisatie zich richten naar de toekomst en zich flexibel aanpassen of veranderen aan de gestelde eisen en wensen, dan is een meer organisch (levend geheel) ingerichte organisatie van denken en handelen een voorwaarde. De vakman moet immers ook flexibel zijn en moet zich kunnen aanpassen aan de nieuwe wensen van de klant.

1.3

Managementinstrument als beheersing Bestuur en toezicht, leiding geven, administratie voeren en in bedwang houden: het zijn elementen die ook terug komen in het resultaatgebied van het INKmanagementmodel. Een manager kan sturing en toezicht uitoefenen op de output van de organisatie. Het onder controle (bedwang) houden, betekent in dit verband het meten van het resultaat.

1 2

Bestuurlijke aansturing van de brandweerzorg, Inspectie Openbare Orde en Veiligheid, december 2006 Images of Organization, Gareth Morgan, Sage Publications, 1986


Pagina 6 van 70

1.4

Managementinstrument als besturing Onder het managementinstrument als besturing wordt verstaan het leiden van een organisatie naar de gestelde doelen3. Deze doelen kunnen slechts worden bereikt als bedrijfsprocessen en menselijke activiteiten in een organisatie op een effectieve en efficiënte wijze worden uitgevoerd. Het gaat dus om elementen welke in strategische zin nodig zijn om de organisatie te kunnen besturen. In bedrijfskundige termen gaat het om de ontwikkeling van de missie, visie en strategie, het leiderschap, ontwikkeling van beleid, de middelen, de medewerkers en de processen. In het kader van het INK-managementmodel gaat het over de elementen die zich bevinden in het van het organisatiegebied.

1.5

Vraagstelling De vraag hoe het management van de brandweer met beheersing en besturing van de organisatie om gaat, staat in dit onderzoek centraal. Met de uitkomsten van een dergelijk onderzoek kan worden aangetoond waar het management van de brandweer doelmatigheids- (efficiënt) en doeltreffendheidswinst (effectief) kan behalen. Het INK-managementmodel is in strikte zin niets meer dan een abstract kwaliteitsmodel; een managementfilosofie waarlangs het brandweermanagement zijn organisatie kan vormgeven. Binnen dit begrip zijn veel toepasbare instrumenten denkbaar en ook bruikbaar. Daarnaast is het INK-managementmodel één van de vele managementmodellen die de brandweermanager tot zijn beschikking heeft. Binnen de mogelijk toepasbare instrumenten zijn veel variabelen denkbaar, afhankelijk van de vraag welke variabele het betreft. Deze scriptie richt zich op de implementatie van het INK-managementmodel binnen de brandweer. De snel veranderende maatschappij, de economische veranderingen, de incidentgestuurde politiek die vraagt om inzicht van prestaties na een calamiteit et cetera, vragen van de brandweer andere inspanningen dan 20 jaar geleden. Dit betekent dat de brandweermanager in staat moet zijn de organisatie doeltreffend en doelmatig te managen. De combinatie van deze elementen vraagt om adequaat management. Daarom staat in deze scriptie de volgende onderzoeksvraag centraal:

Is het INK-managementmodel een doelmatig en doeltreffend instrument om een brandweerorganisatie te beheersen en besturen en zo ja, in hoeverre is het een gemis als het model niet wordt toegepast?

1.6

Deelvragen De aspecten doelmatigheid en doeltreffendheid kunnen worden beschouwd als op zichzelf staande deelonderzoeken. De bijhorende deelvraag naar doelmatigheid luidt: 1.

3

Hoe is het gesteld met het implementatieproces, de invoering en verankering van het INK-managementmodel binnen de brandweer?

Organisatie en management, N. van Dam en J. Marcus, uitgeverij Wolters-Noordhoff, 2005


Pagina 7 van 70

Het deelonderzoek naar de doeltreffendheid van het INK-managementmodel baseert zich op de vraag hoe het model wordt toegepast. Met andere woorden: welk instrumentarium wordt aan het model gekoppeld om de brandweerorganisatie te kunnen beheersen en besturen en te streven naar optimalisatie van de gehele bedrijfsvoering. De bijhorende deelvraag luidt: 2.

Welke beheersen besturingsinstrumenten gebruiken brandweermanagers?

De indruk bestaat dat brandweerorganisaties het INK-managementmodel weinig toepassen, of dat slechts delen van het model worden gebruikt. In dit verband zijn twee veronderstellingen belangrijk. Ten eerste zullen mogelijk ook andere modellen worden gebruikt. In dat geval is het zinvol om na te gaan wat het INKmanagementmodel voor een gemis is voor de brandweerorganisatie. Ten tweede zal een brandweermanager wellicht een eigen beheersmodel hebben, anders dan het INK-managementmodel en andere modellen (zie paragraaf 2.2). Om die reden wordt de volgende deelvraag toegevoegd: 3.

Welk instrumentarium is voor de brandweermanager belangrijk?

Voor de deelvragen geldt dat het niveau van de analyse wordt bepaald door de manager binnen de brandweerorganisatie. In de praktijk zal dit de commandant / directeur van de brandweerorganisatie zijn. De eerstgenoemde deelvraag richt zich op het strategisch gedrag van managers. De tweede deelvraag richt zich op een mogelijke koppeling van het INKmanagementmodel aan een managementinstrumentarium. De derde deelvraag ten slotte richt zich meer op de mate van succes van het model en het gemis ervan. 1.7

Belang van het onderzoek Empirisch onderzoek naar de implementatie van het INK-managementmodel binnen de brandweer, kan leiden tot een verhoogd besef van de noodzaak tot gebruik van het managementmodel. Daarnaast verschaft het een beter inzicht in de manier waarop brandweermanagers hun organisaties beheersen en besturen. Het kan tevens behulpzaam zijn om de managers bij de brandweer inzicht te geven in de toepassing van het managementmodel en de hieraan gekoppelde instrumenten.

1.8

Wijze van onderzoek Het onderzoek heeft voor een deel het karakter van een empirische analyse. De interviewvragen zijn overwegend toetsend van aard. De hoofdstukken 3, 4 en 5 zijn met gebruikmaking van de gehouden interviews vooral het resultaat van een combinatie van een empirische analyse (onderzoek naar de implementatie van het INK-managementmodel) en deskresearch (beschrijving van het INKmanagementmodel, beleidscyclus en bouwstenen). Dataverzameling heeft plaatsgevonden door deskresearch en interviews bij managers binnen de brandweer (commandant / directeur brandweer). Naast de interviewvragen zijn in dit onderzoek ook de documenten betrokken die door de brandweermanagers zijn verstrekt. Ook heeft een interview plaatsgevonden met de voorzitter van het Netwerk Kwaliteitszorg van de Nederlandse Vereniging van Brandweer en Rampenbestrijding (NVBR). In het theoretische deel is onderzocht welke andere modellen er ook worden gebruikt en welke overeenkomsten er zijn op de verschillende bouwstenen van de modellen.


Pagina 8 van 70

1.9

Afbakening van het onderzoek Om op een verantwoorde manier antwoord te kunnen geven op de gestelde vragen is het van belang de omvang van het onderzoek vast te stellen. In deze scriptie gaat het om een goed onderbouwd en realistisch beeld van de werkelijkheid te krijgen. De schaalomvang heeft zich in dit onderzoek beperkt tot de brandweerkorpsen binnen de regio Hulpverlening Gelderland Midden. Binnen deze regio, waar totaal bijna 650.000 mensen wonen, werken zestien gemeenten met elkaar samen.

Afbeelding 1: Regio Hulpverlening Gelderland Midden

In de regio Hulpverlening Gelderland Midden werken zestien gemeenten samen met veertien brandweerorganisaties. De gemeenten Rozendaal en Westervoort hebben geen eigen gemeentelijke brandweerorganisatie, maar kopen de brandweerzorg in bij de gemeente Rheden respectievelijk gemeente Arnhem. De gemeenten aan de noordoost- en noodwestkant van de regio liggen in de zogenaamde uitloper van het Veluwemassief, de Veluwezoom genoemd. Deze gemeenten kenmerken zich door grote natuurgebieden. De gemeenten aan de zuidkant van de regio grenzen aan de Betuwe, terwijl de gemeenten aan de oostkant van de regio meer het karakter hebben van plattelandsgemeenten met een kleine stedelijke kern. Van alle gemeenten binnen de regio kent alleen Arnhem de grootste verstedelijking. Arnhem fungeert dan ook als centrumgemeente van de regio, waar onder meer de regionale meldkamer en het regionaal operationeel centrum is gehuisvest. Binnen de regio Hulpverlening Gelderland Midden zijn geen bedrijven aanwezig met een extreem zwaar risico. De vastgestelde maatgevende scenario’s binnen de regio zijn natuurbrand en overstroming. Alle brandweerorganisaties kenmerken zich door een gecombineerde organisatievorm van beroeps- en vrijwillig brandweerpersoneel. Alleen de gemeente Arnhem kent een 24-uursorganisatie. De andere brandweerorganisaties kennen een combinatie van beroeps- en vrijwillige medewerkers, of alleen vrijwillige brandweermedewerkers (zie ook afbeelding 2). In bijna alle brandweerorganisaties zijn de commandanten (brandweermanagers) fulltime in dienst van de gemeente. Drie brandweerkorpsen kennen een vrijwillig brandweercommandant.


Pagina 9 van 70

Plaats Arnhem Barneveld Doesburg Duiven Ede Lingewaard Nijkerk Overbetuwe Renkum Rheden Rijnwaarden Rozendaal Scherpenzeel Wageningen Westervoort Zevenaar

Inwoners 142.570 50.950 11.590 25.600 108.750 44.350 38.880 43.160 31.640 43.950 11.000 1.530 8.930 35.680 15.600 31.890

Opp (ha)

Beroeps

Vrijwillig

9.715 17.670 1.290 3.520 32.000 6.935 6.980 11.500 4.715 8.440 4.780 2.830 1.255 3.235 1.050 2.790

71 12 --43 3 4 4 7 4 ---3 -3

22 122 32 40 133 81 96 98 58 66 41 -32 48 -75

Aantal posten 3 5 1 1 8 4 2 5 4 3 2 -1 1 -3

Afbeelding 2: Brandweerkorpsen binnen de regio Hulpverlening Gelderland Midden

1.10 Beperking van het onderzoek Zoals beschreven in de vorige paragraaf, beperkt de omvang van dit onderzoek zich tot de brandweerkorpsen binnen de regio Hulpverlening Gelderland Midden. Twee brandweerkorpsen in de regio, Arnhem en Ede, kunnen worden aangemerkt als een middelgrote beroepsorganisatie. De overige brandweerorganisaties bestaan voornamelijk uit vrijwillig brandweerpersoneel. De regio Hulpverlening Gelderland Midden kent geen grote brandweerorganisatie die bijvoorbeeld vergelijkbaar is met de vier grote steden in Nederland. Wel kent de regio (kleine) vrijwillige brandweerorganisaties die ook in Nederland voorkomen. Daarmee is dit onderzoek geen ′afspiegeling′ van alle brandweerorganisaties zoals we die in Nederland kennen. De verwachting is wel dat de uitkomsten van dit onderzoek niet veel zullen afwijken van de overwegend vrijwillige brandweerorganisaties in Nederland. 1.11 Leeswijzer De onderliggende scriptie ″Stille krachten onbenut″ is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 1 wordt de inleiding op het onderzoek, de onderzoeksopdracht en –opzet beschreven. In hoofdstuk 2 wordt een korte uiteenzetting gegeven van het INKmanagementmodel, de cirkel van Deming en hun onderlinge relatie. Ook wordt de beleidscyclus binnen een organisatie beschreven. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 de eerste deelvraag beantwoord door in te gaan op de vraag: Hoe is het gesteld met het implementatieproces, de invoering en verankering van het INK-managementmodel binnen de brandweer? In hoofdstuk 4 wordt beschreven welke besturing- en beheersinstrumenten brandweermanagers belangrijk vind. Hiermee worden ook de laatste tweede deelvragen beantwoordt. Voor beantwoording van deze vragen wordt de structuur van het INK-managementmodel gevolgd. Hoofdstuk 5 beschrijft doelmatigheid en doeltreffendheid van het INKmanagementmodel om brandweerorganisaties te beheersen en besturen. Ten slotte worden in hoofdstuk 6 de conclusies van het onderzoek geformuleerd en enkele aanbevelingen beschreven voor de verbetering van integrale beheersing en besturing van een brandweerorganisatie waarna doelstellingen kunnen worden bijgesteld.


Pagina 10 van 70


Pagina 11 van 70

2

Het INK-managementmodel en de beleidscyclus 2.1

Inleiding Het bedrijfsleven en verschillende onderdelen van de Nederlandse overheid hebben in de achterliggende jaren voor de doorvoering van integrale kwaliteitszorg gekozen. Zij hebben dat gedaan om doeltreffend (effectief) en doelmatig (efficiënt) uitvoering te geven aan hun taken en daarbij voortdurend te verbeteren en vernieuwen. Dit laatste is nodig om beter in te kunnen blijven spelen op de voortdurend veranderende eisen en verwachtingen van burgers, bedrijven, bestuur, partners en medewerkers. De eisen en verwachtingen vormen uitgangspunt voor de prioriteiten en de wijze waarop de dienstverleningsprocessen worden ingericht en bestuurd. En daarmee dus ook voor de manier waarop brandweerorganisaties hun producten en diensten tot stand brengen en beschikbaar stellen aan hun 'afnemers'. Kwaliteit is niet anders dan het voldoen aan de eisen en verwachtingen van de belanghebbenden. Integrale kwaliteitszorg is daarmee in de eerste plaats een besturingsfilosofie, een zienswijze waarmee leiding en medewerkers richting geven aan de inspanningen van het gemeentelijk brandweerkorps of de regionale brandweer. Ook van de brandweer wordt kwaliteit verwacht. Dat vraagt om doelgerichte inspanningen. Het is immers niet meer voldoende om op afroep beschikbaar te zijn en zo snel mogelijk hulp te verlenen of een brand te bestrijden. Ook de prestaties van de brandweer worden tegenwoordig kritisch tegen het licht gehouden door burgers, ondernemingen, gemeentebesturen, rijksoverheid en vele andere belanghebbenden. Hun eisen en verwachtingen moeten niet alleen bij de brandweer bekend zijn, maar vooral ook worden gehonoreerd. Ze moeten worden vertaald in kwaliteits- en doelmatigheidsnormen. Vervolgens moet de brandweer ook inzicht krijgen in haar eigen prestaties, die ook gemeten moeten worden. Daar waar prestaties achterblijven bij de kwaliteits- en doelmatigheidsnormen moet de dienstverlening worden verbeterd en/of worden vernieuwd.

2.2

Keuze managementmodel binnen de brandweer De Nederlandse Vereniging van Brandweer en Rampenbestrijding (NVBR) en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) hebben laten onderzoeken in hoeverre en onder welke randvoorwaarden kwaliteit van management (kwaliteitszorg) bij de brandweer gestalte moet krijgen. Met de keuze uit verschillende managementtheorieën en –modellen moest een integrale aansluiting bij de dagelijkse werkpraktijk worden gevonden. Nadere bestudering van de theorie levert een scala van managementmodellen op. Een aantal representatieve voorbeelden van de modellen zijn onder andere: Het 7-S model (seven structure) van McKinsey, de Balanced Scorecard van Kaplan en Cooper, het KPMG-model (een direct afgeleid van het Balanced Scorecard), het EHS-model van Twijnstra-Gudde, de ISO 9000-serie (normering van procesbeschrijvingen en borging), het European Federation for Quality Management model(EFQM) en het van EFQM afgeleide INK-managementmodel4. 4

The art of management, Dr. M.A. Nieuwenhuis, uitgever Nieuwenhuis - Oldenzaal, 2003 - 2006


Pagina 12 van 70

In 1999 zijn de NVBR en het Ministerie BZK het eens geworden over de invoering van het INK-managementmodel binnen de brandweer. Dit was een bewuste keuze. In de eerste plaats om de samenhang en afstemming te bereiken bij de veelal eveneens op het INK-managementmodel gebaseerde kwaliteitszorgsysteem die bij veel gemeenten en de Nederlandse Politie wordt toegepast. Het andere argument wat meespeelde is dat dit managementmodel ook binnen de politie wordt toegepast en de Raad van Regionaal Geneeskundig Functionarissen op het punt stond te besluiten het INKmanagementmodel in te voeren binnen de organisatie van de Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen (GHOR). Het INK-managementmodel is niet statisch en wordt regelmatig aangepast aan de nieuwste inzichten, zowel in Nederland als in Europa. Specifiek voor de overheid is het model ″Handleiding positiebepaling & verbeteren, publieke sector″ ontwikkeld. Hier wordt een algemene beschouwing gegeven van de kwaliteitszorg zoals die bij de brandweer, op basis van het INK-managementmodel, kan worden toegepast. Het kwaliteitszorgsysteem volgens het INK-managementmodel richt zich op een proces van voortdurende verbetering en vernieuwing. Grondslag hiervoor vormt de leerkring van Deming5, die hij samenvatte in de cyclus Plan–Do– Check–Act (PDCAcyclus). 2.3

De cirkel van Deming Als onderdeel van de basis voor een managementsysteem ligt de managementcyclus. Dit is een op doelstellingen gebaseerd cyclisch leer- en verbeterproces. Van deze plan, do, check en act-cyclus (PDCA-cyclus) zijn Shewart en Deming de grondleggers6. De cyclus voorziet in het opstarten van nieuwe activiteiten, het beoordelen van de voortgang ervan en het zonodig treffen van aanvullende of nieuwe maatregelen. De cyclus is het kloppend hart van het managementsysteem. Stilstand is dodelijk. Om goed te kunnen werken met de PDCA-cyclus moeten organisaties de beschikking hebben over een meetinstrumentarium dat de bereikte resultaten zichtbaar maakt. Het doel is het voortdurend doorlopen van deze cyclus in alle primaire- en ondersteunende processen en besturingsactiviteiten van de brandweerorganisatie.

