Stichting [ 5D van de Ar beid Pens./1039A
Aan de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Postbus 90801 2509 LV DEN HAAG
Den Haag Ons kenmerk Uw kenmerk Betreft
: : : :
2 april 1998 S.A.98.07764/K SV/VP/97/1610 Tijdelijke vrijstelling van verplichte deelneming in bedrijfspensioenfondsen voor startende ondernemingen
Excellentie, Bij brief van 28 augustus 1997 heeft u het oordeel van de Stichting van de Arbeid gevraagd over een in interdepartementaal overleg ontwikkelde definitie van het begrip 'startende onderneming'. Het is de bedoeling deze definitie te hanteren voor het verlenen van tijdelijke - gedacht wordt aan een periode van twee è drie jaar vrijstelling aan startende ondernemingen van de verplichte deelneming aan verplicht gestelde bedrijfspensioenfondsen. Het voornemen om een tijdelijke vrijstelling voor startende ondernemingen in te voeren, heeft het kabinet aangekondigd in de Nota Flexibilisering en Verplichtstelling van 17 september 1996, waarin het kabinetsstandpunt is opgenomen over het advies van de Stichting tot verruiming van het dispensatiebeleid in het kader van de Wet betreffende verplichte deelneming in een bedrijfspensioenfonds1. Voor de goede orde: een tijdelijke vrijstelling voor startende ondernemingen is in het advies van de Stichting niet bepleit. In het overleg dat de Stichting op 22 oktober 1996 met u heeft gevoerd, is uitvoerig van gedachten gewisseld over het toen bekend geworden kabinetsvoornemen om een tijdelijke startersvrijstelling in te voeren. Sociale partners hebben er daarbij geen misverstand over laten bestaan, dat zij de aangekondigde maatregel ten principale onjuist vonden, omdat daardoor de witte vlek wordt vergroot, en ook moeilijk uitvoerbaar vanwege de risico's van oneigenlijk gebruik. Bij brief van 2 december 1997 heeft de Stichting u de gevraagde operationele voorstellen ter concretisering van het verruimde vrijstellingsbeleid (meting beleggingsperformance en verzekeringstechnische aangelegenheden) aangeboden, welke in overleg met de organisaties van pensioenuitvoerders zijn ontwikkeld. In deze brief heeft de Stichting ook aangekondigd dat over een aantal resterende 1
Stichting van de Arbeid, Advies over mogelijkheden ter verbetering van de marktwerking op het terrein van de aanvullende pensioenregelingen; 2 juni 1995; publikatienr. 4/95
Bezuidenhoutseweg 60, 2594 AW Den Haag, Telefoon 070 - 3499 577, Telefax 070 - 3832 535
onderwerpen, waaronder de door het kabinet voorgenomen tijdelijke startersvrijstelling, de Stichting zich nog nader zou beraden en u over de uitkomst daarvan zou informeren. Mede met het oog op de in 1999 in te voeren vrijstellingsmogelijkheid wegens te hoge uitvoeringskosten (waarvoor de Stichting samen met de organisaties van pensioenuitvoerders nog een operationeel voorstel bezig is te ontwikkelen), werd overwogen ten behoeve van een volgende versie van de nieuwe vrijstellingsrichtlijn te komen tot een gecombineerd compromis-voorstel over een drietal in samenhang beschouwde resterende onderwerpen, te weten de oorspronkelijk door de Stichting bepleite saldering van uitvoeringskosten en beleggingsperformance, de door het kabinet eerder bepleite vrijstellingsgrond E. alsmede de tijdelijke startersvrijstelling. De Stichting had, mede gezien de ambtelijke concepten van de nieuwe vrijstellingsrichtlijn, de indruk gekregen dat deze drie onderwerpen niet zouden worden opgenomen in de in voorbereiding zijnde nieuwe vrijstellingsrichtlijn voor 1998. Onlangs heeft de Stichting echter het verzoek ontvangen alsnog haar standpunt over de door het kabinet voorgenomen tijdelijke vrijstelling voor startende ondernemingen kenbaar te maken. Vandaar dat de Stichting u hierover thans met deze brief informeert.
