Specialist Mirjam Hassing 29 Waar blijft de biels? 30 Publieksgerichte inspectie 32 Flevowater wordt duur betaald 34

Inhoud #5

10

22

24

38

10 Warm vlees in de supermarkt Een landelijk convenant over energiebesparing in de supermarkten, maar in de praktijk gebeurt er niet veel. Het afdekken van koelmeubels bespaart veel stroom. De grootwinkelbedrijven willen echter een open koeling om de consument gemakkelijker te kunnen verleiden. De milieudiensten van Amsterdam en IJmond hebben daar geen boodschap aan en gaan de winkels aanpakken: „Een kwart van de gekoelde producten blijkt te warm.”

22 Wat heb je aan zo’n Zakboek? Begin dit jaar verscheen het Zakboek Handhaving Ruimtelijke Regelgeving, Gids voor de Dagelijkse Praktijk. Op ons verzoek gebruikten drie toezichthouders het hulpmiddel een half jaar lang in hun werk. Dat levert drie recensies op.

24 Dossier: Effecten meten Slim toezicht houden, risico’s analyseren en prioriteiten kiezen. Het hoort bij het vak. En dan moeten we ook nog de effecten van onze inspanningen meten. Daarover harde conclusies trekken valt niet altijd mee. Toch doet een reeks organisaties dappere pogingen risicofactoren vast te leggen en effecten te meten Een overzicht.

38 Dit zijn de regisseurs In Limburg doen ze de eindmeting professionalisering milieuhandhaving nog eens dunnetjes over en in Friesland mag het geen bureauwerk zijn. Wat de 22 nieuwbakken provinciale regisseurs milieuhandhaving bindt is de ambitie om al ’hun’ organisaties nog dit jaar te laten slagen voor het eindexamen. En wie achterblijft, heeft een probleem.

En verder Journaal Interview Pieter Zevenbergen Platform grote gemeenten DNA van grond is snel gevonden

4 14 17 20

Specialist Mirjam Hassing Waar blijft de biels? Publieksgerichte inspectie Flevowater wordt duur betaald

29 30 32 34

Jurisprudentie Beschermd: Witsnuidolfijn Len Munnik

37 43 44

Uitgever Ministerie van VROM Hoofdredacteur Monique Smeets Redactieraad Jo Gerardu, Koen Kolodziej, Gert Langenbarg, Hans Oosterhof, Hans de Ruiter, Monique Smeets Redactie-adres Postbus 270, 2700 AG Zoetermeer tel. 079 - 360 12 34, fax 079 - 360 12 30 e-mail: [email protected] Commissie van advies Voorzitter: Gertjan Bos, Jolanda Roelofs (VROM-Inspectie), Willem Jan Struik

(Openbaar Ministerie), Berry Campagne (prov. Utrecht), Louis Steens (AID), Arie de Wit (Politie Instituut Verkeer en Milieu), Freerk Jan Medendorp (politie IJsseland), Ron van Haperen (Waterschap Brabantse Delta), Jaap Rus (IVW) en Wilma Speller-Boone (Justitie), Marcel Sman (Seph Flevoland)

Aanvragen van abonnementen, adreswijzigingen en opzeggingen uitsluitend via: www.vrom.nl/handhaving

Advertenties Tariefkaart op aanvraag. tel. 079 - 360 12 32, fax 079 - 360 12 30 of via www.bladenmakers.nl.

De in dit blad weergegeven meningen weerspiegelen niet noodzakelijkerwijs de opvattingen van de bewindslieden van VROM.

Abonnementen € 40,- per jaar, incl. 6% BTW Ambtenaren en bestuurders die van overheidswege betrokken zijn bij de uitvoering en handhaving ontvangen HandHaving op aanvraag kosteloos.

Productie Format Bladenmakers, Zoetermeer Vormgeving Zuiderlicht, Maastricht Druk ACI Offsetdrukkerij, Amsterdam

ISSN 1381-8767

3

HandHaving 2005 #5

Colofon

Journaal Mede vanwege klachtenprocedures en uitspraken van de Raad van State komen de Limburgse Schuttersfeesten in gevaar. Staatssecretaris Pieter van Geel vindt dat de regels voor evenementen als de Koningsfeesten door de bestuursrechter te strikt zijn geïnterpreteerd. „De eisen schieten nu door.” Zo is er ooit een schootsveld van 700 meter bedongen, maar niemand weet nog waarom dat nodig is. In overleg met de provincie en de schuttersverenigingen gaat VROM daarom de regels voor ondermeer geluid en het schieten met lood en het ruimtegebruik versoepelen. Dat moet geregeld zijn voor 1 oktober, want dan begint het schuttersseizoen. Foto: Marco Bakker

Op grond van het Besluit indieningsvereisten aanvraag bouwvergunning (Biab) kan een gemeente een bouwer verplichten nadere informatie te verstrekken over de constructieve veiligheid. Bij veel gemeenten is dit niet bekend. Bouwcalamiteiten als instortende platte daken, de balkons van Maastricht en de toneeltoren in Hoorn hebben aangetoond dat er in de vergunningverlening en bouwcontrole te weinig aandacht is voor de samenhang van constructies, ofwel de constructieve veiligheid. Dat heeft alles te maken met een gebrek aan regie bij grote en ingewikkelde bouwprojecten. Naast de opdrachtgever en hoofdaannemers zijn er vaak tientallen onderaannemers en toeleveranciers bij een project betrokken, met allemaal eigen (ingehuurde) constructeurs. Wie overzicht heeft over de totale veiligheid en stabiliteit van het bouwwerk is meestal niet duidelijk. Als

de gemeentelijke toezichthouder vragen heeft over berekeningen of constructies wijzen de betrokken bedrijven bij voorkeur naar elkaar: de een verschuilt zich achter de ander. Onderzoek heeft bovendien aangetoond dat veel gemeenten in de vergunningaanvragen belangrijke constructieve fouten ontdekken. Het is daarom zaak dat gemeenten de aanvrager van een bouwvergunning verplichten duidelijk te maken hoe de constructieve veiligheid in elkaar steekt. Een Constructeursplatform met vertegenwoordigers van gemeenten en bouwwereld heeft samen met VROM gedragsregels afgesproken voor het verstrekken van nadere inlichtingen

over de constructieve samenhang van een bouwwerk. Men is het eens welke gegevens onderdeel moeten uitmaken van een bouwaanvraag en er is bij complexe bouwwerken een belangrijke rol toebedeeld aan de zogenoemde coördinerend constructeur, ofwel de veiligheidsregisseur. VROM gaat het Biad aanpassen aan de wensen van gemeentelijke toezichthouders. Gemeenten kunnen de bouw stilleggen als bouwers de gegevens niet leveren, de constructieve veiligheid niet kunnen bewijzen of een beoordeling van die veiligheid door toezichthouders belemmeren. De Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland is tevreden over de nieuwe voorwaarden en controlemogelijkheden. Nadere inlichtingen: www.bwtinfo.nl

Oude elektronica naar buitenlandse belten

HandHaving 2005 #5

Een groot deel van de afgedankte koelkasten, wasmachines en televisies die consumenten bij de detailhandel inleveren, belandt, eenmaal gesloopt, op vuilnisbelten in Azië, Afrika en Oost-Europa.

4

In plaats van de gebruikte apparaten naar de speciale verzamelpunten te brengen, verkopen winkelketens en zelfstandige bedrijven de apparaten aan tussenhandelaren. Dit is gebleken uit een onderzoek van het Ministerie van VROM. Op basis van dit onderzoek trekt het ministerie de conclusie dat strengere controle op de verwerking van afgedankte huis-

houdelijke apparaten gewenst is. Actiegroepen wezen al eerder op de schadelijke gevolgen voor het milieu bij de sloop van apparaten in verre landen. De restanten van de apparatuur die hier worden verwerkt, worden vaak gedumpt en vervuilen het grondwater. De bedoeling is dat elektronicazaken de apparaten die consumenten inleveren, afgeven bij

de hiervoor bestemde verzamelpunten. Deze inzameling wordt bekostigd uit de verwijderingsbijdrage die de consument betaalt bij de aanschaf van nieuwe elektronica. VROM schat echter dat minimaal 20% van de ingezamelde apparaten naar het buitenland verdwijnt. Het ministerie heeft daarom aangekondigd samen met de douane de handel en export in deze apparatuur strenger te gaan controleren. Neemt de illegale export niet af, dan overweegt VROM een afgifte- en registratieplicht voor de apparaten.

Geen dubbele Commentaar: regels in Stein Grenzeloos handhaven De Limburgse gemeente Stein heeft de tuinbouwbedrijven vrijgesteld van een gebruiksvergunning brandveiligheid. Volgens het gemeentebestuur biedt de AMvB Glastuinbouwbedrijven voldoende garanties voor de bedrijfsveiligheid. Met het besluit van de gemeenteraad van Stein komt een einde aan dubbele regelgeving op dit gebied, die de gemeente met extra werk en de bedrijven met extra kosten opzadelde. De tuinders hadden becijferd dat het aanvragen van een gebruiksvergunning en het dubbel voldoen aan de regels hen gemiddeld € 1.500,- kostte, vooral omdat er voor een gebruiksvergunning tekeningen moeten worden overlegd. Stein hoopt dat andere tuinbouwgemeenten hun voorbeeld zullen en kunnen volgen.

De UNISER-commissie concludeerde in 1983 onder andere dat geen enkele overheid in Nederland voldoende bekend was met de handhaving van de Wet chemische afvalstoffen. Er kwamen cursussen, handboeken, het vakblad HandHaving en gemeenten kregen ook nog 10 cent per inwoner van VROM als bijdrage in de uitvoeringskosten voor proefprojecten om de handhaving van de wet te ontwikkelen. Ook politie, OM en opleidingsinstituten werden betrokken. Toch vergde het nog vijf jaar voordat de meeste organisaties dit toezicht behoorlijk hadden geregeld. Als een goed georganiseerd welvarend land al jaren nodig heeft om de controle van één wet goed te regelen, dan lijkt het logisch dat armere en minder gestructureerde landen daar veel langer over doen. Maar dat valt nu juist reuze mee, vooral omdat ‘minder bedeelde landen’ gemotiveerd op zoek gaan naar de ’best practices’ elders. Nederland deed dat 15 jaar geleden ook. Wij zagen in de VS bijvoorbeeld een effectieve handhavingstrategie en de Amerikaanse collega’s ontdekten dat Nederland een redelijke wisselwerking tussen strafrecht en bestuursrecht heeft opgezet en politie goed had betrokken bij milieuhandhaving. Sindsdien wordt het grenzeloos van elkaar leren ook gestimuleerd in internationale netwerkorganisaties als IMPEL en INECE. Noodzakelijk, want vervuiling en handelsstromen storen zich allang niet meer aan landsgrenzen. Een gelijk speelveld in zoveel mogelijk landen voorkomt oneerlijke concurrentie en maakt het verplaatsen van milieuellende onaantrekkelijk. Na vele jaren internationaal werk is mijn overtuiging dat het geen zin heeft deze landen alleen maar te helpen bij het maken van beleid of het bedenken van regels. Dat willen ze zelf bovendien ook niet meer: beleidsvoornemens naar Westerse snit hebben ze genoeg en ook in Azië, Zuid-Amerika en Oost-Europa hoor je geklaag over het woud van wetten. Deze landen vragen ons en andere ervaren handhavers juist om praktische hulp in de uitvoering van het toezicht. Men wil graag dat wij ze ondersteunen bij de kwaliteitsopbouw van hun handhavingorganisaties. Niet praten, maar echt helpen. VROM investeert jaarlijks via INECE menskracht en geld in opbouw van handhavingorganisaties in landen waar dat nodig is. Dat is in ieder geval een bescheiden begin om internationale milieuzwendel in te dammen een gelijk speelveld te realiseren en handhaving misschien ooit tot een grenzeloos succes te maken. Ook de ministeries van Ontwikkelingssamenwerking en Verkeer en Waterstaat zouden het verbeteren van het toezicht elders als haar taak moeten zien. Ook daar zit veel expertise om andere landen hierbij te ondersteunen. Hoe pakken we dat op? Jo Gerardu (zie ook www.inece.org) Jo Gerardu werkte tot 1-9-2005 bij de VROM-Inspectie. Hij is oprichter en redactielid van HandHaving en neemt met dit commentaar afscheid van het blad.

5

HandHaving 2005 #5

Meer coördinatie en eisen bij complexe bouw

Open dag bij Sabic in Geleen. Co de Kruijf/HH

HandHaving 2005 #5

‘Zuiveringsschap waarschuwt veehouders’ meldde het novembernummer van Handhaving in 1992. Het Zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden besloot om een einde te maken aan nog bestaande lozingen van spoelwater van melkveehouderijen op het oppervlaktewater. In de loop van 1993 zouden de bestaande lozingen van melkspoelwater, het water waarmee melkwinningen kaasbereidingapparatuur wordt schoongemaakt, in kaart worden gebracht. Waar nodig zou het zuiveringsschap optreden om lozingen te beëindigen. Het leek een drastische maatregel voor de 2500 melkveehouders uit de omgeving, maar de werkelijkheid bleek minder rigoureus. Volgens Johan Abbink van het zuiveringsschap was het niet de bedoeling van het zuiveringsschap om zich al te streng op te stellen. „Ik vind dat je ook oog moet hebben voor de bedrijfseconomische gevolgen die het nemen van een milieumaatregel met zich meebrengt”, zei hij over de nieuwe maatregel. Het zuiveringsschap stond daarom in bepaalde gevallen nog wel lozingen van melkspoelwater op het oppervlaktewater toe. Dit was

6

in het geval van concrete plannen voor de uitbreiding van mestopslag, verplaatsing of beëindiging van het bedrijf, of wanneer de gemeente binnen afzienbare tijd in de buurt van het bedrijf zou gaan rioleren. Het zuiveringsschap wilde de veehouders vooral attenderen op milieuvriendelijke oplossingen om hun spoelwater kwijt te raken, zoals aansluiting op het riool. Dertien jaar later blijkt er in het gebied van de Hollandse Eilanden en Waarden geen spoelwater meer op het oppervlaktewater te worden geloosd. De lozingen zijn inmiddels helemaal verboden, ook de uitzonderingsgevallen zijn verleden tijd. Izakjan Dekker van het nieuwe waterschap Hollandse Delta vertelt dat er in het begin nog een enkele overtreding van de nieuwe regel plaatsvond. „Door handhavend op te treden is dit teruggebracht. Voor de lozingen op de riolering leggen we wel heffingen op. Het gevolg hiervan is dat veel veehouders hebben besloten om hun melkspoelwater opnieuw te gebruiken, waarna het wordt opgevangen in de mestopslag. Dit wordt het samen met de mest over het land uitgereden.”

Een ondergrondse pijpleiding van chewmieconcern Sabic in de haven van Stein (Limburg) heeft mogelijk geruime tijd de milieugevaarlijke stof MTBE gelekt. Waterleidingmaatschappij Limburg (WML) heeft daardoor maatregelen moeten nemen. WML wil de extra kosten die daar het gevolg van zijn op het bedrijf verhalen. Het betreft een ondergrondse leiding die wordt gebruikt voor transport van MTBE en BTEX vanaf de Chemelotsite, een groot chemisch bedrijventerrein, naar haven Stein. Sabic erkent het lek, maar bestrijdt berichten in de pers dat het lek al twee jaar bestaat. Het bedrijf gaat ervan uit dat de lekkage in 2003 is ontstaan en maximaal een jaar heeft geduurd. Op de site van het bedrijf is de lekkage in november 2004 onder ‘melding ongewone voorvallen’ bekend gemaakt. Toen is het lek ook gerepareerd. MTBE wordt als loodvervanger aan benzine toegevoegd. WML vond reeds in 2003 incidenteel verhoogde waarden van MTBE in de Maas. Sinds het voorjaar van 2004 bevat het oppervlaktewater de stof min of meer structureel. Vanwege de verontreiniging besloot WML in mei van dit jaar geen water meer uit de Maas te halen voor de productie van drinkwater en over te schakelen op grondwaterwinning. Volgens een woordvoerder van WML zijn voor deze omschakeling kosten gemaakt. Die kosten wil WML verhalen op Sabic. Over de hoogte van >>

Cijfers en Trends: Uitvoering VROM-taken door gemeenten de claim wil WML niets zeggen. Nalatig De provincie stelt dat Sabic ‘nalatig’ is geweest bij het toezicht houden op de integriteit van de leiding. In 2003 heeft het bedrijf de jaarlijkse kwaliteitscontrole van de leiding niet uitgevoerd. Omdat Sabic mogelijk de Wet Milieubeheer heeft overtreden, is het openbaar ministerie inmiddels gestart met een oriënterend onderzoek. Bekeken wordt of er strafbare feiten zijn gepleegd. Sabic ging er in eerste instantie van uit dat het vervuilde grondwater niet de Maas bereikte, omdat de wand van het naastgelegen Julianakanaal als een soort dam zou fungeren. Uit aanvullende onderzoeken, die op initiatief van de provincie zijn uitgevoerd, bleek dit voorjaar dat er wel sprake was van een doorslag onder het kanaal en instroom in de Maas. Overleg Provincie Limburg, WML, Rijkswaterstaat en de Limburgse waterschappen zijn een structureel overleg begonnen over het ketenbeheer van de Maas. Dit overleg is gestart op initiatief van de Limburgse gedeputeerde Vrehen (Handhaving). De affaire heeft aangetoond dat de informatieuitwisseling tussen deze instanties niet optimaal was. Vroegtijdig elkaar informeren dergelijke calamiteiten in het vervolg voorkomen.

De VROM-Inspectie heeft de uitvoering van wettelijke taken voor bouwen, ruimtelijke ordening en milieu door gemeenten langs de meetlat gelegd. De aandacht van gemeentelijke bestuurders voor toezicht en handhaving op verleende bouw-, sloopen gebruiksvergunningen neemt toe, constateert de VROM-Inspectie. Voor elk van deze taken is vastgelegd wat een gemeente minimaal in huis moet hebben om de taak naar behoren te kunnen uitvoeren. Daarnaast is gekeken naar niet wettelijk vastgelegde onderdelen als beleid, programmering en administratieve organisatie. Niet opgenomen in onderstaand overzicht zijn knelpunten als het toetsen van bouwvergunningen aan het Bouwbesluit, het verlenen van sloopvergunningen (met name het omgaan met asbesthoudende materialen), de uitvoering van het Bouwstoffenbesluit en het actualiseren van milieuvergunningen ouder dan tien jaar. Bron: Landelijke Rapportage VROM-brede gemeenteonderzoeken 2003 en 2004.

