Inhoud #5
10
16
36
40
10 Heel warm en heel laag water Het was een lange, zeer hete zomer met heel laag water. Daardoor konden energie- en chemische bedrijven beperkt koelwater lozen. Daarom werd het toezicht op illegaal lozen bij Rijkswaterstaat flink uitgebreid.
16 Dossier: kwetsbare integriteit De Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Bibob) is een nieuw hulpmiddel om zaken te doen met eerlijke bedrijven. Ook zoekt het bevoegd gezag naar mogelijkheden om handhavers en toezichthouders te wapenen tegen normvervaging en corruptie. „Als er als er niets uit de organisatie boven komt drijven, betekent dat niet dat alles integer functioneert."
36 Pakkans honderd procent Nog slechts 5% van alle automobilisten op de snelweg A13 tussen Den Haag en Rotterdam rijdt harder dan 80 km. De trajectcontrole bij Overschie zorgt samen met uitgekiende publiciteit voor een behoorlijke naleving. „Er is geen ontsnappen aan."
40 Koperworm aan de haak In een beproefd concept trokken de provincie Zeeland en de regionale politie samen op in de zaak ’Koperworm’. Het resultaat is een indrukwekkende rij overtredingen, een pittige financiële schikking en gevangenisstraf.
En verder Journaal 4 De Inspectie van René Husmann 12 Aanhoudingen door vuurwerkteam 23 Flevoland pakt afvalfraude aan 24
Wat mag er met de WOB Specialist Ruggensteun voor Rijkswaterstaat Meningen: Helpt de kliklijn?
26 29 32 34
Jurisprudentie Beschermd: Kerkuil Len Munnik
38 43 44
Colofon Hoofdredacteur Paul van Nunen Redactieraad Jo Gerardu, Koen Kolodziej, Gert Langenbarg, Paul van Nunen, Hans Oosterhof, Hans de Ruiter Redactie-adres Postbus 270, 2700 AG Zoetermeer tel. 079-360 12 34, fax 079-360 12 30 e-mail:
[email protected] Commissie van advies Voorzitter: Egon Snelders, Anton Taks, Jolanda Roelofs (VROM-Inspectie), Jan-Willem
Bekkers (Apeldoorn), Berry Campagne (prov. Utrecht) Louis Steens (AID), Arie de Wit (Politie Instituut Verkeer en Milieu), Rob te Wierik (SEPH Twente), Freerk Jan Medendorp (politie IJsseland), Annemiek Jetten (Hoogheemraadschap West-Brabant), Jaap Rus (IVW), Wilma Speller-Boone (Justitie) Advertenties Tariefkaart op aanvraag. tel. 079-360 12 32, fax 079-360 12 30 of via www.bladenmakers.nl Abonnementen € 40,- per jaar, incl. 6% BTW Ambtenaren en bestuurders die van overheidswege betrokken zijn bij de uitvoering en handhaving ontvangen HandHaving op aanvraag kosteloos.
Aanvragen abonnementen: www.minvrom.nl/handhaving. Adreswijzigingen e-mail:
[email protected] Productie Format Bladenmakers, Zoetermeer Vormgeving Zuiderlicht, Maastricht Druk ACI Offsetdrukkerij, Amsterdam De in dit blad weergegeven meningen weerspiegelen niet noodzakelijkerwijs de opvattingen van de bewindslieden van VROM.
ISSN 1381-8767
3
HandHaving 2003 #5
Uitgever Ministerie van VROM
Journaal Lage waterstanden, schaars koelwater, scheurende veendijken, beregenings-, vaar- en zwemverboden. De regenloze periode en aanhoudende 30 graden Celsius ‘plus’ veroorzaakte in veel recreatieplassen een explosieve groei van blauwwier, rode alg of botulisme. De overschrijdingen van gezondheidsnormen leidden tot extra werk voor toezichthouders bij waterschappen en provincies. Op grond van de Wet op de hygiëne van zwembaden en zweminrichtingen gaven provincies voor veel recreatieplassen negatief zwemadvies. In Zuid-Holland gold zelfs een totaal zwemverbod. Eind augustus plaatste de provincie Friesland dit waarschuwingsbord. Foto: Fotobureau Noordoost
Het Regionaal Bureau Milieu van politie Overijssel is een omvangrijke bandenzwendel op het spoor gekomen. Een jaar geleden brandde in Kampen een gigantische voorraad tractorbanden af. Nader onderzoek bracht aan het licht dat de exploitant landbouwbanden niet alleen op zijn terrein tot gigantische stapels liet groeien, maar ook in de wijde omgeving dumpte, zelfs in een zijarm van de IJssel. Eind augustus heeft het Regionaal Bureau Milieu het procesverbaal ingeleverd bij het Openbaar Ministerie in Zwolle. Het bedrijfsterrein is na de brand ontruimd en van asbest ontdaan. De provincie Overijssel draaide op voor de kosten: tussen 400.000 en 500.000 euro. Sinds enige tijd bepaalt het Besluit beheer autobanden dat de producent van autobanden verantwoordelijk is voor de inzameling en verwerking van oude autobanden. Vooralsnog vormen oude afvalbanden een terugkerend probleem. Staat een voorraad niet in brand, dan slingeren er wel banden in de natuur. Zo moesten bij een voormalig auto-
demontagebedrijf in Emmen eveneens 5000 afvalbanden worden opgeruimd, evenals (onder meer) 1.000 liter afgewerkte olie, accu’s en gasflessen. De eigenaar kreeg begin juli bestuursdwang aangezegd. Uiterlijk 1 augustus had het afval van het terrein moeten worden afgevoerd. Dat is niet gebeurd. Het ontruimen van het terrein, onder toezicht van de provincie Drenthe,
Tien kansen op ontkokering
HandHaving 2003 #5
Innovatie van de informatievoorziening is een mogelijkheid om milieuhandhaving te verbeteren. De innovatie moet dan wel gericht zijn op meer ketenhandhaving, meer eenduidigheid en een grotere bereidheid om kennis te delen. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkszaken (BZK) wil ketenhandhaving stimuleren en riep handhavers tijdens een congres op 18 september op om ’over de schutting te kijken’.
4
Tijdens de bijeenkomst ’Scherper zicht op handhaving’ presenteerde BZK het rapport ’De Innovatie-kanskaart Ketenhandhaving milieu’. Het rapport beschrijft tien mogelijkheden die informatie-uitwisseling en samenwerking in het veld van milieuhandhaving kunnen bevorderen. Van deze tien kansen hebben er vier een zeer hoge prioriteit:
1 eenduidige sturing en verantwoor dingsinformatie 2 eenduidige operationele informatie 3 ketencoördinatie 4 www.milieu-inspectiewijzer.nl, een e-learning site De kansen 1 en 2 hebben betrekking op het brengen van eenheid in sturingen verantwoordinginformatie en in operationele informatie, en de inrich-
kostte rond de 12.000 euro. Dit bedrag wordt verhaald op de eigenaar van het terrein. In Limburg liep het bedrag voor het opruimen van 8000 autobanden op tot eenzelfde bedrag: 12.000 euro. De eigenaar beschouwde de banden als voorraad om er in een later stadium kunstwerken van te maken. Omdat de banden er al een jaar lagen, geloofde de provincie daar niet zo in. Zij haalde 8000 banden weg en liet er 7000 achter. Die waren wel al verwerkt tot kunstwerken. Om de kosten te verhalen, bedacht het provinciebestuur een creatieve oplossing. Zij liet beslag leggen op het huis van de kunstenaar. Bij verkoop van het huis moet hij de schuld alsnog aflossen.
binnen twee jaar zijn gerealiseerd. Dat de Innovatie-kanskaart breed wordt gedragen, zal de slagingskans doen toenemen. Meewerkenden zijn provinciale handhavingsregisseurs, de politie, het OM, de VROM-Inspectie, de Inspectie VenW, het Programma Elektronische Provincies, het ministerie van BZK en vertegenwoordigers van het bedrijfsleven. De Innovatiekanskaart is een initiatief van het ministerie van BZK. Dit ministerie heeft juist het onderwerp milieu opgepakt omdat het een ‘complexe beleidsopgave’ is. Dat wil zeggen: de betrokkenheid van de vele overheidsorganisaties heeft geleid tot verkokering. Zowel voor de overheid zelf als voor bedrijfsleven en burgers. Nadere inlichtingen: www.e-provincies.nl
ting van de systemen die uitwisseling van die informatie mogelijk maken. Kans 3 doet een voorstel om met ketencoördinatie te experimenteren. De laatste kans, kans 10, richt zich op het bundelen en digitaal aanbieden van (keten)handhavingkennis en gereedschappen voor alle handhavers en de inrichting van een platform waar interactief kennis kan worden uitgewisseld. Van de overige kansen is het ‘Landelijk overtrederregister’ het vermelden waard. Dit register moet door alle handhavende instanties op eenduidige wijze worden gevuld én voor hen te raadplegen zijn. Zes kansen hebben de prioriteit ’hoog’ gekregen. Sowieso willen de bedenkers de vaart er inhouden want alle kansen moeten
Subsidie sloop zeeschepen De Stichting Tanker Ontmanteling Platforms krijgt van de rijksoverheid € 75.000,- voor een onderzoek naar de haalbaarheid van ontmanteling en recycling van zeeschepen en platforms. De verantwoorde sloop in vloeistofdichte droogdokken zou moeten plaatsvinden in de Eemshaven (Groningen). Daarmee kan een eind worden gemaakt aan de milieuschadelijke en mensonterende sloop in Bangladesh en India. De Stichting bekijkt ook of Nederland verantwoord slopen in ontwikkelingslanden kan bevorderen. Nadere inlichtingen: www.stichtingtop.org
Commentaar: Geen nieuws op Urk In juni nam ik afscheid van de Commissie van Advies Redactie (kortweg CAR) van dit tijdschrift. Bij die gelegenheid waren we te gast bij de Inspectie Verkeer en Waterstaat en konden we vergaderen aan boord van hun ’Noord-Holland’, een authentieke motorzeilklipper uit 1912. Het was Hollands weer: schrale zon en stevige bries. Om klokslag tien voeren wij van wal en allengs tijdens het overleg met de collega’s van provincies, gemeenten, waterschappen AID, IVW en Justitie zag je de zeeziekgevoeligen wit wegtrekken. Niettemin evalueerden wij de vorige uitgave van HandHaving en beraadden wij ons over komende edities. We meerden aan in de haven van Urk en na de lunch voeren we terug naar Lelystad. Tot zover niets aan de hand. Ongeveer een week later stonden de kranten echter vol over Urk. ‘Drugs op Urk, circa twintig jongeren aangehouden’ en ’36 procent meer kans op sterfte voor Urker mannen wegens weinig lichaamsbeweging en overgewicht’. Hadden wij zitten slapen? Hadden wij daar iets van moeten merken? Bestond er een verband tussen ons bezoek en de publiciteit? Hadden wij voor ons blad een interessante scoop gemist? Urk was uiterlijk in ieder geval de rust zelve. De meningen van de Urkers over de grootscheepse media-aandacht liepen nogal uiteen. Maar de uitspraak van één Urker wil ik u niet onthouden: ’Doar got oenze naam wier… Maar dat is vanzelfsprekend niet ut arregste. Ut feit dat Urrek ok midden in de wereld stot wordt ier ondubbelzinnig miet annettoont!!’ Geen speld tussen te krijgen. Het doet me ook denken aan een uitspraak van een oude baas van me: ’Paul, ’t maakt niet wat ze over je schrijven, als ze maar over je schrijven!’ Maar is dat ook zo? Tijdens de vaartocht gaven we het advies de resultaten van de nulmeting milieuwethandhaving compleet te publiceren. We zijn tenslotte handhavers. Toch moet ik eerlijk bekennen dat toen de resultaten in de vorige HandHaving bekend werden gemaakt, ik een beetje opgelucht was dat mijn club redelijk uit de bus kwam. Tevens realiseerde ik me weer eens terdege dat wat voor mij goed nieuws was, een ander niet blij maakt. Er waren immers ook overheden die minder florissante cijfers haalden. En volgens mij maakt het dan wel degelijk wat uit wat ze (verder) over je schrijven. Ik wens de CAR juist daarbij veel wijsheid en succes toe. Paul de Zeeuw, Inspectiesecretaris VROM-Inspectie en ex-voorzitter CAR
5
HandHaving 2003 #5
Oude autobanden opruimen is dure grap
6
Hoe gaat het toch met... Dé HAMIL-opleiding
Legionella niet in orde
Bijna revolutionair was de opleiding Handhaving Milieuwetgeving tien jaar geleden. Bestuursacademie OostNederland nam het initiatief voor deze nieuwe opleiding, speciaal voor ‘gemotiveerde herplaatsbaar verklaarde ambtenaren’. De opleiding was volgens coördinator Jeanette Bertels uitermate geschikt voor ‘ambtenaren die om een of andere reden hun oude baan niet meer konden behouden’, zo berichtte Handhaving in 1993. De opleiding HAMIL bestaat nog, Henk Lamphen is nu de coördinator. Een verschil met 1993 is Mbo+ toen en Hbo-niveau nu. „Na verloop van tijd bleek er op basis van de vraag uit de praktijk en van de deelnemers zelf meer diepgang nodig te zijn." In 1993 waren er 15 deelnemers die examen deden, op dit moment zijn het er 60. De stage, die in 1993 nog een groot deel van het lesprogramma in beslag nam, bestaat niet meer. Wel zijn er verschillende onderdelen toegevoegd zoals de praktijkdagen Integrale Handhaving en Monsterneming, waarbij bedrijven worden bezocht. „Door intensief met praktijksituaties bezig te zijn, kan de theorie worden toegepast. Op die manier is de opleiding dus toch heel praktijkgericht. Het
Tweederde van de hotels in Nederland blijkt niet te voldoen aan de regelgeving rond legionallepreventie. De VROM-Inspectie controleerde vorig jaar 96 hotels en concludeert dat de resultaten niet veel beter zijn dan in 2001. Vooral koudwaterleidingsystemen zijn kwetsbaar. Ook legionellaonderzoek in 100 overdekte openbare zwembaden toont vooral koudwaterbesmetting aan. In 2001 was het eerste onderzoek naar de naleving. Afgelopen jaar volgde een tweede onderzoek waarbij 96 hotels in heel Nederland werden bezocht. Terwijl in 2001 voornamelijk grotere hotels of ketens werden geïnspecteerd, is afgelopen jaar een dwarsdoorsnede genomen van de hotelbranche. Uit dit tweede onderzoek blijkt dat de hotelbranche geen vorderingen boekt met de uitvoering van zaken als risico-inventarisaties en risicoanalyse, het beheersplan, het logboek en de kwaliteit van koud- en warmwater. Bacteriekweek bij leidingwatermonsters gaf bij 9% van de hotels een overschrijding aan van de legionellanorm. Eenmaal trof de Inspectie een warmwaterbesmetting aan, acht maal een koudwaterbesmetting. De helft van de hotels kon een gebruiksvergunning tonen. Deze vergunning is verplicht voor accommodaties voor meer dan vijftig personen. In de vergunning staan voorschriften voor onder andere veiligheidsvoorzieningen en vluchtroutes. De onderzoeksrapporten zijn in te zien op www.minvrom.nl.
feit dat er geen stage meer is, vind ik geen minpunt.” De doelgroep voor de opleiding is nauwelijks veranderd. Veelal gaat het nu echter om ambtenaren die al veel ervaring hebben. De opleiding geeft ze behalve inzicht in de integrale handhaving ook nog eens een extra gereedschap mee", vertelt Lamphen. Toen de opleiding in 1993 startte, hadden de deelnemers een ‘baangarantie’. Met sollicitatietraining en een sollicitantenbank werden de cursisten door de bestuursacademie intensief begeleid in het zoeken naar werk. „Onze ervaring is dat iedereen binnen een jaar een baan heeft", vertelde Bertels daarover in 1993. Juist daarom is het volgens projectassistent Ed Kessenich nu niet meer nodig om een baangarantie te bieden. „De meeste cursisten zijn al werkzaam als handhaver, sollicitatietraining hoeft niet meer. Men vindt zijn of haar weg wel." Toch is voor de organisatie nog niet de tijd aangebroken om achterover te leunen „Het eerstvolgende dat we gaan doen is kritisch kijken naar de onderdelen kennis, kunde, vaardigheden, attitude en het rooster. Want hoe diep moeten we inhoudelijk gaan en wat moeten we de deelnemers meegeven?"
