Sociale Visie op de stad Spijkenisse
Samenvatting Het sociaal beleid van de gemeente Spijkenisse is er in essentie op gericht om inwoners te stimuleren tot participatie in hun directe leefomgeving. Op die manier kunnen zij een effectief persoonlijk netwerk opbouwen en onderhouden. De leden van dit netwerk kunnen elkaar helpen om tegenslagen op te vangen en verder te komen in het leven. Zelfredzame inwoners met een effectief persoonlijk netwerk hoeven minder snel een beroep te doen op sociale voorzieningen, wat er toe bijdraagt dat deze voorzieningen optimaal beschikbaar blijven voor de mensen die ze het meest nodig hebben. Investeren in maatschappelijke participatie draagt daarom indirect bij aan een doelmatiger besteding van publieke middelen. Doel van de sociale visie Het doel van deze sociale visie is om meer samenhang aan te brengen in het sociaal beleid van de gemeente Spijkenisse door hiervoor een overkoepelend kader te bieden. Onderdeel daarvan is een gedeeld begrippenkader, zodat alle betrokkenen dezelfde taal spreken. Met het oog hierop is de eerste sociale visie uit 2008, waarin de focus lag op sociaal kwetsbaren, verbreed naar alle inwoners van de gemeente Spijkenisse. Centrale begrippen Centrale begrippen in deze sociale visie zijn: netwerken, zelfredzaamheid, leefgebieden en voorzieningen. Deze worden eerst afzonderlijk verkend en daarna gebundeld in een aantal richtlijnen voor de verdere ontwikkeling van het sociaal beleid. Netwerken Het begrip netwerk verwijst naar het geheel aan betekenisvolle contacten van een individu met andere mensen. Netwerken kunnen een belangrijke bron van sociale steun zijn. In eerste instantie wordt daarvoor gekeken naar het sociaal netwerk, dat bestaat uit de leden van het eigen huishouden, overige familieleden en vrienden. In tweede instantie kan een beroep worden gedaan op functionele contacten met vrijwilligers en professionele dienstverleners. Zelfredzaamheid Zelfredzaamheid is de mate waarin een individu of huishouden zelfstandig in de eigen behoeften kan voorzien. Hoe zelfredzamer inwoners zijn, hoe beter zij in staat zullen zijn om op eigen kracht een effectief persoonlijk netwerk op te bouwen en te onderhouden. Chronische beperkingen en specifieke omstandigheden kunnen er voor zorgen dat volledige zelfredzaamheid (tijdelijk) niet haalbaar is. Er kan dan een rol voor de gemeente liggen om de ondervonden beperkingen zoveel mogelijk te compenseren. Overigens is zelfredzaamheid geen eendimensionaal begrip. Het is heel goed mogelijk dat een individu of huishouden op het ene leefgebied ondersteuning behoeft en op het andere juist iets kan bijdragen. Leefgebied Een leefgebied is een aspect van het dagelijks leven dat onderwerp kan zijn van sociaal beleid. In deze sociale visie wordt de maatschappelijke werkelijkheid vereenvoudigd tot vier hoofdgebieden: leefbaarheid, persoonlijk welbevinden, onderwijs, werk en inkomen en daginvulling. Bij leefbaarheid ligt de nadruk op de ervaren kwaliteit van samenleven in de publieke ruimte, terwijl persoonlijk welbevinden meer gericht is op de persoonlijke levenssfeer van inwoners. Onderwijs en werk leveren (uiteindelijk) inkomen en economische zelfstandigheid op. Als dit door persoonlijke omstandigheden niet haalbaar of niet (meer) nodig is, zijn participatie in vrijetijdsactiviteiten en
2
geïndiceerde dagbesteding/dagopvang alternatieve mogelijkheden om de dag op een bevredigende manier in te vullen. Voorzieningen De gemeente treft voorzieningen om vraag en aanbod van sociale steun bij elkaar te brengen. Een voorziening is een middel of maatregel waarmee in een behoefte kan worden voorzien. Vooral in de zorgsector is het gebruikelijk om voorzieningen in te delen in een nulde, eerste en tweede lijn. In de nulde lijn ligt het accent op het ontmoeten van andere mensen door deel te nemen aan activiteiten. De eerste lijn voorziet in lichte en/of kortdurende (professionele) ondersteuning van mensen die praktische of psychosociale belemmeringen ondervinden bij maatschappelijke participatie. De tweede lijn vormt het vangnet voor mensen die intensieve of specialistische ondersteuning nodig hebben om te kunnen functioneren. Leidende principes voor het sociaal beleid Spijkenisse ontwikkelt zich meer en meer tot een ‘complete stad’ met een bijpassend voorzieningenniveau. We verwachten van inwoners dat zij deze lokale infrastructuur benutten om een persoonlijk netwerk op te bouwen dat optimaal aansluit bij hun vermogens en behoeften. De sociale steun die binnen dit netwerk wordt geboden en ontvangen maakt inwoners zelfredzamer, zodat zij minder snel een beroep hoeven te doen op sociale voorzieningen. Een tekort aan zelfredzaamheid c.q. een ondersteuningsbehoefte op het ene leefgebied kan worden gecompenseerd door een ‘overschot’ op het andere. Zo kan iedere inwoner op zijn eigen wijze iets bijdragen aan het collectief. Volledige zelfredzaamheid op alle leefgebieden is niet voor iedereen haalbaar. Hoe minder zelfredzaam een individu of huishouden is, hoe meer aanspraak er mag worden gemaakt op ondersteuning. Daarbij zal altijd eerst worden bekeken wat het persoonlijk netwerk kan bijdragen. Aanvullend daarop kunnen collectieve voorzieningen worden ingezet. Individuele voorzieningen komen pas in beeld als de combinatie van ondersteuning door het persoonlijk netwerk en collectieve voorzieningen nog geen afdoende oplossing biedt voor het vraagstuk. Van inwoners die door de gemeente (mede)gefinancierde professionele ondersteuning ontvangen, zal worden gevraagd om naar vermogen iets terug te doen voor de lokale samenleving. Wat voor inwoners geldt, geldt ook voor organisaties uit de civil society die door de gemeente worden gesubsidieerd. Van hen wordt verwacht dat zij producten en diensten aanbieden die aansluiten op de lokale behoefte, efficiënt en doelmatig werken en oog houden voor mogelijkheden om hun dienstverlening deels uit andere bronnen dan gemeentelijke subsidie te financieren. Deze leidende principes zullen in beleidsvisies op de verschillende deelterreinen van het sociaal beleid worden vertaald in concrete doelstellingen (wat gaan we doen?) en maatregelen (hoe gaan we dat doen?). Daarbij zal worden aangegeven wat deze maatregelen bijdragen aan het versterken van de zelfredzaamheid en de netwerken van inwoners op de verschillende leefgebieden.
3
Inhoudsopgave Samenvatting
2
1. Inleiding 1.1 Korte voorgeschiedenis 1.2 Ideaalbeeld 1.3 Functies van de sociale visie 1.4 Leeswijzer
5 5 5 6 6
2. Netwerken 2.1 Het sociaal netwerk 2.2 Het functioneel netwerk 2.3 Samenvatting
8 8 9 10
3. Zelfredzaamheid 3.1 Vier niveaus van zelfredzaamheid 3.2 Ondersteuning is omgekeerd evenredig aan zelfredzaamheid 3.3 Participatie ie evenredig aan zelfredzaamheid 3.4 Van individu naar huishouden 3.5 Samenvatting
11 11 11 11 11 13
4.
14 15 15 16 16 17
Leefgebieden 4.1 Leefbaarheid 4.2 Persoonlijk welbevinden 4.3 Onderwijs, werk en inkomen 4.4 Daginvulling 4.5 Samenvatting
5. Voorzieningen 5.1 De nulde lijn 5.2 De eerste lijn 5.3 De tweede lijn 5.4 Commerciële voorzieningen 5.5 Samenvatting
19 19 20 20 21 22
6. Sterke netwerken, zelfredzame stad 6.1 Inwoners en organisaties investeren in sterke netwerken 6.2 Inwoners en organisaties dragen bij aan een zelfredzame stad 6.3 Leidende principes voor het sociaal beleid
23 23 23 24
4
1. Inleiding Deze sociale visie geeft op hoofdlijnen weer hoe de gemeente Spijkenisse naar de lokale samenleving kijkt. Onder invloed van maatschappelijke trends ontwikkelt dit beeld zich door de tijd heen. In deze inleiding plaatsen we de sociale visie daarom in een bredere context: waar komen we vandaan, waar willen we naartoe en welke functie vervult de sociale visie daarbij?