7

HandHaving 2005 #5

Hoe gaat het toch met... Claim bij Sabic De melkveehouderijen en het om vervuiling zuiveringsschap Maas

In beslag genomen voertuigen van criminelen in het depot van Domeinen in Bleiswijk. Foto: Gerhard van Roon/HH

Het Bureau Ontnemingswetgeving (BOOM) van het Openbaar Ministerie heeft speciale ontnemingofficieren aangesteld. Zij moeten erop toezien dat misdaad echt niet loont en moeten de ’pluk ze’-regeling alsnog tot een succes maken. BOOM houdt zich bezig met het ontnemen van wederrechtelijk verkregen voordeel. De opzet is de veroordeelde terug te brengen in de financiële situatie zoals die was voor aanvang van het delict. Bij de oprichting van BOOM in 1995 waren de

verwachtingen hooggespannen. De doelstelling is inmiddels bijgesteld, want het blijkt in de praktijk moeilijk om alle eigendommen en vermogens van een veroordeelde te traceren. Een hernieuwde inzet moet komen van ontnemingofficieren. Zij richten zich alleen op zaken waar minimaal € 350.000,- euro is te verhalen. Ook wordt het verruimen van bevoegdheden van deze officieren bestudeerd zodat zij de privé-vermogens gemakkelijker bloot kunnen leggen. Vormen van vermogensstraffen zijn – naast ontnemen van wederrechte-

lijk verkregen voordeel – een (voorwaardelijke) geldboete, verbeurdverklaring van goederen, onttrekking aan het verkeer en de waarborgsom. De vermogensstraf staat los van het strafrechtelijk vonnis. Wel moet een officier van justitie het opnemen in het proces-verbaal. Neemt de rechter de eis over, dan starten speciale ontnemingofficieren de civielrechtelijke ’pluk ze’-procedure Nadere inlichtingen: Helpdesk BOOM, tel. 058 - 234 11 74, fax 058 - 234 11 70, [email protected]

50.000 euro boete voor afval tussen papier

HandHaving 2005 #5

AVR Rietveld in Rotterdam moet € 50.000,- betalen omdat de afvalverwerker twee ladingen oud papier met daarin huishoudelijk afval had gesorteerd en doorverkocht. Het bedrijf verzuimde VROM daarvan in kennis te stellen.

8

Justitie had eind 2004 twee partijen oud papier gecontroleerd die het bedrijf had gekocht in Engeland en trof daarin nogal wat huishoudelijk afval aan: blikken, plastic flessen, pakken yoghurt. AVR Rietveld had dit moeten melden bij VROM. Directeur Jan van Schijndel van AVR Rietveld bleek niet te spreken over het vervolgingsbeleid van het Openbaar Ministerie. „Ik snap niets van deze discussie. Alle afval die is gevonden staat op de groene lijst en mag dus worden geëxporteerd. Wij exporteren

niet illegaal afval.” De officier van justitie van de Rotterdamse rechtbank betoogde dat de hoeveelheid groene lijst artikelen zo omvangrijk was, dat er feitelijk sprake was van huisvuil. „Dan heb je dus vanzelf huishoudelijk afval. Dit type afval staat op de oranje lijst”, aldus de officier die € 90.000,- boete eiste. Zover ging de rechtbank niet. De rechter bestrafte „dit risico op milieuvervuiling” met € 50.000,-. AVR Rietveld overweegt hoger beroep tegen het vonnis omdat het volgens de onderneming onvermijdelijk is dat er ander afval tussen oud papier kan zitten. Het project Handhaven op Niveau loopt ten einde, maar het Ministerie van Justitie blijft wel actief in de professionalisering van het Rijkstoezicht. Daarvoor is een nieuw project Rijk aan Handhaving bedacht. Eerst wordt

met de ministers Donner en Pechtold tijdens een slotcongres op 24 november echter afscheid genomen van de eersteling. Informatie: www.handhavenopniveau.nl. Noord-Holland heeft de ingewikkelde vergunningensituatie op Schiphol voor publiek inzichtelijk gemaakt. Op een speciale interactieve plattegrond staan alle activiteiten die op de luchthaven plaatsvinden, zoals de opslag van kerosine of het de-icen van vliegtuigen. Een klik met de muis geeft toegang tot informatie over de activiteit, milieuregels en contactgegevens van de betrokken instanties. www. noord-holland.nl/bestanden/schiphol/index.html. De Nationale Milieudag is op vrijdag 18 november. Centraal onderwerp is de Toekomstagenda Milieu. Staatssecretaris Van Geel (Milieu) >>

vraagt de deelnemers aan de dag praktijkervaring in te brengen. Locatie: Provinciehuis Zuid-Holland. Zie ook: www.nationalemilieudag.nl. Professor Lex Michiels is benoemd tot hoogleraar Bestuursrecht in het bijzonder handhavingsrecht aan de Universiteit van Tilburg. Michiels is thans hoogleraar Bestuursrecht aan de Universiteit Utrecht. Wie na een waarschuwing van de gemeente in Apeldoorn geen einde maakt aan een milieuovertreding, krijgt een mooi plaatsje op de website van Apeldoorn. Vanaf 1 september publiceert het gemeentebestuur namen van bedrijven en burgers die een milieudelict plegen. Als openbaarmaking nodig is, volgt ook meteen een beschikking.

Dag van het buitengebied Voor iedereen die bezig is met toezicht in het buitengebied houdt Handhaven op Niveau een speciale dag over recente ontwikkelingen. De dag van het buitengebied is op 12 oktober in Ede en deelname is gratis. Het programma omvat workshops over onder andere de nieuwe Natuurbeschermingswet, wildstroperij, ICT-toepassingen, toezichtkringen en de strategie van de AID. Ook is er een informatiemarkt. Nadere inlichtingen of aanmeldingen: [email protected], Esther Jägers, tel. 070 - 370 48 20

Veel gevaarlijke opslag in Den Helder De opslag van gevaarlijke stoffen bij bedrijven in Den Helder is in regel niet in orde. De milieupolitie van Noord-Holland-noord controleerde 57 bedrijven en moest 37 keer een proces-verbaal opmaken. De controles werden uitgevoerd door acht milieuspecialisten van de politie, twee medewerkers van het Hoogheemraadschap Noordhollands Noorderkwartier en twee preventieambtenaren van de brandweer. Boudewijn Rossy was coördinator van de controle en vond het opvallend dat er in Den Helder meer overtredingen werden geconstateerd dan bij vergelijkbare acties elders in deze provincie. ,,Het valt of staat met regelmatige bedrijfscontroles door de gemeente. Het is een politieke keuze hoeveel mensen daarvoor vrijgemaakt worden.” Naast de fouten met de opslag van gevaarlijke stoffen, werd in een aantal gevallen niet voldaan aan vergunningvoorschriften, werd er illegaal geloosd in het rioolstelsel, was er geen vergunning of was de inrichting zonder vergunning veranderd. Soms was er gevaar voor brand of explosies. De politie heeft daarom hercontroles aangekondigd. Het Hoogheemraad Noordhollands Noorderkwartier deed mee aan de controle, maar kreeg tegelijkertijd een proces-verbaal wegens opslag van meer gasflessen dan was toegestaan. Daarmee was bewezen dat de handhavers onafhankelijk konden werken.

Kort Het project Handhaven op Niveau loopt ten einde, maar het Ministerie van Justitie blijft wel actief in de professionalisering van het Rijkstoezicht. Daarvoor is een nieuw project Rijk aan Handhaving bedacht. Eerst wordt met de ministers Donner en Pechtold tijdens een slotcongres op 24 november echter afscheid genomen van de eersteling. Informatie: www.handhavenopniveau.nl. Noord-Holland heeft de ingewikkelde vergunningensituatie op Schiphol voor publiek inzichtelijk gemaakt. Op een speciale interactieve plattegrond staan alle activiteiten die op de luchthaven plaatsvinden, zoals de opslag van kerosine of het de-icen van vliegtuigen. Een klik met de muis geeft toegang tot informatie over de activiteit, milieuregels en contactgegevens van de betrokken instanties. www.noord-holland.nl/bestanden schip hol/index.html. Professor Lex Michiels is benoemd tot hoogleraar Bestuursrecht in het bijzonder handhavingsrecht aan de Universiteit van Tilburg. Michiels is thans hoogleraar Bestuursrecht aan de Universiteit Utrecht. Sinds 2000 is Michiels lid van de landelijke stuurgroep Handhaving op niveau. Wie na een waarschuwing van de gemeente in Apeldoorn geen einde maakt aan een milieuovertreding, krijgt een mooi plaatsje op de website van Apeldoorn. Vanaf 1 september publiceert het gemeentebestuur namen van bedrijven en burgers die een milieudelict plegen. Als openbaarmaking nodig is, volgt ook meteen een beschikking

9

HandHaving 2005 #5

Tweede kans voor ’pluk ze’-regeling

.

De hoeveelheid koel- en vriescapaciteit groeit bij de supermarkten. Dit is een voorbeeldwinkel in Rotterdam met zelfs een compleet ’koeleiland’.

Prijsvechters besparen nauwelijks op energie

HandHaving 2005 #5

De meeste supermarkten zijn al bijna twee jaar verwikkeld in een prijzenoorlog. Deze bedrijven zouden geld kunnen verdienen met energiebesparing, maar dat gebeurt nauwelijks. De milieudiensten in IJmond en Amsterdam zijn het getalm beu en hebben de verruimde reikwijdte van stal gehaald om de afgesproken besparing van 32% af te dwingen.

10

Verruimde reikwijdte. Een mooi voornemen en tegelijkertijd moeilijk te verkopen. Want het is lastig om een algemeen voorschrift uit de Wet milieubeheer 1993 over energiebesparing, afvalpreventie en mobiliteit heden ten dage te slijten bij het bedrijfsleven. Die wil immers vooral minder regels en duidelijke voorschriften. Supermarkten in Amsterdam en IJmond worden echter gedwongen tegen de tijdgeest in te gaan, omdat ze tot dusver nauwelijks

energie besparen. En dat hebben ze eerder wel beloofd. Herinneren De Milieudienst IJmond en de Amsterdamse Dienst Milieu en Bouwtoezicht zijn afgelopen voorjaar een actie gestart om grootwinkelbedrijven aan hun beloften in de Meerjarenafspraak Energiebesparing Supermarkten (MJA 1) te herinneren. Beide milieudiensten constateren dat het landelijke convenant maar niet

tot wasdom komt. Daardoor lijkt de beloofde energiebesparing van minimaal 32% in 2010 vooralsnog een utopie. Reden voor de gemeenten Amsterdam, Beverwijk, Heemskerk, Uitgeest, Velsen, Zandvoort en Bennebroek om nu bij de bedrijven zelf te beginnen. De grootwinkelbedrijven worden geacht hun koel- en vriesmeubels ook overdag af te dekken. Als alle supermarkten dat zouden doen, dan levert dat een jaar stroom op voor 170.000 woningen. Zeg maar de stad Groningen. 62% van het elektriciteitsverbruik in supermarkten komt voor rekening van koelen en vriezen. Verlichting vraagt 25% en 13% gaat naar elektronische apparatuur zoals ovens en CV-pompen. Het energieverbruik voor koelen vriezen neemt bovendien toe.

Energievreters De betrokken gemeenten willen met het regionale toezicht dubbel werk en regionale concurrentievervalsing voorkomen. Alle ondernemers in de omtrek moeten er dan ook aan geloven. Het gaat om ongeveer 120 bedrijven in Amsterdam en zo’n 60 in de regio IJmond. Omdat de megasuper, de doorsneesuper en de buurtsuper gewend zijn aan prijzenslagen en dus op de kleintjes moeten letten, lijkt het logisch dat elke vorm van geldbesparing wordt omarmd. Maar zo eenvoudig blijkt het niet te zijn. Yolanda Clemens van de Milieudienst IJmond: „Voor die grote supermarktketens is energiebesparing helemaal geen prioriteit. Ze zien het eerder als weer een probleem voor de branche. Voordat je je zin hebt afgemaakt, zitten ze al in de gordijnen.” Aanvankelijk stelden de milieudiensten voor aan de branche een proef te doen met een energiezuinige supermarkt, zodat alle betrokken in de praktijk zouden kunnen zien of de gestelde terugverdientijd van de investeringen terecht is en hoe de consument omgaat met een kunststof schuifplaat op het koelmeubel. Geen impuls Brancheorganisatie Centraal Bureau Levensmiddelen (CBL) reageerde furieus volgens Clemens. Het voorstel werd omschreven als overbodige regelgeving en ongenuanceerde bemoeienis van overijverige gemeenten. Het CBL vreest dat de bedrijven inkomsten mislopen met afgesloten koelmeubelen omdat de consument dan geen impulsinkopen meer doet. De brancheorganisatie wil juist een nieuwe, landelijke meerjarenafspraak over energiebesparing omdat het huidige convenant te veel regels zou

EZ: ’Bedrijfstak komt moeilijk in beweging’ Het ministerie van Economische Zaken (EZ) stelt de afspraken met bedrijfstakken over energiebesparing op. Beleidsadviseur Bianca Oudshof van EZ: „We maken in convenanten meerjarenafspraken met veel sectoren. Meestal werken die heel goed. Het is enorm jammer dat de supermarktbranche zo moeilijk in beweging is te krijgen. Vooral omdat ik het gevoel heb dat individuele supermarkten best willen.” Daarom is volgens EZ druk op brancheorganisatie CBL nodig. „Het CBL wil zelf graag een nieuwe afspraak die minder administratieve lasten biedt. Maar dan moet ze wel eerst aan het huidige convenant voldoen. Het is tot nu toe zo’n moeizaam traject geweest dat wij begrijpen dat gemeenten nu gaan handhaven.” Adjunct-directeur René Roorda van het CBL: „Ik hoor net van een paar grote retailers dat ze sinds 1995 zo’n 15% energie hebben bespaard. Als dat klopt, zijn we wel degelijk op de goede weg. Akkoord, ze zijn laat boven water gekomen. Maar er is ook veel veranderd aan assortiment, isolatie en koeling.” De meevallers in de pijplijn wil Roorda laten narekenen door TNO. Hij denkt dat betere scholing van personeel, betere afstelling van de koelinstallaties en kleinere openingen in de koelvakken nog 12% energiebesparing kunnen opleveren. „Dan zitten we op 27% en hebben we nog vijf jaar om op 32% uit te komen.” Roorda gaat er vanuit, dat de milieudiensten ‘gas terug nemen’ als zijn cijfers kloppen. „Prachtig hoor, die cijfers die nu opeens boven water komen, terwijl er jaren werd geroepen dat het zo moeilijk is te meten”, reageert Bert Pannekeet, directeur van Milieudienst IJmond laconiek. „Maar als ze kloppen heeft de supermarktbranche niets te vrezen. Het is mooier als de bedrijven zelf de afspraken nakomen. Natuurlijk kan dat. De metalektro-industrie bespaart bijvoorbeeld wel voldoende.” Een supermarkt die de conventionele tl-armaturen vervangt door hoogfrequente armaturen gebruikt 40% minder stroom. De terugverdientijd van deze investering is maximaal twee jaar. Het overdag afdekken van de koel- en vriesmeubelen met een glazen schuifpaneel levert een energiebesparing tussen de 40% en 55% op. Patrick Teunissen van de Amsterdamse Milieudienst: „Uit diverse onderzoeken blijkt dat afdekking gemakkelijk binnen vijf jaar wordt terugverdiend, forse besparingen oplevert en de klanttevredenheid vergroot. In Duitsland heeft een grote keten het daarom ingevoerd. De Voedsel- en WarenAutoriteit (VWA) onderzocht de kwaliteit van gekoelde producten in de supermarkt en meldt dat 25% van de etenswaren onvoldoende koud is. Teamleider Food Noordwest Jan Brantjes: „In die open koelingen zijn de producten vaak te warm. Als dat nou zou gaan om 5% tijdens een hete zomer is dat nog acceptabel. Maar 25%, ook als het buiten niet te warm is, is echt te veel.” VWA scant de koeling met een infraroodmeter of een thermometer. „Je ziet vaak dat een bepaald deel van de koeling niet de juiste temperatuur heeft. Producten in de kern zijn goed, maar wat aan de buitenkant ligt niet. Dat probleem los je op door een schuif op de koeling te monteren.” VWA geeft boetes als de koeling onvoldoende is. „Maar ik vermoed dat veel ondernemers redeneren: die boetes van de VWA zijn niet hoog. We nemen het risico, dan hoeven we niet te investeren in een gesloten koeling.”

>>

11

HandHaving 2005 #5

Er komen steeds meer koelmeubelen voor kant-en-klaarmaaltijden en ander gemaksvoedsel.

HandHaving 2005 #5

omvatten. Adjunct-directeur René Roorda van het CBL: „We hebben veel mogelijkheden onderzocht. In de praktijk blijkt de omzet structureel te dalen als je de koelmeubels afdekt. We zijn van goede wil, maar volgens ons zijn die maatregelen gewoon niet redelijk en rendabel.” Martin Ooms van Schuitema, het moederconcern van de C1000-winkels, voerde de proef uit met dagafdekking van ‘verticale koelmeubelen en vrieseilanden’ bij een aantal winkels. „Al snel bleek dat de besparing niet opweegt tegen de inkomstenderving. En de branche staat er niet achter. Klanten doen hun impulsaankopen dan op plaatsen waar de producten niet achter glas liggen.” Patrick Teunissen van de Milieudienst Amsterdam zegt andere praktijkgeluiden te hebben gehoord. „De omzet loopt kort na het afdekken wel terug, maar herstelt zich vervolgens ook weer vrij snel.”

