STARTNOTITIE SOCIAAL PERSPECTIEF WALCHEREN 2020 1.
Inleiding
Met de komst van de Wet maatschappelijk ondersteuning (Wmo) is ingezet op een versterking van de rol van de gemeenten op het gebied van de sociale infrastructuur. Na invoering van deze wet per 1 januari 2007 zijn nieuwe taken toegevoegd. Zo is er begonnen met overheveling van taken van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) naar de gemeenten. Met onder andere het ‘Bestuursakkoord’ krijgen de gemeenten er de komende jaren wederom verantwoordelijkheden bij. De gemeenten in Walcheren hebben de afgelopen jaren belangrijke stappen gezet om adequaat op veranderingen in het sociale spectrum te reageren. In het kader van de voor de deur staande decentralisaties is in het najaar van 2011 uitgesproken dat het, gelet op zowel de inhoudelijke als de financiële impact, wenselijk is om vanuit een pro-actieve houding de mogelijkheden van verdere samenwerking te verkennen . Wat is het samenhangende perspectief waar de Walcherse gemeenten het bestaande beleid en de nieuwe verantwoordelijkheden op willen inpassen en welke stippen willen de gemeenten gezamenlijk op deze sociale horizon plaatsen? Met deze beknopte startnotitie wordt hiertoe een voorzet gedaan. Doel hiervan is het op hoofdlijnen bieden van inzicht in (de gevolgen van) de nieuwe ontwikkelingen, het uitspreken van gezamenlijke ambities en het leggen van een eerste fundament voor een lange termijn visie en tenslotte voor het op de korte en middellange termijn spiegelen van operationele vraagstukken aan deze visie.
2.
Belangrijke ontwikkelingen
a. Het ‘Bestuursakkoord’. Op 21 april 2011 is er in principe overeenstemming bereikt over het ‘Bestuursakkoord’. In juni is tijdens het VNG-ledencongres een voorbehoud gemaakt met betrekking tot de consequenties voor de sociale werkvoorziening. Momenteel wordt hard gewerkt aan uitwerking in de vorm van bestuurafspraken en wetgevingstrajecten. Hoewel er nog geen finale overeenstemming is bereikt, is algemeen de aanname dat de voornemens geëffectueerd zullen worden. Dat betekent het volgende. a.1 Het schrappen van de functie begeleiding uit de AWBZ en een overgang naar de Wmo. Alle activiteiten die nu onder de extramurale AWBZ-functie begeleiding vallen, worden onder de compensatieplicht van de Wmo gebracht. Dit met ingang van 2013 voor mensen die voor het eerst een beroep doen op begeleiding en vanaf 2014 voor alle mensen die voor ondersteuning in aanmerking komen. Simpel gezegd gaat het om kwetsbare personen die om welke reden dan ook niet zelfredzaam zijn (en vaak met multiproblemen te maken hebben). De functie wordt nu zowel individueel aangeboden (bijvoorbeeld ambulante-, woonof thuisbegeleding) als groepsgewijs (dagbesteding); het omvat ook het vervoer. Doel is bevordering, behoud of compensatie van zelfredzaamheid, zodat opname in een instelling of verwaarlozing wordt voorkomen. Het gaat nu landelijk om ongeveer 40.000 ouderen, 55.000 Geestelijke Gezondheids Zorg (GGZ)-cliënten, 50.000 mensen met een verstandelijke en 30.000 mensen met een lichamelijke of zintuiglijke beperking. a.2 Decentralisatie van de jeugdzorg. Gemeenten worden verantwoordelijk voor de uitvoering van de gehele zorg voor kinderen, jongeren en hun opvoeders. Hieronder wordt begrepen de jeugd-GGZ, de provinciale jeugdzorg, de gesloten jeugdzorg, de jeugdreclassering, de jeugdbescherming en de zorg
1