Afbeelding 3: Cirkel van Deming met borging en continu verbetering

Om een activiteit of een reeks van activiteiten efficiënt aan te pakken wordt voortdurend de cyclus doorlopen in de volgende stappen: plan, do, check en act. 5 6

Dr. William Edwards Deming,1900 - 1993 Leren veranderen, L. de Caluwé en H. Vermaat, uitgeverij Kluwer, 2002


Pagina 13 van 70

Plan Kwaliteitsverbetering begint met het vastleggen van de kwaliteitsdoelstellingen. Eisen en verwachtingen van alle belanghebbenden vormen hierbij een belangrijke leidraad. Hierna wordt het huidig functioneren van de organisatie in kaart gebracht en onderzocht op verbetermogelijkheden. Vervolgens worden in het verbeterplan afspraken gemaakt over concrete verbeterprojecten en methoden, technieken en indicatoren om het verbeterproces te kunnen volgen. Do Het verbeterplan wordt uitgevoerd, soms eerst in de vorm van pilot-projecten. Iedereen die hierbij een taak heeft, wordt getraind in het gebruik van methoden en meettechnieken om processen te kunnen verbeteren, vernieuwen en beheersen. Check De resultaten van de aangebrachte verbeteringen of van het pilot-project worden geëvalueerd aan de hand van prestatie-indicatoren. Eventuele knelpunten en faalfactoren worden geïnventariseerd en geanalyseerd. Act Leiden de gerealiseerde verbeteringen tot het behalen van de kwaliteitsdoelstellingen, dan worden ze blijvend geïmplementeerd. Dat wil zeggen: gestandaardiseerd, gedocumenteerd en geborgd. Is dit niet het geval of geven inmiddels veranderde verwachtingen van belanghebbenden en marktontwikkelingen hiertoe aanleiding, dan worden de kwaliteitsdoelstellingen bijgesteld en start een nieuwe cyclus. In de bedrijfsvoeringsituatie van brandweerorganisaties is PDCA-cyclus het meest herkenbaar bij het opstellen van een beleidsplan, een afdelingsplan, de implementatie van het oefenbeleid et cetera. 2.4

Het INK-managementmodel Het INK-managementmodel bestaat uit vijf organisatiegebieden en vier resultaatgebieden, die door de ′feedbacklus verbeteren en vernieuwen′ aan elkaar verbonden worden.

Afbeelding 4: Het INK-managementmodel

Uit praktische ervaringen in het bedrijfsleven en de overheid is vastgesteld dat deze negen organisatie- en resultaatgebieden bepalend zijn voor het succesvol functioneren van organisaties. De organisatiegebieden hebben betrekking op het


Pagina 14 van 70

interne functioneren van de organisatie en bestaat uit leiderschap, management van strategie en beleid, personeelsmanagement, management van middelen en management van processen. De resultaatgebieden zijn klanten en leveranciers, medewerkers, maatschappij en bestuur en financiers (ondernemingsresultaten). Een hoofdkenmerk van het INK-managementmodel is de indeling van de weg naar een systeem van integrale kwaliteitszorg in vijf fasen. De indeling en typering van de fasen is zodanig dat met het doorlopen van fase I naar fase V het integrale karakter van de beheersing van de kwaliteit beter wordt. Het eindstadium hoeft niet persé fase V te zijn; ook in de andere fasen kan men excelleren. De fase van ontwikkeling moet passen bij de optimale beheersing en vernieuwing van de keten waarin men zich als organisatie bevindt7.

Afbeelding 5: Het aangepaste INK-managementmodel, volgens Nieuwenhuis

De weg naar een systeem van integrale kwaliteitszorg bestaat uit vijf fasen: kwaliteit op de werkvloer, beheersing van de primaire processen, managementkwaliteit in de organisatie als samenhangend geheel, samenwerking in de keten en transformatievermogen8. Voorafgaand aan de vijf fasen van het INK-managementmodel is een extra fase opgenomen voor de korpsen die (nog) niet in staat zijn om hun primaire taken voldoende uit te voeren9. De kwaliteit van de taken die worden uitgevoerd worden sterk bepaald door de manier waarop dat altijd al is gebeurd. Er vindt bijvoorbeeld geen meting en toetsing plaats van de kwaliteit van de verleende diensten. Uitgaande van de vijf fasen en rekening houdend met de onderlinge verschillen, worden vervolgens de ontwikkelingsfasen voor de brandweerorganisaties getypeerd. Fase 1: Kwaliteit op de werkvloer Hierbij gaat het om het goed uitvoeren van de primaire taken. In deze fase wordt nog geen rekening gehouden met de onderlinge verbanden en beïnvloeding van processen, zoals dat bijvoorbeeld wel het geval is tussen preventie en repressie, opleiding en oefening et cetera. Fase 2: Beheersing van de primaire processen Het proces van uitvoering van de eigen taken, zoals preventie, preparatie, repressie en nazorg, staat in deze fase centraal en moet worden beheerst. De kwaliteit van de te verlenen diensten wordt verbeterd en bewaakt via opleiding, oefening en evaluatie. Er is duidelijkheid over het kwaliteitsniveau dat moet worden gehaald (prestatie-indicatoren en normen). Fase 3: Managementkwaliteit in de organisatie als samenhangend geheel De brandweer wordt bestuurd op basis van een beleid, inclusief ondersteunende processen, de gericht zijn op de burger als afnemer van de diensten. De beleidscyclus wordt bij alle processen toegepast. Trends en ontwikkelingen worden 7 8 9

The art of management, Dr. M.A. Nieuwenhuis, uitgever Nieuwenhuis - Oldenzaal, 2003 Handleiding voor de publieke sector, INK - ′s Hertogenbosch, 2000 Handboek Kwaliteitszorgsysteem brandweer, NVBR - Arnhem, uitgeveverij SDU, 2004


Pagina 15 van 70

opgepakt/gesignaleerd op grond waarvan tijdig maatregelen worden genomen en problemen worden voorkomen in plaats van verholpen. Fase 4: Samenwerking in de keten Niet alleen aandacht voor de eigen taken, maar ook voor de taken van je ketenpartners die betrekking hebben op de veiligheidsketen. Voorbeelden daarvan binnen het brandweerveld zijn: bouwtoezicht, milieudienst, regionale brandweer, marktpartijen en koepelorganisaties. Streven naar optimalisatie van de taken binnen de keten levert niet alleen een adequaat veiligheidsniveau op, maar ook kostenbesparing door samenwerking (rendement van gemeenschapsgeld). Bij het grootschalig optreden staan het functioneren van de totale keten en de samenwerking met de overige diensten centraal. De kennis en capaciteit bij alle organisaties binnen de hulpverleningsketen en de koepelorganisaties wordt door samenwerking en afstemming optimaal benut. Fase 5: Transformatievermogen Het proces van continu verbeteren is in de organisatiestructuur en cultuur verankerd. Op basis van een lange termijnvisie ontwikkelt de organisatie zich door anticipatie en implementatie van nieuwe ontwikkelingen. 2.5

Overeenkomsten INK-managementmodel en Deming De verwevenheid van het INK-managementmodel en de cirkel van Deming kan als volgt schematisch worden weergegeven10:

Afbeelding 6: INK-managementmodel in de PDCA-cyclus

Uit de afbeelding blijkt dat de aandachtsvelden Leiderschap en Strategie en Beleid in de planfase liggen. De aandachtsvelden Management van Medewerkers, Middelen en Processen vormen de do-fase. Het Resultaatgebied, met de aandachtsvelden Medewerkers, Klanten en leveranciers, Maatschappij en Bestuur en Financiers, ligt in de checkfase. De ′feedbacklus verbeteren en vernieuwen′ vormt de act-fase. 10

Adaptief en strategisch accountmanagement, W. Verbeke en J. Nagy, uitgeverij Samson, 2000


Pagina 16 van 70

2.6

Het vernieuwde INK-managementmodel Eind oktober 2008 heeft het Instituut Nederlandse Kwaliteit (INK) het nieuwe INKmanagementmodel geïntroduceerd. In de achterliggende jaren heeft het INK samen met toepassers, kennispartners en wetenschappers hard gewerkt aan de vernieuwing van het INK-managementmodel. In deze paragraaf worden de belangrijkste wijzigingen kort toegelicht11. De belangrijkste drijfveer voor de vernieuwing is terug te voeren op de visie dat mensen niet een onderdeel van de organisatie vormen, maar de organisatie zijn. Met als gevolg dat de mens, de cultuur en veranderkundige aspecten meer plaats in het model moesten krijgen. Inspireren, Mobiliseren, Waarderen en Reflecteren (IMWR-cirkel) Deze cirkel is complementair aan de bestaande de cirkel van Deming. Volgens het INK geeft zij invulling aan meer mensgerichte, sociaal culturele aspecten die nodig zijn om een organisatie goed te laten functioneren. Het is de cirkel van de menselijke maat (zie afbeelding 7).

Afbeelding 7: Vernieuwde IMWR-cirkel

Inspireren Inspireren is het prikkelen van de geest, het genereren van nieuwe ideeën, het creëren van een gevoel van betrokkenheid en uitdaging. Het elkaar enthousiast maken voor de organisatie en het ontwikkelen van een toekomstperspectief dat leidt tot nieuwe mogelijkheden, verbeteren en vernieuwen. Mobiliseren Mobiliseren is het benutten van de inspiratie; het aanwenden en ontwikkelen van de capaciteiten en kwaliteiten van alle betrokkenen in en rond de organisatie, om het toekomstperspectief, de doelstellingen en plannen van de organisatie te realiseren. Waarderen Waarderen betekent dat de leiding in overleg met medewerkers en andere betrokkenen bepaalt wat werkelijk van waarde is in het licht van haar missie en visie. Waarderen betekent ook oog en respect hebben voor elkaars rol en bijdrage, 11

Voor de goede orde wordt opgemerkt dat het vernieuwde INK-managementmodel geen deel uitmaakt van het onderzoek. Ten tijde van de introductie van het vernieuwde model, was een eerste versie van deze scriptie al ingeleverd. Deze vernieuwing wordt beschreven om een volledig beeld te geven van de recente ontwikkelingen.


Pagina 17 van 70

het beantwoorden van de behoeften van medewerkers aan erkenning voor gepleegde inspanningen en behaalde resultaten in lijn met de doelstellingen van de organisatie. Reflecteren Reflecteren betekent de tijd nemen om terug te kijken op de resultaten die zijn behaald en de manier waarop dat is gebeurd. Het doel is op basis daarvan te leren. Reflectie kan plaatsvinden op diverse niveaus: het individu, het team of de organisatie als geheel. Tot slot heeft het INK een wijziging doorgevoerd in de vijf fasen van integrale kwaliteitszorg (zie paragraaf 2.4). Het woord ′fase′ is veranderd in ′dimensie′. Tevens is fase 5 (transformatievermogen) vervallen, waardoor de integrale kwaliteitszorg in het vernieuwde INK-managementmodel bestaat uit vier dimensies. 2.7

Beperkingen van het INK-managementmodel In de voorgaande paragrafen is een korte introductie gegeven van het INKmanagementmodel. Hoewel met de toepassing van het INK-managementmodel voordeel behaald kan worden in (brandweer)organisaties, kent het model ook beperkingen. Naast het belangrijkste voordeel van het INK-managementmodel, dat het een integraal model is dat zowel aandacht besteedt aan de resultaten als aan de wijze waarop deze tot stand komen, kunnen de belangrijkste beperkingen worden genoemd12: - organisaties besturen volgens het INK-managementmodel: hiermee wordt bedoeld dat organisaties hun doelstellingen ontlenen aan het model en daarmee de eigen praktijk uit het oog verliezen; - organisaties inrichten volgens het INK-managementmodel: hieronder wordt verstaan dat organisaties hun planning en control baseren op de indeling van het model en niet meer aan de planning- en controlcyclus van (de totale) organisatie. Hiermee dreigt het model een doel op zich te worden binnen de organsiatie; - organisaties die werken volgens het INK-managementmodel: hiermee wordt bedoeld dat er organisaties zijn die continue hun processen verbeteren en vernieuwen. Het gevaar daarvan kan zijn dat verbeterde procedures elkaar zo snel opvolgen dat die nauwelijks goed geimplenteerd kunnen worden in de organisatie. Tijdens de uitvoering van dit onderzoek is ook contact gezocht met het Instituut Nederlandse Kwaliteit. Opvallend genoeg verliep dit contact moeizaam: het INK was terughoudend in het geven van informatie. Voor dit onderzoek werd ik verwezen naar de kwaliteitsmedewerker binnen de regio of naar het Netwerk Kwaliteitszorg van de NVBR. Na herhaald verzoek van mijn zijde, heb ik antwoord gekregen op de onderstaande vragen: 1. Zijn er branches waar het INK-managementmodel succesvol is? Zo ja, wat is daarvan de reden en welke branches zijn dat? 2. Zijn er branches waar het INK-managementmodel niet succesvol is? Zo ja, wat is daarvan de reden en welke branches zijn dat? Prof. Dr. H. Luijten, die als adviseur verbonden is aan het INK, gaf aan dat geen onderzoek is gedaan naar branches waarin het INK-managementmodel succesvol of niet succesvol is. Wel noemt hij vanuit zijn eigen praktijk een aantal voorbeelden van grote organisaties waar het INK-managementmodel succesvol is. Dit zijn onder 12 Integrale kwaliteitszorg en verbetermanagement, C.G. Bakker en E. Steenbergen-Meertens, uitgeverij Wolters-Noordhof, 2002


Pagina 18 van 70

andere: academische ziekenhuizen, waterschappen, financiële instellingen (bankwezen), Philips, de Nederlandse Spoorwegen, de Nederlandse Politie en een tiental grotere brandweerkorpsen. Verder noemt hij dat binnen het midden- en kleinbedrijf verdeeld wordt gereageerd op het INK-managementmodel. Naar zijn overtuiging heeft het model binnen het middenbedrijf inmiddels behoorlijk aan terrein gewonnen. In het kleinbedrijf leven managementmodellen minder. Voor dit onderzoek is dus geen reflectiematerieel voorhanden over de toepassing van het INK-managementmodel binnen verschillende brancheorganisaties. 2.8

Processen binnen de brandweer Een essentiële schakel tussen de beheersen resultaatgebieden van het INKmanagementmodel wordt gevormd door het hart van het model: het procesmanagement. Om de relatie van procesmanagement binnen het INKmanagementmodel duidelijk te maken wordt een korte praktische beschrijving van procesmanagement gegeven. Nadere literatuurstudie geeft het volgende inzicht over processen in organisaties: Jans en Van den Oever13 omschrijven een bedrijfsproces als: ′Een systematische opeenvolging van gelijkgerichte activiteiten, gebundeld in een proces′. Activiteiten nemen in de organisatie een centrale plaats in. Zij omschrijven een proces ook wel als: ′Een groepering van mensen die in onderlinge samenwerking met behulp van middelen activiteiten ontplooien teneinde de doelstellingen van de organisatie te verwezenlijken′. Schieman14 voegt hier nog een element aan toe. Volgens hem moeten ′materie en/of informatie een reeks van stadia doorlopen, alvorens de voor het bedrijf relevante eindtoestand of doelstelling kan worden bereikt′. Ahaus en Diepman15 sluiten zich aan bij Schieman, maar stellen aanvullend daarop dat er sprake moet zijn van een ‘welomschreven output’. Hardjono en Bakker16 stellen dat het bij de definitie van een proces gaat om ′een ordening van activiteiten, dat de start wordt gevormd door input, het proces zelf deze input transformeert tot output en zodoende waarde toevoegt aan het (deel)product ten behoeve van de klant′. Volgens hen dienen processen centraal in de organisatie te staan. Belangrijke elementen van processen zijn: er is samenhang tussen opeenvolgende activiteiten, waarbij elke activiteit waarde aan het proces toevoegt. De processen vormen het hart van de organisatie en het doel van ieder proces is tevoren duidelijk bepaald. Tevens merken Hardjono en Bakker op dat processen, afhankelijk van de definitie en benaderingswijze, onderscheiden en benoemd kunnen worden. Binnen de kaders van het INK-managementmodel onderscheiden zij: Proces Primair proces Ondersteunend proces Besturingsproces

Karakter Alle activiteiten met een directe bijdrage aan het eindproduct Alle activiteiten benodigd om het primaire proces te faciliteren Alle activiteiten die benodigd zijn om de organisatie en de processen te kunnen besturen

Output

Klanten

Eindproduct

Extern

Input voor het primaire proces Richting voor primaire en ondersteunende processen

Intern Intern

13 Grondslagen administratieve organisatie, processen en systemen, E.O.J. Jans en J.J.B. van den Oever, uitgeverij Stenfert Kroese, 2001 14 Beheersing van bedrijfsprocessen, C.J. Schieman, uitgeverij Stenfert Kroese, 1995 15 Balanced Scorecard & Model Nederlandse Kwaliteit, C.T. Ahaus en F. Diepman, uitgeverij Kluwer, 2003 16 Management van processen, T.W. Hardjono en R.J.M. Bakker, uitgeverij Kluwer, 2002


Pagina 19 van 70

Hadjono en Bakker geven aan dat als de organisatie de noodzaak voelt onderscheid te maken tussen primaire en ondersteunende processen, dit de basis vormt voor het bestaan van ontwikkelingsfasen in een organisatie, die kenmerkend zijn voor het INKmanagementmodel. Binnen het brandweerveld wordt onderscheid gemaakt tussen primaire-, besturings- en ondersteunende processen. Primaire processen binnen de brandweer Tot de primaire processen worden de processen gerekend die er op gericht zijn om de aan de brandweer opgedragen diensten ook daadwerkelijk te kunnen leveren. Het gaat dus om de processen waaraan de brandweer haar bestaansreden ontleent. Aan de hand van de schakels uit de veiligheidsketen worden enkele voorbeelden gegeven: Schakels veiligheidsketen: Proactie

Preventie

Preparatie

Repressie

Nazorg

Voorbeelden primaire processen: Voorkomen van structurele oorzaken van onveiligheid door: - uitvoeren van risico-inventarisaties en -analyses - advisering vervoer en opslag gevaarlijke stoffen Voorkomen van directe oorzaken van onveiligheid en het beperken van de gevolgen ervan door: - brandveiligheidseisen in bouw-, milieu-, gebruiks- en evenementenvergunningen - controle en handhaving vergunning en voorlichting Voorbereiden op de bestrijding van branden, rampen en andere calamiteiten door: - planvorming en procedures - oefenen en bijscholing Bestrijden van onveiligheid en verlenen van hulp in acute situaties door: - bestrijden brand en emissie van gevaarlijke stoffen - alarmeren en opschalen tijdens rampen en crisis Zorg verlenen om terug te keren naar de normale situatie: - evalueren operationele taakuitvoering - nazorg aan brandweermedewerkers

Besturingsprocessen binnen de brandweer Deze processen hebben als functie uitvoering te geven aan het gekozen beleid, door middel van plannen, controleren, evalueren en bijsturen. Enkele voorbeelden binnen het brandweerveld zijn: - adviseren van burgemeester en wethouders over de vaststelling of actualisering van het beleidsprogramma, de begroting, de perspectiefnota, de jaarrekening, het meerjareninvesteringsschema, et cetera; - sturen op de uitvoering van het oefenbeleid, brandpreventiebeleid, et cetera. Ondersteunende processen binnen de brandweer Deze processen dienen ter ondersteuning voor de uitvoering van de primaire processen. Enkele voorbeelden zijn: - beheer en onderhoud van brandweervoertuigen, uitrusting en gebouwen; - beheer, onderhoud en voorzieningen van ICT voor de beheersorganisatie. 2.9

Missie en visie Missie, visie, strategie en doelstellingen bepalen de identiteit van een organisatie. Het belangrijkste kenmerk van missie en visie is niet dat wat daarvan op papier is gezet, maar het proces dat daartoe heeft geleid. Wil een missie en visie betekenis hebben voor medewerkers en andere stakeholders dan zal ze gebaseerd moeten zijn op ideeën, opvattingen en ambities die men met elkaar deelt of wilt delen17. Hieronder zijn enkele voorbeelden van een missie en visie beschreven die betrekking hebben op de brandweer. 17 The art of management, deel 1 Strategie en Structuur, Dr. M.A. Nieuwenhuis, uitgever Nieuwenhuis Oldenzaal, 2006


Pagina 20 van 70

Missie Voorbeeld:

Visie Voorbeeld:

Houdbaarheid: 5-10 jaar De brandweer is regisseur, coördinator en ketenpartner op het gebied van sociale en fysieke veiligheid en brandweerzorg. Samen met haar partners werkt zij op een interactieve en integrale manier aan een duurzame, veilige en leefbare gemeente. De brandweer is een professionele en slagvaardige organisatie die hulp verleent in acute situaties bij branden, ongevallen, crisissen en rampen. Houdbaarheid 3-5 jaar De brandweerorganisatie zal binnen in de periode van 2008 - 2012 een geïntegreerde geregionaliseerde hulpverleningsorganisatie vormen met de openbare orde en veiligheidsdiensten in het domein van de veiligheidsregio’s. Hiermee wordt op een slagvaardige en efficiënte wijze de veiligheidsbehoefte aan de samenleving geleverd.

