Sociale investeringen betalen zich dubbel en dwars terug De problemen van de eenentwintigste eeuw kunnen niet worden opgelost met recepten van de twintigste eeuw. Een nieuwe langetermijnvisie op ons onderwijs, onze arbeidsmarkt en onze pensioenen is hard nodig. Anton Hemerijck kraakt het huidige kabinetsbeleid, dat eerder een stap terug dan een stap vooruit doet, en pleit voor de vorming van een ‘productieve’ verzorgingsstaat waarin sociale investeringen centraal staan. anton hemerijck Onze verzorgingsstaat staat onder druk; deze biedt niet langer een adequaat antwoord op hedendaagse risico’s die samenhangen met flexibele arbeidsverhoudingen, de veranderde gezinssamenstelling, de massale arbeidsdeelname van vrouwen, de sterkere internationale concurrentie, de vergrijzing en technologische ontwikkelingen. Maar de neoliberale verkondiging uit de jaren tachtig dat het einde van de verzorgingsstaat nabij zou zijn, is loos. Al in de loop van de jaren negentig werd duidelijk dat een aantal (relatief) genereuze verzorgingsstaten in Europa met een grote publieke sector, beOver de auteur Anton Hemerijck is decaan en hoog leraar institutionele beleidsanalyse aan de Faculteit der Sociale Wetenschappen, Vrije Universiteit Amsterdam. Noten zie pagina 91 s & d 1 / 2 | 20 12
ter presteerden dan de meeste (relatief) liberale politieke economieën.1 Vooral de beschikbaarheid van activerende sociale voorzieningen in de Scandinavische landen ¬ uitgebreide kinderopvang, een actief arbeidsmarktbeleid, veel opleidingsmogelijkheden en arbeidsbemiddeling ¬ in combinatie met adequate inkomenssteun, stelde mannen én vrouwen in staat (opnieuw) toe te treden tot de arbeidsmarkt. Ze hadden meer baanzekerheid en betere mogelijkheden om gedurende hun carrière van werk te wisselen, dan ze zouden hebben gehad elders op het Europese continent. Met andere woorden: een ambitieuze, royale en proactieve verzorgingsstaat, met sterke prikkels voor sociale investeringen, is in de opkomende kenniseconomieën eerder een voordeel dan een nadeel gebleken ¬ tenminste tot aan de jongste Grote Recessie.
83
van wa arde
levensloop
Anton Hemerijck Sociale investeringen betalen zich dubbel en dwars terug Geïnspireerd door deze successen, en met het doel om de sociale ambities van het Verdrag van Lissabon2 verder vorm te geven, vroeg in 2001 de toenmalig Belgische minister van sociale zaken en pensioenen, Frank Vandenbroucke, een groep academici, onder wie ikzelf, onder leiding van Gøsta Esping-Andersen een rapport voor te bereiden over een nieuwe architectuur voor de verzorgingsstaat van de eenentwintigste eeuw. Het was in de tijd van het Belgische eu-voorzitterschap. Het resultaat hiervan is in 2002 gepubliceerd onder de titel Why We Need a New Welfare State. 3 Waarschijnlijk de belangrijkste theoretische bijdrage van Why We Need a New Welfare State is het levensloopperspectief van waaruit gekeken wordt naar sociale voorzieningen. Verouderde vaardigheden, armoede onder werkenden en onder ouderen zijn geen omstandigheden waar burgers of gezinnen toevallig aan ten prooi vallen. Ze zijn meestal het eindresultaat van problemen die zich in de eerste levensfasen voordoen. Door de hele levensloop te bezien, en te kijken hoe problemen in het begin van het leven later uitwerken, is het mogelijk de ingewikkelde relaties waardoor de zorg voor kinderen, ouderen
Armoede onder werkenden of onder ouderen is meestal het gevolg van problemen in de eerste levensfasen 84
en andere kwetsbare groepen verbonden is met de arbeidsparticipatie van vrouwen en veranderende gezinsstructuren, beter te identificeren en te duiden. Vanuit het levensloopperspectief bezien is de echte lakmoesproef voor het toekomstig succes van de verzorgingsstaat of deze in staat is de spanning op te heffen tussen de nieuwe carrièrewensen van vrouwen en hun wens om een gezin te vormen. 4 De uitkomsten van het rapport zijn nog even actueel als tien jaar geleden. Sterker, de werelds & d 1/ 2 | 20 12