voor licht verstandelijk gehandicapte jeugd. In de periode tot 2016 moet deze decentralisatie zijn beslag krijgen. a.3 De Wet werken naar vermogen (WWnV). De WWnV wordt een brede voorziening met zoveel mogelijk gelijke rechten, plichten en arbeidsmarktkansen voor mensen met arbeidsvermogen die nu nog gebruik maken van de verschillende regimes van de Wet sociale werkvoorziening (Wsw), de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wet Wajong) en de Wet werk en bijstand (WWB)/Wet investeren in jongeren (WIJ). Gemeenten krijgen de beschikking over een ontschot re-integratiebudget. Nieuw is de verantwoordelijkheid voor de Wajong. Vanaf 2013 dient de wet gefaseerd ingevoerd te worden. b. De programmabrief langdurige zorg. Op 1 juni 2011 heeft de Staatssecretaris van VWS deze brief aangeboden aan de Tweede Kamer. In de brief wordt de visie van het kabinet op de langdurige zorg verwoord met een uitwerking van maatregelen uit het Regeer- en Gedoogakkoord. Gelet op de mogelijke doorwerking naar het gemeentelijke beleid, bijvoorbeeld het Wmo- en het minimabeleid, zijn hierna puntsgewijs belangrijke punten uit deze brief genoemd. - Beperking van Persoons Gebonden Budgetten (PGB’s) tot personen met een verblijfsindicatie. - Verkleining van het basispakket van de zorgverzekering (vanaf 2012 moeten burgers meer zelf betalen). - Mogelijke beperking van de doelgroep AWBZ door verlaging van het IQ-criterium van 85 naar 70. - Scheiding van wonen en zorg. - Invoering van een eigen bijdrage voor de jeugdzorg. c. Kamerbrief hulpmiddelen Eveneens op 1 juni 2011 heeft de Staatssecretaris van VWS de brief ‘hulpmiddelen beter geregeld’ aangeboden aan de Tweede Kamer. In deze brief wordt aangegeven dat de aanspraak op bruikleen verpleegartikelen uit de AWBZ verdwijnt. Alle hulpmiddelen die te maken hebben met ‘zelfredzaamheid in en om de woning’ gaan over naar de Wmo (bijvoorbeeld een eetapparaat of een patiëntenlift). Deze overheveling moet per 1 januari 2013 geregeld zijn. d. Financiering van MEE naar gemeenten. Met de Wmo zijn gemeenten verantwoordelijk voor informatie, advies en cliëntondersteuning. Deze functie wordt mede invulling gegeven door MEE, een landelijk georganiseerde organisatie die ondersteuning verleent aan burgers met een lichamelijke, zintuiglijke of verstandelijke beperking dan wel beperkingen als gevolg van een chronische ziekte. Tot nu toe is de financiering van MEE buiten de Wmo gehouden. Recentelijk is door het kabinet aangegeven dat ook deze bekostiging en daarmee de zeggenschap via de Wmo moet gaan lopen (door middel van een gefaseerde overheveling). e. Invoering passend onderwijs. De invoering van passend onderwijs betreft een andere organisatie van ondersteuning van kwetsbare leerlingen, waarbij samenwerkingsverbanden van scholen bepalen waar leerlingen naar toe gaan. De financiering gaat direct van het Rijk naar de samenwerkingsverbanden van scholen. De ontwikkeling is hier genoemd omdat scholen in samenwerking met gemeenten moeten zorgen voor (zorg)ondersteuning. f. Collegeprogramma Stuwende Krachten 2011-2015 Er is sprake van een terugtredende rol van de provincies op sociaal terrein. Dit blijkt uit het Zeeuwse collegeprogramma Stuwende Krachten 2011-2015. Aangegeven is dat de provincie zich primair richt op de kerntaken op het gebied van ruimte, economie en cultuur. De provincie heeft, met uitzondering van de jeugdzorg (tot het moment van decentralisatie 2
aan de gemeenten) en de steunfunctie Wmo, geen wettelijke taken op het gebied van onderwijs, welzijn en zorg. De verantwoordelijkheid/taken op het gebied van onderwijs, welzijn en zorg worden primair aan de gemeenten overgelaten. Op basis van het collegeprogramma is recentelijk de subsidieregeling beleidsprogrammering Sociale Zorg ingetrokken. 3.
