SMAL PAD, BREED PERSPECTIEF

april 2013

SMAL PAD, BREED PERSPECTIEF Over de publieke sector tijdens de regeerperiode 2012 – 2016 en de bijdragen van BMC

intergemeentelijke samenwerking | duurzame schoolontwikkeling | zorg dichtbij woonmarkt/vastgoed | bedrijfsvoering | voortgezet onderwijs en arbeidsmarkt | sociaal domein

VOORWOORD Met trots presenteer ik u dit magazine ‘Smal pad, breed perspectief’ van BMC. Het magazine is gewijd aan de ambities van het huidige kabinet en de oplossingen die onze adviseurs samen met opdrachtgevers onderzoeken, ontwerpen en implementeren. Als gevolg van de maatschappelijke en sociaaleconomische ontwikkelingen moet er volgens het kabinet op diverse beleidsterreinen een herontwerp van de beleidsinterventies plaatsvinden. Dat heeft gevolgen voor iedere burger en elk gezin, voor elke leerling en voor elke cliënt van maatschappelijke instellingen. De praktijk laat een paradox zien: in de publieke sector zoeken organisaties naar kansen om het met minder geld toch beter te doen en tegelijkertijd neigen zij ernaar zich terug te trekken op kerntaken vanwege de afnemende middelen en het spanningsveld tussen centraal en decentraal beleid. Het risico is eilandvorming en minder gezamenlijke opbrengsten voor de inwoners van Nederland. BMC beschouwt het als een van haar belangrijke taken de verbinding tussen organisaties en hun activiteiten tot stand te brengen, gericht op synergie en verduurzaming van de resultaten van de publieke sector voor alle inwoners van Nederland. BMC heeft de trend naar de huidige ontwikkelingen vroegtijdig gesignaleerd en werkt al geruime tijd met opdrachtgevers aan passende vernieuwing, verbetering en borging van oplossingen voor vele maatschappelijke vraagstukken. Wij ontwikkelen en gebruiken onze expertise om innovatief en creatief resultaten te realiseren. Met enthousiasme en kennis van zaken participeren wij in het maatschappelijk debat, altijd in nauwe verbinding met onze opdrachtgevers en de professionals in hun organisatie. In dit magazine worden enkele voorbeelden uitgelicht van de passie waarmee wij die oplossingen realiseren. Bovendien laten we een aantal opinieleiders aan het woord over hun visie op de actuele kansen voor de publieke sector. Onze bijdrage is gericht op versterking van het openbaar bestuur, vooral op lokaal niveau. Met evenveel ambitie zetten wij ons in voor grote en kleine organisaties en voor de bevordering van de maatschappelijke participatie door blijvende kwaliteitsverbetering van onderwijs, zorg, dienstverlening aan burgers en krachtige wijken met goede woningen. Samen met de publieke sector investeren wij in een permanent leerproces in allerlei vormen van expertise en vakmanschap. Want het enige dat zeker blijft in de toekomst is de permanente verandering. Dit magazine is een invulling én expressie van ons motto ‘Samen naar beter’. Ik hoop van harte dat de inhoud ook ú zal inspireren.

Johan van Triest, directeur BMC

2

6 We zijn alvast begonnen Regeren is vooruitzien. Dit geldt zowel voor het realiseren van politieke ambities als voor het ontwikkelen van dienstverlening.

10 ‘ We leven in een fantastisch spannende tijd’ Burgemeester Henk Aalderink ziet de toekomst in het initiatief van de burger, de gezamenlijkheid van de regio en de stimulans van Europa.

14 Loslaten en vertrouwen? Bestuurskracht onder Rutte II: de brug slaan van bestuurskracht naar burgerkracht.

18 ‘Den Haag gaat er niet meer over’ Oud-VNG-voorman Ralph Pans heeft onwrikbaar vertrouwen in kracht van gemeenten.

22 Met schaalvergroting meer ruimte voor burgers Misschien is grotere afstand tussen burger en bestuur zo gek nog niet.

24 ‘Andere dingen oppakken en het anders doen Secretarissen WGR+-regio bespiegelen kabinetsplannen voor gemeenten.

26 Als volwassenen jegens elkaar Nieuw beleid vergt andere verwachtingen en houdingen van organisaties en burgers.

28 Besparen door samenwerking ‘Ik ben van het geld verdienen voor opdrachtgevers’, beweert Peter Beumer vanuit zijn ervaringen met effectieve samenwerking tussen gemeenten.

Over de publieke sector tijdens de regeerperiode 2012 – 2016 en de bijdragen van BMC

3

30 Besparen en verbeteren Regeren is vooruitzien. Dit geldt zowel voor het realiseren van politieke ambities als voor het ontwikkelen van dienstverlening.

32 Wijkverpleegkundige moet van geen wijken weten Onderzoeker Egbert van der Meer zegt dat het succes van de wijkverpleegkundige afhangt van hoe zij in het stelsel wordt ondergebracht.

35 Een schoon aanrecht in plaats van handelingen en uren tellen Met sturend bestek creëert de gemeente nieuwe ordening. Het gaat niet om het aantal uren geboden hulp, maar om een schoon en leefbaar huis!

37 Ambitie, positie en bedrijfsvoering: vier scenario’s Oud-VNG-voorman Ralph Pans heeft onwrikbaar vertrouwen in kracht van gemeenten.

40 ‘Regels overwoekeren het smalle paadje’

42 Participatie: innovatie tot op het bot De doelstelling van de Participatiewet is de arbeidsdeelname aan de onderkant van de arbeidsmarkt substantieel te laten stijgen. Het kabinet zet in op een inclusieve arbeidsmarkt, waarin plek is voor iedereen. Dat vraagt om een ongekende innovatieslag.

46 ‘ We zijn te veel verslaafd geraakt aan de overheid’ Dr. Rienk Janssens, algemeen secretaris van de Raad voor de Maatschappelijke Ontwikkeling, constateert dat de samenleving zelf weer het heft in handen moet nemen.

49 Onderwijs vormgeven met hart en ziel VO-raad bestuurders Hein van Asseldonk en Dirck van Bennekom beschouwen de nabije toekomst van het RPO (Regionaal Plan Onderwijsvoorzieningen).

52 Beter met minder In dit tijdgewricht hebben veel scholen de grootste moeite hun exploitatie sluitend te krijgen. Zij hebben last van zogenoemde ‘stille bezuinigingen’. In de beleving van schoolleiders en docenten worden er hogere eisen aan het onderwijs gesteld zonder dat daar extra middelen tegenover staan.

René Paas bespiegelt de kabinetsplannen voor de onderkant van de arbeidsmarkt.

4

Smal pad, breed perspectief

55 ‘Zorgen dat het kind er beter van wordt’ Kwaliteitsverbetering Basisonderwijs Amsterdam met gedreven ‘critical friends’.

58 Onderwijskwaliteit? Dan moet u bij de schoolbesturen zijn... Rolvastheid en toch kunnen variëren in bestuursstijl.

61 Professionele netwerken in de school

62 De nieuwe school is multifocaal ‘De verworvenheden van het speciaal onderwijs blijven onmisbaar in passend onderwijs’.

64 Passend Onderwijs: stilte voor de storm In het regeerakkoord lijkt passend onderwijs nauwelijks een thema, maar in het maatschappelijke en onderwijsdebat is passend onderwijs nog steeds een heel belangrijk onderwerp.

67 Zijn onze leerlingen klaar voor passend onderwijs?

68 Werken aan kwaliteit vanuit het perspectief van de docent Wat wij missen in alle discussies is expliciete aandacht voor de rol van de docent: hij of zij is immers degene die van grote betekenis is voor de kwaliteit van het onderwijs.

72 Een verrassende leeromgeving

73 Doen wat de bedoeling is Pleidooi voor toepassing professionele beheerssystemen in ‘de zorg’.

76 VGS-voorzitter Marcel Meijs: ‘Over een paar jaar ken je de gemeente niet meer terug’

80 De vierde man in het nieuwe speelveld van lokale informatievoorziening De scheids en zijn grensrechters kunnen het niet meer aan.

82 ‘Regio’s hebben de toekomst’ Informatietechnologie kan overheden vleugels geven.

84 Het gaat niet om de grootte, maar om netwerken. Alternatieve oplossingen voor complexe vraagstukken.

87 Nieuw woonakkoord: nieuwe arrangementen 90 Verdubbelt het zorgvastgoed werkelijk?

Marcel Meijs, voorzitter van de Vereniging van Gemeentesecretarissen VGS, kan zich goed vinden in de lijn die het kabinet heeft gekozen voor de komende regeerperiode: ‘Deze brug naar de toekomst biedt een stevige basis voor de ‘gemeente nieuwe stijl’, die bijdraagt aan de leefkwaliteit van de burger.


5

We zijn alvast begonnen Nieuwe schaarste, nieuwe relaties, nieuwe publieke sector

Coen Derickx

Regeren is vooruitzien. Dit geldt zowel voor het realiseren van politieke ambities als voor het ontwikkelen van dienstverlening. Binnen de adviespraktijk van BMC werd in 2009 gesignaleerd, dat de aansluiting van de beleidsontwerpen op de maatschappelijke problematieken de vragen van de burger, cliënt, leerling of bewoner steeds stroever verliep. De klassieke roep om meer geld of aandacht leek niet de oplossing. Wij vermoedden dat de oorzaken dieper in de beleidssystemen geworteld zaten. BMC voerde in 2010 een oriëntatie uit naar de effectiviteit van het beleidsontwerp binnen de sectoren gezondheidszorg, onderwijs, volkshuisvesting en werk en inkomen. De centrale vraag in het onderzoek was: in hoeverre moeten de ‘levenswijzen’ van overheid, markt, maatschappelijk middenveld en individuele burger worden aangepast om te blijven voldoen aan de steeds complexer wordende maatschappelijke opgaven?

6


Nieuw perspectief: een activerende overheid De beleidsontwerpen hebben succes gehad bij de ondersteuning van de concepten opbouwstaat en verzorgingsstaat. Het beleid heeft gezorgd voor een toegankelijke gezondheidszorg, een vangnet voor de sociale zekerheid, een goede basiskwaliteit van woningen en voor de toegankelijkheid van het onderwijs. Vervolgens kwamen de beleidsontwerpen vanaf de jaren tachtig in de knel vanwege de (maatschappelijke) betaalbaarheid en moesten ze na circa 2005 de aansluiting vinden bij het concept van de civil society. Dit concept gaat uit van de (relatief) zelfredzame en maatschappelijk actieve burger, die zijn weg weet te vinden naar de juiste overheidsloketten of zelfstandig vorm kan geven aan de noodzakelijke arrangementen met verschillende partijen. De aandacht van de overheid kan nu niet alleen uitgaan naar de verwerking van de crisis, maar moet ook worden gericht op de vormgeving van de toekomst. In die toekomst staat duurzaamheid centraal en is het zelforganiserend vermogen in de samenleving de kracht voor continuïteit en verandering. De nieuwe overheid is een activerende overheid. Het zelforganiserend vermogen ligt bij mensen zelf, bij onderlinge netwerken en in het maatschappelijk ondernemerschap van organisaties en bedrijven. Dienstverlening vanuit de overheid is aanvullend en aansluitend.

Het vierluik De herpositionering van de overheid en het optimaal mobiliseren van de uitvoeringskracht bij de maatschappelijke partners werkt door in vier dimensies. Deze dimensies ondersteunen de analyse van de maatschappelijke vraagstukken en faciliteren vensters naar het vergroten van het probleemoplossend vermogen. Vanaf 2010 gebruikt BMC in haar adviespraktijk de dynamiek binnen de dimensies in dit vierluik.

De financiële en personele schaarste leidt tot een zoektocht naar nieuwe wegen om publieke doelstellingen te blijven waarborgen. Dat is een kader waarbinnen de andere maatschappelijke en bestuurlijke processen plaatsvinden. We noemen dit het eerste luik: nieuwe schaarste. Effecten worden zichtbaar in de maatschappelijke werkelijkheid van het dagelijkse leven, waar participatie en vernieuwing vorm krijgen. Mensen groeien op en doorlopen verschillende levensfasen binnen sociale verbanden. Deze relatie tussen mens en maatschappij onderscheiden we als het tweede luik. Kenmerkend voor deze relatie is de voortdurende toename van diversiteit tussen mensen. Dat vraagt om beleidssystemen die kunnen aansluiten bij ‘verschil’ tussen mensen qua context en organiserend vermogen. Ook de omgevingscontext verandert. Stedelijke en landelijke omgevingen hebben een eigen dynamiek, waarbij processen van groei en krimp tegelijk optreden. Deze ruimtelijke en economische component heeft een plaats gekregen in het derde luik: de omgeving. De bestuurlijke werkelijkheid heeft met die maatschappelijke en ruimtelijk-economische context te maken. Daar probeert de overheid met interventies veranderingen in aan te brengen. Dat is de motivatie voor het vierde luik: bestuur en samenleving.

Van regelen naar regie De complexe opgave naar een activerende overheid gekoppeld aan forse bezuinigingsprogramma’s gaat de politieke en maatschappelijke agenda de komende jaren in hoge mate bepalen. Een overgang naar een andere overheid, waarbij de beleidsontwerpen uit de tijd van de opbouw van de verzorgingsstaat ingrijpend worden hervormd. Die ontwikkeling was ingezet en de crisis werkt als katalysator. Door deze ontwikkeling te herkennen kunnen we het overgangsproces in positieve zin beïnvloeden. Daarin ligt voor vele beleidsmakers, bestuurders en de adviespraktijk van BMC een belangrijke uitdaging. Het vierluik is een


7

Mens en maatschappij

Nieuwe schaarste

Differentiatie van eindgebruikers

Personeelstekorten, minder publieke middelen en natuurlijke hulpbronnen

• Nieuwe arrangementen • Antwoorden op vragen in verschillende leeftijdsfasen • Potentieel aanspreken

• Sociaal contract • Outsourcen • Publiek-private symbiose

Zelforganiserend vermogen: • Duurzaamheid • Uitvoeringskracht

Omgeving

Bestuur en samenleving

Concentratie kerngebieden, tweedeling, krimp

Thorbecke in revisie, eenzijdige verticale sturing ineffectief

• Creatieve verbindingen • Hergebruik en herbestemming • Alternatief voor groeifilosofie

hulpmiddel bij het ontwerpen van nieuwe concepten, omdat het uitgaat van een samenleving waarin de overheid publieke waarden wil realiseren, aansluitend bij private initiatieven in combinatie met het zelforganiserend vermogen van maatschappelijke organisaties en individuele burgers. Dat is de paradigmashift. Het is de overgang naar een nieuwe periode met een noodzakelijke verschuiving binnen de sturingselementen: • van het aansturen van de publieke sector naar het borgen van publieke waarden; • van public management naar management van de publieke zaak; • van een overheidsbestel naar nieuwe bestuurs- en organisatievormen, deinstitutionalisering en hybride uitvoering; • van groei naar duurzaamheid; • van compenseren naar participeren; • van regelen naar regie.