Geen uitstel dwangsom Edelchemie De provincie Limburg kan het al dan niet innen van een dwangsom niet koppelen aan een nieuwe vergunningaanvraag. Deze uitspraak deed de Raad van State in een geschil tussen de VROM-Inspectie en de provincie inzake de handhaving bij het bedrijf Edelchemie in de gemeente Heel. Door de uitspraak kan de provincie het innen van de dwangsom van 9 miljoen euro niet uitstellen. Op het terrein van Edelchemie in het Limburgse Heel liggen naar schatting 500 ton verboden afvalstoffen. Ook heeft Edelchemie volgens de provincie te veel slib en gips opgeslagen. Limburg wil dat Edelchemie de gevaarlijke stoffen deze maand weghaalt, op straffe van een dwangsom van negen miljoen euro. Tegen de dwangsom heeft Edelchemiedirecteur Leo Nevels eind mei bezwaar aangetekend. Over dat bezwaar wilde de provincie aanvankelijk geen uitspraak doen omdat Edelchemie begin mei ook een nieuwe milieuvergunning heeft aangevraagd. Daarin wordt uitgegaan van een grote opslagcapaciteit voor afval. Het leek gedeputeerde Herman Vrehen verstandiger eerst de vergunningprocedure af te ronden voordat een beslissing werd genomen over het bezwaar tegen de dwangsom. Daardoor verschoof de dwangsomdatum echter naar 1 december 2003. De gemeente Heel en de VROMInspectie waren het niet eens met dit uitstel. Om te voorkomen dat de provincie geen oordeel zou vellen over het bezwaar dat Edelchemie tegen de dwangsom heeft ingediend, stapte de Inspectie naar de bestuursrechter. De Raad van State vindt dat de provincie gehouden is een oordeel over het bezwaarschrift van Edelchemie te vel-
len. Het bedrijf heeft pas in mei bezwaar gemaakt tegen de dwangsombeschikking van november 2002. Dat daarnaast in mei een nieuwe milieuvergunning is aangevraagd rechtvaardigt het uitstel op het bezwaarschrift niet, meent de bestuursrechter. De provincie heeft Edelchemie tevens
bevolen nader bodemonderzoek te doen op het terrein. Ook dit besluit is aangevochten via de Raad van State. Het bedrijf vindt dat de mogelijke vervuiling door de buren is veroorzaakt, danwel door oude mijngasleidingen. De Bestuursrechter oordeelde op 3 september dat de provincie Edelchemie terecht sommeert de bodem te onderzoeken. Nergens is volgens de Raad van State aannemelijk gemaakt dat anderen de bodem hebben vervuild. Nadere inlichtingen: www.raadvanstate.nl Zaaknummer:
Cijfers en Trends Met 62.250 controles heeft de Algemene Inspectie Dienst (AID) in 2002 10% meer gecontroleerd dan in 2001. Vooral vanwege het checken van EU-premies waren meer controles nodig. Een op de tien tuinders is vorig jaar beboet wegens gebruik van verboden gewasbeschermingsmiddelen, in 2001 was dat nog een op de zes tuinders. Koploper in niet naleven is de vleesdestructie. Veel slachterijen proberen slachtmateriaal met een hoog risico om te zetten naar laagrisicomateriaal, zodat het niet vernietigd hoeft te worden. Hieronder de top 8 van AID-inzet, met daarbij de mate van naleving. C= Controles, O = Overtreding
1 Planten 2 Visserij 3 Meststoffen 4 Natuurbescherming 5 Veehouderij, dierwelzijn 6 Diervoeders 7 Vlees en destructie 8 Paardensport
2002 C 13200 8800 8550 7950 7940 2550 745 65
O 1370 680 2260 515 1750 150 335 7
% 10% 7% 26% 6% 22% 6% 45% 10%
2001 C 8412 9412 6709 9600 6250 1154 1086 75
O 1318 546 1057 1054 834 140 371 0
% 15% 6% 16% 11% 13% 12% 34% 0%
7
HandHaving 2003 #5
HandHaving 2003 #5
Legionellabesmetting kwam niet voor in whirlpools in de onderzochte hotels. Foto: Fotobureau Noordoost
De gifbrand bij ATF is zeer waarschijnlijk ontstaan door het onzorgvuldig sorteren van chemisch afval. Foto: Fotobureau Noordoost
Interregionaal vuurwerkteam doet 107 aanhoudingen
Friesland pleit zichzelf vrij in ATF-brand
Onder de 107 aanhoudingen voor illegale vuurwerkhandel die een interregionaal Vuurwerkteam vorig jaar deed, bevonden zich veel recidivisten. Bovendien blijken de verdachten zich met meer illegale praktijken bezig te houden dan alleen de vuurwerkhandel. De gezamenlijke actie van het Vuurwerkteam en andere handhavende organisaties leverde een totale vangst op van ruim 40 ton. De komende vijf jaar blijft het Vuurwerkteam actief.
HandHaving 2003 #5
Het Interregionale vuurwerkteam is als proef opgezet. Vooraf was het aantal haalbare zaken op 32 gesteld. Dat werden er 63. Gezien dit resultaat gaat het Vuurwerkteam nog minstens vijf jaar door. Elk jaar treedt een van de zes politieregio’s als projectleider op. Dit jaar is dat regio Hollands-Midden. Een van de conclusies van het proefjaar is zo vroeg mogelijk te starten met de voorbereidingen. Wie illegale vuurwerkhandel wil bestrijden moet namelijk vroeg beginnen. Zes politieregio’s: Rotterdam-Rijnmond, Middenen West Brabant, Hollands Midden, Haaglanden, Zuid-Holland-Zuid, Zeeland en de KLPD, unit milieucriminaliteit, vormden juni 2002 de basis van het Vuurwerkteam. „Eigenlijk al te laat", zegt projectleider Cor van der Will van de politie Rotterdam-Rijnmond. „De voorbereiding voor de komende jaarwisseling is daarom nog eerder begonnen. Ook wordt dit jaar de periode van observeren verlengd met in totaal zeven weken."
8
Verkooppunt Een tiental andere handhavende instanties zegde toe mee te werken. Een daarvan was de Belgische lokale politie zone Noord. Samenwerking met de zuiderburen is nodig omdat
veel vuurwerk uit België komt. De werkwijze van het team hield onder meer in het observeren van voertuigen (bestelauto’s, busjes en boedelbakken) bij een verkooppunt van consumentenvuurwerk. Voor dergelijke opsporingsactiviteiten van de Nederlandse politie op Belgisch grondgebied is een rechtshulpverzoek nodig. Dat neemt veel tijd in beslag, een van de redenen waarom de voorbereiding vroeg in het jaar moet beginnen. Dankzij informatie-uitwisseling tussen het Vuurwerkteam en de Belgische politie kon de laatste organisatie 17.250 kilo vuurwerk in beslag nemen. Subjectenlijst Uit de Eindrapportage Joint Investigation vuurwerk 2002-2003 blijkt dat het werken met een subjectenlijst de politie goed is bevallen. Dit is een inventarisatie van personen van wie bekend is dat zij zich eerder hebben ingelaten met illegale vuurwerkhandel. Deze lijst bewees zijn dienst. Niet alleen tijdens de gerichte observatiedagen, maar ook daarbuiten werden ‘bekenden’ aangehouden op het traject België-Nederland. De deelnemende politiemedewerkers continueerden de vervolging in de eigen regio. De aangehouden personen hielden zich nogal
eens bezig met andere strafbare feiten, zoals illegale handel in sigaretten, cd’s, gestolen kleding en cv-installaties. Ook werd een aantal hennepkwekerijen opgerold. Voor een deel is de illegale vuurwerkhandel crimineel georganiseerd. Nadere inlichtingen: Cor van der Will, projectleider Vuurwerkteam, Politie Rotterdam-Rijnmond, tel. 010-2741637.
Tweedelijnstoezicht asbestverwijdering Bedrijven die asbest inventariseren en of verwijderen moeten gecertificeerd zijn. Onderzoek van VROM heeft echter geleerd dat er door certificerende instellingen werd gesjoemeld. Daarom zullen certificerende instellingen van overheidswege worden aangewezen en onder tweededelijnstoezicht worden geplaatst. De bedrijven worden voor dat deel van hun werk zelfstandige bestuursorganen. In het nieuwe Asbestverwijderingsbesluit worden stringentere eisen gesteld die volgens de betrokken ministeries van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en VROM in de praktijk minder ruimte laten voor individuele interpretatie van de regels. De aanpassing van de wet- en regelgeving zal naar verwachting eind 2004 klaar zijn.
Het toezicht van de provincie Friesland op het afvalbedrijf ATF in Drachten was toereikend. Daarom valt de provinciale handhavers niet te verwijten dat er op 12 mei 2000 een enorme gifbrand ontstond. Aldus pleit het provinciebestuur zichzelf vrij in het rapport ’De ATF-brand nader belicht’. Wel heeft het provinciebestuur de vergunningvoorschriften van ATF na de brand drastisch uitgebreid. Ook zijn er meer toezichthouders aangenomen. De vergunningverlening bij ATF in de periode voor de brand vond plaats op basis van de richtlijn CPR 15.2, in de zwaarste categorie. Voorwaarden in de provinciale vergunning waren ook gebaseerd op de zwaarste CPR-eisen, mede op advies van de brandweer. Het provinciebestuur vindt dat er daarom in 1996 een goede vergunning is verstrekt. De certificering van het bedrijf en van de brandblusinstallatie is niet goed verlopen. De nieuwe blusinstallatie was in 1999 niet geheel goedgekeurd door het certificeringsbedrijf. Het in 1998 gebouwde afvaldepot was echter ook niet voorzien van de vereiste goedkeuring voor brandveiligheid. Sterker nog, het depot was enkele malen afgekeurd. ATF vertelde dat wijselijk niet aan de provincie, de toezichthouders vroegen echter ook niet naar een bewijs van goedkeuring. De provincie kwam daar begin 2000 achter. ’Stillegging wegens ontbreken van certificering op grond van veronderstelde gebrekkige brandwerendheid is destijds niet als reële optie gezien Hiervoor ontbraken de juridische gronden’, aldus het provinciebestuur. Zesde keer Intensiever handhaven had de escalatie van de gifbrand niet voorkomen, meent
de provincie. Pas achteraf bleek dat de schuimblusinstallatie eigenlijk niet geschikt was voor ATF. Deze installatie was voorgeschreven door VROM. Uit een uitgelekt onderzoek van Milieu Recherche Team politie Friesland blijkt dat het sorteren van het gevaarlijke afval niet altijd adequaat gebeurde. Het onjuist opslaan van 480 ton chemisch afval in het onvoldoende beveiligde depot zorgde voor chemische broei, de waarschijnlijke oorzaak van de brand. Overigens was er in hetzelfde depot al vijf keer eerder op deze wijze brand ontstaan. Volgens de provincie is het onmogelijk de dagelijkse verwerking van het afval grondig te controleren. Bij de presentatie van het rapport verklaarde gedeputeerde Ton Baas dat ’controle altijd een momentopname is’. Wel is de nieuwe vergunning van ATF fors aangescherpt, de afdeling Milieu van de provincie is flink uitgebreid. Het Openbaar Ministerie vervolgt ATF en drie leidinggevenden van het bedrijf. Deze zaak dient waarschijnlijk eind dit jaar. Het rapport ’De ATF-brand nader belicht’ is te downloaden via www.friesland.nl.
Kort De werkingsduur van het Transactiebesluit milieudelicten is verlengd tot 1 januari 2004. De verlenging met zeven maanden geeft de regering de tijd voor aanpassingen in het experiment, waarin het bestuur lichte en veelvoorkomende milieuovertredingen met een strafrechtelijke transactie mag afdoen. Het Besluit glastuinbouw is de eerste Algemene maatregel van Bestuur met minimaal drie handhavende partijen: gemeenten, waterschappen en de AID. Donderdag 2 oktober bespreken zij in de Jaarbeurs Utrecht het afstemmen van het toezicht op de rapportageplicht van de telers. Aanmelden via www.infomil.nl. Ingrepen voor een aangepast strafrechtelijk sanctiestelsel staan op stapel, zoals herziening van de voorwaardelijke veroordeling en de invoering van de minimumstraf. Donderdag 30 oktober is hierover een studiedag in congrescentrum Lapershoek in Hilversum. Meer informatie: www.kerckebosch.nl. De Dierenbescherming heeft een landelijk Meldnummer dierenmishandelingen verwaarlozing. Via 0900-2021210 (0,10/min) zijn inspecteurs van de Landelijke Inspectiedienst Dierenbescherming (LID) te bereiken. Deze inspecteurs zijn opsporingsbevoegd. Rotterdam brengt alle taken van haar afdeling milieu over naar DCMR Milieudienst Rijnmond. Doel van de concentratie is een beter milieubeleid en één duidelijk loket voor bedrijven en burgers.
9
HandHaving 2003 #5
Het Vuurwerkteam onderschepte 40 ton vuurwerk. Foto: Fotobureau Noordoost
Een energiecentrale bij Nijmegen loost met enorm geweld koelwater in De Waal. Vanwege het lage water was dat afgelopen zomer voor het eerst zichtbaar.
Geen graadje te warm deze zomer
10
De directie Zuid-Holland van Rijkswaterstaat herbergt veel bedrijven die koelwater gebruiken voor hun productie. Daar zijn er ongeveer 125; bij andere directies zijn het er vijf tot tien. Reden voor deze regio om extra alert te zijn. Begin juni ontving het Zuid-Hollandse bedrijfsleven al een waarschuwingsbrief: ’Reeds nu is de temperatuur van het oppervlaktewater opgelopen tot 22-23°C. In eerdere jaren was dit niet voor begin juli het geval. Derhalve is niet uit te sluiten dat dit jaar ernstige problemen zijn te verwachten.’ Passende maatregelen waren nodig om te zorgen dat er geen te warme wateremissies aan het oppervlaktewater werden toegevoegd, aldus de brief. Robert van Deursen, plantmanager van waterstoffabrikant Air Products Pernis, was niet onbekend met die maatregelen: „Iedere warme zomer moeten we ons aan deze richtlijnen houden. Deze zomer hebben we een tweede koel-waterpomp gestart om zo
meer koud water te kunnen bijmengen. Ook hebben we ons stoomsysteem aangepast waardoor er minder warm water vrij kwam." Productiestop Rijkswaterstaat kan niet voor bedrijven beslissen welke maatregelen het beste zijn. „Dat moeten ze zelf doen", aldus Marco de Krieger van het speciale projectteam dat de directie Zuid-Holland deze zomer oprichtte. „Sommige bedrijven doen hun onderhoudswerkzaamheden in de warmste periode en andere bedrijven gaan terug in productiecapaciteit, zoals Shell Moerdijk waar de productie soms is teruggedraaid tot 60 procent van de capaciteit." Ook elders in het land zijn maatregelen genomen. Dick Luijendijk, van de Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW) vertelt dat AKZO Hengelo de productie aan het Twentekanaal zelfs heeft stilgelegd. „Bedrijven willen liever niet geassocieerd worden met water zonder zuurstof en met vissterf-
te." Ook noemt de IVW’er een veevoederbedrijf dat zijn voer minder indampte en natter transporteerde. Luijendijk heeft deze zomer niet van grote incidenten met te warme wateremissies gehoord. „Overal is Rijkswaterstaat adequaat opgetreden." Dwangsom De ‘warme-zomerrichtlijnen’ van Rijkswaterstaat waren bij Air Products Pernis weliswaar bekend; de serieuze aandacht die de RWS-directie dit jaar aan het probleem besteedde was nieuw. Van Deursen: „Andere jaren was Rijkswaterstaat wat laconieker." In juni vroeg de directie Zuid-Holland echter al om wekelijkse rapportages over de temperatuur van het ingenomen oppervlaktewater en het geloosde koelwater. En vanaf 8 augustus moest er zelfs dagelijks worden gerapporteerd. De Krieger: „Er kwamen toen enorme hoeveelheden informatie bij ons binnen. Toen is ook een projectteam opgericht met enkele vergunningver-leners en handhavers." Dit team is sindsdien vrijwel fulltime bezig geweest met deze problematiek. De Krieger: „Onze meetdienst meet de watertemperaturen bij bedrijven en stuurt de resultaten naar ons kantoor. Daar combineert men die resultaten met de gegevens
die bedrijven zelf hebben gestuurd. Wanneer een bedrijf bijvoorbeeld rapporteert dat de emissies net tegen de maximaal toegestane temperatuur aan zitten, dan vragen wij de meetdienst daar te gaan meten om zeker te weten dat men beneden de grens blijft." Constateerde men een overschrijding, dan kreeg het bedrijf binnen een dag nog een fax. „Daarin staat dat we overschrijdingen hebben gemeten en dat we overwegen een last onder dwangsom op te leggen. Vervolgens nodigen we het bedrijf uit voor een gesprek. Want pas als we alle feiten kennen en alle belangen afgewogen hebben, mogen we handhavend optreden." Media-aandacht Zes bedrijven in de regio Zuid-Holland zijn in augustus aangeschreven wegens het lozen van te warm koelwater. Rijkswaterstaat concludeerde in één geval uiteindelijk dat het ging om een aantoonbaar incident. Het tweede geval betrof Air Products, daarbij constateerde men een mogelijk verschil in meetpunten. Die zaak wordt verder onderzocht. Manager Van Deursen: „Rijkswaterstaat is daarin zeker niet onredelijk." Bij Afvalstoffen Terminal Moerdijk (ATM) werd een last onder dwangsom
opgelegd. ATM-manager Jack Droog: „Formeel heeft Rijkswaterstaat gelijk; we hebben een aantal lozingen van boven de 30 graden gedaan, maar of het redelijk is? Dit probleem stelden we in de zomer van 2001 al aan de orde. Toen werd gezegd: daar zijn we richtlijnen voor aan het ontwikkelen en is men er niet meer op teruggekomen. Ik heb de indruk dat men nu óók vanwege de media-aandacht harde actie onderneemt." Bij een last onder dwangsom krijgt een bedrijf bij iedere volgende overtreding een boete. Zo’n last blijft minimaal een jaar van kracht, daarna kan een bedrijf om opheffing vragen. Ook al dalen de watertemperaturen en kunnen bedrijven weer hun normale bedrijfsprocessen hervatten: bedrijven die in de afgelopen warme periode een overtreding begingen krijgen nog steeds een last onder dwangsom. „Dan hebben we volgende zomer alvast een stok achter de deur", aldus De Krieger. Gedoogverzoek Sinds het begin van de hittegolf hebben landelijk ongeveer dertig bedrijven een gedoogverzoek ingediend. Met uitzondering van de energiebedrijven is daarvan geen enkele toegekend. De
regionale directies van Rijkswaterstaat adviseren IVW daarover. De staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat beslist uiteindelijk. „Alleen in uitzonderlijke gevallen wordt er gedoogd", meldt Luijendijk. IVW bekijkt eerst welke maatregelen het bedrijf al heeft getroffen, wat de handhavingsgeschiedenis is, wat de ecologische effecten van de ontheffing zijn en wat de gevolgen zullen zijn wanneer een bedrijf géén ontheffing krijgt. „De energiecentrales verkeerden in een uitzonderingspositie: zij mogen water met een temperatuur van 32°C in plaats van 30°C lozen, zodat de nationale energievoorziening niet in gevaar komt." De Krieger toont zich tevreden over de uitkomsten van het extra toezicht. „We hebben het tijdig goed opgepakt. Maar zoiets gaat wel ten koste van het reguliere werk. Nu is er helemaal achterstand bij de vergunningverlening en het opmaken van processen-verbaal." Nadere inlichtingen: Marco de Krieger, sectorcoördinator Bestuurlijk/juridische Zaken en Opsporing, afdeling Handhaving Wvo, Rijkswaterstaat Zuid-Holland, tel. 010-4026157. Tekst: Karin Alfenaar Foto: Koen Verheijden/HH
11
HandHaving 2003 #5
HandHaving 2003 #5
Het was een lange, zeer hete zomer. Niet iedereen genoot van de hitte, want de stand van het binnenwater daalde en de watertemperatuur steeg. De energiebedrijven die daardoor maar beperkt hun koelwater konden lozen haalden het nieuws, maar ook bedrijven in bijvoorbeeld de metaalbewerking, chemie en afvalverwerking moesten maatregelen nemen. Vooral in Zuid-Holland werd het toezicht op illegaal lozen verscherpt.