wijde financiële crisis zou opnieuw een aanzet kunnen en moeten geven voor een zoektocht naar deze verzorgingsstaat-nieuwe-stijl ¬ een die economisch haalbaar, politiek aanvaardbaar en institutioneel veerkrachtig genoeg is om het hoofd te bieden aan de veranderende gezinsstructuren, de vergrijzing en de opkomst van een prestatiegerichte kenniseconomie. Over die verzorgingsstaat-nieuwe-stijl gaat dit artikel. werkende gezinnen De centrale these in Why We Need a New Welfare State is dat de overheersende inertie van het stelsel van sociale voorzieningen, dat uitgaat van de man als kostwinner, voor grote delen van de bevolking steeds vaker suboptimale kansen oplevert op de arbeidsmarkt. Het stelt bovendien de solidariteit binnen en tussen generaties op de proef. Het feit dat arbeidsmarkten en bestaande modellen van sociaal beleid in Europese samenlevingen geworteld blijven in het mannelijke kostwinnermodel, met socialezekerheidsvoorzieningen voor werknemers met een baan voor het leven, vormt volgens EspingAndersen et al. een belemmering voor een adequaat antwoord op de nieuwe sociale risico’s van de postindustriële economie; risico’s die nadelig zijn voor laagopgeleide werknemers, jongeren, werkende vrouwen, immigranten en gezinnen met kleine kinderen. Een bijzonder tragische trend daarbij is de polarisatie tussen werkende rijke en werkende arme gezinnen. Doordat vaardigheden steeds beter beloond worden, nemen gezinnen met een hoog inkomen ook steeds meer afstand van de middeninkomens. Dat wordt nog eens versterkt door de tendens van homogamie, ofwel het trouwen met iemand met hetzelfde opleidingsniveau en dezelfde sociale achtergrond. Onderaan de piramide dreigt armoede en langdurige werkloosheid voor lager opgeleide echtparen ¬ een risico dat overigens nog groter is voor gezinnen met alleenstaande moeders. Naarmate de ongelijkheid toeneemt, wordt ook het vermogen van gezinnen om in de toekomst
Anton Hemerijck Sociale investeringen betalen zich dubbel en dwars terug van hun kinderen te investeren steeds ongelijker verdeeld.5 Armoede onder werkenden is tegenwoordig nauw verbonden met allerlei factoren op zowel individueel als gezinsniveau: lage opleiding, geslacht en leeftijd, maar ook omvang en samenstelling van het inkomen en het aantal verdieners binnen het gezin. 6 In de jaren zestig was de meest effectieve garantie tegen armoede een mannelijke kostwinner met een vaste baan. Vandaag de dag bestaat
Traditionele vormen van arbeidsmarktregulering vallen vaak nadelig uit, ook voor mensen met een hoog opleidingsniveau het bastion tegen armoede uit twee kostwinners of op zijn minst een werkende alleenstaande ouder. Traditionele vormen van arbeidsmarktregulering pakken nu vaak nadelig uit voor werkenden, ook voor mensen met een hoog opleidingsniveau. Werkende moeders hebben behoefte aan flexibiliteit in arbeidrelaties, naast zekerheid op het terrein van pensioen en maatschappelijke diensten zoals kinderopvang. In strikt gereguleerde arbeidsmarkten is het voor hen moeilijker om duurzaam te participeren. Met betrekking tot overheidsbeleid impliceert dit een herschikking langs institutionele lijnen van de grenzen tussen werk en gezinsleven, gebieden die tijdens de hoogtijdagen van de verzorgingsstaat-met-de-man-als-kostwinner werden gezien als functioneel gescheiden onderdelen van de publieke respectievelijk persoonlijke sfeer. In het huidige tweeverdieners tijdperk kunnen moeders (maar ook vaders) niet langer de arbeidsmarkt betreden zonder de last van de zorgplicht voor hun naasten. Veel veranderingen op de arbeidsmarkt, variërend van toenemende werkdruk tot baanonzekerheid en onvoorspelbare werktijden, hebben de spanning tussen werk en gezin vers & d 1 / 2 | 20 12
scherpt. 7 Omdat de jongere cohorten de zwaarste last van de nieuwe sociale risico’s moeten dragen, pleiten Esping-Andersen et al. voor een herverdeling van de sociale uitgaven: minder middelen naar pensioenen en sociale verzekeringen en meer middelen naar dienstverlening aan gezinnen, een actief arbeidsmarktbeleid, naar onderwijs voor jonge kinderen en naar het beroepsonderwijs. Daarmee worden in de kenniseconomie een hogere productiviteit en een hoge werkgelegenheid gewaarborgd voor zowel mannen als vrouwen. De overkoepelende doelstelling van deze sociale investeringen is om individuele mensen, gezinnen en de samenleving als geheel voor te bereiden op de precaire transities in de levensloop ¬ de overstap van studie naar werk, van werk naar ander werk, het krijgen van kinderen et cetera. De sociale investeringen die hiervoor nodig zijn, vormen ¬ anders dan de filosofie van de Derde Weg beweert ¬ overigens geen substituut voor sociale bescherming. Zelfs in de verzorgingsstaat met de beste sociale investeringsstructuur is het absoluut noodzakelijk om onder het bestel van sociale investeringen een nog strakker gespannen sociaal vangnet te bieden dat een minimuminkomen garandeert. 