De kaders uit het regeerakkoord 2012 - 2016 Het stelsel Werk en inkomen is omgebogen van een beschermend stelsel

8

(verzorgingsstaat) naar een activerend stelsel. Daarbij stelt de (landelijke) overheid beleidsuitgangspunten vast en werkt deze uit in prestatieafspraken. Het wetsvoorstel Werken naar Vermogen wordt per 1-1-2014 vervangen door een nieuwe Participatiewet. Het onderwijs ondervindt een toenemende de polarisatie tussen hoogen laagopgeleiden, waarbij de afstand tot de arbeidsmarkt voor de laatste groep (te) groot wordt. Het kabinet wil kwaliteitsverbetering van de gehele ‘onderwijsketen’ en de groei van ‘goed’ naar ‘excellent’ onderwijs stimuleren. De investeringen in het onderwijsbeleid werken door in het welvaartsniveau van de samenleving als geheel en stimuleren de mobiliteit tussen bevolkingsgroepen. Binnen strakke kaders en minimumgaranties krijgen burgers de ruimte om zelf te sturen op de kwaliteit van zorg die zij willen afnemen. De betaling verschuift langzaam van een collectief naar een individueel verzekeringsmodel, waarin het zelforganiserend vermogen van mensen steeds meer wordt aangesproken. Private en publieke zorgaanbieders

• Netwerksturing • Horizontalisering • Van regelen naar regulering

moeten aansluiten bij de vraag van cliënten. De huisvestingssector heeft een verschuiving ondervonden van sociale huisvesting naar het ideaal ‘iedereen een eigen woning’. De woningbouwcorporaties zijn zelfstandig geworden. Vervolgens lijkt de afstand tussen huren en kopen te groot te worden door een gebrek aan geschikte woningen en de beperkte mogelijkheden voor inkomenscompensatie. Woningbouwcorporaties moeten nu weer dienstbaar worden aan het publiek belang in hun werkgebied. Ze gaan (weer) functioneren onder directe aansturing van gemeenten.

We zijn alvast begonnen Het ‘middenbestuur’ (Provincie) wordt opgeschaald en beleidsinhoudelijke en functioneel afgebakend. De provincies Noord-Holland, Utrecht en Flevoland worden samengevoegd, met taken op het gebied van ruimtelijke ordening, verkeer en vervoer, natuur en regionaal economisch beleid. Wat de gemeenten betreft, kiest het


kabinet voor schaalvergroting en taakdifferentiatie. De drang tot schaalvergroting wordt mede veroorzaakt door het verder decentraliseren van beleidsuitvoering binnen het sociaal domein en de zorg naar gemeenten. Bij de decentralisaties wordt het volledig uitvoeren van het takenpakket gericht op de schaal van 100.000+gemeenten. Onder deze omvang zijn er allerlei prikkels tot samenwerking. De vraag naar een passende bedrijfsvoering en governance neemt als gevolg van deze ‘beweging’ toe. BMC helpt, in samenwerking met de opdrachtgevers, vorm te geven aan de aan de maatschappelijke verandering en de noodzakelijk beleidstransities, op basis van onze expertise en praktijkervaring. De afgelopen drie jaar heeft BMC geïnvesteerd in de doorontwikkeling van de expertise en het vergroten van het oplossend vermogen binnen de beleidssectoren vanuit de activerende overheidsrol. Met deze investering in de publieke sector willen we betekenis toevoegen aan de oplossing van de actuele maatschappelijke vraagstukken. BMC staat klaar voor de hoogwaardige ondersteuning van de opdrachtgevers bij het realiseren van de doelstellingen van het regeerakkoord. In dit magazine een ‘kijkje in de BMC-keuken’ op de actuele thema’s Samenwerking, Zorg dichtbij, Sociaal Domein, Duurzame schoolontwikkeling, Onderwijs & arbeidsmarkt en Bedrijfsvoering. We zijn binnen de sectoren alvast begonnen met die ontwikkeling door voor te sorteren op het beleidsontwerp-nieuwe-stijl en de bijpassende uitvoeringskracht. C. L Derickx MBA is senior adviseur bij BMC [email protected]


9

INTERGEMEENTELIJKE samenwerking

‘We leven in een fantastisch spannende tijd’ Burgemeester Henk Aalderink ziet de toekomst in het initiatief van de burger, de gezamenlijkheid van de regio en de stimulans van Europa

10


‘Er staan vreemde dingen in het regeerakkoord’, zegt Henk Aalderink, Burgemeester van Bronckhorst, voorzitter van de groep grote plattelandsgemeenten P10 en lid van het VNG-bestuur. Het gaat over geld en nog eens geld, alsof het niet over mensen gaat. We zijn wel erg ver afgedwaald van waar het allemaal om te doen zou moeten zijn. Het zou moeten beginnen met bekijken wat er nodig is om goed te zorgen voor de mensen die dat nodig hebben, zoals ouderen en kinderen. Als dan blijkt dat we tekortkomen, gaan we kijken hoe we dat samen kunnen oplossen. Nu gebeurt het omgekeerde.’ Maar Aalderink zet met zijn collega’s in de Achterhoek de schouders eronder en slaagt erin een kansrijke weg naar 2020 uit te stippelen.

INTERVIEW Bemoeizucht Henk Aalderink, die regelmatig gebruik maakt van advies en ondersteuning door BMC, getuigt van een grote betrokkenheid bij zijn burgers: ‘Je kunt toch niet tegen een oude man, die al jaren is aangewezen op huishoudelijke hulp, zomaar zeggen dat hij die hulp voortaan niet meer krijgt?’ Een tweede eigenschap die Aalderink kenmerkt is zijn onvermoeibare zoeken naar andere mogelijkheden. Maar eerst nog een inventarisatie van de problemen die creatief en innovatief moeten worden aangepakt: ‘Kleine gemeenten hebben geen grondbedrijf meer om inkomsten uit te halen. De OZB is nog de enige weg om extra inkomsten te verwerven ter compensatie van de tekorten die het Rijk bij de gemeenten dumpt, want inkrimpen op de gemeentelijke organisatie, dat is allang gedaan. Maar een grote OZB-stijging kun je de burgers toch ook niet aandoen. Bronckhorst, een dunbevolkte grote plattelandsgemeente, krijgt een uitbreiding van de begroting met zo’n 50% naar circa 90 miljoen, maar voor de extra taken die uitgevoerd moeten

worden, is dat lang niet toereikend. Waar ik dan echt boos van word, is de bemoeizucht vanuit het landelijke bestuur. Of je stoot taken af en houdt je mond, of je doet het zelf.’

Verademing én desastreus De decentralisaties, die ons de ruimte geven om bijvoorbeeld de wijkzuster weer in te voeren, zijn een verademing voor het platteland. Wij kunnen deze taken beter uitvoeren dan het Rijk, want we weten wat de mensen hier willen en wat ze nodig hebben. Maar de consequenties van de afnemende middelen zijn desastreus en grijpen diep in. Het regent hier bijvoorbeeld faillissementen van kinderopvanggelegenheden. Niet alleen is dat desastreus voor kinderen en gezinnen, maar ook ideële zaken als vrouwenemancipatie worden zó weer een eind teruggeworpen. We dreigen terecht te komen in de situatie dat hele groepen worden uitgesloten en dat we mensen die een steuntje in de rug nodig hebben, in de kou moeten laten staan. Laat het Rijk dat dan zelf ook maar hier komen uitleggen. Nog een ander essentieel


11


punt: we werkten uitstekend samen met de woningcorporatie. Zij hielpen zorgen voor huizen die levensloopbestendig zijn, waar extramurale zorg geboden kan worden. Het is goed dat de extreme verdiensten van de corporaties worden afgeroomd, maar als dat zo rigoureus gebeurt dat zij niets meer kunnen bijdragen aan de verduurzaming van de woningmarkt en daarmee aan de kwaliteit van de samenleving, dan is dat toch een heel verkeerde ontwikkeling.’

Agenda 2020 Onder aanvoering van Henk Aalderink zoekt Bronckhorst naar oplossingen. Om te beginnen legt hij zich niet zomaar neer bij de aanwijzingen die het Rijk geeft voor de financiële huishouding van de gemeente. ‘De Wet HOf, het gebod tot schatkistbankieren, het afschaffen van het BTWcompensatiefonds: ik moet nog zien of Nederland daarmee wegkomt in de Raad van Europa. Nederland heeft daar al vaker een ferme tik op de vingers gekregen vanwege maatregelen die haaks staan op het beginsel van de gemeentelijke autonomie.’ Aalderink benadrukt dat het belang van Europa steeds belangrijker wordt, net zoals de inbreng van de burgers. ‘We weten al lang dat we de problemen niet alleen kunnen oplossen. Wij hebben hier samen met maatschappelijke organisaties en ondernemers de ‘Agenda Achterhoek 2020’ opgesteld. We willen hier vitaal blijven en zoeken naar oplossingen om dat voor elkaar te krijgen, wetende dat ook hier het aantal inwoners terugloopt.’ Henk Aalderink noemt aan aantal voorbeelden. ‘Er zijn hier veel agrarische bedrijven. Die betalen allemaal forse bedragen om de biomassa te laten afvoeren, naar bedrijven elders, die er vervolgens energie mee opwekken. Voor de gezamenlijke bedragen die dat kost hebben we nu zelf de Achterhoekse Energiemaatschappij opgericht. Er is een programma ter verduurzaming van bestaande woningen. Er komen in het buitengebied zo’n 2000 boerderijen leeg

12

Binnenlands Bestuur riep Henk Aalderink uit tot beste bestuurder van 2012.

te staan. Maar het buitengebied moet wel aantrekkelijk blijven, anders zakt het toerisme, de tweede kurk waar de economie op drijft, ook in elkaar. Daarom bevorderen we dat kleine bedrijfjes zich vestigen in die boerderijen, maar dan moeten we wel zelf investeren in glasvezelverbindingen en dergelijke, want de grote maatschappijen zien daar geen brood in.’

Lage rente De Achterhoekse gemeenten willen niet als krimpregio worden aangemerkt, hoewel het aantal zorgbehoevende 65-plussers tot 2025 met meer dan de helft toeneemt en tot 2020 de helft van de boeren hun bedrijf sluit. ‘We zoeken onze eigen oplossingen. Zo hebben we maar liefst 8.000 woningen op de planning ingeleverd. Dat kost ons een klap geld aan inkomsten. En dan komt


het belang van de factor Europa in zicht. We zijn naar Brussel gestapt en hebben daar veel geld losgekregen, tegen een zeer lage rente. Het plan van onze agenda 2020 sluit namelijk naadloos aan bij de Europese doelstellingen. Zo kunnen we die voorzieningen, allemaal consequent gericht op mobiliteit en duurzaamheid, heel gunstig financieren. We werken daarbij trouwens zoveel mogelijk samen met andere partijen, ook met de regio over de Duitse grens, die vergelijkbare problemen heeft en vergelijkbare oplossingen zoekt. Ook dat heeft Brussel graag.’

Schoon genoeg van het geneuzel van de overheid Naast Europa is de burger de factor van de toekomst, volgens Henk Aalderink. ‘Hoewel de oppositie aanvankelijk het College verweet geen visie te hebben, zijn we de problemen gaan uitleggen bij de inwoners en hebben we naar hun oplossingen gevraagd. Dus niet eerst een eigen visie vaststellen en die dan ter inspraak aanbieden, maar met open vizier de mensen stimuleren eigen

oplossingen te bedenken. We hebben niet alleen naar ideeën gevraagd, maar vooral naar wat de mensen zelf wilden doen. We hebben in vijf bijeenkomsten met 500 mensen gesproken. Mensen zijn betrokken, goed opgeleid en zien de mogelijkheden zelf het best. Dat heeft geleid tot allerlei plannen die veel kosten besparen, variërend van het zelf onderhouden van het openbaar groen in de wijk, tot een vijftal scholen die zich gaan verenigen in een nieuw kindcentrum voor volledige dagopvang. Ondernemers schieten elkaar te hulp vanuit ieders corebusiness en er komen nieuwe combinaties van maatschappelijke organisaties tot stand. We zijn hier nog maar twee jaar geleden mee begonnen en er is al heel veel concreets uit voortgekomen. Overigens vergt het integraal werken bij de gemeente zelf ook een omslag die diep ingrijpt in de ambtelijke organisatie. Dat is wel even wennen’, zegt de burgemeester in het lichte en volledig duurzaam gebouwde gemeentehuis.

Niet de crisis in laten praten Van de coöperatieve Agenda 2020 wordt nu een concreet en volledig gebiedsgericht uitvoeringsprogramma gemaakt. We hebben als openbaar bestuur de burger veel te lang passief gelaten. Veel mensen hebben schoon genoeg van het geneuzel van de overheid. Dan eindigt het verhaal toch heel positief: ‘Ik kan van zulke dingen, al die nieuwe oplossingen, enorm genieten. We leven in een fantastisch spannende tijd! We moeten ons niet verder de crisis in laten praten, maar kijken wat je met creativiteit wel kunt binnenhalen. Het kabinet wil bruggen slaan. Dat doet denken aan een gevestigde uitdrukking uit de wereld van de mediation: ‘Hoe groter de kloof, des te mooier de brug’.’, aldus de doorgewinterde bestuurder. Voor andere gemeenten heeft Aalderink een even eenvoudig als krachtig drieledig advies: verenig je in de regio, maak een samenhangend bovenlokaal programma en financier de kosten samen met de provincie, met Europa en waar mogelijk met het Rijk.’

De Achterhoek Agenda 2020 heeft vier thema’s die elk in een ‘werkplaats’(met elk een bestuur en adviseur) worden uitgewerkt in afzonderlijke projecten: • Innovatieve & duurzame economie (waaronder arbeidsmarktprojecten, een Groene Energiemaatschappij en een Biogasnetwerk) • Slim & snel verbinden (waaronder de voorbereiding van nieuwe spoor- en wegverbindingen en glasvezelnetwerk) • Vitale leefomgeving (waaronder een project voor vernieuwende sportarrangementen en factfinding toekomst voorzieningen) • Kansrijk platteland (waaronder rendabele bestemming van vrijkomende agrarische gebouwen, de ontwikkeling van recreatieve accommodaties met zorg op maat en de ontwikkeling van de toeristische kwaliteit van rivieren) De stuurgroep bestaat uit drie personen: vertegenwoordigers van de drie O’s, nl. ondernemers, maatschappelijke organisaties en de samenwerkende lokale overheden. Alle ontwikkelingen zijn inzichtelijk via www.achterhoekagenda2020.nl en er is een ‘Meedoenersloket’. In totaal zijn tientallen organisaties en bedrijven bij de Agenda betrokken, ieder met een eigen taak die voorkomt uit hun expertise. De provincie Gelderland en het Ministerie van BZK steunen de Achterhoekse ambities.


13


Loslaten en vertrouwen? Bestuurskracht onder Rutte II: de brug slaan van bestuurskracht naar burgerkracht Noor Lourens

‘Loslaten en vertrouwen’, zo luidde de titel van ons laatste bestuurskrachtonderzoek, maar het had ook zó de titel kunnen zijn van de passage over lokaal bestuur in het regeerakkoord Rutte II. Het is immers opvallend dat het Rijk (op papier) een zo groot vertrouwen heeft in gemeenten en hun bestuurskracht én hoeveel het Rijk wil loslaten. Er wordt stevig gas gegeven op de decentralisaties, maar gelijktijdig op de rem getrapt bij de overdracht van middelen. Allemaal vanuit de sterke overtuiging dat gemeenten meer maatwerk en integraliteit kunnen bereiken in de uitvoering van deze taken, omdat zij dichter bij de burger staan. Het idee is dat er zo meer betrokkenheid met de burger tot stand komt en minder geld nodig is om hetzelfde te doen met een beter resultaat. Het vertrouwen in de bestuurskracht van gemeenten lijkt nog nooit zo groot geweest als nu, maar is dat ook zo?