De Stichting van de Arbeid merkt allereerst op, dat de wettelijke verplichtstelling van bedrijfspensioenfondsen duidelijke overeenkomsten vertoont met de wettelijke regeling inzake het algemeen verbindend verklaren van cao-bepalingen. De positie van startende ondernemingen is ook in het kader van deze laatste regeling uitvoerig aan de orde geweest, onder meer in het overleg tussen kabinet en Stichting. Vanwege de samenhang die bestaat tussen de algemeen verbindend verklaring van cao-bepalingen en de verplichtstelling van bedrijfspensioenfondsen, verschilt het standpunt van de Stichting inzake de positie van startende ondernemingen in relatie tot de verplichtstelling van bedrijfspensioenfondsen dan ook ten principale niet van het standpunt dat de Stichting in haar nadere nota inzake dispensatieverlening van bepalingen van cao's in november 1996 heeft verwoord2. In die nota sprak de Stichting uit, dat zij het belang onderkent om startende ondernemingen een optimaal perspectief op levensvatbaarheid en continuïteit te bieden, maar dat zij evenwel meent te mogen concluderen "dat er geen aanleiding is om voor starters een bijzondere positie te creëren in het kader van het dispensatiebeleid"3. Mede onder verwijzing naar dit standpunt, acht de Stichting van de Arbeid invoering van de voorgestelde tijdelijke vrijstellingsregeling voor starters in het kader van de verplichtstelling van bedrijfspensioenfondsen buitengewoon onwenselijk en onverstandig. Meer toegespitst op het voornemen van het kabinet om een tijdelijke vrijstelling van de verplichte deelneming in bedrijfspensioenfondsen voor startende ondernemingen in te voeren, zijn naar het oordeel van de Stichting de belangrijkste bezwaren de volgende:
2
Dispensatieverlening van bepalingen in cao's - Nadere nota van de Stichting van de Arbeid; 26 november 1996, publikatienr. 6/96
3
Zie aanbeveling D in hoofdstuk 4 (pag. 15) van genoemde nota.
1. Het tijdelijk vrijstellen van startende ondernemingen zal leiden tot vergroting van de witte vlek voor de desbetreffende werknemers. Het gaat daarbij niet alleen om een verlies aan opbouw voor het ouderdomspensioen, maar ook om het ontbreken van de dekking van het overlijdens- en invaliditeitsrisico tijdens de periode van vrijstelling. Bij dergelijke calamiteiten zijn de gevolgen van het ontbreken van een adequate aanvullende pensioendekking voor nabestaanden en betrokkenen buitengewoon ernstig. De Stichting acht het kabinetsvoornemen ook weinig consistent met de gezamenlijke beleidsinzet van kabinet en sociale partners inzake het tegengaan van uitsluiting van flex-werkers in pensioenregelingen (zie ook het recent gesloten pensioenconvenant) en het ten minste continueren van de verzekering tegen de gevolgen van overlijden en invaliditeit voor werknemers tijdens langer durend verlof (ouderschaps-, educatief verlof en loopbaanonderbreking). Uit de in uw brief van 28 augustus 1997 vermelde aanvullende vraag naar de wenselijkheid van het realiseren van de mogelijkheid dat startende ondernemingen zich vrijwillig bij een bedrijfspensioenfonds kunnen verzekeren, kan worden opgemaakt dat u zich de mogelijke gevolgen van het ontbreken van een adequate pensioenvoorziening realiseert. De Stichting betwijfelt overigens of deze mogelijkheid, mede gelet op het vraagstuk van de taakafbakening tussen pensioenfondsen en verzekeraars, kan worden gerealiseerd. Uiteraard kunnen startende ondernemingen bij verzekeraars ter zake risico-verzekeringen voor hun werknemers afsluiten. Daarbij dient opgemerkt te worden dat, voor zover dergelijke risico-verzekeringen bij verzekeraars worden afgesloten, bij de overgang naar het bedrijfspensioenfonds na het verstrijken van de vrijstellingsperiode zich aansluitingsproblemen kunnen voordoen. 