8 Het gaat uiteindelijk om de inzetbaarheid van bekwame en gemotiveerde werknemers op de lange termijn en niet om het waarborgen van maximale flexibiliteit op de arbeidsmarkt. Een hogere en meer inclusieve, maar minder uniforme deelname aan het arbeidsproces is aan het begin van de eenentwintigste eeuw de beste garantie op welzijn voor burgers en gezinnen, en op sociale cohesie. decommodificatie is achterhaald Een kernpunt in Why We Need a New Welfare State is de nieuwe invulling van het begrip ‘sociaal burgerschap’: het draait er niet langer om dat mensen vrij zijn van gebreken, maar dat ze vrij zijn om te handelen. Een belangrijkste beleidsdoelstelling daarbij is prioriteit geven aan hoge werkgelegenheid onder zowel mannen als
85
van wa arde
levensloop
Anton Hemerijck Sociale investeringen betalen zich dubbel en dwars terug vrouwen en tegelijkertijd het combineren van flexibiliteit en zekerheid, onder het voorbehoud dat werk en gezinsleven met elkaar in evenwicht zijn en er een passend sociaal minimum gegarandeerd wordt, waardoor burgers zich kunnen richten op de vervulling van een bestaan dat meer voldoening geeft. De normatieve stellingen achter deze sociale investeringen leggen niet zozeer de nadruk op het bevorderen van (inkomens)gelijkheid als basis voor sociale rechtvaardigheid, maar eerder op het toerusten van mensen met mogelijkheden tot zelfontplooiing en maatschappelijke participatie, zodat de cyclus waarin armoede van de ene op de andere generatie overgaat doorbroken wordt, en op het stimuleren van schoolprestaties van kinderen, van positieve mobiliteit op de arbeidsmarkt en een betere balans tussen werk en privéleven. In deze nieuwe vorm moet sociale-risicobeheersing niet langer geleid worden door de naoorlogse sociale logica van ‘decommodificatie’ ¬ dat wil zeggen: mensen minder afhankelijk maken van deelname aan de arbeidsmarkt. De verzorgingsstaat-nieuwe-stijl moet zich richten op het verbeteren van de kwaliteit van het leven
De beste garantie op welzijn voor een gezin is toegang tot betaald werk 86
van werkenden en hun gezinnen, door hun menselijke kapitaal, ‘employability’ en inzetbaarheid op lange termijn ex ante te versterken. Maximalisering van de werkgelegenheid vormt de sleutel voor een effectieve, duurzame en rechtvaardige verzorgingsstaat. De beste garantie op welzijn voor een gezin is toegang tot betaald werk ¬ hetgeen bovendien bepalend is voor het zelfbeeld, het zelfrespect en de maatschappelijke participatie. Om sociaal beleid sterker te kunnen verbinden met een dynamische economie en samenleving, moeten burgers over s & d 1/ 2 | 20 12
de juiste vaardigheden beschikken, en daartoe is het nodig om in een vroege levensfase in te grijpen via proactieve voorzieningen in plaats van later met een duurder, passief en reactief beleid. 9 Volgens dit principe van toerusting en empowerment dienen rechten en plichten ertoe dat mensen in staat gesteld worden te handelen als autonome personen, zodat zij tijdens beslissende transities in hun levensloop keuzes kunnen maken uit verschillende soorten werk, afhankelijk van hun veranderende voorkeuren en omstandigheden. Weliswaar blijven gelijkheid en beloning daarbij de voornaamste waarde-oriëntaties, maar tegelijkertijd worden er hogere eisen gesteld aan een goed begrip van deze waarden. Dit suggereert dat er behoefte is om de ideeën van John Rawls en Ronald Dworkin te verrijken met het capaciteitsperspectief van Nobelprijswinnaar voor economie Amartya Sen10. (Zie voor het capaciteitsperspectief van Sen ook het artikel van Rutger Claassen in dit nummer van s&d.) Volgens Sen is materiële gelijkheid hooguit een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde voor een eerlijke verdeling van levenskansen. Sen definieert welzijn en menselijke ontplooiing vanuit de mogelijkheden (capabilities) van mensen. Bepalend in de theorie van Sen is het vermogen van mensen om de middelen die hun ter beschikking staan om te zetten in een flexibel palet aan mogelijkheden ¬ mogelijkheden die weliswaar ongelijk verdeeld zijn maar die iedereen in staat stellen zijn eigen levensplan te verwezenlijken. Ook het overheidsbeleid moet worden beoordeeld naar de mate waarin dit de concrete mogelijkheden van burgers ondersteunt, zoals goed openbaar vervoer tussen woning en werk. In essentie kijkt de ‘toerustingbenadering’ van Sen naar de manier waarop beleidsmaatregelen een institutionele omgeving schragen die ‘menselijke ontplooiing’ stimuleert. In dat opzicht speelt toegang tot kwalitatief goed onderwijs een belangrijke rol in het vermogen van een individu om zich aan te passen aan de