Paradox maatwerk en schaalgrootte De intenties van het Rijk zijn op zich een positieve zaak. Ze zijn bovendien terecht, want er is veel kwaliteit en betrokkenheid binnen het lokaal bestuur op grote én kleine schaal. Als ‘eerste overheid’ kennen de gemeenten inderdaad beter de behoeften van hun burgers en ze organiseren de dienstverlening dicht bij de burger. In één adem met de constatering dat gemeenten betere kwaliteit tegen lagere kosten kunnen realiseren, stelt Rutte II echter ook dat voor de gedecentraliseerde taken een ‘passende schaal’ nodig is. Dit zegt echter nog niets over hoe groot die schaal moet zijn

14

of de wijze waarop die moeten worden bereikt en evenmin over de andere gemeentelijke taken dan de decentralisaties. Des te opmerkelijker is het dat het kabinet op lange(re) termijn wil streven naar gemeenten met ten minste 100.000 inwoners. Waarom deze omvang? Moeten we dit lezen als een motie van wantrouwen tegen gemeenten met minder inwoners? Het is op z’n minst paradoxaal dat het kabinet aan de ene kant maatwerk en burgernabij bestuur wil en aan de andere kant aanstuurt op grotere gemeenten van ongeveer gelijke omvang. Het zet in ieder geval het vermoede vertrouwen in een ander daglicht. Wat zegt dit over hoe zij tegen

de lokale bestuurskracht aankijken? Wat zegt omvang überhaupt over de mate van bestuurskracht? Bestuurskracht is bovendien een abstract begrip en voor velerlei interpretatie vatbaar. Welke betekenis heeft het eigenlijk in de huidige dynamiek van het (lokale) openbaar bestuur?

Verband bestuurskrachtschaalgrootte? BMC heeft inmiddels meer dan 200 bestuurskrachtonderzoeken uitgevoerd, niet zelden met een (in-) direct verband met schaaldiscussies of de wens tot behoud van autonomie. Het verband tussen schaalgrootte en


Drie voorbeelden bestuurlijke Opinie van BMC van in het kort ontwikkeling • Er is geen directe samenhang tussen schaalgrootte en bestuurskracht. • Er is geen onomstotelijk verband tussen de financiële positie van de gemeente en haar bestuurskracht. • Voor bestuurskracht zijn drie gemeentelijke rollen essentieel: netwerkpartner: dienstverlener en bestuursorgaan. • Burgerkracht wordt de essentiële factor voor de krachtige gemeente. • Ruimte geven aan burgerkracht gaat veel verder dan het huidige beproefde instrumentarium. • Het vinden van innovatieve oplossingen voor de actuele complexe problemen vergt een oriëntatie die ver afstaat van ‘oud denken’ en ‘oud werken’.

Netwerkpartner, dienstverlener en bestuursorgaan bestuurskracht is een terugkerend item. Keer op keer blijkt echter dat er geen directe samenhang bestaat tussen schaalgrootte en bestuurskracht. Kleine gemeenten kunnen zeer bestuurskrachtig zijn en grote juist niet. Uiteraard spelen er bij verschillende schaalgroottes andere factoren die bestuurskracht bepalen. Grootstedelijke problematiek is niet te vergelijken met het behoud van de leefbaarheid in dorpen. De betrokkenheid en gemeenschapszin in kleinere gemeenten biedt tegelijkertijd mogelijkheden waarover grote(re) gemeenten soms niet beschikken. Een andere hypothese die telkens opduikt, is de veronderstelde relatie tussen de financiële situatie en de bestuurskracht. Recente bestuurskrachtonderzoeken en financiële analyses leren echter dat financiën weliswaar een belangrijke rol spelen in het presteren van een gemeente, maar dat ook hier geen onomstotelijk vastgestelde verbanden bestaan. Er zijn financieel gezonde gemeenten met een beperkte bestuurskracht en gemeenten waar een grote druk op de middelen juist zorgt voor meer bestuurskracht, door slimme allianties, meer resultaatgericht werken en krachtig management.

Bij bestuurskracht gaat het erom of een gemeente nu en in de toekomst, alleen of samen met partners, in staat is haar wettelijke taken en autonome ambities te verwezenlijken. Het gemeentelijke presteren gaat dus over meer dan schaalgrootte en geld. Wij onderzoeken daarom altijd drie rollen: de gemeente als netwerkpartner, dienstverlener en bestuursorgaan. Natuurlijk gaat het dan ook om efficiency en doorzettingsmacht (schaal en financiën), maar nog meer om óf en hoe gemeenten samenwerken met hun partners en de interactie met de samenleving. Daarnaast wordt de bestuurskracht bepaald door het politiek-bestuurlijk samenspel, strategisch vermogen en ambitieniveau, werkwijzen en cultuur en het personeel dat men in huis heeft om dit waar te maken. Bovenal blijken in het presteren van gemeenten de strategische visie en het leiderschap, op alle niveaus, doorslaggevend te zijn. Vaak tot uitdrukking komend in slimme samenwerking op uitvoering én beleid. Natuurlijk wordt door samenwerking schaalvergroting gerealiseerd, waardoor kleine(re) gemeenten tegen acceptabele kosten hun dienstverlening op peil kunnen houden. Dus schaal speelt een belangrijke rol, maar als een gemeente tegelijkertijd het contact met haar

burgers geheel kwijt is, of intern de boel niet op orde heeft, is ze in onze ogen niet bestuurskrachtig. Bestuurskracht is de combinatie van deze factoren. Deze optelsom is in alle gemeenten uniek. Daarom is het per definitie onmogelijk om generieke uitspraken te doen over de ideale schaalgrootte. De regering relativeert weliswaar zelf ook al door een uitzondering te maken voor plattelandsgemeenten en voor regio’s met een bepaalde logische regionale samenhang, maar dat maakt het betoog voor schaalvergroting des te onduidelijker. Op deze manier geeft het Rijk in elk geval zelf niet het goede voorbeeld op de cruciale factoren van visie en leiderschap.

Lokale bestuurskracht onder druk Het behoeft tegelijkertijd geen betoog dat de decentralisaties en de aanhoudende recessie sterke invloed (zullen) hebben op het functioneren van gemeenten. Hoewel de bestuurskracht van gemeenten overall in orde is, zal deze in de breedte onder druk komen te staan. Wat die invloed is en hoe groot die is, is echter de grote vraag. Gemeenten anticiperen volop, vooral in de decentralisaties werken zij voortvarend door aan de voorbereiding van deze megaoperatie, ondanks de onzekerheid vanuit het Haagse. In de visies toont het overgrote deel het brede bewustzijn dat samenwerking nu meer dan ooit het instrument is voor krachtig bestuur. Gemeenten houden daarbij vooral rekening met behoeften en identiteit van hun burgers om binnen samenwerking lokaal maatwerk te leveren.

Samenwerking: kracht en risico tegelijk Het groeiende aantal en de diversiteit van samenwerkingsverbanden, vooral gericht op de ‘drie K’s’: kosten, kwaliteit en kwetsbaarheid, brengt echter weer eigen knelpunten en uitdagingen met zich mee. Naast de bekende borging van de democratische legitimatie ontstaat


15


steeds meer behoefte om grip te krijgen op deze ‘lappendeken’. Het is een zoektocht naar effectieve resultaatsturing en vermindering van bestuurlijke drukte. Bovendien vindt samenwerken op beleid en strategie substantieel minder plaats vanwege de angst voor verlies van autonomie. Het vertrekpunt zou echter moeten zijn welke inhoudelijke ambities je als gemeente hebt en vervolgens hoe je deze wilt realiseren. Wat voor gemeente wil je zijn? Dat is de hamvraag voor elke gemeente. Met de vele (autonome) ambities zijn er vele wijzen denkbaar waarop je deze kunt realiseren (zelf, samen, met de markt, met het maatschappelijk veld). Dat betekent ook samenwerking op strategie. Een ‘vlucht’ in alleen operationele verbanden is in dat opzicht risicovol. Koppeling van strategie aan uitvoering, inclusief organisatievorm en personeel, dat is de uitdaging.

Vertrouwen in de burgerkracht

16

De toename van taken en druk op de middelen heeft slechts invloed op korte termijn, zo weten we van eerdere ingrijpende taakuitbreidingen. Verstrekkender en langduriger is de invloed van fundamentele ontwikkelingen binnen het openbaar bestuur en in de samenleving. Uit onze bestuurskrachtonderzoeken blijkt dat het prestatieniveau van de gemeenten in de toekomst sterk afhankelijk zal zijn van de mate waarin de gemeente de interactie aangaat met haar samenleving. De veranderende samenleving verplicht de overheid – zeker de ‘eerste overheid’ – om een nieuwe positie, rol en verantwoordelijkheid vorm te geven jegens die samenleving, gebaseerd op vertrouwen in burgers. Een ‘civil society’ waarin burgers en gemeente samen vanuit een gedeelde verantwoordelijkheid maatschappelijke vraagstukken oplossen. Samenwerking gaat dus steeds meer om samenwerking

met de burger, contact en wederzijdse inspanningsplichten. Bestuurskracht wordt in de toekomst bepaald door burgerkracht. De term bestuurskracht wordt dan een achterhaald begrip, want de kracht van het bestuursorgaan gaat dan niet meer over besturen.

Op de brug van bestuurskracht naar burgerkracht Het succesvol benutten van de burgerkracht zal het onderscheidend vermogen worden van de gemeenten. Niet omdat de gemeente teveel taken en te weinig geld heeft, maar vanuit de échte overtuiging dat burgers en gemeenschappen dit kunnen waarmaken. Gemeenten onderkennen steeds meer de noodzaak van een transitie naar een daadwerkelijk andere overheid. Die fundamentele verandering vereist echter écht vertrouwen en écht loslaten van gemeenten. Ook loslaten van ‘oud denken’ en ‘oud werken’, anders zal men


in de praktijk Krachtig bestuur in Noord-Brabant

niet komen tot de vernieuwende oplossingen die nodig zijn om de actuele complexe problemen op te lossen. Het besef moet groeien dat ruimte geven aan burgerkracht veel verder gaat dan instrumenten als de participatieladder. De verandering vereist innovatieve arrangementen en nieuwe perspectieven die niet meer te typeren zijn als ‘sturing’. Ons kabinet wil bruggen slaan. Bij gemeenten is een verbinding nodig van bestuurskracht naar burgerkracht. In plaats van het uitklappen van pontons in de vorm van een aangepaste staffel in het Gemeentefonds om ‘koudwatervrees’ voor schaalvergroting weg te nemen, kan men daarom beter met en voor gemeenten meebouwen aan een stevige fundering voor een ‘Golden Gate’ naar bestuurskracht vanuit burgerkracht.

Zijn de gemeenten in Noord-Brabant goed in staat om alle actuele veranderingen adequaat uit te voeren? Komt de samenwerking tussen overheden in de provincie en met de maatschappelijke partners tijdig en doelmatig tot stand? De provincie Noord-Brabant en de Vereniging van Brabantse gemeenten riepen een commissie van oud-bestuurders in het leven om dergelijke vragen te verkennen in elk van de vier Brabantse regio’s. Topadviseur Roel Wever staat als projectleider de commissie terzijde, samen met enkele andere doorgewinterde adviseurs. In iedere regio voeren leden van de commissie en de projectleider gestructureerde gesprekken met bestuurders, aanvullend aan desk research van alle overheden. De desk research wordt bij BMC uitgevoerd door specialisten. De commissie van oud-bestuurders stelt vervolgens tevens een analyse van sterkten en zwakten op. In een klankbordgroep vindt reflectie plaats op de uitkomsten van de commissie. De klankbordgroep vertegenwoordigt partijen als bedrijfsleven, zorg, onderwijs en burgerorganisaties. Voor elke regio verschijnt uiteindelijk een rapportage, inclusief conclusies en aanbevelingen.

Gemeente Rotterdam: zoektocht naar nieuw besturingsmodel De deelgemeenten c.q. stadsdelen van Rotterdam worden op termijn opgeheven. Toch wil de gemeenteraad van Rotterdam een sturingsmodel dat zo dicht mogelijk staat bij de mensen en ontwikkelingen in de wijken. BMC begeleidt de stuurgroep uit de gemeenteraad die de kaders stelt voor het nieuwe besturingsmodel. Er zijn twee mogelijke modellen ontwikkeld, inclusief de bijpassende scenario’s voor hun relatie met burgers en maatschappelijke partijen uit bedrijfsleven, onderwijs en zorg. Ook werd in beide opties de bestuurlijke relatie tussen het decentrale aspect en de centrale gemeente uitgewerkt. Beide modellen zijn voorgelegd aan alle betrokken partners van de gemeenten. De resultaten van deze inspraak kregen hun beslag in de besluitvorming van de raad over het nieuwe besturingsmodel voor Rotterdam.

Kijk voor meer informatie, praktijken implementatievoorbeelden op www.bmc.nl/Dossiers/samenwerking Mr. drs. N. M. Lourens is senior adviseur bij BMC [email protected] www.bmc.nl/goedwerkgeverschap


17


Oud-VNG-voorman Ralph Pans heeft onwrikbaar vertrouwen in kracht van gemeenten ‘We moeten de uitspraken in het regeerakkoord over het pad naar uitsluitend 100.000+ gemeenten wel wat relativeren: het is een krachtig signaal, maar geen absoluut voorschrift. Premier Rutte heeft gezegd dat hij de gemeenten nergens toe wil dwingen. Niettemin vergen de gedecentraliseerde taken een voldoende schaalgrootte. Je ziet dan ook overal dat gemeenten daarover nadenken. Zij willen terecht de omvang kiezen die in de omgeving sociaaleconomisch, maar ook cultureel samenhang vertoont. De gemeente Zaanstad is daar een mooi voorbeeld van, waar de gemeenten elkaar destijds op een natuurlijke manier hebben gevonden.

INTERVIEW 18


Ook het samenwerkingsverband Drechtsteden heeft een natuurlijke oorsprong, net zoals Gooi- en Vechtstreek. Er zijn vele voorbeelden van effectieve samenwerkingsverbanden. Maar echte fusies vergen tijd en daarom is bovenlokale samenwerking nu de essentiële stap om de gedecentraliseerde taken goed te kunnen oppakken. Als VNG monitoren we dat proces, liefst samen met het ministerie van BZK, want op 1 juni aanstaande moeten de gemeenten er al klaar voor zijn. Den Haag moet zich wel terugtrekken op de organisatie van de totale beweging van taakverdeling en verantwoording, zonder zich met de lokale details te bemoeien.’ Burger en bestuur Aan het einde van zijn tijd als voorzitter van de directieraad van de VNG blikt Ralph Pans nog eens terug, bijvoorbeeld op de opkomst van de dualisering. De uitbreiding van het aantal bestuurders als gevolg van de dualisering wordt nu weer tenietgedaan. ‘Duaal bestuur kreeg eigenlijk het verkeerde label mee: het verkleinen van de afstand tussen de burger en het gemeentebestuur. Dat is namelijk niet gelukt. Maar er is wel

degelijk een versterking van de raad tot stand gekomen. Alle integriteitskwesties konden alleen maar door een zelfverzekerde raad aan de orde worden gesteld. Daar is de samenleving wel beter van geworden. Nu moeten meer taken worden uitgevoerd met minder bestuurders. Dat zal inderdaad wel een hele toer worden, maar het moet te doen zijn. Bovendien is het lastig om voor de zwaardere bestuurlijke taken de goede mensen te vinden, want het aanzien van


19

I N T E R G E M E E N T E L I J K E s amenwerking

‘Den Haag gaat er niet meer over’


politieke gezagsdragers is helaas steeds verder gekelderd. Heel interessant is dan ook de huidige ontwikkeling naar een sterkere burgerparticipatie.’