2. Na het vervallen van de vrijstelling zullen in het bijzonder die ondernemingen die tijdens de vrijstellingsperiode niet op vrijwillige basis voor hun werknemers een pensioenverzekering hebben afgesloten, geconfronteerd worden met een relatief forse kostenstijging, hetgeen naar verwachting gemakkelijk weer kan leiden tot het bepleiten van een verlenging van de termijn van de tijdelijke vrijstelling. In uw brief van 28 augustus 1997 geeft u voor deze verwachting al een grond met het stellen van de vraag, of de looptijd van twee of drie jaar van de tijdelijke vrijstelling niet zou moeten ingaan op het moment dat de eerste werknemer in dienst treedt in plaats van het moment waarop de onderneming wordt gestart. Overigens dient bedacht, dat bij een keuze voor ingang van de termijn op het moment dat de eerste werknemer in dienst treedt, gemanipuleerd kan worden met de aanvangstermijn, bijvoorbeeld door met uitzendkrachten of met freelance-contracten te werken. 3. Uit uw brief van 28 augustus 1997 komt naar voren dat de bevordering van de werkgelegenheid voor het kabinet het belangrijkste argument vormt voor invoering van de tijdelijke startersregeling. De Stichting betwijfelt evenwel of de tijdelijke vrijstelling van wezenlijke betekenis is voor de werkgelegenheidsbevordering. In feite gaat het om een loonkostenreductie, gedurende een betrekkelijk kort durende periode. Een groot deel van de startende ondernemingen neemt pas na verloop van enige tijd (in veel gevallen pas na één of twee
jaar) de eerste werknemer in dienst, zodat de nog jonge onderneming al heel spoedig toch de geëigende premielast zal moeten dragen. 4. De in punt 3 bedoelde tijdelijke loonkostenreductie voor startende ondernemingen, die het gevolg zal zijn van de voorgestelde startersvrijstelling, zal in feite moeten worden 'betaald' door de werknemers in dienst van die ondernemingen, hetgeen voor hen een, overigens blijvend, nadeel oplevert.
5. De primaire doelstelling van de wettelijke regeling van de verplichtstelling is, dat daarmee wordt voorkomen dat concurrentie plaats vindt ten koste van de arbeidsvoorwaarde pensioen. Deze doelstelling wordt door de Stichting van harte onderschreven. In uw brief van 28 augustus 1997 merkt u op dat het kabinet meent dat deze doelstelling bij startende ondernemingen in feite niet of nauwelijks in gevaar komt; dit vanwege de veronderstelling dat startende bedrijven over het algemeen nog niet het 'gangbare kosten-efficiency-niveau' zullen hebben bereikt. Gelet op de omstandigheid dat bij de verplicht gestelde bedrijfspensioenfondsen nu juist veel deelnemende kleine tot zeer kleine ondernemingen zijn aangesloten, verwacht de Stichting dat deze veronderstelling in veel gevallen niet juist zal blijken te zijn.
Voorts betwijfelt de Stichting of de in uw brief van 28 augustus 1997 voorgestelde definitie van het begrip startende onderneming er toe zal leiden dat oneigenlijk gebruik uitgsloten moet worden geacht. Naar aanleiding van de voorgestelde definitie als zodanig wil de Stichting nog de navolgende opmerkingen maken: •
Slechts bij de starter-rechtspersoon is een regeling opgenomen voor het geval een nieuwe rechtspersoon een voortzetting is van een bestaande. Denkbaar is evenwel ook dat een door een natuurlijke persoon gedreven onderneming een voortzetting is van een door een rechtspersoon gedreven onderneming.
•
Geen rekening is gehouden met de mogelijkheid dat twee of meer natuurlijke of rechtspersonen, die al een onderneming drijven, voor een nieuw te ondernemen activiteit een nieuwe onderneming starten in de vorm van een joint-venture. Hoewel het dan gaat om een 'echte' nieuwe onderneming die geen voortzetting vormt van een andere onderneming en die ook niet is ontstaan door fusie, afsplitsing of verandering van holdingstructuur en er zelfs geen nieuwe inschrijving in het handelsregister behoeft te komen, zou tijdelijke vrijstelling in een zodanige situatie haar doel voorbij schieten.
•
Mocht de tijdelijke startersvrijstelling toch worden ingevoerd, ware het wenselijk in de toelichting bij de regeling uitdrukkelijk op te nemen dat, als het gaat om een starter-natuurlijke persoon, ook een jaar waarin verlies is gemaakt begrepen is in de termijn van drie jaar waarin in de zin van art. 6 van de Wet op de inkomstenbelasting 'winst uit onderneming' is genoten.