2.10 Strategie Uit literatuurstudie blijkt een veelheid aan definities over strategie. De meest terugkerende definities zijn: Van Pampus18 geeft hiervoor de volgende definitie: strategie is het expliciet vaststellen van doelen van de organisatie, alsmede het aangeven van de wegen waarlangs de organisatie zal trachten haar doelen te verwezenlijken. Een strategie geeft antwoord op de vraag wat we willen bereiken (het doel) en hoe we dat doen (langs welke weg). Een goede strategie gaat over de buitenkant van de organisatie (wat we willen bereiken) en over de binnenkant van de organisatie (welke structuur, cultuur, mensen en middelen hebben we nodig om de resultaten te behalen). Nieuwenhuis beschrijft strategie als volgt: de strategische besturing van een organisatie. Missie en visie vormen het fundament van een strategie. Missie en visie beschrijven de identiteit van een organisatie en een richting naar het toekomstbeeld. Een strategie concretiseert dit toekomstbeeld in termen van doelstellingen die in de gewenste situatie bereikt moeten zijn. Strategieontwikkeling en strategie-implementatie zijn geen eenmalige activiteiten, maar zijn verankerd in de besturende processen van een organisatie.

Afbeelding 8: Missie, visie en strategie in een bedrijfsplan (model Nieuwenhuis)

18

Managementcontrol, B. van Pampus, uitgeverij Samsom, 2004


Pagina 21 van 70

Bij strategie gaat het in essentie om de vraag hoe een organisatie extern waarde wil toevoegen in zijn omgeving of kan profiteren van de waardetoevoeging van anderen. Om die vraag te kunnen beantwoorden wordt vaak een extern en intern analysetraject uitgevoerd. Een veel gebruikt analysemodel is de SWOT-systematiek. Bij een SWOT analyse (Strenghts, Weaknesses, Opportunities en Threats) worden de belangrijkste sterke en zwakke punten van een organisatie in haar omgeving benoemd, samen met de belangrijkste kansen en bedreigingen. Cruciaal is de synthese waarbij de analysegegevens omgezet worden in concrete doelstellingen en maatregelen. Bij de besturing van grote organisaties bestaan strategieën vaak uit scenario´s die zijn ontstaan uit de samenhang van acties en maatregelen. 2.11 Doelstellingen Organisaties hebben doelstellingen. Doelen sturen het gedrag mensen binnen een organisatie. Als er geen doelen zijn, maakt het niet zoveel uit wat er wordt gedaan. Doelenstellingen zijn ook belangrijk voor het nemen van beslissingen. Doelen in een organisatie bestaan uit een basisdoel (missie), dat een beeld geeft van de functie die de organisatie vervult. De organisatiedoelstelling (hoofddoelstelling) is een doelstelling voor de organisatie in zijn geheel of per afdeling. Daarnaast kan nog de operationele doelstelling worden onderscheiden welke betrekking heeft op concrete activiteiten. De vraag is echter op welke wijze doelen worden gesteld19. Aan het stellen van goede doelen worden voorwaarden gesteld. Bekend is de SMARTmethodiek, waar overigens ook weer een aantal varianten op zijn. Een doelstelling is ′SMART′ als het Specifiek, Meetbaar, Aanwijsbaar, Realistisch en Tijdgebonden is. 2.12 Meten met (prestatie-)indicatoren Bij het opstellen van organisatieplannen is het van belang dat er ook aan de hand van de plannen gemeten wordt. Om te bepalen hoe gemeten wordt, zijn de volgende opeenvolgende activiteiten van belang20: -

bepalen van de maatstaven; vaststellen van de normen; ontwikkelen van een meten registratiesysteem; rapporteren.

Na het uitvoeren van deze vier activiteiten is een set van indicatoren gereed om het managementmodel inhoud te geven. Daarnaast zijn kritieke succesfactoren van belang in een organisatieplan. Wat kritiek is voor de organisatie moet worden beheerst en dus meetbaar worden gemaakt. Het is van belang voor een manager dat hij daarop kan sturen. Daarvoor kunnen prestatie-indicatoren worden gebruikt. Als kritieke succesfactoren binnen het brandweerveld, kunnen de volgende beleidsterreinen worden benoemd: proactie, preventie, preparatie, repressie, nazorg en bedrijfsvoering. De laatste schakel maakt geen onderdeel uit van de veiligheidsketen, maar is wel van belang voor het management van een brandweerorganisatie. Te denken valt aan: personeel, financiën, informatisering, automatisering, huisvesting, et cetera.

19

Strategie en doelstellingen binnen organisaties, J. Oosterhuis-Geerts, Universiteit Twente, 2004 Integrale kwaliteitszorg en verbetermanagement, C.G. Bakker en E. Steenbergen-Meertsens, uitgeverij Wolters-Noordhof, 2002 20


Pagina 22 van 70

Binnen de brandweer is het zogenaamde Normenboek21 van NVBR beschikbaar als prestatie-indicator. Daarnaast kunnen ook lokale of regionale prestatie-indicatoren worden beschreven. 2.13 Vaststellen van de norm Het Normenboek brandweer is een handreiking die als basis kan dienen voor de brandweerorganisatie om aan de hand van prestatie-indicatoren de stand van zaken te bepalen. Eerst moet worden bepaald welke onderdelen uit het normenboek van belang zijn voor de brandweerorganisatie. Vervolgens wordt bekeken of de indicatoren die genoemd zijn voldoende zijn beschreven, of dat verdieping van bepaalde indicatoren nodig is. Zo ontstaat een set indicatoren die aansluit op de betreffende brandweerorganisatie gemaakt is. Alleen op deze wijze wordt van de juiste manier gebruik worden gemaakt van het normenboek. Het Normenboek brandweer kent diverse toepassingsmogelijkheden: - inhoudelijke onderbouwing voor positiebepaling conform het INKmanagementmodel; - biedt een "kapstok" voor het inrichten van de organisatie, het beleids- en het beheersinstrumentarium (productbegroting, (meerjaren)beleidsplannen); - geeft inzicht in het functioneren van brandweerorganisaties in al haar facetten (zowel voor bestuur als management); - biedt ondersteuning bij het bepalen van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden binnen de organisatie (bijvoorbeeld een helder onderscheid tussen de taken van de gemeente en regio). 2.14 Samenvatting In het bedrijfsleven en de Nederlandse overheid is in de achterliggende jaren voor doorvoering van integrale kwaliteitszorg gekozen. Binnen de overheid is het INKmanagementmodel een bekend begrip geworden. Ook binnen de brandweer is het model bekend. Van de brandweer wordt verwacht dat zij haar kwaliteit verhoogd door haar activiteiten binnen de primaire processen goed uit te voeren. Het INK-managementmodel richt zich op voortdurende verbetering en vernieuwing. De grondslag hiervoor vormt de leerkring van Deming of wel de PDCA-cyclus. Het INK-managementmodel en de PDCA-cyclus kennen een innige verwevenheid waardoor verbetering en vernieuwing vorm kunnen krijgen. Het INK-managementmodel kan een belangrijke meerwaarde leveren waarop brandweermanagers hun organisaties beheersen, besturen en verbeteren.

21

Normenboek brandweer, uitgave NVBR Arnhem, 2004


Pagina 23 van 70

3

Hoe is het INK-managementmodel verankerd binnen de brandweer? 3.1

Inleiding Binnen het brandweerveld is de laatste decennia veel aandacht geschonken aan kwaliteitsmanagement. Allereerst in de officiersopleidingen van de brandweer. Ook de NVBR vraagt daar in het brandweerveld de aandacht voor door het uitgeven van publicaties. Voorbeelden hiervan zijn het Spiegelboekje22, het Normenboek23, het Handboek kwaliteitszorg24 en het Model Procesbeschrijvingen brandweer25. Verder verschijnen ook regelmatig publicaties over kwaliteitszorg in de binnen het brandweerveld bekende vakbladen. Verondersteld mag worden dat managers op de hoogte zijn van de laatste ontwikkelingen op het gebied van kwaliteitsmanagement. In dit hoofdstuk wordt onderzocht of deze veronderstelling ook aansluit bij de praktijk. Daarnaast wordt dieper onderzocht hoe het managementmodel wordt gebruikt (implementatie), hoe de organisaties met betrekking tot management zijn verbeterd (invoeren en doorvoeren) en hoe de verbeteringen worden geborgd (verankeren).

3.2

Huidige situatie Voor dit onderzoek is een interviewvragenlijst opgesteld (zie bijlage 3). Deze vragenlijst maakt onderscheid in de volgende drie delen: - een algemeen deel met statistische gegevens, zoals inwonersaantallen, personeelsaantallen, uitrukgegevens, budgetten etc.; - een tweede deel dat het verbetervermogen in beeld moet brengen; - en het laatste deel dat een beeld moet geven over hoe de brandweermanager bestuurt en zijn organisatie beheerst. In de interviewvragenlijst is op bepaalde punten bewust voor een ′dubbele vraagstelling′ gekozen. In deze paragraaf zijn de interviewvragen gecomprimeerd om zo een realistisch en helder beeld van aangetroffen situatie te kunnen schetsen. De volgende vragen worden beantwoord: 1. In hoeverre is het INK-managementmodel binnen de brandweer ingevoerd? 2. In hoeverre is het INK- managementmodel verankerd in de brandweerorganisatie? 3. Hoe is het gesteld met het implementatieproces? Hieronder volgt beantwoording van bovengenoemde vragen: 1. In hoeverre is het INK-managementmodel binnen de brandweer ingevoerd? Uit het onderzoek naar de invoering van het INK-managementmodel komt het volgende beeld naar voren (zie ook afbeelding 9): - toepassing vindt plaats bij vijf van de veertien brandweerorganisaties; - slechts twee van de veertien brandweerorganisaties geven aan dat het werken volgens het INK-managementmodel in ontwikkeling is; 22 23 24 25

Spiegelboekje, uitgave NVBR Arnhem, 2003 Normenboek brandweer, uitgave NVBR Arnhem, 2004 Handboek Kwaliteitszorgsysteem brandweer, uitgave NVBR Arnhem, uitgeveverij SDU, 2004 Model Procesbeschrijvingen brandweer, uitgave NVBR Arnhem, 2008


Pagina 24 van 70

-

bij zeven van de veertien brandweerorganisaties worden onderdelen uit het INKmanagementmodel toegepast; twaalf van de veertien organisaties kennen het INK-managementmodel.

Afbeelding 9: Invoering INK-managementmodel

Daarnaast is de vraag gesteld of brandweermanagers op de hoogte zijn van belangrijkste publicaties van de NVBR, waarin de koppeling met het INKmanagementmodel wordt gemaakt. De volgende twee vragen waren daarin van belang: - kent u het Normenboek voor de brandweer? door tien van de veertien brandweerorganisaties wordt geantwoord Normenboek van de NVBR kent en ook inhoudelijk op de hoogte is van de beschreven normen. - kent u het Spiegelboekje voor de brandweer? acht van de veertien onderzochte brandweerorganisaties geven aan dat zij dit boekje kennen; - kent u het Model Procesbeschrijvingen brandweer? slechts twee van de veertien organisaties kent deze recent (mei 2008) verschenen publicatie. 2. In hoeverre is het INK-managementmodel verankerd in de brandweerorganisatie? Aan de hand van een aantal vragen is onderzocht of er documenten in de organisatie aanwezig zijn waarmee verankering of aansluiting bij het INK-managementmodel wordt geborgd. De documenten kunnen een indicatie zijn voor verankering van INKmanagement. Beantwoording van de vragen als: ″zijn er in de organisatieplannen beschreven, is er een duidelijke missie, visie en strategie beschreven, wordt er volgens bepaalde normen gewerkt, wordt er gewerkt met maraps, et cetera″ laten het volgende beeld over de verankering van het INK-managementmodel zien (zie ook afbeelding 10): - bij bijna 60% (acht van de veertien) van de organisaties zijn organisatie en/of afdelingsplannen beschreven; veelal gaat het om zogenaamde jaarplannen. In deze plannen is echter veelal geen strategisch meerjarenperspectief beschreven; - in 50% (zeven van de veertien) van de organisaties zijn de missie en visie in een strategisch plan beschreven. Deze zijn veelal overgenomen uit gemeentelijke nota′s en sluiten in een aantal gevallen minder goed aan bij de brandweer; - eveneens werkt 50% van de onderzochte brandweerorganisaties met vastgestelde normen. Uit het onderzoek komt naar voren dat een aantal brandweermanagers ′eigen normen′ toepassen, al dan niet ingegeven door politieke doelstellingen; - in ruim 60% (negen van de veertien) van de organisaties wordt gewerkt met managementrapportages;


Pagina 25 van 70

-

in alle organisaties wordt gewerkt met financiële managementrapportages en wordt een verklaring door een accountant afgegeven. De accountantsverklaring wordt in 80% (elf van de veertien) van de onderzochte organisaties afgegeven via de gemeente.

Afbeelding 10: Verankering INK-managementmodel

3. Hoe is het gesteld met het implementatieproces? Bij de vraagstelling over de implementatie van het INK-managementmodel, beantwoordt bijna 40% (zes van de veertien) van de onderzochte brandweerorganisaties dat zij mogelijkheden zien voor de implementatie ervan. Evident is dat dezelfde zes organisaties ook geen bezwaren zien om via het INKmanagementmodel te sturen. Wel wensen deze organisaties (externe) hulp bij de implementatie van het model.