René Husmann: „Na een rampsimulatie hoef je echt geen evaluatienota te schrijven. Men weet dan wel wat er fout zit."
HandHaving 2003 #5
Dwangsommen of verscherpt toezicht heeft de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (IOOV) niet in de gereedschapskist. Dat vindt Hoofd van de Inspectie René Husmann niet echt een bezwaar. Voor het toezicht op brandweer en politie volstaat vooralsnog een dringend advies, is zijn ervaring. „Wij zitten niet achter bedrijven aan. Deze Inspectie appelleert aan het gezonde verstand van gemeentebesturen of korpsbeheerders."
12
Met een onderzoek naar ondermeer de schietvaardigheidtoets bij de politiekorpsen haalde de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (IOOV) vorig jaar in één dag alle media. De bevinding dat 10% van de agenten niet was opgekomen of had meegedaan aan het verplichte halfjaarlijkse schietvaardigheidsexamen had veel impact. „Ook binnen de politiekorpsen kwam ons oordeel hard aan. Momenteel loopt er een vervolgonderzoek."
De IOOV is nog jong, net als de VROM-Inspectie en de Inspectie van Verkeer en Waterstaat. Met een samenvoeging van de Inspectie voor de Politie en de Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding op 1 mei van het vorige jaar wil Binnenlandse Zaken het toezicht op politie, politieonderwijs, brandweer en rampenbestrijding intensiveren en professionaliseren. Minstens zo belangrijk is dat de komst van de nieuwe Inspectie een aanvaard-
bare schaalgrootte opleverde. Kwamen beide Inspecties samen niet verder dan 20 arbeidsplaatsen, de capaciteit is nu ruim verdubbeld tot 48 medewerkers. Daarmee kan, aldus Husmann, in ieder geval jaarlijks een serie inspectieonderzoeken „van voldoende diepgang" worden uitgevoerd. Ivoren toren Dit jaar ligt er een compleet werkplan bij de Tweede Kamer en verschijnt er voor het eerst een jaarverslag waarin ook publiekelijk verantwoording wordt afgelegd. Husmann: „Dit illustreert de zelfstandigheid en onafhankelijkheid van deze Inspectie. De voorgaande Inspecties waren onderdeel van de Beleidsdirecties en kenden alleen een
Geen incidenten Hielden de afzonderlijke Inspecties zich vooral bezig met onderzoek naar aanleiding van incidenten en zware ongevallen als de vuurwerk- en Herculesramp, de IOOV hoeft zich niet meer te richten op incidenten. Daarvoor wordt een speciale Onderzoeksraad voor de Veiligheid opgetuigd. „Daardoor kan mijn Inspectie zich meer toeleggen op het systematisch toetsen van de kwaliteit van de brandweer- en politiekorpsen, onderwijsinstellingen enzovoorts. Naast een check of de organisaties voldoen aan de wet wordt vooral gekeken of naleving van de regels en eisen in de praktijk ook voldoende resultaat oplevert. „Hiervoor hebben we het begrip publieke waarde ingevoerd. Dat wil zeggen dat we beoordelen in hoeverre een organisatie het vermogen heeft de haar toebedeelde publieke
taken naar behoren uit te voeren. Wij hebben dus geen traditionele handhavingstaken." Risico inschatten Met de collega-inspecties steekt IOOV wel veel energie in het bedenken en uitvoeren van risicoanalyses. Dit jaar onderzoekt de Inspectie de naleving van het Besluit brandweerpersoneel. Daarin staat onder andere wat er nodig is om adequaat operationeel leiding te kunnen geven. Husmann: „Dan kun je dus besluiten alle procedures en dienstorders rond de operationele leiding door te lichten. Alle rangen en standen komen aan bod en je zet de hele organisatie in het volle licht. Maar dan komen er ook honderden weinigzeggende details voorbij. Een enorme inspanning tegenover een waarschijnlijk magere output." In dit geval is besloten ’de middenmoot’ eruit te lichten. „Want het middenkader blijkt in de regel als eerste op de plek des onheils te zijn. Deze groep neemt de eerste beslissingen, vaak met verstrekkende gevolgen, en geeft letterlijk vanaf de eerste minuut operationele leiding. We kijken dus of juist deze groep brandweermensen adequaat is toegerust, maar ook of ze in staat zijn gesteld praktijkervaring op te doen. Ook gaan we na of ze als het erop aankomt werkelijk beschikbaar zijn. Als dat niet zo is, ga je daarna verder het korps in om te kijken waar zaken scheef zijn gegroeid." Behapbaar ‘Stimulerend toezicht’ noemt Husmann de strategie van de IOOV. De weg naar eventueel noodzakelijke organisatorische verbeteringen of betere naleving van de afspraken is doorgaans geleidelijk. „Al onze taken draaien om het toezicht op bestuursorganen. Daarvoor heb ik geen arsenaal aan dwangmiddelen nodig. We proberen onze conclusies zo op te
schrijven, dat betrokkenen zeggen: dit moeten we verbeteren. Ook degenen die het goed doen, krijgen een stimulerende rapportage. Maar we zijn wel zuinig met bijvoeglijke naamwoorden als ‘uitstekend’ en ‘bijzonder’." Husmann vindt het ook een taak van Inspecties om duidelijk te maken waar een gapend gat zit tussen regels en naleving. „Als je ziet dat overal in Nederland bepaalde regels niet worden uitgevoerd, dan moet je je wel de vraag stellen: ligt de lat op de juiste hoogte? Spannen we het paard nu niet achter de wagen. Naleving moet voor gemeenten en provincies wel behapbaar blijven." Samen inspecteren Samen met de Inspectie Gezondheidszorg en de VROM-Inspectie licht de IOOV de kwaliteit van de voorbereiding op de rampenbestrijding door. Ofwel, die drie Inspecties zullen ieder op het eigen terrein controleren in hoeverre hulpverleningregio’s toegerust zijn voor rampen en grote incidenten. „Een bijdrage van de VROM-Inspectie is nodig omdat we ook onderzoeken hoe gemeenten en provincies risico’s beperken en incidenten proberen te voorkomen. De Inspectie Gezondheidszorg doet mee vanwege het aandeel van de GGD’s in rampenbestrijding." Gemeenteraad In de regio Zuid-Holland-Zuid is een proef gedaan met het gezamenlijke toezicht. Husmann: „Burgemeesters blijken deze exercitie op prijs te stellen omdat ze dan niet alleen geïnformeerd worden door de eigen mensen. Nu ligt er een kritisch oordeel over het functioneren van hun hulpverleningsdiensten. Dat is nooit weg voor een bestuurder die z’n vak serieus neemt." De rapportages over de kwaliteit van de rampenbestrijding gaan uiteindelijk naar de gemeenteraad. „Dat is dus >>
13
HandHaving 2003 #5
Husmann: ’Stimuleren zonder dwang’
interne verantwoording." De IOOV huist in een particulier Haags kantoorpand, op ruim een kilometer van het eigen ministerie van Binnenlandse Zaken. Deze fysieke scheiding is ingegeven door ruimtegebrek, het is geen bewuste keuze. „Het is niet erg dat we apart zitten en het illustreert toevallig ook wel onze positie om vanaf een zekere afstand BZK-taken te beoordelen, maar ik vind ook dat een Inspectie niet in een ivoren toren moet zitten. Ik heb dan ook regelmatig overleg met de beleidsdirecties, ondermeer om hun ervaringen met brandweer, politie en rampenbestrijding op te tekenen." Om die reden worden conceptrapportages van de IOOV ook gelezen door de beleidsdirecties. „Ze checken op feitelijke onjuistheden en krijgen de gelegenheid een reactie van de minister op het rapport voor te bereiden. Onderhandelen over de conclusies van een onderzoek heeft geen zin. Dat is mijn domein."
’ Je kunt niet tegen een meldkamer zeggen: jullie nemen de telefoon niet meer aan, want het is een rommeltje.’
advertentie de straat 1/1
HandHaving 2003 #5
Ramp simuleren De IOOV mag dan geen harde sanctiemiddelen hebben, ze heeft wel een speciale onderzoeksmethode: praktijkoefeningen. „We doen simulaties met meldkamers. De mensen daar weten niet wanneer de oefening wordt gehouden, dus onze meldingen worden net zoals de echte meldingen verwerkt. Nou, dan hoef je echt geen evaluatienota meer te schrijven, want betrokkenen hebben aan den lijve ervaren waar de knelpunten en fouten zitten. Zo’n test heeft een enorme impact op de verbetering van de organisatie." De simulaties die nu worden gedaan omvatten 10% van het aantal en de aard telefoontjes dat een meldkamer te verwerken kreeg bij de vuurwerkramp in Enschede. „Dat zeggen we er later ook bij: het kan nog veel heviger." Tijdens de rampsimulatie wordt er uiteraard op gelet dat de echte meldingen goed worden afgewerkt. Daarvoor is zelfs een schaduw-meldkamer operationeel.
14
Het gebeurt weer Ook de professionalisering en de uitbreiding van de IOOV is grotendeels ingegeven door de wens herhaling van grote rampen als in Enschede en Volendam te voorkomen. „Bestuurders zeggen dan: ’dit mag nooit meer
gebeuren’. Ik heb daar grote moeite mee. Het zou beter zijn als we elkaar helpen om te accepteren dat er in het leven ook weleens iets fout kan gaan. Natuurlijk maak je alle mogelijke risicoscenario’s, maar blijf realistisch. Goederen gaan stuk en mensen maken fouten. Dus kan het ooit weer gebeuren."
= al ingeleverd bij ACI
Leiderschap Ook kortzichtig is het volgens de baas van de IOOV om organisaties die voldoen aan alle regels en wetten te bestempelen als een goede of betrouwbare organisatie. „Daar is meer voor nodig: integriteit, overzicht, leiderschap, professionaliteit. Vagere begrippen, moeilijker te meten, maar wel belangrijk op de kruising van menselijk handelen en techniek. Juist daar kijken wij extra naar. De provincie kijkt of een regio een rampenbestrijdingsplan heeft. Wij proberen juist na te gaan of het plan in de praktijk zal voldoen." Tekst: Hans Oosterhof Foto’s: Henriëtte Guest
15
HandHaving 2003 #5
onze enige interventiemogelijkheid: rapporteren en publiceren. Wij kunnen het werk in dit geval natuurlijk ook niet stil leggen. We kunnen niet tegen een meldkamer zeggen: jullie nemen de telefoon niet meer aan, want het is een rommeltje."
Sinds de parlementaire enquête bouwnijverheid blijkt integriteit geen gewoonte.
Dossier: Integer
Onomkoopbaar, rechtschapen, kwetsbaar
16
Na jaren vertraging is de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Bibob) deze zomer in werking getreden. De wet moet voorkomen dat bepaalde in de wet genoemde branches subsidie, een vergunning of een overheidsopdracht misbruiken om crimineel geld wit te wassen. Ook het door de overheid onbedoeld meewerken aan het opzetten van dekmantelbedrijven of aan illegale transporten moet worden tegengehouden. Het uitvoerend landelijk bureau Bibob heeft onder strikte voorwaarden toegang tot politiele, justitiele en financiele bronnen. En kan dus de doopceel lichten van ondernemers in de branches. Het is zaken doen met de overheid kan voor hen een stuk moeizamer verlopen. Blijkt uit de screening dat een persoon bijvoorbeeld herhaaldelijk veroordeeld voor is, dan vermindert dat zijn kansen op een vergunning aanmerkelijk. Bouwondernemingen, ICT- en milieu (afvalverwerking) kunnen worden uit-
gesloten van aanbestedingen. De branches Bouw, horeca, het beroepsvervoer, coffee- en smartshops, seksinrichtingen en escortservices, speelautomatenhallen, opiumontheffingen en woningcorporaties kan de vergunning worden geweigerd of ingetrokken. Drugshandel Woningcorporaties zijn in de wet opgenomen omdat een aantal keren is gebleken dat de georganiseerde criminaliteit huurwoningen wilde kopen. Deze partijen bleken betrokken bij drugshandel en belastingfraude. Belangen van grote groepen huurders kwamen daarmee op de tocht te staan. In dit specifieke geval is het overigens alleen het ministerie van VROM die de integriteitsbeoordeling mag doen. Voor subsidies geldt dat in iedere afzonderlijke subsidieregeling opgenomen kan worden dat de Wet Bibob van toepassing is. De Wet Bibob dicht het gat van gebrek
aan informatie over aanvragers van vergunningen en biedt een degelijke weigerings- en intrekkingsgrond. Voor Nederlandse begrippen treedt de wet diep in de persoonlijke levensfeer. Het waarom is simpel. Genoemde sectoren zijn kwetsbaar gebleken voor criminele infiltratie. Bestuurlijk was daar echter weinig tegen te doen. Nu de wet Bibob er is, zal een exploitant van een coffeeshop op verzoek van het bestuursorgaan meer informatie moeten geven, waarbij het opgeven van de geboortedatum nog het minst ingrijpend is. Is het verleden van de ondernemer of de onderneming niet helemaal zuiver, dan kan het bestuursorgaan de vergunning weigeren of zelfs na verlening intrekken. Het hele vergunningbestand is met terugwerkende kracht te screenen Om dit mogelijk te maken zijn diverse wetten gewijzigd, waaronder de Wet milieubeheer (zie kader). Vergunning weigeren De vergunning weigeren of intrekken moet wel gemotiveerd zijn. De ingreep is aanvullend op de bestaande weigerings- en intrekkingsgronden van de Wet milieubeheer. De voorwaarden zijn: gevaar voor het plegen van strafbare feiten met de vergunning of subsidie, of een redelijk vermoeden dat
strafbare feiten zijn gepleegd om de vergunning of subsidie te verkrijgen. Is een bedrijf bijvoorbeeld betrokken bij procedures rond de bouwfraude dan is een reële vraag of er kans is op herhaling. Met de Wet Bibob in de hand geeft dat de overheid de mogelijkheid het principe ’het voordeel van de twijfel’ toe te passen. Voor het weigeren of intrekking van een milieuvergunning moet het wel
gaan om milieurelevante strafbare feiten. Een verkeersmisdrijf telt niet mee, wel een eerdere veroordeling op milieugebied. De reikwijdte is feitelijk nog wat breder. Het kan ook gaan om strafbare feiten die gepleegd kunnen worden omdat de vergunning een bepaalde situatie in het leven roept. Een autosloperij die gestolen auto’s omkat, schaadt niet automatisch ook het milieu. Maar het is toch een grond
de vergunning te weigeren. Stille revolutie Voordat een bestuursorgaan aanklopt bij bureau Bibob, moet het eerst zelf onderzoek doen. Aanvraagformulieren moeten aangepast, nagezocht wie de direct leidinggevende is, hoe het bedrijf wordt gefinancierd, welke BV’s er onder hangen. Het raadplegen van het register van de Kamer van >>
Verandering Wet milieubeheer Met het inwerking treden van de wet Bibob wordt de Wet milieubeheer (Wm) op een aantal punten gewijzigd. In artikel 8.10 van de Wm, waarin het toetsingskader voor de vergunningverlening is opgenomen, wordt een extra weigeringsgrond toegevoegd. Een Wm-vergunning kan worden geweigerd in het geval en onder voorwaarde van artikel 3 van de Wet Bibob. Op grond van dit artikel kan het bevoegd gezag een aangevraagde beschikking weigeren indien gevaar bestaat dat de milieuvergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen of om uit gepleegde strafbare feiten
verkregen of te verkrijgen op geld waardeerbare voordelen te benutten. Artikel 8.25 wordt aangevuld met een extra intrekkingsgrond. Het bestuursorgaan kan de vergunning intrekken als blijkt dat de vergunning wordt gebruikt om criminele activiteiten te ontplooien of te continueren. Ook in dit geval zijn de voorwaarden van artikel 3 van de Wet Bibob van toepassing. Ook artikel 8.20 wijzigt. Daarin is bepaald dat een vergunning op grond van de Wet milieubeheer wordt verleend ten behoeve van een inrichting. Het zaaksgebonden karakter van de Wm-vergunning brengt met zich mee
dat de vergunning ook geldt voor de rechtsopvolger van de oorspronkelijke vergunninghouder. Bij overdracht van een Wm-vergunning kan het voorkomen dat het bevoegd gezag niet op de hoogte is wie de rechtsopvolger is. Om hieraan tegemoet te komen is in artikel 8.20, tweede lid, een meldingsplicht opgenomen. Indien een inrichting wordt overgedragen dient de oude vergunninghouder bepaalde gegevens aan het bevoegd gezag te melden. De gegevens die moeten worden vermeld zijn in artikel 5.20 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer opgenomen.
17
HandHaving 2003 #5
HandHaving 2003 #5
Van Dale omschrijft integriteit met ’Rechtschapenheid, onomkoopbaarheid.’ Sinds de parlementaire enquête bouwnijverheid kan daar kwetsbaarheid aan worden toegevoegd. Deze enquête plaatste ambtelijke en zakelijke corruptie in het volle licht. De nieuwe Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Bibob) is een van de hulpmiddelen om (weer) eerlijker zaken te doen.