1.1 Korte voorgeschiedenis Parallel aan de opkomst van de verzorgingsstaat is de gemeente de afgelopen decennia een steeds grotere rol gaan spelen bij het vormgeven van de lokale samenleving en de ondersteuning van minder zelfredzame inwoners. Sinds enige tijd is daarbij ook sprake van overheveling van taken van andere overheden, een proces wat de komende jaren nog nieuwe impulsen zal krijgen. Tegelijkertijd is er een verschuiving gaande van verstrekking van afzonderlijke producten naar een integrale beoordeling van de ondersteuningsbehoefte van een individu of huishouden. Het wettelijk recht van inwoners op specifieke voorzieningen wordt daarbij veelal vervangen door een algemene compensatieplicht voor de gemeente. In dat kader wordt in toenemende mate voorrang gegeven aan algemene voorzieningen boven individuele voorzieningen. Tot slot is professionele ondersteuning minder vanzelfsprekend geworden en wordt er nadrukkelijker gekeken naar mogelijkheden om vrijwilligers en naasten in te schakelen bij het invullen van een onddersteuningsbehoefte. De groeiende rol van de gemeente en de toenemende diversiteit in de geboden ondersteuning leidden medio 2008 tot het besef dat de gemeente Spijkenisse behoefte had aan een overkoepelende visie op het sociaal beleid. In 2009 is deze sociale visie opgenomen in het participatiebeleid en het Wmo-beleidsplan. Mede door de koppeling aan deze beleidsdocumenten ligt de focus in de eerste sociale visie op de meest kwetsbare inwoners. De komende jaren zal de gemeente meer taken moeten gaan uitvoeren met minder middelen. Dit geeft aanleiding tot een heroriëntatie op de rol van de gemeente in de lokale samenleving. Als onderdeel daarvan zal nadrukkelijker gekeken (moeten) worden naar wat inwoners zelf kunnen oplossen en naar wat zij voor elkaar kunnen betekenen. De herziening van de sociale visie uit 2008 wordt daarom aangegrepen om deze te verbreden naar álle inwoners.
1.2 Ideaalbeeld: wat willen we bereiken met het sociaal beleid? Het overkoepelende doel van het sociaal beleid is dat alle inwoners van de gemeente Spijkenisse naar vermogen kunnen participeren in de lokale samenleving en op die manier kunnen bouwen aan een persoonlijk netwerk. Binnen dit netwerk bieden zij informele ondersteuning aan minder zelfredzamen en ontvangen zij op hun beurt ondersteuning van anderen. Hiermee ontlasten zij de formele hulpverlening in de eerste en tweede lijn, zodat deze zoveel mogelijk beschikbaar blijft voor de mensen die het echt nodig hebben. Deze gezamenlijke inspanning draagt er toe bij dat alle inwoners individueel het hoogst haalbare niveau van zelfredzaamheid kunnen bereiken, en van daaruit ook weer iets kunnen bijdragen aan het collectief. Langs deze weg ontwikkelt Spijkenisse zich tot een zelfredzame stad. Binnen de gemeente Spijkenisse houden verschillende organisatieonderdelen zich bezig met de ontwikkeling en uitvoering van sociaal beleid. Daarbij is een globaal onderscheid te maken tussen collectieve dienstverlening via algemene voorzieningen (grotendeels ondergebracht bij de sector Stad en Wijk) en individuele ondersteuning van minder zelfredzame inwoners (grotendeels ondergebracht bij de sector Inwoners).
5
Binnen deze hoofdgroepen worden verschillende deelterreinen onderscheiden, zoals gezondheidsbeleid, integraal jeugdbeleid, werk en inkomen, wonen, onderwijs, maatschappelijke ondersteuning en samenlevingsopbouw. In de uitwerking van het beleid op deze deelterreinen kunnen verschillende accenten worden gelegd, mede afhankelijk van wat realistisch is gezien de rol van de gemeente en de beschikbare middelen. Niet alle aspecten van deze sociale visie en het daar aan ten grondslag liggende ideaalbeeld zullen daarom in gelijke mate in elke beleidsnota terugkomen, maar de rode draad moet wel steeds herkenbaar zijn.
1.3 Functies van de sociale visie Door de toegenomen integraliteit in het denken en handelen van de gemeente zal de komende jaren meer dan voorheen worden gekeken wat de afzonderlijke beleidslijnen bijdragen aan het grotere geheel. De primaire functie van de sociale visie is dan ook om een paraplu te openen boven het sociaal beleid van de gemeente Spijkenisse. De sociale visie is hierin complementair aan het stadsplan en de structuurvisie 2020, die een meer ruimtelijk-fysieke invalshoek kennen. Daarnaast is er een relatie met de Doorkijk 2020, waarin stappen worden gezet naar de verbinding van het fysiek en sociaal beleid. Als gevolg van deze paraplufunctie heeft de sociale visie een hoog abstractieniveau. Daarmee wordt wellicht onvoldoende recht gedaan aan de complexiteit van de huidige maatschappij. De uitwerking van de sociale visie naar beleidsvisies op afzonderlijke deelterreinen zal worden benut om de kijk op de lokale samenleving verder te nuanceren. Ook de vertaling naar concrete doelstellingen, resultaten en effecten wordt op dat niveau gemaakt. Afhankelijk van hun achtergrond, ervaringen en wereldbeeld kunnen diverse betrokkenen door verschillende brillen naar het sociaal beleid kijken. Wanneer meerdere disciplines gaan samenwerken in integrale teams kan dit tot verwarring leiden. Het is dan van belang om een gedeeld begrippenkader te ontwikkelen, waarbinnen relevante termen door iedereen op dezelfde manier worden uitgelegd. Deze herziene sociale visie beoogt zo’n gedeeld begrippenkader te zijn voor bestuurders, medewerkers en externe relaties van de gemeente Spijkenisse.
1.4 Leeswijzer De sociale visie is opgebouwd rondom vier centrale begrippen: netwerken, zelfredzaamheid, leefgebieden en voorzieningen. Deze worden in afzonderlijke hoofdstukken verkend en vervolgens gecombineerd tot een aantal leidende principes voor de verdere ontwikkeling van het sociaal beleid. In hoofdstuk 2 gaat het over netwerken, terwijl in hoofdstuk 3 het begrip zelfredzaamheid centraal staat. Hoofdstuk 4 en 5 gaan respectievelijk in op leefgebieden en voorzieningen. In het slothoofdstuk worden richtlijnen geformuleerd voor de uitwerking van de sociale visie in deelnota´s op afzonderlijk beleidsterreinen.
6
2. Netwerken Om in hun behoeften te kunnen voorzien gaan mensen verbindingen met elkaar aan. Duurzame verbindingen tussen mensen noemen we relaties. De verzameling relaties die een individu onderhoudt met andere mensen duiden we aan als een netwerk. Het netwerk van een individu kan een belangrijke bron van sociale steun zijn, zowel praktisch als emotioneel. We onderscheiden twee basisniveaus van sociale steun: het sociaal netwerk en het functioneel netwerk.
netwerk: het geheel van betekenisvolle contacten van een individu met andere mensen. sociaal netwerk: de verzameling personen waarmee een individu persoonlijke banden onderhoudt, die gebaseerd zijn op bloedverwantschap, gelijkgestemdheid en/of liefde. Het sociaal netwerk bestaat uit de leden van het eigen huishouden, niet-inwonende familieleden en vrienden. functioneel netwerk: de verzameling personen waarmee een individu praktische banden onderhoudt, die gebaseerd zijn op een gemeenschappelijk doel (b.v. de wijk verbeteren) of complementaire behoeften (b.v. willen helpen en geholpen willen worden).
2.1 Het sociaal netwerk Het sociaal netwerk vormt de primaire ondersteuningbron van een individu. Binnen het sociaal netwerk ligt de nadruk op informele ondersteuning, die op vrijwillige basis en ‘om niet’ wordt gegeven. Een zekere mate van wederkerigheid is wenselijk om de relatie gelijkwaardig te houden, maar niet noodzakelijk. Informele ondersteuning binnen het sociaal netwerk kan nader worden onderscheiden in onderlinge hulp en mantelzorg. Onderlinge hulp is vaak incidenteel en past ook prima in een wat oppervlakkiger relatie, terwijl mantelzorg structureel en intiemer is. Een simpele vuistregel hierbij is: voor onderlinge hulp kies je en mantelzorg overkomt je. Een keer boodschappen doen voor de buurman die zijn arm gebroken heeft is een voorbeeld van onderlinge hulp. Een echtgenoot die zijn dementerende partner al jarenlang thuis verzorgt, voldoet daarentegen ruimschoots aan de criteria voor mantelzorg.
informele hulp: hulp die door mensen onderling wordt georganiseerd, meestal zonder tussenkomst van instanties, en bij uitstek gebaseerd is op vertrouwen: er staat niets op papier, er wordt meestal geen vergoeding betaald en er zijn op voorhand geen garanties voor de kwaliteit. onderlinge hulp: vrijwillige en onbetaalde hulp die gebaseerd is op een persoonlijke band tussen hulpverlener en ontvanger, maar een te beperkt tijdsbeslag kent om te worden aangemerkt als mantelzorg. mantelzorg: onbetaalde hulp die over een periode van tenminste drie aaneengesloten maanden en gedurende minimaal acht uur per week wordt verleend aan een persoon met wie de zorgverlener voor aanvang van de zorg al een persoonlijke band had. Dit volgt uit de jurisprudentie over de Wet maatschappelijke ondersteuning.