Afbeelding 11: Verbeteren van het management


Pagina 26 van 70

3.3

Analyse In deze paragraaf worden de vragen uit paragraaf 3.2 geanalyseerd. Als eerste wordt antwoord gegeven op de vraag: in hoeverre is het INK- managementmodel binnen de brandweer ingevoerd? De meeste managers (twaalf van de veertien) zijn bekend met het INK-managementmodel. In slechts vijf van de veertien brandweerorganisaties wordt het model toegepast. Geconcludeerd kan worden dat de meeste brandweermanagers het INKmanagementmodel kennen. Het INK-managementmodel is binnen de brandweer slechts gedeeltelijk ingevoerd. Vervolgens kan antwoord worden gegeven op de vraag: In hoeverre kan is het INKmanagementmodel verankerd in de brandweerorganisatie? Uit het onderzoek komt naar voren dat organisatie en afdelingsplannen, die zijn gericht op lange (strategisch) en middellange (tactisch) termijn, de basis vormen voor de organisatiemissie, visie en strategie. De helft van de onderzochte brandweerorganisaties beschikken over deze plannen. Deze zijn veelal gebaseerd op gemeentelijk beleid. Het normenboek van de NVBR is bij de meesten bekend. Het normenboek wordt meer als ′wetenswaardigheid′ gezien, dan een feitelijke leidraad. Daarnaast hebben brandweermanagers hun eigen normen geformuleerd. Deze zijn vaak afgeleid van de te halen doelstellingen. Wat betreft de managementrapportage kan aangegeven worden dat alle managers beschikken over financiële rapportages. Daarnaast beschikt een ruime meerderheid ook over andere gegevens dan alleen financiële cijfers, zoals aantallen uitrukken, verleende gebruiksvergunningen, aanvalskaarten, etc. Deze gegevens zijn minimaal van aard en onvoldoende representatief om als bestuurlijke informatie26 te dienen. Ook worden geen kritische succesfactoren benoemd waaraan normen en maatstaven zijn verbonden, zodat belangrijke managementonderwerpen kunnen worden bestuurd en beheerst. Geconcludeerd wordt dat de brandweerorganisaties wel worden ′beheersd′, maar op basis van onvoldoende feitelijkheden en adequate informatie. Er zijn wel jaarplannen maar geen strategische meerjarenplannen. Uit het onderzoek komt ook naar voren dat brandweermanagers niet actief sturen op beheersgebieden van de organisatie en daarmee een deel van de sturing laten lopen. In de helft van het aantal onderzochte organisaties zijn de onderdelen leiderschap, management medewerkers, beleid en strategie, management middelen en management processen niet op orde. Deze onderdelen zijn veelal overgenomen uit gemeentelijke plannen en sluiten in een aantal gevallen minder goed aan bij de brandweerorganisatie. Op deze beheersgebieden kan nog de nodige doelmatigheidswinst worden behaald. Daarnaast wordt er nauwelijks gestuurd op de resultaatgebieden van de organisatie. Het belangrijke winstpunt bij de resultaatgebieden is juist de doeltreffendheid. De respondenten geven aan dat ook andere elementen net zo belangrijk zijn als harde cijfers. Affiniteit, gevoel en gezond verstand zijn veel genoemde elementen. Uit het onderzoek komt naar voren dat het INK-managementmodel onvoldoende binnen de brandweer is verankerd. Tot slot wordt antwoord gegeven op de vraag: hoe is het gesteld met het implementatieproces? Implementeren is een continu proces. Door continu verder te implementeren 26 Besturlijke aansturing van de brandweerzorg, Inspectie Openbare Orde en Veiligheid, uitgave Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2006


Pagina 27 van 70

ontwikkelt de organisatie zich. Het beste kan aansluiting worden gezocht bij de voorgaande vraag waarin al werd gesteld dat het INK-managementmodel binnen de brandweer onvoldoende verankerd is. Wel geven brandweermanagers aan dat er behoefte is aan ondersteuning bij de invoering invoering ervan. Uit het onderzoek kan de volgende conclusie worden getrokken: van implementatie van het INK-managementmodel is over het algemeen geen sprake. Dit komt mede doordat het INK-managementmodel alleen maar wordt gezien als een kwaliteitsmodel. Veelal wordt niet het verband gelegd tussen een kwaliteitsmodel enerzijds en een managementinstrument anderzijds. Opvallend is wel dat er een behoefte is aan ondersteuning bij de invoering van het INK-managementmodel. 3.4

Conclusie Op de vraag ″Hoe is het gesteld de invoering, de verankering en het implementatieproces van het (INK) managementmodel binnen de brandweer?″ kan het volgende worden geconcludeerd: Bij het merendeel van de onderzochte brandweerorganisaties (negen van de veertien) is het INK-managementmodel niet ingevoerd. Ook andere managementmodellen of –systemen worden niet of nauwelijks gebruikt. Deze brandweerorganisaties worden hoofdzakelijk beheerst op basis van financiële resultaten en enkele kengetallen uit het primaire proces. Dit komt voornamelijk doordat de brandweermanagers te weinig inzicht hebben in de systematiek van managementmodellen en het INK-managementmodel meer als een kwaliteitsmodel zien. Daarbij komt dat uit het onderzoek blijkt dat een aantal brandweermanagers vinden dat een organisatie niet alleen geleid kan worden door emotieloze cijfers en het sturen op prestaties. Het fysieke contact hebben (gevoel) met de organisatie en het afgaan op intuïtie zijn eveneens belangrijke factoren, zo wordt gesteld. Ten aanzien van de ontwikkeling en verbetering geven de meeste managers aan wel het belang in te zien van een goed managementmodel. Uit het onderzoek (interviews) blijkt verder dat twee brandweerorganisaties, in gemeenten met 8.930 en 11.590 inwoners, andere redenen hebben waarom zij niet hebben gekozen voor een managementmodel. Deze twee organisaties bestaan volledig uit vrijwilligers, inclusief de brandweercommandant (32 vrijwilligers per korps). De beheersmatige taken, zoals proactie en preventie worden uitgevoerd door de afdeling Bouw- en Woningtoezicht. Aan de preparatieve taak wordt nauwelijks aandacht gegeven. Deze vrijwillige organisaties zien een managementmodel alleen maar als ballast en bureaucratie voor de taak waar zij voor staan. ″Verder draagt het ook niet bij tot verbetering van kwaliteit van ons repressieve product. Een vrijwillige organisatie die is geworteld in een kleine gemeenschap zoals de onze, moet je niet belasten met kwaliteitsmodellen die er voor onze organisatie niet toe doen″, aldus een vrijwillig commandant.


Pagina 28 van 70


Pagina 29 van 70

4

Welke besturing- en beheersinstrumenten gebruiken brandweermanagers? 4.1

Inleiding Steeds meer marktpartijen en overheidsorganisaties voeren een vorm van prestatiemanagement in om de organisatie te kunnen besturen en beheersen. Uit een onderzoek van Cap Gemini Ernst & Young (2001) blijkt dat de belangrijkste redenen de toenemende concurrentie, hogere eisen van de klant en de noodzaak van kostenreductie zijn. Voor overheidsorganisaties spelen andere redenen een rol. Deze gaan vooral over het maken van afspraken met de politiek en het transparant maken van de prestaties voor het publiek. Treffend voorbeeld in dit verband zijn de prestatieafspraken die de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties maakt met de politie. In dit hoofdstuk wordt beschreven hoe het proces van initiatief (leiderschap) tot actie (resultaat) verloopt binnen de onderzochte brandweerorganisaties. Dit proces begint met het vaststellen van de strategie en de besturingswijze die de manager hanteert. In de paragraven 4.2 t/m 4.4 wordt onderzoeksvraag 2: Welke besturing- en beheersinstrumenten gebruiken brandweermanagers beantwoord. Met beantwoording van deze onderzoeksvraag wordt de huidige situatie beschreven. Onderzoeksvraag 3: Welk instrumentarium is voor de brandweermanager belangrijk? wordt beantwoord in paragraaf 4.6. Deze vraag geeft antwoord op de situatie die voor de brandweermanager wenselijk is.

4.2

Toepassen van INK-managementmodel Om goed inzicht in het INK-managementmodel te krijgen is het van belang om het doel ervan voor ogen te hebben. Dit is mede bepalend voor de vraag door wie en wanneer het INK-managementmodel toegepast wordt. Bij de toepassing van bijvoorbeeld het INK-managementmodel zijn vier processen te onderscheiden: bewustmaking, diagnose, verbeteren en besturen27. Bewustmaking Het INK-managementmodel als zodanig is een prima startpunt voor een discussie over de noodzaak tot ontwikkelen en verbeteren. Ook zijn onderdelen van het model bruikbaar, bijvoorbeeld voor een bepaald organisatiedeel. De discussie kan gaan over de inhoud van het model, het principe van ontwikkelen en verbeteren en de koppeling van de organisatie aan resultaatgebieden. Diagnose Een diagnose bepaalt de sterke en ontwikkelpunten van de organisatie. De ontwikkelpunten bieden een basis om verbeteracties in te zetten. Het INKmanagementmodel biedt vier diagnose mogelijkheden: het uitvoeren van een positiebepaling, het invullen van het scoringsboek, het samenstellen van een zelfevaluatierapport en het uitvoeren van een audit in het kader van het INKverbetercertificaat. 27 The art of management, deel 1 Strategie en Structuur, Dr. M.A. Nieuwenhuis, uitgever Nieuwenhuis Oldenzaal, 2006


Pagina 30 van 70

Verbeteren Een diagnose biedt aanknopingspunten voor verbetering. Het is van belang om de juiste keuzes te maken en als organisatie niet uit balans te raken. Het INKmanagementmodel zorgt voor dit inzicht en biedt steun bij het maken van keuzes. Besturen Normaliter komt het gebruik van het model als besturingsinstrument pas aan de orde nadat een organisatie een paar jaar ervaring heeft met het INK-managementmodel. Dan worden ook de mogelijkheden ontdekt om het bestaande systeem van besturen te integreren met het INK-managementmodel. Jaarplannen, rapportages en prestatie-indicatoren worden gestructureerd volgens het model. Dit heeft als voordeel dat verbeteracties in de normale bedrijfsvoering worden geïntegreerd en dat daardoor het systeem van besturen op alle processen wordt versterkt. 4.3

Huidige situatie In de volgende sub-paragrafen wordt de kern weergegeven van de huidige stand van zaken met betrekking tot de besturing en beheersing van de onderzochte brandweerorganisaties. Hiervoor wordt de structuur van het INK-managementmodel gevolgd. Voor de feitelijke resultaten wordt in het kort beschreven wat met de velden uit het model wordt bedoeld en welke aspecten daarbij een rol spelen. 4.3.1 Leiderschap Onder leiderschap wordt verstaan: het inspirerende vermogen van de leidinggevende waarbij de organisatie wordt aangespoord tot voortdurende verbetering en de manier waarop de koers wordt bepaald28. Er wordt onderzocht hoe de leiding de organisatie inspireert tot voortdurende verbetering. Hiervoor zijn de betreffende interviewvragen samengevoegd tot de onderstaande vragen: 1. Welke visie en strategie hebben de leidinggevenden op de toekomstige ontwikkelingen? 2. Welke structuur en cultuur heerst er in de brandweerorganisatie om de visie te kunnen realiseren? 3. Welke faciliteiten en ondersteuning zijn binnen de brandweerorganisatie beschikbaar? Hieronder volgt beantwoording van bovengenoemde vragen: 1. Welke visie en strategie hebben de leidinggevenden op de toekomstige ontwikkelingen? De onderzochte brandweerorganisaties laten daarover het volgende beeld zien: - negen van de veertien organisaties hebben een visie over de organisatie voor ogen. Deze varieert van een visie welke zij in gedachte koesteren tot een beschreven en uitgedragen visie. De verschillen in beantwoording van de interviewvragen over de visie voor de brandweerorganisatie zijn groot. Enkele citaten uit de interviews wil ik noemen: - ″wij zijn er voor de burgers″; - ″eerst redden dan blussen″; - ″verbeteren van de interne organisatie, maar in belangrijke mate ook direct de externe producten preventie en repressie″; - ″mensen moeten plezier in hun werk hebben, op straat moet het goed draaien en er moet repressieve kwaliteit geleverd worden. De relaties met het bestuur moeten goed zijn, preventie en preparatie moet goed zijn″. 28

Handleiding voor de publieke sector, INK - ′s Hertogenbosch, 2000


Pagina 31 van 70

2. Welke structuur en cultuur heerst er in de brandweerorganisatie om de visie te kunnen realiseren? Beantwoording van de vragen als: ′hoe kunt u uw leiderschap het beste citeren (participatief, autoritair, sociaal, democratisch, etc.), waar stuurt u op, beschikt u over actuele besturingsinformatie, et cetera laat het volgende beeld zien (zie ook afbeelding 12): - alle respondenten geven in het interview aan zich binnen de organisatie op meerdere wijzen te profileren als leider. In de normale bedrijfsvoeringsituatie wordt aangeven vooral de dialoog te zoeken met de medewerkers, participatief leiderschap zoals de meesten dat prefereren. Daarnaast een meer autoritaire stijl van leiding geven als het aan komt op het nemen van besluiten; - de managers schromen niet om ′knopen door te hakken′. Daarnaast worden de meeste leidinggevenden betrokken bij ′interne incidenten′; - elf van de veertien managers vinden het belangrijk in te grijpen bij problemen in de organisatie; - tien van de veertien managers ontwikkelen naar eigen zeggen, een strategie om op de lange termijn de organisatie te kunnen sturen. Op de vraag welke strategie dit is en met behulp van welk managementmodel dat wordt gedaan, antwoordt de manager: ″volgens de ′linking pin methodiek′. Dat wil zeggen dat er wordt gestuurd vanuit de directie naar de afdeling en vervolgens van de afdeling naar de medewerkers. De direct leidinggevende voor de medewerkers geldt als eerste aanspreekpunt.

Afbeelding 12: Leiderschap

3. Welke faciliteiten en ondersteuning zijn binnen de brandweerorganisatie beschikbaar? Voor zes van veertien brandweermanagers geldt dat zij over aantoonbare informatie beschikken om de organisatie adequaat kunnen sturen. De acht andere managers beschikken wel over informatie, maar onvoldoende om adequaat te kunnen sturen. Deze informatie is zeer beperkt en bestaat hoofdzakelijk uit financiële rapportages. 4.3.2 Strategie en beleid Onder strategie en beleid wordt verstaan de manier waarop de organisatie haar missie en visie implementeert door een heldere strategie, die wordt vertaald in een concreet beleid, concrete plannen, budgetten, doelstellingen en processen. In het onderzoek is de aandacht voor strategie en beleid van belang, omdat deze onderdelen belangrijke schakels in het geheel vormen. Zonder een duidelijke strategie wordt een organisatie onvoldoende gestuurd en over het algemeen ′geleefd


Pagina 32 van 70

door de waan van de dag′. In het onderzoek wordt onder andere de vraag gesteld op basis waarvan strategie en beleid worden gevormd en welke informatie hieraan ten grondslag ligt. De volgende criteria zijn onderzocht: aanwezigheid van een beschreven missie en visie, de aanwezigheid van een meerjarenbeleidsplan en of de doelstellingen SMART zijn geformuleerd. Beantwoording van de vragen laten het volgende beeld zien (zie ook afbeelding 13): - strategie en beleid worden via twee sporen ontwikkeld. Enerzijds gebeurt dit via de centrale organisatie (de gemeentelijke organisatie) en anderzijds wordt er beleid ontwikkeld binnen de brandweer. De beleidspunten komen meestal tot stand in de managementteams van de organisatie dat verder wordt beschreven en uitgedacht; - in acht van de veertien onderzochte organisatie is geen sprake van vastgesteld beleid en een uitgedachte strategie waarlangs dit beleid kan worden geïmplementeerd. Dat betekent dat zes brandweerorganisaties beschikken over een beschreven missie en visie, is er een meerjarenbeleidplan aanwezig waarlangs dit beleid wordt geïmplementeerd en hebben de doelstellingen SMART geformuleerd; - de informatie die aan de beleidsformulering ten grondslag ligt, komt voort uit gemeentelijke ontwikkelingen (interne (re)organisatieontwikkelingen, Collegeen Raadsprogramma′s, regionale ontwikkelingen (veiligheidsregio′s) en landelijke ontwikkelingen (veiligheidsregio′s, ontwikkelingen regelgeving en handreikingen: Leidraad oefenen, Gebruiksbesluit, Wabo, et cetera).

Afbeelding 13: Strategie en beleid

4.3.3 Management medewerkers Met Human Resources Management wordt aangegeven op welke wijze de organisatie haar medewerkers inzet, stimuleert en waardeert om haar strategie en beleidsdoelstellingen te realiseren. Mensen zijn er voor de organisatie; de organisatie is er ook voor haar mensen. Onderzocht wordt hoe de competenties van de medewerkers optimaal worden benut. Daarnaast wordt de waardering onder de medewerkers onderzocht. Gekeken wordt in welke mate de organisatie zich voldoende inspant om te voldoen aan de eisen en verwachtingen van haar medewerkers. De volgende aspecten uit de interviewvragen zijn daarbij nader beschouwd:


Pagina 33 van 70

1. 2. 3. 4. 5.

Beschikken de organisaties over een personeelsbeleid? Voldoet de organisatie aan de verwachtingen van medewerkers in ontwikkeling, uitdaging en motivatie? Is inspraak van medewerkers georganiseerd? Hoe denken medewerkers over hun organisatie? Wat voor een organisatie wil de brandweer zijn voor haar medewerkers?

Hieronder volgt beantwoording van bovengenoemde vragen: 1. Beschikken de organisaties over een personeelsbeleid Alle respondenten geven aan dat over het algemeen het centrale personeelsbeleid van de gemeentelijke organisatie wordt gevolgd. Specifiek voor de brandweer is ook het Aanstellings-en bevorderingsbesluit voor brandweerpersoneel van toepassing. Als vervanging hiervan is het Besluit Kwaliteit Brandweerpersoneel in ontwikkeling, maar nog niet van kracht. Drie van de veertien brandweerorganisaties beschikken over een parttime personeelsfunctionaris (varieert van één tot drie dagen per week). De overige elf organisaties maken gebruik van de personeelsfunctionaris of HRM-adviseur van de gemeente. 2. Voldoet de organisatie aan de verwachtingen van medewerkers in ontwikkeling, uitdaging en motivatie? Hiermee wordt bedoeld op welke wijze de brandweerorganisatie investeert in (begeleiding van) medewerkers middels functioneringsgesprekken, een persoonlijk ontwikkelingsplan, een mobiliteitsplan, et cetera). Ook is het overleg tussen de manager en de ondernemingsraad van belang. Uit deze gesprekken en overlegvormen hebben managers over het algemeen een voldoende beeld over de verwachtingen van medewerkers om zich in intellectuele zin te kunnen ontwikkelen en voldoende uitdagend en motiverend werk te bieden. Uit het onderzoek blijkt het volgende: - 50% (zeven van de veertien) van de brandweerorganisaties beschikken op individueel niveau over competentie gerichte ontwikkelingsplannen, danwel persoonlijke ontwikkelingsplannen; - in 42% (zes van de veertien) van de organisaties worden (structureel) functioneringsgesprekken of coachinggesprekken gevoerd; - 14% (twee van de veertien) van de brandweerorganisaties beschikken over een intern mobiliteitsplan. Opgemerkt wordt dat mobiliteit in grote mate samenhangt met de grote van de organisatie. Bij kleine organisaties is interne mobiliteit nagenoeg onmogelijk; - in alle brandweerorganisaties is een ondernemingsraad of onderdeelscommissie beschikbaar. 3. Is inspraak van medewerkers georganiseerd? Hiermee wordt bedoeld of medewerkers ook inspraak hebben in de organisatie en hun werkzaamheden. Uit het onderzoek blijkt dat brandweermanagers het belangrijk vinden een goede een prettige werkomgeving voor de medewerkers te creëren. Dit wordt versterkt, zo blijkt verder, door een heldere organisatiestructuur, een goede cultuur en door een informele omgang met elkaar. Alle respondenten geven aan dat de medewerkers inspraak hebben in zowel de organisatie als hun werkzaamheden. 4. Hoe denken medewerkers over hun organisatie? Het is belangrijk om met regelmaat de mening van de medewerkers te peilen. Zo kan ingespeeld worden op de verwachtingen van de medewerkers en te weten komen hoe de medewerkers de structuur en cultuur in de organisatie ervaren. Een medewerkerstevredenheidsonderzoek (MTO) is zo’n instrument waarlangs meningen vanuit de organisatie kunnen worden gemeten. De resultaten uit een MTO vormen daarmee nieuwe input waarlangs nieuw beleid en strategie zou kunnen worden ontwikkeld. Uit het onderzoek blijkt het volgende:


Pagina 34 van 70

-

bij 28% (vier van de veertien) brandweerorganisaties wordt periodiek een MTO uitgevoerd; verder noemen 42% (zes van de veertien) van de organisaties het ziekteverzuimcijfer als mogelijke indicator voor het houden van een MTO.