Koophandel hoort bij dit onderzoek, het opvragen van een verklaring omtrent het gedrag en een antecedentenonderzoek (laten) uitvoeren. Criminele intenties zijn met deze informatie echter niet makkelijk te achterhalen. Vermoedt het bestuursorgaan dat de aanvrager niet zuiver op de graat is, dan kan het zich wenden tot Bureau Bibob. In de strijd tegen misbruik van vergunningen, subsidies en overheidsopdrachten heeft zich een stille revolutie voltrokken. Dit onderdeel van het ministerie van Justitie is bevoegd tot het nagaan van persoonsregistratie van politie, justitie, belastingdienst en bijzondere opsporingdiensten en het
Ook de horeca valt onder het regiem van de nieuwe wet Bibob.
systeem Vennoot van het ministerie van Justitie. Bureau Bibob kan in beginsel alle schriftelijke bronnen geautomatiseerd opvragen. Ook personen in de omgeving van de aanvrager kunnen worden gescreend. Het bureau heeft per sector een profiel ontwikkeld wat de mogelijke kwetsbaarheid is voor criminele inmenging. Zo weet de georganiseerde criminaliteit precies welke noodlijdende transportbedrijven gevoelig zijn voor lucratieve voorstellen. Met andere woorden: het vervoeren van illegale transporten. Adviezen inzien Een adviesbehandeling bij het bureau
kost € 500,-. De strekking van het advies luidt: geen, enigermate of ernstig gevaar op het faciliteren van criminele activiteiten, met een onderbouwing in welke richting de informatie over betrokkene gaat. Zo kan de belastingaangifte en aangifte loonbelasting duidelijk maken dat de aanvrager geen sociale premies heeft afgedragen. Die adviezen zijn in te zien door de aanvragers van (bijvoorbeeld) een milieuvergunning en door andere betrokkenen voorzover het hen aangaat. Er komt geen publiekelijke ‘zwarte lijst’ met bedrijven die bij voorbaat zijn uitgesloten. Een dergelijke lijst is strijdig met Europese richtlijnen.
Presentjes melden, samen op controle
HandHaving 2003 #5
Het hoofd van de afdeling Milieu van de gemeente Enschede accepteerde de doos met vuurwerk die de directie van S.E. Fireworks hem aanbood. Zijn verweer luidde: ’Ik zag er geen kwaad in’. Toen de woonwijk Roombeek de lucht in vloog, was dat kerstpresentje in één klap verdacht. Het dilemma van de ambtelijke integriteit in een notendop: er schuilt misschien geen kwaad in, maar je hebt de schijn als handhaver altijd tegen.
18
De cadeaupakket vuurwerk van Fireworks ’met dank voor de prettige samenwerking’ was door de chef van de afdeling Milieu nota bene collegiaal verdeeld onder alle medewerkers. Niks geheimzinnigheid of een douceurtje op het privé-adres. Maar het accepteren van een cadeau door een leidinggevende, zegt natuurlijk wel iets over de cultuur van een afdeling. Modern personeelsbeleid beschouwt integriteit als kerncompetentie van de
handhaver. Populair gezegd, die moet onderscheid kunnen maken tussen goed en kwaad. Dat klinkt eenvoudiger dan het is. Hulpmiddelen zijn het ambtenarenreglement en gedragscodes. Een gift aannemen, een dienst verrichten voor derden, een bijbaantje hebben: is het niet simpelweg verboden, dan geldt er minstens een meldingsplicht. Weliswaar minder dan bij het ‘grote’ aanbestedingswerk of de inkoop, kun-
nen vergunningverleners en toezichthouders ook in een kwetsbare positie raken. Wanneer houdt overleg en advies op en begint handhaven? Hoe reageer je als een bedrijf je vraagt om als handhaver iets over je werk te vertellen op hun jubileumcongres? Ga je mee met een brancheorganisatie op werkbezoek in het buitenland? Vind je het leuk dat je portretfoto is afgedrukt in het jaarverslag van een chemisch bedrijf waarin je wordt geciteerd over de invoering van hun milieuzorgsysteem? Schrijf je vlak voor je vervroegd pensioen een afscheidstukje in een werkgeversblad en zeg je daarin dat je bedrijven in de toekomst graag milieuadviezen geeft. Natuurlijk, tegenwoordig ligt veel van
Het afleggen van de eed of de gelofte is een preventief middel tegen corruptie, maar integriteit is meer dan een gedragscode.
ons handelen vast in handhavingstrategieën en stappenplannen, maar bovenstaande voorbeelden zijn niet verzonnen. Rouleren Manieren om minder snel ten prooi te vallen normvervaging zijn functieroulatie en scheiding van vergunningverlening en toezicht. „Dat zijn onderdelen van de nieuwe kwaliteitscriteria", zegt Maarten Frenk, teammanager milieu bij de gemeente Hilversum. „Formeel hebben we het nog niet vastgelegd, maar we hanteren hier de interne lijn van elke twee tot drie jaar wisselen. Dit roulatiesyseem is makkelijk in te passen in onze geautomatiseerde meerjarenplanning." Michiel Hustinx, hoofd bureau Industrie, afdeling Milieu in Nijmegen: „Voor een vast systeem van rouleren ontbreekt bij ons de capaciteit. Incidenteel gebeurt het voor de zwaardere categorieën. Er wordt wel gelet op zaakscheiding: degene die de vergunningsvoorschriften opstelt, heeft dat bedrijf niet in zijn portefeuille toezicht. Hooguit gaat de opsteller één keer mee voor een toelichting." Ook in Hilversum doet de vergunningschrijver nooit de oplevering. Een tweede waarborg die Hilversum heeft ingebouwd is het getweeën bezoeken van de grotere, complexe bedrijven. „Een vorm van zelfbescherming. Het is niet alleen dat twee meer weten dan één. Degene die het gesprek niet voert, hoort eventuele toespelingen beter en let ssop verborgen agenda’s bij ingewikkelde onderhandelingen. Ook bij bedrijven waarvan van tevoren
bekend is dat er lastig publiek rondloopt, bijvoorbeeld horeca-inrichtingen, gaan er twee mensen langs." Flessen wijn In Hilversum leggen alleen BOA’s een eed of belofte af; van overige nieuwe medewerkers wordt een verklaring van gedrag verlangd. Ook in Nijmegen is de eed of gelofte niet ingevoerd. „Hoewel daar wel discussie over is", aldus Hustinx. „De grote motor achter integriteit van de overheid, wijlen Ien Dales, is hier burgemeester geweest." Hilversum heeft al jaren een gedragscode met regeling voor het aannemen van geschenken. Koffie en een stuk appeltaart zijn toegestaan, alles met meer waarde, pennen, agenda’s, een fles wijn, moet gemeld bij het lijnmanagement én ingeleverd bij de directie-
secretaresse. De presentjes worden verloot rond de feestdagen. Voor buitenlandse reizen en dure uitstapjes op kosten van derden, moet apart toestemming worden gevraagd bij de directeur van de dienst. De directeur meldt het bij burgemeester en wethouders. Frenk: „Een uitnodiging voor een demonstratie van een nieuw type olie-afscheider, dat moet kunnen. Maar dit komt echt zelden voor." Nijmegen reikt de gedragscode uit aan elke nieuwe medewerker. Hustinx: „Daar staan ook aanwijzingen in over de gewenste houding van de werknemer. Geen pennen van de gemeente meenemen naar huis, bijvoorbeeld. En na een controle niet zomaar een half uurtje er bij pakken. De code verwijst verder naar artikelen in het Wetboek van Strafrecht en het >>
Bestuurlijke integriteit In ‘Integriteit van bestuurders bij gemeenten en bestuurders’, een gezamenlijke publicatie van ministerie Binnenlandse Zaken, IPO en VNG, staat het volgende over het aannemen van geschenken. VNG legt de verantwoordelijkheid voor integriteit nadrukkelijk bij de bestuurders. - Geschenken en giften die een bestuurder uit hoofde van zijn functie ontvangt, worden gemeld en geregistreerd en zijn eigendom van de gemeente of de provincie. Er wordt een gemeentelijke of provinciale bestemming voor gezocht. - Indien een bestuurder geschenken of giften ontvangt die een waarde van minder dan 50 euro vertegenwoordigen, kunnen deze in afwijking van het bovenstaande worden behouden en behoeven ze niet te worden gemeld en geregistreerd. - Geschenken en giften worden niet op het huisadres ontvangen. Indien dit toch is gebeurd, wordt dit gemeld in het college waar een besluit over de bestemming van het geschenk wordt genomen. De volledige tekst is te vinden op www.vernieuwingsimpuls.nl. Deze site van het ministerie van Binnenlandse Zaken geeft aanwijzingen over het opzetten van integriteitsbeleid. Een introductie van begrippen rond corruptie en integriteit staat op www.wodc.nl.
19
HandHaving 2003 #5
Van oudsher een sector die vaak banden heeft criminele zaken.
Ambtenarenreglement, dat laat aan duidelijkheid niets te wensen over." Geen bedrag In Hilversum noch in Nijmegen is een maximumbedrag afgesproken over de waarde van cadeaus. In Nijmegen is de stelregel: alle geschenken melden en opschrijven in een schriftje. Hustinx: „Daar staat niet
zoveel in. Een taart of bos bloemen, overigens meestal van adviesbureaus." Of dat wil zeggen dat duurdere cadeaus dus niet worden gegeven, is een kwestie van vertrouwen. Hustinx en Frenk hameren op het bespreekbaar maken van de integriteitdilemma’s. Gewoon tijdens de werkoverleggen. En raak je in Hilversum of Nijmegen in gewetensnood, bijvoorbeeld over het
Het screenen van bouwbedrijven gebeurt tegenwoordig standaard in Amsterdam.
handelen van een collega of leidinggevende, dan kan je naar de vertrouwenspersoon. Hustinx weet uit een ver verleden dat een leidinggevende werd geconfronteerd met een bundeltje papiergeld dat tijdens een overleg op tafel werd gelegd. Toen de – verbijsterde – leidinggevende er niet op in ging, werd het bundeltje net zo schielijk weggehaald.
’Pas ook op voor het Jorritsma-effect’
HandHaving 2003 #5
De gemeente Amsterdam maakt zich al jaren zorgen over integriteit. Het bureau Integriteit let intern op de handel en wandel van medewerkers en het bureau Screening en BewakingsAanpak houdt in de gaten of de externe contacten integer en eerlijk zijn. De hoofdstad heeft zich in de picture gewerkt met deze stringente aanpak. Delegaties uit alle grote Europese steden komen het kunstje afkijken. „Integriteit is meer dan een gedragscode."
20
Het bureau Screening en BewakingsAanpak (SBA) bewaakt sinds vier jaar transacties waarbij de gemeente Amsterdam betrokken is. De Amsterdamse gemeentediensten en -bedrijven zijn verplicht gebruik te maken van haar expertise. SBA heeft geen budget, maar wordt gefinancierd door een percentage van het aan te besteden bedrag. In bepaalde gevallen is de gemeente verplicht openbaar (Europees) aan te besteden. En daarbij kan van alles misgaan: bedrijven kunnen onderling prijsafspraken maken, ze kunnen niet bonafide zijn, en – eigenlijk het ergste van alles – voor je het weet werk je als overheid mee aan het witwassen van zwart geld. Leo van der Wielen is directeur van BSA. Hij startte het bureau in 1999,
na 28 jaar bij de politie regio Rijnmond te hebben gewerkt met als specialisatie zware en georganiseerde criminaliteit. SBA adviseert over de financiële stabiliteit en betrouwbaarheid van een onderneming die in aanmerking wil komen voor de gunning van een bouwproject, en coördineert controles tijdens de uitvoering van bouwprojecten: administratief, financieel, arbeidsomstandigheden, koppelbazerij, veiligheid en milieu. „Wat we doen is het minimaliseren van de risico’s." Dat zijn niet alleen de financiële gevaren: „Je kunt het je als overheid niet permitteren in verband te worden gebracht met malafide ondernemers. Pas ook op voor het Jorritsma- of Netelenbos-effect: je moet niet met grote bouwers dineren en daarna op
de foto. Je moet altijd duidelijk maken waar de grens ligt." Eigen archief Tijdens het eerste jaar SBA schrok Van der Wielen regelmatig: „Tachtig procent van alle gemeentelijke transacties vertoonde discrepanties." Van licht tot zwaar: een formele kwestie als een directeur die niet handelingsbevoegd is, maar ook contracten met ondernemers die in staat van faillissement verkeerden, valsheid in geschrifte pleegden, onjuiste gegevens verstrekten of belastingfraude hadden gepleegd. Een voorbeeld. „Een bedrijf dat twee jaar eerder een enorme financiële injectie had gekregen, en sinds een half jaar eigendom was van een Spaanse onderneming, bleek feitelijk al twee jaar failliet te zijn." Hoe ga je dan te werk? Van der Wielen laat niet het achterste van zijn tong zien als het gaat om zijn methoden. „Maar met zoeken in systemen kom je al heel ver. We hebben een uitge-
breide vragenlijst voor ondernemers, er zijn allerlei openbare gegevens. Dat varieert van de handelsregisters bij de Kamer van Koophandel tot Amerikaanse strafregisters." Alle informatie wordt opgeslagen in een digitaal archief dat het bureau zelf beheert. Doolhof In die begintijd onderzocht SBA de financiële ondersteuning van een bouwproject. Amsterdam zou 27 miljoen gulden betalen. Dat bedrag zou worden aangevuld tot 110 miljoen, waarmee het hele project kon worden gefinancierd. Na oplevering kreeg de gemeente 20 miljoen terug, voor de resterende 7 miljoen kon de gemeente een groot gebouw huren. Screening van de onderneming die dit voorstel deed, liet zien dat er een doolhof van eigendomsverhoudingen achter verscholen zat. Het leek in eerste instantie te gaan om een Amerikaanse trust, die echter eigendom bleek te zijn van een Ierse trust. Die Ierse club was weer in handen van een Amerikaanse ’delaware corporated’. Vanuit de VS leidde het spoor naar een Engelse Limited. De Britse onderneming viel onder een trust op Jersey. „En die trust was toevallig eigendom van een ’hakkelende meneer uit Nederland’." De eigenaar van het adviesbureautje dat het contact tussen investeerder en gemeente had geregeld, bleek recent contant een miljoenenpand te hebben gekocht. „Terwijl meneer op papier een netto-jaarinkomen had van ƒ50.000,-. Het advies van SBA aan de gemeente luidde: niet op ingaan, con-
tacten verbreken. „We liepen het risico op diefstal van die 27 miljoen of het witwassen van geld van de miljoenen die anderen er in stopten. Overigens bleek die adviseur zijn prijzige grachtenpand al snel weer van de hand te hebben gedaan. Extra alert Met vooral dit onderzoek kweekte Van der Wielen veel begrip voor zijn aanpak. „Amsterdam had ooit een keurig aanbestedingsbeleid, maar dat verwatert in de loop der tijd. De afzonderlijke diensten hadden veel vrijheid. Er was ook nauwelijks toezicht vanuit de Europese Unie en het ministerie van Economische Zaken." Tegenwoordig speelt SBA een belangrijke rol bij projecten die zeer complex zijn of strategische of kwetsbare onderdelen betreffen. „Ons advies verkoopt zichzelf: Mijn motto is ‘Hoeveel is integriteit u waard?’ Sommige collega’s beginnen dan toch een beetje te slikken, maar bij projecten met bestuurlijke risico’s of een grote invloed op de informatiehuishouding van de gemeente moet je extra alert
zijn. Je zult toch minstens moeten nagaan of een onderneming capabel genoeg is om een grote klus te klaren." De gemeentelijke instellingen zijn verplicht SBA in te schakelen bij diensten en leveringen van meer dan €250.000,- en ‘werken’ van meer dan zes miljoen euro. In eigen huis Amsterdam weet dus met wie ze grote zaken doet. Maar hoe controleer je de noodzakelijke interne eerlijkheid. Hoe maak of houd je de eigen mensen integer? „Door te zorgen voor een ‘individueel moreel oordeel’, een eerlijk openbaar debat, breed geaccepteerde regels, effectieve controle, adequate sancties en vooral weinig verleidingen." Jeroen Steenbrink, is officier van justitie en door het Openbaar Ministerie gedetacheerd bij de gemeente Amsterdam om het bureau Integriteit op poten te zetten. Dit bureau ging in 2001 van start als opvolger van het registratiepunt fraude en corruptie. Steenbrink: „Het moet uiteindelijk vanzelfsprekend worden dat iedere ambtenaar zich voortdurend afvraagt >>
Klokkenluider Gemeenteambtenaren die een misstand vermoeden in de organisatie, kunnen sinds kort aankloppen bij de Commissie Klokkenluiders Gemeentelijke Overheid. Onlangs deed die Commissie haar eerste uitspraak. Een ambtenaar die melding maakte van diefstal door collega’s van gemeentemateriaal (bouwstempels) werd niet-ontvankelijk verklaard omdat de gemelde misstand niet van voldoende gewicht is. De Commissie oordeelt evenwel hard over het gevoerde integriteitsbeleid van de betreffende gemeente. ’Op de betrokken afdeling heerst een cultuur die allerlei onwenselijke praktijken gedoogt.’
21
HandHaving 2003 #5
De ex-ministers van Rijkswaterstaat Netelenbos (links) en Jorritsma kregen kritiek in de parlementaire enquete bouwnijnverheid wegens hun vriendschappelijke omgang met aannemers.
Leo van der Wielen (links) en Jeroen Steenbrink bij een oud bordje van een vervoerbedrijf waarop staat ‘Het is het personeel verboden fooien aan te nemen.’