7
2.2. Het functioneel netwerk Het functioneel netwerk vormt de secundaire ondersteuningsbron van een individu. Hierin bevinden zich de mensen die hij1 weliswaar kent, maar waarmee hij op voorhand geen persoonlijke band heeft. Niettemin kunnen deze contacten goed van pas komen bij het verlenen of ontvangen van ondersteuning. Het functioneel netwerk kenmerkt zich meestal door een combinatie van informele hulp en formele ondersteuning. De verhouding tussen deze twee vormen kan per individu verschillen en is mede afhankelijk van de mate waarin het individu maatschappelijk participeert: hoe actiever iemand is in het opbouwen en onderhouden van een persoonlijk netwerk, hoe vaker hij problemen zonder professionele ondersteuning zal kunnen oplossen. Informele ondersteuning neemt binnen het functioneel netwerk de vorm aan van georganiseerd vrijwilligerswerk, dat meestal ook ten goede komt aan mensen waarmee de vrijwilliger geen persoonlijke band heeft. Vrijwilligers opereren dan ook meestal niet solitair maar zijn verbonden aan organisaties uit de civil society. Formele ondersteuning wordt verleend door professionals. Deze vorm van ondersteuning is gebonden aan regels die zijn vastgelegd in juridisch bindende documenten. Daarnaast ontvangt de professional een vergoeding waarvan hij in principe in zijn levensonderhoud kan voorzien. In ruil daarvoor mogen er bepaalde kwaliteitseisen aan de dienstverlening worden gesteld.
formele ondersteuning: hulp die gebaseerd is op een zakelijke relatie tussen dienstverlener en ontvanger. Vaak zijn deze door bemiddeling van een derde partij aan elkaar gekoppeld. In toenemende mate wordt deze rol vervuld door de gemeente of door een instantie die in opdracht van de gemeente werkt. Maar er zijn ook bemiddelaars die niet onder de gemeentelijke regie vallen, zoals de zorgverzekeraars. maatschappelijke participatie: deelname van individuen aan activiteiten buiten de huiselijke kring. Er wordt onderscheid gemaakt tussen passieve participatie (meedoen) en actieve participatie (organiseren). Maatschappelijke participatie kan gericht zijn op het verwerven van een inkomen, zorgtaken, ontspanning, plezier en/of persoonlijke ontwikkeling. vrijwilligerswerk: werk dat in georganiseerd verband, maar onverplicht en onbetaald wordt uitgevoerd voor anderen waarmee men op voorhand geen persoonlijke band heeft of voor de samenleving als geheel. civil society: de organisatie van activiteiten door groepen mensen buiten de privé-sfeer (het sociaal netwerk), de overheid en de markt. De civil society omvat zowel vrijwilligersorganisaties als organisaties zonder winstoogmerk (non-profit/not for profit). Voorbeelden zijn: sportverenigingen, welzijnsorganisaties, kerkgemeenschappen, vakbonden. Dergelijke organisaties werden voorheen ook wel aangeduid als ‘het maatschappelijk middenveld’.
1
Waar ‘hij’ staat mag uiteraard ook ‘zij’ gelezen worden.
8
2.3 Samenvatting Het begrip netwerk verwijst naar het geheel van betekenisvolle contacten van een individu met andere mensen. Netwerken kunnen een belangrijke bron van sociale steun zijn. In eerste instantie wordt daarvoor gekeken naar het sociaal netwerk, dat bestaat uit familie en vrienden. In tweede instantie kan een beroep worden gedaan op functionele contacten met vrijwilligers en professionele dienstverleners. Maatschappelijke participatie draagt bij aan het opbouwen van een effectief persoonlijk netwerk en wordt mede om die reden gestimuleerd.
huishouden sociaal familie en
netwerk
vrienden informele contacten formele contacten
Figuur 1: netwerken Het sociaal netwerk wordt gekenmerkt door ‘warme’, persoonlijke contacten (donker gekleurd), het functioneel netwerk door wat minder persoonlijke tot puur zakelijke contacten (lichter gekleurd).
9
functioneel netwerk
3. Zelfredzaamheid Het opbouwen en onderhouden van een persoonlijk netwerk vraagt een zekere mate van zelfredzaamheid, een begrip wat in dit hoofdstuk nader wordt verkend.
zelfredzaamheid: de mate waarin een individu of huishouden op eigen kracht in zijn behoeften kan voorzien.
3.1 Vier niveaus van zelfredzaamheid In het schema op pagina 13 worden vier niveaus van zelfredzaamheid onderscheiden. Hoe zelfredzamer inwoners zijn, hoe beter zij in staat zullen zijn om op eigen kracht een effectief persoonlijk netwerk op te bouwen en te onderhouden. De kans dat zij in de toekomst (opnieuw) een beroep zullen moeten doen op professionele ondersteuning of sociale voorzieningen wordt daardoor kleiner. Door een chronische aandoening of een beperking is volledige zelfredzaamheid voor sommige inwoners niet haalbaar. Daarnaast kunnen persoonlijke omstandigheden als werkloosheid, arbeidsongeschiktheid, (onverwachte ) gezinsuitbreiding, echtscheiding, problematische schulden of migratie een huishouden al dan niet tijdelijk ‘terugwerpen’ naar een lager niveau van zelfredzaamheid. In dergelijke gevallen kan er een rol liggen voor de gemeente om de ondervonden beperkingen zoveel mogelijk te compenseren. Het aanbod van de gemeente wordt zo nauwkeurig mogelijk afgestemd op de omstandigheden van de aanvrager en zijn huishouden. Daarbij mag ook worden gekeken naar wat de betrokkenen met behulp van hun netwerk zelf kunnen organiseren en naar hun financiële draagkracht. Dit leidt tot de meest uiteenlopende arrangementen, die er echter steeds op gericht zijn om het huishouden te begeleiden naar een zo hoog mogelijk niveau van zelfredzaamheid. 3.2 Ondersteuning is omgekeerd evenredig aan zelfredzaamheid Uit het bovenstaande volgt dat de ondersteuning die de gemeente aan een individu biedt in beginsel omgekeerd evenredig is aan de zelfredzaamheid van dat individu. Hoe minder zelfredzaam een persoon is, hoe meer aanspraak hij mag maken op ondersteuning. Hierbij geldt dat informele ondersteuning vóór formele ondersteuning gaat en collectieve voorzieningen voor individuele voorzieningen. Het verstrekken van individuele sociale voorzieningen is pas aan de orde als hulp van het sociaal netwerk en vrijwilligers, gevolgd door inzet van collectieve voorzieningen, niet afdoende is om het vraagstuk op te lossen. 3.3 Participatie is evenredig aan zelfredzaamheid Omgekeerd geldt dat de mate van maatschappelijke participatie in beginsel evenredig is aan de mate van zelfredzaamheid: immers een persoon die zichzelf goed kan redden is meer in staat een actieve bijdrage aan de (lokale) samenleving te leveren dan iemand die helemaal niet zelfredzaam is. Overigens kan een beroep op sociale voorzieningen juist ook een goede aanleiding zijn voor de gemeente om een tegenprestatie te vragen op een leefgebied waar de betrokkene wél zelfredzaam is (wederkerigheid). Het kan zowel gaan om vrijwillige prikkels als –binnen wettelijke kaders- om dwingender maatregelen. Dit kan positieve effecten hebben voor zowel de lokale samenleving als voor de betrokkene zelf. In de gemeenschap wordt bijvoorbeeld werk gedaan dat anders zou blijven liggen, terwijl het betrokken individu een positiever zelfbeeld krijgt omdat hij merkt dat zijn bijdrage wordt gewaardeerd. 10
wederkerigheid: De onderlinge verplichting (of verwachting) binnen de relatie gemeente – gebruiker, dat voor een gift of nietkostendekkende dienst een gift of dienst wordt terugverleend. De terugverleende dienst kan aan een derde of de samenleving als geheel worden verleend, als dit gewenst wordt door de gemeente. Wederkerigheid, zoals hier bedoeld, kent verschillende verschijningsvormen: Goed burgerschap is een natuurlijke vorm van wederkerigheid en houdt in dat mensen zich fatsoenlijk gedragen, respectvol omgaan met andere personen en verantwoordelijkheid nemen voor hun gedrag. Het gaat bijvoorbeeld om meewerken aan door de gemeente geboden dienstverlening/ondersteuning (al dan niet verplicht) en je buurt netjes houden. Dit heeft te maken met verantwoordelijkheid nemen voor jezelf en je huishouden. Gemeenschapszin houdt in dat mensen zich betrokken voelen bij hun omgeving, zowel hun fysieke omgeving, als hun sociale omgeving. Het gaat om het helpen de leefbaarheid (in brede zin) te behouden of te vergroten. Het gaat hier bijvoorbeeld om mantelzorg, deelnemen aan sociale verbanden, je vrijwillig inzetten voor activiteiten en anderen aanspreken op ongewenst gedrag. Gemeenschapszin betreft verantwoordelijkheid nemen voor anderen. Altruïsme is het onbaatzuchtig zorgen voor het welzijn van anderen en bereidheid tot helpen bij noodsituaties. Dit is de meest verregaande vorm van wederkerigheid, waarbij de terugverleende gift of dienst veel groter is dan de oorspronkelijke gift of dienst. Altruïsme gaat zo ver dat dit niet door de gemeente wordt verwacht, maar zeker wordt gewaardeerd.