Dicht bij de burger en integraal beleid De VNG richt zich met name op de taken waar de thema’s ‘dichtbij de burger’ en integraliteit van beleidsterreinen spelen. Pans: ‘Dat zijn de onderwerpen waar je op lokaal niveau het verschil kunt maken. Dat hebben we eerder gezien met decentralisaties, zoals met de Wmo. De overheid zet zich in voor de kwetsbare burgers, dus degenen die zorg nodig hebben of een uitkering ontvangen. Jeugdzorg verdient daarbij nog bijzondere aandacht. De gemeente kan arrangementen op maat creëren. Het is de kunst om op deze gebieden meerwaarde te creëren, met minder geld en bovendien in korte tijd. Ik vind het een positieve ontwikkeling, mits den

20

Haag de gemeenten de ruimte geeft voor eigen invulling en zich beperkt tot het scheppen van de goede voorwaarden. Als je de illusie wekt dat alles hetzelfde kan blijven, terwijl er miljarden minder te besteden zijn, dan wordt ’t een regelrechte ramp. Den Haag gáát er niet meer over en de Kamer kan niet alles meer controleren. De gemeente maakt de eigen keuzes en de spelregels die het beste zijn voor haar burgers. Er zullen dus meer verschillen ontstaan tussen gemeenten. Opnieuw snijdt Pans het belang van burgerparticipatie en samenwerking met partners aan: ‘Overleg met instellingen en andere maatschappelijke organisaties is urgent om de goede keuzen in de aanpak te maken en taken te verdelen. De gemeente voert de regie en organiseert doorzettingsmacht. Er gebeurt al veel op dit gebied, bijvoorbeeld met de jeugdzorg in Amsterdam. Gemeenten hebben gelukkig een goede traditie om snel van

elkaar te leren. Zo wordt de filosofie van ‘één burger – één plan – één regie’ in hoog tempo overal het leidende motto.’ Pans ziet de ‘regiegemeente’ snel in betekenis toenemen. ‘De uitvoering van taken ligt niet meer alleen bij de gemeente zelf. Het klassieke ‘ambtenaarschap’ gaat op termijn op de helling en de behoefte aan flexibiliteit groeit. Er is behoefte aan een fluctuerend arbeidspotentieel, waarbij ZZP’ers en bureaus die ‘handjes’ kunnen leveren een rol kunnen spelen, maar ik zie ook veel waarde in de mogelijkheid dat gemeenten elkaar die ‘handjes’ leveren. Bij complexe problemen die niet elke dag spelen is de toegevoegde waarde van consultants met specifieke expertise van grote betekenis. Ik heb altijd met goede mensen uit de private markt gewerkt, je hebt specialisten nodig om iets in te regelen of uit te laten zoeken. Dat blijft nodig.’


Belang lokaal bestuur groeit In Europa zijn wij, samen met de Scandinavische landen, de voorloper op het gebied van decentralisatie. Maar we blijven achter wat de financiering betreft. In Denemarken hebben de gemeenten voor zo’n 70% hun eigen inkomsten. We hebben eigenlijk een rare manier van rondpompen van belastinggeld: van de burger naar het Rijk naar de gemeente, die het weer besteedt aan de burger. Dat zou veel efficiënter kunnen: een bedrag van 15 miljard kan direct, dus zonder de omweg via het Rijk met alle extra kosten, via lokale belasting geheven en besteed worden in de gemeenten. Het zou echt van visie getuigen wanneer het kabinet dat pad van rechtstreekse financiering had gekozen. Voor de uitvoering zijn verschillende vormen denkbaar. Maar kennelijk is men toch bang om de grip op het totale systeem te verliezen. Dat zijn de resten van het centralistisch Nederland. Maar de

beweging gaat toch onafwendbaar door: de nationale regering verliest enerzijds terrein aan Europa en anderzijds aan de regio’s en steden. Dat gebeurt overal: de staten worden minder belangrijk en de lokale besturen groeien in reikwijdte. Dat geldt niet alleen bestuurlijk maar ook economisch: de gemeenten zijn gezamenlijk een grotere investeerder dan het Rijk. Het Rijk geeft wel veel geld uit, maar investeert weinig.’

Gemeenten vinden altijd een oplossing Het Rijk heeft lang niet alles goed gedaan in het verleden, vindt Pans. ‘De huidige krimpproblematiek in bepaalde gebieden heeft veel te maken met het rijksplanningsbeleid dat in het verleden is gevoerd. Die verantwoordelijkheid gaat verder dan er een mooie nota over schrijven en het dan verder maar overlaten aan de lokale overheden. Sommige gemeenten zijn daar erg constructief mee bezig, zoals Heerlen.

Gemeenten vinden uiteindelijk altijd een oplossing, tot en met het afboeken van de tekorten op de grondexploitatie. De betrokkenheid van Ralph Pans bij de problematiek van de gemeenten is groot en zijn dossierkennis is even groot als zijn werklust. Zal de overstap naar de Raad van State niet heel erg groot zijn? ‘Jazeker,’ zegt hij, ‘maar ik heb mijn hele werkzame leven maar doorgerend, met een altijd overvolle agenda. Ik verheug me er eigenlijk wel op om wat meer in de luwte van de publiciteit en met wat minder spanningen te functioneren. Voor het eerst in mijn leven ga ik nu eerst een paar weken leven met een lege agenda. Dat lijkt me vreemd, maar heerlijk. En mijn nieuwe functie geeft mij de gelegenheid om mijn ervaring met het openbaar bestuur nu eens op een heel andere manier te kunnen inzetten, daar verheug ik me erg op.’


21


Met schaalvergroting meer ruimte voor burgers Misschien is grotere afstand tussen burger en bestuur zo gek nog niet Marcel Boogers

Elk plan voor opschaling van gemeenten en provincies leidt steevast tot de kritiek dat de afstand tussen burger en bestuur wordt vergroot. Hoewel dit best kan worden genuanceerd, is het eigenlijk maar de vraag of het ook erg is. Als we wat minder krampachtig vasthouden aan het idee dat de overheid het monopolie heeft op het algemeen belang, is schaalvergroting eigenlijk helemaal geen probleem. En als we meer ruimte willen geven aan inwoners die zelf het initiatief nemen om samen met instellingen en bedrijven de kwaliteit van hun leefomgeving te verbeteren, is een grotere afstand tussen burger en bestuur misschien zelfs een oplossing.

Negatief beoordeeld Schaalvergroting en grootschaligheid worden de laatste tijd nogal negatief beoordeeld. Berichten over problemen in de zorg, het onderwijs of bij woningbouwcorporaties geven daar ook alle aanleiding toe. Schaalvergroting wordt dan in verband gebracht met bureaucratische managers, excessieve beloningen voor bestuurders en verslechterde dienstverlening. De menselijke maat is hier verdwenen, maatwerkoplossingen zijn niet meer mogelijk. Van schaalvergroting bij de overheid wordt ongeveer hetzelfde verwacht: grotere gemeenten zouden minder goed in staat zijn om adequaat

22

in te spelen op de wensen en problemen van inwoners. Niet alleen omdat het voor inwoners moeilijker zou zijn om hun opvattingen kenbaar te maken, maar vooral omdat grootschalige besturen zich meer richten op de modale inwoner en minder aandacht zouden hebben voor specifieke vragen en behoeften. Al deze angstbeelden over gemeentelijke schaalvergroting gaan uit van de gedachte dat het gemeentehuis het middelpunt van de lokale gemeenschap is, waar alle besluitvorming, uitvoering en dienstverlening zich concentreert.

Relativeren Omdat we weten dat dit niet het geval is, dient het belang van schaal wat te worden gerelativeerd. Onderzoeken wijzen steevast uit dat gemeentegrootte nauwelijks van belang is voor het doelmatig, doeltreffend en democratisch functioneren van gemeenten. Iedere overheidstaak heeft immers zijn eigen optimale schaal, maar vooral: de totstandkoming en uitvoering van lokaal beleid is een samenspel tussen besturen, belangengroepen, maatschappelijke instellingen, uitvoeringsorganisaties, bedrijven en betrokken inwoners. De kwaliteit van dit samenspel is vooral van


Opinie van BMC in het kort • De overheid heeft niet het monopolie op het algemeen belang. • Een gemeente die afstand houdt, is beter in staat tot het samenspel met haar inwoners en met andere overheden, instellingen en bedrijven. • Burgers die initiatieven nemen, verdienen meer ruimte. • Bindend leiderschap is belangrijker dan gemeentegrootte.

belang; het bindend leiderschap van lokale bestuurders heeft hiervoor meer betekenis dan de schaal van het bestuur. Zijn schaal en schaalvergroting dan helemaal irrelevant? Nee. Sterker nog: het functioneren van governancenetwerken kan gebaat zijn bij schaalvergrotingen of schaalverkleiningen, afhankelijk van de vraagstukken die aan de orde zijn. In de praktijk gebeurt dat ook met intergemeentelijke samenwerkingsvormen of met wijkgericht werken, waardoor gemakkelijk kan worden geschakeld tussen schalen zonder meteen de schaal van de gemeente aan te passen. Verder kan schaalvergroting soms ook helpen om het samenspel tussen gemeenten en andere partners nieuwe impulsen te geven. Grotere gemeenten leggen immers meer gewicht in de schaal aan provinciale, departementale of Europese besluitvormingstafels en zijn steviger onderhandelingspartners voor maatschappelijke instellingen die vaak al forse schaalvergrotingen achter de rug hebben.

Samenspel Anders dan vaak wordt gedacht kan schaalvergroting ook voor het samenspel met inwoners en hun

organisaties een positieve betekenis hebben. Het functioneren van de lokale democratie gaat uit van de fictie dat de gemeenteraad de centrale spil in de lokale besluitvorming is, waardoor gemeenteraden moeilijk weten om te gaan met eigen initiatieven van inwoners die zich aan deze besluitvorming onttrekken. Op het moment dat de lokale politiek door schaalvergroting gedwongen wordt wat meer afstand te nemen van de dorps- en wijkgemeenschappen waar deze inwonersinitiatieven tot ontwikkeling komen, ontstaat er opeens ruimte om rollen en verantwoordelijkheden zo te definiëren dat initiatiefrijke inwoners kunnen worden gestimuleerd en ondersteund.

De kunst van het loslaten Een goede illustratie hiervan is de gemeente Peel en Maas, die momenteel in Nederland geldt als lichtend voorbeeld op het gebied van de omgang met inwonersinitiatieven. Waar de voormalige gemeenten Helden, Kessel, Meijel en Maasbree gekenmerkt werden door gespannen relaties tussen het gemeentebestuur en de dorpsgemeenschappen, zorgde de gemeentelijke herindeling voor nieuw elan in de verhoudingen. De grotere afstand (ook fysiek) ten opzichte van de dorpsgemeenschappen werd hier niet als een probleem gezien, maar als een kans om de inwoners van de dorpskernen meer ruimte te geven om gezamenlijke initiatieven te ontplooien voor de verbetering van hun leefomgeving. In deze nieuwe context leert de gemeenteraad ‘de kunst van het loslaten’ beter te beheersen dan in de voormalige gemeenten, zoveel is

inmiddels duidelijk. Schaalvergroting, afstand en afstandelijkheid hebben vaak een negatieve bijklank. En dat is niet helemaal terecht. Een overheid die afstand houdt erkent het belang van het samenspel met andere overheden, instellingen en bedrijven en is beter in staat om ruimte te geven aan initiatiefrijke inwoners die samen aan de slag willen om hun dorp of wijk te verbeteren. En dat is waar het tegenwoordig om gaat. Prof. dr. M. Boogers is senior adviseur bij BMC en hoogleraar Innovatie en regionaal bestuur aan de Universiteit Twente [email protected]

in de praktijk Gemeente Maasgouw: houtskoolschetsen veranderingsmogelijkheden Maasgouw is een nieuw samengestelde gemeente, die zich net zoals alle gemeenten met talrijke veranderingen geconfronteerd ziet. Zo is er de noodzaak tot intensievere samenwerking tussen partijen die elkaar moeten vinden, binnen en buiten de gemeente. Ook veranderingen in de gemeentelijke taken vragen bezinning op de gemeentelijke organisatie, zoals vanwege de inrichting van de RUD en de decentralisaties in het sociale domein. Bovendien wil de gemeente zich meer concentreren op de regiefunctie. BMC leidde een tweedaagse werkconferentie van het managementteam en analyseerde de veranderingsmogelijkheden in de vorm van ‘houtskoolschetsen’ en de consequenties voor de organisatieontwikkeling en de vertaling van gemeentelijke doelen naar houding en gedrag van bestuur, management en medewerkers.


23


Secretarissen WGR+-regio bespiegelen kabinetsplannen voor gemeenten

‘Andere dingen oppakken en het anders doen’ INTERVIEW

Het regeerakkoord rept van de ambitie tot drastische vermindering van aantallen gemeenten en provincies. Hoe denken ze daar in de WGR+-regio bij uitstek over? Kan samenwerking een andere weg zijn om de achterliggende bedoelingen van het kabinet te realiseren? Roel Wever, directeur bij BMC, vroeg het aan de secretarissen van de gemeenten Arnhem en Nijmegen en van de provincie Gelderland, respectievelijk Caroline van de Wiel, Berend van der Ploeg en Paul van Kalmthout. Slinger nodig Berend van der Ploeg (Nijmegen) bijt het spits af: ‘Het regeerakkoord is voor onze gemeente een enorme financiële klap, die tientallen miljoenen extra bezuinigingen zal vergen. De pijn geldt niet alleen ons als gemeenten, maar raakt ook onze partners, bijvoorbeeld de woningcoporaties, die we nodig hebben om projecten van de grond te trekken. Je ziet iedereen zenuwachtig worden. Juist nu we een extra slinger nodig hebben, wordt er aan de rem gehangen.’ ‘Laten we ook toch ook eens proberen te kijken naar de plussen van het regeerakkoord’, oppert Roel Wever. ‘De

24

taakafbakening tussen gemeenten en provincies op het sociale terrein is er wel duidelijker op geworden. Nu we weten dat de plus van de WGR+ afgaat, weten we waar we aan toe zijn. En de impuls die nu weer aan de schaalvergroting wordt gegeven geeft ons een steun in de rug om verder creatief aan samenwerking te werken.’