12

Elke winkel In februari van dit jaar heeft SenterNovem becijferd dat de supermarktbranche met de huidige maatregelen niet genoeg bespaart om het convenant na te komen. In 2010 is er maximaal rond de 10% minder energie verbruikt, terwijl er 32% is beloofd. SenterNovem adviseert daarom: ’Aangezien er geen technologische sprong gemaakt zal worden waardoor dat tekort aangevuld wordt, adviseren we dagafdekking.’ Ook de gemeenten, het Ministerie van EZ (dat de convenanten maakt), EnergieCentrum Nederland én bijvoorbeeld het Vakcentrum Levensmiddelen, zien

dagafdekking als goede mogelijkheid de afgesproken energiebesparing te halen. Na het onderzoek van SenterNovem vonden Amsterdam en IJmond het welletjes. Ze hadden liever een landelijke gedragsregel gezien, maar besloten in hun regio’s per supermarkt de plannen voor energiebesparing op te vragen en te handhaven. Teunissen: „Afhankelijk van de plannen die supermarkten inleveren, kunnen er straks 180 nadere eisen de deur uitgaan.” De regel is: wie niet aan de criteria voldoet en een hoger energieverbruik heeft dan 50.000 kWh elektriciteit of 25.000 m3 aardgas per jaar, moet zo veel mogelijk rendabele besparingsmaatregelen treffen. Grootgrutters zitten altijd boven die grens: de meeste verbruiken tussen de 300.000 en 500.000 kWh op jaarbasis. Dat is vergelijkbaar met het energieverbruik van een kantoor met duizend werknemers. In Amsterdam verbruikt één supermarkt maar liefst 1,3 miljoen kWh. Teunissen: „We zijn niet onredelijk: supermarkten voeren gemiddeld eens per zeven jaar een restyling uit. Als een vestiging binnen vijf jaar wordt verbouwd, mag de ondernemer op dat ‘natuurlijke moment’ de vereiste maatregelen invoeren. Maar wie dat later heeft gepland, moet wel snel maatregelen voorstellen. Zo niet, dan stellen wij een nadere eis.” Olievlek De strategie zorgt voor ophef in supermarktland, maar dat noemen de milieudiensten een storm in een glas water. „We passen gewoon een

bestaande wet toe, nadat we geprobeerd hebben het eerst in overleg te regelen.” Het toezicht op energiebesparende maatregelen door supermarkten is ook nieuw voor de toezichthouders. Daarom zijn twintig inspecteurs onlangs bijgeschoold. „Zij beoordelen zelfstandig de al getroffen maatregelen en de besparingsplannen. Ze kennen de technische mogelijkheden, weten wat haalbaar is en kennen de supermarkten.” De inspecteurs oefenden met een checklist, waarop de meters koelmeubel in kaart worden gebracht, maar ook de afvoer van afvalstoffen, de aard van de CVinstallatie en de verlichting, en zaken als brandblussers en opslag van gevaarlijke stoffen. Clemens: „Deze regionale samenwerking maakt ons sterker. We kunnen veel ervaringen uitwisselen en laten ons niet met een smoes afschepen.” Andere milieudiensten hebben inmiddels belangstelling voor dit voorbeeld. Preventiespecialist Rob Veenboer van de Milieudienst Midden-Holland: „Wij hadden al veertig supermarkten gecontroleerd en wachtten vervolgens af hoe de onderhandelingen met het CBL zouden verlopen. Maar omdat 75% van de bedrijven niet aan de eisen voldoet, gaan ook wij nu terug naar de basis: alle supermarkten worden aangeschreven. Het was te ondoorzichtig of ze op concernniveau aan het convenant voldeden. Als er concernplannen zijn, willen we per vestiging weten hoe die worden gerealiseerd. Uiterlijk 1 januari 2006 moeten ze een energiebesparingsplan met maatregelen indienen.” Tekst: Joost Swanborn Foto: Roger Dohmen/HH, Peter Hilz/HH

13

HandHaving 2005 #5

Een kwart van het voedsel in de open koelmeubels is vaak te warm, met alle gezondheidsrisico’s van dien.

Collegelid Pieter Zevenbergen: ,,Wat de oorzaak ook mag zijn, beleid bedenken is leuk, uitvoering is saai.”

’Handhaven is ook het regelen van politieke wil’

14

De Algemene Rekenkamer richt zich als onafhankelijke controleur op het verbeteren van het functioneren van de rijksoverheid. Het onafhankelijke instituut controleert of het rijk goed met geld omgaat. Ze gaat jaarlijks bij de ministeries na of het financiële beheer volgens de regels gebeurt. Deze taak ligt vast in de Grondwet. Naast de boekhoudkundige taak, besteedt de Rekenkamer aandacht aan de uitvoering van beleid. Wordt bereikt wat is afgesproken? Dit is het doelmatigheid- en doeltreffendheidonderzoek. Pieter Zevenbergen verduidelijkt het belang van het doelmatigheidonderzoek met een bekend voorbeeld. Begin jaren negentig ontvingen politie en Openbaar Ministerie miljoenen guldens om de strafrechtelijke aanpak van milieuovertredingen te verbeteren. ,,Nergens is terug te vinden wat er precies met dat geld is gedaan. De verantwoording ontbreekt. Dus we kunnen nu niet zeggen of het

goed of slecht is besteed.” Meer vingers op zere plekken: in het onderzoek naar het functioneren van acht Rijksinspecties (2001) constateerde de Rekenkamer dat deze organisaties hun zaakjes niet op orde hebben. Ze maken geen risicoanalyses en hebben geen handhavingsstrategie. In 1999 berekende de Rekenkamer dat de medewerkers van de toenmalige Inspectie van de Ruimtelijke Ordening slechts enkele minuten hadden om een compleet bestemmingsplan te beoordelen. Fysiek onmogelijk om dan een inhoudelijk oordeel te geven. Het eerbiedwaardige instituut aan het deftige Lange Voorhout in Den Haag doet ‘Aanbevelingen’ voor een betere uitvoering. Het komt ook volhardend terug op eerder geconstateerd feilen. ,,Ach, eerbiedwaardig.” Zevenbergen maakt nog net geen wegwerpgebaar. ,,Eerbied op zichzelf, daar heb ik niets

aan. Het gaat om de functionaliteit van onze aanbevelingen.” Realistisch De Rijksinspecties hebben de laatste jaren hard gewerkt aan het verbeteren van hun administratieve organisatie, vindt Zevenbergen. Dat verklaart zijn milde oordeel over de huidige stand van zaken. De aandacht voor handhaving neemt toe, ook bij beleidsmakers en politiek. De discussie over eersteen tweedelijns toezicht is volop gaande. Zevenbergen heeft onder meer de rapporten van de Rekenkamer over de VROM-Inspectie in portefeuille. Is er nog een rol weggelegd voor het Rijk in het toezicht op de gemeenten? ,,Dat verticale toezicht zouden de provincies ook kunnen doen. In dat geval zijn echter wel garanties nodig voor een juiste en goede rapportage aan de minister. Op basis van die rapportages verantwoordt de minister zich immers aan de Tweede Kamer. De informatie moet dus volstrekt betrouwbaar zijn, er mogen geen blinde vlekken ontstaan. Dat is van groot belang.” In de visie van de Rekenkamer blijft de VROM-Inspectie verantwoordelijk voor het toezicht op de doorwerking van het rijksbeleid. De toetsing van >>

15

HandHaving 2005 #5

HandHaving 2005 #5

De Algemene Rekenkamer velt in haar recente onderzoek ’Handhaven en Gedogen’ een oordeel over het rijkstoezicht. De kwaliteit is flink verbeterd. Wel moet het gewenste niveau van naleven tijdig worden vastgesteld en is het noodzakelijk duidelijke keuzes te maken. Pieter Zevenbergen, lid van het College van de Algemene Rekenkamer: „Kies expliciet wat wel en niet wordt gehandhaafd.”

Grote gemeenten staan elkaar graag bij

16

bestemmingsplannen aan het ruimtelijk beleid blijft bestaan en blijft een Inspectietaak.

taak weggelegd voor de lokale rekenkamers. Die kunnen de uitvoering tegen het licht houden.”

Lokaal bestuur In het onderzoek ’Handhaven en Gedogen’ (2005) beveelt de Rekenkamer handhavende instanties aan nalevingindicatoren en -niveaus vast te stellen. „Pas dan kan je als overheid een oordeel vellen over de rechtmatigheid en doelmatigheid. Hoe kan je immers uitgaven rechtvaardigen, als je niet meet wat je doet en bereikt?” Dat die aanbeveling veel werk meebrengt, weerlegt Zevenbergen. ,,Het is niet altijd meer werk. Er moet ook beter worden nagedacht welke maatregelen nodig zijn. Het moet en kan slimmer. Maak om te beginnen een realistisch uitvoeringsprogramma, Haalbaar wat betreft menskracht en middelen.” Zevenbergen was ooit burgemeester en dijkgraaf van Hoogheemraadschap van Delfland. Bladerend in de lijst van de eindmeting van het milieuprofessionalisering, ziet hij tot zijn tevredenheid dat Delfland 100% heeft behaald. Hoe vindt hij dat de voortgang van het proces moet worden bijgehouden? Heeft de Rekenkamer daarin een taak? ,,Wij hebben niets te zeggen over de gemeenten, provincies en waterschappen. De Rekenkamer richt zich alleen op de rijksoverheid: de ministeries en instellingen op afstand met een wettelijke taak. Ik ga er natuurlijk wel vanuit dat de handhavende instanties ook zelf interesse tonen in de verdere ontwikkeling van de milieuprofessionalisering. En er is overduidelijk een

Verantwoordelijkheid De Rekenkamer mag dan over lagere overheden niets te zeggen hebben, indirect heeft een rapport wel degelijk invloed. In het rapport ‘Voortgang Bodemsanering’ dat begin dit jaar verscheen, is het oordeel zonneklaar: de overdracht van verantwoordelijkheid van het ministerie van VROM naar provincies en gemeentes verloopt niet geweldig. VROM gaat dat toezichtarrangement dan ook herzien. ,,Uiteindelijk kan de minister door de Tweede Kamer worden aangesproken op laag scorende gemeenten. Dat is wel onderdeel van de ministeriële verantwoordelijkheid. Zo is het staatsrechtelijk uitgedacht en zo moet het draaien. Handhavers die geen honderd procent hebben behaald, moeten de bestuurders benaderen. Wie 88% scoort, komt dus blijkbaar 12% tekort om het werk goed te doen. Waar zit dat handhavingstekort? In menskracht? In middelen? Ga dat na en laat dat het verantwoordelijke bestuur weten. Een goede organisatie van de handhaving komt inderdaad niet aanwaaien. Het is ook het regelen, het organiseren van de politieke wil. Dat vraagt veel afstemming.” Kloof Sinds een paar jaar wijst de Rekenkamer nadrukkelijk naar de kloof tussen beleid en uitvoering. ,,Wat de oorzaak ook mag zijn, beleid bedenken is leuk, uitvoering is saai.

De aanleg van een ondergronds rioleringstelsel is nog nooit naar een wethouder vernoemd”, merkt Zevenbergen op. Dat zou anders moeten. ,,Beleidsmakers mogen niet voetstoots aannemen dat de invoering van hun ideeën vanzelf gaat. Er moet in de handhavingsketen constant aandacht zijn voor de handhaafbaarheid van beleid.” In ’Handhaven en Gedogen’ is de verkoop van softdrugs in coffeeshops beoordeeld. De gedoogde inkoop aan de achterdeur en de legale verkoop aan de voordeur, stuit vooral in de grensstreken op problemen. De Rekenkamer vindt dat de drie betrokken ministers een duidelijke keuze moeten maken. Of uitbreiding van het gedogen óf bestrijding van verkoop en professionele teelt. Deze aanbeveling vond weinig weerklank. De betrokken ministers erkennen weliswaar de slechte handhaafbaarheid van het softdrugsbeleid, maar zetten het wel door. Zevenbergen: ,,Geen wonder dat burgemeester Gerd Leers van Maastricht roept ‘geef softdrugs vrij. Maar een bestuurder op lokaal niveau moet dat niet hoeven roepen.” Nadere inlichtingen: www.rekenkamer.nl Op deze site zijn ook alle rapporten te downloaden. Tekst: Nicoline Elsink Foto: Henriëtte Guest

Twee weten meer dan één. En tien weten samen nog meer. Uitwisselen van ideeën is een belangrijk doel van het Platform milieuhandhaving grote gemeenten. Een nieuwe club naast instanties als VNG, IPO en ALOM, want de gemeentelijke handhaver zou te weinig worden gehoord. „Achteraan gaan zitten en achterover leunen, daar hebben we niets aan.” Het Platform milieuhandhaving grote gemeenten is twee jaar geleden opgericht, met als voornaamste doel netwerken, het halen en brengen van informatie. De nadruk ligt overigens op brengen. Dat blijkt op een bijeenkomst van het Platform. Op www.pmgg.nl staan tal van voorbeelden van gemeentelijke milieuhandhaving. Zoals een deelnemer het onder woorden brengt: „We zijn generalisten en weten ook niet alles. Achteraan gaan zitten en achterover leunen, daar hebben we niets aan, Dankzij het Platform zijn we weerbaarder in onze organisatie. Gemeentebesturen zijn gevoelig voor benchmarken. Het Platform helpt daarbij. ” Op de website staan ook foto’s van de leden van het Platform. Elkaar leren kennen en elkaar helpen is immers een doel van een netwerkorganisatie. „Als je je medehandhavers kent, pak je sneller de telefoon.” Belangenbehartiging De Platformleden bellen elkaar bijvoorbeeld over de Omgevingsvergunning (voorheen integrale VROM-vergunning), de AMvB algemene activiteiten en de VROM-brede gemeenteonderzoeken. Initiatieven en toezicht waarmee ‘Den Haag’ de gemeenten confronteert. Opkomen voor de ‘gemeentelijke zaak’ is ook

Geen vrijblijvend lidmaatschap

Het lidmaatschap van het Platform milieuhandhaving grote gemeenten een doel van het Platform. Bij het kost € 660,- per jaar. De bijdrage ontwikkelen van nieuw beleid en wordt gevraagd om vrijblijvendheid wet- en regelgeving moet de gemeenvan deelname te beperken en om telijke stem luider klinken. Niet dat de professionaliteit te waarborgen. Vereniging Nederlandse Gemeenten 35 gemeenten zijn lid. De netwerkers (VNG) de zaken laat lopen, bezwekomen gemiddeld vier keer per jaar ren enkele deelnemers. De VNG een dagdeel bij elkaar. Jaarlijks is er komt er gewoonweg niet aan toe. De een ‘tweedaagse’ om dieper op onderPlatformleden snappen dat na twee werpen in te gaan. Naast inhoudelijke jaar wel een beetje. Ze kampen zelf zaken zijn organisatorische en financiook met de grenzen van een volle ele vraagstukken (bezuinigingen!) een agenda. Te vol om, zoals het Platform terugkerend onderwerp. wil, leden actief mee te laten draaien in de technische commissies die nieu- De deelnemers aan het Platform we wet- en regelgeving voorbereiden. werken op managementniveau. Vorig jaar protesteerde het Platform Het begrip grote gemeenten is bevoor het eerst. Men had kritiek op de trekkelijk: 50.000 inwoners is min scheiding van vergunningverlening of meer de grens. Maar een enthouen handhaving, een van de eisen in siaste gemeente met 45.000 inwoners de eindmeting professionalisering is ook welkom. De keuze voor ‘groot’ milieuhandhaving. Daar is het vooris dat er dan ook capaciteit zal zijn alsnog bij gebleven. Gemeentelijke voor beleidsontwikkeling en verbetemilieumanagers hebben het druk ring van de bedrijfvoering. genoeg, met de milieuprofessionaGemeenten als Rotterdam, Eindlisering. Of met lastige dossiers in hoven, Amersfoort en Dordrecht het dagelijkse handhavingswerk. nemen niet deel aan het Platform. Aanvankelijk wilde het Platform Voornaamste reden is de aanwezigook een vuist maken tegen de heid van regionale milieudiensten. gemeentebrede onderzoeken van de Die zijn op hun beurt weer verenigd VROM-Inspectie. De aanzet is er ook: in het LORM (Landelijk Overleg Amersfoort, Amsterdam en Utrecht Regionale Milieudiensten). Ervaren hebben zich kritisch geuit over de uit- milieudiensten als DCMR, Zuidkomst in hun gemeenten. Het vervolg Holland-Zuid en Amsterdam hebben laat op zich wachten tot iemand de doorgaans al goede contacten met de voortrekkersrol op zich neemt. ministeries. >>

17

HandHaving 2005 #5

HandHaving 2005 #5

„Maak om te beginnen een uitvoeringsprogramma dat aansluit bij de beschikbare mensen en middelen.”

Maarten Frenk (links vooraan) waarschuwt de leden van het Platform milieuhandhaving grote gemeenten voor de vele doelvoorschriften in het nieuwe AMvB-stelsel.

Onderwerpen waar het Platform mee bezig is, zijn: • ‘Echte monitoring’: gemeenten houden zelf uitkomsten van controles bij. Deze naleefinformatie (verschillen in kwantitatieve en kwalitatieve overtredingen) wordt geanalyseerd en vervolgens weer meegenomen in de prioritering. • Kernbepalingen, termijnen en dwangsommen: afstemming in hoogte dwangsommen en dergelijke. • Benchmark vergunningverlening en handhaving: aantallen en fte’s. • Nieuwe handhaving: meer communicatie, meer projectmatige controles en ‘best practice’ integrale handhaving. • Automatisering: verbetering van systemen als MPM4all, GMIS, Stramis, Milis. • Verdere professionalisering. • Het nieuwe AMvB-stelsel. • De omgevingsvergunning. • Personeelsbeleid.

HandHaving 2005 #5

Het Platform wordt begeleid door een secretaris, die wordt ondersteund door een zogenoemde ‘strategische werkgroep’. Hierin zitten voorzitter Roel Nelissen (Maastricht), Maarten Frenk (Hilversum), Ferdi Hendriks (Groningen) en de milieudiensten IJmond (Herbert Dekkers) en Brabant Noord-Oost (Koen Lucas).

18

Aanvraag te laat Op de ledenbijeenkomst eerder dit jaar steekt Roel Nelissen, voorzitter van het Platform en hoofd afdeling Milieu & Bedrijf van de gemeente Maastricht, direct van wal. De stemming is informeel, de agenda wordt in rap tempo afgewerkt. Ton van Snellenburg van gemeente Enschede heeft de plannen voor de VROM-Omgevingsvergunning in detail bestudeerd. Het voornemen om aanvragen voor bouw-, milieu- en andere vergunningen te koppelen tot één integrale aanvraag, brengt voor gemeenten veel met zich mee. VROM verwacht dat vooral bedrijven hiermee geholpen zijn. De stelling van Van Snellenburg luidt anders: „Bedrijven zijn merendeels gewoon te laat met het aanvragen van vergunningen. En op tijd zijn is bij het aanvragen van de omgevingsvergunning net zo goed een vereiste. Maak je bedrijven daarvan bewust, dan los je een groot deel op van de vermeende stroperigheid op.” Enschede heeft daarvoor een verleidingsstrategie bedacht. „Ondernemers worden met een speciaal ontwikkelde vergunningenwijzer het gemeentekantoor in gelokt.” Andere onderdelen van de strategie zijn versnellen en vertrouwen. Een gecertificeerde aannemer die heeft bewezen van goeden huize te zijn, wordt niet nóg eens doorgelicht. En het versnellen van procedures heeft Enschede, net als andere gemeenten, aangepakt door het instellen van een front- en backoffice. Eenvoudige vragen handelt de frontoffice af. Accountmanagers in de backoffice zijn aangesteld voor moeilijkere vragen en complexe inrichtingen.