In welke landelijke context
Het is een gegeven dat ‘het roer om moet’. De AWBZ is in huidige opzet financieel onhoudbaar. In verhouding tot bijvoorbeeld Duitsland is de ouderenzorg in Nederland duur georganiseerd (respectievelijk 1 % versus 3,5 % van het Bruto Binnenlands Product). Met de Wmo wordt met behulp van ‘De Kanteling’ in toenemende mate ingezet op compensatie op maat, in plaats van het claimgericht denken in ondersteunende producten. Hierbij staat het uitgangspunt van eigen verantwoordelijkheid centraal. Algemeen wordt ervaren dat gemeenten dit doelmatiger doen dan de Zorgkantoren, die tot nu toe belast zijn met de uitvoering van de AWBZ. Bij het ‘Bestuursakkoord’ is aangegeven dat een beweging wordt doorgezet waarbij gemeenten nog beter tot hun recht komen als eerste overheid. In 2010 en 2011 is door de Walcherse gemeenten al vastgesteld, onder andere bij de vaststelling van de kadernota participatiebeleid Walcheren 2010 – 2014, dat een ontwikkeling gaande is van verzorgingsstaat naar participatiemaatschappij. In de op 16 juni 2011 aan de Tweede Kamer aangeboden Integratievisie is in deze context het volgende opgenomen: “Oogmerk is een trendbreuk in de maatschappelijke ontwikkeling waarbij in de afgelopen decennia in het kader van de verzorgingsstaat de burger, professionals en maatschappelijke organisaties steeds meer verantwoordelijkheden uit handen zijn genomen, om door overheidsdiensten te worden uitgevoerd en te worden behartigd.”
4.
Wat zijn de gevolgen
De gevolgen zijn groot. a. Met het bestuursakkoord is er sprake van een grote overheveling van budgetten naar gemeenten. Becijferingen komen macro uit op circa € 8,5 miljard. Ter illustratie: bij de invoering van de Wmo en de decentralisatie van hulp bij het huishouden ging het om een bedrag van € 1,2 miljard. Een ruwe inschatting, vooralsnog uitgaande van een verdeling op basis van inwoneraantallen, van extra middelen voor de Walcherse gemeenten komt uit op structureel € 58 miljoen per jaar, (Middelburg 24, Veere 11 en Vlissingen 23 miljoen). Dit zijn ten opzichte van de bestaande gemeentebegrotingen forse bedragen. De toch al hoge uitgaven voor sociaal beleid zullen toenemen en een (nog) dominant(er) deel van de gemeentebegroting vormen. b. De overheveling van genoemde budgetten zal gepaard gaan met substantiële ‘doelmatigheidskortingen’. Daarnaast moet er beseft worden dat de demografische ontwikkelingen zullen leiden tot een toenemende vraag naar ondersteuning en daarmee een groei van kosten. Zo zal tussen 2010 en 2030 landelijk het aantal kwetsbare ouderen stijgen van 700.000 naar 1.000.000. c. Algemeen wordt onderkend dat het veld van uitvoeringsorganisaties op het gebied van zorg en welzijn versnipperd is. Een regisseur voor multiproblemgezinnen kan te maken krijgen met een veelheid aan verschillende wettelijke kaders, indicatieprotocollen, methoden van vraagverheldering, diagnostische instrumenten en rapportage of registratiesystemen. Dit is ook de reden dat geïnvesteerd wordt in netwerkorganisaties als CJG’s en Veiligheidshuizen. De nieuwe decentralisaties zullen er toe bijdragen dat de huidige organisatiestructuren nader tegen het licht gehouden worden. d. De gemeenten wordt feitelijk gevraagd een hervormingsagenda op te stellen, met invulling van een stelselherziening op lokaal, regionaal of provinciaal niveau. Het gaat 3
namelijk niet alleen om het verleggen van verantwoordelijkheden, maar vooral ook om de opbouw van een nieuw inhoudelijk en betaalbaar fundament voor ondersteuning en zorg. 5.