Randvoorwaarden in plaats van eisen Volgens Van Kalmthout zal het aantal gemeenten in de komende vijf jaar, ongeacht het kabinetsbeleid, evenals in voorgaande perioden verder

verminderen met zo’n 10 à 20%. Met de bezuinigingen en de decentralisaties komen de grenzen voor de echt kleine gemeenten in zicht. Gemeenten zien tegen die achtergrond zelf als eerste waar samenwerkingskansen gewenst en reëel zijn. Het kabinet zou daarvoor optimale randvoorwaarden moeten creëren in plaats van concrete getallen en concrete landsdelen als norm te stellen. Ook zijn duidelijke kaders gewenst die provincies in staat stellen deze processen te ondersteunen. Nu bestaat teveel onduidelijkheid over het begrip draagvlak en kan de provincie weinig doen, omdat het parlement toch


steeds zijn eigen afwegingen maakt bij herindelingsvoorstellen. Het kabinet voelt de tijdsgeest wel goed aan, maar de strikte eisen voor schaalvergroting creëren alleen maar weerstand.’

compensatiefonds. ‘Achter het principe van minder geld zit een wereld van verlies van slagkracht. Het is toch ondenkbaar dat we nu terug moeten komen van de werkwijze met het uitbesteden van diensten. Het kan toch niet zo zijn dat we allerlei taken weer zelf terug moeten nemen.’ Van der Ploeg: Het akkoord zet de grootscheepse decentralisatie-operatie door. Daar zijn we al hard mee bezig en nu hebben we iets meer tijd. Bijvoorbeeld om in die operatie ook andere partijen te betrekken, zoals zorgverzekeraars.’ De gesprekspartners zijn het erover eens dat de gang van zaken rond de RUD’s een goed vertrekpunt zou kunnen zijn. Caroline van de Wiel: ‘De wettelijke verplichting zorgt er nu opeens voor dat alle neuzen dezelfde kant op staan. Wanneer iedereen het zelf maar een beetje moet uitzoeken, gaat er veel tijd en energie verloren. Als het te vrijblijvend is, zijn er altijd sommigen geneigd achterover te gaan hangen.’ Roel Wever focust de discussie op de WGR. ‘Nou,’, zegt Caroline van de Wiel, ‘je kunt ook zeggen dat ze er wel vertrouwen in hebben dat we ook voor minder geld dan het Rijk nu zelf nodig heeft een goede prestatie kunnen neerzetten.’

Provincie kan eventueel bijspringen

Ondenkbaar Caroline van de Wiel (Arnhem) vindt het ook veel te rigoureus om de grens van 100.000 inwoners voor een gemeente te stellen: ‘Daar worden mensen alleen maar defensief van.’ Zij ziet net zoals haar collega van Nijmegen toch vooral financiële problemen op zich afkomen, bijvoorbeeld met betrekking tot de afschaffing van het BTW-

Paul van Kalmthout: ‘Er zijn veel goede voorbeelden uit het verleden van decentralisatie van taken door het Rijk, zoals de uitvoering van de Bijstandwet, de Wmo en de Welzijnswet. Daarbij werden bezuinigingen gecombineerd met meer beleidsruimte voor gemeenten. Zo straalde het Rijk vertrouwen uit in gemeenten en was er ruimte voor de uitvoering. Je kunt nu voorzien dat artikel 12 een angstwekkend spookbeeld wordt voor steeds meer gemeenten. Wij werken in Gelderland aan een model om een tandje bij te schakelen voor gemeenten die het zo moeilijk hebben dat ze in de gevarenzone dreigen terecht te komen. Maar dan moet wel aangetoond zijn dat de gemeente zelf, met actieve

instemming van de raad, al een maximale inspanning heeft gepleegd. Een echt probleem heeft Van Kalmthout met de voornemens van het kabinet ten aanzien van de Wet houdbare overheidsfinanciën (Hof). Die verhindert provincies met financiële ruimte om te investeren en zo de economie te stimuleren. Deze investeringen, vaak ten behoeve van gemeenten, worden door het kabinet als tekortvergrotend aangemerkt. Het is de vraag of het Rijk zich op dit punt ten opzichte van Brussel niet roomser dan de paus opstelt.

Regio’s met potenties Tot slot signaleert Roel Wever de problematiek rond de corporaties die ‘door de grond dreigen te zakken vanwege grote volkshuisvestingsprojecten’, en de onrendabele grondaankopen. De gesprekspartners zijn het erover eens dat het beeld zoals dat overal wordt opgeroepen te ongenuanceerd is. ‘Niet alles is kommer en kwel’. Caroline van de Wiel: ‘Het gaat nu op een wat meer organische manier bij de ontwikkeling van woonruimte. Kleine partijen, die nog wel mogelijkheden hebben, melden zich. Het wordt een fijnmaziger spel. Andere samenwerkingsrelaties dienen zich aan, private partijen stellen zich anders op en wij moeten ook zoeken naar flexibiliteit. Dat geldt ook voor aanbestedingen. Als je dat meer in grote samengestelde pakketten doet, kun je als overheid bepaalde risico’s vermijden. Laten we ook kijken naar de kansen.’ Dat zijn de heren met haar eens. Berend van der Ploeg besluit de discussie met: ‘Wij zijn een bloeiende regio, mede door de aanwezigheid van geavanceerde kennisinstituten, en lijntjes naar Wageningen, Twente en Eindhoven. Als het èrgens kan, dan kan het hier.’


25


Als volwassenen jegens elkaar Willem de Vos

Nieuw beleid vergt andere verwachtingen en houdingen van organisaties en burgers

De huidige economische omstandigheden en de vraagstukken van de toekomst maken duidelijk dat we het in ons land over een andere boeg moeten gooien. Het regeerakkoord laat zien dat dat ook gaat gebeuren op vele terreinen. Andere wetgeving zorgt ervoor dat iedereen dat gaat merken, in zijn of haar portemonnee en/of leefomstandigheden. Maar wetgeving zegt nog niet veel over hoe mensen met die veranderingen om zullen gaan. De veranderingen als gevolg van het regeerakkoord, of het nu gaat om de arbeidsmarkt, de zorg, het onderwijs, het sociale domein, de pensioenen of de publieke ruimte: alle vragen ze om een andere instelling van mensen. Ouder-Kind-transacties De verhouding tussen de overheid en de burgers in de laatste tientallen jaren lijkt op de verhouding tussen Ouder en Kind. Deze constatering is ontleend aan de Transactionele Analyse, een manier van kijken naar menselijk gedrag die veel inzicht geeft. In de Transactionele Analyse geven we de naam ‘Ouder-Kindtransacties’ aan alle contacten die lijken op hoe ouders hun kinderen toespreken of beschermen. Het kan gaan om contacten tussen de ene mens en de andere, tussen organisaties en mensen, of tussen organisaties onderling, ‘Ouder-Kind-transactie’ houdt in dat de ene partij (een organisatie, een ambtenaar, een politieagent of een hulpverlener) gedrag vertoont dat lijkt

26

op hoe hij dat vroeger ouderfiguren heeft zien doen. De ander reageert daarop zoals hij dat vroeger als kind heeft geleerd. De een is duidelijk, strak, bestraffend of vriendelijk, (over) bezorgd, voorkomend. De ander reageert geprikkeld, betrapt, nijdig of afhankelijk, hulpeloos en passief. ‘Ouder-gedrag’ lokt bijna vanzelf een ‘Kind-reactie’ uit. Ouder-Kindtransacties zijn nodig en waardevol, maar niet in alle omstandigheden.

Regeerakkoord vergt meer Volwassene-Volwassenetransacties Samen ontdekken wat de overheid voor jou moet doen en wat jij zelf kunt doen, vraagt om een gesprek tussen

Opinie van BMC in het kort • De nieuwe maatschappelijke orde vergt verhoudingen tussen overheid en burger die niet meer, zoals in het verleden, lijken op de verhouding tussen Ouder en Kind. • Aan beide kanten van de tafel zijn inspanningen nodig om samen te ontdekken wat de overheid voor de burger moet doen en wat die burger zelf kan doen. • Mensen die ‘aan de knoppen draaien’ en mensen die daarvan de gevolgen ondervinden, komen in een andere relatie jegens elkaar terecht en voeren een ander soort gesprekken. • De Transactionele Analyse biedt mogelijkheden om de verhoudingen te analyseren en te veranderen en geeft aanknopingspunten voor leren en oefenen.


volwassenen aan beide kanten van de tafel. Een Volwassen-attitude duidt op de ‘stand van je brein’ die je in staat stelt mogelijkheden te onderzoeken zonder emotioneel (boos, verongelijkt of wanhopig) te worden. Iemand kan in zijn Volwassene-attitude bepalen hoe hij omgaat met een nieuwe situatie. Wanneer de overheid zich de rol van ouder toeëigent, zoals in Ouder-Kindtransacties, schakelt zij daarmee sommige (denk)activiteiten en eigen mogelijkheden van burgers uit. Een overheid die – als ‘goed huisvader’ – regelt en verzorgt, veroorzaakt dat mensen zich afhankelijk opstellen. Zij vinden het normaal dat de overheid alles voor hen regelt, tot en met de leefbaarheid van stad, dorp of wijk. Maar voortaan zal de overheid minder voor haar burgers zorgen. De uitgeschakelde (denk)activiteiten moeten weer worden ‘aangezet’, zodat mensen zich geen slachtoffer voelen van de veranderende omstandigheden, niet blijven hangen in protest en verontwaardiging, maar zoeken naar mogelijkheden. Overigens beweer ik niet dat mensen in een Ouder-Kindtransactie niet volwassen zijn: ze gebruiken ouder- of kindgevoelens in hun taal of houding om hun interpretatie van de werkelijkheid te uiten.

Mensen zijn vindingrijk De samenleving transformeert naar een minder hoog voorzieningenniveau, een stijgende vraag naar zorg en een veranderende arbeidsmarkt. De gemeente heeft een minder regelende functie dan voorheen. De burger moet zich daarbij een andere manier van denken en ander gedrag eigen maken: zelfbewust en autonoom. Om zich te handhaven moet hij nieuwe mogelijkheden zoeken. ‘Samen leven’ en samen een goede leefomgeving creëren betekent dat mensen alternatieve oplossingen moeten vinden. De mensen die ‘aan de knoppen draaien’ en de mensen die daarvan de gevolgen ondervinden, komen in een andere relatie jegens elkaar terecht. Dat vraagt nogal wat van degenen die

voorheen de procedures en regels toepasten èn van degenen die hulp en ondersteuning nodig hebben. De medewerkers van organisaties moeten een dubbele taak realiseren: hun eigen gedragspatronen aanpassen en sturen op ander gedrag en andere verwachtingen van de burger, cliënt of leerling. Het mooie is dat iedereen zich de toestand van ‘Volwassene’ kan toeëigenen. Kinderen vanaf een jaar of zes hebben deze attitude zelfs al in hun ‘rugzakje’. Iedereen heeft de mogelijkheid om de eerste gevoelens van boosheid, teleurstelling, hulpeloosheid of passiviteit te vervangen door een onderzoekende instelling om nieuwe mogelijkheden te ontdekken. De belangrijkste eigenschap van de mens is immers zijn vindingrijkheid.

Ander paradigma De verschuiving van de Ouder-Kindrelatie naar de Volwassene-Volwassenerelatie is een heuse verandering van paradigma. De verandering van een sterk regelende en zorgende overheid naar een overheid die terugtreedt, vraagt om leren en oefenen. De opvattingen over werk en voorzieningen, over verantwoordelijkheden, rechten en plichten van overheid en burgers voldoen niet meer. Dat is lastig, want die opvattingen zijn velen van ons ‘met de paplepel ingegoten’. Voor dit veranderingsproces is bewustwording en actieve steun nodig, om te beginnen voor het voeren van een ander soort gesprekken en het zoeken van andere oplossingen en mogelijkheden. De wet verandert de buitenkant, maar de voorwaarde voor een goede praktijk is dat de binnenkant van mensen meedoet. Dat lukt bijna niemand zomaar, zonder oefening. Drs. W. de Vos is partner bij BMC [email protected]

in de praktijk Neder-Betuwe; volwassen jegens elkaar begint intern. De gemeente Neder-Betuwe is zich bewust van de nieuwe rollen die zij als gemeente gaat vervullen. Om daarvoor klaar te zijn, is het noodzakelijk dat ook binnen het gemeentehuis alle betrokkenen werken aan verbeteringen. Dat vraagt van het bestuur, het management en de medewerkers een grotere onafhankelijkheid, meer lef en de oprechte overtuiging dat de successleutel van veranderen bij henzelf ligt. BMC begeleidt deze cultuurveranderingsopgave. Gestoeld op de denkwijze van de Transactionele Analyse organiseert BMC bijeenkomsten met het college van B&W en het management, een trainingstraject met een bevlogen kopgroep van medewerkers (de ‘Gideonsbende’), acties voor medewerkers en diverse kruisbestuivingsbezoeken tussen de groepen onderling. Onze gezamenlijke aanpak, voorbereid met enkele interne co-trainers leidt ertoe dat op alle niveaus het bewustzijn groeit dat iedereen van invloed is op de noodzakelijke verandering. Een sleutel voor het noodzakelijke succes ligt in de betrokkenheid van alle lagen in het gemeentehuis en de steun van het college.


27


Besparen door samenwerking ‘Ik ben van het geld verdienen voor opdrachtgevers’, beweert Peter Beumer vanuit zijn ervaringen met effectieve samenwerking tussen gemeenten. Peter Beumer

De redenen om de samenwerking te zoeken laten zich samenvatten als de drie K’s: Kwaliteitsverbetering, Kwetsbaarheid verminderen en Kosten besparen. Bij concrete samenwerkingsprojecten is efficiency vaak een belangrijke drijfveer. Maar hoe weet je of dat doel inderdaad wordt gerealiseerd, in welke mate en wanneer? Het lijkt simpel: van tevoren de nulstand bepalen en vastleggen wanneer je welke resultaten wilt bereiken. Toch is de praktijk ingewikkelder, want al te vaak hebben bestuurders en ook managers geen idee over de feiten en blijft het bij vermoedens, zowel van tevoren als achteraf. Dat helpt niet erg bij het transparant maken van de bedrijfsvoering en evenmin bij de verantwoording.

Van tevoren kader bepalen De echte verdiensten van automatisering en andere ICTtoepassingen ontstaan pas wanneer de kosten van de interne organisatie in grotere mate teruglopen dan wat de nieuwe organisatie kost. De voorbereiding is van het grootste belang: van tevoren het kader bepalen dat op een vastgesteld tijdstip aan de hand van feiten en cijfers kan worden beoordeeld. Het gedisciplineerd voortdurend doorrekenen vergt resultaatgerichte regie. Het probleem is dat het meestal niet gaat om een samenwerkingsproject dat geïsoleerd valt te bezien, het gaat meestal om

28

verschillende trajecten tegelijkertijd en in verschillend stadia. Soms gaat het ook om verschillende juridische structuren, om over nieuwe benodigde investeringen nog maar te zwijgen. Bovendien zijn er grenzen aan de mate van mogelijke afbouw van de eigen formatie of methoden in de ‘latende’ organisatie. Het gaat dan niet alleen om pc’s en meubilair, maar ook om huisvesting, management en overhead. Vooral middelgrote gemeenten moeten zich afvragen voor welke functies welke minimale voorzieningen over moeten blijven om niet te kwetsbaar te worden en welke formatie daarvoor nodig is. Als je de risico’s kent kun je ze beheersen.