Anton Hemerijck Sociale investeringen betalen zich dubbel en dwars terug veranderende omstandigheden op de arbeidsmarkt. De filosofie van Sen gaat uit van menselijke ontwikkeling, waardoor mensen vrijelijk en onafhankelijk middelen en inkomsten kunnen omzetten in het soort leven dat zij zelf wensen. Dat is nog eens wat anders dan sociale uitsluiting te compenseren met uitkeringen bij wijze van vervangingsinkomen. een sterke economie vereist een sterke verzorgingsstaat De economische beleidsanalyse van sociale investeringen leunt zwaar op empirische data en op vergelijkingen tussen verschillende gevallen. Panklare micro- of macro-oplossingen zijn er niet. Sociaal beleid is op zichzelf nooit een productieve factor. We mogen onze ogen niet sluiten voor de negatieve, onbedoelde en perverse neveneffecten van te royale, langdurige sociale uitkeringen die arbeidsprikkels ondermijnen, de belastingdruk verhogen en bijdragen aan hoge bruto loonkosten. Op dezelfde manier kan een rigide ontslagbescherming leiden tot omvangrijke inactiviteit doordat het aannemen of ontslaan van mensen onnodig duur wordt. Afgezien van deze neveneffecten kan het perspectief van sociale investeringen er wel degelijk voor zorgen dat sociaal beleid weer een factor van belang wordt doordat het een positieve bijdrage levert aan economische groei, het concurrentievermogen, de sociale vooruitgang en politieke veerkracht. De logica van sociaal beleid als ‘productieve factor’ staat op twee manieren in contrast met het neoliberale model. In de eerste plaats sluit de neoklassieke economie de soort sociale risico’s en markttekortkomingen die de verzorgingsstaat beoogt te verhelpen, vanuit theoretisch oogpunt uit ¬ deze gaat immers uit van perfecte kennis en marktevenwicht. In de tweede plaats richt de neoklassieke economie zich uitsluitend op de (publieke) kostenkant van de verzorgingsstaat en heeft zij daardoor geen oog voor de inherente macro- en micro-economische voordelen ervan.11 s & d 1 / 2 | 20 12
Uit uitgebreid vergelijkend empirisch onderzoek sinds begin deze eeuw is gebleken dat er geen wisselwerking is tussen macro-economische prestaties en de omvang van de verzorgingsstaat. De aanwezigheid van een grote publieke sector schaadt de concurrentiepositie niet per se. Naast deze genuanceerde herwaardering van de keynesiaanse erfenis ¬ een sterke economie vereist een sterke verzorgingsstaat ¬ legt de economische beleidsanalyse van sociale investeringen, net als de neoliberale benadering, sterk de nadruk op de aanbodzijde. Sociale investeringen genereren op de middellange tot lange termijn private en publieke dividenden. Een centraal element van het sociale-investeringsconcept is dat het aantal
Vroegtijdig schoolverlaten en jeugdwerkloosheid verkleinen de kansen op latere leeftijd enorm toekomstige belastingbetalers en hun productiviteit bepalend zijn voor de economische duurzaamheid van de verzorgingsstaat. Daaruit volgt dat een sociaal beleid actief moet bijdragen aan het mobiliseren van het productiepotentieel van de bevolking om nieuwe sociale risico’s te verkleinen, zoals atypisch werk, langdurige werkloosheid, armoede onder werkenden, instabiele gezinnen en gebrekkige mogelijkheden voor arbeidsdeelname als gevolg van zorgverplichtingen of verouderde vaardigheden. Daarnaast is er een bewuste oriëntatie nodig op ‘vroegtijdige actie’ ten aanzien van groepen die kwetsbaar(der) zijn voor de nieuwe risico’s. De verschuiving van een passieve inkomenscompensatie via sociale verzekeringen naar een actiever beleid van sociale bescherming en voorzieningen wordt in belangrijke mate ondersteund door het vele onderzoek in de afgelopen decennia waaruit blijkt dat te late beleidsingrepen enorme maatschappelijke kosten met zich meebrengen gedurende de hele levensloop.