5. Wat voor een organisatie wil de brandweer zijn voor haar medewerkers? De beantwoording van deze vraag loopt nogal uiteen. Enkele citaten uit de interviews wil ik noemen: - een prettige werkplek, waar de mensen zich veilig en gewaardeerd voelen en de ruimte krijgen tot persoonlijke ontwikkeling; - het materieel en materiaal moeten goed zijn; - de mensen moeten goed zijn opgeleid en geoefend voor de repressieve taak; - er moet een open deur policy in de organisatie zijn. De leidinggevende moet een luisterend oor hebben voor zijn medewerkers en aanspreekbaar zijn.

Afbeelding 14: Management medewerkers

4.3.4 Management middelen In dit onderdeel wordt vanuit het oogpunt van strategie en beleid bezien op welke wijze middelen worden aangewend om de activiteiten van de organisatie effectief en efficiënt uit te voeren. In dit onderzoek zijn de volgende onderdelen buiten beschouwing gelaten: informatiesystemen, technologie en kennismanagement (leeragentschappen). De focus ligt op het financieel management. De volgende vragen komen hierbij aan de orde: 1. Kent de organisatie een jaarbegroting? 2. Beschikt de organisatie over een meerjareninvesteringsplan? 3. Beschikt de organisatie over actuele periodieke financiële informatie? 4. Is er binnen de organisatie ruimte voor innovatie? Hieronder volgt beantwoording van bovengenoemde vragen: 1. Kent de organisatie een jaarbegroting? De jaarbegroting vormt het basisdocument voor de financiële huishouding van de organisatie. Gedurende het onderzoek blijkt dat de begroting het instrument is waarmee de managers de organisatie ′op koers houden′. Alle brandweerorganisaties beschikken over een jaarbegroting.


Pagina 35 van 70

2. Beschikt de organisatie over een meerjareninvesteringsplan? Het meerjareninvesteringsplan geeft inzicht in de vervangingsinvesteringen van de duurzame activa. Dit geeft de manager inzicht wanneer bepaalde investeringen op welk moment kunnen worden gedaan. elf van de veertien brandweerorganisaties beschikken over een meerjareninvesteringsplan. 3. Beschikt de organisatie over actuele periodieke financiële informatie? Actuele financiële informatie is nodig om geldstromen binnen organisaties te kunnen beheersen. Zowel inkomsten (leges vergunningen) als uitgaven moeten periodiek worden teruggekoppeld. elf van de veertien organisaties beschikken over actuele financiële informatie, veelal in de vorm van een financiële managementrapportage (marap). 4. Is er binnen de organisatie ruimte voor innovatie? Uit het onderzoek komt naar voren dat niet alle brandweerorganisaties de nodige financiële ruimte hebben om innovaties te kunnen ontwikkelen. De meeste organisaties zijn hierin zogenaamde trendvolgers. De organisaties die wel financiële innovatieruimte hebben, innoveren vooral in technische zaken. Voorbeelden hiervan zijn: speciale schuimblusaanhangwagens voor de Betuweroute en nieuwe redvoertuigen. Twee van de veertien brandweerorganisaties hebben financiële middelen ter beschikking om binnen de werkvelden preventie en preparatie te innoveren. Deze twee organisaties trekken samen op als het gaat om projecten als: ″Veiligheid in zorginstellingen, een gedeelde zorg″ (project met zorginstellingen over bewustwording bij brand, preventieve en organisatorische maatregelen) en de ontwikkeling van een digitaal Command en Control System (CCS) voor de bestrijding van grootschalige natuurbranden.

Afbeelding 15: Management middelen

4.3.5 Management processen Met management processen wordt bedoeld de manier waarop de organisatie vanuit de strategie en beleid haar processen identificeert, ontwerpt, beheerst en waar nodig verbeterd of vernieuwd gericht op waardetoevoeging voor alle belanghebbenden29.

29

Management van processen, T.W. Hardjono en R.J.M. Bakker, uitgeverij Kluwer, 2002


Pagina 36 van 70

Het onderzoek spitst zich toe op de vragen in hoeverre processen binnen de brandweer zijn beschreven en in hoeverre de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden voor de medewerkers zijn vastgelegd. Uit het onderzoek komt het volgende naar voren: - bijna 60% (acht van de veertien) van de brandweerorganisaties hebben de bedrijfsprocessen niet beschreven; - bij 50% (zeven van de veertien) van de organisaties zijn de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden voor managers onvoldoende en onjuist vastgelegd. Op medewerkersniveau geldt dat dit binnen tien van de veertien organisaties niet is vastgelegd. Binnen de meeste brandweerorganisaties zijn de processen en taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden niet of onvoldoende zijn beschreven. Dit is opmerkelijk, omdat deze processen het hart van de organisatie vormen en het doel van ieder proces vooraf duidelijk is bepaald (zie hoofdstuk 2.8). De brandweerorganisatie kan kennelijk toch functioneren omdat zij zich vooral richt op de output van de organisatie.

Afbeelding 16: Management processen

4.3.6 Klanten en leveranciers In dit onderdeel wordt de mate waarin de organisatie voldoet aan de eisen en verwachtingen van klanten, leveranciers en (keten)partners weergegeven. Binnen dit onderzoek wordt de ′burger′ als de potentiële klant gezien. Soms kunnen meerdere klantengroepen en belanghebbenden worden onderscheiden. In dit onderzoek is dit verder buiten beschouwing gelaten. Wel is onderzocht welke instrumenten een manager gebruikt om klanttevredenheid te meten. Binnen de brandweer zou aan de volgende instrumenten gedacht kunnen worden: 1. Klachtenregistratie. 2. Klanttevredenheidsonderzoek. 3. Netwerk van leveranciers. Hieronder wordt het onderzoek aan de hand van de verschillende instrumenten nader uitgewerkt: 1. Klachtenregistratie Via een klachtenregistratiemethodiek kunnen klachten worden geregistreerd, behandeld en teruggekoppeld worden aan de melder. De nut en noodzaak is er in gelegen processen en procedures alsmede normen en waarden naar de klant toe te kunnen bijstellen.


Pagina 37 van 70

Ook kan na analyse van de registratie bepaalde trends worden gehaald, waarop vervolgens kan worden gestuurd. Uit het onderzoek komt het volgende beeld naar voren: - bijna 60% (acht van de veertien) van de brandweerorganisaties beschikken over een klachtenregistratiemethode. Een groot deel van de organisaties merkt hierbij op dat de klachten in principe worden verwerkt in een gemeentelijk registratiesysteem en wordt aangemeld via het zogenaamde gemeenteloket. 2. Klanttevredenheidsonderzoek Een klanttevredenheidsonderzoek is erop gericht de mening van de klant te peilen over het geleverde product of dienst. De organisatie op haar beurt kan de input uit het onderzoek gebruiken om haar diensten en nazorg te optimaliseren en de organisatie in al haar facetten te verbeteren. Op deze wijze kan worden vastgesteld of de organisatie daadwerkelijk structureel verbetert. Uit het onderzoek komt het volgende naar voren: - slechts 14% (twee van de veertien) van de onderzochte brandweerorganisaties heeft een klanttevredenheidsonderzoek laten uitvoeren. Het merendeel van de organisaties merkt hierbij op dat klanttevredenheid een zorg is van de gemeentelijke organisatie is. Deze opmerking is vreemd, omdat alle onderzochte brandweerorganisaties onderdeel uitmaken van de gemeentelijke organisatie. 3. Netwerk van leveranciers Een vast netwerk van leveranciers geeft de organisatie de mogelijkheid om goede afspraken met leveranciers te maken over de te leveren producten of diensten. Vanzelfsprekend zit hier een wederzijds voordeel in. Uit het onderzoek blijkt hierover het volgende: - negen van de veertien (65%) brandweerorganisaties beschikken over een vast netwerk van leveranciers. In bijna alle gevallen zijn ook bindende afspraken gemaakt over de te leveren producten of diensten. Alle respondenten merken hierbij op dat op regionaal niveau een mantelovereenkomst in voorbereiding is voor een aantal af te nemen producten en diensten. Het ligt in het voornemen dat alle brandweerorganisaties gebruik gaan maken van deze modelovereenkomsten.

Afbeelding 17: Klanten en leveranciers


Pagina 38 van 70

4.3.7 Maatschappij Een organisatie leeft niet in een isolement van haar omgeving. Ze heeft rechten en plichten naar de samenleving toe. Dit geldt zeker ook voor de brandweerorganisatie. In het onderdeel waardering door maatschappij wordt de mate onderzocht waarin de organisatie in haar bedrijfsvoering rekening houdt met de maatschappelijke behoeften en verwachtingen van de lokale en eventueel regionale omgeving. Hierin gaat het om activiteiten die uitstijgen boven de primaire, maatschappelijke taak van de brandweerorganisatie. Uit het onderzoek komt het volgende beeld naar voren (zie ook afbeelding 18): - alle brandweermanagers hebben periodiek overleg met de burgemeester van hun gemeente. Zij kennen de visie van de burgemeester over de brandweerorganisatie. In de meeste gevallen is dit positief, in een enkel geval is dit matig; - vijf van de veertien brandweermanagers heeft ook regelmatig overleg met een wethouder of andere bestuurders; - acht van de veertien managers zijn ook lid van het gemeentelijk management- of directieteam; - alle brandweermanagers zijn lid van het Regionaal Commandantenoverleg (RCO); - tien van de veertien managers geven aan dat zij in de regel makkelijk zaken kunnen doen met het college van B&W (geld voor nieuw beleid et cetera); - slechts vijf van de veertien brandweerorganisaties voeren een proactief beleid met betrekking tot (brandpreventie)voorlichting aan burgers, bedrijven, scholen en instellingen. Alle brandweermanagers geven aan actief betrokken te zijn bij maatschappelijke activiteiten. Als voorbeelden worden genoemd: - wetenschapsdagen en studentenstages; - open dagen, lokaal en regionaal; - gemeentelijke festiviteiten; - jeugdbrandweer; - rotary en management bijeenkomsten; - reïntegratieprojecten voor langdurig werklozen of herintreders.

Afbeelding 18: Maatschappij

4.3.8 Bestuur en financiers De continuïteit van de organisatie wordt mede bepaald door de waardering van bestuur en financiers. Als zij bijvoorbeeld niet langer bereid zijn de benodigde middelen te verstrekken moeten de bedrijfsactiviteit gestaakt worden.


Pagina 39 van 70

Resultaten van een organisatie kunnen worden gemeten. Dit geldt niet alleen voor het financiële resultaat, maar ook operationele resultaten tellen mee om vast te stellen hoe goed de organisatie presteert. En wellicht nog belangrijker: wat kan er verbeterd worden? Ook voor de brandweerorganisatie is het van belang dat zij aan het einde van een bepaalde periode inzicht kan geven in haar gehaalde doelstellingen. Bestuur, politiek en uiteindelijk de burger hebben recht om te weten hoe de gemeenschapsgelden zijn besteed. In dit onderdeel wordt gevraagd in hoeverre de organisatie voldoet aan de eisen en verwachtingen van haar bestuur en financiers op het gebied van resultaten, tevredenheid en gedrag. Dit onderdeel is in onderstaande vragen samen te vatten: 1. 2. 3.

Hoe beoordeelt het bestuur de prestaties van het management? Worden de financiële en operationele doelstellingen gehaald? Welke ruimte wordt geboden voor investeringen?

Hieronder volgt beantwoording van bovengenoemde vragen: 1. Hoe beoordeelt het bestuur de prestaties van het management? Uit het onderzoek komt het volgende naar voren: - alle managers leggen verantwoording af aan het bestuur in een jaarverslag van de brandweerorganisatie; - bij acht van de veertien organisaties is het jaarverslag zo globaal opgesteld, dat het de manager of bestuurder nauwelijks houvast biedt om op basis hiervan de organisatie te besturen of te beoordelen. In dit verband is het opmerkelijk dat alle managers aangeven dat de bestuurders de inhoud van de jaarverslagen als voldoende ervaren om de prestaties van het management te beoordelen. 2. Worden de financiële en operationele doelstellingen gehaald? Uit het onderzoek blijkt dat het bestuur vooral geïnteresseerd is naar de financiële ontwikkeling van de brandweerorganisatie. Als uit de jaarstukken blijkt dat er geen tekorten zijn en operationeel gezien geen excessieve ontwikkelingen hebben plaats gevonden, is het bestuur over het algemeen tevreden. Ter illustratie de beperkte meetpunten die in de meeste jaarverslagen de boventoon voeren: aantal en soort uitrukken, aantal opgeleide mensen, aantal uitgevoerde oefeningen, aantal afgegeven vergunningen, aantal bouwen milieuaanvragen waarop een advies is uitgebracht, aantal uitgevoerde preventieve controles. 3. Welke ruimte wordt geboden voor investeringen? Deze vraag kan als volgt worden beantwoordt: - slechts twee van de veertien brandweerorganisaties zijn in de gelegenheid om op het gebied van innovaties te kunnen investeren. Hiervoor is een beperkt budget beschikbaar en moet worden aangewend voor concrete plannen binnen de eigen organisatie, waarvan de positieve effecten bij voorkeur ook binnen de gemeentelijke organisatie merkbaar zijn. Als voorbeeld een project dat binnen één van deze twee gemeenten wordt ontwikkeld: ontwerp van een collectieve bluswatervoorziening op een bedrijventerrein wat geëxploiteerd zal worden door een marktpartij. Hierdoor hoeft het grondbedrijf geen rekening te houden met kosten voor secundaire bluswatervoorziening in dat gebied. Bedrijven kunnen zelfs voordeel behalen door met hun sprinklerinstallatie aan te sluiten op dit systeem.


Pagina 40 van 70

Afbeelding 19: Bestuur

Tot slot kan worden vermeld dat de resultaten die in de jaarverslagen zijn vastgelegd op verschillende wijze beschikbaar zijn voor de organisatie en het bestuur. In de reguliere overleggen tussen leidinggevenden en medewerkers en bestuurder en brandweermanagers, wordt over de geleverde prestaties gesproken. Daarnaast worden de prestaties via korpsbijeenkomsten gepresenteerd en op digitaal gepubliceerd. Een brandweermanager uit het onderzoek geeft het volgende statement: ″het halen van de resultaten/doelen uit het jaarplan is meer toeval dan een gevolg van het voeren van een goed strategisch beleid″. 4.3.9 Leren en verbeteren In dit laatste onderdeel komt aan de orde hoe brandweerorganisaties er in slagen om op basis van de gemeten resultaten bij alle belanghebbenden haar organisatie op het gebied van leiderschap, strategie en beleid, management personeel, management van middelen en management van processen te verbeteren en/of te vernieuwen. Uit het onderzoek komt niet naar voren hoe nu precies wordt geleerd op de genoemde gebieden. Onduidelijk is welke koers de organisaties hierin varen. Wel geven de managers aan te leren van fouten om zodoende verbetertrajecten in te zetten. Een eerste indruk is dat binnen de kaders van leren en verbeteren nog het nodige valt te leren. Dit blijkt uit het volgende: - tien van de veertien brandweermanagers kennen de PDCA-cyclus; - in slechts zes van de veertien organisaties wordt de PDCA-cyclus ook daadwerkelijk toegepast, als het om de financiële beleidscyclus gaat.

Afbeelding 20: Leren en verbeteren


Pagina 41 van 70

4.4

Analyse Uit het onderzoek komt naar voren gekomen dat het merendeel van de brandweermanagers vanuit een bepaalde vaktechnische richting denken. Binnen dat vaktechnische patroon wordt vooral gestuurd op het behalen van resultaten op korte termijn. Dat denkpatroon komt in hoge mate overeen met het patroon zoals dat aan de operationele kant (repressie) van de organisatie wordt gehanteerd. Vanuit een leidinggevende positie wordt personeel aangestuurd, die volgens vastgestelde procedures incidenten bestrijden waarmee een beoogd eindresultaat moet worden behaald. Soms wordt een incident geëvalueerd en in nog mindere mate vindt bijstelling plaats. Er wordt dus vooral gestuurd op operationeel nivo en in veel mindere mate op strategisch nivo. In figuur 21 wordt dat afgebeeld: de rode lijn geeft het operationele denkpatroon weer en de blauwe lijn het denkpatroon in de bedrijfsvoering. Het verschil met het operationele denkpatroon is dat in hoofdzaak via de middelen wordt gestuurd en beheerst. De denklijn loopt dan van leiderschap naar management van middelen via een bepaalde processtructuur naar een resultaat waarop wordt geëvalueerd en bijgestuurd. Kerklaan30 stelt in zijn uitgave ″De cockpit van de organisatie″ daarover het volgende: ″omdat financiële informatie veelal is gericht op de korte termijn, leiden zij ook tot een kortetermijnoriëntatie bij de manager. Uit louter de financiële informatie valt echter niet af te lezen of de doelstellingen van de organisatie worden bereikt″.

Afbeelding 21: Operationele en strategische denkpatronen in organisaties (model Nieuwenhuis)

Uit het onderzoek blijkt eveneens dat ten aanzien van het leren en verbeteren binnen de organisaties, niet wordt gestuurd en beheerst op alle negen velden, maar op een beperkt deel van het INK-managementmodel. Dit heeft tot gevolg dat de organisatie strategisch gezien op de lange termijn nauwelijks of geen ontwikkelingskansen heeft. Wil een organisatie zich kunnen ontwikkelen en verbeteren en minder afhankelijk zijn van de omgeving, dan zal meer op strategie en beleid moeten worden gestuurd31.