Hieruit volgt dat zelfredzaamheid geen eendimensionaal begrip is. Het is heel goed mogelijk dat een individu of huishouden op sommige leefgebieden ondersteuning nodig heeft en op andere leefgebieden juist iets kan bijdragen.
3.4 Van individu naar huishouden In het hoofdstuk ‘netwerken’ stond het individu centraal, terwijl we zelfredzaamheid eerder op het niveau van het huishouden beoordelen. Bij een alleenstaande vallen beide niveaus natuurlijk samen, maar van een huishouden dat uit meerdere personen bestaat mag worden verwacht dat de leden bereid zijn elkaar te ondersteunen. Wanneer iemand door een lichamelijke beperking bijvoorbeeld niet meer in staat is om te koken voor het gezin, mag van de partner of oudere kinderen worden verwacht dat zij deze taak overnemen. De Wet maatschappelijke ondersteuning kent in dit verband het begrip ‘gebruikelijke zorg van huisgenoten voor elkaar’. Wanneer het vraagstuk hiermee kan worden opgelost, worden er in principe geen voorzieningen verstrekt.
zelfredzaam
beperkt zelfredzaam
niet zelfredzaam
acute problematiek
Figuur 2: netwerken en niveaus van zelfredzaamheid Dit is een gekantelde weergave van figuur 1, de lichte en donkere kleuren verwijzen hiernaar. Anders gezegd: figuur 1 is figuur 2 van bovenaf gezien.
11
niveau +
zelfredzaam
kenmerken
voorbeelden
Kan zelfstandig in de eigen behoeften voorzien.
A. en B. zijn getrouwd en hebben twee kinderen die naar de basisschool gaan. De ouders werken allebei 32 uur per week en de kinderen gaan op maandag, dinsdag en donderdag naar de BSO. A. is op woensdag thuis en traint dan het elftal van zijn zoon. Op zaterdag gaat hij mee naar de wedstrijden. B. is op vrijdag thuis en doet dan de huishoudelijk klussen. In de avonduren is zij actief in de lokale politiek. De zondag is bij beiden gereserveerd voor het gezin en bezoekjes aan familie en vrienden.
0
beperkt zelfredzaam
Kan met lichte, al dan niet tijdelijke ondersteuning in de eigen behoeften voorzien.
C. merkt dat zij ouder wordt en niet alle huishoudelijke taken meer zelf kan doen. Haar dochter woont ver weg en komt 2x per maand langs voor de tuin en de administratie. Daarnaast krijgt C. via de gemeente een paar uur per week hulp bij het huishouden. Voor zware boodschappen maakt zij soms gebruik van de bezorgservice van de supermarkt. Zij zou wel wat meer onder de mensen willen komen en denkt er over om licht vrijwilligerswerk te gaan doen in het nabijgelegen ontmoetingscentrum voor ouderen.
-
niet zelfredzaam
Kan alleen met zwaardere, veelal structurele ondersteuning in de eigen behoeften voorzien.
D. heeft een verstandelijke beperking en woont in een zorginstelling. Zijn dagbesteding bestaat uit het verzorgen van de dieren op de kinderboerderij en daarnaast gaat hij graag dansen op de soos. Hij heeft het best goed voor elkaar, al zou hij niet zonder de hulp van familie, vrijwilligers en professionele begeleiders kunnen.
--
acute problematiek
Kan (tijdelijk) niet in de eigen behoeften voorzien en moet worden opgevangen.
E. is wegens overlast uit haar huurwoning gezet, waar het gas en licht al een tijdje waren afgesloten omdat zij een forse betalingsachterstand had. Zij zwerft nu over straat en gaat hulpverleners uit de weg, omdat zij bang is dat ze haar willen dwingen om af te kicken. Een uitkering aanvragen heeft ook geen zin omdat haar schuldeisers daar direct beslag op zullen leggen. De situatie van E. lijkt uitzichtloos, waardoor haar drank- en drugsgebruik alleen maar toeneemt. Zo kan zij haar problemen tenminste even vergeten.
12
3.5 Samenvatting Zelfredzaamheid is de mate waarin een individu of huishouden op eigen kracht in zijn behoeften kan voorzien. Hoe zelfredzamer inwoners zijn, hoe beter zij in staat zullen zijn om op eigen kracht een effectief persoonlijk netwerk op te bouwen en te onderhouden. Chronische beperkingen en specifieke omstandigheden kunnen er voor zorgen dat volledige zelfredzaamheid (tijdelijk) niet haalbaar is. Er kan dan een rol liggen voor de gemeente om de ondervonden beperkingen zoveel mogelijk te compenseren. Hoe minder zelfredzaam een individu of huishouden is, hoe meer aanspraak er mag worden gemaakt op ondersteuning. Omgekeerd geldt dat iedereen (in een mate die aansluit op het niveau van zelfredzaamheid) iets kan bijdragen aan de lokale samenleving. Zelfredzaamheid is dan ook geen eendimensionaal begrip. Het is heel goed mogelijk dat een individu of huishouden op sommige leefgebieden ondersteuning nodig heeft en op andere leefgebieden juist iets voor anderen kan betekenen. De gemeente kan een beroep op voorzieningen op het ene leefgebied aangrijpen om inwoners te stimuleren tot een tegenprestatie op een ander leefgebied.
13
4.
Leefgebieden
De term ‘leefgebieden’ is in hoofdstuk 3 al een paar keer gevallen. Inwoners die op het ene leefgebied zelfredzaam zijn, kunnen op het andere gebied ondersteuning behoeven en omgekeerd. Het sociaal beleid van de gemeente strekt zich uit over een groot aantal leefgebieden, die hieronder zijn ingedeeld in vier hoofdgroepen. Dit is echter een vereenvoudiging van de werkelijkheid. Zo kan vrijwilligerswerk worden beschouwd als een bijdrage aan een leefbare omgeving, maar ook als een middel tot persoonlijk welbevinden en wellicht zelfs als een alternatieve daginvulling die de kans op het vinden van betaald werk kan vergroten. Vandaar ook de pijlen in figuur 2 die de leefgebieden met elkaar verbinden. We vervolgen dit hoofdstuk met een korte beschrijving van de vier leefgebieden, geïllustreerd met fictieve voorbeelden van vraagstukken en bijpassende interventies.
leefgebied: Aspect van het dagelijks leven dat onderwerp kan zijn van sociaal beleid.
Figuur 3: leefgebieden Het onderscheid in vier (hoofd)leefgebieden verdeelt de cilinder uit figuur1 en 2 als het ware in vier verticale staven, die hier van bovenaf worden weergegeven.
14
4.1 Leefbaarheid In hoofdstuk 2 is gesteld dat maatschappelijke participatie de sleutel is naar het opbouwen van een effectief persoonlijk netwerk. Een uitnodigende leefomgeving kan maatschappelijke participatie stimuleren, terwijl een bedreigende omgeving dit juist belemmert. De algehele kwaliteit van de leefomgeving wordt aangeduid met het begrip leefbaarheid. Veiligheid is daar een onderdeel van. Binnen dit domein ligt de nadruk op collectieve inspanningen voor een ‘leefbare’ publieke ruimte. Hiertoe wordt niet alleen het openbaar gebied gerekend, maar ook alle gebouwen en overige accommodaties waar mensen elkaar ontmoeten en gezamenlijk activiteiten ondernemen. Actieve participatie in de vrije tijd (het mede organiseren van activiteiten) wordt daarom tot het domein van de leefbaarheid gerekend. Dit in tegenstelling tot passieve participatie (het deelnemen aan door anderen georganiseerde activiteiten) dat als daginvulling wordt gezien. In algemene zin geldt dat de leefbaarheid positiever zal worden beoordeeld naarmate de werkelijkheid zoals mensen die ervaren meer overeenkomt met de behoeften en verwachtingen van die mensen. We kijken daarbij primair naar de collectieve beleving van leefbaarheid. Als inwoners in meerderheid van mening zijn dat de leefbaarheid in een bepaald gebied onder druk staat, beschouwen we dit als een maatschappelijk vraagstuk waar de gemeente samen met de belanghebbenden een oplossing voor wil vinden.