87
van wa arde
levensloop
Anton Hemerijck Sociale investeringen betalen zich dubbel en dwars terug Vroegtijdig schoolverlaten en jeugdwerkloosheid verkleinen de levenskansen op latere leeftijd enorm. Langdurige werkloosheid gaat dan makkelijk over in permanente uitsluiting van arbeidsdeelname, met grote negatieve gevolgen voor individuele mensen en voor de samenleving.12 Sociale investeringen verbeteren op de lange termijn zowel de productiviteit als de arbeidsparticipatie van mensen, waarbij de nadruk vooral ligt op het stimuleren van een grotere deelname aan het arbeidsproces en productiviteitsverhogende welzijnsvoorzieningen op het gebied van onderwijs (onderwijs aan en zorg voor jonge kinderen, algemeen onderwijs en beroepsopleidingen, maar ook een leven lang leren), behoud en herstel van gezondheid en gezinsondersteuning bij zorg voor afhankelijke personen (kinderen, bejaarden en zieken). De opbrengst (productiviteit) per gewerkt uur stijgt als mensen betere vaardigheden hebben, over een goede lichamelijke en geestelijke gezondheid beschikken, en als zij personen die van hen afhankelijk zijn kunnen toevertrouwen aan deskundige hulpverleners. Een hogere opleidingsgraad gaat gepaard met grotere arbeidsparticipatie. De langetermijneffecten van investeringen in geletterdheid op het bruto binnenlands product zijn ongeveer vier keer zo groot als van investeringen in infrastructuur.13 een goede start is het halve werk
88
Hoogwaardige algemeen toegankelijke zorg voor kinderen blijkt de cognitieve vaardigheden en leervaardigheden van deze kinderen aanmerkelijk te verhogen. Goed betaald ouderschapsverlof is gunstig voor de werkgelegenheid onder moeders aangezien jonge vrouwen hierdoor hechter verweven raken met de arbeidsmarkt, omdat hun inkomensverlies beperkt blijft en zij de zekerheid hebben dat ze na de bevalling kunnen terugkeren naar hun baan. Vrouwen, en met name moeders, zijn dan in staat een goede (en steeds vaker fulltime) carrière op te bouwen, en tegelijkertijd een goed evenwicht te vinden s & d 1/ 2 | 20 12
tussen hun zorg- en werktaken. Oudere werknemers kunnen on the job-trainingen krijgen om beroepsmatige en andere gezondheidsproblemen te voorkomen.14 Er gaan jaren overheen voordat investeringen in onderwijs en opleidingen hun vruchten afwerpen in de vorm van een kwalitatief betere beroepsbevolking. Dat weerhoudt mensen als James Heckman, Nobelprijswinnaar economie, er niet van zich hard te maken voor stevige overheidsinterventies in de vroege jeugd. Aangezien cognitieve en niet-cognitieve vaardigheden
Het sociale beleid van het kabinetRutte staat haaks op de idee van een productieve verzorgingsstaat de schoolprestaties beïnvloeden, en daarna de kansen gedurende het (volwassen) arbeidsleven, is het volgens hem noodzakelijk om beleid op te stellen dat voorziet in een ‘sterke start’, en om dus te investeren in de opleiding van jonge kinderen.15 Omdat de participatie van vrouwen van cruciaal belang is voor het financiële draagvlak van de verzorgingsstaat en ouderschap cruciaal is voor de ontwikkeling van kinderen ¬ en daarmee van hun toekomstige levenskansen ¬ zou beleidsmakers er veel aan gelegen moeten zijn om gezinnen te ondersteunen robuuster te worden. In de huidige postindustriële economie komt dat neer op het scheppen van randvoorwaarden waaronder ouders een beter evenwicht kunnen bereiken tussen werk- en gezinsleven. In het oeso-onderzoek Babies and Bosses luidt de economische redenering dat als ouders hun ambities op het gebied van werk en gezin niet kunnen realiseren (waaronder het aantal kinderen dat ze ambiëren) dit niet alleen ten koste gaat van hun welzijn, maar ook van de algehele economische vooruitgang in de zin van een
Anton Hemerijck Sociale investeringen betalen zich dubbel en dwars terug lager arbeidsaanbod en lagere productiviteit.16 Uiteindelijk ondergraaft dat de fiscale houdbaarheid op lange termijn van sociale systemen. Het sociale beleid van het kabinet-Rutte staat ¬ zoveel is duidelijk ¬ haaks op de idee van een productieve verzorgingsstaat. Rutte gaat erg gemakkelijk voorbij aan de belangrijke bijdrage van publieke diensten aan de productiviteitsontwikkeling van de private sector. Het is een grove denkfout te menen dat wanneer arbeidsintensieve diensten worden geprivatiseerd, de productiviteit omhooggaat en op kosten wordt bespaard. Niets is minder waar. Moderne economische wendbaarheid veronderstelt weerbare werknemers en burgers. De door het kabinet-Rutte voorgestane korting op de kinderopvang zal hoogstwaarschijnlijk leiden tot een structureel lagere participatie van Nederlandse hoogproductieve vrouwen. de theorie van de staat Sociale investeringen zijn niet goedkoop. Hoge sociale uitgaven moet worden gecompenseerd door hoge belastingen of sociale premies.17 Alleen al daarom is het belangrijk de uitwerking van het beleid nauwlettend te volgen. Een centraal verbindend principe van de economische achtergrond van het sociale investeringsperspectief betreft de theorie van de staat. Voorstanders van sociale investeringen nemen afstand van de ‘negatieve’ neoliberale economische idee van de staat en zien overheidsbeleid als ondersteunende motor voor gezinnen en arbeidsmarkten. Zij gaan uit van een veel minder optimistisch begrip van de efficiënte markten. Daaraan liggen twee economische beweegredenen aan ten grondslag. Ten eerste informatieasymmetrie. Aangezien burgers vaak niet beschikken over de benodigde informatie en mogelijkheden om verlichte keuzes te maken, blijven veel levensloopbehoeften in de postindustriële economie onvervuld omdat diensten vanwege marktfalen tegen te hoge kosten worden aangeboden. Om informatieasymmetrie op te heffen grijpt de economie van socis & d 1 / 2 | 20 12