30 31

De cockpit van de organisatie, L.A.F.M. Kerklaan, uitgeverij Kluwer, 2003 Leren veranderen, L. de Caluwé en H. Vermaat, uitgeverij Kluwer, 2002


Pagina 42 van 70

4.5

Conclusie In dit hoofdstuk is beschreven welke instrumenten brandweermanagers gebruiken om de organisatie te kunnen besturen en beheersen. Uit het onderzoek blijkt dat slechts vijf van de veertien (35%) brandweerorganisaties het INK-managementmodel toepassen om de organisatie te kunnen besturen en beheersen. Daarnaast worden in acht brandweerorganisaties afdelings- en jaarplannen gebruikt, waarin beoogde doelen en resultaten zijn geformuleerd. Voor de overige negen organisaties is geconstateerd dat een aantal ervan delen van de organisatie- en resultaatgebieden gebruiken van het INK-managementmodel gebruiken, maar wordt vooral op basis van financiële gegevens gestuurd. Een nadeel hiervan is dat de financiële indicatoren veelal zijn gericht op korte termijn management. Ook leiden zij ook tot korte-termijnoriëntatie bij de manager. In paragraaf 3.4 is beschreven dat twee brandweermanagers bewust niet kiezen voor de implementatie van het INK-managementmodel of een ander managementmodel. Uit onderzoek komt in dit hoofdstuk naar voren dat binnen 50% van de brandweerorganisaties het INK-managementmodel op onderdelen wordt toegepast. Zeven brandweerorganisaties, in gemeenten met 11.000 tot 43.950 inwoners, bestaan voor een groot gedeelte uit vrijwilligers (variërend van 40 tot 98 vrijwilligers per korps). In vijf van de zeven brandweerorganisaties is een kleine beroepskern aanwezig. Uit het onderzoek blijkt dat de betrokken brandweermanagers verschillende redenen aanvoeren om slechts delen van het INK-managementmodel te gebruiken. Enkele citaten die uit de interviews naar voren zijn gekomen wil ik noemen: - ″een relatief kleine organisatie (bedoeld wordt de beroepsorganisatie) kan ook worden bestuurd en beheerst, zonder dat daarvoor invoering van het volledige INK-managementmodel noodzakelijk is″; - ″de brandweerorganisatie sluit voor wat betreft strategie en beleid, management van medewerkers en medewerkerstevredenheidsonderzoeken aan bij de gemeentelijke organisatie. Volledige invoering van het INK-managementmodel binnen de brandweerorganisatie biedt daarom geen meerwaarde″; - ″in het jaarplan van de brandweer wordt het INK-managementmodel bewust niet genoemd; wel worden zo nodig gebieden uit het model gebruikt. Als voor een relatief kleine organisatie (bedoeld wordt weer de beroepsorganisatie) het volledige INK-managementmodel wordt ingevoerd, wordt alle flexibiliteit uit de organisatie gehaald en heeft de manager geen beleidsvrijheid meer″. De brandweermanagers vinden dat volledige invoering van het INKmanagementmodel geen meerwaarde biedt voor hun organisatie. De onderdelen van het INK-managementmodel die wel worden gebruikt, worden alleen toegepast op de kleine beroepsorganisatie. Het sturen en beheersen van een vrijwillige organisatie volgens een managementmodel, vinden de brandweermanagers overbodig. Dit wordt vooral gevoed door het feit dat vrijwillige brandweermedewerkers alleen een operationele binding hebben met de brandweerorganisatie en dat motivatie ′om iets te doen voor de samenleving′ een belangrijke drijfveer is. Tot slot komt uit het onderzoek naar voren dat de de meeste brandweerorganisaties nog in de beginfase zijn van de bewustwording van het INK-managementmodel. Binnen de 5 ontwikkelingsfasen van dit model, zitten de meeste organisaties nog in fase 1 (activiteit georiënteerd) en in mindere mate of zelfs niet in fase 2 (proces georiënteerd) laat staan fase 3 (systeem georiënteerd). De organisaties die nog in ontwikkelingsfase 1 zitten hebben dus een ander vertrekpunt dan organisaties die in ontwikkelingsfase 2 zitten. De obstructie tot implementatie is dan ook hoger bij organisaties die in fase 1 zitten dan in fase 2.


Pagina 43 van 70

4.6

Instrumentarium voor de brandweermanager Na onderzoek en analyse van de huidige situatie, is onderzoeksvraag 3: Welk instrumentarium is voor de brandweermanager belangrijk? te beantwoorden. Het INK-managementmodel voldoet om een brandweerorganisatie te besturen en te beheersen. Het model kan worden ingericht volgens de schakels van de veiligheidsketen: proactie, preventie, preparatie, repressie, nazorg en bedrijfsvoering. In het volgende hoofdstuk wordt nog nader ingegaan over de bedrijfsvoering binnen de brandweer. In het Normenboek brandweer worden aan de prestatie-indicatoren normen en maatstaven gekoppeld. De prestatie-indicatoren zijn gekoppeld aan de verschillende velden van het INK-managementmodel. Op deze wijze ontstaat een representatief voorbeeld waarmee de aspecten uit de organisatie kunnen worden gemeten en verbeterd. Zo wordt ook het INK-managementmodel een dynamisch geheel en kan de organisatie voortdurend streven naar optimalisatie. Als de brandweermanager daarbij de organisatie op het juiste moment in beweging zet, motiveert en stimuleert hij deze tot verdere ontwikkeling. Op deze wijze ontstaat interactie in een organisatie waarbij de schakels worden aangezet tot leren en verbeteren.


Pagina 44 van 70


Pagina 45 van 70

5

Is het INK-managementmodel een doelmatig en doeltreffend instrument om brandweerorganisaties te beheersen en besturen? 5.1

Inleiding Ondanks de aandacht die de laatste decennia is gevraagd voor het INKmanagementmodel, komt uit het onderzoek naar voren dat het model nog niet echt een veel toegepast managementmodel is binnen de brandweer. Dit leidt tot de vraag of het INK-managementmodel wel toepasbaar is binnen de brandweerorganisatie en of er ook iets concreets uitkomt waaraan de organisatie wat heeft. Uit diverse literatuurstudies komt naar voren op welke wijze het INKmanagementmodel kan ondersteunen bij het beheersen en besturen van organisaties. Het werken aan tastbare verbetering van resultaten krijgt in de INKmanagementmodel veel aandacht. Daarnaast is het van essentieel belang dat de brandweermanager inzicht heeft in de zogenaamde organisatiebouwstenen en dat hij deze ook weet toe te passen. De bouwstenen maken onderdeel uit van de zogenaamde managementvaardigheden en zijn daarom een waardevolle aanvulling op het INK-managementmodel. In dit hoofdstuk wordt als eerste ingegaan op een aantal algemene onderzoeksresultaten met als doel een mogelijk verband te kunnen vinden tussen de wijze van managen en de opleidingsachtergrond van de brandweermanager. Vervolgens wordt een praktische toelichting gegeven op de managementtheorie van dr. M.A. Nieuwenhuis32, die de basis zou kunnen vormen voor de brandweermanager.

5.2

Opleidingsachtergrond brandweermanager Uit het onderzoek blijkt dat slechts vijf van de veertien (35%) brandweerorganisaties beschikken over voldoende managementinstrumenten beschikken om de organisatie te kunnen besturen en beheersen. Dit instrumentarium is vastgelegd in een document, met daarin SMART geformuleerde doelen en resultaten. De overige negen brandweerorganisaties beschikken niet over een adequaat managementinstrumentarium om hun organisatie te besturen en beheersen. De interviewvragen beginnen met de inventarisatie van een aantal persoonlijke gegevens. In deze paragraaf worden de geïnventariseerde gegevens tegen het licht gehouden om te beoordelen of een mogelijk verband is te ontdekken. Met name wordt gekeken naar de opleidingsachtergrond van de brandweermanagers in relatie tot een managementinstrumentarium. Uit het onderzoek blijkt daarover het volgende: - elf van de veertien brandweermanagers hebben een hogere beroeps- (acht) of academische (drie) opleiding gevolgd;

32

Uitgavereeks The art of management bestaat uit: 1. Strategie en structuur, 2. Cultuur en mensen, 3. Middelen en resultaten, uitgever Nieuwenhuis – Oldenzaal, 2003


Pagina 46 van 70

-

acht van de veertien brandweermanagers hebben de brandweeropleiding tot en met Hoofdbrandmeester afgerond en drie van de veertien managers de leergang Master of Crisis and Disaster Management; vijf van de veertien brandweermanagers heeft een managementopleiding op HBO-niveau gevolgd.

Uit het onderzoek blijkt ook dat de brandweermanagers die een bedrijfs- of bestuurskundige opleiding hebben gevolgd, hun organisatie besturen en beheersen volgens het INK-managementmodel. Kennelijk geeft die achtergrond de manager meer inzicht op het gebied van managementmethodiek. Zoals eerder beschreven wordt binnen het brandweerveld regelmatig aandacht gevraagd voor het INK-managementmodel. Op basis hiervan zou verondersteld mogen worden dat brandweermanagers over voldoende bagage kunnen beschikken om de organisatie te kunnen besturen en beheersen. Met enige voorzichtigheid kan worden vastgesteld dat de opleidingsachtergrond ook een rol speelt waarom binnen vijf van de veertien brandweerorganisaties worden bestuurd en beheerst op basis van het een INK-managementmodel.

Afbeelding 22: Opleidingsachtergrond brandweermanager

5.3

Managementbouwstenen Wat zijn de belangrijkste fundamenten van het managementvak? Oftewel, waar moet een manager zijn aandacht op richten bij het besturen en beheersen van een organisatie. Deze vraag is niet zo eenvoudig te beantwoorden en bovendien sterk afhankelijk van de soort organisatie waar het om gaat. Toch zijn er zes aandachtsgebieden die overal en in elke omstandigheid van belang zijn. Dit zijn: strategie, structuur, cultuur, mensen, middelen en resultaten. Deze bouwstenen worden ook wel de besturings- of ontwerpvariabelen van een organisatie genoemd. Strategie De bouwsteen strategie gaat over de doelstellingen van de organisatie (missie en visie) en over de manier waarop de organisatie deze wil te bereiken (strategie en beleid). Een goede strategie gaat daarom zowel over organisatiebuitenkant (wat wil zij bereiken) als over de organisatiebinnenkant (welke structuur, cultuur, mensen en middelen heeft zij nodig om de gewenste resultaten te behalen).


Pagina 47 van 70

Structuur Het aandachtsgebied structuur gaat over de organisatie en de processtructuur. In de kern gaat het om de vraag hoe de activiteiten georganiseerd zijn en welke taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden de medewerkers hebben. In het INKmanagementmodel heeft dit aandachtsgebied de benaming management processen gekregen om het belang ervan te benadrukken. Cultuur Cultuur gaat over de vraag hoe mensen met elkaar omgaan (normen en waarden bepalen). Het betreft hier echter de zachte of informele kant van omgangsvormen. Het gaat om de basiswaarden van de organisatie, de wijze waarop managers en medewerkers met elkaar omgaan. Het INK-managementmodel leiderschap gaat onder andere over de gedragskant van managers en valt daarmee ook onder cultuur. Mensen De bouwsteen mensen gaat in hoofdzaak over het managen van de competenties (kennis en vaardigheden). Daarbij wordt gebruik gemaakt van twee invalshoeken: de ontwikkeling en borging van kennis en vaardigheden van een organisatie en de persoonlijke, loopbaanontwikkeling van de medewerker zelf. Middelen Het aandachtsgebied middelen gaat over een breed scala van alle overige resources, zoals: financieel management, informatiemanagement, facilitymanagement en communicatiemanagement. Binnen het INK-managementmodel hebben middelen een eigen plaats. Resultaten De bouwsteen resultaten is het best uitgewerkt in het INK- managementmodel. In de kern gaat het om de vraag wat de werkzaamheden van de organisatie hebben opgeleverd. De waardering wordt vastgesteld (gemeten) door de vier belangrijkste groepen belanghebbenden: medewerkers, klanten en leveranciers, maatschappij en bestuur en financiers. Nadere bestudering laat zien dat de meeste bouwstenen, in meer of in mindere mate voorkomen in de belangrijkste managementmodellen. In de volgende tabel is een overzicht opgenomen van de bouwstenen in relatie tot de bekendste managementmodellen.

Afbeelding 23: Managementbouwstenen in relatie tot managementmodellen (Nieuwenhuis)


Pagina 48 van 70

5.4

Relatie tussen managementbouwstenen De zes managementbouwstenen lijken op het eerste gezicht eenvoudig. Elke manager zal deze aandachtsgebieden herkennen als belangrijke onderdelen van zijn werk. De eenvoud is echter verraderlijk. Alle aandachtsgebieden hangen met elkaar samen. Alle managementmodellen benadrukken dat er een evenwicht moet zijn in ontwikkeling van de verschillende gebieden. Het heeft bijvoorbeeld geen zin heel goed in strategie te zijn, terwijl de middelen niet onder controle zijn. In onderstaande afbeelding wordt aangegeven waarom alle aandachtsgebieden van belang zijn. In het INK-managementmodel is dit principe uitgewerkt in de ontwikkelingsfasen (zie ook afbeelding 5).

Afbeelding 24: Samenhang van bouwstenen (model Nieuwenhuis)

De zes bouwstenen kunnen worden beschouwd als de belangrijkste fundamenten van het managementvak. Elke bouwsteen vormt in feite een aparte invalshoek bij het besturen van een organisatie. Het lastige aspect is echter de onderlinge samenhang tussen de aandachtsgebieden. Binnen elk referentiekader wordt gesteld dat verandering in een bouwsteen, gevolgen heeft voor alle andere. Wanneer bijvoorbeeld alleen de structuur veranderen, helpt dit vrijwel nooit. Om verbetering te bewerkstelligen zijn er ook veranderingen nodig in cultuur, mensen, middelen et cetera. Deze sterke onderlinge samenhang maakt het managementvak complex.

5.5

Besturen van organisaties Bij het besturen van organisaties zijn meerdere aspecten van belang waarop gelet moet worden: - in de eerste plaats gaat het om ′doing the right things′. Welke resultaten worden nagestreefd? Wat is de toegevoegde waarde voor de klanten? Dit is het doeltreffendheidsaspect; - daarna gaat het om ′doing the things right′. Hoe worden mensen en middelen zo optimaal mogelijk ingezet om de voorgenomen resultaten te behalen? Dit is het efficiëntie of doelmatigheidsaspect;


Pagina 49 van 70

-

-

een derde aspect is het lerend vermogen van organisaties. In een snel veranderende wereld is effectiviteit en efficiëntie slechts een tijdelijk verschijnsel. In feite moet een organisatie permanent bezig zijn te leren (lerende organisatie) en te verbeteren om effectief en efficiënt te blijven (de dingen beter doen); het laatste aspect dat met name door de digitalisering van de samenleving steeds belangrijker wordt, is de vraag wat de plaats is van de organisatie tussen de vele ketenpartners. Wat is de kernactiviteit (core business), wat doen we zelf en wat laten we over aan anderen (dingen laten doen).

Vanuit het besturingperspectief is een ordening aan te brengen in de bouwstenen. De toevoeging van ketens als extra bouwstenen lijkt gerechtvaardigd door de opkomst van de netwerkmaatschappij. Organisatiegrenzen vervagen en partners maken meer en meer onderdeel uit van het te besturen spectrum en haar omgeving. Deze complexiteit vraagt dus om een zorgvuldige besturing van de organisatie op verschillende niveaus. Dit wordt in onderstaande tabel weergegeven. Niveau Strategisch Tactisch Operationeel

Besturing Richten Inrichten Verrichten

Scope 3 - 5 jaar 1 - 3 jaar < 1 jaar

Strategisch besturingsniveau Het strategisch niveau wordt ook wel het richten van de organisatie genoemd. Welke resultaten willen we de komende jaren boeken? Hoe willen we met onze klanten en ketenpartners omgaan? Er wordt een nieuwe richting van de organisatie bepaald. Daarbij komt nadrukkelijk aan de orde wat we intern moeten doen om de nieuwe externe richting te kunnen halen. Vragen die hier aan de orde kunnen komen zijn: Welk soort mensen hebben we nodig? Beschikken we over de juiste middelen? Moeten we de structuur en cultuur aanpassen? Het strategisch niveau geeft dus richting aan andere bouwstenen. Tactisch besturingsniveau Ook het tactisch niveau raakt alle bouwstenen, alleen vanuit een andere invalshoek. Met tactische besturing wordt de organisatie ingericht. Hierbij vindt bijvoorbeeld een toedeling of allocatie plaats van mensen en middelen aan organisatieonderdelen die bepaalde resultaatverplichtingen hebben. Het gaat dus om het (her)inrichten van de organisatie in termen van (proces)structuur en/of cultuur. Operationeel besturingsniveau Op het operationele niveau worden alle bouwstenen afzonderlijk bestuurd binnen een termijn van ongeveer 1 jaar. De verrichtingen (uitvoering) vinden plaats binnen de kaders van het tactische niveau. 5.6

Structuren in organisaties Structuur beschrijft de vorm en werking van een organisatie. Daarbij gaat het alleen om de harde formele regels. Alle overige zachte ongeschreven regels, gewoontes, normen en waarden die de vorm en werking van de organisatie minstens evenveel bepalen, vallen onder cultuur. In de literatuur lijken er twee denksporen te bestaan als het over structuur gaat: degenen die structuur gelijk stellen aan organisatiestructuur en degenen die processen zien als het belangrijkste middel om de structuur te beschrijven. Dit neemt niet weg dat het proces denken een belangrijke stempel op de structuur van de organisatie drukt. Denken in resultaten en klantleverancierrelaties, de


Pagina 50 van 70

systematische besturing van processen met de PDCA-cyclus: het zijn inmiddels algemeen geaccepteerde uitgangspunten die de werking van daadwerkelijk traditioneel georganiseerde organisaties op zijn kop zetten. Een organisatiestructuur is opgebouwd uit drie substructuren: een organieke structuur, een functiestructuur en een personele structuur. De organieke structuur beschrijft de vorm van organisatie-eenheden binnen een organisatie. Ook wel het organisatieschema met daarin weergegeven de sectoren, afdelingen, teams enzovoort. Aan de basis hiervan ligt de indeling naar organisatiefuncties. Voor een brandweerorganisatie kunnen dat zijn proactie en preventie, preparatie, repressie en nazorg, ondersteund door een bedrijfsbureau. Bij groei van de organisatie ontstaat een splitsing in gelijksoortige eenheden vanwege de beperking in span of control van de leidinggevende. De functie structuur of het functiegebouw beschrijft alle voorkomende functies binnen de organisatie. De functies zijn veelal onderdeel van een formeel bekrachtigd functiegebouw en hebben een arbeidsrechterlijke status. Functies zijn de basis van aanname, arbeidsvoorwaarden en ontslag. De functies zijn veelal vastgelegd in een functieomschrijving en -waardering. De personele structuur beschrijft de personele bezetting van functies op de organisatie-eenheden. De structuur gaat in de eerste plaats over de verdeling van functieaantallen en functieniveaus over afdelingen. Bij de invulling van de personele structuur zou het capaciteitsvraagstuk voorop moeten staan. Welke kwaliteit en kwantiteiten zijn nodig om de afdeling een zeker resultaat te laten bereiken.