Een lastige opgave blijkt het uit het hok jagen van vergunningverleners. Volgens Van Snellenburg moeten die meer meedenken met de aanvrager. „Dat is niet eenvoudig in de stad met het beladen verleden.” Mooi geformuleerd. Preventief Apeldoorn De manier waarop de gemeente Apeldoorn nadruk legt op preventieve handhaving, is een goed voorbeeld van de meerwaarde van het netwerk. Richard Buitenhuis, vakteamhoofd milieutoezicht van deze gemeente heeft vrijuit leentjebuur gespeeld. Hij heeft het communicatieplan van de gemeente Haarlemmermeer in aangepaste vorm in zijn gemeente toegepast. Een brief naar 1400 ondernemers over de aanwezigheid van brandblussers, een persbericht naar de media met de aankondiging van strenge controles van vuurwerkopslag en een brief naar veehouders dat te veel vee op het bedrijf direct wordt beboet. ,,Een getalsmatige onderbouwing voor de brieven en persberichten is niet altijd aanwezig”, bevestigt Buitenhuis een kritische vraag. Voor de bijna wetenschappelijke aanpak van Haarlemmermeer was geen capaciteit. Buitenhuis is afgegaan op zijn eigen praktische kennis van vaak voorkomende overtredingen in de uitgaande handhavingsbrieven die hij onder ogen krijgt. In de gemeente met een enorm buitengebied is het soms efficiënter een brief te sturen dan ‘helemaal’ naar Uddel te rijden om een brandblusapparaat te controleren. En de resultaten van de

mailings zijn er naar. Zo is bij geen enkele vuurwerkopslag proces-verbaal opgemaakt. Het naleefgedrag is aantoonbaar beter. Bedrijven en gemeentebestuur zijn bovendien blij met de klantvriendelijke aanpak. VROM luistert Aandacht vragen voor gemeentelijke uitvoering gebeurt natuurlijk niet alleen in de Haagse wandelgangen. Harry Boschloo, projectleider invoering Omgevingsvergunning bij VROM, is uitgenodigd om de mening van het Platform aan te horen. Voorovergebogen luistert hij aandachtig naar de verhalen van de werkvloer. VROM heeft twaalf proefprojecten met de Omgevingsvergunning uitgezet. Daaruit moet blijken hoe het in de praktijk verloopt. Hij is benieuwd naar de vergunningwijzer van Enschede en wijst op een wetswegwijzer van de ministeries van VROM en Economische Zaken. „De Omgevingsvergunning moet niet alleen bedrijven ontlasten. Ook burgers hebben straks met nog maar één inspraakprocedure te maken. Dat moet de rechtsbescherming vereenvoudigen en vergemakkelijken.” Van Snellenburg pareert: ,,Slecht bij vijf procent van de vergunningaanvragen dienen derde belanghebbenden bedenkingen in. Is dat voldoende reden om deze vergunning in te voeren?” Invloed Het Platform wil ook graag een serieuze gesprekspartner zijn van andere overheden. Begin juni was

er daarom een eerste bijeenkomst van de technische werkgroep van het nieuwe alomvattende VROMBesluit algemene activiteiten. Maarten Frenk, Hilversum, nam namens het Platform deel aan de bespreking van lozingsaspecten metalelektro. Frenk waarschuwde zijn collega’s voor de doelvoorschriften in het Besluit. Gekoppeld aan het besluit komt er een reeks aan Ministeriële Regelingen waarin de doelvoorschriften concreter worden ingevuld. Dit stelsel bevordert de handhaafbaarheid en transparantie van wetgeving niet echt, meent Frenk. VROM heeft een maximum gesteld van twee gemeentelijke vertegenwoordigers. Andere belangengroepen zoals het midden- en kleinbedrijf, de werkgevers en de horecabranche tellen meer vertegenwoordigers. „Ze willen allemaal dat we meedenken met de ondernemer”, was de ervaring van Frenk. Andere Platformdeelnemers vragen zich hardop af of je dan wel moet lenen voor een dergelijke werkgroep. ,,We kunnen overal wel in gaan zitten.” Maar Frenk krijgt toch de door hem gevraagde e-mailondersteuning van collega’s. De VNG zal VROM aan het jasje trekken. Hilversum zal bovendien, gesteund door het Platform, kiezen voor de harde lijn: twee vertegenwoordigers van de gemeenten is echt te weinig. Nadere inlichtingen: www.pmgg.nl, secretariaat Koos Meijer: [email protected] Tekst: Nicoline Elsink Foto: NFP

19

HandHaving 2005 #5

Gemeenten als Den Haag, Haarlem, Breda en Den Bosch zijn ook niet vertegenwoordigd in het Platform. Den Haag en Haarlem zitten al goed in het Haagse circuit, mede vanwege hun geografische ligging. De andere gemeenten hebben een keuze gemaakt; je kunt niet overal aan mee doen. Deze gemeenten krijgen wel altijd de notulen, evenals een groot aantal andere geïnteresseerden, (kleinere) gemeenten en beleidsmakers. De gemeente Amsterdam heeft onlangs besloten om toch aan te sluiten. Het heeft zelfs geleid tot een uitwisseling van handhavers tussen Maastricht en Amsterdam om van elkaar te leren hoe je de horeca kunt controleren. Met DCMR houdt het Platform contact, evenals met de Vereniging Bouw- en woningtoezicht.

Renovatie van een woonwijk nabij de Amsterdamse Bos en Lommer. Tegenwoordig is snel na te gaan wat de herkomst van ophoogzand is.

DNA van grond is snel vast te stellen

HandHaving 2005 #5

Dag in, dag uit rijden vele vrachtwagens met zand, grond en bagger naar bouwterreinen, grondreinigingsinstallaties en stortplaatsen. Het draait om veel geld, de logistiek is complex en er gaat wel eens wat mis. Soms vertrekken er twaalf vrachtwagens bij de zandgroeve en komen er veertien op de bouwplaats aan. Of komen drie wagens pas een week later aan. Toch is het niet zo ingewikkeld te achterhalen om welke partij grond het precies ging.

20

„TNO kan grond bemonsteren om te zien of ermee gerommeld is”, zegt geobioloog Oscar Abbink van het Nederlands Instituut voor Toegepaste Geowetenschappen TNO (TNONITG) in Utrecht. „We kunnen vaststellen of de herkomst klopt met wat er in de papieren staat.” Ter demonstratie schuift hij een glaasje met een minuscule hoeveelheid materiaal onder de microscoop. „Kijk, in dit monster zie je stuifmeelkorrels van

allerlei akkeronkruiden. Dat kan daarom geen Noordzeezand zijn. En ook het verschil tussen gewone grond en gerijpte baggerspecie zie je in een oogopslag.” Abbink is projectleider en, zoals hij zelf zegt, ‘markttrekker’ van een team van zo’n vijftien specialisten in Utrecht. Zij onderzoeken grond- en gesteentemonsters voor opdrachtgevers als gas- en oliemaatschappijen en justitie.

Vingerafdruk Karakteristiek in zo’n grondmonster zijn de resten van planten en dieren, zoals stuifmeelkorrels en de skeletjes van kiezelalgen. In een akker vind je andere soorten terug dan op een wadbodem, in een bos of op een industrieterrein en in jonge bodems zitten andere soorten dan in oude gesteenten. Veel soorten zijn na honderden, duizenden of zelfs miljoenen jaren nog duidelijk herkenbaar. De kaakjes van sommige wormen zijn zelfs na 350 miljoen jaar nog terug te vinden. Samen leveren deze piepkleine ‘microfossielen’ een unieke ‘vingerafdruk’ op. Uit een heel klein beetje materiaal valt al veel af te lezen. Een kubieke cen-

Ophoogzand Bij het aanleggen van ophoogzand in de toplaag van een nieuwbouwwijk ontstond er rumoer. Volgens de aannemer was er twee meter schoon ophoogzand uit de omgeving aangebracht, maar de nieuwe bewoners vonden dat het zand gek rook en erg stoof. „Het wasgoed aan de drooglijn werd bijvoorbeeld meteen weer vies”, vertelt Abbink. „We troffen in die toplaag grond aan uit drie verschillende partijen. Er was dus duidelijk gemengd.” In de ene groep zaten stuifmeelkorrels van planten als boekweit, maïs, granen en korenbloem. Dit was een oude akkerbodem uit de buurt. In de tweede groep trof het team stuifmeel van wadplanten en resten van eencellige zeediertjes zoals zweepstaartjes (dinoflagellaten) en kiezelwieren uit een zeemilieu aan. De derde groep bevatte microdeeltjes van industriële invloed, bijgemengd met turf, herkenbaar aan de stuifmeelkorrels van struikheide en veenmos. Romeinse slachtpartij Aan de aanwezigheid van bepaalde microfossielen kun je de ouderdom van een gesteente aflezen. Heb je twee stukken gesteenten met het-

zelfde ’DNA’, dan weet je dat ze bij elkaar horen, ook al zijn de lagen in de zeebodem verschoven en liggen ze niet meer precies op dezelfde diepte. „Voor de olie- en gaswinning is zulke kennis essentieel om de omvang en structuur van een olie- of gasreservoir in kaart te brengen”, zegt Abbink. „Naarmate de olieprijs stijgt, wordt het interessant om ook complexere velden in productie te brengen.” TNO-NITG heeft een eigen opwerkingslaboratorium. Abbink: „Je spoelt de monsters en bewerkt ze. Meestal kun je een monster gewoon laten bezinken om de microfossielen eruit te halen. Soms gebruiken we kleurstoffen om ze beter zichtbaar te maken. Daarna gaan ze onder de microscoop.” Op een grote wandkaart wijst hij de diverse geologische tijdperken aan. Het oudste microfossiel dat hij zelf ooit in een monster aantrof dateert van zo’n 400 miljoen jaar geleden. Maar ook de geschiedenis van de Romeinen in ons land valt uit de bodem aflezen. „Kijk”, wijst Abbink „vanaf 53 voor Christus zie je tijdelijk een enorme toename van stuifmeelkorrels van dennen en andere bomen in de bodem. In dat jaar had Julius Caesar bij een strafexpeditie tegen een Germaanse stam niet alleen de mannen, maar ook zoveel vrouwen en kinderen afgeslacht, dat er bijna geen bewoners overbleven, zodat alles weer dichtgroeide met bos. Om die slachtpartij is Caesar later in de Romeinse senaat berispt.” Zo heeft elke periode zijn eigen stuifmeeldiagram. Duidelijk herkenbaar is bijvoorbeeld de opkomst van de snijmaïs in Nederland: vanaf omstreeks 1975 zitten in de bodem ineens maïsstuifmeelkorrels. Elk monster uniek Voor handhavers mag de methode nieuw zijn, onder archeologen en

geologen heeft hij zich al lang bewezen. Abbink: „In theorie zou je aan een grondmonster uit iemands tuin kunnen aflezen waar hij woont, maar daarvoor zou je een fijnmazige databank van de hele Nederlandse bodem moeten hebben en zover zijn we nog niet. Maar ik kan wél zien dat het een heel andere grond is dan een monster uit mijn eigen tuin.” De klassieke vraag van de handhaver luidt meestal: ‘Klopt de herkomst die voor deze partij grond wordt opgegeven nu wel of niet?’ „Zo’n vraag kunnen wij feilloos beantwoorden. De kans dat twee partijen grond van verschillende herkomst een identieke ‘vingerafdruk’ hebben is vrijwel nihil. En als er gemengd en gerommeld is, kun je dat duidelijk zien.” Het gemiddeld onderzoek kost enkele honderden euro’s per monster. Als de bodem vrij homogeen is heb je aan drie monsters per laag, met herhalingen om de 25 tot 50 meter, voldoende. TNO-NITG neemt zelf de monsters. Een onafhankelijk startonderzoek kost gemiddeld enkele duizenden euro’s en de analyse is eerder een kwestie van dagen dan van maanden. Abbink: „Oliemaatschappijen vragen ons vaak om via deze techniek monsters te dateren. Als ze ’s ochtends aan het boren zijn, willen ze weten welke lagen ze aanboren en dat willen ze dan ook onmiddellijk weten. Dan gaan er monsters per helikopter naar Den Helder en vandaar per taxi naar ons laboratorium in Utrecht. Na twee uur hebben we het monster bewerkt en nog twee uur later ligt het antwoord klaar.” Nadere inlichtingen: Oscar Abbink, manager Geobiologie TNO-NITG, tel. 030 - 256 47 30, [email protected] Tekst: Marion de Boo Foto: Jean-Pierre Jans/HH

21

HandHaving 2005 #5

timeter is meer dan genoeg. En gaat het om een moordzaak, dan kan zelfs de grond aan iemands schoenzolen of het vuil onder de vingernagels al aanknopingspunten bieden voor de ‘bodemdetective’. Misschien verklaart de verdachte dat hij niet in de tuin van het slachtoffer is geweest, maar blijkt hij onder zijn zolen stuifmeel te hebben van een plant die nou juist bij het slachtoffer in de tuin stond. „Dat pleit dan tegen hem”, zegt Abbink. „Zelfs uit de microfossielen van een stukje tape met materiaal van iemands huid of kleding kun je al informatie halen.”

Foto links: Jeroen Wolterink (links) en Wim Poortinga: „Prettig om te kunnen bladeren.''

Foto rechts: Huub de Jong: „Iets te dik.”

Recensie Wim Poortinga Begin dit jaar verscheen het Zakboek Handhaving Ruimtelijke Regelgeving, Gids voor de Dagelijkse Praktijk. Op verzoek gebruikten Jeroen Wolterink en Wim Poortinga van de gemeente Hellendoorn en Huub de Jong uit Eemnes het Zakboek een half jaar in hun dagelijkse werk. Dat levert drie praktijkrecensies op.

Recensie Huub de Jong Wie: Huub de Jong, Werk: Coördinator volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieu, Eemnes

HandHaving 2005 #5

+ leuk om te lezen + leerzaam + naslagwerk voor aan het bureau - minder bruikbaar voor de handhaver - niet handzaam voor buitencontroles

22

Toelichting: „De uitgebreide adressenlijst en de uitvoerige inleiding maken het Zakboek te dik. Om die reden legde mijn collega met een buitentaak het Zakboek terzijde. Verder, is het echt

nodig wetten zoals de Wegenwet, de Monumentenwet en de Wet op de openluchtrecreatie, allemaal te behandelen? Ook de toelichting op het Rijksbeleid, de Nota Ruimte, structuurnota’s zijn minder relevant voor de handhaving. De inleiding op de basiskennis van ruimtelijke ordening is meer iets voor een studieboek. Ook voorbeelden van planvoorschriften van een bestemmingsplan horen niet thuis in een zakboekje over handhaving in de praktijk. De praktische voorbeelden vind ik wel goed, al waren die moeilijk te vinden. Bladzijde 78, daar begint de handhaving pas. Het verschil tussen aanbouw en bijgebouw, tunnelkassen, stacaravans: dat is praktisch

bruikbare informatie. Ook het model proces-verbaal, de achtergrond van dwangsomoplegging, daar kan een handhaver wel iets mee. Houdt vakkennis bij met: „Opfriscursussen en vakliteratuur, zoals het blad Bouwrecht, waarin jurisprudentie wordt toegelicht. Internet is een dankbare bron en Ruimtelijk Bestuursrecht, tegenwoordig met updates op cd-rom. Over de praktijk in Eemnes: „Onze gemeente heeft meegedaan met de pilot van VROM voor handhaving van bouwregelgeving. Het resultaat is een handhavingsnota waarin een planmatige controle van het hele grondge-

Wie: Wim Poortinga Werk: Inspecteur bouw- en woningtoezicht en ruimtelijke ordening, Hellendoorn + + -

interessant om te lezen leuke voorbeelden praktijk laat zich niet beschrijven hiaat in overzicht wetten

Toelichting: „Aardige praktijkvoorbeelden, maar mijn ervaring is dat de praktijk zich eigenlijk niet laat beschrijven in een boek. Wat je tegenkomt is iedere keer anders. Na het doorsnuffelen op wettechnische kennis, viel me een belangrijk hiaat op: het Bouwbesluit wordt nergens genoemd. Het antwoord op de ‘hoe zat het ook weer’vragen vond ik lastig op te zoeken. De indeling maakt een nogal rommelige indruk. Er wordt wel veel

beschreven, maar zoeken is lastig. Het zou een beter zijn als de onderwerpen met tabblaadjes worden aangegeven.”

Recensie Jeroen Wolterink

Houdt vakkennis bij met: „De publicatie Ruimtelijk Bestuursrecht. Dat behandelt artikelsgewijs eventuele onduidelijkheden over Woningwet, Wet op de ruimtelijke ordening, Wet geluidhinder enzovoort. Daarmee heb je ook de letterlijke wettekst erbij. In dit vak draait het immers om exacte formuleringen.”

+ praktisch naslagwerk + welkome aanvulling - internet is actueler

Over de praktijk in Hellendoorn: „Wat hier bijvoorbeeld speelt is een illegaal gebouwde paardenstal. Het hele voortraject was afgehandeld en er lag een bevel tot sloop vanwege strijdigheid met het bestemmingsplan. De zaak kwam voor de rechter. Maar wat bleek: in de tussentijd had een zwaluw een nestje gemaakt in de stal. Kijk, dat zijn de dilemma’s in het vak. Want wat nu? De kwestie werd ook besproken tijdens de rechtszaak. Welke regel gaat voor: Artikel 40 Woningwet of de Flora- en Faunawet? ‘Wat denkt u?’, vroeg de rechter aan mij. Zelfs de rechter wist het dus niet. De ‘oplossing’ was een schorsing van het besluit tot zes weken na een uitspraak van de commissie voor bezwaarschriften van de gemeente die zich over de illegale paardenstal zou buigen. Dan zou de zwaluw in ieder geval uitgebroed zijn.”