Wat is de Walcherse context
Van oudsher heeft Walcheren een ‘sociaal hart’. De afgelopen jaren is geconcludeerd dat dit zo moet blijven. In toenemende mate wordt hierbij de samenwerking gezocht. Illustratief hiervoor is de samenwerking op het gebied van de CJG’s en de Wmo. Via Porthos en Vraagpunt Veere wordt beleid en uitvoering waar mogelijk op elkaar afgestemd. Daarnaast wordt gekeken naar de meerwaarde van Zeeuwse afstemming. Zo is met vaststelling van het Zeeuws Kompas ingezet op een meer gezamenlijke aanpak van provincie en gemeenten op het gebied van maatschappelijke en vrouwenopvang (waarvoor Vlissingen centrumgemeente voor Zeeland is). Het voorgaande wil niet zeggen dat er geen verschillen tussen de Walcherse gemeenten zijn. Ten opzichte van andere gemeenten kent Vlissingen bijvoorbeeld nog steeds significant hogere sociale vraagstukken. Zo geeft het themarapport Zicht op risicogezinnen en hulp van Scoop van maart 2011 aan dat het aantal gezinnen met een ‘hoog risico en weinig bescherming’ in Vlissingen uitkomt op 7,5 % ten opzichte van een provinciaal gemiddelde van 3,6 %. Verder kan de gemeentelijke financiële uitgangspositie anders zijn (wat bijvoorbeeld geldt voor Veere). Als regel wordt bij samenwerking uitgegaan van het adagium ‘lokaal wat lokaal kan, regionaal of provinciaal bij aantoonbare meerwaarde’. De gedachte is dat de nu voor de deur staande decentralisaties dusdanig van omvang zijn, dat het verstandig is om van het begin af aan de meerwaarde van Walcherse samenwerking te verkennen. Argumenten hiertoe zijn de noodzaak van het delen van kennis en kunde, aandacht voor risicobeheersing, het feit dat het uitvoerende veld als regel bovengemeentelijk georganiseerd is en de wenselijkheid van het creëren van een gelijkwaardig vertrekpunt. Het is reëel om hierbij respect te hebben voor het feit dat dit kan leiden tot verschillen in de lokale uitwerking. De onderkenning hiervan voorkomt krampachtigheid in de sfeer dat alles per definitie gelijk moet zijn. Wel is van belang dat er sprake moet zijn van een gedeelde ‘ontwikkelkapstok’. Het is goed om bij deze verkenning rekening te houden met landelijke ervaringen in het kader van Welzijn Nieuwe Stijl: - er is nog een beperkte invulling van de gemeentelijke regierol; - er is nog teveel sprake van het sturen op inzet en niet op resultaten; - er wordt onvoldoende gewerkt met heldere uitvoeringsopdrachten; - er moet gewerkt worden aan een maatschappelijke agenda in overleg met het maatschappelijk middenveld. Verder dient beseft te worden dat de impact van de decentralisaties op de bestaande gemeentelijke organisaties groot kan zijn. Afhankelijk van de gemeentelijke positionering c.q. invulling van de gemeentelijke regierol kan het namelijk vragen om aanpassing van bestaande structuren en werkwijzen.
6.
Wat zijn de ambities
Het voorgaande maakt duidelijk dat het onvermijdelijk is dat gemeenten voor belangrijke veranderingen staan en dat hierin op enig moment geïnvesteerd moet worden. De primaire vraag die speelt is hoe de Walcherse gemeenten hiermee om willen gaan. Is er de wens om het voortouw te nemen en al menskracht te investeren in het nadenken over de impact, bijvoorbeeld door het in beeld brengen van mogelijke uitwerkingsscenario’s? Of gaat de voorkeur er naar uit om meer voor een volgende opstelling te kiezen? Dit bijvoorbeeld door 4
af te wachten hoe de landelijke ontwikkelingen uitkristalliseren en door in te spelen op provinciale initiatieven die inmiddels in de steigers gezet worden. Te noemen valt het voorstel van de Task Force Jeugd Zeeland om Zeeuwse voorstellen te ontwikkelen in het kader van de decentralisatie Jeugdzorg. Verder is er in CZW-verband al een voorstel gedaan voor afstemming over de overheveling van de AWBZ-begeleiding. Het ambtelijk management van de Walcherse gemeenten is van oordeel dat er alle aanleiding is om versterkt in te zetten op een pro-actieve benadering. Er moet namelijk tijd zijn voor een goede voorbereiding en hiermee sturingsmogelijkheden voor het adequaat inpassen van de taken die op de gemeente