•
Het feit dat bij de starter-rechtspersoon de bewijslast moeilijk bij de onderneming in kwestie kan worden gelegd, impliceert wel dat het bedrijfspensioen-
fonds in voorkomende gevallen zal moeten aantonen dat niet aan de criteria op grond waarvan recht bestaat op tijdelijke vrijstelling in de zin van de startersregeling wordt voldaan. Dit legt een wel heel zware last op de schouders van de Bpf-organisatie. Mocht deze vrijstellingsgrond toch worden ingevoerd, dan lijkt het de Stichting beter om de Verzekeringskamer de bevoegdheid te verlenen
te beslissen, na raadpleging van de Pensioenraad, of een startende onderneming al dan niet voor deze tijdelijke vrijstelling in aanmerking komt. Gelet op het vorenstaande, doet de Stichting van de Arbeid een dringend beroep op het kabinet om het voornemen tot invoering van de tijdelijke vrijstelling voor startende ondernemingen in te trekken. Wel dringt de Stichting van de Arbeid er bij u met klem op aan om het gedeelte van de nieuwe vrijstellingsregeling waarover overeenstemming bestaat en waarvoor een breed draagvlak aanwezig is bij de sociale partners en de organisaties van pensioenuitvoerders, op de kortst mogelijke termijn in te voeren. Wellicht ten overvloede wijst de Stichting er voorts nog op, dat de sociale partners in de Stichting overeenstemming hebben bereikt om van de eerder in het kader van vrijstellingsgrond D. bepleite saldering op de onderdelen beleggingsperformance en uitvoeringskosten af te stappen, waardoor er, nadat de benchmarks voor de uitvoeringskosten beschikbaar zijn gekomen, twee zelfstandige vrijstellingsgronden kunnen ontstaan, één voor onvoldoende beleggingsperformance en één bij onvoldoende performance op het gebied van uitvoeringskosten. Dit impliceert de facto een verruiming van de vrijstellingsmogelijkheden. Een essentieel onderdeel van deze overeenstemming is echter dat er geen tijdelijke vrijstelling voor startende ondernemingen komt. Wanneer het kabinet, ondanks vorenstaande argumenten, toch zou overwegen de tijdelijke startersvrijstelling definitief in te voeren, zou de Stichting - alvorens het definitieve besluit daartoe wordt genomen - met u hierover gaarne nader van gedachten willen wisselen.
drs. secretarps^
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Stichting van de Arbeid Bezuidenhoutseweg 60 2594 AW Den Haag
«J
Postbus 90801 2509 LV Den Haag Anna van Hannoverstraat 4 Telefoon 070 - 333 44 44 Telefax 070 - 333 40 33
Ons kenmerk
Doorkiesnummer
SV/VP/97/1610
070-333 5629
Onderwerp
Datum
Contactpersoon
Definitie startende ondernemers
28 augustus 1997
M. Alsma
Uw brief
In de Nota Flexibilisering en Verplichtstelling is aangekondigd dat het kabinet gronden ziet voor de mogelijkheid aan startende ondernemers vrijstelling van deelname aan de verplichtgestelde pensioenregeling te bieden. Hierbij zou gedacht kunnen worden aan een periode van 2 a 3 jaar. Het kabinet acht een dergelijke vrijstelling van belang omdat dit de drempel van startende ondernemers om werknemers in dienst te nemen verlaagt. Met name het aannemen van de eerste werknemer blijkt in de praktijk vanwege de daarmee gepaard gaande wettelijke en collectieve verplichtingen, voor veel starters een relatief zware stap te zijn. Een vrijstelling
van de verplichte deelname aan pensioenregelingen vergemakkelijkt deze stap en kan daarmee een bijdrage aan de bevordering van de werkgelegenheid leveren. Omdat startende bedrijven over het algemeen nog niet het gangbare kosten-eftïciëncy niveau zullen hebben bereikt, verwacht het kabinet nagenoeg geen nadelige effecten op de heersende concurrentieverhoudingen.
Een essentiële voorwaarde voor een dergelijke vrijstellingsgrond is dat oneigenlijk gebruik kan worden uitgesloten en dat derhalve een sluitende definiëring wordt gevonden met betrekking tot de vraag welke ondernemers wel en welke niet als starter kunnen worden aangemerkt. Aangekondigd is dat een voorstel voor de definitie van startende ondernemers aan u wordt voorgelegd.
Het voorstel voor een definitie van startende ondernemingen is, voorzien van een toelichting, opgenomen in de bijlage. In de definitie is vooralsnog uitgegaan van een startersstatus van 3 jaar. In de nota Flexibilisering en Verplichtstelling is melding gemaakt van een vrijstellingsperiode van 2 a 3 jaar. Het kabinet dient hierover nog een beslissing te nemen. De beslissing of de onderneming al dan niet in aanmerking komt voor vrijstelling wordt, zoals dat overigens ook bij de andere vrijstellingsgronden geldt, genomen door het Bpf-
bestuur. Zonodig staat de normale beroepsgang open (Verzekeringskamer, kantonrechter).