Wie: Jeroen Wolterink Werk: Inspecteur handhaving bouwen en ruimtelijke ordening, Hellendoorn

Toelichting: „Het is prettig om informatie op papier te hebben en te kunnen bladeren. Ik heb mijn oordeel over drie praktijkzaken getoetst aan de informatie in het Zakboek. Een daarvan was een stacaravan in het buitengebied, waarbij het de vraag was of die bouwvergunningplichtig was. Het was meer een houten chalet. In het Zakboek heb ik nagezocht aan welke eisen een bouwvergunningplichtige stacaravan moet voldoen. Verder vond ik nuttige info over wanneer een aanleg- en een inritvergunning nodig is. Ook in het geval van kamerverhuur vanuit een woning bleek het Zakboek bruikbaar vanwege de opgenomen eisen aan brandveiligheid en bouwkundige constructies. Ik neem het Zakboek niet mee op buitencontrole omdat ik altijd op pad ga met het bouwdossier, notitieblok, pen en digitale camera. Aan mijn bureau zoek ik dan zaken verder uit. Internet is daarvoor heel handig. Gewoon met Google recente jurisprudentie vergaren. Ik verwacht dat palmtop, laptop en cd-rom snel volwaardige naslagwerken in het veld zullen zijn. Even een trefwoord intypen en je hebt alle relevante informatie.”

23

HandHaving 2005 #5

Ruimtelijke praktijk moeilijk te vangen

bied wordt beschreven. Eens per vijf jaar komt elk deelgebied aan bod. Handhaving heeft hier al jaren de aandacht, er wordt consequent gehandeld. Het bestemmingsplan verbiedt bijvoorbeeld het opslaan van goederen op agrarische percelen. Volgens de gemeente geldt dat ook voor de opslag van kuilgras. Die in landbouwplastic verpakte balen zag je steeds meer. We hebben eerst uitgezocht of dit als opslag kan worden aangemerkt. Toen dat zo bleek te zijn, hebben we de agrariërs aangeschreven. Vervolgens gaven zowel de rechtbank als de Raad van State Eemnes gelijk. De opslag zien we niet meer.

Naleving goed meten valt niet mee

HandHaving 2005 #5

Gevraagd naar nalevingniveaus en nalevingindicatoren laten de ontwikkelaars een diepe zucht horen. Zij erkennen de noodzaak van het ontwikkelen van dit onderdeel van het vak. Levert het toezicht iets op? En kun je dat aantonen? Apeldoorn houdt het eenvoudig, anderen worstelen met formules en registratiesystemen.

24

Risicoanalyse, prioriteitstelling en nalevingniveaus en -indicatoren zijn kwaliteitscriteria van de milieuprofessionalisering. Vrijwel elke (milieu)handhavende instantie heeft er over na moeten denken. Gaat de aandacht uit naar de zwaarste categorie bedrijven, de zware industrie of krijgt de ‘bakker om de hoek’ ook regelmatig controle. Is de risicoanalyse gemaakt en zijn de prioriteiten bepaald, dan volgen de nalevingniveaus en indicatoren. Immers, pas als je weet wat je bereikt en hoe je dat meet, is de handhavingscyclus rond. Met die nalevingniveaus is het echter worstelen. In het onderzoek ’Handhaven en Gedogen’ (2005) wijst de Algemene Rekenkamer er op: ‘Besluitvormers maken vrijwel nooit expliciet welk niveau van naleving zij minimaal beogen. Onderdelen van de wet- en regelgeving die handhavers minder intensief of bewust niet handhaven worden niet geëxpliciteerd’. De Rekenkamer legt het initiatief voor

het kiezen van een gewenst minimum niveau van naleven neer bij de beleidsafdeling van de organisatie. Overtredingen Marijn Colijn, adviseur strategie bij de Voedsel- en WarenAutoriteit (VWA) heeft al flink lopen piekeren over het ontwikkelen van indicatoren. Hij zucht en steunt inmiddels niet meer: „Het vaststellen van beoogde nalevingniveaus is niet de taak van een inspectie of toezichthouder maar van beleidsdirecties en de politiek. Die opmerking van de Rekenkamer ondersteun ik volledig. Want wie een beoogd nalevingniveau van 80% vaststelt, geeft aan dat 20% overtredingen wordt geaccepteerd. Dit soort keuzes hoort niet bij Inspecties thuis. Wel moet een inspectie en beleidsafdeling overeenstemming hebben over hoe je nalevingniveaus meet. De VWA adviseert de beleidsdirecties in het vaststellen van beoogde nalevingniveaus en ontwikkelt in

overleg met hen de manier van meten. Voedselveiligheid Voor het ontwikkelen van nalevingindicatoren heeft VWA een proefproject opgezet binnen het onderdeel voedselveiligheid. „We hebben daarbij eerst geformuleerd wat we willen bereiken met ons werk: ‘het verbeteren van de voedselveiligheid door het verhogen van het nalevingniveau van relevante regels’. Voor voedselveiligheid zijn deze regels het beheersen van de producttemperatuur en de hygiëne. Voor beide zijn regels ontwikkeld waarmee is vast te stellen of de producttemperatuur en hygiëne door bedrijven voldoende beheerst worden. Bijvoorbeeld: ‘de producttemperatuur wordt beheerst indien de controleur tijdens zijn inspectie geen te hoge producttemperaturen waarneemt én de bedrijfsregistratie van de door het bedrijf zelf uitgevoerde controles in orde is’. Als je deze bevindingen gedurende langere tijd vastlegt, dan zegt dat wat over de ontwikkeling van het nalevinggedrag.” Als de VWA vervolgens het aantal goed bevonden bedrijven in een bepaalde periode relateert aan het totaal aantal bezochte bedrijven

in diezelfde periode, dan is voor die branche een nalevingpercentage vast te stellen. Voorwaarde is wel dat je veel controleert. „Voor de horeca lijkt dat haalbaar, omdat we in die branche jaarlijks een groot aantal bedrijven bezoeken.” Aantal objecten Behalve het voorbehoud over het vaststellen van beoogde nalevingniveaus, maakt Colijn nog een kanttekening; „VWA onderscheidt de domeinen voedselveiligheid, productveiligheid en diergezondheid en -welzijn. Daaronder vallen tal van ‘objecten van toezicht’. „Afhankelijk van het schaalniveau kunnen dat er tientallen zijn, maar ook tienduizenden! Het is de vraag of het zinvol is voor al die verschillende objecten nalevingindicatoren op te stellen.”

Onder productveiligheid valt bijvoorbeeld import van houten speelgoed uit Aziatische landen. Colijn: „Die markt is, zeker Europees gezien, niet erg open en zeer dynamisch. Het loont dan haast niet nalevingindicatoren voor bedrijven te ontwikkelen. Het is dan praktischer problemen met het speelgoed als project aan te pakken. Niet het nalevingniveau is dan de parameter, maar de hoeveelheid ondeugdelijk houten speelgoed op de markt.” Ondanks dat het ingewikkeld is, vindt Colijn het denkwerk over effectmeting nuttig. „Toezicht is te lang te veel verscholen geweest. Het is goed dat de inspanningen en effecten zichtbaar worden gemaakt. Het vraagt alleen wel tijd. Drie tot vijf jaar heeft een toezichthoudende instantie nodig om een paar stappen in de goede richting te zetten.”

Gelderland stelt ambities bij „Een verschrikkelijk lastige klus”, zegt Mieke Beckers van de provincie Gelderland ronduit over het vaststellen en meten van nalevingindicatoren en nalevingniveau. De ambities van Gelderland logen er niet om. Er zijn harde doelstellingen geformuleerd over het gewenste nalevinggedrag. Bijvoorbeeld: het nalevinggedrag bedraagt voor bedrijven en objecten met hoge en zeer hoge prioriteit minstens 95% ten opzichte van het totaal aantal bedrijven en objecten. Voor de risicoanalyse hanteerde de provincie de formule ‘houding x milieubelasting/effect bedrijfsvoering = score’. De uitkomst zegt iets over het nalevinggedrag van het individuele bedrijf. Gelderland is voorlopig afgestapt van deze aanpak. De reden: het lukt nog niet om prioriteiten uit het gebruikte automatiseringssysteem te krijgen. De provincie is voorlopig overgestapt op de risicomatrix die door het Expertisecentrum Rechtshandhaving van het Ministerie van Justitie is ontwikkeld. Dat betekent prioriteren per branche. Het meten van het nalevingniveau en het maken van indicatoren wordt weer opgepakt zodra het prioriteringssysteem goed werkt.

Afwegingsmodel Als één gemeente heeft nagedacht over prioriteiten dan is het Moerdijk. Het in eigen huis ontwikkelde Moerdijks Afwegingsmodel (MAM) is aangevuld met de handhavingsmodule End-to-End. Als dit systeem na verloop van tijd volledig is ingevuld, is per locatie het nalevingniveau terug te vinden. Henk de Bruijn, coördinator handhaving, afdeling Vergunningen en Handhaving: ,,In End-to-End zijn vanaf 1 januari 2005 de meest voorkomende overtredingen opgenomen. Een inspecteur die een controle uitvoert van een bouwvergunning en een funderingsfout constateert, voert die bevinding in. We registreren aantallen en soorten overtredingen, de dwangsomaanschrijvingen en de snelheid waarmee een overtreding wordt opgeheven. Ook de mogelijke overtredingen van milieuregelgeving en de APV staan in End-to-End. Deze gegevens koppelt Moerdijk aan hoofdgroepen, bijvoorbeeld de AMvB akkerbouwbedrijven. „Op deze manier achterhaal je welke branche hoe vaak en welke overtredingen begaat. Blijkt de AMvB LPGstations een redelijk nalevinggedrag te hebben, dan koppelen we dat terug naar het MAM. Zo vind je nalevinggedrag terug in de prioriteitstelling.” Prioriteiten verschuiven van hoog, midden naar laag. Deze prioritering bepaalt waar Moerdijk de capaciteit moet inzetten. De Bruijn: „Achterblijvers zit je achter de vodden en koplopers krijgen minder aandacht en meer eigen verantwoordelijkheid.” De handhavers houden in >>

25

HandHaving 2005 #5

Dossier: Risicoanalyse

Wie en wat

Welke regels

Domeinen

Wie kiezen de prioriteiten?

Hoe wordt er gewogen?

Top 3 (voorbeeld)

Expertisecentrum Rechtshandhaving Naam: Risicomatrix

Niet van toepassing

Diverse thema’s: prostitutie, zwerfvuil,

Niet van toepassing

Risicomatrix. Formule: kans x belang

Niet van toepassing

Inspectie Verkeer en Waterstaat Naam: Toezicht in Beweging

Alle wettelijk opgelegde toezichtszaken (lucht, water,

13 domeinen

Beleiddirecties, inspecteurs, experts

Analyse van trends in naleving en mate van risico

VROM-inspectie Naam: Nalevingstrategie

Alle wettelijk opgelegde toezichtszaken (milieu,

Eerste- of tweedelijnstoezicht op overhe-

Bewindslieden en Tweede Kamer,

Risicomatrix: Risico voor de leefomgeving. Formule: kans

Eerstelijnstoezicht:

wonen, bouwen, ruimte)

den, organisaties en bedrijven

burgers, inspecteurs

x gemiddeld effect x naleeftekort. Ieder handhavingsarran-

1 EVOA exportverbod; 2 Ontgassingen; 3 Besluit

gement heeft een eigen matrix

detectie radioactief besmet schroot

Prioriteitenlijst: grootste risico voor de leefomgeving

Landelijke prioriteiten:

VNG, IPO, UvW, VROM-inspectie, IVW Naam: Milieuprofessionalisering

Gemeente Moerdijk Naam: Moerdijks AfwegingsModel

Gemeente Apeldoorn Naam: Strategie milieuhandhaving

brandveiligheid, horeca, leerplicht

land)

Alle gemeenschappelijke LOM-onderwerpen.

Door LOM-partners ingebrachte onder-

Ambtelijke en bestuurlijke vertegenwoor-

Sleutelbedrijven

werpen

digers van LOM-partners. Bestuurders

Sleutelbedrijven (gerelateerd aan afval)

kiezen uiteindelijk

• Asbest; • Dierlijke vetten; • Vuurwerk

Bouwen, Wonen, Milieu en de Algemene Plaatselijke

Wettelijke taak

Verordening (APV)

Milieu

Inrichtingen

Bestuurders geven hun prioriteiten aan.

Prioriteitenlijst in drie gradaties: hoog, gemiddeld, laag.

1 Toezicht vergunningen brandveilig gebruik; 2 Controle

Toezichthouders maken rangorde

Indeling op basis van ernst (impact x omvang) en fre-

terrassen, illegale uithangborden; 3 Illegaal storten en

quentie

aanbieden van afval en vuilnis

Bestuurders geven hun prioriteiten aan.

Prioriteitenlijst in vier gradaties en vier verschillende

Geen info

Toezichthouders maken rangorde

naleefniveau’s: van 60% tot 0%. Onderscheid op basis van BUGM/VOGM en omvang handhavingsteam

Gemeente Haarlemmermeer Naam: Naleefgedrag in Haarlemmermeer

Wet milieubeheer, Woningwet (nieuwbouw en

Branches, toegespitst op risicobedrijven

bestaande bouw), Algemene Plaatselijke Verordening

Nulmeting. Bestuurders geven hun prio-

Prioriteitenlijst. Nalevingspercentage per branche, gemid-

Bij risicobedrijven:

riteiten aan

deld risico per branche en meest voorkomende overtre-

1 Opslag/gebruik van gevaarlijke stoffen; 2 Achterstallig

dingen

onderhoud stook en/of verwarmingsinstallaties; 3 Geen

Noord-Brabant

End-to-End het aantal arbeidsuren per controle bij. Dat is een indicator voor de benodigde inzet in een volgend jaarplan van de handhavingscapaciteit. Geleidelijk verbeteren Een gemeente heeft honderden handhavingstaken. Moerdijk stelt zich tot doel een nalevingniveau van 100% te behalen. De Bruijn: „We beseffen dat dit een utopie is. Toch hanteren we het als doel. Het nalevingniveau is overal als nulmeting op 50%

Wettelijke toezichtstaken milieu, ruimte

gezet.” Dat percentage stamt uit de VOGM/BUGM-verbeteringsoperatie begin jaren ‘90 en het uitgangspunt daarbij is dat bij 50% van de controles een herbezoek noodzakelijk is. Het naleefgedrag per object kan pas worden vastgesteld na meerdere controles. „Moerdijk heeft gezegd: we gaan dit niveau geleidelijk verbeteren, stapje voor stapje omhoog brengen. De indicatoren zijn het aantal overtredingen, het aantal benodigde

HandHaving 2005 #5

Tafel van Elf populair hulpmiddel

26

De Tafel van Elf-methode, conform de handhavingscultuur al jaren afgekort tot T11, is een op gedragswetenschappen gebaseerd model. Het bestaat uit elf dimensies die het gehele scala aan beweegredenen bestrijken om een regel wel of niet na te leven. Met behulp van de T11 kunnen de redenen van niet naleven in kaart worden gebracht. Deze analyse van nalevinggedrag helpt bij het bepalen van interventies waarmee het nalevinggedrag is te beïnvloeden. De ‘checklist’ van T11 brengt in kaart wat de beweegredenen zijn om een regel wel of niet na te leven. Bij onvoldoende bekendheid van een regel, is er weinig kans op spontane naleving. Een voorlichtingsronde kan dan effectiever zijn dan processen-verbaal schrijven. Zie ook: www.t11.nl (alleen voor geregistreerde gebruikers).

Overheden, inrichtingen

hercontroles, dwangsomacties en het aantal klachten. Die vinden we dus terug in End-to-End.” Indicatoren maken Esther de Koning, beleidsmedewerker van de VROM-Inspectie, ontwikkelt voor enkele van 450 taken van de Inspectie nalevingindicatoren. „Bij het vaststellen van nalevingindicatoren en -niveaus is het vooral belangrijk consequent te zijn. Zo niet, dan meet je niet hetzelfde. Neemt de minister in de begroting voor het jaar 2010 als nalevingniveau 90% op bij een wet, dan moeten wij nu al bedacht hebben hoe je de voortgang gaat meten. De VROM-Inspectie ziet bijvoorbeeld toe op de EVOA, onder meer door landelijke transportcontroles te houden. Wil je het nalevingniveau goed meten, dan zou je altijd hetzelfde aantal transportbewegingen moeten controleren. Wat meespeelt is dat andere handhavingspartners, zoals de politie, ook toezien op de EVOA. Dus om dan

Handhavers en bestuurders

Prioriteitenlijst in drie gradaties en gerelateerd aan de

Bodem, water, lucht:

beschikbare capaciteit. Formule: omvang x overtreding

1 Aval op- en overslagbedrijven; 2 Verwerkers van

(naleving) x ernst. Een ernstfactor is bijvoorbeeld morele

organisch afval en RWZI’s; 3 Afvalverwerkers met

verontwaardiging

chemische verwerkingsprocessen

hard te stellen dat nalevinggedrag is verbeterd dankzij de inspanningen van de Inspectie...” Als er een gering aantal vaste objecten van toezicht zijn, dan moet het wel lukken indicatoren op te stellen, denkt De Koning. „Het moeten wel geloofwaardige indicatoren zijn.” Sturen op ervaring Richard Buitenhuis, teamleider toezicht en handhaving legt uit hoe de gemeente Apeldoorn is gekomen tot

de vier nalevingniveaus. „Het gaat om ingeschat nalevinggedrag. De indicatoren veiligheid, duurzaamheid en leefbaarheid zijn technische prioriteiten. Toegekend op basis van eigen waarnemingen. Deze lijst is besproken met de medewerkers. Zoveel bedrijven met zoveel punten, plus de beschikbare capaciteit is bepalend voor het aantal bezoeken.” Voor de percentages naleving geldt in Apeldoorn een eenvoudige benadering. Zijn er 100 integrale con-

Aantal mensdagen & inspecties Een werkgroep onder supervisie van inspecteurs-generaal van Rijksinspecties, heeft een lijst opgesteld met voorbeelden van indicatoren. Een inputindicator is bijvoorbeeld het aantal mensdagen handhavers; een outputindicator het aantal inspecties. Ter onderscheiding van deze harde getallen heeft de werkgroep een aantal ‘outcomes’ geformuleerd: toe- of afname van naleving, toe- of afname bij Tafel van Elf-indicatoren, toe- of afname kritieke nalevingplichtigen. De ‘final outcome’ is waar het om draait. Die zegt iets over de hoeveelheid vervuiling in bodem, water of lucht of de gezondheidstoestand van de bevolking. En ook: over de politieke tevredenheid. Op www.justitie.nl is een Leidraad effectmeting bij Inspecties beschikbaar.

troles geweest met 50 hercontroles dan is het nalevingniveau 50%. Zijn er 100 aspectcontroles geweest voor een bepaald onderdeel en waren daar 60 hercontroles nodig, dan is het nalevinggedrag 40%. Deze getallen rollen uit het informatiesysteem. Ervaring leert tot nu toe dat deze percentages redelijk in de richting komen van de werkelijkheid. Buitenhuis: „Maar het blijft mensenwerk. Je moet zelf blijven nadenken. Komen bepaalde overtredingen vaak voor in een branche, dan ga ik met de handhavers rond de tafel om te bespreken wat er aan de hand kan zijn en vervolgens hoe we dat kunnen oplossen. Beginnen we een controleronde of geven we eerst extra voorlichting?” De doelstellingen van de handhavers staan in de meerjarige beleidsbegroting. Buitenhuis benadrukt dat je daarmee moet oppassen. Uiteraard is het noodzakelijk dat je de mate van naleving kunt aantonen, maar de toezichthouder is daarvoor niet alleen verantwoordelijk. „Is de doelstelling bijvoorbeeld een afname van 30 naar 20 klachten op 1000 inrichtingen, dan heb je dat vaak>>

27

HandHaving 2005 #5

of niet tijdige melding van inrichting

Mirjam Hassing, registratie onrechtmatigheden

Specialist

Wat is uw functie? Coördinator milieubeheer bij de gemeente Hengelo, Overijssel. Voor Planning en Control maak ik gebruik van een bedrijfsinformatiesysteem, waarin sinds kort het registreren van overtredingen, of ook onrechtmatigheden, mogelijk is.” En dat houdt in? Elke overtreding krijgt een eigen code. Bijvoorbeeld BD01 staat voor bodembeschermende voorzieningen. Hou je dat nauwgezet bij in het systeem, dan heb je een schat aan informatie. Zo is geconstateerd dat onderhoud aan en keuring van cv en brandblusmiddelen vaak niet goed wordt bijgehouden. Ook bodembeschermende middelen ontbreken nogal eens.