ale investeringen terug naar de oorspronkelijke economische grondslag voor hedendaags sociaal beleid, namelijk een sociale zekerheid waarbij een collectief verzekeringsmechanisme zorgt voor herverdeling van middelen gedurende de levensloop. Nicholas Barr heeft dit de ‘spaarpotfunctie’ van de verzorgingsstaat genoemd.18
Sinds de jaren tachtig is het socialezekerheidsstelsel steeds minder effectief geworden Een tweede, fundamentelere reden waarom de huidige verzorgingsstaat ‘actief’ moet bijdragen en sociale diensten moet faciliteren, hangt samen met het gegeven dat het socialezekerheidsstelsel sinds de jaren tachtig steeds minder effectief is.19 Toen de kans op (sectorgerelateerde) werkloosheid nog sterk conjunctuurgebonden was, lag het voor de hand om collectieve socialeverzekeringsfondsen aan te houden om de consumptie op peil te houden in tijden van keynesiaanse werkloosheid door een vraagtekort. Maar als werkloosheid een structureel karakter krijgt als gevolg van scherpe verschuivingen in vraag en aanbod op de arbeidsmarkt, sterkere internationale concurrentie, vakgerelateerde technologische veranderingen, feminisering van de arbeidsmarkt, andere gezinsstructuren en een sociale en economische voorkeur voor flexibelere arbeidsverhoudingen dan vormt de traditionele werkloosheidsverzekering niet langer een effectieve inkomensbuffer tussen banen binnen dezelfde sector. Daarom moet een basale inkomensgarantie van de overheid worden aangevuld met activerende (capacitating een door Charles Sabel bedachte term) overheidsvoorzieningen gericht op specifieke, onvoorziene sociale behoeften die tijdens de levensloop ontstaan. 20 Tegelijkertijd kunnen activerende voorzieningen pas effectief zijn als ze aan individuele behoeften tijdens de levenscyclus worden aangepast. 21
89
van wa arde
levensloop
Anton Hemerijck Sociale investeringen betalen zich dubbel en dwars terug beren op de weg
90
Er zitten verschillende haken en ogen aan de expliciete herwaardering van de rol van de staat als noodzakelijke sociale investeerder. In de huidige tijd van mondialisering hebben internationale bedrijven weinig belangstelling voor de kwaliteit van de werknemers op lange termijn en de economische infrastructuur van het land waarin zij actief zijn. Waar mogelijk zullen bedrijven dreigen hun activiteiten te verhuizen bij wijze van onderhandelingstactiek om bij nationale overheden voordelen af te dwingen op het vlak van belasting, lonen en arbeidsregelgeving. Daarnaast zijn er de van hogerhand opgelegde beperkingen aan de openbare financiën, zoals verankerd in het verdrag van Maastricht en Groei- en Stabiliteitspact. Zolang de neoliberale doctrine van begrotingsevenwicht en prijsstabiliteit nog wordt gezien als voldoende voorwaarde voor algemene macro-economische stabiliteit, blijft de verschuiving naar sociale investeringen een moeizaam proces. Hoewel alle beschikbare gegevens erop wijzen dat investeringen in kinderopvang en onderwijs zich op den duur terugbetalen, wordt in het huidige beleid van openbare financiën elke vorm van uitgaven in het kader van sociaal beleid enkel en alleen als consumptie gezien. Dat ging wellicht op in de bestaande praktijk van de naoorlogse verzorgingsstaat, die inderdaad op inkomstenoverdracht gericht was. Maar nu de verzorgingsstaat geleidelijk meer dienstengeoriënteerd wordt, is het duidelijk nodig om sociale investeringen en consumptieve bestedingen van elkaar te scheiden. Zolang echte sociale investeringen terzijde worden geschoven, vormt de begrotingsdiscipline een belemmering voor een economisch verantwoord overheidsbeleid in de nasleep van de crisis. Een slim vormgegeven sociaal beleid kan een impuls geven aan productieve werkgelegenheid, gelijke kansen voor vrouwen en mannen, sterkere gezinnen, sociale cohesie en een gezonde economische groei; immers, s & d 1/ 2 | 20 12
dergelijk beleid verlaagt armoede, stimuleert schoolbezoek en onderwijs en de ontwikkeling van jonge kinderen, en stelt personen in staat om kansen in de (arbeids)markt te grijpen en hun productiviteit te verhogen. Bovendien kan dit beleid goed als een automatische stabiliserende factor fungeren, een rol die naar voren kwam tijdens de recente crisis. In Nederland kiest het kabinet-Rutte duidelijk voor een door het neoliberalisme van de vvd geïnspireerde sociale desinvesteringstrategie van bezuinigen op onderwijs, terwijl, met dank aan Geert Wilders, noodzakelijke hervormingen op het terrein van de arbeidsmarkt, woningmarkt, en de pensioenen op de lange baan worden geschoven.