Afbeelding 25: Voor de brandweer bekende organisatiestructuur

5.7

Beheersen en besturen binnen de brandweer Theoretische beschrijvingen geven aan hoe een organisatie beheerst en bestuurd kan worden. Deze beschrijvingen zijn ook van toepassing op brandweerorganisaties. Uit het onderzoek blijkt dat hiervoor beperkt wordt gewerkt volgens het INKmanagementmodel. Uit de beantwoording van de interviewvragen blijkt dat een aantal brandweermanagers besturen en beheersen meer een gevoelskwestie vinden (zie ook paragraaf 4.3.1). Negen van de veertien organisaties hebben een visie over de


Pagina 51 van 70

organisatie voor ogen. Deze visie is wel sterk operationeel georiënteerd. In de beschreven visies komt het beheersmatige gedeelte van de meeste brandweerorganisatie nauwelijks aan de orde, ondanks dat voor de taakvelden zoals proactie, preventie en preparatie de laatste jaren veel aandacht is gevraagd. De beheersmatige taken hebben veelal ook nog een relatie met andere programma’s binnen de gemeente. Proactie en preventie hebben bijvoorbeeld een relatie met het programma ′Veiligheid′, waarin ook sociale veiligheid een rol speelt. Daarom zou worden verwacht dat daarvan ook iets is terug te vinden in de visie- en strategieontwikkeling van een brandweerorganisatie. Binnen de meeste brandweerorganisaties zijn de processen en taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden niet of onvoldoende zijn beschreven (de manier waarop de organisatie vanuit de strategie en beleid haar processen identificeert, ontwerpt, beheerst). Dat de brandweerorganisatie toch kan functioneren heeft te maken met het feit dat zij vooral is gericht op de output (repressie) van de organisatie. Om in termen van een metafoor te spreken: een goed huis wordt gemaakt op basis van een goed plan, met duurzame materialen, vakmanschap en goed gereedschap. Van een huis wordt tenslotte verwacht over lange tijd bescherming, onderdak, veiligheid en comfort aan de gebruiker te bieden. Hetzelfde geldt ook voor een brandweerorganisatie: op basis van een plan (bedrijfsplan), met goede middelen (automatisering, financiën et cetera), vakmanschap van medewerkers en goed gereedschap (materiaal, materieel, et cetera) wordt een duurzame brandweerorganisatie gebouwd, waar de maatschappij op kan vertrouwen en waar het ook voor medewerkers een prettige plaats is om gemotiveerd hun werk te doen. Toch zal niet voor elke brandweerorganisatie gelden dat deze gebouwd moet zijn volgens het theoretische model. In twee volledig vrijwillige brandweerorganisaties binnen de regio Hulpverlening Gelderland Midden, wordt het INK-managementmodel niet toegepast. Deze organisaties, die zijn sterk geworteld in een kleine dorpsgemeenschap, kennen ook geen beheersmatige taken zoals proactie, preventie en preparatie. Deze organisaties zijn vooral operationeel gericht. Verder blijkt dat binnen zeven brandweerorganisaties het INK-managementmodel op onderdelen wordt toegepast. Deze organisaties bestaan overwegend uit vrijwillige brandweermensen met een beroepskern. Voor deze brandweerorganisaties is het wel van belang om de organisatie te beheersen en besturen volgens het INK-managementmodel. De bouwstenen die daarin een rol spelen, zijn in de vorige paragrafen beschreven. Deze brandweerorganisaties zijn namelijk niet alleen operationeel georiënteerd. Deze organisaties voeren ook beheersmatige taken uit die de verschillende afdelingen binnen die organisaties overstijgen. Te denken valt aan de voorbereiding op het operationeel optreden: zo zal de afdeling Preparatie proceseigenaar zijn voor planvorming; de input hiervoor zal voor een groot gedeelte komen van de afdeling Preventie. Ook de afdeling Repressie zal, als gebruiker van planvorming tijdens haar repressief optreden, betrokken moeten worden in dit proces. Daarnaast spelen er ook processen, die zich niet alleen beperken tot de brandweerorganisatie, maar ook een relatie hebben met processen van andere gemeentelijke afdelingen. Gedacht wordt bijvoorbeeld aan advisering over fysieke veiligheid in ruimtelijke ontwikkelingsprocessen en brandpreventie op objectniveau. Ook zijn er de interne processen binnen de gemeente die de brandweerorganisatie overstijgen op personeelsgebied, informatisering en automatisering. De grotere brandweerorganisaties binnen de regio Hulpverlening Gelderland Midden beheersen en besturen hun organisatie volgens het INK-managementmodel. De managementbouwstenen zijn binnen deze organisaties herkenbaar ondergebracht


Pagina 52 van 70

binnen de verschillende afdelingen. Drie van de vijf brandweermanagers van de grotere brandweerorganisaties hebben een bedrijfs- of bestuurskundige opleiding gevolgd. Om de kwaliteit van het product in het oog te houden, zijn dus afspraken nodig over verantwoordelijkheden, bevoegdheden, de beheersing, de sturing en de verbetering van processen. Binnen het brandweerveld geldt dit vooral voor de organisaties die niet alleen operationeel, maar ook beheersmatige taken uitvoeren. Met de toepassing van het INK-managementmodel kan de volgende winst (voordelen) worden behaald: - de missie en visie zijn helder beschreven; - beleid en strategie zijn gebaseerd op de missie en visie; - doelstellingen en resultaten zijn SMART en bekend in de organisatie; - projectmatig werken aan de hand van plan, do, act en check; - processen zijn beschreven en inzichtelijk; - taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden zijn duidelijk; - de beschikbare middelen zijn toebedeeld; - de voortgang wordt met bekende instrumenten gemeten; - behaalde resultaten en doelstellingen worden bekend gemaakt; - doelen worden resultaten; - de organisatie is beter in staat te leren en daardoor te verbeteren; - er vindt groei en verandering plaats; - de organisatie is klaar voor een nieuwe fase in haar bestaan en er vindt synergie plaats (de organisatie is in balans en onderscheidt zich van haar soortgenoten). 5.8

Conclusie Binnen de brandweer is in meer of mindere mate sprake dat het ′kwaliteitsmodel′ in de negentiger jaren is bepaald. In het brandweeronderwijs maakt het zelfs onderdeel uit van de les- en leerstof. Bedoeld wordt het INK-managementmodel. Metaforisch gezien is het een gereedschapskist voor de brandweermanager. In dit hoofdstuk is, voor zover dat nog niet in andere hoofdstukken is beschreven, een praktische toelichting gegeven op de managementtheorie van het INKmanagementmodel. Hieruit blijkt dat het INK-managementmodel een goed kwaliteitsmodel is om toe te passen binnen de brandweerorganisatie. Het INKmanagementmodel kan goed worden uitgelegd op de bedrijfsvoering en de schakels van de veiligheidsketen.


Pagina 53 van 70

6

Conclusies en aanbevelingen 6.1

Inleiding In het kader van deze scriptie is onderzoek uitgevoerd naar de implementatie van het INK-managementmodel binnen de brandweer. De uitkomsten van het onderzoek en de daarmee samenhangende literatuurstudie is beschreven in de voorgaande hoofdstukken. In dit hoofdstuk zullen conclusies en aanbevelingen worden geformuleerd.

6.2

Conclusies Allereerst worden de deelvragen uit hoofdstuk 1 beantwoordt. Tot slot zal op de centrale onderzoeksvraag antwoordt worden gegeven. 1.

Hoe is het gesteld met het implementatieproces, de invoering en verankering van het INK-managementmodel binnen de brandweer? Voor beantwoording van deze vraag wordt allereerst ingegaan op het implementatieproces van INK-managementmodel. De cijfers uit het onderzoek bij de brandweerorganisaties laten zien dat het INKmanagementmodel slechts in vijf organisaties wordt toegepast. Deze organisaties werken ook daadwerkelijk met vooraf bepaalde strategische doelen die door middel van indicatoren worden gemeten en waarop periodiek bijsturing plaatsvindt. In de helft van de veertien onderzochte brandweerorganisaties wordt het INKmanagementmodel op onderdelen toegepast. Verder blijkt dat binnen de overige organisaties vooral op financiën wordt gestuurd. Nadeel hiervan is dat uit louter financiële informatie niet valt af te lezen of de doelstellingen van de organisatie worden bereikt. Wanneer een manager wordt afgerekend op een budget en de standaard in het budget is behaald, zal er geen prikkel meer bestaan om verdere verbeteringen door te voeren. Ten aanzien van de ontwikkeling en verbetering geven de meeste managers aan het belang in te zien van een goed managementinstrumentarium. Hierbij wordt aangeven dat er een duidelijke behoeftevraag ligt en dat de managers moeite hebben om een dergelijk systeem van de grond te krijgen. Met name het laatste aspect hoe een managementsysteem (lees model) opgezet kan worden leidt tot obstructie van het implementatieproces. Vervolgens over de invoering en verankering van het INK-managementmodel binnen de brandweer. Bij het merendeel van de onderzochte brandweerorganisaties staat de invoering van het INK-managementmodel nog in de kinderschoenen. negen van de veertien onderzochte brandweerorganisaties worden hoofdzakelijk beheerst op basis van financiële resultaten en enkele kengetallen uit het primaire proces. Dit komt voornamelijk doordat de brandweermanagers te weinig inzicht hebben in het INKmanagementmodel en de voordelen ervan. Opgemerkt wordt dat een aantal brandweermanagers bij het besturen en beheersen van hun organisatie aan de hand van managementmodellen, een gedeelde visie hebben: ″Een organisatie kan niet alleen geleid worden door emotieloze cijfers, het fysieke contact (gevoel) met de organisatie en het afgaan op het intuïtieve zijn even belangrijke factoren″.


Pagina 54 van 70

Afsluitend: Het INK-managementmodel wordt in slechts vijf van de veertien onderzochte brandweerorganisaties toegepast. Van implementatie, invoering en verankering is dus nauwelijks sprake. Dit komt mede doordat de brandweermanager het INK-managementmodel ziet als ′kwaliteitsmodel′ en niet het verband kan leggen tussen kwaliteitsmodel enerzijds en managementinstrument anderzijds. 2. Welke besturings- en beheersinstrumenten gebruiken brandweermanagers? Zoals onder voorgaande deelvraag wordt geconcludeerd gebruiken slechts vijf van de veertien onderzochte brandweerorganisaties het INK-managementmodel om hun organisatie te kunnen besturen en beheersen. Voor de overige negen organisaties wordt geconstateerd dat er veelal op basis van financiële gegevens wordt gestuurd. Een nadeel hiervan is dat de financiële indicatoren veelal zijn gericht op korte termijn management. Ook leiden zij tot kortetermijnoriëntatie bij de manager. Hieruit kan onvoldoende worden opgemaakt of de doelstellingen van de organisatie worden bereikt. Het merendeel van de brandweermanagers beschikt daarom over onvoldoende (input) instrumentarium om een brandweerorganisatie te kunnen besturen en beheersen, waardoor er ook onvoldoende op te behalen resultaten (output) kan worden gestuurd. Als voorbeeld worden enkele documenten van de onderzochte brandweerorganisaties benoemd: - alle brandweerkorpsen beschikken over een financiële managementrapportage; - ″Sturen op output″ met meer dan 400 doelstellingen en effectieve meetpunten onderverdeeld naar structuur van de organisatie: afdeling bedrijfsvoering, afdeling voorbereiding en afdeling Repressie; - beleidsvisie/begroting in diverse gemeenten; - document ″Stap voor stap veiliger en leefbaarder″ Afdelingsplan Veiligheid, handhaving & brandweerzorg; - ″Visie Nota Brandweer & Hoofdafdelingsplan brandweer″ van een gemeente. Samengevat komt uit dit onderzoek naar voren dat de meeste brandweermanagers over onvoldoende (input) instrumentarium beschikken om een brandweerorganisatie te kunnen besturen en beheersen. Daardoor kan onvoldoende op te behalen resultaten (output) worden gestuurd. 3. Welk instrumentarium is voor de brandweermanager belangrijk? Uit het onderzoek komt naar voren dat het INK-managementmodel slechts in vijf brandweerorganisaties wordt toegepast. Naast het INK-managementmodel zijn voldoende managementmodellen beschikbaar die een manager hulp kan bieden bij het managen van zijn organisatie. Opvallend is dat binnen de veertien onderzochte brandweerorganisaties geen ander managementmodel wordt gebruikt om de organisatie te besturen en beheersen. Het INK-managementmodel voldoet om een brandweerorganisatie te besturen en te beheersen. Het model kan worden ingericht volgens de schakels van de veiligheidsketen: proactie, preventie, preparatie, repressie, nazorg en bedrijfsvoering. Op deze wijze kunnen de produkten uit de brandweerorganisatie worden gemeten en verbeterd en vindt beheersing op alle processen plaats. Dan wordt het INK-managementmodel een dynamisch geheel en kan de organisatie voortdurend streven naar optimalisatie. Als de brandweermanager vervolgens de organisatie op het juiste moment in beweging zet, motiveert en stimuleert hij deze tot verdere ontwikkeling. Er ontstaat dan een interactie in de organisatie waarbij iedereen wordt aangezet tot leren en verbeteren. Inzicht en doorzicht in een aantal managementvaardigheden is hierbij een voorwaarde.


Pagina 55 van 70

Centrale onderzoeksvraag In deze scriptie de volgende onderzoeksvraag centraal: Is het INK-managementmodel een doelmatig en doeltreffend instrument om een brandweerorganisatie te beheersen en besturen en zo ja, in hoeverre is het een gemis als het model niet wordt toegepast?

Geconcludeerd wordt dat het INK-managementmodel een doelmatig en doeltreffend managementmodel voor de brandweer is. Onderbouwing hiervoor is dat de doelmatigheid (efficiency) wordt bereikt via de structuur van het INKmanagementmodel, waarbij alle managementvelden onder aandacht van de manager komen. Eenvoudig gezegd door ″de dingen goed te doen″. Onder ′dingen′ binnen het INK-managementmodel worden bedoeld de organisatieaspecten uit het model: leiderschap, medewerkers, strategie en beleid, middelen en processen. Door de organisatieaspecten goed te beheersen ontstaat er doelmatigheidswinst. Het INK-managementmodel is daarnaast ook een doeltreffend (effectief) instrument omdat het de manager in de gelegenheid stelt te sturen op resultaten (output). De resultaatgebieden zijn: medewerkers, klanten en leveranciers, maatschappij en bestuur en financiers. De doelmatigheid en doeltreffendheid van het model worden krachtig ondersteund door de integratie van de PDCA-cyclus. Deze beleidscyclus stelt de manager periodiek in staat het gevoerde beleid evenals de resultaten te evalueren. Vervolgens wordt de manager in staat gesteld om plannen te verbeteren en te komen tot nieuwe verbeterde doelstellingen. Door een koppeling te maken tussen het Normenboek van de NVBR en het INKmanagementmodel, wordt helder in welke managementvelden op bepaalde prestatie-indicatoren moet worden gestuurd. Daarnaast is ook de motivatie van de brandweermanager belangrijk. Hij moet de nut en noodzaak, alsmede de voordelen en beperkingen van de systematiek inzien. Binnen de regio Hulpverlening Gelderland Midden zijn twee brandweerorganisaties in gemeenten met 8.930 en 11.590 inwoners, die bewust hebben gekozen om het INKmanagementmodel niet toe te passen. Van deze twee organisaties, die volledig bestaan uit vrijwilligers, worden de beheersmatige taken zoals proactie en preventie uitgevoerd door de afdeling Bouw- en Woningtoezicht. Aan de preparatieve taak wordt nauwelijks aandacht gegeven. Deze organisaties, die sterk operationeel zijn gericht en geworteld in de dorpsgemeenschap, zien een managementmodel alleen maar als ballast en bureaucratie voor de taak waar zij voor staan. Het ontbreken van het INK-managementmodel is voor deze organisaties geen gemis. Dit zou ook te veel management- en beleidscapaciteit vragen, dat in dergelijke organisaties niet aanwezig is. In 50% van de onderzochte brandweerorganisaties wordt het INK-managementmodel op onderdelen wordt toegepast. Deze zeven brandweerorganisaties, in gemeenten met 11.000 tot 43.950 inwoners, bestaan voor een groot gedeelte uit vrijwilligers (variërend van 40 tot 98 vrijwilligers per korps). In vijf van de zeven brandweerorganisaties is een beroepskern aanwezig. De brandweermanagers vinden dat volledige invoering van het INK-managementmodel geen meerwaarde biedt voor hun organisatie. De onderdelen van het INK-managementmodel die wel worden gebruikt, worden alleen toegepast op de relatief kleine beroepsorganisatie. Het sturen en beheersen van een organisatie met veel vrijwilligers volgens een managementmodel, vinden de managers overbodig. Dit wordt vooral gevoed door het feit dat vrijwillige brandweermedewerkers alleen een operationele binding hebben met de brandweerorganisatie.