Waterschap Zuiderzeeland Teamleider Handhaving Franc Winterkamp van het waterschap Zuiderzeeland heeft gekozen voor de formule ‘risico = kans x gevolg x aantasting leefomgeving’. „We staan nog aan het begin van het ontwikkelen van nalevingindicatoren. In onze Handhavingsnota noemen we daarom nog geen concrete percentages of getallen.” Voor een paar categoriën

inrichtingen zijn naleefpercentages bepaald op basis van geregistreerde gegevens. Verder werkt het waterschap voorlopig met gemiddelden. Gegevens om een onderbouwde uitspraak te doen over exacte nalevingpercentages ontbreken nog, maar het monitoren gaat nu wel beginnen. Zuiderzeeland werkt voorlopig met gemiddelden. Er is nog niet gekozen om alleen te meten op kernvoorschriften of op alle eisen. „Minder zware voorschriften zoals een niet actueel logboek zouden

HandHaving 2005 #5

Voor elk onderwerp een risicomatrix

28

Een methode om een risicoanalyse uit te voeren is de risicomatrix van het Expertisecentrum Rechtshandhaving. Met het invullen van de matrix wordt per handhavingsthema of domein risico’s, en vervolgens prioriteiten in beeld gebracht. Daarna wordt gekeken of de risicoanalyse en prioriteitstelling daadwerkelijk klopt met de feitelijke situatie binnen de organisatie. Worden alle taken wel uitgevoerd worden en zo nee wat is daarvoor nodig? Tot slot wordt een handhavingsprogramma geschreven aan de hand van de prioriteitstelling. De gemeenteraad stelt het programma vast. De matrix onderscheidt de thema’s: • fysieke veiligheid • kwaliteit • financieel economische schade • verlies van schade aan natuurschoon • schade aan volksgezondheid • schade aan bestuurlijke imago, stemmenverlies of bestuurlijk belang. Experts, vooral de eigen medewerkers en het bestuur kennen punten toe aan de thema’s. Het thema met de hoogste score krijgt de meeste prioriteit en een sterke inzet van capaciteit. Thema’s of handhavingstaken met een lage score worden opgepakt op basis van klachten of officiële verzoeken om handhaving. De risicomatrix is subjectief. De essentie van de matrix is dat niet altijd de meest milieugevaarlijke activiteit het hoogst op de lijst staat. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de indicator welke imagoschade het bestuur of de politiek kan oplopen. Zie ook: www.minjus.nl

niet mee hoeven te tellen bij het vaststellen van het naleefgedrag.” Wie denkt dat een waterkwaliteitbeheerder het verbeteren van de leefomgeving gemakkelijker kan aantonen, heeft het mis. Winterkamp: „Het is moeilijk om een verband aan te tonen tussen naleefgedrag en slechte of goede waterkwaliteit. Maar we gaan het wel proberen.” Nadere inlichtingen: Marijn Colijn, Voedsel- en WarenAutoriteit, tel. 070 - 448 48 48, [email protected]. In de publicatiereeks Zicht op Toezicht licht de Voedsel- en WarenAutoriteit haar nalevingstrategie toe, www.vwa.nl; Franc Winterkamp, Waterschap Zuiderzeeland, tel. 0320 - 27 49 11, [email protected]; Henk de Bruijn, gemeente Moerdijk, tel. 0168 - 37 36 00, [email protected]. Het Moerdijks Afwegingsmodel, incl. de handhavingsmodule End-to-End wordt gepresenteerd op 24 november tijdens de slotmanifestatie van het project Handhaven op Niveau. Vanaf dat moment is de methode gratis beschikbaar op cd-rom; Richard Buitenhuis, gemeente Apeldoorn, tel. 055 - 580 17 85, [email protected]; Mieke Beckers, provincie Gelderland, tel. 026 - 355 99 36, [email protected]

En als je dat weet, wat dan? Dan kan je handhaven op maat en daarvoor projecten opzetten. Het zou mooi zijn als meer gemeenten hetzelfde doen. De gemeenten van het Platform milieuhandhaving grote gemeenten vergelijken al onderling en bedenken een gezamenlijke strategie voor betere naleving. Met meer voorlichting wellicht, of een andere formulering van het voorschrift. Klinkt als een zaak van lange adem. Ik ben ook applicatiebeheerder, dat helpt! Met een werkgroep van het Platform hebben we zestig typen onrechtmatigheden, benoemd uit het totale pakket AMvBvoorschriften in handen. Dat scheelt veel werk. Wat motiveert u? Nu het systeem draait, zijn per branche, industrieterrein, wijk of zelfs straat de controlegegevens te registreren, genereren en monitoren. De kunst is zoveel mogelijk gebruik te maken van aanwezige systemen. Soms is dat behelpen, maar een volledig nieuw informatiesysteem is kostbaar en ingrijpend. Zijn er ook teleurstellingen? Voorop lopen wordt in dit geval afgeremd door het tempo waarin de leverancier in staat is een en ander te verwerken. Dus nu doen we het zelf maar vast.

Foto: Hans Prinsen

Tekst: Nicoline Elsink Bijdragen: Gert-Jan de Haas, VROMInspectie Illustratie: Leon Mussche

29

HandHaving 2005 #4

niet in de hand. Een warme zomer vergroot de kans op meer stankoverlast en dus krijg je meer klachten.”

Rudolf van Nuissenburg: „Handelaren reageren soms heel verbaasd.”

Waar blijven de biels?

HandHaving 2005 #5

Jaarlijks veranderen in ons land naar schatting een miljoen spoorbiels van eigenaar. Er is een levendige internationale handel. Zowel bij het hergebruik in eigen land als bij de export worden de milieuregels regelmatig overtreden, zo blijkt uit een onderzoek van de VROM-Inspectie. Bij een tuincentrum zie je ze nog wel eens liggen: tweedehands biels. Tuinarchitect Mien Ruys kwam in de jaren vijftig als eerste op het idee om er een zitje, een plantenbak, een klimrek of een erfscheiding van te maken. ’ biels Mien’ wist vast niet dat biels verre van gezond zijn, en ook niet milieuvriendelijk. Dat komt door de creosootolie waarmee het hout is bewerkt om verrotting tegen te gaan. Dit giftige creosoot kan lekken naar de bodem en vervolgens, afhankelijk van de bodem, naar het grondwater. „Bovendien hebben recente studies van de Europese Commissie aangetoond dat het risico dat creosoot kanker veroorzaakt, groter is dan eerder werd aangenomen”, zegt Nico Peeters van de VROM-Inspectie Daarom werd in 2003 het Besluit PAK-houdende coatings en producten Wms 2003 (Wet milieugevaarlijke stoffen) van kracht. Dat besluit heeft grote consequenties voor het hergebruik van oude spoor biels.

30

Tijd uitdienen Volgens het Besluit PAK-houdende coatings en producten Wms 2003 mogen de oude biels op het spoor hun tijd uitdienen en wie nog biels in

zijn tuin heeft kan ze ook rustig laten liggen. „Maar bij nieuwe industriële toepassingen moeten de biels verduurzaamd zijn volgens een minder milieubelastend procédé”, verduidelijkt Rudolf van Nuissenburg van de VROM-Inspectie. „Particulier gebruik is geheel verboden.” Sinds een jaar of vijf is het verduurzamingprocédé bijgesteld. Het maximaal toelaatbare gehalte BaP in creosootolie is teruggebracht naar 50 ppm. De oudere biels met een te hoog BaP-gehalte, die als afvalstoffen vrijkomen bij groot onderhoud aan het spoor, mogen in ons land niet meer worden hergebruikt, noch op het spoor, noch daarbuiten. De verkoop in tuincentra is niet meer toegestaan en boeren mogen ze niet meer gebruiken om een stuk grond op te hogen. Tot nog toe werd dat echter niet gecontroleerd. Levendige handel Op een spoorbaan zijn de houten biels na 20 tot 30 jaar aan vervanging toe. Die afdankertjes van het spoor komen op de markt en bovendien is er sprake van een flinke import, vooral uit Duitsland. Peeters schat dat jaarlijks een miljoen biels in ons land wordt verhandeld en dat daarvan

zo’n tien procent nog in strijd met de regels bij het Nederlandse spoor wordt hergebruikt. „Ook bij kleinere houthandelaren en tuincentra kom je ze nog tegen”, vult Van Nuissenburg aan. „Er lijkt een flink grijs circuit te bestaan, want er is nog altijd vraag naar. Alternatieven voor de particulier zijn bijvoorbeeld onbehandelde Azobe- biels van tropisch hardhout. Maar die zijn veel duurder.” Vorig jaar begon de VROM-Inspectie met bedrijfsbezoeken aan handelaren, tuincentra en inzamelcentra waar de handelaren gebruikte spoorbiels sorteren op geschiktheid voor hergebruik en waar de staalplaten worden verwijderd. Peeters: „We willen die illegale handel nu helemaal uitbannen. Dat moet lukken, want het is een vrij overzichtelijke keten. Je hebt maar één aanbieder: spoorbeheerder Prorail. Daarna volgen vier of vijf grote aannemers die bij spoorrenovatie actief zijn en vervolgens drie grote houthandelaren die zich helemaal op deze handel hebben toegelegd.” EVOA nodig De drie grote handelaren zijn internationaal actief. Ze beschikken over vergunningen om jaarlijks elk zo’n 300 ton spoorbiels te importeren, vooral vanuit Duitsland. Bovendien exporteren ze jaarlijks vele honderdduizenden oude biels naar landen

waar het hergebruik wel is toegestaan: Engeland, Ierland, Frankrijk en Spanje. „Soms gaan ze ook weer terug naar Duitsland om te worden vernietigd.” Nu de binnenlandse afzet van oude biels wegvalt, blijft exporteren als enige legale mogelijkheid over. In principe mag je de oude biels ook vergassen (bij zeer hoge temperaturen boven 1200 graden Celsius verbranden), maar in de praktijk kan dat in geen enkele Nederlandse verbrandingsoven. De laatste verbrandingsoven waarin zulke hoge temperaturen werden bereikt is gesloten. Duitsland vergast wél afgedankte biels. Europese richtlijn Met het Besluit PAK-houdende coatings en producten Wms 2003 implementeert Nederland de Europese richtlijn over houtverduurzaming met creosoot strenger dan andere Europese landen. „Dat komt door onze milieuomstandigheden”, legt Van Nuissenburg uit. „Onze bodemstructuur kent veel watervoerende lagen en is daarmee gevoeliger voor grondwatervervuiling dan de grond in andere landen.” Voor die strengere regels heeft Nederland toestemming gekregen van de Europese Commissie. Voor de export van de oude biels dient de Nederlandse handelaar een beschikking aan te vragen onder de Europese Verordening Overbrenging van Afvalstoffen (EVOA). Het ontvangende land moet toestemming geven om deze zending te ontvangen. Bij twee grote handelaren constateerde Van Nuissenburg echter dat er sinds het

Besluit in 2003 van kracht werd nog geen enkele EVOA-beschikking was aangevraagd. „We hebben ook goede contacten met onze internationale collega’s over deze export. Pas nog heeft de douane een zending niet-vergunde oude biels naar Israël tegengehouden.” Bemonstering Logisch dat de handelaren niet blij zijn met deze actie van VROM. Van Nuissenburg: „Ze reageren soms heel verbaasd, vanuit de vaste overtuiging dat hun zaakjes goed zijn geregeld. Ze vinden dat VROM hun handel kapot maakt, want de binnenlandse handel is lucratiever dan de export en brengt bovendien minder papieren rompslomp mee. Kleinere houthandelaren en tuincentra weten bovendien lang niet altijd dat de regels zijn aangescherpt.” Wie biels koopt, moet zichzelf ervan vergewissen dat het gehalte aan benzo(a)pyreen beneden een bepaalde norm blijft. Voldoen de biels niet aan de norm, dan moeten ze in Nederland worden aangemerkt als afvalstof. De bewijslast ligt bij de handelaar. Compliance Assistance Doorslaggevend is niet zozeer de toepassing van de biels, maar het gehalte aan benzo(a)pyreen. Volgens de wet moet de handelaar die gecreosoteerd hout op de Nederlandse markt brengt in zijn administratie aantonen wat het gehalte aan BaP van de gebruikte creosootolie. Zo’n steekproef kost al gauw € 2000,- tot € 3.000,-. Ter vergelijking:

Creosoot & kanker Oude biels bevatten een hoog gehalte aan het kankerverwekkende benzo(a)pyreen (BaP), afkomstig uit de gebruikte creosootolie. Dat brengt gezondheidsrisico’s mee voor de consument, want huidcontact met hout dat behandeld is met creosoot met een BaP-concentratie van minder dan 50 deeltjes per miljoen (ppm) zou al tot kanker kunnen leiden.

Bij een tuincentrum kost een biels ongeveer € 30,-. Van Nuissenburg bood aan om bij een bielsinzamelaar de monsterneming en analysemethode te begeleiden. „We willen goedwillende bedrijven best behulpzaam zijn om zich aan te passen aan nieuwe wet- en regelgeving. Intern noemen we dat in goed Nederlands compliance assistance. Deze strategie van hulpmiddelen bieden en tegelijk controleren komt namelijk uit Amerika.” Voor de monstername kiest het bedrijf zelf een onafhankelijk, gecertificeerd laboratorium. Uit de eerste bemonsteringen bleek overduidelijk dat oude biels eigenlijk nooit aan de norm voldoen. Na een aantal gesprekken heeft de VROM-Inspectie de bedrijven aangeschreven met de mededeling dat zij handelen in strijd met de regels. „Als ze daar mee doorgaan zal strafrechtelijk en bestuursrechtelijk worden gehandhaafd”, aldus Van Nuissenburg. „De handelaren en ook Railpro, als een van de aannemers van Prorail, hebben na de aanschrijving hun zienswijze naar voren kunnen brengen. Hun argumenten hebben het standpunt van de minister echter niet veranderd. „Wie de regels nu niet naleeft, loopt het risico van een proces-verbaal of bestuurlijk ingrijpen.” Nadere inlichtingen: Rudolf van Nuissenburg, VROM-Inspectie, tel. 023 - 515 07 00, [email protected]; Nico Peeters, VROM-Inspectie, tel. 040 - 265 29 11, [email protected] Tekst: Marion de Boo Foto: Marco Okhuizen/HH, Format

31

HandHaving 2005 #5

Houten biels worden tegenwoordig vervangen door betonnen leggers.

Sabine Kern: ’Publieksgerichtheid moet het gesprek van de dag zijn.’

De klanten zijn vooral ontevreden over het jargon van de handhavers in rapportages en brieven. „Juridisch correct en tóch leesbaar schrijven blijkt heel lastig.”

HandHaving 2005 #5

Tevreden klanten zijn een visitekaartje. Ze helpen je aan een goed imago en ze versterken je positie. Dat geldt voor bedrijven en dat geldt voor de overheid. Reden voor Rijkswaterstaat in Limburg om de verlangens van hun klanten bloot te leggen en er vervolgens serieus rekening mee te houden. „Misschien waren we hier te veel aan het afschuiven.” Een speeltoestel naast het vakantiehuisje aan de rivier. Een schapenschuurtje buitendijks. Tal van werken in het winterbed van de grote rivieren zijn vergunningplichtig. Vaak is dat bij boeren, burgers en buitenlui echter niet bekend. Laat staan dat er achter elke aanvraag een bedrijfsjurist staat die de burger helpt bij het reageren op aanschrijvingen, beschikkingen en overig ambtelijk proza. „Het begint dus met klare taal”, zegt projectleider Eric Eussen, van de directie Limburg van Rijkswaterstaat. „Uit ons klanttevredenheidsonderzoek blijkt dat we de service op allerlei onderdelen kunnen verbeteren.” Rijkswaterstaat vindt dat haar service meer gericht moet zijn op de behoefte van de burger. Vergunningverlening en handhaving horen daar ook bij. Daarom is een verbeterprogramma ingevuld op basis van uitgebreid onderzoek onder de klanten.

32

Jargon „Om het ook in de handhaving goed

te doen moet je eerst je vergunningverlening goed op orde hebben”, zegt Sabine Kern, hoofd van de afdeling Vergunningverlening en Handhaving. „We hebben de tevredenheid van onze klanten gemeten en koppelen daar concrete verbeteringen aan. Je moet niet alleen de voordeur verven, maar ook het huis op orde brengen.” Eric Eussen: „Er is eerst een quickscan naar klanttevredenheid gedaan, plus een enquête onder eigen medewerkers. Vervolgens zijn negenhonderd van de circa drieduizend klanten aangeschreven voor deelname aan een groot onderzoek. De respons was 40 procent en dat is opmerkelijk hoog.” Op basis van de conclusies uit de quick-scan en het grote klanttevredenheidsonderzoek wil Rijkswaterstaat in ieder geval de brieven aan de burger verbeteren. Er zijn namelijk nogal wat klachten over het ambtelijke jargon. „Die zijn overigens niet nieuw. In 1999 hebben we de standaardbrieven al eens begrijpelijker gemaakt. Blijkbaar met onvoldoende succes.”