Verplichting voor elke overheid Een kansrijke taak voor gemeentelijke samenwerking is het hele gemeentelijke belastingentraject. De verdiensten voor elke individuele gemeente zijn gemakkelijk aan te tonen. Overal groeit dat besef en overal komen samenwerkingsprojecten van de grond. De burger merkt daar niets van. Een ander succesverhaal is het vergunningentraject dat de nieuwe omgevingsdiensten (RUD’s) uitvoeren. Hetzelfde geldt voor de gezamenlijke uitvoering van de uitkeringen door de sociale diensten. Gezamenlijke automatisering is altijd goedkoper dan individuele automatisering, mits de


Opinie van BMC in het kort • Samenwerken moet leiden tot meer kwaliteit, minder kwetsbaarheid en minder kosten. • Van tevoren moeten van elk samenwerkingstraject de kosten worden berekend om nadien het verschil zichtbaar te maken. • Besparingen uitvoeren is niet een keuze: de meest efficiënte taakuitvoering zoeken is de plicht van elke overheid en overheidsorganisatie.

individuele organisatie eenvoudiger en dus goedkoper wordt. Eigenlijk is het werken aan besparingen niet een keuze die een gemeente naar believen wel of niet kan maken: de meest efficiënte taakuitvoering is een legitieme verplichting van elke overheid.

Mensen meenemen in het proces

in de praktijk 25% besparen op de kosten door belastingsamenwerking BMC adviseerde een gemeente over aansluiting bij een belastingsamenwerking. Er werd een afweging gemaakt op Kosten, Kwaliteit en Kwetsbaarheid. In de belastingsamenwerking werkten diverse gemeenten en een waterschap samen. Door de aansluiting maakte de gemeente 25% minder kosten. Daarnaast gingen door specialisatie en bulkverwerking de bezwaarafwikkeling, aanslagoplegging en invordering veel sneller. Op deze manier werd tevens voorkomen dat burgers in financiële problemen geconfronteerd werden met een deurwaarder van de gemeente en van het waterschap.

Maar het leven bestaat niet alleen uit objectief vast te stellen gegevens. Het menselijke aspect speelt ook een grote rol die om beheersing vraagt. Wanneer de medewerkers een sterke aversie hebben tegen de nieuwe werkwijze, bijvoorbeeld vanwege een nieuwe werkplek, is dat een remmende factor. Ook sterke persoonlijke sympathieën of al dan niet vermeende andere gemeentelijke belangen – zowel bij bestuurders als bij medewerkers – kunnen de rationele weg naar efficiencywinst in de weg staan. De cultuur in de gemeente als geheel of in het gemeentehuis is daarom van net zoveel belang als de cijfers. Wanneer mensen opzien tegen veranderingen moet je tijd nemen om ze ‘mee te nemen’ in het proces. Op enig moment komt altijd het moment dat ze enthousiast worden over de mogelijkheden, vaak verbaasd over de resultaten. Dat geldt ook voor bestuurders. Ik ken weinig

zaken die mensen zó geweldig inspireren als aantoonbaar succesvol samenwerken.

Verbinding tussen bestuur en organisatie Vooral in gevallen waarin besturen-opafstand bijna besturen-uit-zicht is geworden, zijn de bestuurders vaak bang om knopen door te hakken. Het is erg belangrijk om de verbinding tussen bestuur en de organisatie te onderhouden. Het college en de raad houden immers wel hun verantwoordelijkheden. Dat geldt bijvoorbeeld bij goed opdrachtgeverschap. Dat is niet één op één hetzelfde als uitbesteden. Om alle aspecten goed op elkaar te kunnen afstemmen is het vormen van multidisciplinaire teams de beste aanpak, naast onafhankelijke procesbegeleiding.

Match met bedrijfsleven in regio Bij de essentiële projectbegeleiding hoort het steeds herhalen van de boodschap, zodat het doel voor de burger altijd en bij alle betrokkenen in beeld blijft. Gelijktijdig is het zaak steeds te zoeken naar nieuwe mogelijkheden. Zo zijn we nu bezig om te onderzoeken welke winst valt te boeken wanneer de sociale diensten en de sociale werkvoorziening in een regio meer samen optrekken. Door een regionale aanpak valt een betere match te maken met het totale bedrijfsleven in die regio. Op lokaal niveau is dat meestal veel moeilijker. En als je op uitkeringen weet te besparen, levert dat nog veel meer op dan besparen op formatie of andere organisatiekosten. Drs. P.T Beumer is senior adviseur bij BMC [email protected]


29

zorg dichtbij

Besparen en verbeteren Vijf bouwstenen voor Zorg Dichtbij Jan Roose

Op dit moment vinden in de jeugdzorg, de Wmo, de AWBZ en de Zorgverzekeringswet ingrijpende en fundamentele veranderingen plaats ten gevolge van bezuinigingen, invoering Passend Onderwijs, decentralisaties in de zorg, strategisch gedrag van zorginstellingen en zorgverzekeraars, en de volume-criteria (minimaal aantal ingrepen per jaar) die worden gesteld aan medisch-professionals. Meer dan in het verleden wordt nu door de overheid veel verwacht van de eigen mogelijkheden van patiënten, zorgvragers en de maatschappij. Als we de mogelijkheden van patiënten, cliënten en burgers als vertrekpunt kiezen voor de herordening van het (zorg)stelsel en die optimaal willen benutten, dan is de keuze voor ‘Zorg Dichtbij’ een logische.

Zorg Dichtbij impliceert een beweging waar burgers in de eigen omgeving en zoveel mogelijk binnen eigen netwerk formele en informele zorg organiseren en ontvangen. Wil ‘Zorg Dichtbij’ een realiteit worden, dan moeten we integraal kijken naar de samenhang tussen alle domeinen, want deze beïnvloeden elkaar voortdurend (met alle financiële gevolgen van dien) en zijn voor hun succes van elkaar afhankelijk. BMC ziet een belangrijke rol en taak weggelegd voor gemeenten als eerste overheid bij de organisatie en sturing van de eerstelijnszorg. De gemeente opereert dicht bij de burger en heeft er belang bij om actief bij te dragen, omdat: • de burger belang heeft bij goed toegankelijke, beschikbare en betaalbare zorg;

30

• de budgetverantwoordelijkheid en -risico’s voor de gemeenten sterk toenemen; • de compensatieplicht voor extramurale zorg, een verantwoordelijkheid van een samenwerkingsverband van gemeenten of een centrumgemeente, naar verwachting toeneemt. In de visie van BMC zijn er vijf elementaire bouwstenen voor Zorg Dichtbij. Als die bouwstenen zorgvuldig worden ingezet is het mogelijk grote besparingen en verbeteringen door te voeren. 1. Nuldelijn; preventie, informatie, mantelzorg en zelfmanagement. In het nieuwe denken staan niet langer ondersteuning en zorg

centraal, maar de zelfverantwoordelijkheid van de burger en zijn/haar omgeving (de nuldelijn). De eerste middelen die gemeenten inzetten zullen dan ook informatie en preventie zijn. Voor de burger komt het allereerst aan op zelfmanagement en het optimaal benutten van de ondersteunings- en zorgpotentie van vrijwilligers en mantelzorgers. Na voorlichting en preventie is het de tweede opgave van gemeenten om op dat laatste te sturen en daar waar nodig ondersteuning te bieden van het (in)regelen daarvan. 2. Huisarts en gemeente als gezamenlijke poortwachter; sleutelrol voor wijkverpleegkundige. Zo lang mogelijk thuis, is het devies. Pas als het daar niet meer lukt, wordt


Opinie van BMC in het kort • Wil ‘Zorg Dichtbij’ een realiteit worden dan moeten we integraal kijken naar de samenhang tussen alle domeinen. • BMC ziet een belangrijke rol en taak weggelegd voor gemeenten als eerste overheid bij de organisatie en sturing van de eerstelijnszorg. • We identificeren 5 bouwstenen voor zorg dichtbij. • Als die bouwstenen zorgvuldig worden ingezet is het mogelijk grote besparingen en verbeteringen door te voeren.

in de praktijk Maatschappelijke kosten en baten vestigingslocaties Vanwege de consequenties van een krimpende bevolking oriënteert de Provincie Groningen zich samen met de Ommelander Ziekenhuis Groep en zorgverzekeraar Menzis op een verhuizing van de huidige locaties in Delfzijl en Winschoten naar één nieuwe vestiging in het hart van de regio Noorden Oost Groningen. BMC is gevraagd drie mogelijke vestigingsplaatsen te beoordelen en de impact van een verhuizing in kaart te bren¬gen. BMC heeft gewerkt met ‘scenario’s’ in plaats van ‘locaties’ en deze beoordeeld vanuit een maatschappelijk perspectief. Ieder scenario is een combinatie van een ziekenhuis en twee of drie anderhalvelijns zorgcentra. De scenario’s zijn beoordeeld op de domeinen Leefomgeving, Infrastructuur, Economie en Zorgaanbod.

gespecialiseerde en intramurale zorg ingezet. Zorgen dat wanneer de eerste lijn naar een forse anderhalve lijn groeit, thuiszorg ook zwaardere patiënten kan bedienen, intramurale zorg zo lang mogelijk kan worden uitgesteld en preventie wordt

bevorderd. Een poortwachtersfunctie wordt vervuld door de huisarts en de gemeente, met wijkverpleegkundige als ondersteuner van de nuldelijnszorg: een echte sleutelrol. 3. Laagdrempelige zorg dichtbij huis. Het verschil tussen decentrale en centrale zorg zal groter worden. Het grote ziekenhuis vormt niet meer het centrum van de zorg. Het centrum zal dicht bij de zorgvraag komen te liggen. GGZ-aanbieders gaan veel meer dan tot nu toe de wijk in en ouderenzorg zal in en om de wijk geordend worden. Alle aandacht gaat dus naar de zorg in de wijk, waarbij ‘de wijk’ nadere definitie behoeft. ‘De wijk’ is in deze context niet meer het gebied tussen een spoorlijn, een snelweg en een agrarisch gebied. ‘De wijk’ zal veel meer een organisatorisch verband vormen, daar waar men iets met elkaar heeft. Dat kunnen ook economische verbindingen zijn. 4. Diagnose en laagcomplexe (para) medische behandeling in de eerste lijn; (overhevelen van zorgelementen van de tweede naar de eerste lijn en de finetuning van deze herverkaveling).

Zorg in de wijk zal zich gaan concentreren in anderhalvelijns zorgcentra, die vele medische en paramedische beroepen bundelen. Hier kan men voor elke zorgvraag terecht. Men wordt daar behandeld en slechts in beperkte mate doorverwezen naar voorzieningen buiten het werkgebied van het zorgcentrum. Ook de extramurale zorg zal, nog meer dan nu, vanuit dit centrum worden gecoördineerd en aangeboden. Intramurale ouderenzorg heeft in de wijk een sterke binding met het zorgcentrum. Wonen in de wijk wordt het adagium; de intra- of extramurale plek is niet meer zo relevant. Gemeenten en zorgverzekeraars zullen in gezamenlijkheid de ontwikkeling van zorgcentra moeten gaan stimuleren en (gedeeltelijk) faciliteren. 5. Effectieve koppeling met professionals en specialisten in de tweede lijn. Een centralisatie van medisch specialistische zorg, in combinatie met het zo lang mogelijk thuis verzorgen van mensen die zorg nodig hebben, leidt welhaast automatisch tot een herontwerp van de zorg dat niet meer gebaseerd is op de aanwezigheid van een groter ziekenhuis en forse intramurale zorgvoorzieningen. De consequentie van een herontwerp dat zich richt op ‘de wijk’ zal groot zijn voor centrale functies als grote ziekenhuizen en andere intramurale voorzieningen. Een deel van hun patiënten/cliënten en de daaraan gerelateerde bekostiging verhuist naar ‘de wijk’, wat hen dus verplicht om zich terug te trekken op de kerntaken van het medisch specialistische gebied, daar waar de zorgvraag intensieve, gespecialiseerde of langdurige interventie nodig maakt. J. Roose is directeur Zorg bij BMC [email protected]


31

zorg dichtbij

Wijkverpleegkundige moet van geen wijken weten Onderzoeker Egbert van der Meer zegt dat het succes van de wijkverpleegkundige afhangt van hoe zij in het stelsel wordt ondergebracht Egbert van der Meer

De onderzoeken van BMC naar de Wijkzuster in West-Brabant en naar de ‘Zichtbare schakel’-wijkverpleegkundige hebben veel losgemaakt. Nadat het NOS-journaal met het onderzoek opende, volgden er toezeggingen van de minister en rolden partijen over elkaar heen met steun voor de wijkverpleegkundige. Het regeerakkoord voorziet in een bedrag voor extra wijkverpleegkundigen dat oploopt tot minimaal 250 miljoen in 2017. Maar of de wijkverpleegkundige echt een succes wordt hangt volgens onderzoeker Egbert van der Meer af van de manier waarop de functie nu wordt ingepast. Hij maakt een ronde langs overheden, financiers en veldpartijen. Ministeries Twee ministeries bemoeien zich met het lot van de ‘extra wijkverpleegkundigen’: het Ministerie van Binnenlandse Zaken en het Ministerie van VWS. Na een motie van Mariëtte Hamer in september 2008 gaven zij opdracht aan ZonMw tot uitvoering van het zogenoemde ‘Zichtbare schakel’-programma, dat vorig jaar gereed was. Voor de komende twee jaar vindt financiering plaats via de betrokken gemeenten. Vanuit de sector klinkt inmiddels het geluid dat gemeenten het geld anders inzetten dan bedoeld. De minister zegt dat er sprake is van verwarring, maar de beroepsvereniging V&VN is er niet gerust op. V&VN is bang dat belangrijke taken als vroegsignalering en

32

coördinatie van zorg onder druk komen te staan als gemeenten het voor het zeggen krijgen. Dat dergelijke taken belangrijk zijn voor de toegevoegde waarde van wijkverpleegkundigen blijkt uit het onderzoek van BMC. Onafhankelijkheid, autonomie van handelen en de holistische blik worden daarin geïdentificeerd als succesfactoren. Het is dan ook goed dat het regeerakkoord aanstuurt op bekostiging door verzekeraars voor de periode vanaf 2015. Een bedrag van 250 miljoen euro wordt dan vrijgespeeld bij medische zorg in de tweede lijn en beschikbaar gesteld voor wijkverpleegkundigen. Geld voor extramurale verpleging wordt

overgeheveld van de AWBZ naar de Zorgverzekeringswet om onder meer wijkverpleging te bevorderen. Gemeenten worden verantwoordelijk voor verzorging, begeleiding en huishoudelijke hulp. Met deze oplossing lijkt een mooie balans te ontstaan. Verzekeraars zorgen dat wijkverpleegkundigen hun zorgtaken naar behoren uitvoeren en gemeenten zorgen voor de lokale inkleuring. Met de woorden van de Landelijke Vereniging Georganiseerde eerste Lijn: ‘Gemeenten, zorgverzekeraars, eerstelijnszorgaanbieders en door gemeenten gecontracteerde Wmouitvoerders moeten meerjarige afspraken maken om geïntegreerde


Opinie van BMC in het kort • De onafhankelijkheid en daarmee het succes van de wijkverpleegkundige hangt af van hoe zij in het stelsel wordt ondergebracht. • Gemeenten moeten de wijkverpleegkundige als professionele partner van huisartsen en maatschappelijk werkers ‘omarmen’, waarbij de resultaten per gemeente kunnen variëren tussen de psychische, somatische en sociale baten. • Het is aan de gemeente om de wijkverpleegkundige te informeren en te introduceren in het eigene van de wijk waarin zij (of hij) gaat werken. • Ten behoeve van vroege signalering van potentieel problematische situaties moet de wijkverpleegkundige het mandaat hebben om indicaties te stellen. • Uit onderzoek blijkt dat één wijkverpleegkundige op vier huisartsen een redelijk streven is.

dienstverlening op het continuüm van verpleging, verzorging, begeleiding en huishoudelijke hulp aan burgers te kunnen bieden’.