Het beleid van Rutte leidt tot lagere participatie, lagere productiviteit en, op termijn, tot hogere inflatie bij minder concurrentiekracht Het huidige kabinetsbeleid ¬ met de combinatie van saneren op de bijstand en het onderwijs, met behoud van verworven rechten van arbeidsmarkt-insiders in de sociale zekerheid en pensioenen ¬ staat haaks op de productieve verzorgingsstaat-nieuwe-stijl. Sterker nog, het saneringsbeleid van Rutte zal onherroepelijk leiden tot lagere participatie, lagere productiviteit, en op termijn (bij de nieuwe volledige werkgelegenheid vanwege vergrijzing) tot hogere inflatie bij minder concurrentiekracht. Een desastreuze 'politieke' keuze. Toch moeten we nu beslissen hoe ons onderwijs, onze arbeidsmarkt en onze pensioenen er op lange termijn uit zouden moeten gaan zien. Uitstel is erger dan afstel. Werk is de beste garantie tegen sociale uitsluiting en armoede. Hoe hoger de arbeidsparticipatie, zo veel minder is de afhankelijkheid van de sociale zekerheid. Hierbij past geen ongericht kortetermijnbezuinigingsbeleid dat de (re-)integratie
Anton Hemerijck Sociale investeringen betalen zich dubbel en dwars terug van kwetsbare groepen, zoals alleenstaande moeders, structureel ontmoedigt. Het mogelijk maken van ‘flexibel pensioneren’ en het introduceren van prikkels om uittreden uit te stellen zou een enorme ontlasting kunnen betekenen van de pensioendruk. Het verschil in opleidingspeil tussen ouderen en jongeren wordt snel minder waardoor toekomstige ouderen zich middels herscholing en ‘levenlang leren’ veel beter kunnen aanpassen aan nieuwe economische realiteiten. Pensioenbeleid begint in wezen bij onderwijs en gezinsbeleid. Voldoende investeringen in kinderen en actieven zijn essentiële voorwaarden voor de houdbaarheid van onze pensioenen. Om concurrerend te blijven in de internationale kenniseconomie moet verder stevig geïnvesteerd worden in cognitieve vaardigheden. Onderwijsbeleid moet gericht zijn op het maximaliseren van het leervermogen van kinderen en jongeren en dat gaat verder dan alleen goed onderwijs. Kwalitatief hoogstaande en breed toegankelijke voorschoolse, tussenschoolse en naschoolse voorzieningen horen daarbij. laat ons bbp niet langer de maatstaf zijn Vandaag de dag zijn veel economen, onder wie Nobelprijswinnaars Joseph Stiglitz en Amartya Sen, van mening dat de huidige economische crisis deels het gevolg is van de hegemonie van
Noten 1 Lindert, P.H. (2004) Growing Public: Social Spending and Eco nomic Growth since the Eighteenth Century. Cambridge: Cambridge University Press. 2 In 2000 kwam de Portugese voorzitter van de eu met een geïntegreerde agenda voor economische, werkgelegenheids- en sociale vraagstukken. De ambitie werd uitgesproken dat de eu s & d 1 / 2 | 20 12
het kwantitatieve groeidenken in de afgelopen dertig jaar. In het rapport dat zij in 2009 aan president Sarkozy presenteerden wijzen deze auteurs op de noodzaak om een nieuwe reeks sociale en economische indicatoren te formuleren, onder meer de ontwikkeling tijdens de vroege kindertijd, de mate van rekenvaardigheid en geletterdheid onder volwassenen, toegang tot overheidsvoorzieningen, werkgelegenheid, huisvesting, gezondheid, levensgeluk, verhouding tussen werk en privé, armoede en milieufactoren. Mogelijk is de groei van het bruto binnenlands product niet langer een geschikte maatstaf voor ‘een goede prestatie’. De tijd is rijp om economische groei als indicator te vervangen door andere meeteenheden. 22 De kans bestaat nog steeds dat de wereldwijde financiële crisis de aanzet geeft voor een zoektocht naar een verzorgingsstaat-nieuwestijl. Er is voldoende gelegenheid om investeringsstromen minder afhankelijk te laten zijn van speculatieve grillen ¬ die geen werkelijke toegevoegde waarde leveren aan de economie en een obstructie vormen voor betere levenskansen en een hoger reëel inkomen van gewone burgers ¬ en meer van productieve sociale investeringen. Dit artikel is een bewerking van hoofdstuk 5 uit het boek ‘ Changing Welfare States’ van Anton Hemerijck dat binnenkort verschijnt bij Oxford University Press.
de ‘meest competitieve en dynamische kenniseconomie ter wereld moest worden, waarin duurzame economische groei gecombineerd zou worden met meer en betere banen en betere sociale cohesie’. 3 Op het werk van Esping-Andersen volgden vergelijkbare bijdragen van nationale denktanks, waar onder de Ierse National Economic and Social Council (nesc, 2005, The Developmental Welfare State.