Fictief voorbeeld van een vraagstuk op het gebied van leefbaarheid In een periodieke enquête geven bewoners van buurt A. steeds lagere cijfers voor de leefbaarheid. Het blijkt dat de buurt vergrijst en dat de oudere bewoners zich steeds kwetsbaarder voelen. Dit uit zich ondermeer in angst voor rondhangende jongeren, die dit haarfijn aanvoelen en het soms niet kunnen laten om de ouderen uit te lachen en na te roepen. Tot overmaat van ramp is de buurt onlangs opgeschrikt door een verwarde buurman die midden op straat met een mes stond te zwaaien. Door deze en andere als bedreigend ervaren gebeurtenissen trekken de bewoners zich steeds meer terug achter hun eigen voordeur en kennen zij elkaar nauwelijks nog. Bewoners en gemeente vinden dat het zo niet langer kan en maken gezamenlijk een verbeterplan. Dit zal bestaan uit een combinatie van fysieke en sociale, collectieve en individuele interventies. Zo worden er gesprekken georganiseerd tussen oudere en jongere wijkbewoners om elkaar beter te leren kennen en afspraken te maken over de onderlinge omgang (collectieve sociale interventie), terwijl de verwarde buurman bezoek krijgt van het bemoeizorgteam (individuele sociale interventie).
4.2 Persoonlijk welbevinden Het leefgebied persoonlijk welbevinden kent vele facetten. Deze hebben deels betrekking op algemene basisbehoeften van de mens, zoals een dak boven het hoofd, een goede gezondheid en een gevoel van veiligheid in de privésfeer. In het verlengde hiervan kan worden gedacht aan persoonlijke verzorging, de zorg voor het huishouden en de opvoeding van kinderen. Maar ook zaken als talentontwikkeling en zingeving maken onderdeel uit van dit leefgebied.
Fictief voorbeeld van een vraagstuk op het gebied van persoonlijk welbevinden Buurt B. voldoet helemaal aan het cliché van de gezellige volksbuurt. Er is een sterke sociale controle waardoor er vrijwel nooit wordt ingebroken. Bij mooi weer worden de tuinstoelen in de voortuin gezet, de barbecue aangestoken en schuift iedereen gezellig aan. Een biertje gaat er dan ook wel in, waardoor het er soms luidruchtig aan toe kan gaan en er ook wel eens een paar klappen vallen. Maar de volgende dag is dat allemaal weer vergeten en werkt men eendrachtig samen om de straat te versieren voor het aankomende EK. In enquêtes geven bewoners gemiddeld een dikke voldoende voor de leefbaarheid in deze buurt. Alleen meneer Jansen denkt daar anders over. Hij gaat graag bijtijds slapen en zit op een zomeravond het liefst een boek te lezen onder de kastanjeboom in zijn tuin, terwijl hij naar het gezang van de vogels luistert. De leefstijl van zijn buren maakt dat echter onmogelijk. Meneer Jansen zou graag willen verhuizen naar een rustiger buurt, maar dat kan hij niet betalen. Bovendien weet hij niet hoe hij de verhuizing zou moeten organiseren, aangezien hij weinig sociale contacten heeft en vanwege zijn slechte rug niet mag tillen. Ondertussen gaat de
15
situatie wel ten koste van zijn persoonlijk welbevinden. Hij slaapt slecht en voelt zich depressief. Omdat hij denkt dat de situatie uitzichtloos is, verzorgt hij zichzelf ook niet meer en is het een enorme puinhoop in zijn huis. Daarnaast heeft hij zijn huur al een tijdje niet meer betaald. De woningcorporatie is op huisbezoek geweest en heeft een beroep op de gemeente gedaan om samen te bekijken hoe de situatie van meneer Jansen kan worden verbeterd.
Persoonlijk welbevinden is gerelateerd aan leefbaarheid, maar is meer individueel bepaald. Dit kan worden geïllustreerd aan de hand van de voorbeelden in paragraaf 4.1 en hierboven. Het gedrag van de verwarde man in het eerste voorbeeld is niet alleen lastig voor hemzelf (aantasting van het persoonlijk welbevinden) maar ook voor zijn omgeving (aantasting van de leefbaarheid). Daarentegen voelt meneer Jansen uit het tweede voorbeeld zich als enige ongelukkig (aantasting van het persoonlijk welbevinden) terwijl zijn buren heel tevreden zijn. Het vraagstuk van meneer Jansen is daarmee zo persoonlijk dat het niet met een collectieve, gebiedsgerichte interventie kan worden opgelost maar een individuele aanpak vereist. Het individuele karakter van persoonlijk welbevinden maakt het lastig om hier algemene uitspraken over te doen. Beleid dat gericht is op het versterken van het persoonlijk welbevinden zal daardoor vaak individueel maatwerk (moeten) zijn. Overigens zal hierbij wel zoveel mogelijk gebruik worden gemaakt van collectieve voorzieningen.
4.3 Onderwijs, werk en inkomen Het leefgebied onderwijs, werk en inkomen omvat alle inspanningen die individuen en huishoudens leveren om (liefst op eigen kracht) voldoende inkomen te genereren om in persoonlijke behoeften te kunnen voorzien. De activiteiten die daartoe worden verricht (onderwijs volgen, werken) kunnen echter ook andere persoonlijke en maatschappelijke doelen dienen. Dit verbindt het leefgebied onderwijs, werk en inkomen met de andere drie leefgebieden. De beleidsvrijheid die de gemeente op dit leefgebied heeft is sterk ingekaderd en beperkt zich grotendeels tot het uitvoeren van wettelijke regelingen, zoals de WWB/Wet werken naar vermogen en de Leerplichtwet. Een specifieke vorm van betaald werk wordt gedaan door inwoners met een Wsw-indicatie, die hiermee in hun eigen levensonderhoud voorzien.
Fictief voorbeeld van een vraagstuk op het gebied van onderwijs, werk en inkomen Mevrouw Wijntak is jong moeder geworden en heeft daardoor haar school niet afgemaakt. Ze vindt dit wel jammer want ze had het naar haar zin op school en vond het leuk om te leren. Mevrouw Wijntak heeft ook nooit een betaalde baan gehad. Inmiddels heeft de vader van haar kind haar verlaten. Omdat ze niet getrouwd waren, kan mevrouw Wijntak geen aanspraak maken op partneralimentatie. Haar naaste familie heeft het ook niet breed. Via een dubieuze website heeft ze wat geld kunnen lenen om de eerste weken na het vertrek van haar partner door te komen. Hiervoor betaalt ze echter een woekerrente, waardoor haar schuld snel oploopt. Mevrouw Wijntak heeft bij de gemeente een bijstandsuitkering aangevraagd en wil zo snel mogelijk aan de slag als gastouder in de kinderopvang. De klantmanager van de gemeente helpt haar daarbij. Daarnaast krijgt ze ondersteuning bij het treffen van een betalingsregeling voor haar schuld. Als ze alles weer op een rijtje heeft, wil mevrouw Wijntak weer terug naar school. Ze verheugt zich er nu al op om meer onder de mensen te komen en niet langer financieel afhankelijk te zijn van anderen.
4.4 Daginvulling Het vierde en laatste leefgebied wordt aangeduid als ‘daginvulling’. Het gaat dan in de eerste plaats om het passief participeren in allerhande vrijetijdsactiviteiten, wat betekent dat men meedoet zonder bij te dragen aan de organisatie. Hiermee wordt een positieve bijdrage geleverd aan zowel de leefbaarheid van de stad als aan het persoonlijk welbevinden van het individu.
16
Een andere vorm van alternatieve daginvulling is het bieden van een dagbesteding aan mensen met lichamelijke, geestelijke of verstandelijke beperkingen, voor wie het volgen van (regulier/arbeidsmarktgericht) onderwijs of het doen van betaald werk niet haalbaar is. Deze vorm van daginvulling draagt er toe bij dat inwoners met beperkingen een zo normaal mogelijk leven kunnen leiden, wat een positief effect heeft op hun persoonlijk welbevinden.