Vooruit kijken Steenbrink: „Integriteit is meer dan
het vaststellen van een gedragscode. Het gaat om permanente aandacht. En dat bereik je niet alleen door regels te formuleren, te controleren en te handhaven. Je moet ook verleidingen wegnemen; bijvoorbeeld door functiescheiding en –roulatie. Of door er voor te zorgen dat medewerkers niet op eigen houtje belangrijke beslissingen kunnen nemen. Je moet voorkomen dat een vergunningverlener in de positie verkeert dat hij zijn buurman onrechtmatig aan een vergunning kan helpen." Daarvoor heb je binnen een organisatie wel een set basiswaarden nodig, meent Steenbrink. „Je moet de discussie over integriteit ook steeds aan de gang houden. In het werkoverleg en in het personeelsblad. Want als er niets uit de organisatie boven komt drijven, betekent dat echt niet dat alles integer functioneert." Steenbrink zegt dat het topmanagement van een organisatie ook in daden moet laten zien dat ze correct zijn. „Mooie woorden zijn niet genoeg."
HandHaving 2003 #5
Meer schendingen
22
Het bureau Integriteit van de gemeente Amsterdam geeft ook adviezen over ordeen strafmaatregelen in verband met integriteitschendingen. Daarnaast is er een registratiepunt integriteitschendingen waar fraude, diefstal, het lekken van vertrouwelijke informatie en vriendjespolitiek gemeld kan worden. De Vrije Universiteit in Amsterdam komt binnenkort met de bevindingen van een onderzoek naar de meldingen van integriteitschendingen. Steenbrink: „Het aantal meldingen stijgt, maar we kunnen nog niet zeggen hoe dat komt. In 1998 waren het er 27, nu zijn het er zo’n 100 per jaar." Het vermoeden bestaat dat de toename ook te danken is aan het feit dat er nu een plek is waar misstanden gemeld kunnen worden. Los daarvan verwacht Steenbrink dat het bureau nog een lange weg heeft te gaan. „Dit gaat door zolang er ambtenaren en bestuurders zijn."
Hij noemt een voorbeeld. „We kregen informatie dat er iets niet klopte met toewijzing van gewilde woningen. Toen bleek dat drie vooraanstaande stadsdeelbestuurders op de voorkeurslijst waren gezet en zo een woning hadden gekregen. Ze bleken zelf echter van niets te weten! Die lijst was opgesteld door het particuliere bedrijf dat de woningverdeling regelde. Daarom is nu afgesproken dat projectontwikkelaars geen voorkeurslijsten meer mogen maken. Dat is de essentie van ons werk: vooruit kijken."
ADVERTENTIE CMC
Kassamedewerkers Eigenlijk is Bureau Integriteit vooral bezig met opvoeden. „Wat doe je als ambtenaar wanneer de wethouder per se iets wil, wat volgens de wet niet is toegestaan?" Steenbrink gaat uit van de goede wil van alle medewerkers. „Maar Albert Heijn controleert z’n kassamedewerkers ook. Als een ambtenaar over de schreef gaat, zijn we niet kinderachtig met disciplinaire maatregelen." Nadere inlichtingen: www.justitie.nl/bibob Via deze site is een helpdesk te bereiken. Ook staan er stappenplannen hoe de Bibobregels toegepast moeten worden. Maarten Frenk, gemeente Hilversum, tel. 035-6292677; Michiel Hustinx, gemeente Nijmegen, tel. 024-3292705. Tekst: Nicoline Elsink, Joost Swanborn Foto’s: ANP, Hollandse Hoogte, Marco Bakker
23
HandHaving 2003 #5
of zijn handelingen behalve effectief ook moreel juist zijn." Het bureau is opgericht na enkele ernstige fraudezaken. „Medewerkers van parkeerbeheer haalden parkeerautomaten leeg. Een brandweerman ’controleerde’ de brandveiligheid van gebouwen in opdracht van de georganiseerde criminaliteit op de Wallen. „Onder de noemer ’Correct of Corrupt’ is eerst de hele organisatie grondig doorgelicht. Nu kijken we continu waar het mis kan gaan." De vijftien medewerkers van het Bureau Integriteit helpen afdelingen, diensten, stadsdelen en ook het college om hun integriteitsrisico’s te beheersen. Daarvoor is een reeks hulpmiddelen bedacht, variërend van het afleggen van de ambtseed („een preventief middel") tot dilemmatraininge waar op basis van praktijkvoorbeelden een moreel oordeel wordt gevraagd.
Uithol (links) en Vis: „Registratie van afvoer bouw- en sloopafval zou bewijslast vereenvoudigen."
Flevoland rolt in één keer illegale keten op
HandHaving 2003 #5
Samen doorpakken, tempo houden en ieder het eigen specialisme laten uitbuiten. „Dankzij de gemeente was het bedrijf binnen drie maanden opgeruimd en dankzij de anderen konden we de rest van de keten meteen aanpakken." In Flevoland werd een illegale stroom bouwafval en grof vuil aangepakt en dankzij een voortvarende milieuofficier verschenen de overtreders voor de rechter. Het vonnis was echter een zeperd. Hendrik Uithol, medewerker Handhavingsbeleid van de provincie Flevoland, en Wolter Vis, hoofd afdeling Verkeer en Milieu van de regiopolitie Flevoland moeten even piekeren als wordt gevraagd waarom ze in februari 2002 met collega’s van de zes Flevolandse gemeenten en waterschappen rond de tafel zaten. „Wat was ook alweer de aanleiding? Oh ja, het was in het kader van de landelijke prioriteiten van de LCCM: het project probleembedrijven." De eerste en tevens laatste sessie in het kader van deze LCCM-prioriteit had een beproefd uitgangspunt. Vis: „We hebben elkaar aangekeken en gezegd: bij welke bedrijven heb je geen goed gevoel. Welke ondernemingen vertrouw je niet helemaal."
24
Onderbuik Via dit ’onderbuikgevoel’ van de ervaren toezichthouders kwamen zes bedrijven bovendrijven. Een daarvan had eind vorige eeuw al de aandacht getrokken
van verschillende organisaties. Het ging om het loonbedrijf-transportbedrijf Limarell in Emmeloord, gemeente Noord-Oostpolder. De politie had daar eerder opgetreden wegens kleine milieudelicten, zoals illegale lozingen. En de provincie Flevoland had dit bedrijf kort na de oprichting in 1997 in het vizier wegens het zonder vergunning verwerken van bouw- en sloopafval als wegverharding. Uithol: „Het bedrijf kwam voort uit een veehouderij en landbouwbedrijf. Zes jaar geleden verloren we een zaak tegen Limarell voor de Raad van State omdat we het puin als afvalstof hadden bestempeld. Het begrip afvalstof hadden we niet goed genoeg onderbouwd." Het bedrijf betoogde met succes tegenover de bestuursrechter dat het hier een grondstof betrof. Drie jaar geleden legde de provincie Borgijink een dwangsom op wegens het onderwerken van een grote partij wortelen en uien. „Dat was een voorraad van een meter dik die in de grond was gestopt."
Limarell had geen milieuvergunning en leek soms langs de rand van de regels te lopen. Uithol: „We konden echter moeilijk aantonen dat het daar structureel mis was met de naleving." Grof vuil In april 2001 werd het loonbedrijf failliet verklaard. De vrouw van de eigenaar maakte echter een doorstart met Limarell Transport en al snel waren er waarnemingen dat ook het ’nieuwe’ Limarell moeite had met een ordentelijke bedrijfsvoering. Daarom werd in februari 2002 besloten het bedrijf door te lichten. Op 15 maart controleerden politie, provincie, gemeente en waterschap de opstallen en landerijen. In een van de schuren lag zo’n 600 kubieke meter bouw- en sloopafval. Ook stonden er containers vol piepschuim, tanks met afgewerkte olie en lag er buiten afval van plafonddelen. Een van de toezichthouders herkende op het terrein een Limarell-vrachtwagen die toevallige enkele dagen eerder was gezien op een boerderij waar illegaal afval was verstookt. Het vermoeden was dat het afval vaker werd verbrand bij deze akkerbouwer. Goedkoop Dat vermoeden bleek juist. Ter plaatse
werd geconstateerd dat soortgelijk afval als bij Limarell op de boerderij was verbrand. Dat dit zonder vergunning gebeurde was voor officier van justitie Annemarie Tubbing reden een stafrechtelijk onderzoek in te stellen. Via een voorlopige maatregel werd gelast dat Limarell zonder toestemming geen afval mocht afvoeren. Tegelijkertijd kwam de gemeente in actie door een last onder dwangsom op te leggen. „Daarin werd het bedrijf verplicht de rotzooi binnen zes weken op te ruimen, uiteraard op een legale wijze." De eigenaresse van Limarell en haar ex-echtgenoot werden aangehouden. Vis: „Vanwege dat faillissement waren ze gescheiden. Op die manier kon de vrouw de nieuwe BV starten. Wij hadden geconstateerd dat de man in de praktijk de zaken runde, maar dat zij wel wist wat er speelde." Aanvankelijk deed de vrouw voorkomen dat haar ex buiten haar om het illegale afval had ’verwerkt’. Maar die verklaring hield geen stand. Het afval was vooral afkomstig van een sloopbedrijf. „Limarell werd door de sloper ingeschakeld omdat men zeer flexibel was. Het sloopbedrijf wist dat Limarell geen vergunning had, maar Limarell was niet duur." Het concurrerende tarief vertaalde zich in de vergoeding aan de boer die het afval verbrandde. Die kreeg tussen de € 120,- en € 150,- per container voor het wegwerken van het sloopmateriaal.” Weer fout Op 29 april zag Uithol de eigenaar van Limarell toevallig met een wagen met
sloopafval rijden, terwijl de voorlopige maatregel nog gold. Vis: „Dat was dus weer een proces-verbaal. Het excuus was dat puin geen afval is en dat er toch geld verdiend moest worden." De ondernemer die het sloopafval aan Limarell had geleverd zat niet achter dit vervolg. „Die was zich al rot geschrokken en vreesde dat zijn fout gevolgen zou hebben bij aanbestedingen door de overheid." Dit bedrijf is met het Openbaar Ministerie een schikking overeengekomen van € 1000,-. De akkerbouwer die het afval verbrandde, werd veroordeeld tot een geldboete van € 2000,-. De eis van officier Tubbing was € 5000,-. Tegen de eigenaresse van Limarell Transport eiste de milieuofficier 120 uur dienstverlening, waarvan 60 uur voorwaardelijk. Rechter Akkerman vonniste een voorwaardelijke boete van € 1000,-. Haar ex-echtgenoot hoorde 240 uur dienstverlening, waarvan 120 uur voorwaardelijk tegen zich eisen. Hier vond de rechtbank € 5000,- boete voldoende. Het Openbaar Ministerie was dermate teleurgesteld over de strafmaat dat meteen hoger beroep is ingesteld. Vis velt als politieman liever geen publiekelijk oordeel over deze straf. „Maar laat ik het zo zeggen: ik sta vierkant achter het hoger beroep." Voordeel Uithol en Vis vonden het jammer dat het economische voordeel van de illegale afvalstroom niet „spijkerhard" kon worden aangetoond. Uithol: „We hebben er wel naar gekeken, maar de
capaciteit ontbrak om er diepgaand in te duiken. Het zou sowieso heel moeilijk zijn geweest want het bedrijf had nauwelijks een administratie." Nog lastiger is dat nergens wordt bijgehouden hoeveel afval er vrijkomt als er een gebouw wordt gesloopt. „In een bestek staan soms wel schattingen, maar er is geen toezicht bij de bron. Als je dan verder in de keten een partij onderschept, is het heel moeilijk na te gaan of je alles hebt." Tevredenheid is er over het schrikeffect dat het snelle, gezamenlijke ingrijpen heeft opgeleverd. De schuren waar het afval lag zijn gesloopt. Limarell heeft aangekondigd een schone start te willen maken, het sloopbedrijf heeft een milieuvergunning voor een puinbreker en lijkt zich zeer bewust van de risico’s als men weer in de fout gaat. „In enkele weken hadden we alle actoren ’ingerekend’ en was de troep afgevoerd. Dat heeft hier in de regio indruk gemaakt." Nadere inlichtingen: Hendrik Uithol, afdeling Milieubeheer provincie Flevoland, tel. 0320- 265396,
[email protected]. Tekst: Hans Oosterhof Foto’s: Freddy Schinkel
25
HandHaving 2003 #5
Het restant van de illegale vuilverbranding.
LOW RES
Niet alle vragen krijgen een antwoord
HandHaving 2003 #5
Handhavers zijn steeds meer tijd kwijt aan het beantwoorden van alle verzoeken om informatie, waarbij journalisten en anderen zich beroepen op de Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB). Nieuw is de trend dat toeleveranciers, met de wet in de hand, informatie over bedrijven opvragen voor marketingdoeleinden. Hoever moeten handhavers gaan bij hun streven naar openbaarheid? „Je bent niet verplicht om gegevens uitgebreid voor anderen te gaan interpreteren."
26
De Wet Openbaarheid van Bestuur biedt burgers, en dus ook journalisten, sinds 1980 de mogelijkheid om een kijkje in de keuken van de overheid te nemen. Alle informatie is in principe openbaar, al zijn er vervolgens veel uitzonderingen. Zo hoeft de overheid geen inzage te geven in gegevens die de veiligheid van de staat kunnen schaden en evenmin in bedrijfs- en fabricagegegevens die de fabrikant
vertrouwelijk aan de overheid beschikbaar heeft gesteld. In de jaren negentig kwam het ‘wobben’ aarzelend op gang. Zo deed de krant Het Parool na de Bijlmerramp een beroep op de WOB om erachter te komen wie de geheimzinnige mannen in de witte pakken waren. Het aantal ‘WOB’-aanvragen door de media bedraagt momenteel ruim 1000 per jaar en stijgt nog steeds.
Varkensbesluit „Wij krijgen jaarlijks tientallen WOBverzoeken binnen", zegt Louis Steens van de Algemene Inspectie Dienst (AID). „Niet alleen van journalisten, maar ook van belangengroepen of ondernemers die inzage willen in onze dossiers naar aanleiding van onderzoeken tijdens de vogelpest- of de MKZcrisis. We proberen zoveel mogelijk aan die informatieverzoeken te voldoen, want burgers hebben recht op tijdige, volledige informatie. Dat kost, vooral bij grotere onderzoeken, inderdaad heel veel tijd." De AID kan zo’n verzoek afwijzen als het onderzoek nog niet ver genoeg is, bij privacygevoelige zaken, of als er een strafrechterlijk onderzoek
Oneigenlijk gebruik Waterschappen hebben weinig met de WOB te maken. „Ik heb eigenlijk nog nooit meegemaakt dat een journalist met de WOB dreigde om informatie los te krijgen", zegt een woordvoerder van het Hoogheemraadschap van Rijnland. Het Hoogheemraadschap van Schieland reageert net zo. „Mijn indruk is dat de WOB steeds vaker voor marketingdoeleinden wordt gebruikt", zegt Annemiek Jetten, hoofd Bestuurlijke en Juridische Zaken van het Hoogheemraadschap West-Brabant. „De laatste drie jaar hebben we diverse informatieverzoeken gekregen van leveranciers van zuiveringsinstallaties. Die willen dat wij een lijst aanleveren met de top-10 van grote lozers, of ze vragen naar het type afvalwater dat wordt geloosd. Dat doen
Meer tegengas Lang niet elk journalistiek verzoek leidt tot een WOB-procedure. Soms hoeft de journalist er alleen maar mee te dreigen om te bereiken dat weigerachtige instanties alsnog met documenten over de brug komen. Komt het tot een rechtszaak, dan kan die lang duren. De WOB-procedure van het Eindhovens Dagblad dat inzage wilde in stukken over het financiële beheer bij de gemeente Eindhoven sleepte zich drie jaar voort. De actualiteit was er toen al lang van af, maar het was voor de krant een principezaak geworden. Sinds twee jaar heeft ook de Europese Unie een WOB: de Openbaarheidsverordening. Dit is een belangrijke stap voorwaarts naar meer openbaarheid en transparantie binnen de Unie. NRC Handelsblad doet regelmatig een beroep op de WOB. „Voor ons is het niet echt een sexy middel, je haalt natuurlijk liever een primeur onder een stoeptegel vandaan", zegt Mark Kranenburg, chef van de Haagse redactie van NRC Handelsblad. „De overheid heeft ons dit middel gegeven, als uitvloeisel van de tijdgeest uit de jaren zestig toen openbaarheid hoog in het vaandel stond. Nu merk je dat overheden steeds meer tegengas geven." Dat een waterschap bijvoorbeeld geen stukken wil sturen, maar de journalist vraagt om het zelf te komen kopiëren, noemt Kranenburg een technische kwestie: „Daar moet een journalist zijn neus niet voor ophalen. Dat hoort erbij." Wel ervaart Kranenburg dat verzoeken om stukken vaker worden geweigerd, terwijl die vroeger via de WOB werden vergaard. „In 1986 hebben we een procedure gevoerd tot aan de Raad van State om de amendementen die partijen indienden bij het regeerakkoord in handen te krijgen", zegt Kranenburg. „Dat hebben we gewonnen, er is dus jurisprudentie. Nu weigert de minister-president ons diezelfde amendementen te verstrekken."
ze niet om onze handhaving van de vergunningen te controleren, maar ze willen, via een beroep op de WOB, meer inzicht krijgen in hun afzetmarkten." Dit lijkt Jetten een oneigenlijk gebruik van de WOB. „Aangezien steeds meer handhavende activiteiten schriftelijk worden vastgelegd in het kader van nulmetingen en professionalisering, zullen er in de toekomst misschien steeds meer WOB-verzoeken komen. Aan de andere kant kan die openheid de handhavende overheid ook mogelijkheden bieden om meer effect te geven aan haar activiteiten." Laat ze zelf spitten De gevraagde gegevens zijn op zichzelf openbaar. Journalisten of anderen mogen de dossiers dus komen inzien. „Voor de leverancier is het echter veel werk om uit al die dossiers een top-10 te destilleren, terwijl het Hoogheemraadschap die analyse ongetwijfeld sneller kan maken en daarvoor de juiste systemen in huis heeft. Ze willen ons hun marktanalyse laten uitvoeren", zegt Jetten. „Tot nu toe zeggen we: kom zelf langs en ga maar spitten. Want in principe vind ik dat dit niet onder vergunnings- en handhavingsactiviteiten valt. Bovendien genereer je, door het bewerken van die bestaande informatie, nieuwe informatie die concurrentiegevoelig is. Dat zie ik niet op onze weg liggen." Volgens Monique Lammens, jurist bij de Unie van Waterschappen, is dat de juiste houding. „Handhavers zijn niet verplicht om informatieanalyses aan te leveren. Het gaat erom dat de gegevens waarop het Hoogheemraadschap zijn beslissingen baseert, zoals het verstrekken van een vergunning, toegankelijk zijn voor derden. Maar je bent niet verplicht om die gegevens uitgebreid voor anderen te gaan interpreteren." Ook Carla Molenaar van de directie Juridische Zaken van VROM heeft de >>
27
HandHaving 2003 #5
loopt. „Soms maakt de aanvrager er dan een officieel WOB-verzoek van", zegt Steens. „Een journalist heeft bijvoorbeeld geruchten gehoord en wil die staven om zijn verhaal zwart op wit te krijgen." De Stichting Wakker Dier dient regelmatig WOB-verzoeken in bij de AID, bijvoorbeeld om inzage te krijgen in het toezicht van de AID op naleving van het Varkensbesluit (dierenwelzijn, vloeroppervlak, hygiëne in de stallen). Wakker Dier vraagt zich af of die controles wel effectief zijn. „De belangengroep krijgt die rapporten dan geanonimiseerd, zodat de individuele varkenshouders niet te traceren zijn." De AID kan WOB-verzoeken weigeren als belangen van personen of van opsporingsonderzoeken geschaad kunnen worden.