Opgemerkt wordt nog dat de voorgestelde startersdefinitie impliceert dat de vrijstelling van deelname aan de verplichtgestelde pensioenregeling alleen kan worden verleend tot drie jaar nadat de onderneming van start is gegaan. Dit betekent dat de vrijstelling in het geheel niet meer effectief wordt als de ondernemer eerst na een periode van 3 jaar een werknemer in dienst neemt. Graag zou ik van u vernemen of u zich in deze definitie kunt vinden en daarbij de vraag te beoordelen of met deze definitie oneigenlijk gebruik in voldoende mate is uitgesloten. Daarnaast verneem ik graag uw oordeel over de vraag wanneer, teneinde het in dienst nemen van de eerste werknemer voor starters te bevorderen, de vrijstelling van de verplichtgestelde regeling zou moeten ingaan: bij aanvang van de onderneming of op het moment dat de eerste werknemer in dienst treedt van de startende onderneming (in dit laatste geval dient de definitie te worden aangevuld). In samenhang hiermee leg ik u de vraag voor of u het wenselijk zou vinden dat werknemers van de vrijgestelde starter zich vrijwillig bij het Bpf kunnen verzekeren. De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
(mr. F.H.G. de Grave)
Definitie en toelichting
De definitie van een startende onderneming /ou als volgt kunnen luiden: a. de natuurlijke persoon die kan aantonen dat hij nog niet langer dan 3 jaar winst uit onderneming in de zin van artikel 6 van de Wet op de Inkomstenbelasting heeft genoten; b. de rechtspersoon die nog niet langer dan 3 jaar bestaat, waarbij die rechtspersoon niet een voortzetting vormt van een andere onderneming clan wel is ontstaan door een fusie, afsplitsing of verandering van holdingslrucluur.
Toelichting Voor tic natuurlijke persoon wordt in de definitie aangehaakt bij het genieten van winst uit onderneming in de zin van de inkomstenbelasting. Dit heeft de facto tot gevolg dal een ondernemer waarvoor al meer dan 3 jaar een aanslag inkomstenbelasting is opgelegd (of zal worden opgelegd), niet meer voor vrijstelling in aanmerking kan komen. Het criterium kan eenvoudig worden getoetst doordat de natuurlijke persoon zijn aangiftes inkomstenbelasting kan overleggen. Uit de aangiftes blijkt of hij wel of geen winst uit onderneming hect'l genoten. De bewijslast is hier derhalve bij de natuurlijke persoon gelegd. Eenzelfde eenvoudige systematiek is voor rechtspersonen niet mogelijk. Een rechtspersoon die nog niet langer dan drie jaar fiscale winst uit onderneming geniet, kan namelijk de voortzetting vormen van een reeds door een natuurlijke persoon of een andere rechtspersoon gedreven onderneming. Zo'n rechtspersoon kan /ijn ontslaan door voortzetting onder een andere naam, afsplitsing, fusie dan wel verandering van holdingslrucluur. In die gevallen behoort de vrijstelling voor starlcndc ondernemingen niel Ie worden verleend. Als de bewijslast hier bij de rechtspersoon gelegd zou worden, zou deze rechtspersoon moeten aanlonen geen voortzetting te vormen van een andere onderneming. Een ncgalicve bewijslast is echter moeilijk. Daarom is hier voor gekozen voor het uitgangspunt dat hel Bpf-besluur bij hel verzoek om vrijstelling toclsl of de onderneming al dan niel een voorlzelling vormt Daarbij kunnen diverse feitelijke factoren een rol spelen: * vormt de onderneming van de rechtspersoon een voortzelling van een onderneming die reeds werd gedreven door een natuurlijke persoon of een andere rechlspcrsoon die voor tenminsle 5% direcl of indirccl aandeelhouder is van de rcchlspersoon; * in hoeverre blijkl uil criteria als de vesligingsplaals, de omvang, hel wcrknemersbcstand en de bedrij fsaclivileilcn dat de rechtspersoon de voortzetting vormt van een andere onderneming; * in hoeverre blijkt uit de inschrijving in de registers van de KvK dal er sprake is van een voortzelling.