afkomen. Dit met ruimte voor het denken in nieuwe oplossingen en met aandacht voor de financiële beheersbaarheid. Het is uiteraard een bestuurlijke uitspraak of deze benadering geoperationaliseerd wordt. Met deze notitie kan de discussie hierover starten. In het verlengde hiervan zijn eerste Walcherse ambities geformuleerd. Deze zijn hierna beknopt puntsgewijs weergegeven. Dit niet als uitputtend en dichtgetimmerd overzicht, maar als aanzetten om te komen tot een richtinggevend kader. a. Er dient geïnvesteerd te worden in een nieuwe samenhangende sociale infrastructuur, voor zowel het inpassen van bestaand beleid als nieuwe taken. b. Uitgangspunten zijn vraaggerichtheid en het integraal denken vanuit cliëntperspectief, gekoppeld aan inzet op kwaliteit en effectiviteit. c. Er moet sprake zijn van een heldere verantwoordelijkheidstoedeling richting inwoners, overheid, professionele uitvoering en de informele-/mantelzorg; de acht bakens van welzijn nieuwe stijl dienen hier onderdeel van te vormen. d. De gemeente dient nadrukkelijker invulling te geven aan de regierol en het werken met heldere uitvoeringsopdrachten, waarbij steeds per onderdeel de vraag wordt beantwoord hoe dit met gemeentelijke en democratische grip georganiseerd kan worden (in eigen hand dan wel op basis van uitbesteding). e. Het bestaande uitvoeringsveld wordt van het begin af aan betrokken, met de vraag om - vanuit cliëntperspectief en de huidige kennis van de uitvoeringspraktijk - mee te denken en te investeren in nieuwe en ontschotte oplossingen. f. Bezien moet worden of het logisch is het Porthosconcept op te schalen, uitgaande van een verbrede centrale toegang voor alle vraagverheldering. g. Een Walcherse aanpak wordt nagestreefd. Dit zowel in gemeentelijke regievoering (met heldere afspraken over resultaten) als in de uitvoering (met helderheid over het zoveel als mogelijk clusteren, de wijze van aansturing en zo nodig het werken met mandaten). h. Er wordt meegedacht en afgestemd met relevante provinciale (en eventueel landelijke) ondersteuningstrajecten en bij meerwaarde zullen deze bij de implementatie worden betrokken. i. Heldere communicatie is belangrijk, zowel uit oogpunt van bewustwording als om draagvlak voor de vernieuwing te creëren. Hierbij zal zowel invulling gegeven worden aan collectieve voorlichting als de dialoogvorm (zoals met gemeentelijke adviesorganen en het uitvoeringsveld). j. Uitgegaan wordt van budgettaire neutraliteit; het bestaande budget dat via het Gemeentefonds ontvangen wordt, vermeerderd met de nog te ontvangen middelen op basis van landelijke decentralisaties, dient als plafond. k. Onderkend wordt dat het werken in werkelijk nieuwe oplossingen zorgvuldigheid en tijd zal vragen, zowel voor structuur- als cultuurveranderingen. Om het realiseren van deze oplossingen mogelijk te maken, wordt rekening gehouden met een (overgangs)termijn van vooralsnog 5 tot 10 jaar.
5
7.
Beschikbaar invoeringsbudget
Het Rijk stelt voor de over te hevelen taken invoeringsbudget beschikbaar. Voor zover nu bekend kunnen de Walcherse gemeenten in 2012 van het volgende budget uitgaan. Middelburg
Veere
Vlissingen
Totaal
Jeugdzorg Begeleiding
€ 32.000 € 132.000
€ 14.000 € 76.000
€ 29.000 € 125.000
€ 75.000 € 333.000
Totaal
€ 164.000
€ 90.000
€ 154.000
€ 408.000
Voor 2013 wordt minimaal een zelfde bedrag verwacht.
8.
Hoe verder
Zoals hiervoor aangegeven is de functie van deze notitie in eerste aanleg vooral om de decentralisaties te positioneren in relatie tot een Walcherse samenwerking. Dit om duidelijkheid te genereren over de aanpak en om deze te vertalen naar personele inzet en werkplanningen. Ambtelijk en bestuurlijk kunnen hiermee verwachtingen gemanaged worden. Bijkomende inzet is om tijdig de benodigde expertise te verwerven. Het voorstel is deze notitie in de maanden november/december 2011 te bespreken binnen de Walcherse gemeenten (betrokken afdelingen, MT, portefeuillehouder en college). Afhankelijk van de conclusies dienen er afspraken gemaakt te worden om de Wmoadviesraad en de gemeenteraad te betrekken.
BPIM, 7/11/2011
6