Dublin: National Economic and Social Council), de Nederlandse Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (wrr, 2006, De verzorgingsstaat herwo gen: over verzorgen, verzekeren, verheffen en verbinden. Amsterdam: Amsterdam University Press) en het Zweedse Institute for Futures Studies (iffs, 2006, Sustainable Policies in an Ageing Europe. A Human Capital Res ponse, Stockholm: iffs), naast
91
van wa arde
levensloop
Anton Hemerijck Sociale investeringen betalen zich dubbel en dwars terug
4
5
6
7
92
8
andere belangrijke publicaties van Giddens, A., P. Diamond and R. Liddle (2006, Global Eu rope, social Europe. Cambridge: Polity Press), Esping-Andersen en Palier (2008, Trois Lecons sur L’Etat Providence. Parijs: Le Seuil), Delors en Dollé en Morel et al (2009, What future for social investment? Institute for future studies, Research Report, 2009/1). Esping-Andersen et al. (2002), Why we need a new Welfare State, Oxford University Press, p. 160. Esping-Andersen (2009), The In complete Revolution: Adapting to Women’s New Roles, Polity Press Cambridge/Malden. European Foundation (2004), Qua lity of Life in Europe, European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions, Dublin. Saraceno en Keck (2010), ‘Can we identify intergenerational policy regimes in Europe?’, in: European Societies, pp. 675-696; Gallie en Russell (2009), ‘Work-Family Conflict and Working Conditions in Western Europe’, in: Social Indicators Research, Vol. 93, nr 3; Steiber (2009), Reported Levels of Time-based and Strainbased Conflict Between Work and Family Roles in Europe: A Multile vel Approach, Social Indicators Research 93 (3), pp. 469-488. Esping-Andersen et al. (2002), Why we need a new Welfare State, Oxford University Press; EspingAndersen (2009), Incomplete Revolution: Adapting to Women’s New. Roles. Cambridge/Malden: Polity Press.
s & d 1/ 2 | 20 12
9 Esping-Andersen et al. (2002). 10 Sen, A. (1997), ‘Development and Thinking at the Beginning of the 21st Century’, dedps, 2. Suntory and Toyota International Centres for Economics and Related Disciplines, London School of Economics and Political Science, Londen, vk; Sen, A. (1997), ‘Maximization and the Act of Choice’, Econometrica, 65(4), pp. 745-779; Sen, A. (1999), Development as Freedom. Oxford: Oxford University Press; Sen, A. (2001), ‘Economic Development and Capability Expansion in Historical Perspective’, Pacific Economic Review, 6:2, pp. 179-191. 11 Atkinson, A.B. (1999), The econo mic consequences of rolling back the welfare state. Cambridge: mit Press. 12 oecd (2007), Education at a Glance; Europese Commissie (2008), Delivering lifelong lear ning for knowledge, creativity and innovation, oecd, Parijs. 13 Coulombe, S., J-F. Tremblay, S. Marchand (2004), Literacy scores, human capital and growth across fourteen oecd countries, 89552-mie. Statistics Canada and hrsdc, Ottawa. 14 Hicks, A. (1999), Social Democracy and Welfare Capitalism: A Century of Income Security Politics. Ithaca: Cornell University Press. 15 Heckman (2002), ‘Policies to foster Human Capital’, nber Working Papers nr 7288, National Bureau of Economic Research; Heckman, J.J. (2000), ‘Policies to foster human capital’, Re search in Economics, 54 (1), pp.
3-56; Heckman, J.J., Lochner, L. (2000), ‘Rethinking myths about education and training: understanding the sources of skill formation in a modern economy’, in: S.Danziger and J. Waldfogel (eds.), Securing the Future: Investing in Children from Birth to College. New York: Russell Sage Foundation, pp. 47-83. 16 oecd, Babies and Bosses, oecd, Parijs. 17 Bernard en Boucher (2007), Insti tutional competitiveness, social investment, and welfare regimes. 18 Barr, N. A. (2001), The welfare state as piggy bank: information, risk, uncertainty, and the role of the state. Oxford: Oxford University Press; Barr N. (2004), The econo mics of the welfare state. Oxford: Oxford University Press ( 4th rev. edition). 19 Sabel, C.F., Saxenian, A.L., Miet tinen, R., Kristensen, P.H., and Hautam∂ki, J. (2010), Individua lized Service Provision in the New Welfare State: Lessons from Special Education in Finland (Report prepared for sitra, Helsinki) 20 Gilbert, N. (2002), Transformation of the welfare state: the silent sur render of public responsibility. New York: Oxford University Press. 21 Sabel et al. (2011), ‘Individualized Service Provision in the New Wel fare State: Lessons from Special Education in Finland’, sitra, Helsinki. 22 Stiglitz et al. (2009), The Measu rement of Economic Performance and Social Progress revisited, www. stiglitz-sen-fitoussi.fr.