Fictief voorbeeld van een vraagstuk op het leefgebied daginvulling Mevrouw Visser heeft jarenlang in het onderwijs gewerkt en geniet sinds kort van haar pensioen. Ze is onlangs naar Spijkenisse verhuisd om dichter in de buurt te zijn van haar meervoudig gehandicapte zoon Leon, die in een kleinschalige woonvoorziening verblijft. Hoewel mevrouw Visser altijd al het nodige deed, wil ze haar vrijwilligerswerk in dit project uitbreiden en misschien ook zitting nemen in het bestuur van de stichting die het project exploiteert. Leon gaat enkele dagen per week naar een dagbestedingsproject waar ze ook nog wel wat hulp kunnen gebruiken. Mevrouw Visser twijfelt nog of ze hier op in moet gaan. Ze gunt Leon zijn eigen daginvulling zonder dat zijn moeder over zijn schouder meekijkt. Bovendien wil ze ook wel wat tijd overhouden voor haar hobby´s. Zo denkt ze er over om weer pianoles te nemen, want dat heeft ze de afgelopen jaren wel gemist.
4.5 Samenvatting Leefgebieden zijn onderdelen van het dagelijks leven die onderwerp kunnen zijn van sociaal beleid. Er worden vier hoofdgebieden onderscheiden. Bij leefbaarheid ligt de nadruk op de ervaren kwaliteit van samenleven in de publieke ruimte, terwijl persoonlijk welbevinden meer gericht is op de persoonlijke levenssfeer van inwoners. Onderwijs en werk leveren (uiteindelijk) inkomen en economische zelfstandigheid op. Als dit door persoonlijke omstandigheden niet haalbaar of niet (meer) nodig is, zijn geïndiceerde dagbesteding/dagopvang en passieve participatie in vrijetijdsactiviteiten alternatieve mogelijkheden om de dag op een bevredigende manier in te vullen. De vier hoofdgebieden kunnen worden uitgesplitst in een groot aantal deelgebieden. Het schema op de volgende pagina geeft daarvan een niet uitputtend overzicht. In dit schema worden ook voorbeelden gegeven van maatregelen die de gemeente kan treffen om vraagstukken op deze leefgebieden op te lossen. Bij de uitwerking van het sociaal beleid in deelnota’s op afzonderlijke beleidsterreinen zal steeds worden aangegeven welke bijdrage er wordt geleverd aan de verschillende leefgebieden en op welke manier. Direct of indirect zal daarmee steeds het centrale doel van het sociaal beleid worden gediend, namelijk om inwoners in staat te stellen op elk van de leefgebieden een zo hoog mogelijk niveau van zelfredzaamheid te behalen en een effectief persoonlijk netwerk op te bouwen.
17
Leefgebied
1. leefbaarheid
2. persoonlijk welbevinden
3.
onderwijs, werk en inkomen
4. daginvulling
Voorbeelden van facetten (Wat heb je nodig om volledig zelfredzaam te zijn op dit leefgebied?)
Voorbeelden van interventies (Wat draagt de gemeente hier aan bij?)
actieve participatie in vrije tijd (organiseren van voorzieningen en activiteiten)
faciliteren van de organisatie van activiteiten, b.v. door subsidieverlening en beschikbaar stellen accommodaties.
in de buurt
voorkomen en bestrijden van overlast in wooncomplexen en in het openbaar gebied in de directe nabijheid daarvan.
in de stad (incl. regiofunctie)
voorkomen en bestrijden van overlast op specifieke locaties, zoals uitgaansgebieden, scholen en metrostations.
adequate huisvesting en een veilige thuissituatie
uitvoeren huisvestingsverordening, woningaanpassing Wmo, bieden maatschappelijke opvang, voorkomen en bestrijden van huiselijk geweld.
lichamelijke en geestelijke gezondheid
preventie (lokaal gezondheidsbeleid). Compensatie van beperkingen (op het gebied van persoonlijke verzorging, huishoudelijke verzorging en/of mobiliteit) door verstrekking collectieve en individuele Wmovoorzieningen.
goede opvoeding en gezonde ontwikkeling van kinderen
preventie, laagdrempelige ondersteuning bij problemen, gespecialiseerde jeugdzorg bij escalatie. Voorkomen en bestrijden van kindermishandeling.
sociale contacten die in kwantiteit en kwaliteit aansluiten op de individuele behoefte
faciliteren ontmoeting (zie onder 4.), compenseren beperkingen incl. ontbrekende vaardigheden voor het aangaan van ‘gezonde’ relaties (b.v. door ondersteuning AMW).
opleiding tot minimaal startkwalificatie
handhaving leerplicht, voorkomen voortijdig schoolverlaten, (bij)scholing van bijstandsgerechtigden.
betaald werk, of een reële kans op het vinden daarvan
randvoorwaarden scheppen, o.a. via re-integratieactiviteiten project Spijkenisse Werkt (werkervaring, scholing) en faciliteren Werk- en Zorgplein, sociale werkvoorziening.
evenwicht tussen inkomsten en uitgaven
preventie (o.a. armoedebeleid, budgetadviesgesprekken), vrijwillige schuldbemiddeling en begeleiding naar WSNP-traject.
bevredigende daginvulling (anders dan betaald werk of arbeidsmarktgericht onderwijs)
dagbesteding en dagopvang AWBZ/Wmo.
passieve participatie in vrije tijd (gebruik maken van voorzieningen, deelname aan activiteiten)
faciliteren van voorzieningen en activiteiten voor ontmoeting, educatie en ontspanning (b.v. wijkcentra, sportaccommodaties, culturele voorzieningen), maar ook van commerciële voorzieningen (winkels, horeca etc.)
18
5. Voorzieningen Elk individu heeft een persoonlijk netwerk waarbinnen (afhankelijk van de mate van zelfredzaamheid van dat individu op de afzonderlijke leefgebieden) sociale steun wordt gegeven en ontvangen. De samenstelling van het netwerk en de verhouding tussen geven en ontvangen ontwikkelen zich door de tijd heen. Als het goed is, houdt deze ontwikkeling gelijke tred met veranderingen in de behoeften en mogelijkheden van het individu. Vraag en aanbod van sociale steun komen echter niet altijd spontaan bij elkaar. Daarom zijn er voorzieningen in het leven geroepen om dit te faciliteren. Vooral in de zorgsector is het gebruikelijk om deze voorzieningen in te delen in een nulde, eerste en tweede lijn. Vanuit de nulde lijn richting eerste en tweede lijn bezien, groeit het aandeel professionals ten opzichte van het aandeel vrijwilligers.
voorziening: middel of maatregel waarmee in een behoefte kan worden voorzien. nulde lijn: de nulde lijn omvat alle collectieve, algemeen toegankelijke voorzieningen die inwoners in staat stellen om door maatschappelijke participatie een effectief persoonlijk netwerk op te bouwen en te behouden. eerste lijn: de eerste lijn omvat algemene, kortdurende en/of minder intensieve vormen van ondersteuning die gericht zijn op het compenseren van beperkingen voor maatschappelijke participatie door versterking van de ’eigen kracht’ van de inwoner en zijn netwerk. Voorzieningen in de eerste lijn zijn laagdrempelig en het gebruik ervan is gebaseerd op vrijwilligheid. tweede lijn: de tweede lijn omvat specialistische, langdurige en/of intensieve vormen van ondersteuning die veelal ‘op maat’ wordt geboden aan inwoners (cliënten) met een specifieke problematiek. De toegang tot de tweede lijn is gereguleerd door persoonsgebonden indicatiestelling. Hoewel de meeste cliënten hier vrijwillig (zij het vaak door omstandigheden gedwongen) gebruik van maken kan tweedelijns zorg in uitzonderlijke gevallen ook onder dwang worden opgelegd.
5.1 De nulde lijn In de nulde lijn draait het om ontmoeting door maatschappelijke participatie. Door samen met andere mensen activiteiten te ondernemen, kan een individu bestaande sociale contacten onderhouden en nieuwe sociale contacten aangaan die aansluiten op zijn persoonlijke behoeften. Op die manier bouwt hij aan een effectief persoonlijk netwerk. Een bevredigend sociaal leven draagt er bovendien toe bij dat mensen zich gezonder en gelukkiger voelen. En wie zelf goed in zijn vel zit, kan ook meer voor anderen betekenen. Ontmoetingen tussen individuen –in dit geval inwoners van de gemeente Spijkenisse- worden gefaciliteerd door de beschikbaarheid van algemeen toegankelijke voorzieningen. Hierbij kan in eerste instantie worden gedacht aan accommodaties en activiteiten voor bijvoorbeeld sport en cultuurbeleving, maar ook aan een aantrekkelijk ingerichte en veilige openbare ruimte. In tweede instantie wordt het gebruik van accommodaties en activiteiten gestimuleerd. Concreet kan daarbij bijvoorbeeld worden gedacht aan de organisatie van activiteiten in jongerencentra of exploitatie van de openbare bibliotheek. Hoe beter het aanbod van accommodaties en activiteiten aansluit op de behoeften van de (beoogde) inwoners, hoe meer mensen er naar tevredenheid in Spijkenisse zullen wonen. Via de voorzieningen in de nulde lijn raakt het sociaal beleid dus aan het meer fysiek georiënteerde beleid voor de ‘complete stad’, dat ondermeer is uitgewerkt in de Structuurvisie en de Doorkijk 2020.