Henk Schep, milieu-agent Rotterdam-Rijnmond
Zichtbare jacht op nieuws tijdens de laatste kabinetsformatie. Een rustiger middel is de WOB.
28
Leestafel DCMR Rijnmond heeft veel meetgegevens via internet toegankelijk gemaakt. „En wij hebben hier een grote leestafel waar mensen onze archiefgegevens, jaarverslagen en rapporten kunnen raadplegen. Daar zitten dagelijks mensen, ook journalisten", zegt Ard de Jong van DCMR Rijnmond. „Ze kunnen er zelf kopieën maken, tegen betaling. Vertrouwelijke dossiers houden we apart. Maar het is niet zo dat we steeds meer vertrouwelijk maken." Informatie die volgens de WOB niet openbaar gemaakt hoeft te worden, zijn bijvoorbeeld procesgegevens en andere concurrentiegevoelige zaken. De Jong: „Bij de vergunningaanvraag moeten fabrikanten ons die gegevens wel aanleveren, maar ze blijven vertrouwelijk. De metingen van bijvoorbeeld emissies uit de schoorsteenpijp, die fabrikanten aan ons moeten overleggen zijn in principe openbaar, tenzij
we een overtreding hebben geconstateerd en er een strafrechtelijk onderzoek loopt." Na 11 september en na de oorlogsdreiging in Irak is het beleid bij DCMR aangescherpt: „Als je nu een bepaald type informatie opvraagt, moet je je legitimeren en duidelijk maken waarom je dat nodig hebt. We zijn voorzichtiger geworden met het verstrekken van veiligheidsinformatie over bedrijven die vallen onder het Besluit Risico Zware Ongevallen."
Wat houdt het werk in: Ik ben coördinator buitengebied. Dat wil zeggen, ik ondersteun de BOA’s van groene organisaties bij onder andere gezamenlijke handhavingsprojecten. En ik heb mijn eigen bureau- en veldwerk. Zo heb ik geregeld dat deze bruine kiekendief, gevonden op Goeree, op vergiftiging is onderzocht door ID-Lelystad. Er was gif in het spel. Dat komt eigenlijk niet vaak meer voor. Voor de kenners: het is een vrouwtje. Wat is daar voor nodig: Je moet dezelfde taal spreken als de groene handhavers. Toch wel tachtig procent van de flora en fauna snel op naam kunnen brengen. Een sijs kunnen onderscheiden van een puttertje. Motivatie: Tegengaan van de verarming aan flora- en faunasoorten. De druk op de groene ruimte is groot hier in Rijnmond. Succes: Laatst kreeg ik een tip van een toezichthouder van Milieudienst Rijnmond. Iemand zou op Oostvoorne orchideeën hebben uitgestoken. Met een opzichter van Zuid-Hollands Landschap hebben we dit uitgezocht. De man had de orchideeën bij zijn stacaravan op de camping ingegraven. Overigens, toen ik de pollen terugzette op hun plek, kwam er een verontwaardigde vrouw op mij af: ‘Ik was toch geen orchideeën aan het uitsteken, hè?’ Ze kwam helemaal uit het noorden om deze planten op Oostvoorne te bewonderen. Wat moet anders: Meer en meer zichtbare handhavers in het buitengebied. Ook de KLPD moet nadrukkelijker aanwezig zijn. Dat komt de bescherming van de natuur ten goede én de veiligheid. Bezoekers van groene gebieden willen zich veilig voelen. Net als mensen in de stad. Foto: Marco Bakker
Nadere inlichtingen: Annemiek Jetten, Hoogheemraadschap West-Brabant, tel. 076-5641353; Carla Molenaar, directie Juridische Zaken VROM, tel. 070-3393807 Jurisprudentie en actualiteiten inzake de WOB zijn te vinden op www.villamedia.nl/wob Tekst: Marion de Boo Illustratie: Annet Scholten Foto: Maarten Hartman/HH
29
HandHaving 2003 #5
HandHaving 2003 #5
indruk dat het aantal ‘oneigenlijke’ beroepen op de WOB groeit. „Ik hoor dat van onze Inspectie en andere uitvoerende instanties. Ingevolge de WOB hoeft men echter geen nieuwe gegevens of samenstellingen van gegevens te genereren – tenzij het dusdanig weinig werk is dat je het met een druk op de knop kunt aanleveren." Bovendien ziet Molenaar nog een tweede bezwaar: „Zo’n verzoek voor marketingdoeleinden heeft geen betrekking op een bestuurlijke aangelegenheid in de zin van de WOB en dus kan de aanvrager zich niet op die wet beroepen. Daarom moet deze trend met kracht worden afgehouden!"
Rubriekskop Specialist
Grondwerk in het Haagse Laakkwartier. Hier zijn de verschillende grondsoorten keurig verspreid over depots.
HandHaving 2003 #5
Onkunde, complexe regelgeving en gesjoemel maken van grondstromen een ingewikkelde handhavingstaak. Om handhavers in het veld bij te staan, heeft VROM sinds juni 2003 een nieuw instrument: de HandhavingsUitvoeringsMethode (HUM) Grondstromen. Deze HUM maakt de bestaande regelgeving inzichtelijk, waardoor in principe alle handhavers en toezichthouders een oogje in het zeil kunnen houden. Een veertigtal workshops brengen de HUM aan de man.
30
Een handhaver die een partij grond aantreft op bijvoorbeeld een bouwterrein, moet antwoord zien te krijgen op talloze vragen. Voldoet de grond aan alle regels? Is het schoon of vervuild? Waar komt het vandaan? Het vinden van antwoorden kan stranden in het woud aan regelgeving. Veertien wetten kunnen ermee gemoeid zijn, zoals het Bouwstoffenbesluit, de Woningwet en de Wet milieubeheer. „Grondstromen zijn voor handhavers een zeer complexe materie", vertelt Jan Karelse, aanspreekpunt sectie Bodem bij InfoMil. De kersverse HUM Grondstromen moet daar verandering in gaan brengen. „De HUM is geen nieuwe regeling, maar presenteert alle bestaande regelgeving zeer op overzichtelijk wijze. Hierdoor kan de HUM gebruikt worden door iedereen die met grond in aanraking komt. Dus niet alleen handhavers met bodem in hun taakomschrijving, maar ook mensen die toezicht houden in het kader van de Flora- en Faunawet, de
Woningwet en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren." De HUM Grondstromen ondersteunt handhavers in praktijksituaties. Per situatie - bijvoorbeeld transport - staat helder beschreven hoe een handhaver deze kan herkennen, wat daarbij kan misgaan en hoe het beste kan worden opgetreden. Ketenrisico Daarnaast bevat elke situatie een overzichtelijke tabel met onder meer ketenrisico’s en wet- en regelgeving. Met de HUM in de hand kunnen handhavers verder kijken dan hun eigen taken. Karelse lonkt daarbij vooral naar de handhavers van ‘bouwen en wonen’. „Zij komen als het goed is regelmatig op bouwlocaties. De berg grond lieten ze tot dusver links liggen." Meer ogen en oren in het veld zijn volgens Karelse hard nodig. „Er wordt nog te veel gerommeld met grond. Het is een pure geldkwestie: verontreinigde grond kost geld, scho-
ne grond levert geld op. Aannemers, die willen rommelen maar stuiten op oplettende gemeente-ambtenaren steken gerust de gemeentegrens over om het verderop in de route nogmaals te proberen. Met meer handhavers verhogen we de druk. Aannemers calculeren hun risico. Maak je de pakkans groter, dan wordt sjoemelen vanzelf minder rendabel en dus minder verleidelijk." Workshops Om de HUM aan de man te brengen, houdt InfoMil workshops door heel het land. Gedurende een dagdeel oefenen vijftien tot twintig deelnemers met voorbeeldsituaties. Bijkomend voordeel is dat de deelnemers elkaar beter leren kennen. Efficiënt werken met de HUM vereist een goede onderlinge afstemming en samenwerking tussen handhavende organisaties. Karelse: „Als mensen naam en gezicht kennen, nemen ze eerder contact op om een overtreding door te geven." Over de animo voor de workshops is hij te spreken. „De SEPH’ers (Servicepunt Handhaving) verzorgen de deelname. Binnen hun regio polsen zij de belangstelling. Dit jaar willen we veertig workshops geven. Daarvan zijn er nu dertig rond.
Evaluatie InfoMil houdt de workshops samen met het Service Centrum Grond (SCG). Het SCG brengt de praktijkvoorbeelden en specifieke kennis in op het gebied van reinigen en storten van grond. „Wij dragen praktische tips aan, geven informatie over valkuilen en knelpunten. Kortom: concrete zaken waar handhavers op moeten letten als ze aan een handhavingsactie beginnen", vertelt Herman Miedema, adviseur van het SCG. Miedema vindt de HUM een goed hulpmiddel voor het doorgronden van een complexe materie. Ook over de respons tijdens de workshops is hij tevreden. „Het is goed om handhavers niet alleen een rapport toe te sturen,
maar daarbij ook meteen een praktijktraining te bieden." Miedema verzamelt de vragen en opmerkingen die tijdens de workshop naar voren komen. Na een jaar vindt een eerste evaluatie van de HUM plaats. „Eind dit jaar benaderen we een aantal deelnemers om te vragen of ze het in de praktijk toepassen."
nog niet volledig geïntroduceerd. Binnenkort gaan we hiervoor beleid ontwikkelen. Pas daarna heb ik misschien tijd voor deze HUM."
Concreter Otto Huisman, milieu-inspecteur van de provincie Groningen, nam deel aan een workshop. Hij is blij met de HUM Grondstromen. „Wij voelen ons soms een roepende in de woestijn. Vooral binnen gemeenten bestaat veel onduidelijkheid over het melden en registreren van grondstromen. Bij transportcontroles lopen wij daar ook tegenaan. In de HUM staat alles duidelijk omschreven." Van Huisman had de lesstof wel concreter gemogen. „De praktijkvoorbeelden waren interessant, maar het abstractieniveau lag soms te hoog. Leuk was wel het samenwerken met andere handhavers." Ook Tiddens Pater, handhaver van het waterschap Noorderzijlvest, vond de workshop nogal theoretisch. „Ik was liever het veld ingegaan om te kijken hoe het in de praktijk toegaat." De workshop bestempelt hij desondanks als zinvol. „Ik was nieuwsgierig naar de HUM Grondstromen. Dat is me allemaal goed duidelijk geworden." Buiten incidenten zit het breder kijken dan zijn eigen taak er voor Pater voorlopig niet in. „Laten we eerst onze eigen taken maar goed uitvoeren. We lopen achter. Binnen ons waterschap is het Bouwstoffenbesluit bijvoorbeeld
[email protected]; Otto Huisman, provincie Groningen, tel. 050-3164532,
[email protected]; Tiddens Pater, waterschap Noorderzijlvest,
Nadere inlichtingen: Jan Karelse, InfoMil, tel. 070-3610575,
[email protected]; Herman Miedema, SCG, tel. 030-6346677,
tel. 050-3048325,
[email protected]. De HUM Grondstromen is te bestellen via de website van VROM (www.minvrom.nl) en bij de informatielijn van Postbus 51 (tel. 0800-8051). Nadere informatie over de HUM kunt u krijgen bij InfoMil, helpdesk bodem (tel. 070-3735575). Tekst: Addo van der Eijk Foto’s: Michiel Wijnbergh/HH
31
HandHaving 2003 #5
Extra ogen op complexe grondstromen
Oorzaak van de vele aanmeldingen is waarschijnlijk dat het Landelijk Overleg Milieuwethandhaving (LOM) de HUM heeft opgenomen in haar meerjarige gezamenlijke programmering 2004-2006." Twaalf workshops heeft Infomil achter de rug. Ook al waren van de hele grondstromenketen mensen vertegenwoordigd, toch miste Karelse enkele doelgroepen. De handhavers van bouwen en wonen bijvoorbeeld, juist degene die hij voor de HUM zo belangrijk vindt. Volgens de evaluatieformulieren beschouwen de deelnemers de HUM als een nuttig hulpmiddel. Maar of het straks ook gebruikt wordt, is de vraag. Karelse: „Veel handhavers hebben al hun handen vol aan hun eigen vakgebied. Desondanks hopen we dat ze bereid en in staat zijn om verder te kijken."
Jan Leentvaar: „Men weet bij Rijkswaterstaat dat wij na een melding absoluut optreden."
HandHaving 2003 #5
Voor Rijkswaterstaat was het flink wennen. Waar de Rijksdienst zichzelf vergunning verleende en de uitvoering daarvan controleerde, is er sinds bijna een jaar een aparte Inspectie in beeld. De divisie Water van de Inspectie Verkeer en Waterstaat beoordeelt nu het naleefgedrag van Rijkswaterstaat. Jan Leentvaar is Directeur-hoofdinspecteur van de Divisie Water: „Handhavers bij Rijkswaterstaat hebben nu een ruggensteun."
32
Met het symposium ‘Ketenbenadering in het toezicht‘ opende de Divisie Water op 25 september jl. haar nieuwe kantoor in Lelystad. Water is de laatste loot aan de stam van de Inspectie van Verkeer en Waterstaat (IVW) en kenmerkt zich door een redelijk complex toezicht op het handelen van de Rijkswaterstaat. Collega-divisies als Vervoer en Scheepvaart waren bestaande organisaties die zijn ’ingelijfd’ bij IVW. De Divisie Water
kon bij nul beginnen. Jan Leentvaar mocht als kwartiermaker en beoogd divisiedirecteur zijn Inspectieonderdeel grotendeels zelf boetseren. Zo is bijvoorbeeld afgesproken dat maximaal de helft van de 50 medewerkers afkomstig mocht zijn van Rijkswaterstaat. Leentvaar: „Ik wilde absoluut voorkomen dat er bij de opbouw van dit deel van de Inspectie een ons-kent-ons cultuurtje zou ontstaan." De vier units vergunningverlening,
handhaving, audit en kennis en advies zijn in het nieuwe kantoor ook bewust niet bij elkaar geclusterd. Daar staat tegenover dat de divisie Water bij nul kon beginnen. „Je hebt al heel snel weer eilanden als units bij elkaar kruipen. Natuurlijk heeft de medewerker in dit huis die betrokken is bij vergunningverlening een andere verantwoordelijkheid dan de medewerker die bij handhavingszaken betrokken is, maar ze moeten elkaar wel gemakkelijk kunnen opzoeken om relevante informatie uit te wisselen." Gedragsverandering Met de komst van de IVW kon het ministerie van Verkeer en Waterstaat een stringente scheiding tussen ver-
Geen willekeur Het ontwerp van de nieuwe organisatie in de praktijk niet op alle punten. Zo blijkt de hoeveelheid tijd die nodig blijkt om alle vergunningaanvragen en ontheffingen voor de ‘eigen werken’ van RWS te accorderen groter dan verwacht. „De aanvragen worden uiteraard goed voorbereid door de RWS-directie. Maar toch vergt het vaak meer tijd dan voorzien. Er is bij grote werken vaak
vooroverleg nodig. De beroepsprocedures lopen ook via ons." In de eerste maanden was niet elke RWS-directie zo ver dat alle aanvragen keurig in Lelystad werden gedeponeerd. „Begrijpelijk, want onze komst betekent toch een extra schakel. Men zat niet enthousiast op ons te wachten." Nu heeft de Divisiedirecteur de indruk dat hierin veel verbetering is opgetreden. Het eerder betrekken van de Divisie Water van de IVW bij handhaving en vergunningverlening is volgens Leentvaar ook te danken aan de wederdiensten uit Lelystad. Zo kunnen Directies een uniforme gedoogbeschikking voor koelwaterlozingen benutten die in Lelystad is geschreven. „We maken keuzes: dit mag wel, dit mag niet. Die duidelijkheid was er vroeger vaak niet, waardoor een regiodirectie zelf het wiel ging uitvinden." De uniformiteit in vergunningverlening komt de handhaving ten goede. „In beroepsprocedures is het verwijt willekeur veel minder aan de orde als er nationaal dezelfde normen worden gehanteerd." Audits Die uniformiteit zal onder meer in de peiling worden gehouden door onderzoek. De Divisie Water doet momenteel audits naar het beleid rond illegale industriële lozingen en naar de uitvoering van de Wet Beheer Rijkswaterstaatwerken. „De audits moeten duidelijk maken hoe de verschillende RWS-directies de wet interpreteren en hoe ze de eigen bevoegdheden in de praktijk invullen." Leentvaar vertelt dat er vroeger onder handhavers ook behoefte was om duidelijkere handhavingafspraken te maken of misstanden aan te kaarten bij handhaving ‘eigen werken’. „Ging er iets mis, dan moest je intern sterk in je schoenen staan. Je optreden kon immers betekenen dat een werk werd stil gelegd."