Eussen: „Juridisch correct en tóch leesbaar schrijven blijkt heel lastig. Onze juristen waarschuwden steeds om een kwestie niet te simpel op te schrijven, anders kun je in de rechtzaak onderuit gaan. We schakelen nu een extern tekstbureau in.” Daarnaast volgen de medewerkers van Eussen een cursus publieksgericht schrijven. On line Internet is volgens veel klanten van Rijkswaterstaat in Limburg een goed medium om informatie op te vragen over relevante wetgeving en specifieke regionale regelingen. Daarom komt er eind dit jaar een speciale website. Kern: „De website moet bij voorkeur de antwoorden bieden op de vragen die een klant net wilde stellen.” Veel klanten willen via internet ook de vergunningverlening kunnen volgen. „Wij zijn nogal eens laat met het verlenen van vergunningen”, legt Kern uit. „De klant wil dan graag weten waar het knelpunt zit, zodat hij eventueel tijdig aan de bel kan trekken.” Veel klanten willen ook graag digitaal vergunningen aanvragen. Als dat allemaal in het systeem zit, kan de handhaver daar ook gemakkelijker vanuit het veld op inhaken. „Zo’n interactieve website zal ongetwijfeld

Perfectionisten Na het afhandelen van bijvoorbeeld een vergunningaanvraag moet de klant op een evaluatieformulier kunnen aangeven in hoeverre hij tevreden was over de procedure, of alles duidelijk en op tijd klaar was en of hij zich netjes behandeld voelt. Eussen: „Het was opmerkelijk dat twaalf klanten een brief met opmerkingen en klachten meestuurden met het enquêteformulier. Blijkbaar is onze bestaande klachtenprocedure niet bekend bij onze klanten.” Deze zomer zijn de nieuwe standaardbrieven klaar. „Dan wordt de lezer stap voor stap uitgelegd hoe een beschikking tot stand is gekomen”, zegt Kern: „Mensen moeten door onze uitleg snel kunnen begrijpen waarom de één wél een vergunning krijgt en de ander niet.” Meldingen van huishoudelijke lozingen en kwesties rond open teelten kunnen met standaardbrieven worden afgehandeld. Volgens Kern zijn Rijkswaterstaters perfectionisten. „Maar daardoor dreigen alledaagse kwesties soms onnodig veel tijd en energie op te slokken. Met efficiency is nog veel tijdwinst te behalen. Die tijd kan dan worden besteed aan de

dertig procent van onze vergunningen en meldingen die echt maatwerk vergen.” Afschuiven In de enquête maken veel klanten opmerkingen over de slechte bereikbaarheid van medewerkers en een matige behulpzaamheid. Eussen: „Misschien hadden we hier te veel een cultuur van dingen afschuiven: ‘Dat is niet mijn pakkie-an’. Publieksgericht werken betekent dat je een klant met een vraag niet van het kastje naar de muur stuurt. Je gaat zelf op zoek naar de benodigde informatie en geeft de klant antwoord.” Kern vindt dat publieksgerichtheid bij de directie Limburg eigenlijk ’het gesprek van de dag’ moet zijn. „Leidinggevenden moeten het er steeds met hun medewerkers over hebben. Je kunt de medewerker-vande-maand in het zonnetje zetten. Het is een kwestie van investeren in je imago. Als je efficiënter werkt en meer tevreden klanten hebt, levert dat je ook meer werkplezier op. ” Natuurlijk zijn er grenzen aan de klantvriendelijkheid. „We stellen wél een formulier op in begrijpelijke taal. We komen echter niet bij mensen thuis om te helpen met invullen. En we zullen soms nog steeds een negatieve boodschap moeten brengen: vergunningen weigeren of overtreders bestraffen. Maar dat kun je wel op zo’n manier doen dat de klant begrijpt waarom de vergunning wordt geweigerd of waarom een overtreding wordt bestraft.”

In navolging van de provincie Limburg overweegt Rijkswaterstaat een top 10 van de meest vervuilende of juist de schoonste Limburgse bedrijven op internet te publiceren. „Dit zou een goede aanvulling kunnen zijn op de bestaande juridische instrumenten.” Nadere inlichtingen: Sabine Kern, Rijkswaterstaat Limburg, tel. 043-32 94 136, e-mail: [email protected]. Tekst: Marion de Boo Foto: AxiPress, Marcel van den Bergh/HH

33

HandHaving 2005 #5

Het kastje en de muur zijn verboden gebied

leiden tot een betere dienstverlening”, voorspelt Kern. De werkprocessen op de afdeling zijn onderdeel van het verbeterprogramma. De vergunningaanvragen worden tegenwoordig binnen de gestelde termijn afgehandeld en de medewerkers worden getraind op klantgericht werken.

Boven: Een gemiddeld veehouderijbedrijf verbruikt per jaar 5000 kubieke meter water, een akkerbouwer heeft voor het besproeien van een hectare land ongeveer 60 kubieke meter per uur nodig. Ter vergelijk: een gezin verbruikt 500 kubieke meter per jaar. Beneden: De medewerkers van de afdeling handhaving proberen de boeren te bewegen hun illegale waterbronnen af te sluiten. Achter de meetbron staan van links naar rechts: Ivo van Wijhe, Joyce Hoed, Walter Luitwieler en David Jansma.

Kostbaar Flevowater wordt beschermd

34

Flevoland is trots en zuinig op haar grondwater. Het diepe grondwater van Flevoland stroomt vanuit de Utrechtse Heuvelrug en de Veluwe naar Zeewolde en omstreken en is door zand en klei op natuurlijke wijze gefilterd. Drinkwatermaatschappij Hydron pompt het meer dan 3000 jaar oude water uit het zogenoemde derde watervoerend pakket op en zorgt dat Flevolanders, Utrechtenaren en Gelderlanders het kunnen drinken. Vanwege de hoge kwaliteit vergt dit relatief weinig inspanning. Niet alleen Hydron is blij met dit grondwater, veel Flevolandse boeren zijn er ook gek op. Niet alleen omdat het zo schoon is, maar ook omdat het goedkoop is. Het diepe grondwater staat onder overdruk, dus met een lange pijp en een pomp is het zuivere water snel bovengronds te brengen. „Ideaal voor vee en voor beregening van gewassen”, verduidelijkt Joyce Hoed van de afdeling Handhaving van de provincie Flevoland. Een gemiddelde veehouderij gebruikt enkele duizenden kubieke meters water per jaar. Omdat het diepe grondwater tegen geringe kosten kan worden

opgepompt, bespaart een bedrijf al snel duizenden euro’s. Dat geeft de Flevolandse boeren met een eigen waterbron een aardig concurrentievoordeel op boeren elders in het land. Het financiële voordeel verklaart ook de jarenlange protesten tegen het besluit van de provincie Flevoland om definitief een einde te maken aan de eigen winning van diep grondwater. Langdurig Het beleid voor het diepe grondwater in Zuidelijk Flevoland staat al sinds 1983 vast: het diepe, zoete grondwater is gereserveerd voor de openbare drinkwatervoorziening. Als Flevoland in 1989 op grond van dit beleid een onttrekkingsvergunning weigert aan negen fruittelers, geeft de Raad van State de provincie in 1992 gelijk. In het Waterhuishoudingsplan van 1994 besluit de provincie de bestaande agrarische onttrekkingen uit deze waterbron te saneren. Het provinciebestuur realiseert zich in 1996 dat er tien jaar na het besluit de grondwateronttrekkingen af te bouwen, feitelijk nog steeds geen eigen bronnen zijn gesloten. Daarom

worden de vergunningen van de 50 betrokken bedrijven geactualiseerd, inclusief duidelijke bepalingen over de sanering van de bronnen. In deze vergunningen staat dat de ontheffing wordt ingetrokken zodra er duidelijkheid is over alternatieve watervoorzieningen. Hoed: „Inmiddels was het ook een politiek gevoelige kwestie geworden. Flevoland kreeg het verwijt de agrariërs dwars te zitten en ze onnodig op kosten te jagen. Belangenorganisatie LTO-Nederland vond dat er sprake was van verworven rechten.” Oneerlijk Het tegenargument van de provincie was dat boeren met de eigen waterwinning juist jarenlang financieel waren bevoordeeld: er was eigenlijk sprake van oneerlijke concurrentie. „Een belangrijk argument was echter het voorkomen van besmetting van deze voor de drinkwatervoorziening kostbare bron.” In 1997 is onderzoek gedaan naar alternatieve watervoorzieningen. Hoed: „Zonder een overtuigende argumentatie kun je moeilijk een vergunning intrekken. Diverse studies lieten zien dat het gebruik van leidingwater een bruikbaar alternatief is.” In 2003 hakte Flevoland de knoop door en kondigde aan de 50 vergunningen te zullen intrekken. Tegen >>

35

HandHaving 2005 #5

HandHaving 2005 #5

Het diepe grondwater van Flevoland is goedkoop en de kwaliteit is uitstekend. Daarom is het sinds 1987 exclusief gereserveerd voor drinkwater. Een aantal agrariërs gebruikten deze bron echter voor beregening en voor hun vee. Het duurde tot eind 2004 voordat de provincie dit medegebruik ongedaan kon maken. Nu is gestart met hulpvaardige handhaving.

Jurisprudentie

Wat is een dove gevel?

HandHaving 2005 #5

Vastgehouden op het erf

36

Eén keer liep de controle van een bedrijf dat illegaal grondwater oppompte uit de hand. Twee provinciale toezichthouders inspecteerden in 1997 een boerderij nadat bestuursdwang was aangezegd. De boer had daartegen bezwaar gemaakt en het feit dat de handhavers kwamen kijken of de pomp intussen was verwijderd, maakte hem woest. In no time waren collega-agrariërs gealarmeerd die de toegang tot het bedrijf met tractoren versperden. De twee toezichthouders konden niet meer van het erf. Bovendien sloot de boer de watertoevoer voor zijn beesten af om tegenover de toegestroomde media en de overheid te illustreren dat er hier sprake was van dierenmishandeling. „Die koeien begonnen al snel onafgebroken klagelijk en hard te loeien. Het liep helemaal uit de hand.” De provinciale toezichthouders werden na bemiddeling door de politie na een paar uur vrijgelaten. Tegen de boer werd proces verbaal opgemaakt.

overgrote deel van de boerenbedrijven in Flevoland al vele jaren leidingwater gebruikt en de kosten daarvan accepteert. Behoedzaam Met deze uitspraak is de angel uit het verzet. Toch blijft Flevoland behoedzaam opereren. „We kunnen beter via consensus dan via strijd ons doel bereiken”, meent Hoed. Waterleverancier Hydron heeft na overleg met de provincie aan de boeren die een grote aansluiting willen op het drinkwaternet een financieel aantrekkelijk aanbod gedaan. Dat scheelt grote bedrijven een paar duizend euro. Het loopt echter geen storm, vertelt Hoed. „Negen van de vijftig bedrijven hebben gereageerd en bij zeven bedrijven blijkt een reguliere aansluiting voldoende.” Van de resterende 34 bedrijven is niets vernomen terwijl ze toch moeten stoppen met het onttrekken van grondwater. „Mogelijk dat ze toch nog andere alternatieven overwegen.” De afdeling Handhaving wil voorkomen dat ze leidingen en pompen moet verzegelen en dan periodiek moet controleren of de boer zich aan de wet houdt. „De verleiding zou dan wel eens te groot kunnen zijn. Bovendien is het uit oogpunt van milieuveiligheid veel beter de putten echt af te sluiten. Zo weet je zeker dat vervuiling van het grondwater wordt voorkomen.” Kundig afdichten met bentoniet is een specialisme en daarom biedt de provincie eenmalig aan dit werk op haar kosten te laten uitvoeren door een gecertificeerd bedrijf. „Flevoland draagt de kosten omdat veilig drinkwater een algemeen belang is.” Dit najaar moet bekend zijn of de 35 bedrijven die nog niets van zich heb-

ben laten horen toch nog gaan meedoen met de actie ’putten dicht’. Naast de aandacht voor de 35 betrokken bedrijven, geeft de provincie alle ondernemingen de kans om een nietvergunde bron alsnog aan te melden. Daarvoor zijn alle bedrijven in Zuiden Oostelijk Flevoland aangeschreven. Wie de bron nu eerlijk meldt, krijgt geen proces-verbaal. Tekst: Hans Oosterhof Foto: Freddy Schinkel, ANP

In de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op het gebied van geluid komt het begrip ‘dove gevel’ voor. Vaak is niet duidelijk wat daarmee wordt bedoeld. Het begrip dove gevel staat niet met zoveel woorden in de wet, maar is af te leiden uit artikel 1, lid 1 van de Wet geluidhinder. Een gevel, zo staat daar, is de bouwkundige constructie die een ruimte in een woning of gebouw scheidt van de buitenlucht, daaronder begrepen het dak. Een uitzondering geldt voor een constructie zonder te openen delen en met een in NEN 5077 bedoelde karakteristieke geluidwering die ten minste gelijk is aan een verschil tussen de geluidsbelasting van die constructie en 35 dB(A). Die uitzondering op het begrip gevel geldt sinds de wetswijziging van 9 november 1998 (Stb. 1998, 660). Dove gevel als geluidswal In 2001 keuren gedeputeerde staten van Noord-Holland het bestemmingsplan Wooneilanden Houthavens van de gemeenteraad van Amsterdam goed. Het plan maakt de bouw van ten minste 950 woningen op eilanden mogelijk en biedt ook de mogelijkheid van kleine bedrijven, bedrijfsverzamelgebouwen en ruimten voor onderwijs, cultuur en sociale voorzieningen. Al met al is daar zo’n 18.000 vierkante meter voor gereserveerd. Het bedrijf Cargill BV en een particulier gaan in beroep tegen de goedkeuring. Volgens hen verdraagt woningbouw in het Houthavengebied zich niet met de aanwezigheid van industrie in het westelijk havengebied. Vanwege stof-, geur- en geluidsoverlast kun je daar straks niet prettig wonen. Cargill is ook bang dat de woningbouw hun bedrijfsvoering zal beperken. Volgens de bezwaarmakers

kunnen de eisen in het bestemmingsplan niet voorkomen dat het geluid de gestelde normen overschrijdt. De gemeenteraad heeft een voorschrift opgenomen om het geluid van de aanpalende in de huizen niet de 35 dB(A) te laten passeren. Als er op de buitengevel meer dan 55 dB(A) wordt gemeten, dan is het noodzakelijk een of meer dove gevels aan te brengen. Op die manier blijft het geluid binnen beperkt tot maximaal 35 dB(A). De bestuursrechter is daarvan niet onder de indruk, omdat de gemeenteraad geen eisen heeft gesteld aan het geluidwerend vermogen van een dove gevel. Dus is er ook geen garantie dat de 35 dB(A) niet zal worden overschreden. Het desbetreffende planvoorschrift is dus in strijd met de Wet geluidhinder (art. 67, lid 3 juncto art. 46, art. 52, lid 1 en art. 1, lid 1 Wgh). Cargill en de particuliere bezwaarmaker kregen gelijk. Vindplaats: Afdeling Bestuursrechtspraak 23 juli 2003, Milieu en Recht 2005/5 nummer 50 (Dove gevel en bestemmingsplan)

Dove gevel in de milieuvergunning In Reimerswaal ging het om een milieuvergunning. Burgemeester en wethouders van Reimerswaal hadden een revisievergunning verleend voor een bedrijf dat houten pallets maakt, repareert, verhuurt en verkoopt. De onderneming mocht haar opslag ook verhuren aan anderen. Tegen deze vergunning werd beroep aangetekend wegens geluidhinder. De bezwaarmaker zei last te hebben van het vrachtverkeer en vreesde meer hinder wegens de toegestane langere werktijden. Het gemeentebestuur zou de laad- en losactiviteiten en het in- en uitrijden van vrachtwagens ten onrechte

van de piekgeluiden hebben uitgezonderd. Ook had Reimerswaal de zijgevel van zijn woning volgens de eigenaar ten onrechte als een dove gevel beschouwd en was zijn tuin niet als geluidgevoelige bestemming aangemerkt. Ook hier moest de gemeente bakzeil halen. Reimerswaal heeft de Handreiking Industrielawaai gebruikt als toetsingskader voor het verlenen van de milieuvergunning. Die handreiking voorziet echter niet in de mogelijkheid om een gevel als dove gevel te beschouwen. Volgens de bestuursrechter doet het daarom ook niet meer ter zake of er echt sprake is van een dove gevel: men had het geluid bij deze zijgevel moeten meten en pas daarna een besluit moeten nemen over de vergunning. Over de dove gevel die grenst aan de toegangsweg naar het achterterrein van het bedrijf meldt het gemeentebestuur dat de overschrijdingen van de gestelde geluidgrenswaarden acceptabel zijn. De afdeling bestuursrechtspraak ziet dat anders. Ter hoogte van de zijgevel wordt de voorgeschreven grenswaarde voor het equivalente geluidniveau in de dagperiode met 0,9 dB overschreden. De gestelde geluidgrenswaarde komt dus neer op een weigering van de gevraagde vergunning en had daarom moeten worden afgewezen. Het beroep was gegrond. Vindplaats: Afdeling Bestuursrechtspraak 1 december 2004. Milieu en Recht 2005/5 nummer 51 (Dove gevel en milieuvergunning) Claassen-Dales. Tekst: Jan van den Broek

37

HandHaving 2005 #5

dat besluit werd onder aanvoering van LTO-Nederland massaal beroep aangetekend. Volgens de agrariërs zou het bestaande waterdistributienet deze vraag niet aankunnen. Eind vorig jaar oordeelde de bestuursrechter dat de provincie gerechtigd is de vergunningen in te trekken. Een belangrijke overweging daarbij is het risico van vervuiling van het zoete grondwater via vele (illegale) pompputten. ’Laat dat maar aan specialist Hydron over’, aldus de bestuursrechter. Ook wordt fijntjes gemeld dat het

Wim Nijhuis, Drenthe

te gaan lopen, dan trek je aan de bel. Naarmate de tijd verstrijkt zal de controle zwaarder worden. Tot oktober is er een mogelijkheid voor achterblijvers om zich te verbeteren. Als die kans niet wordt gegrepen dan zullen wij niet schuwen een aanwijzing te geven.” Verwachting: „Ik weet zeker dat wij per 1 januari 2006 aan minister Dekker kunnen berichten dat alle handhavingsorganisaties in Friesland aan alle kwaliteitseisen voldoen.”

net ging spelen. Op mijn eerste werkdag was ik al aanwezig op een bijeenkomst over de kwaliteitscriteria handhaving. Omdat ik mij vanaf het begin heb beziggehouden met milieusamenwerking, was het een logisch vervolg om nu ook handhavingsregisseur te worden.” Strategie: „Wij hebben één duidelijke achterblijver die slechts 47% scoorde. Met het bestuur van deze gemeente is inmiddels gesproken. Ook zijn de uitvoeringsplannen van de organisaties inmiddels inhoudelijk beoordeeld. Ik vind het belangrijker om maatwerk te leveren dan een landelijk format toe te passen. We geven iedere organisatie zoveel mogelijk de kans om de plannen zelf in te vullen. Na de beoordeling heeft iedere organisatie een termijn gekregen. De ene gemeente is aangespoord om binnen een maand met een echt concreet plan te komen, maar vaak kon ook worden volstaan met ‘veel succes met de uitvoering’.” Verwachting: „De provincie staat zelf ook nog niet op 100 procent. Het vaststellen van formatie in de begroting was niet volledig en tevens is er nog geen goed computersysteem om de taak van monitoring optimaal uit te voeren. Dat systeem komt er nu wel. Vooralsnog ga ik er vanuit dat het ons lukt om per 1 januari 100% te halen.”