Verzekeraars Het regeerakkoord gaat uit van bekostiging van wijkverpleegkundigen met hetzelfde systeem van

populatiegebonden bekostiging als dat zij voor de huisartsenzorg hanteren. Hoewel er het één en ander te doen is rondom huisartsenbekostiging is dit in grote lijnen een passende oplossing. Er is geen grote productieprikkel en het doorverwijsgedrag komt goed in beeld. Daarmee kan effectief worden gestuurd op mantelzorg en zelfzorg, twee grote pijlers van besparingen. Wat minder zinvol is, is dat het regeerakkoord eenvoudigweg 250 miljoen euro weghaalt bij de medische zorg in de tweede lijn. Slechts 21% van de besparingen komen uit het ziekenhuis en maar liefst 41% uit intramurale instellingen voor verpleging en verzorging, zo blijkt uit het BMC-onderzoek. Het zou dus verstandiger zijn om bezuinigingen wat

evenrediger te verdelen. Deze bezuinigingen komen overigens gedeeltelijk vanzelf tot stand doordat via de wijkverpleegkundige minder DBC’s, ZZP’s en indicaties worden ingezet.

Gemeenten De baten die wijkverpleegkundigen realiseren verschillen van gemeente tot gemeente. Soms overheersen de psychische of somatisch baten, dan weer de sociale. Het exacte samenspel is niet bekend, maar het vermoeden is dat de mate van sociale cohesie die in een wijk aanwezig is de balans bepaalt. Dit maakt het belangrijk dat de rol van de wijkverpleegkundige lokaal wordt ingekleurd en wijst op het belang van de


33

zorg dichtbij

gemeente. De gemeente kan wijkverpleegkundigen inleiden in de lokale problematiek en hen de weg wijzen in de lokale netwerken. In goed overleg kunnen werkafspraken worden gemaakt en taken worden verdeeld. Belangrijk is dat gemeenten de wijkverpleegkundige niet als een bedreiging zien, maar juist omarmen. Het BMC-onderzoek laat zien dat de

in de praktijk Onderzoeken naar wijkverpleegkundige: besparingen op zorg De wijkverpleegkundige bespaart per jaar bijna 18 duizend euro aan zorgkosten. Hiervan wordt 84 procent gerealiseerd door het voorkomen van zorg door instellingen in de ‘tweede lijn’. Daarnaast is sprake van gezondheidswinst voor cliënten ter waarde van bijna 38 duizend euro. Dit blijkt uit onderzoek van BMC voor ZonMw naar de kosten en baten van zogenoemde ‘Zichtbare-schakel’wijkverpleegkundigen die voor hun werk niet gebonden zijn aan CIZ indicaties. Per wijkverpleegkundige wordt jaarlijks € 17.606,- bespaard aan zorg bij verschillende soorten instellingen. Per cliënt gaat het om € 227,-. Daarnaast realiseert de wijkverpleegkundige jaarlijks 1,89 gezonde levensjaren bij haar (of zijn) cliënten: een gezondheidswinst van € 37.743,-. Gemiddeld neemt de kwaliteit van leven bij cliënten toe met 2.4%. Het onderzoek voor ZonMw verdiept de resultaten van eerdere lokale onderzoeken door BMC in West-Brabant en Den Haag. Daaruit blijkt dat kosten en baten kunnen variëren per type wijk en doelgroep en de mate van sociale cohesie in een wijk.

34

wijkverpleegkundige soms deuren opent die voor anderen gesloten blijven. Haar interventies zijn vaak kort. Daarmee is zij met recht een partner voor huisartsen, maatschappelijk werkers en andere professionals in de wijk. Slechts de tweede lijn heeft voor haar te vrezen.

Huisartsen De huisarts is in veel opzichten de natuurlijke partner van de wijkverpleegkundige. Samen zijn ze de poortwachter naar reguliere zorg. Zoals de huisarts met verwijsbriefjes werkt, moet de wijkverpleegkundige het mandaat hebben om indicaties te stellen. In vergelijking met de huisarts is de wijkverpleegkundige meer op pad en gericht op vroegsignalering. De focus ligt meer op chronische problematiek en op het realiseren van oplossingen in de thuissfeer. De LHV en het NHG hebben enthousiast gereageerd op het regeerakkoord. Beide zijn reeds lang voorstander van een samenwerking tussen wijkverpleegkundigen en huisartsen. Maar in het werkveld zijn veel huisartsen nog lang niet klaar voor een collega. Dit kon wel eens vooral koudwatervrees zijn. Op plaatsen waar inmiddels wijkverpleegkundigen actief zijn, zijn de ervaringen overwegend positief. Huisartsen hoeven ook niet bang te zijn voor een te innige relatie. Een berekening die BMC in Rotterdam uitvoerde suggereert dat 1 wijkverpleegkundige per 4 huisartsen een redelijk streven is. Verzekeraars kunnen wijkverpleegkundigen losjes koppelen aan groepen huisartsen. Het is belangrijk dat wijkverpleegkundigen af

en toe over de grenzen van hun wijken heen kunnen werken.

Thuiszorginstellingen Het is begrijpelijk dat instellingen als Buurtzorg de onafhankelijke wijkverpleegkundige graag in hun gelederen willen onderbrengen. Maar daarmee is juist die onafhankelijkheid in het geding en vervalt het besparende effect. En inderdaad: dit effect treft ook de thuiszorg. Uit het BMC-onderzoek blijkt dat wijkverpleegkundigen weliswaar intramurale zorg vervangen door thuiszorg, maar ook thuiszorg door mantelzorg en zelfzorg. De productie die hierdoor verloren gaat kan echter moeilijk op het conto van de wijkverpleegkundige worden geschreven. Thuiszorginstellingen worden in de komende jaren hoe dan ook getroffen door grote bezuinigingen en de wijkverpleegkundige is dan slechts één van de lijnen waarlangs deze zullen plaatsvinden. Dat bezuinigingen niet alleen maar slecht hoeven te zijn bewijst paradoxaal genoeg juist Buurtzorg. Met kleine zelfsturende teams die de hoeveelheid zorg beperkt houden, de overhead omlaag brengen en (steeds meer) open staan voor samenwerking gaan zowel de kosten omlaag als de kwaliteit omhoog. Veel thuiszorginstellingen hebben het concept inmiddels omarmd. Zo kon de thuiszorg zich wel eens ontwikkelen tot de ideale ‘tweede lijn’ voor de huisarts en wijkverpleegkundige. Dr. ir. E. Van der Meer is partner bij BMC [email protected]


Een schoon aanrecht in plaats van handelingen en uren tellen Met sturend bestek creëert de gemeente nieuwe ordening. Het gaat niet om het aantal uren geboden hulp, maar om een schoon en leefbaar huis! Hans Oosterkamp

Waarom wachten? Denken in resultaten komt bij de gemeenten in snel tempo in de plaats van denken in prestaties. Deze verschuiving, of zelfs haakse omslag, heeft grote gevolgen voor hun handelen, wanneer zij binnenkort de opdrachtgever van zorgaanbieders worden. De gemeentelijke verantwoordelijkheid voor de hulp bij het huishouden wordt dan ook nog uitgebreid naar begeleiding en extramurale verzorging. Gemeenten komen in de positie om daadwerkelijk iets te betekenen voor de leefsituatie van hun burgers in de huidige situatie waarin iedereen minder krijgt te besteden. De lokale overheden kunnen de zorgaanbieders dwingen in de stand die gericht is op resultaten, in plaats van op de verkoop van producten en uren, inclusief de daarbij horende processen en knellende protocollen. Maar waarom wachten tot 2014, als dit innovatieve beginsel ook nu al praktijk kan worden? De Wmo legt daarbij immers geen strobreed in de weg.

Strakke afspraken Zorgaanbieders richten zich voor hun exploitatie sinds de inwerkingtreding van de AWBZ op de zorgverzekeraars. Prestatiebekostiging kwam in de plaats van capaciteitsbekostiging en daarmee gingen de zorgaanbieders

zorgprestaties verkopen. Zorgkantoren kopen in aan de hand van intramurale zorgzwaartepakketten (ZZP) en extramurale functies en klassen. Zorgkantoren en zorgaanbieders spreken prestaties af en rekenen elkaar daarop af.

Iets voor elkaar krijgen Gemeenten krijgen de kans het anders aan te pakken dan de zorgkantoren. Zij kunnen formuleren wat ze voor hun kwetsbare burgers voor elkaar willen krijgen in termen van dienstverlening en resultaten. De prestaties om die resultaten te bereiken, zijn van secundair belang. Daardoor ontstaat een nieuwe ordening tussen zorgaanbieders en bekostigers. Ook de relatie tussen zorgaanbieder en cliënten verandert, want de tevredenheid van de klant gaat veel zwaarder wegen in de beoordeling. ‘Is het resultaat bereikt?’ (oftewel: is uw huis schoon en leefbaar?) is een prangender vraag dan: ‘Is de prestatie goed geleverd?’

Innovatief vermogen aanboren De eerste stap naar een schoon aanrecht is de redderende hand van zoon, buurvrouw of een andere vrijwilliger c.q. mantelzorger. Heel iets anders dan het aanboren van hulp in de omgeving is de vraag hoe de gemeenten in deze nieuwe ordening de zorgaanbieders in

Opinie van BMC in het kort • Denken in resultaten levert meer waarde dan denken in prestaties. • Gemeenten moeten dan hun ambities – wat ze voor hun burgers voor elkaar willen krijgen – formuleren in resultaten van dienstverlening. • De relatie tussen zorgaanbieders en gemeenten verandert door de vraag naar resultaten; de gemeente bemoeit zich niet met de geleverde prestaties. • Het ‘sturend bestek’ is een goed instrument om de zorgaanbieder te dwingen tot innovatie die is gericht op resultaten. • Het sturend bestek beschrijft voor welke resultaatgebieden de opdrachtnemer zich bij een specifieke cliënt moet inzetten en welk bedrag daarvoor beschikbaar is. • De tevredenheid van cliënten gaat zwaarder wegen in de boordeling van de zorgaanbieder.


35

zorg dichtbij

de juiste stand kunnen dwingen en hun vernieuwend potentieel wakker maken. Hèt instrument bij uitstek daarvoor is het ‘sturend bestek’. Met een sturend bestek boort de opdrachtgever het innovatief vermogen van de aanbieder aan. De eerste experimenten zijn succesvol. Een van de grootste gemeenten bracht het sturend bestek al in stelling bij het inkopen van huishoudelijke verzorging. Het bestek vraagt naar resultaten, terwijl het duidelijk is dat er minder geld voor de HV beschikbaar is. De te bereiken resultaten worden geformuleerd als: het versterken van de zelfredzaamheid; een schoon en leefbaar huis; het beschikken over eten, drinken en bereidingsmogelijkheden en schone en doelmatige kleding. In het bestek wordt geformuleerd voor welke resultaatgebieden de opdrachtnemer zich bij een specifieke cliënt moet inzetten en welk bedrag daarvoor beschikbaar is.

Zoeken naar informele zorg De opdrachtnemer is verantwoordelijk voor de resultaten en de opdrachtgever, de gemeente, bemoeit zich niet met de prestaties die nodig zijn om die resultaten te realiseren. Uitgangspunt blijft dat de cliënt voldoende compensatie krijgt voor zijn beperkingen. De gemeente schrijft niet voor hoe de resultaten bereikt moeten worden. De zorgaanbieder die ingaat op het bestek, geeft zelf aan hoe hij zorgt dat het huis schoon en leefbaar blijft, voor het beschikbare geld. Het kan haast niet anders dan dat er oplossingen gevonden worden in een meer collectieve benadering. Met creativiteit dient zich een scala aan innovatieve mogelijkheden aan. Een VSO-school met een wasserij kan ook een aandeel leveren in het wassen van kleding van bewoners in de wijk. Iemand met een grote afstand tot de arbeidsmarkt kan helpen een huis schoon en leefbaar te houden, samen met een professionele hulpverlener. Het

36

zoeken naar die informele zorg gebeurt in samenspraak tussen cliënt en zorgaanbieder.

Geen energie laten weglekken Er is voor de zorgaanbieder een scala aan partners om afspraken mee te maken, zoals welzijnsorganisaties of woningcorporaties. Samen kunnen ze een beroep doen op het zelfredzaamheidsbudget wanneer de cliënt inderdaad minder formele zorg nodig heeft door meer informele zorg. De gemeente blijft een essentiële partner in de nieuwe ordening. Het sturend bestek is geen excuus om na de gunning van de opdracht aan de zorgaanbieder de andere kant op te kijken. De gemeente moet zich blijven bekommeren om haar burgers, en haar betrokkenheid expliciet zichtbaar maken. Juist nu er minder middelen beschikbaar zijn, moet ze de continuïteit van zorg bewaken en de schaarste verdelen. Dat laatste geldt ook voor de medewerkers in de zorg. Veel bestaande arbeidscontracten zijn niet meer te handhaven.

Betrokkenheid communiceren Gemeenten staan voor de opgave om in de nieuwe richting te sturen; aan de zorgaanbieders de uitdaging om de handschoen met voortvarendheid op te pakken. De verschraling komt voor

rekening van alle partijen, de gemeente kijkt niet weg. De lokale overheid houdt, namens de ‘gemeenschap’, haar compensatieplicht, terwijl de zorgaanbieder de resultaten voor de burger in de praktijk realiseert. Dat is niet eenvoudig, want de nieuwe ordening, gemanifesteerd in het sturend bestek, klinkt door in alle denkprocessen, arbeidscontracten en de hele bedrijfsvoering. Om de boodschap aan de burger en de medewerker over te brengen, hebben de zorgaanbieders rugdekking van de gemeente nodig. Rechtstreekse informatie en ondersteunende communicatie via de media zijn nodig om de boodschap over te brengen en betrokkenheid te tonen. Ook dat aspect verdient aandacht in het sturend bestek. Dat maakt het nog lastiger, want de aanbieding moet meestal toch al in korte tijd worden opgesteld. Hoeveel hobbels er ook op weg naar de nieuwe ordening en innovatie in de zorg zullen zijn: het is zeker dat gestuurd partnerschap onontbeerlijk is en benut moet worden om resultaten te boeken voor de kwetsbare burger. Mr. H. J. Oosterkamp is senior adviseur bij BMC [email protected]

in de praktijk Cultuuromslag realiseren In een grote gemeente in Zuid-Holland bracht BMC het principe van het sturend bestek in praktijk in een omvangrijk aanbestedingstraject. Niet alleen helpt BMC gemeenten bij het formuleren van een sturend bestek, ook kunnen de experts zorgaanbieders helpen om het aanbod te formuleren en de vertaalslag te maken naar de bedrijfsvoering en de arbeidscontracten-nieuwe-stijl. De gerichtheid op resultaten in plaats van op prestaties moet gaan doorklinken in alle denkprocessen, communicatie en manieren van verslaglegging. BMC helpt deze cultuuromslag realiseren. In Rotterdam verwierf Stichting Humanitas op basis van een innovatief dienstverleningsplan, ontworpen door BMC, de huishoudelijke verzorging in vier stadsdelen. BMC werd vervolgens ook betrokken bij de implementatie van het plan, inclusief de ontwikkeling van de arrangementen en de migratie van medewerkers.