De Divisie Water biedt de handhavers steun, meldt Leentvaar. „Men weet inmiddels dat wij na meldingen absoluut optreden. We zijn niet de baas van de RWS-handhavers, maar ze kunnen wel altijd op ons rekenen. Als we daarvoor weg zouden lopen, moeten we deze mensen in de regio ook niet vragen ons in te schakelen als dat nodig is." Laag water De langdurige hitte en extreem lage waterstanden hebben de voorman van de Divisie Water in de praktijk laten zien hoe de Rijkswaterstaat en de IVW hun verantwoordelijkheid invullen. „Wij hebben gezegd: pas op met gedoogbeschikkingen voor te warm koelwater en wees extra alert op illegale lozingen. Rijkswaterstaat heeft dat absoluut serieus genomen en ook extra gecontroleerd. Aan de Staatssecretaris hebben we apart geadviseerd. Zo is door ons bijvoorbeeld gezegd: De elektriciteitscentrale Velsen mag één graad warmer koelwater lozen dan de vergunning toestaat omdat we zo ook voorkomen dat Corus meer moet affakkelen. Met alle smogvorming van dien. We maken op deze wijze een brede milieuafweging." Nadere inlichtingen: Jan Leentvaar, Divisie Water Inspectie Verkeer en Waterstaat, tel. 0320-299507,
[email protected] Tekst: Hans Oosterhof Foto: Freddy Schinkel
33
HandHaving 2003 #5
Ruggensteun voor Rijkswaterstaat
gunningverlening en handhaving realiseren. Bij de Divisie Water werd echter vanuit financieel en praktisch oogpunt een aangepast scenario bedacht. Het was niet haalbaar overal in het land IVW’ers te stationeren die zich uitsluitend zouden bezig houden met vergunningverlening en handhaving van de waterwetten door Rijkswaterstaat. De afspraak is dat de vergunningen ‘eigen werken’ worden voorbereid door RWS-medewerkers en goedgekeurd en verleend door de unit vergunningverlening van de Divisie Water. Het uitoefenen van toezicht gebeurt ook door RWS-ers in de regio, de handhavers van de Divisie Water uit Lelystad geven de kaders aan. „Dat is een soort tweedelijnstoezicht, maar we zijn niet de IVW-politie die er genoegen in schept collega’s te controleren." De interne afspraak bij de Divisie is dat er geen ingrijpende maatregelen tegen een RWS-directie genomen worden voordat de directeur van de Rijkswaterstaatdirectie in de regio de kans heeft gekregen terug te keren op zijn schreden. Leentvaar: „Er is het afgelopen jaar wel eens iets mis gegaan. Dan bel ik de betrokken Hoofdingenieur-directeur van Rijkswaterstaat op. Tot nu toe is dat voldoende gebleken." Nadeel van deze werkwijze is dat de Divisie Water extern niet zichtbaar opereert. „Het gaat ons echter niet om zoveel mogelijk bekeuringen, maar om een gedragsverandering richting beter waterbeheer."
Meningen
we dat. Over het algemeen bellen mensen trouwens toch al eerder te vaak dan te weinig."
’We missen niets’
Anoniem klikken en tippen, is dat wat? Iedere burger heeft de plicht ernstige misdrijven onverwijld aan te geven. Maar hoe staat het met anoniem tippen en klikken? De kliklijnen schieten als paddestoelen uit de grond: voetbalvandalisme, misbruik van sociale voorzieningen, illegale software, belastingontduiking, oneigenlijk gebruik van huurwoningen, geweld op straat, te lang rijden van vrachtwagechauffeurs, massale inkoop van vuurwerk, hennepkwekerijen, wegpiraten, trucks zonder dodehoekspiegel, makers van nep-merk-kleding. Tippen mag, klikken is toegestaan. Hoe nuttig zijn al die tipgevers voor de handhaver? En worden anonieme meldingen nog genegeerd?
HandHaving 2003 #5
’Nooit anoniem’
34
De heer R. Schipper, hoofd afdeling Milieu van de gemeente Elburg: „Telefoontjes komen hier gewoon op de afdeling binnen; buiten kantooruren kunnen mensen een 06-nummer bellen. Anonieme meldingen accepteren we niet. We willen voorkomen dat mensen maar wat klagen over buren met wie ze ruzie hebben, zonder dat wij kunnen terugkoppelen en vragen: we zijn nu ter plaatse, maar waar ligt dat afval dan? Dat geldt ook voor anonieme schriftelijke klachten.
Vanmorgen nog, een enorme klaagbrief, ondertekend met ‘de buurtbewoners’. Dat nemen wij dus voor kennisgeving aan. Alleen als het gaat om zaken als olie op het water of grote branden gaan we er achteraan. Gegevens van melders worden wel vertrouwelijk behandeld. Degene over wie het gaat, komt er niet achter wie het gemeld heeft. Niet via ons, tenminste. Maar: ik kan me voorstellen dat in enkele gevallen de mogelijkheid van anoniem melden mensen over de drempel helpt. Wij hebben het er wel over gehad, maar hebben geen concrete plannen in die richting."
melder noteren, maar ook de toedracht van het gebeurde en het kenteken van de auto waarom het gaat. En dan zien ze onmiddellijk of daar al meer over is geklaagd, dat er verband is met rijden onder invloed, rijden zonder verzekering en dergelijke zaken. Maar ook achter eerste meldingen gaan we aan en we koppelen alles terug naar de melder. Zodat die ook weet: de politie doet er wat aan – en zelf minder moeite heeft met flitspalen. Het is een groot succes, met veertienhonderd meldingen in anderhalf jaar, tientallen ingevorderde rijbewijzen en verplichte herexamens bij het CBR als resultaat."
’Burgers helpen ons’
’Liever niet’
John Clermonts van het verkeershandhavingsteam van de Regiopolitie Limburg-Zuid: „Als enige in Nederland hebben wij een meldpunt voor agressief verkeersgedrag. Dat is een groot succes, maar het is niet anoniem. Want als je dat doet ontaardt het in ’buurtje pesten’. We wilden burgers betrekken bij het aanpakken van agressief verkeersgedrag. Op het politiebureau kreeg men vroeger te horen: ’ja, dat klinkt heel erg, maar één getuige is geen getuige’. Nu zitten hier fulltime twee man aan de telefoon, die de gegevens van de
De heer G. Kersjes van het cluster Milieu van de gemeente Urk: „Wij zijn een kleine gemeente; hier bellen mensen met naam en toenaam. Maar we proberen hun gegevens vertrouwelijk te houden. We willen weten wie er klaagt, zodat we weten dat het serieus is en ze ook adequaat kunnen reageren. Men kan dan ook zaken verduidelijken. Ik ben geen voorstander van anoniem klagen, ook al omdat ik me niet kan voorstellen dat het iets bijdraagt aan de bestaande middelen. Als mensen bellen en expliciet vragen het onder ons te houden, dan beloven
De heer Bomers van de afdeling Ruimtelijke Ontwikkeling gemeente Leusden: „Een anonieme kliklijn? Nooit over gedacht. Maar ik heb niet het gevoel dat we belangrijke informatie mislopen omdat mensen niet anoniem kunnen klikken. We hebben hier mondige burgers en we gaan ook met ze in gesprek. En we nemen initiatief: tijdens de vogelpest bijvoorbeeld legden we zelf lijsten aan met hobby-kippenhouders. Maar als mensen roepen: ‘Mijn buren hebben kippen rondlopen’, en die mensen zelf vinden dat ze dat niet hoeven te melden, dan doe ik er niets mee. We appelleren aan de verantwoordelijkheid van burgers. Ik heb een hekel aan burgers die de overheid gebruiken om onderlinge vetes uit te vechten. Als ik dat merk, zeg ik vaak: heeft u al met de buren gesproken? Zodat wij als druppeltje olie kunnen werken. Maar ja, het is misschien ook niet leuk als je in de krant moet lezen dat je buurman een bouwaanvraag heeft ingediend."
’Eén keer anoniem’ Oene Dolstra, hoofd Overheden Groningen en Drenthe van de VROM-Inspectie Noord: „Er is bij VROM een meldpunt leefomgeving, waar burgers met tips en klachten over overheden, bedrijven en burgers terecht kunnen. We krijgen stapels brieven en e-mails. Maar de afgelopen twee jaar maar één keer anoniem. En dat was meteen lastig, want dat betrof een klacht over een gemeente. Die gemeente zei vervolgens tegen ons: ’zoals de klager het ziet is wat al te ongenuanceerd’. Dus moesten we weer achter die anonieme melder aan. Als we nou een hele reeks ano-
nieme meldingen kregen, zou een apart nummer in een behoefte kunnen voorzien. Maar het lijkt me niet waarschijnlijk dat we dan zaken zouden ontdekken die nu verborgen blijven. Op overtredingen van grote bedrijven worden we vaak gewezen door collegaoverheden, zoals waterschappen. De afdeling Overheden gaat voornamelijk over gemeenten. Dat zijn in het algemeen toch nette instellingen, waarvoor mensen niet bevreesd hoeven te zijn."
’Anoniem vaak gegrond’ Dick den Boef van de divisie Recherche, Regiopolitie te Utrecht: „In enkele regio’s hebben we de afgelopen maanden een pilot met de anonieme meldlijn M uitgevoerd. Waarschijnlijk krijgt dit een landelijk vervolg. De KLPD heeft een centrale telefoondesk waar alle meldingen binnenkomen, van lichte tot zware criminaliteit. Die meldingen zijn gegarandeerd honderd procent anoniem: naam of nummer van de beller zien we niet. Wel kunnen we via andere registers zo’n melding ’opplussen’: kennen we dat bedrijf, hebben we al meer klachten gehad over die persoon? M is een succes: meer dan de helft van de meldingen blijkt gegrond te zijn en krijgt een vervolg. De kwaliteit van de anonieme meldingen is hoog: ze zijn zeer gedetailleerd."
’Wel bij vuurwerk’ Peter Bovenlander van de afdeling Milieu, gemeente Den Haag: „We hebben een milieuklachtenlijn. Mensen kunnen daar vragen anoniem te blijven. Maar niet tegenover ons. Wij willen hun gegevens kennen. Wel zullen we terughoudendheid betrachten tegenover de ondernemer om wie het gaat. We hebben hier veel te maken met geluidklachten over horecagelegenheden en dan moet je metingen uitvoeren. Dan ben je verplicht in het meetrapport te schrijven waar je hebt
gemeten. De ondernemer krijgt een afschrift van zo’n rapport. Ook bij eventuele strafrechtelijke vervolging blijft een klager niet anoniem. Ik kan me wel voorstellen dat een anonieme kliklijn in sommige gevallen een uitkomst biedt: ondernemers slaan wel eens bedreigende taal uit tegen klagers. Aan het einde van het jaar heeft de politie hier wel een vuurwerkkliklijn, omdat snel reageren dan geboden is. Het gaat namelijk niet alleen om de verkoop, maar ook om het illegaal afsteken. Daar vliegen ze dan meteen op af en dat werkt."
’Vertrouwenspersoon’ De heer Derks van de afdeling Handhaving en Monitoring van de provincie Limburg: „Klachten en tips krijgen wij binnen via een officieel klachtennummer, zowel voor milieu als voor bouwen en wonen. In 99 procent van de gevallen verstrekken mensen dan gewoon hun gegevens, zodat wij weten over welke locatie het gaat. Dat varieert van stankoverlast en illegale stortingen tot een vermoeden van illegaal bouwen in het buitengebied. Maar de enkele keer dat mensen anoniem melden, gaan we daar ook achteraan. We hebben ook een onafhankelijk en vertrouwelijk meldpunt bodemsanering, waar mensen al dan niet anoniem terecht kunnen met klachten over de manier waarop een bodemsanering wordt uitgevoerd, zoals onheuse behandeling door de uitvoerder of een vermoeden dat de sanering niet juist wordt uitgevoerd. Een vertrouwenspersoon neemt de melding aan, geeft deze door aan de betrokken instantie en informeert de melder over de afhandeling daarvan. Dat functioneert goed." www.kliklijn.pagina.nl www.meldmisdaad.nl Foto:Marcel van den Bergh/HH
35
HandHaving 2003 #5
Vanuit je auto kun je tegenwoordig wegpiraten aangeven.
foto boven: Ook bij nacht geldt de 80 km-zone. foto onder: De A13 loopt dwars door Overschie.
Het geheim van een schonere en stillere A13
36
Onderzoeksresultaten als ‘staat gelijk aan 17 sigaretten per dag’ sterkten de bewoners van de wijk Overschie in Rotterdam de afgelopen jaren in hun protest tegen de overlast van de A13. In 2001 dreigden de Rotterdammers zelfs vers beton op de snelweg te storten als er geen maatregelen werden getroffen tegen de luchtvervuiling. Terwijl die protesten steeds luider klonken, werd in 2001 ook het Besluit Luchtkwaliteit van kracht. Daarin is onder meer bepaald dat gemeenten en provincies de lokale luchtkwaliteit in kaart moeten brengen. Het gaat dan om luchtverontreiniging door zwaveldioxide, lood, stikstofdioxide, zwevende deeltjes zoals fijn stof uit dieselmotoren, koolmonoxide en benzeen. Als de grenswaarden uit het besluit zijn overschreden of naar verwachting zullen worden overschreden, moeten maatregelen worden getroffen. Die wetgeving kwam de aanwonenden van de A13 goed van pas en bracht ex-minister Netelenbos op 11 mei 2002 tot het
instellen van 80 km-zone op de A13. De keuze voor 80 km is zeer bewust. Volgens verkeersdeskundigen is deze snelheid optimaal voor het minimaliseren van snelheidsverschillen tussen personenauto’s en vrachtwagens én invoegend en doorgaand verkeer. Bovendien is 80 een bekende, gereglementeerde maximumsnelheid op provinciale wegen. Bewuste keuze Ook de keuze voor trajectcontrole boven ‘puntcontrole’ is eenvoudig te verklaren. „Je kijkt over een langere afstand naar het verkeersgedrag en het sorteert ook effect over een langere afstand", aldus Leendert de Lange van het Bureau Verkeershandhaving van het Openbaar Ministerie in Soesterberg. Bij de flitspaal remmen mensen vaak op het laatste moment af en geven vervolgens weer gas. Dit geeft sterk verhoogde emissies en zou daarmee juist een contra-effect veroorzaken.
„Een flitspaal is op zichzelf ook een goed middel in de verkeershandhaving, maar vanuit alleen het milieu bezien kun je veel beter proberen de gemiddelde snelheid over een zo lang mogelijke afstand constant te laten zijn." Het bekeuren gaat volautomatisch: op verschillende punten registreren camera’s de nummerplaten en snelheden van alle voertuigen. Wie over het hele traject gemiddeld te hard gereden heeft, krijgt een bekeuring. Eerlijker „Er is geen ontsnappen aan", vat De Lange de campagne rond de introductie van de trajectcontrole samen. Met grote borden langs de snelweg is wel gewezen op de milieubijdrage die de automobilist levert door het iets rustiger aan te doen, maar de mond-tot-mond ‘reclame’ dat te hard rijden op de A13 altijd prijs is, had meer effect. „Er was veel aandacht voor de introductie omdat het een nieuw middel is. Dat scheelt enorm, want dan praat het al rond dat er op de A13 iets bijzonders is bedacht. We hadden wel wat proeven gedaan op de A2, maar bij Rotterdam hebben we van meet af aan gezegd: de pakkans is honderd procent." De trajectcontrole roept volgens het bureau verkeershandhaving ook minder >>
37
HandHaving 2003 #5
HandHaving 2003 #5
Veel bewoners van de Rotterdamse wijk Overschie zien dagelijks zo’n 150.000 auto’s op minder dan 50 meter afstand passeren. Daar wonen staat in termen van gezondheidsrisico gelijk aan het roken van 17 sigaretten per dag. Reden voor ex-minister Netelenbos om een 80 km-zone in te stellen op de A13. De lagere snelheid wordt met succes afgedwongen dankzij 100% pakkans en ’eerlijke’ handhaving.
Jurisprudentie
Slechts 5% rijdt nog te hard.