19
De organisatie van activiteiten wordt waar mogelijk overgelaten aan het particulier initiatief, in het bijzonder aan de organisaties uit de civil society. In veel gevallen ondersteunt de gemeente deze initiatieven financieel door het verlenen van subsidie, of door de faciliteren en stimuleren. In beperkte mate zijn er ook marktpartijen actief in de nulde lijn. Er kan dan bijvoorbeeld worden gedacht aan sportscholen. Tot slot exploiteert de gemeente zelf een aantal basisvoorzieningen, zoals sporthallen, de kinderboerderij en het theater. Ook is de gemeente actief betrokken bij de organisatie van evenementen zoals het Spijkenisse festival. In Spijkenisse is de rol van de gemeente op dit gebied wat groter dan in andere gemeenten. Dat heeft alles te maken met de historie van Spijkenisse. Door de vrij recente, snelle groei van de stad zijn de inwoners over het algemeen nog wat minder geworteld en is het particulier initiatief ook minder ver ontwikkeld dan in andere middelgrote steden. Het particulier initiatief binnen de nulde lijn zal zich daarom ook de komende jaren verder moeten ontwikkelen.
5.2 De eerste lijn Soms gaat maatschappelijke participatie niet vanzelf. Er kan sprake zijn van praktische belemmeringen om mee te doen aan activiteiten, zoals te weinig geld, gedragsproblemen of lichamelijke beperkingen. Mensen kunnen ook angstig of onvoldoende vaardig zijn om nieuwe sociale contacten aan te gaan. De beperkingen liggen dan eerder op het psychosociale vlak. Tot slot zijn de leden van een netwerk zich soms onvoldoende bewust van de mogelijkheden om elkaar bij te staan en op die manier hun ‘eigen kracht’ te versterken. In dergelijke gevallen ligt er een taak voor de gemeente om beperkingen voor maatschappelijke participatie weg te nemen door het verstrekken van voorzieningen. Dat kunnen materiële voorzieningen zijn, zoals een scootmobiel of een financiële tegemoetkoming, maar het kan ook gaan om dienstverlening die gericht is op het stimuleren van onderlinge hulp en het versterken van de psychische weerbaarheid van mensen. Bij de uitvoering van deze taken werkt de gemeente samen met deskundige partners. Meestal gaat het om professionals, maar soms kan prima worden volstaan met inzet van getrainde en goed begeleide vrijwilligers. Waar de voorzieningen in de nulde lijn nadrukkelijk zijn gericht op het collectief, is de ondersteuning in de eerste lijn wat meer toegespitst op individuele vraagstukken. Toch wordt er waar mogelijk ook in de eerste lijn gebruik gemaakt van collectieve voorzieningen. Zo kan een cursus of gespreksgroep met lotgenoten een goed alternatief zijn voor individuele gesprekken met een hulpverlener. In andere situaties zal collectieve dienstverlening echter niet mogelijk zijn. Dit geldt vooral als de ondersteuning in de thuissituatie moet worden geboden. Er kan dan bijvoorbeeld worden gedacht aan opvoedingsondersteuning of hulp bij het huishouden. De algemene beleidslijn voor voorzieningen in de eerste lijn is daarom: collectief waar mogelijk, individueel waar nodig. Kenmerkend voor voorzieningen in de eerste lijn is verder dat ze vrij gemakkelijk toegankelijk zijn voor iedereen die geholpen wil worden. Dit is mogelijk omdat eerstelijnsvoorzieningen worden gefinancierd uit collectieve middelen of verzekeringspremies. Met name door de invoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning in 2007 is de rol van de gemeente bij het verstrekken van eerstelijnsvoorzieningen de afgelopen jaren fors gegroeid. Dit proces zal de komende jaren nog nieuwe impulsen krijgen door de decentralisatie van AWBZ-begeleiding en jeugdzorg. Daarnaast is er een verband met de ontwikkelingen rondom passend onderwijs, waardoor de relatie tussen onderwijs en zorg wordt versterkt.
5.3 De tweede lijn Het laatste vangnet bij hulp aan minder zelfredzame mensen wordt gevormd door voorzieningen in de tweede lijn. Ondersteuning in de tweede lijn is intensiever en/of meer specialistisch dan hulp in de eerste lijn en daardoor ook kostbaarder. Tweedelijns voorzieningen komen daarom pas in beeld als de problematiek zeer complex is en/of specifieke deskundigheid vereist. Omdat de doelgroep 20
voor deze voorzieningen betrekkelijk klein is, worden ze vaak op regionaal niveau georganiseerd. De tweede lijn verschilt hierin van de nulde en eerste lijn, waar de voorzieningen zoveel mogelijk lokaal worden aangeboden. Het gebruik van voorzieningen in de tweede lijn is in principe gebaseerd op vrijwilligheid, al zullen inwoners zich hier vaak door omstandigheden toe gedwongen zien. In uitzonderlijke gevallen kan in de tweede lijn ook formele dwang worden toegepast. Een bevoegde instantie neemt dan een beslissing die diep ingrijpt in het persoonlijk leven van inwoner en zijn handelingsvrijheid aantast. Het kan bijvoorbeeld gaan om gedwongen opname, terbeschikkingstelling of ontzetting uit de ouderlijke macht. Vanwege deze verregaande gevolgen is dwang alleen aan de orde als de inwoner een gevaar vormt voor zichzelf of zijn omgeving. De inwoner hoeft dit overigens niet altijd zelf te onderkennen. Inwoners kunnen alleen aanspraak maken op tweedelijns voorzieningen na een doorverwijzing uit de eerste lijn. Vooralsnog is de gemeente hier niet of nauwelijks bij betrokken. Dat zal veranderen als de verantwoordelijkheid voor de AWBZ-functie begeleiding en de geïndiceerde jeugdzorg worden overgedragen aan de gemeente. Door deze decentralisaties zal de gemeente diep doordringen in de tweede lijn.
5.4 Commerciële voorzieningen In de beschrijving van de nulde, eerste en tweede lijn ligt de nadruk op voorzieningen die worden aangeboden door de overheid en niet-winstbeogende organisaties uit de civil society. Ook commerciële voorzieningen kunnen echter een belangrijke functie vervullen bij het bevorderen van maatschappelijke participatie. Ontmoetingen kunnen evengoed plaatsvinden in horecagelegenheden als in gemeentelijke accommodaties. Evenzo kunnen de boodschappen bezorgservice van een bekende supermarktketen, de ‘witte werkster’ en de levenscoach compensatie bieden voor beperkingen die mensen ondervinden zonder dat de gemeente er aan te pas hoeft te komen. Door de hogere kosten zijn deze voorzieningen echter niet voor alle inwoners bereikbaar. Ook speelt de gemeente vanuit het sociaal beleid geen directe rol bij het bevorderen van commerciële dienstverlening. Daarom wordt in deze sociale visie volstaan met het benoemen van de rol die commerciële dienstverleners kunnen spelen bij het bevorderen van maatschappelijke participatie. De beschikbaarheid van commerciële voorzieningen die een gelijkwaardig alternatief vormen voor gesubsidieerde voorzieningen zou voor de gemeente aanleiding kunnen zijn om –binnen wettelijke kaders- de toegang tot sommige gesubsidieerde, individuele voorzieningen te beperken voor meer welvarende inwoners. Op die manier kan worden bevorderd dat gesubsidieerde voorzieningen zoveel mogelijk ten goede komen aan inwoners met een smalle beurs die hier anders verstoken van zouden blijven. Een concreet voorbeeld hiervan is de klussendienst van stichting IPSE, waarbij cliënten met een verstandelijke beperking kleine onderhoudsklussen uitvoeren bij mensen thuis. De grote belangstelling voor deze dienst leidde tot een wachtlijst. Hierop is besloten om een inkomensgrens in te stellen. Van inwoners met een inkomen boven deze grens wordt verwacht dat zij gebruik maken van reguliere klusbedrijven, zodat de gesubsidieerde klussendienst beschikbaar blijft voor mensen die anders geen hulp zouden krijgen. Uiteraard is een dergelijke maatregel niet altijd mogelijk of wenselijk. Het zou bijvoorbeeld geen goede zaak zijn als sportverenigingen alleen nog leden zouden trekken uit het deel van de bevolking dat zich geen abonnement op de sportschool kan veroorloven. Per activiteit moet daarom worden bekeken of het wenselijk en haalbaar is om deze deels over te laten aan de vrije markt.