Als secretaris van het bestuurlijk handhavingsoverleg had ik al taken die met de professionalisering te maken hebben.” Strategie: „Ik ben vooral een adviserend regisseur en probeer samen met de partner oplossingen te zoeken. In tweede instantie ligt de nadruk op het nakomen van gemaakte afspraken. Ik probeer het bestuur en de ambtenaren samen te betrekken bij de oplossingen. Verder worden voorbeelden van andere organisaties aangedragen. Ook is het belangrijk om regelmatig contact te houden met de organisaties.” Verwachting: „Er wordt nu hard gewerkt om op 1 januari op 100% uit te komen. Twee gemeenten hebben nog een flinke achterstand weg te werken. Op basis van de huidige scores en de gesprekken die zijn gevoerd met de organisaties, is mijn indruk dat we iedereen kunnen laten slagen.”

Groningen

Drenthe

Hans van den Biggelaar, tel. 050 - 316 49 01

Wim Nijhuis, tel. 0592 - 36 58 23, [email protected] Motivatie: „Het was voor mij in feite een combinatie van de taak zelf oppakken, erin rollen en gevraagd worden.

De Friese regisseurs. V.l.n.r: Jannet de Vos, Jannie Plender en Tjibbe Raap.

Dit zijn de regisseurs milieuhandhaving Na de eindmeting zijn nu de provincies aan bod. Zij voeren de regie bij de uitvoering van de Wet professionalisering milieuhandhaving en beoordelen de praktijkinspanningen van gemeenten, waterschappen en Inspecties. Daarvoor hebben de provincies negentien regisseurs aangesteld. HandHaving stelt ze voor, vraagt naar hun motivatie en hoe ze iedereen bij de les gaan houden.

HandHaving 2005 #5

Friesland

38

Tjibbe Raap, tel. 058 - 292 53 89, [email protected] Motivatie: „Als secretaris van het Fries Milieu Overleg heb ik veel te maken met de uitvoering van de handhaving van de verschillende partijen. De rol van regisseur neem ik graag op me omdat het een uitdaging is de professionalisering samen te organiseren, uit te voeren en problemen samen op te lossen. Ik doe het werk samen met Jannet de Vos en Jannie Plender.”

Strategie: „We gaan dit ook niet doen vanachter het bureau, maar met en tussen de mensen. We gaan niet af op getallen, maar willen graag het verhaal achter de cijfers weten. Op basis daarvan bepaal je welke vervolgstappen genomen moeten worden. Het is wel belangrijk de voortgang van het proces te bewaken door regelmatig ambtelijk overleg te hebben met de betrokken organisaties en vaak de telefoon te pakken om te vragen hoe het gaat. Wanneer een club uit de pas dreigt

[email protected]

Motivatie: „Ik kwam bij de provincie Groningen toen de professionalisering

Overijssel Harrie Hamstra, tel. 038 - 425 12 46, [email protected] Motivatie: „Ik was coördinator servicepunt milieuhandhaving Overijssel, waarin ook de regisseurachtige taken zaten. In Overijssel hebben we toen een splitsing gemaakt omdat de beide rollen beter door verschillende mensen gedaan konden worden. Ik heb gekozen voor ambtelijke regisseur. Tot eind 2004 heb ik deze taak gecombineerd met een functie voor het IPO in de landelijke projectleiding professionalisering.” Strategie: „Elke organisatie moet ondertussen heel erg goed weten wat

Harrie Hamstra, Overijssel

er nog nodig is om in ieder geval aan de minimumkwaliteitseisen te voldoen. Iedereen heeft dat in het eigen zelfevaluatie- en verificatierapport gezet. Iedereen wordt daar nog een keer aan herinnerd. Als ze de resterende aspecten niet op 1 oktober in orde hebben, dan zullen we niet aarzelen om hen aan te pakken. Als het moet met een aanwijzing. Tegelijkertijd ondersteunen we het servicepunt milieuhandhaving om waar nodig de helpende hand te bieden bij de uitvoering.” Verwachting: „Ik weet zeker dat het Overijssel zelf en vrijwel alle organisaties binnen de provincie zal lukken om op 1 januari 100% te bereiken. Slechts bij een enkeling heb ik nog enige twijfels. Daar geef ik extra aandacht aan.”

Gelderland Annette van Delft, tel. 026 - 359 91 77, [email protected]; Jacques van Ingen, tel. 026 - 359 90 44, [email protected]; Cynthia Hübner, tel. 026 - 359 91 27, [email protected] Motivatie: „Wij doen met z’n drieën de regie. Ik ben ambtelijk regisseur en aanspreekpunt voor de handhavingssamenwerking, collega Jacques van Ingen doet de professionalisering en Cynthia Hübner projecten. Voor Hübner en Van Ingen geldt dat zij werkten bij de SEPH en dus ingevoerd zijn in de materie.” Strategie: „Voor de zomer is de achterblijvers gevraagd om met verbeterplannen te komen”, vertelt Van Ingen. „Wanneer er niet binnen drie maan- >>

39

HandHaving 2005 #5

Hans van den Biggelaar, Groningen

Arno Teunissen en Han de Haas, Noord-Brabant

den een verbeterslag is gemaakt, dan zullen wij gebruik moeten maken van de aanwijzing. Er is één gemeente die op dit moment achterblijft. Hiermee zijn al drie bestuurlijke gesprekken geweest. Tevens is er een tweede verificatie gedaan waaruit ook geen goede resultaten kwamen. Al tijdens de eindmeting was er wekelijks contact met de gemeenten. We hebben voorbeelden van andere gemeenten voorgehouden en bijna alle gemeentelijke partners bezocht. Bij de uitvoering van projecten die worden gesubsidieerd uit het budget voor de handhavingssamenwerking, houden we de voortgang goed in de gaten.” Verwachting: „Tot 1 oktober hebben gemeenten een hersteltermijn. Voor enkele gemeenten zal het nog moeilijk zijn, maar ik verwacht wel dat we rond die datum allemaal op 100% zitten.”

goede gesprekken gehad. Binnen korte tijd wordt van hen een flinke vooruitgang verwacht, anders zullen we strenger moeten optreden met een aanwijzing. Dit najaar mogen ze ook de implementatie laten zien met een omgevingsanalyse, prioriteitenstelling en programmering voor 2006. Het is van belang dat de regisseur de vinger aan de pols blijft houden zodat de aandacht niet verslapt.” Verwachting: „Het kan en moet gewoon lukken om de 100% te halen. Ik zou graag willen dat we niet alleen op 100 uitkomen, maar dat de kwaliteitscriteria ook echt worden gebruikt. Wanneer de kwaliteit van organisaties omhoog gaat, worden de resultaten beter en het werk prettiger.”

HandHaving 2005 #5

Flevoland

40

Franck Kuiper, tel. 0320 - 26 53 79, [email protected] Motivatie: „Hiervoor ben ik ook actief geweest met regionale samenwerking en met handhaving. De professionalisering was de extra stimulans die nodig was om bij de provincie mijn functie als beleidsmedewerker handhaving te creëren. Toen deze baan bij de afdeling Milieubeheer kwam heb ik gesolliciteerd. Ik werk ook aan de interne professionalisering.” Strategie: „Ik denk dat we er met samenwerking wel uit komen. Alles wat we samen kunnen doen, moeten we ook echt samen doen. Zo kunnen we ook van elkaar leren. Inmiddels heb ik met een aantal gemeenten

Utrecht Maurits Schouten, tel. 030 - 258 36 43, [email protected] Motivatie: „Vanaf 1998 vervul ik de functie van provinciaal coördinator handhaving. Samen met 47 handhavingspartners is begin 1999 de Utrechtse Samenwerkingsovereenkom st Handhaving op de rails gezet. Vanuit die taak ben ik gevraagd voor de functie van provinciaal regisseur professionalisering milieuhandhaving.” Strategie: „Soms liggen zaken gecompliceerder dan eerst gedacht. Een actueel voorbeeld daarvan is het Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer. De formele vaststelling daarvan laat, ver na de beoogde datum van begin 2005, nog steeds op zich wachten. Vooruitlopend daarop hebben de Utrechtse organisaties veel inspanningen geleverd om te komen

Petra van Tilburg en Monique Linsse, Limburg

tot een prima eindscore van gemiddeld 97,3%. Er lopen nu gesprekken met de organisaties die nog geen 100% scoren. In die gesprekken houdt de provincie nadrukkelijk de ogen open voor de maatschappelijke en bestuurlijke realiteit. Want we weten dat we elkaar, nu en later, regelmatig hard nodig hebben.” Verwachting: „Ik kan daar nu nog geen uitspraak over doen. De impact van het ene criterium is tenslotte veel omvangrijker dan het andere. En, net als onze collega’s in Den Haag, zijn ook wij in het Utrechtse niet in staat ijzer met handen te breken. Voor mij is het essentieel of de betrokken partijen er hard aan willen blijven werken om aan de kwaliteitscriteria te voldoen, danwel hoe valide hun argumenten zijn om ergens vraagtekens bij te zetten. Het is aan het provinciaal bestuur om daar uiteindelijk besluiten over te nemen.”

merkten hierbij dat er soms interpretatieverschillen over de criteria waren. Daarom wilden we weten hoe de organisaties werken en hun plannen vastleggen. Vervolgens kreeg iedereen een brief met de melding dat per 1 oktober aan de eisen moet zijn voldaan. Enkele gemeenten hebben tot 31 december de tijd gekregen, maar zij moeten wel voor 1 oktober exact aangeven hoe ze hun eindsprint gaan uitvoeren.” Verwachting: „De provincie heeft de 100% ook nog niet gehaald en wordt niet anders behandeld. Brabant wil het goede voorbeeld geven en heeft daarom zelf al de verbeterpunten aangegeven die voor 1 oktober vervuld moeten zijn. De provincie heeft ons in ieder geval gegarandeerd dat het gaat lukken om op 1 januari aan alle kwaliteitscriteria te voldoen.”

Limburg Noord-Brabant Arno Teunissen, tel. 073 - 680 83 96, [email protected]; Han de Haas, tel. 073 - 681 22 29, [email protected] Motivatie: „Omdat Noord-Brabant een grote provincie is, hebben wij twee regisseurs. Sinds 1999 ben ik coördinator handhavingssamenwerking, in het verlengde hiervan is ook de regie van de professionalisering milieuhandhaving erbij gekomen. Ik doe dit samen met Han de Haas, die sinds de start van de professionalisering bij de provincie werkt.” Strategie: „Wij hebben de zomermaanden benut om alle 68 gemeenten en 4 waterschappen te bezoeken. We

Petra van Tilburg, tel. 043 - 389 74 56, [email protected]; Monique Linssen, tel. 043 - 389 76 70, [email protected], Motivatie: Petra van Tilburg is regisseur in deeltijd samen met Monique Linsen: „Ik hield mij intern al een tijdje bezig met kwaliteitszorg en was ook handhaver. Die combinatie is denk ik de reden geweest dat ik hiervoor ben gevraagd. Ik heb ‘ja’ gezegd omdat dit in het verlengde van kwaliteitszorg ligt, maar ook omdat het een nieuwe functie is waar je zelf vorm aan kunt geven.” Linsen was al twee jaar betrokken bij de professionalisering en heeft gekozen voor de regie „omdat het interessant is veel contacten te hebben

Maurits Schouten, Utrecht

met gemeenten.” Strategie: „Wij voeren reviews uit. Naast de landelijke verificatie gaan we zelf bij gemeenten en waterschappen langs om in de praktijk te onderzoeken in hoeverre organisaties voldoen aan de kwaliteitscriteria. Dit doen we ook bij de gemeenten die al 100% scoren. We willen weten wat het systeem van deze gemeenten is en hoe zij handhaven. Bij zo’n review is het van belang dat organisaties restrisico’s vastleggen. Organisaties moeten zich bewust worden wat er gebeurt als bepaalde taken niet worden uitgevoerd. Na de review wordt gekeken naar wat daadwerkelijk is bereikt. Wanneer de organisaties niet mochten voldoen aan alle criteria, dan vragen wij om een plan van aanpak en zullen we de gemeenten maximaal faciliteren en ondersteunen. Door samenwerking en overleg moeten we er wel uit zien te komen, alleen in het alleruiterste geval gebruiken wij de aanwijzing.” Verwachting: „We zijn ervan overtuigd dat de meeste organisaties de 100% halen. We zien dat de gemeenten alles uit de kast halen om aan alle criteria te voldoen. Ook onderzoeken we nu de mogelijkheid van een bovenregionale handhavingdienst.”

Noord-Holland Thécla Lammersen, tel. 023 - 514 51 55, [email protected] Motivatie: „Bij ons is de functie van provinciaal handhavingsregisseur een combinatie van bureauhoofd en projectleider. Binnen het bureau zijn er drie regisseurs die elk hun eigen gebied hebben. Hanne Nieuwboer doet de regio Noord, Ed Langereis het

Franck Kuiper, Flevoland

midden en Fred Bulk Zuid. Ik ben gevraagd om bureauhoofd en projectleider te zijn.” Strategie: „Er zitten volgens ons twee kanten aan het regisseursschap: faciliteren, motiveren en stimuleren en daarnaast producten toetsen en beoordelen. we hebben ter motivering diverse workshops gehouden over hoe je een omgevingsanalyse maakt, prioritering vaststelt en een verbeterplan opstelt. Daarnaast wordt samenwerking gestimuleerd. De initiatieven die hieruit zijn voortgekomen, zoals de milieudiensten, worden door de provincie financieel ondersteund. Gedeputeerde Staten heeft vastgesteld dat organisaties die nog niet aan alle kwaliteitscriteria voldoen, maar waar al wel het collegebesluit ligt om zich bij een milieudienst aan te sluiten, enige ruimte krijgen om zich bij de milieudienst te voegen en op deze manier te voldoen. Organisaties die niet voldoen, dit op korte termijn ook niet kunnen én zich niet willen aansluiten bij een milieudienst, krijgen een aanwijzing.” Verwachting: „Het zal niet alle organisaties lukken om per 1 januari op 100% uit te komen en dan zullen wij aanwijzingen geven. Daarnaast denk ik dat er ook nog enkele organisaties zijn die de eerste maanden van 2006 nodig hebben om volledig te voldoen.”

Zuid-Holland Edwin Numan, tel. 070 - 441 76 21, [email protected] Motivatie: „We zijn er ingerold. Professionalisering van de handhaving is in 2002 ingezet als het logische vervolg op de kwaliteitsimpulsen die

41

HandHaving 2005 #5

De Gelderse regisseurs Cynthia Hübner, Annette van Delft en Jacques van Ingen wilden niet zonder de verantwoordelijke gedeputeerde Hans Esmeijer (geheel links) op de foto.

Thécla Lammersen, Noord-Holland

met de Augustusbrief uit 1997 en Bestuursovereenkomsten in gang zijn gezet. Er zijn dus meerdere medewerkers bij betrokken.” Strategie: „Tot 1 oktober is er sprake van intensieve monitoring van de verbetertrajecten en facilitering. Een fiks aantal audits is inmiddels afgerond. De achterblijvers worden gemotiveerd door op de positieve kanten van de professionalisering te wijzen: ‘doen we de goede dingen en doen we ze goed’. De organisaties die al goed scoorden hebben we uitgenodigd om kennis te nemen van de ISO-gecertificeerde handhaving bij de afdeling Handhaving van de provincie. De kwaliteitseisen van de professionalisering zijn daarin verwerkt.” Verwachting: „De organisaties staan er primair zelf voor aan de lat om op

Edwin Numan, Zuid-Holland

1 januari 2006 een 100%-score te laten zien. Bij de bovenregionale organisaties lukt dat zonder meer. Voor alle 86 gemeenten is een voorspelling nu wat lastiger te maken.”

Zeeland Frans van Langevelde, tel. 0118 - 63 17 70, [email protected] Motivatie: „Begin vorig jaar werkte ik al tien jaar bij de provincie als beleidsmedewerker afval. Wat mij betreft was het tijd voor iets anders en daarom heb ik gesolliciteerd naar de functie van regisseur. Milieuhandhaving was nieuw voor mij.” Strategie: „Wat je doet als regisseur is afhankelijk van de concrete situatie. Ik ben blij met hoe Zeeland er nu voor staat. Uit de eindmeting blijkt dat velen er in zijn geslaagd om een

HandHaving 2005 #5

PLEK VOOR 1/2 PAGINA ADVERTENTIE!

42

Frans van Langevelde, Zeeland

achterstand weg te werken. Het is nu belangrijk om per organisatie te kijken welke punten er nog moeten worden verbeterd om de 100% te realiseren. Hierbij speelt samenwerking een rol, bijvoorbeeld door organisaties te wijzen op succesvolle praktijkvoorbeelden elders. Organisaties kunnen veel van elkaar leren. Daarom zou ik ook graag zien dat men in de nabije toekomst gebruik gaat maken van visitatie.” Verwachting: „Ik heb goede hoop dat het allemaal gaat lukken. Dat is ook van belang voor de geloofwaardigheid van de organisaties. Als we op 1 januari het verbetertraject hebben afgerond komt het erop aan dat de basiskwaliteit wordt vertaald in de praktijk en effect heeft. Pas als dat gebeurt is de professionalisering een succes.”