Resultaten De milieuresultaten van de 80 kmzone – die is gebaseerd op het idee dat verkeer rijdend met een lage constante snelheid minder luchtverontreiniging (emissies) veroorzaakt dan ‘dynamisch’ verkeer met hoge variatie in snelheid,
HandHaving 2003 #5
HEAVEN
38
De 80 km-zone is onderdeel van het Europese project HEAVEN: Healthier Environment through the Abatement of Vehicle Emissions and Noise (HEAVEN). HEAVEN ontwikkelde het Decision Support System dat verkeersplanners en lokale beleidsmakers helpt de effecten van verkeer op luchten geluidskwaliteit te beoordelen. Deze en andere oplossingen worden getest in zes grote Europese steden: Rotterdam, Berlijn, Rome, Parijs, Praag en Leicester.
of snelheden boven de 100 km per uur – werden afgelopen zomer bekend gemaakt. Voor wat betreft de luchtkwaliteit is de gemiddelde emissie per voertuig op de A13 gedaald met 15 tot 25% voor NO2 en met 25 tot 35% voor PM 10. De bijdrage van deze verkeersmaatregel aan de verbetering van de lokale luchtkwaliteit is uiteindelijk maximaal 10%. Wat betreft geluidhinder is een afname gemeten over het gehele wegvak van 3,1 tot 5,7 dB gemiddeld over het etmaal. Een afname van 3 dB wordt ervaren als een halvering van het geluid. De 80 km-zone zorgt er ook voor dat snelheidspieken in de nacht zijn verdwenen. Dat blijken de Rotterdammers zeer te waarderen. Rijkswaterstaat meldt op basis van metingen tenminste 2 dB minder geluid. TNO concludeert dat goede doorstroming eigenlijk belangrijker is voor het milieu dan snelheid. Moderne automotoren produceren bij een constante snelheid beneden de 100 km per uur weinig schadelijke uitstoot en het is daarom zaak onrustig verkeer te voorkomen. Schatkist Behalve goede resultaten in luchtkwaliteit en geluidsoverlast is het invoeren van de snelheidslimiet ook goed voor de schatkist. Een jaar na de invoering van de maatregel op 250.000 bekeuringen. Opbrengst: ruim zeven miljoen euro. Per dag rijden ruim 150.000 voertuigen over het bewuste traject. De eerste maanden gingen op een doordeweekse
dag een slordige 4.500 voertuigen op de bon. Inmiddels is dat teruggelopen tot zo’n 0,5% ofwel tussen de 700 en 800 per dag en zo’n 1.000 in het weekend. De Lange: „Dat nog slechts 0,5% van de automobilisten te hard rijdt is uitzonderlijk. Het OM is tevreden." Uitbreiding De trajectcontrole met 100% pakkans blijft dan ook niet beperkt tot de A13. In de loop van 2004 start het bureau Verkeershandhaving op de A2, A4, A12, Zeelandbrug, N919 (Drenthe) met trajectcontroles. De politie Flevoland krijgt zelfs een verplaatsbaar trajectcontrolesysteem. De Lange: „Het verschil met de A13 is dat het hier in alle gevallen primair om de verkeersveiligheid gaat en secundair om milieu. De zes systemen die nu worden toegepast, worden dan ook zeer verschillend. De lengte van de trajecten verschilt, verschillende leveranciers zullen laten zien wat de mogelijkheden zijn en wij beoordelen de praktijkeffecten van de verschillende systemen." Minister Peijs van Verkeer en Waterstaat heeft naar aanleiding van het succes op de A13 laten weten te zullen onderzoeken of meer snelwegen in of naast woonwijken in aanmerking komen voor trajectcontrole. Nadere inlichtingen: Martijn Boelhouwer, Bureau Verkeershandhaving Soesterberg tel 0346-33310. Tekst: Pieter van den Hoek Foto: De Jong en Van Es, Peter Hilz/HH
Beleidsvrijheid en nadere eisen Bij het stellen van nadere eisen bestaat beleidsvrijheid. Aldus de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State naar aanleiding van de nadere geluidseisen, die burgemeester en wethouders van Ridderkerk aan een groente- en fruitbedrijf hadden opgelegd op basis van het Besluit opslagen transportbedrijven milieubeheer. Omwonenden vonden de geluideisen niet streng genoeg. In de eerste plaats voerden zij aan dat de melding niet had mogen worden geaccepteerd vanwege geluidhinderaspecten. Zoals bekend moet een inrichting die valt onder het Besluit opslag- en transportbedrijven milieubeheer dat melden. Het doen van die melding, het voldoen van die melding aan de daaraan in het besluit gestelde eisen en de afwezigheid van (onaanvaardbare) geluidhinder zijn echter geen voorwaarden voor de toepasselijkheid van het besluit. Ook zijn het geen voorwaarden om nadere eisen te kunnen stellen. Aldus de Afdeling. Ook overweegt de Afdeling dat toetsing aan het bestemmingsplan geen vereiste is voor het rechtmatig gebruik van de bevoegdheid tot het stellen van nadere eisen. De omwonenden hadden om deze toetsing gevraagd, omdat volgens hen het standstill-beginsel in het bestemmingsplan was opgenomen. In de derde plaats overweegt de Afdeling dat burgemeester en wethouders bij het stellen van nadere eisen beleidsvrijheid toekomt. Anders dan bij vergunningverlening kunnen daarbij alle betrokken belangen worden afgewogen. De gemeente had in dit geval
het Gemeentelijk Geluidsbeheerplan en het akoestisch inrichtingsplan als uitgangspunt genomen. Die zijn samen aan te merken als de gemeentelijke nota industrielawaai in de zin van de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (1998). Dit beleid kan de rechterlijke toets doorstaan.
Dwangsom voor vereniging van eigenaren
Een woning met kattenzolder is geen inrichting volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Burgemeester en wethouders van Andijk hadden desgevraagd geweigerd handhavend op te treden tegen een kattenzolder. Het ging om een woning waar op een kattenzolder over het hele jaar gemiddeld 10 katten aanwezig waren gedurende vakanties van hun eigenaren. Gebleken was dat de kosten zodanig waren dat er geen inkomsten waren. Ook was geen sprake van een op winst gerichte bedrijfsmatige exploitatie of van bedrijfsmatige commerciële activiteiten. Onder deze omstandigheden is er volgens de Afdeling geen sprake van een bedrijfsmatige activiteit of van een bedrijvigheid ‘in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was’. Geen inrichting en dus geen mogelijkheid voor burgemeester en wethouders om handhavend op te treden.
Een vereniging van eigenaren kan een last onder dwangsom krijgen om een ondergrondse tank in de tuin van de appartementen te verwijderen. Aldus de Raad van State in een zaak die een vereniging van eigenaren in Haarlem had aangespannen tegen burgemeester en wethouders van die plaats. B & W hadden de vereniging een dwangsom van € 1.000,- opgelegd voor elke week (met een maximum van € 15.000,-) dat niet zou worden voldaan aan het Besluit opslaan in ondergrondse tanks 1998 (Boot 1998). In één van de tuinen van de appartementen waarvan leden van de vereniging eigenaren zijn, lag namelijk een ondergrondse olietank. Volgens de vereniging was zij geen eigenaar van de tank. Verwijderen van de tank zou bovendien leiden tot schade aan de fundering en verzwakking van de omliggende woningen. De vereniging wilde de tank wel onklaar laten maken. Volgens de voorzitter is het gebruik van de tuin waarin de tank ligt, voorbehouden aan één eigenaar. Het beheer van de ondergrond is echter geen aangelegenheid van die eigenaar. Burgemeester en wethouders hadden de dwangsom dus terecht tot de vereniging gericht. Maar de last onder dwangsom werd wel geschorst aangezien niet voldoende was uitgezocht wat het geheel verwijderen van de tank voor gevolgen zou hebben.
Afdeling bestuursrechtspraak, 18 juni 2003 (Kattenzolder Andijk)
Voorzitter Afdeling bestuursrechtspraak, 20 juni 2003 (Ondergrondse tank Haarlem)
Voorzitter Afdeling bestuursrechtspraak, 28 mei 2003 (Nadere eisen Ridderkerk)
Kattenzolder geen inrichting
39
HandHaving 2003 #5
ergernis op dan de flitspaal. Veel weggebruikers vinden een trajectcontrole eerlijker dan een puntcontrole. Soms wordt er net even te hard gereden om in te halen of of ruim baan te maken voor een invoeger en dan wordt er ook nog precies op dat moment geflitst. „Dat wordt dan als onrechtvaardig ervaren, want men reed ’verder immers keurig binnen de maximumsnelheid’. Als je nu op de A13 binnen die drie kilometer even iets te hard gaat, dan kun je die overtreding elimineren door de rest van het traject langzamer dan 80 km te rijden. „De gemiddelde snelheid telt en dat wordt gewaardeerd."
Onder andere met camera’s werd het bedrijf in de gaten gehouden.
De cel in wegens het witwassen van pcb-olie
HandHaving 2003 #5
De naam was toevallig gekozen, de opzet bepaald niet. In een beproefd concept trokken de provincie Zeeland en de regionale politie samen op in de zaak ’Koperworm’. Het resultaat is een indrukwekkende rij overtredingen, een pittige financiële schikking en gevangenisstraf. „We gingen niet voor de hoogte van de boete, maar voor de overtreding. Dat is gelukt."
40
Al drie keer eerder werkten politie en provincie in Zeeland nauw samen bij het aanpakken van milieudelicten. Dat is opmerkelijk, want de ervaring van veel bestuurlijk handhavers is dat politie en justitie niet scheutig zijn met steun als het om milieuzaken gaat. Kees Beekman, inspecteur algemeen en projectleider bijzondere handhavingprojecten bij de Provincie Zeeland, heeft een andere ervaring. Tot nu toe is nooit tevergeefs een beroep gedaan op de sterke arm der
wet. Misschien is van invloed dat Beekman zelf ooit politieman was. „De strategieën die we bij de bijzondere onderzoeken toepassen zijn sterk geënt op de aanpak bij politie en justitie. Dan spreek je sneller één taal." Ook telt mee dat het Openbaar Ministerie tot dusver niet is teleurgesteld in de samenwerking met de bestuurlijke organisatie. Dat vertrouwen wordt in elk grootschalig onderzoek onderhouden door steevast elke zes weken mondeling te rapporten
over de voortgang. „Ja hoor, iedereen kwam opdagen. Door consequent te vertellen wat je doet, gaat het leven en raken degenen die hun handtekening hebben gezet ook betrokken." Dat is een ander element van de Zeeuwse methode. Als een zogenoemd milieurecherche-onderzoek start, wordt een contract opgesteld over inzet van betrokken partijen. Beekman: „Een afspraak over levering van middelen en mensen. In het onderzoek ‘Koperworm’ werd op deze basis ook hulp betrokken van de VROMInspectie en fourneerde de politie een bijdrage uit het BOB-potje, een fonds voor toepassing van bijzondere opsporingsmethoden."
Twijfels Op de zolder van het politiebureau in Vlissingen werkte een speciaal team van politie, provincie en een medewerkster van de VROM-Inspectie. Pennings leidde de opsporing en Beekman het milieutechnische deel. De toezichthouder van de provincie die het schrootbedrijf controleert, kreeg alleen te horen dat er een apart onderzoek was gestart. Beekman: „We houden de reguliere handhaver er bewust buiten. Want we kunnen op zaken stuiten waar de betreffende col-
lega ooit ja of nee tegen heeft gezegd. Dan is het voor hem of haar lastig objectief te blijven. Nadeel is dat bij de toezichthouder dan al snel het idee ontstaat dat zijn functioneren ook wordt onderzocht." Volgens Pennings komen er bij grote, diepgaande rechercheonderzoeken altijd overtredingen boven water waarvan het „achteraf heel gemakkelijk" is te veronderstellen dat de toezichthouder dat had moeten zien. Ook is een overweging dat de toezichthouder in kwestie te maken krijgt met twee petten. „En zich daardoor misschien anders gaat gedragen tijdens de reguliere bedrijfsbezoeken." Tappen Het team kreeg toestemming telefoons te tappen en mocht camera’s plaatsen. Met 24 aan meer telefooncentrales gekoppelde vaste nummers, plus een reeks mobiele nummers was alleen het afluisteren al een megaklus. „Het is de grootste schroothandelaar van Zeeland. Je hebt zo enkele honderden gesprekken per dag. Drie mensen zaten continu te luisteren." De combinatie telefoon en video bracht de transportstromen echter wel goed in beeld. Inclusief verboden werkzaamheden als de aanvoer van pcb-transformatoren en het verbranden van kabels, waarbij dioxine vrijkwam. „De directeur meldde dan per telefoon: ’Het is mistig, dus perfect stookweer’", vertelt Pennings. In maart 2000 deden 40 collega’s een inval. Het werk werd stilgelegd, de administratie werd in beslag genomen, alle medewerkers werden gehoord, het waterschap, het Nederlands Forensisch Instituut en het RIVM namen monsters en de complete voorraad werd genoteerd en gefotografeerd. Tegelijkertijd werden bij zusterbedrijven in België bescheiden in beslag genomen.
Zwart geld Beekman: „Sommige overtredingen waren meteen zonneklaar. Zo troffen we containers met motorblokken aan. Die containers dreven bijna in de olie. Van de transformatoren met pcb-olie wisten we waar ze op het terrein werden opgeslagen, daar heeft het Waterschap ook pcb-houdend slib gevonden. Maar we wisten niet hoe die transformatoren nu precies werden verwerkt." Dat geheim werd onthuld in een verhoor met de directeur, nadat hij samen met de terreinbaas en twee inkopers gevangen was gezet. Pennings: „Eerst werden de trafo’s afgetapt waarbij de olie wegstroomde in het riool. Daarna werden ze opengeslepen en in brand gestoken. Wat overbleef werd verwerkt tussen het andere afval. Dat deed men overigens ook met vaten gevaarlijk afval. Die werden geplet tussen het oud ijzer." En passant kwam ook een fors zwartgeldcircuit aan het licht, alsmede belastingontduiking, zwartwerken en heling. Pennings: „Woonwagenbewoners leverden materialen af en werden zwart betaald. Er liep iemand rond met een tasje met daarin ƒ60.000,- zwart handgeld voor afhandeling van de lopende kosten en betaling van de werknemers. Ook vonden we nieuwe roestvrijstalen rollen. Die waren elders gestolen." Intimidatie Uit de verhoren bleek dat de directeur, die het bedrijf in 1996 overnam, door woonwagenbewoners werd geïntimideerd. Mede daardoor bleef het inkopen met zwart geld bestaan. „Men wilde wel af van die erfenis uit het verleden, maar de nieuwe bedrijfsleiding pakte het toch niet serieus op. Dat gold ook voor het deels zwart uitbetalen van medewerkers." Saillant detail: sommigen die materialen inleverden en zich nadrukkelijk zwart wilden laten betalen, haalden op
>>
41
HandHaving 2003 #5
LOW RES
Gezondheid Koperworm ging in 2000 van start met een vooronderzoek naar metaal- en schrootverwerker Leijnse Metals Recycling bv in Middelburg. Ruud Pennings, bij de start van het onderzoek werkzaam bij de regiopolitie Zeeland als milieurechercheur en tegenwoordig in dienst bij de provincie Zeeland, zegt dat er van diverse handhavingorganisaties informatie kwam dat Leijnse het niet zo nauw nam met de voorschriften in zijn milieuvergunning. Daarop besloten politie en provincie in een verkennend onderzoek informatie te vergaren over de schroothandelaar. De grootste misser leek het illegaal verwerken van transformatoren met pcb-olie. EVOA-beschikkingen ontbraken en gegevens uit België toonden aan dat transporten van de transformatoren niet waren gemeld door het schrootbedrijf. Ook waren er sterke aanwijzingen van afvaldumpingen in de bodem, niet vergunde werkzaamheden als asbestverwerking en kabels branden. Het gegeven dat de 25 werknemers waarschijnlijk onbeschermd in aanraking kwamen met pcb’s en asbest motiveerde het OM een gerechtelijk vooronderzoek te gelasten. „Er was een groot gezondheidsrisico, dus officier Flikweert zei: ’We zijn eigenlijk al te laat. Meteen uitzoeken’."
HandHaving 2003 #5
42
Het terrein van Leijnse Metals Recycling in Middelburg ten tijde van de overtredingen.
Ruud Pennings (rechts) en Kees Beekman.:„ We gaan niet voor de hoogte van de boete.”
andere momenten ongezien koper van het terrein. Pennings: „Het personeel ging koffiedrinken en wij zagen dan allerlei lieden een loods instappen om koper te stelen." Beekman en Pennings hebben de fiscale delicten overigens pas aangepakt toen het milieudeel van het onderzoek klaar was. „We hebben de fiscus en het GAK bewust iets later ingeschakeld. Vaak zie je dat commune delicten de overhand krijgen. Dat zou dan mogelijk ten koste gaan van de milieudelicten. Bovendien die bedrijfsadministratie van 1996 tot 2000 liep niet weg." Het speciale milieuteam legde zich toe op de pcb, dioxine en bodemvervuiling. „Je moet afbakenen. We kwamen op een gegeven moment ook bij een zogenaamd gesaneerde bodem met daarop een nieuwe vloeistofdichte vloer. Er waren sterke aanwijzingen dat die sanering niet goed is uitgevoerd en dat het certificeringsbureau ondeugdelijk werk heeft geleverd. Dat type kleine overtredingen hebben we echter niet meer uitgezocht."
en € 40.000,- boete. Rechter Begheyn vonniste vier maanden cel, 240 uur werkstraf en € 35.000,- boete wegens de milieudelicten. Beekman en Pennings zeggen niet gefrustreerd te zijn over de financiële schikking met het bedrijf. „Je ziet dat de schikking voor de belastingfraude veel hoger is dan de milieumissers. Wij gaan daarom nooit voor de hoogte van de boete, maar voor het opheffen van de overtreding en het straffen van de dader. Dat is gelukt. Degene die verantwoordelijk was voor deze milieuellende is goed aangepakt. Een gevangenisstraf zie je immers niet veel bij milieuzaken." Betrokkene is inmiddels directeur-af en wat er over was van het bedrijf is verkocht. Pennings: „De nieuwe eigenaar investeert in het terrein en wil het duidelijk anders doen dan zijn voorganger. De vooruitzichten zijn hoopvol."
Schikking Het duurde geruime tijd voordat het OM de zaak kon voorbrengen. Met de onderneming werd een schikking van 1 miljoen gulden getroffen inzake de ontdoken loonbelasting en ƒ300.000,voor de milieudelicten. De drie medewerkers werden in november vorig jaar veroordeeld tot taakstraffen variërend van 120 tot 240 uur. Officier van justitie A. Flikweert eiste tegen de directeur van Leijnse Metals Recycling dit voorjaar een jaar gevangenisstraf
Nadere inlichtingen: Kees Beekman, Afdeling Milieuhandhaving en Metingen, provincie Zeeland, tel. 0118-631956,
[email protected]. Tekst: Hans Oosterhof Foto’s: Ruden Riemens