21
5.5 Samenvatting De gemeente treft voorzieningen om vraag en aanbod van sociale steun bij elkaar te brengen. Vooral in de zorgsector is het gebruikelijk om deze voorzieningen in te delen in een nulde, eerste en tweede lijn. In de nulde lijn ligt het accent op het ontmoeten van andere mensen door deel te nemen aan activiteiten. Als de gemeente hier een rol speelt, is dit veelal faciliterend en stimulerend en in mindere mate zelf uitvoerend. De eerste lijn voorziet in lichte en/of kortdurende ondersteuning van mensen die praktische of psychosociale belemmeringen ondervinden om maatschappelijk te participeren. De tweede lijn vormt het vangnet voor mensen die intensieve of specialistische ondersteuning nodig hebben om te kunnen functioneren. In tegenstelling tot de eerste (en nulde) lijn wordt de toegang tot de tweede lijn gereguleerd en is de behandeling niet in alle gevallen gebaseerd op vrijwilligheid. De voorzieningen in de nulde, eerste en tweede lijn hebben met elkaar gemeen dat ze mensen in staat stellen om (afhankelijk van hun omstandigheden, wensen en mogelijkheden) een zo zelfstandig en volwaardig mogelijk leven te leiden. Dit is een belangrijke voorwaarde voor het opbouwen en onderhouden van een effectief persoonlijk netwerk.
huishouden familie en vrienden
sociaal netwerk
informele contacten 0e lijn
functioneel netwerk
formele contacten 1e en 2e lijn
Figuur 4: netwerken en voorzieningen Dit is een uitbreiding van figuur 1. Het sociaal netwerk wordt gekenmerkt door ‘warme’, persoonlijke contacten (donker gekleurd), het functioneel netwerk door wat ‘koelere’, meer zakelijke contacten (licht gekleurd). De nulde lijn vormt de overgangszone tussen deze twee werelden. Hier onderhoudt een individu zowel persoonlijke als wat afstandelijker contacten.
22
6. Sterke netwerken, zelfredzame stad
Voor een gezonde lokale samenleving moet het aantal inwoners dat ondersteuning nodig heeft in redelijke verhouding staan tot het aantal inwoners dat iets kan bijdragen. Uit de inwonersenquête 2012 kunnen we afleiden dat momenteel ongeveer 15% van de inwoners van Spijkenisse matig tot niet zelfredzaam is. Het merendeel van de inwoners kan dus goed voor zichzelf zorgen. Eerder hebben we al gesteld dat alle inwoners, ongeacht hun eventuele beperkingen, naar vermogen iets kunnen bijdragen aan het collectief. In dit slothoofdstuk benoemen we wat we in algemene zin verwachten van inwoners en (gesubsidieerde) organisaties als het gaat om zelfredzaam worden en bijdragen aan de lokale samenleving. Gekoppeld aan de (beoogde) rol van de gemeente resulteert dit in een aantal richtlijnen voor de verdere uitwerking van het sociaal beleid.
6.1 Inwoners en organisaties investeren in een sterk netwerk Persoonlijke netwerken kunnen zich in de praktijk zodanig ontwikkelen dat er onzichtbare scheidslijnen tussen bevolkingsgroepen ontstaan. Zelfredzame inwoners vormen dan succesvolle netwerken waarbinnen zij elkaar helpen om (nog) verder te komen, terwijl de minder zelfredzamen op elkaar aangewezen zijn en gevangen raken in achterstand. Om dit te voorkomen behoudt de gemeente binnen de nulde lijn algemeen toegankelijke basisvoorzieningen, waar inwoners uit verschillende bevolkingsgroepen elkaar ontmoeten en verbindingen aangaan. De gemeente doet dit door: a. goede (fysieke) voorzieningen te realiseren en te investeren in een aantrekkelijk woon- en leefklimaat voor alle bevolkingsgroepen (complete stad beleid); b. organisaties uit de civil society in staat te stellen om activiteiten te organiseren die een positieve bijdrage leveren aan de sociale samenhang; c. inwoners met gerichte maatregelen te stimuleren om mee te doen in de lokale samenleving. We verwachten van inwoners dat zij deze lokale infrastructuur benutten om een sociaal en functioneel netwerk op te bouwen dat optimaal aansluit bij hun vermogens en behoeften, zodat zij minder snel een beroep hoeven te doen op voorzieningen in de eerste en tweede lijn. De middelen die de gemeente investeert in professionele ondersteuning kunnen dan zoveel mogelijk ten goede komen aan de mensen die het echt nodig hebben, zodat ook zij kunnen doorgroeien naar een voldoende niveau van zelfredzaamheid.
6.2 Inwoners en organisaties dragen bij aan een zelfredzame stad Na netwerken is zelfredzaamheid het tweede centrale begrip in deze sociale visie. Het mag duidelijk zijn dat dit begrip meerdere dimensies kent. Daarom wordt het verstrekken van sociale voorzieningen in toenemende mate gekoppeld aan een individuele beoordeling van de situatie van de aanvrager. Hierbij weegt nadrukkelijk mee wat de aanvrager en zijn persoonlijk netwerk zelf kunnen doen om het vraagstuk op te lossen. Vaker dan voorheen wordt daarbij gebruik gemaakt van de collectieve en algemeen toegankelijke voorzieningen die horen bij een complete stad van ruim 70.000 inwoners. Bij gevolg is de scope van de sociale visie (die eerst vooral op sociaal kwetsbaren lag) in deze herziening uitgebreid naar alle inwoners van Spijkenisse. Want alleen als iedereen naar vermogen iets bijdraagt aan het collectief, kan er een adequaat vangnet ontstaan voor minder zelfredzame inwoners.
23
6.3 Leidende principes voor het sociaal beleid De focus op netwerken en zelfredzaamheid brengt met zich mee dat het sociaal beleid de komende jaren gestoeld zal zijn op de volgende principes: 1. Inwoners zetten zich in om een zo hoog mogelijk niveau van zelfredzaamheid te bereiken: wat men zelf kan, moet men zelf doen. Binnen wettelijke kaders mogen een gebrekkige motivatie en inzet reden zijn om ondersteunende dienstverlening te beperken. Een concreet voorbeeld hiervan is de uitsluiting van cliënten van Schuldbemiddeling die zich onvoldoende inzetten voor het welslagen van het traject. 2.
Wanneer inwoners zich voor ondersteuning wenden tot de gemeente of mede door de gemeente gefinancierde organisaties in de civil society, zal worden gekeken wat de inwoner zelf (nog) kan doen om het vraagstuk op te lossen, welke rol het persoonlijk netwerk daar bij kan spelen en hoe het persoonlijk netwerk eventueel kan worden versterkt met nieuwe contacten of het beter benutten van de ‘eigen kracht’.
3.
Bij een beroep op voorzieningen zal eerst worden nagegaan wat collectieve voorzieningen kunnen bijdragen aan de oplossing van het vraagstuk. Hierbij kan onder meer worden gedacht aan welzijnsactiviteiten, cursussen en gedeeld gebruik van hulpmiddelen of vervoersvoorzieningen.
4.
Het (tijdelijk) overnemen van taken op verschillende leefgebieden en/of het verlenen van toegang tot zorg in de tweede lijn is altijd een aanvulling op de inspanningen van het persoonlijk netwerk en de inzet van collectieve voorzieningen. Bovendien is dit pas aan de orde als is vastgesteld dat voorliggende voorzieningen geen adequate oplossing voor het vraagstuk bieden. Ook in de eerste en tweede lijn blijft het streven om inwoners waar mogelijk te begeleiden naar een hoger niveau van zelfredzaamheid.
5.
Van inwoners die door de gemeente (mede)gefinancierde professionele ondersteuning ontvangen, wordt gevraagd om naar vermogen iets terug te doen voor de lokale samenleving. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan vrijwilligerswerk, het volgen van een opleiding of training of het betalen van een eigen bijdrage in de kosten van de ondersteuning. Uitgangspunt is dat er voor iedereen een manier is om iets bij te dragen.
6.
Wat voor inwoners geldt, geldt ook voor organisaties in de civil society die door de gemeente worden gesubsidieerd. Van hen wordt verder verwacht dat zij: a. producten en diensten aanbieden die aansluiten op de behoeften van de inwoners van Spijkenisse; b. zo efficiënt en doelmatig mogelijk werken, ondermeer door vrijwilligers in te zetten waar dat mogelijk is en professionele krachten vaker een coördinerende en ondersteunende rol te geven; c. oog houden voor mogelijkheden om hun dienstverlening deels uit andere bronnen dan gemeentelijke subsidie te financieren. Daarbij kan worden gedacht aan sponsoring, fondsenwerving of het vragen van een eigen bijdrage aan gebruikers. Voor de gemeente kan dit een overweging zijn om de subsidie bewust lager vast te stellen dan de kostprijs van het product.
Deze principes zullen in afzonderlijke beleidsvisies op de verschillende deelterreinen van het sociaal beleid worden vertaald in concrete doelstellingen (wat gaan we doen?) en maatregelen (hoe gaan we dat doen?). Daarnaast zal in deze deelnota’s worden aangegeven hoe de resultaten van deze inspanningen worden gemeten en beoordeeld.
24