Pagina 56 van 70

Deze organisaties zijn namelijk niet alleen operationeel georiënteerd, maar voeren ook beheersmatige taken uit die de verschillende afdelingen binnen die organisaties overstijgen. Te denken valt aan de voorbereiding op het operationeel optreden. De afdeling Preparatie zal hiervoor in de regel proceseigenaar zijn, terwijl de input voor planvorming komt van de afdeling Preventie en de gebruiker werkzaam is bij de afdeling Repressie. Daarnaast zijn er ook processen, die zich niet alleen beperken tot de brandweerorganisatie, maar ook een relatie hebben met processen van andere gemeentelijke afdelingen (sector-overstijgende processen), zoals advisering over fysieke veiligheid in ruimtelijke ontwikkelingsprocessen, brandpreventie op objectniveau, personeelsbeleid, informatisering en automatisering. Voor deze brandweerorganisaties is het wel van belang om de organisatie te beheersen en besturen volgens het INK-managementmodel. Het voordeel is dat integraal aandacht wordt besteedt aan de resultaten, de wijze waarop deze tot stand komen en om de organisatie verder te ontwikkelen. Het model ′dwingt′ organisaties ook om buiten de eigen kaders te kijken: de waardering van klanten en partners. Vijf brandweerorganisaties binnen de regio Hulpverlening Gelderland Midden worden beheerst en bestuurd volgens het INK-managementmodel. Deze organisaties, in gemeenten met 43.160 tot 142.570 inwoners, vormen de grotere brandweerorganisaties binnen de regio. De brandweermanagers van deze organisaties hebben tijdens de interviews aangegeven veel voordelen te zien van het werken met het INK-managementmodel. Deze hebben vooral betrekking op het sturen van doelstellingen en resultaten, projectmatig werken (en niet geleefd te worden door de ′waan van de dag′), een helder beleidsplan en te volgen strategie en aandacht hebben voor de omgeving (ketenpartners). Een belangrijk voordeel wat ook wordt genoemd is dat de organisatie beter in staat is zichzelf te ontwikkelen en te veranderen in een samenleving die steeds meer van de hulpverleningsdiensten vraagt. Tot slot blijkt dat negen van de veertien brandweerorganisaties overwegend op basis van financiële gegevens wordt gestuurd. Dit leidt tot een kortetermijnoriëntatie, waarmee de doelstellingen van de organisatie niet worden bereikt. Organisatorisch levert dit de volgende knelpunten op: - er is veelal geen duidelijke strategie en beleid geformuleerd; - er is onvoldoende sturing op de input en output van de organisatie; - de samenhang tussen resultaten en doelstellingen wordt gemist; - er vindt geen projectmatige aanpak plaats; - daardoor is de organisatie niet in staat te leren en te verbeteren, zowel kwantitatief als kwalitatief; - er vindt geen groei en verandering plaats. 6.3

Aanbevelingen In deze paragraaf worden aanbevelingen geformuleerd om brandweermanagers inzicht in de voordelen van de implementatie van het INK-managementmodel, zodat zij deze integraal kunnen beheersen en besturen. Aanbeveling 1: Meer aandacht voor bedrijfskundige managementvaardigheden binnen de brandweerofficiersopleiding. Binnen de officiersopleiding zou meer aandacht voor de bedrijfskundige aspecten van management deel uit moeten maken van het competentiegerichte onderwijs. In de vernieuwde competentiegerichte officiersopleiding kan aan de hand van projectopdrachten de ontwikkeling van het INK-managementmodel eigen worden gemaakt.


Pagina 57 van 70

Aanbeveling 2: Aanvullende managementopleiding voor huidige brandweerofficieren. Alle geïnterviewde brandweermanagers geven aan behoefte te hebben aan de invoering van het INK-managementmodel. Tevens geven zij aan behoefte te hebben aan deskundige hulp bij de invoering en implementatie van het model. Dit betekent dat er grote bereidheid is het INK-managementmodel in te voeren. Het strekt dan ook tot aanbeveling dat de NVBR in een samenwerkingstraject themabijeenkomsten of specifieke managementtrainingen organiseert, waarbij de huidige managers meer inzicht kunnen krijgen in het hoe een organisatie zou kunnen worden bestuurd en beheerst op basis van dit model. Aanbeveling 3: Brandweermanagers zouden meer bedrijfskundige kennis en inzicht moeten vergaren. Standaard begrippen uit de bedrijfskunde zoals ontwikkeling van missie, visie, strategie en beleid zijn binnen de brandweer nog geen gemeengoed. Dit neemt niet weg dat aan de basis van de officiersopleiding bedrijfskundige vakken kunnen worden gedoceerd. Aanbeveling 4: Brandweermanagers zouden de organisatie meer integraal moeten sturen; een palet aan managementinstrumenten zou hierbij een goed hulpmiddel zijn. Paragraaf 4.4 laat zien dat brandweermanagers vooral operationeel denkende mensen zijn. De beheersmatige kant van de organisatie wordt veelal gestuurd op financieel resultaat. Een duidelijk patroon door het INK-managementmodel (afbeelding 21) is hierbij zichtbaar gemaakt. Samenhang met de andere velden is er nauwelijks waardoor het model zijn integrale karakter verliest. Juist de genoemde en de onderlinge samenhang tussen de individuele velden maken het managementmodel een uitstekend beheersinstrument voor de organisatie. Daarnaast vindt versterking in het model plaatst door aan het einde de resultaten te evalueren en hierdoor de organisatie te verbeteren. Ook de integraliteit met de zogenaamde PDCA-cyclus die door het model heen goed herkenbaar is, maken het INKmanagementmodel een goed toepasbaar instrument (figuur 6). Het afstemmen, beheersen en sturen van activiteiten binnen de organisatie kan hierdoor efficiënter en effectiever plaatsvinden.


Pagina 58 van 70


Pagina 59 van 70

Bijlagen 1 2 3 4

Verklarende woordenlijst Literatuurlijst Gemeenten binnen Hulpverlening Gelderland Midden Interviewvragen


Pagina 60 van 70

Bijlage 1: Verklarende woordenlijst INK EFQM Nibra BZK NVBR RASCI PDCA Actor GHOR CAF HRM KSF P.I PIOFACH CAO MTO POP SWOT SMART ICT Marap

Instituut Nederlandse Kwaliteit Europian Federation for Quality Management Nederlands instituut voor brandweer en rampenbestrijding Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Nederlandse Vereniging voor brandweer en rampenbestrijding Responsable, acceptable, support, communication, information Plan, do, check, act brandweercommandant, directeur, of interimmanager brandweer of vervanger Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampenbestrijding Common Assesment Framework Human Resource Management Kritieke Succesfactor PrestatieIndicator Personeel, informatie, organisatie, financiën, automatisering, communicatie en huisvesting Centrale Arbeidsvoorwaarden Overeenkomst Medewerkerstevredenheidsonderzoek Persoonlijk Ontwikkelingsplan Strong, Weak, Opportunities, Threats Specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden Informatie en communicatietechnologie. Managementrapportage


Pagina 61 van 70

Bijlage 2: Literatuurlijst Ahaus, C.T. en F. Diepman (2003), Balanced Scorecard & Model Nederlandse Kwaliteit, uitgeverij Kluwer, Deventer. Bakker, C.G. en E. Steenbergen-Meertens (2002), Integrale kwaliteitszorg en verbetermanagement, uitgeverij Wolters-Noordhof, Groningen. Caluwé, L. de en H. Vermaat (2002), Leren veranderen, uitgeverij Kluwer, Deventer. Dam, N. van en J. Marcus (2005), Organisatie en management, uitgeverij WoltersNoordhoff, Groningen. Deming, W.E. (1900 – 1993). Hardjono, T.W. en R.J.M. Bakker (2002), Management van processen, uitgeverij Kluwer, Deventer. Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (2006), Bestuurlijke aansturing van de brandweerzorg, Den Haag. Instituut Nederlandse Kwaliteit (2000), Handleiding voor de publieke sector, uitgave INK, ′s Hertogenbosch. Jans, E.O.J. en J.J.B. van den Oever (2001), Grondslagen administratieve organisatie, processen en systemen, uitgeverij Stenfert Kroese, Leiden. Kerklaan, L.A.F.M. (2003), De cockpit van de organisatie, uitgeverij Kluwer, Deventer. Morgan, G. (1986), Images of Organization, Sage Publications. Nederlandse Vereniging voor brandweer en rampenbestrijding (2004), Handboek Kwaliteitszorgsysteem brandweer, uitgeveverij SDU, Den Haag. Nederlandse Vereniging voor brandweer en rampenbestrijding (2003), Spiegelboekje, uitgave NVBR, Arnhem. Nederlandse Vereniging voor brandweer en rampenbestrijding (2004), Normenboek brandweer, uitgave NVBR, Arnhem. Nederlandse Vereniging voor brandweer en rampenbestrijding (2008), Model Procesbeschrijvingen brandweer, uitgave NVBR, Arnhem. Nieuwenhuis, M.A. (2003), The art of management, uitgever Nieuwenhuis, Oldenzaal. Nieuwenhuis, M.A. (2003-2006), Uitgavereeks The art of management bestaande uit: 1. Strategie en structuur, 2. Cultuur en mensen, 3. Middelen en resultaten, uitgever Nieuwenhuis, Oldenzaal.


Pagina 62 van 70

Oosterhuis-Geerts, J. (2004), Strategie en doelstellingen binnen organisaties, Universiteit Twente, Enschede. Pampus, B. van (2004), Managementcontrol, uitgeverij Samson, Alphen aan den Rijn. Schieman, C.J. (1995), Beheersing van bedrijfsprocessen, uitgeverij Stenfert Kroese, Leiden. Verbeke, W. en J. Nagy (2000), Adaptief en strategisch accountmanagement, uitgeverij Samson, Alphen aan den Rijn.


Pagina 63 van 70

Bijlage 3: Gemeenten binnen HGM In onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van de gemeente binnen de regio Hulpverlening Gelderland Midden. Binnen deze regio, waar bijna 650.000 mensen wonen, werken 16 gemeenten en 14 brandweerorganisaties met elkaar samen.

Beroeps

Vrijwillig

Aantal posten

142.570

71

22

3

Barneveld

50.950

12

122

5

Doesburg Duiven

11.590 25.600

--

32 40

1 1

Ede

108.750

43

133

8

Lingewaard Nijkerk Overbetuwe Renkum Rheden Rijnwaarden Rozendaal Scherpenzeel Wageningen Westervoort Zevenaar

44.350 38.880 43.160 31.640 43.950 11.000 1.530 8.930 35.680 15.600 31.890 646.070

3 4 4 7 4 ---3 -3

81 96 98 58 66 41 -32 48 -75

4 2 5 4 3 2 -1 1 -3 43

Plaats

Inwoners

Arnhem

Posten Arnhem-Noord, Arnhem-Vredenburg, Arnhem-Elderveld Barneveld, Kootwijkerbroek, Garderen, Voorthuizen, Zwartebroek Doesburg Duiven Ede-Centrum, Ede-Stadspoort, Bennekom, Lunteren, Otterlo, Harskamp, De Valk, Ederveen Bemmel, Doornenburg, Gendt, Huissen Hoevelaken, Nijkerk Elst, Heteren, Oosterhout, Valburg, Zetten Doorwerth, Oosterbeek, Renkum, Wolfheze Dieren, Rheden, Velp Lobith, Pannerden Brandweerzorg wordt verzorgt door Rheden Scherpenzeel Wageningen Brandweerzorg wordt verzorgt door Arnhem Angerlo, Giesbeek, Zevenaar


Pagina 64 van 70

Bijlage 4: Interviewvragen Onderstaande interviewvragenlijst is voorgelegd en ingevuld door de commandanten / directeuren van de brandweerkorpsen binnen de regio Hulpverlening Gelderland Midden. Binnen deze regio, waar bijna 650.000 mensen wonen, werken 16 gemeenten met elkaar samen, te weten: Arnhem (incl. Westervoort), Barneveld, Doesburg, Duiven, Ede, Lingewaard, Nijkerk, Overbetuwe, Renkum, Rheden (incl. Rozendaal), Rijnwaarden, Scherpenzeel, Wageningen en Zevenaar.

Gegevens brandweerkorps Naam brandweer organisatie Naam geïnterviewde Functie geïnterviewde Opleiding geïnterviewde Aantal beroepsmedewerkers Aantal vrijwillige medewerkers Type organisatie: Beroeps 24/48 Beroeps/vrijwilligers rooster Vrijwilligers vrije instroom Beroeps dagbezetting/avondnachtweekend vrije instroom Aantal uitrukken per jaar Inwonersaantal Grondoppervlakte gemeente Budget brandweer


Pagina 65 van 70

Vragen deel 1: management instrumentarium algemeen Werkt u met het INK-managementmodel, of een ander managementmodel? Indien ja, waar kent u het model van, studie, kennisnet, anders nl:

Ja

Nee

Past u het INK-managementmodel op onderdelen van uw bedrijfsvoering toe? Zo ja welke onderdelen zijn dat? - proactie - preventie - preparatie - repressie / nazorg - bedrijfsvoering Indien u geen gebruik maakt van het INK-managementmodel, of een ander managementmodel, kunt u dan aangeven wat het gemis ervan is voor uw brandweerorganisatie? Hoe beheerst en/of bestuurt u uw organisatie of onderdelen van uw organisatie? Bijvoorbeeld: proactie, preventie, preparatie, repressie / nazorg, bedrijfsvoering. Zijn er organisatie- en/of afdelingsplannen, waarin missie, visie, strategie en resultaten staan beschreven? Liggen hier ook normen en maatstaven aan ten grondslag? Zo ja, kunt u aangeven welke dat zijn? Zijn er ook kritische succesfactoren beschreven? Kent u het zogenaamde Spiegelboekje “kijk in de spiegel” van de NVBR? Zo ja, heeft u uw organisatie gespiegeld? Zo ja, wat waren hiervan de uitkomsten: op welk niveau heeft u uw organisatie gepeild? - 0 - 20 punten - 20 - 50 punten - > 50 punten Zo nee, waarom niet? Kent u het Normenboek voor de brandweer van de NVBR? Kent u het Handboek kwaliteitszorg voor de brandweer van de NVBR? Heeft u iets met beide publicaties gedaan? Zo ja, wat waren uw acties? Zo nee, waarom niet? Bent u bekend met het principe van maraps? Werkt u daarmee in uw bedrijfsvoering? Zo nee, waarom niet?


Pagina 66 van 70

Kent u het principe van prestatiecontracten? Worden deze toegepast uw organisatie? Wordt er een accountantsverklaring jaarrekening brandweer afgegeven?

Vragen deel 2: verbeteringen en weerstanden Ziet u mogelijkheden voor implementatie van een managementmodel binnen uw organisatie?

Ja

Nee

Ja

Nee

Zo ja, aan welk model denkt u dan? Zo nee, waarom niet? Bestaat er behoefte aan specialistische hulp voor de implementatie van een managementmodel? Zo ja, kunt u aangeven welke hulp u wenst? Zijn er bezwaren om uw organisatie niet te sturen op een bepaald managementmodel? Zo ja, welke bezwaren zijn dat?

Vragen deel 3: verbetervermogen A. Leiding Hoe kunt u uw leiderschap het beste typeren (laissez faire, autoritair, sociaal, democratisch, socio/democratisch) Heeft u een duidelijke visie voor uw organisatie? Zo ja, kunt u deze visie omschrijven? Streeft u concrete doelstellingen na? Zo ja, welke doelstellingen zijn dat? Bent u het type leider die de troepen vooruit gaat? (Keuzes maken, moed tonen, kwetsbaar willen zijn, bewust zijn van uw voorbeeldfunctie) Waar stuurt u als leidinggevende op? Heeft u daarbij een strategie voor de lange termijn? Beschikt u als leidinggevende over actuele stuurinformatie? Welk instrumentarium gebruikt u daar voor?


Pagina 67 van 70

B. Medewerkers (HRM) Hebben uw medewerkers inspraak in hun werkzaamheden?

Ja

Nee

Ja

Nee

Beschikt uw brandweerorganisatie over een intern mobiliteitsplan? (jobrotation) Beschikken uw medewerkers over een persoonlijk ontwikkelings plan?

C. Strategie en beleid Beschikt de organisatie over een beschreven missie en een visie? Zo ja, zijn deze gecommuniceerd aan de gehele organisatie? Beschikt de organisatie over een strategisch meerjaren organisatie- en beleidsplan waarin de doelstellingen staan beschreven voor een bepaalde periode? Zo ja, wat is hieruit de belangrijkste doelstelling? Op welke wijze denkt u deze doelstelling te behalen? Wie of op welke plaatsen in de organisatie wordt beleid gemaakt?

D. Middelen Beschikt uw organisatie over een jaarbegroting?

Ja

Nee

Is deze afgestemd op jaarplannen? Beschikt uw organisatie over een meerjaren investeringsplan? Is deze afgestemd op de te bereiken resultaten? Worden er middelen vrijgemaakt voor innovaties? Zo ja, welke innovaties?

E. Processen Zijn de interne bedrijfsprocessen in uw organisatie beschreven?

Ja

Nee

Ja

Nee

Zijn taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden per medewerker voor de gehele organisatie beschreven en gecommuniceerd?

F. Waardering door medewerkerstevredenheid Beschikt u over een instrument om de tevredenheid van medewerkers te meten? Zo ja, welk instrument gebruikt u? - MTO - functioneringsgesprekken - anders nl: Zo nee, waarom niet?


Pagina 68 van 70

G. Waardering door klanten en leveranciers Voert u een klachtenregistratie?

Ja

Nee

Ja

Nee

Heeft u wel eens een klanttevredenheidsonderzoek naar de brandweer laten uitvoeren? Indien ja, wanneer en wat waren hiervan de resultaten? Beschikt u over een vast netwerk van leveranciers? Indien ja: - heeft u hiermee leveringscontracten? - heeft u hiermee onderhoudscontracten? - evalueert u periodiek (jaarlijks) de status van deze contracten? Wordt met leveranciers een samenwerkingsverband aangegaan ter wederzijdse verbetering? H. Waardering door overheid en maatschappij Wordt u direct aangestuurd door de burgemeester? Zo niet, onder welke afdeling valt de brandweer? Heeft de burgemeester waardering/interesse voor de brandweer? Heeft u regelmatig overleg met de burgemeester? Heeft u regelmatig overleg met andere collegeleden? Heeft het college waardering/interesse vor de brandweer? Krijgt u gemakkelijk zaken voor elkaar bij het college van B&W? Bent u lid van het centraal managementteam binnen uw gemeente? Draagt uw organisatie bij aan gemeenschapsactiviteiten binnen uw gemeente? Zo ja, welke? Heeft u wel eens een tevredenheidsonderzoek onder de burgers naar het functioneren van de brandweer laten uitvoeren ? Indien ja, wanneer en wat waren hiervan de resultaten? Bedrijft u actief voorlichting naar: - burgers - bedrijven / instellingen Zo ja, waar richt deze voorlichting zich op? - brandpreventie - externe veiligheid / risicocommunicatie - anders, nl.

I. Resultaten/doelstellingen Zijn de eindresultaten voor de brandweer beschreven?

Ja

Nee

Zo ja, in welke doucment? Worden de eindresultaten zowel intern als extern gepresenteerd in een jaaroverzicht?


Pagina 69 van 70

Wordt het verloop van de te behalen eindresultaten continu gemeten? Zo ja, wordt hier zonodig op bijgestuurd tijdesn het proces? Liggen aan behalen van deze resultaten bepaalde handreikingen / normen ten grondslag? Zo ja, welke?

J. Evaluatie Kent u de PDCA-cyclus (Deming cirkel)?

Ja

Nee

Op welke elementen meet u? - tijd - geld - kwaliteit behaalde resultaat - kwantiteit behaalde resultaat Worden de gemeten resultaten vastgelegd in maraps? Wat wordt gedaan met de maraps of resultaten? Worden hieruit lessen getrokken en vindt zonodig bijstelling van beleid plaats?


Pagina 70 van 70

Stille krachten onbenut

Recommend Documents