Ambitie, positie en bedrijfsvoering: vier scenario’s Frans Vos

Discussie over toekomst helpt om nu de goede keuzes te maken

Hoe de gemeente ‘zorg dichtbij’ wil organiseren voor de burger met een zorgvraag, heeft alles te maken met de rol die een gemeente wil en kan spelen in de samenleving. De gemeentelijke taken op het gebied van zorg worden aanzienlijk omvangrijker en elke gemeente moet keuzen maken in de manier waarop ze de regie wil voeren. BMC heeft vier scenario’s geformuleerd als ontwikkelrichtingen. Die scenario’s helpen de verbinding te maken tussen ambitie, aanpak en de bijpassende vorm van bedrijfsvoering. Discussiëren over de vier scenario’s is nodig om de rol en positie van de gemeente te duiden en de werkprocessen te ontwerpen met betrekking tot de toegang tot de zorg en de geboden arrangementen. Ook de manier van contracteren van andere partijen en verantwoorden aan politiek en samenleving is gerelateerd aan de bewuste keuze voor een toekomstscenario.

Beleid en organisatie verbinden De vier scenario’s ontstaan door het beleidsproces te verbinden met de organisatie. De x-as van het beleidsproces kent als uitersten de enkelvoudige en centrale sturing en aan de andere kant de meervoudige sturing, dus niet vanuit een centraal punt. De y-as van de organisatie verbindt de vaste

structuur enerzijds en de gefragmenteerde en dynamische structuur anderzijds. De metaforische namen van de scenario’s in de kwadranten zijn: ‘Dynamiek in de flashmob’ (het faciliteringsmodel), ‘Manoeuvres in de markt’ (het uitbestedingsmodel), ‘Maatschappelijke carrousel’ (het samenwerkingsmodel)

en ‘Retro in control’ (het uitvoeringsmodel).

Retro in control: het uitvoeringsmodel Dit scenario gaat ervanuit dat publieke zorgtaken en functies het beste onder de strakke regie van de gemeenten kunnen worden uitgevoerd. De gemeente


37

ZORG DICHTBIJ

Opinie van BMC in het kort • De rol die de gemeente wil kiezen in de samenleving bepaalt de keuzen van nu voor haar sociaal beleid. BMC analyseerde vier scenariomodellen: het faciliteringsmodel, het uitbestedingsmodel, het samenwerkingsmodel en het uitvoeringsmodel. • In kleine gemeenten komt het ’t meeste voor dat publieke zorgtaken onder de regie van de gemeente blijven (uitvoeringsmodel). Door de decentralisatie is daar nu meer expertise nodig. • Bij het uitbestedingsmodel is de gemeente zowel opdrachtgever als marktmeester. • In het inkoop- en samenwerkingsmodel staat de expertise van de professional centraal. • In het faciliteringsmodel is de gemeente nog slechts een kernorganisatie. Burgers zelf en private partijen nemen het voortouw in de zorg.

bepaalt, veelal in een loket, wie in aanmerking komt voor zorg. Ook bepaalt de gemeente het zorgaanbod en contracteert daarvoor de aanbieders. De gemeente bepaalt en betaalt. De prikkel voor cliënten om zelf oplossingen te zoeken is afhankelijk van de wijze

waarop het gesprek met de cliënt in het loket plaatsvindt. Het beroep op aanbieders om een innovatief en minder duur aanbod te ontwikkelen is afhankelijk van de wijze van inkoop door de gemeente. Dit scenario komt het meeste voor in kleine gemeenten.

Zij kennen immers hun inwoners en kunnen integraal werken. De dominantie van de overheid, met een leidende positie in de samenleving, wordt gezien als een teken van beschaving en ontwikkeling: de gemeente als exclusieve eigenaar van maatschappelijke vraagstukken, die oplossingen bedenkt, bepaalt en uitvoert. Rechten en aanbod zijn vastgelegd in verordeningen. De gemeentelijke organisatie is relatief strak professioneel-bureaucratisch georganiseerd. De integrale beleidsvoering wordt in huis ontwikkeld. Door de decentralisaties zal er behoefte zijn aan meer expertise om de toegang tot zorg te kunnen bepalen.

Manoeuvres in de markt: het uitbestedingsmodel Wanneer de gemeente al haar organisatieonderdelen buiten de deur

Gefragmenteerd tijdelijk

Dynamiek in de flashmob

Manoeuvres in de markt

Faciliteringsmodel

Uitbestedingsmodel

Meervoudig, geen centrale sturing

Enkelvoudig, centrale sturing

Maatschappelijke carroussel

Retro in control

Samenwerkingsmodel

Uitvoeringsmodel Organisatie vaste structuur

38


brengt, blijft slechts een kleine kern van strategen en accountmanagers over. Zij onderhouden alle relaties met de partijen met wie de gemeenten contracten heeft afgesloten en aan wie gemeentelijke taken op gebied van zorg en welzijn zijn gemandateerd. Die partijen concurreren vooral op kwaliteit met elkaar. De gemeente is opdrachtgever en tegelijkertijd marktmeester, want variatie in aanbod is belangrijk voor een goed functionerende markt. Aanbestedingsmethodieken zijn dus erg belangrijk, niet alleen voor prijsconcurrentie, maar juist voor een concurrentie in de aanpak van vooraf vastgestelde resultaten. Aangezien de aanbieders van zorg geprikkeld worden om resultaten te behalen met zo min mogelijk formele dienstverlening,

in de praktijk Zorg dichtbij in Spijkenisse In een nieuwe wijk in Spijkenisse verrijst een wooncomplex, verpleeghuis en bedrijfsruimten voor maatschappelijke functies, voor 6.000 mensen. De basiszorg met huisartsen, (wijk)verpleegkundigen, apothekers en fysiotherapeuten krijgt er een stevige plek. Er zijn full time zorgverleners beschikbaar. Ziekenhuizen gaan er diagnoses stellen en kleine operaties verrichten. Ontwikkelaar Humanitas betrok BMC voor de programmabegeleiding voor een project voor toegankelijke, beschikbare en betaalbare zorg dichtbij. In het project werd de samenwerking tussen private en publieke partijen en professionals in de zorg verkend. De BMC-adviseur maakt deel uit van de stuurgroep, waarvan ook de deelgemeente, Humanitas en de zorgverzekeraar deel uitmaken.

spreken zij op hun beurt het zelfoplossend vermogen van cliënten aan. De zeggenschap en keuzevrijheid van de burger kunnen hier in het geding komen.

Maatschappelijke carrousel: het inkoop- en samenwerkingsmodel In een volwaardige netwerksamenleving zijn bedrijven, maatschappelijke (zorg) organisaties, zorgverzekeraars en burgers geëmancipeerd. Samen met gemeenten en andere overheden vormen zij duurzame maatschappelijke coalities. Deze coalities variëren van een geïnstitutionaliseerde alliantie tot tijdelijke samenwerking in projecten. De gemeente is een van de spelers in het veld, maar niet de belangrijkste. De gemeente agendeert de juiste problemen en werkt mee aan oplossingen. De aanbieders en de gemeente gaan samenwerkingsverbanden aan. Generalisten vanuit verschillende professionele disciplines, zijn verantwoordelijk voor vraagverheldering en oplossingen in de nulde lijn en de eerste lijn, op basis van hun competenties en hun kennis over de wijk. De eigen kracht en het zelfoplossend vermogen van de burgers en van wijken zijn het uitgangspunt , evenals de beoogde samenhangende oplossingsrichting vanuit het kader: één gezin, één plan, één regisseur. De expertise van professionals is de spil; marktwerking en concurrentie hebben ondergeschikte rollen.

Dynamiek in de flashmob: het faciliteringsmodel In de netwerksamenleving bestaat een grote variëteit in lokale en regionale actoren, publiek en privaat, groot en klein, georganiseerd en incidenteel. Lokaal bestuur wordt gekenmerkt door veel verschillende belangen. De gemeente is nog slechts een kernorganisatie, met de focus op het zelfoplossend vermogen van mensen en informele netwerken, eventueel gefaciliteerd door de lokale overheid Burgers kunnen zelf hun zorg organiseren door bijvoorbeeld zorgcoöperaties op te richten. Ook private partijen zullen zich richten op de markt van zorg en dienstverlening. Een voorbeeld van een privaat initiatief is het aanbod van pensioenfondsen om de keuze aan mensen te geven tussen minder pensioen maar wel een zorgservicepakket. Voor de gemeente is het de kunst om los te laten. Zelfoplossend vermogen in de samenleving is het uitgangspunt. Het is een ontwikkeling van de verzorgingsstaat naar de participatiesamenleving; een nieuwe balans tussen overheid en samenleving. De rol van de lokale overheid ligt in het ruimte bieden en faciliteren van burgeren private initiatieven. Kenmerkend voor dit scenario is de noodzaak van een collectief vangnet voor mensen die weinig zelforganiserend vermogen hebben. Drs. F. Vos is partner bij BMC [email protected]


39

sociaal domein

INTERVIEW

‘Regels overwoekeren het smalle paadje’ René Paas bespiegelt de kabinetsplannen voor de onderkant van de arbeidsmarkt Niemand kan verbaasd zijn dat we erg veel moeten bezuinigen, want de zorg en sociale zekerheid maken samen meer dan de helft van de rijksbegroting uit. Wel zorgelijk is dat van de te bezuinigen 18 miljard er 4 à 5 miljard voor rekening komt van de gemeenten. Daarmee worden we gedwongen tot een totaal andere manier van werken’. René Paas (voorzitter van Divosa, de landelijke organisatie van sociale diensten) vat hiermee zijn filosofie samen over het regeerprogramma en over een andere manier van denken. Schraalhans ‘Een gemeente als Leiden heeft het participatiebudget van 21 miljoen zien verschrompelen naar 5 miljoen. Daar kan Leiden een stuk minder voor doen. Als ’t overal schraalhans wordt, betwijfel ik of we een succes kunnen maken van de Participatiewet.’ Paas voorziet dat gemeenten de nieuwe taken

40

echt anders moeten organiseren, willen ze überhaupt kunnen bezuinigen. ‘We zijn reddeloos verloren als gemeenten de taken net zo verkokerd uitvoeren als nu gebeurt.’ Het regeerakkoord stelt hem vooralsnog niet gerust. ‘Wie het regeerakkoord snel leest, ziet allemaal prachtige formuleringen over decentralisatie. Maar als je het grondig

analyseert, zijn het veel algemene klaroenstoten, gegarneerd met goedbedoelde instructies over welk dansje je wel en niet moet doen en hoe. Het kabinet schrijft zelfs een scootmobielpool voor. Dat getuigt van gebrek aan vertrouwen. Rijkstaken worden toch niet voor niets gedecentraliseerd naar gemeenten, het


is toch de bedoeling dat zij het nu slimmer doen? Als het Rijk alles zelf wil bepalen, dan moet het Rijk het ook maar doen.’

Rijk moet ruimte geven Welke rol moet het Rijk dan wel nemen? René Paas: ‘Ruimte geven, systematisch en met interesse bijhouden wat er gebeurt en dat evalueren in het licht van de bedoelingen van wetgeving en kabinetsbeleid. En vooral: accepteren dat er verschillen zijn tussen Amstelveen, Amsterdam en Almere. Vooral Kamerleden kunnen slecht tegen verschillen tussen gemeenten. Maar juist die verschillen maken dat gemeenten veel kunnen leren van elkaars ervaringen. Daar is Divosa 80 jaar geleden voor opgericht en dat is nog steeds zo.’ De nieuwe Participatiewet lijkt volgens Paas veel op de Wet werken naar vermogen, maar er zijn toch een paar verschillen. ‘Er is nu beter nagedacht over de integratie van de sw-sector en de sociale diensten.’ Groot bezwaar vindt hij dat alles wat de gemeenten daarmee besparen, direct weer door het Rijk wordt teruggeharkt. ‘En er blijven teveel regels en teveel organisaties aankloppen bij bedrijven. Die bedrijven zeggen niet voor niets dat ze gek van ons worden! We slagen er met elkaar maar niet in om eenvoudige mechanismen te vertalen in eenvoudige werkwijzen. Want het mechanisme is eenvoudig: Ga dat deel van het minimumloon verdienen dat je kunt, en wij vullen het verschil als gemeenschap aan.’

Wantrouwen ‘Alles wat dit mechanisme ingewikkeld maakt, zou je moeten wegpoetsen’, aldus de Divosa-voorzitter. ‘Het is erg dat de praktijk zo ingewikkeld wordt door het fundamentele wantrouwen jegens de gemeenten. Eerst wordt getoetst of je tot de doelgroep behoort, daarna wordt de loonwaarde vastgesteld en daar moet je dan mee naar de werkgever. Indien de werkgever het niet eens is met die loonwaarde, kun je weer van voren af aan beginnen in de

bureaucratische cirkel.’ Het zou volgens Paas veel handiger en meer van deze tijd zijn, wanneer de kandidaat daarover onderhandelt met de werkgever, bijgestaan door een medewerker van de gemeente, als schatkistbewaarder. ‘De kans om dit adequaat te regelen is gemist in de Participatiewet. De kracht van één regel voor de onderkant van de arbeidsmarkt is verdwenen.’ Paas vindt dat inzetten op maximale participatie moet lonen voor alle partijen. ‘Het is zoeken naar het smalle paadje tussen alle belangen, die allemaal hun eigen haken en ogen hebben. Het moet lonen voor degene die het betreft, want anders is er het risico dat hij of zij niet wil meewerken; voor de werkgever die naar zijn zakelijk rendement kijkt; voor de rijksoverheid die de uitkeringen aan de gemeenten zo laag mogelijk wil houden en voor de gemeenten die mensen naar werk willen brengen en begeleiding bieden om dat voor werkgevers zo aantrekkelijk mogelijk te maken. Dat toch al smalle paadje is behoorlijk overwoekerd met regels en dat maakt het moeilijk vindbaar.’

Centrale backoffice Wat kan er wezenlijk anders? ‘Je kunt bijvoorbeeld de kosten van de begeleiding verwerken in de bepaling van de loonwaarde. Anders is er het risico dat de werkwijze echt niet uit kan voor de gemeente en dan komen de kosten toch weer bij het Rijk. We moeten geleidelijk groeien naar één aanpak voor mensen die gemeen hebben dat ze uit zichzelf geen salaris kunnen verdienen.’ Kunnen de grote gemeenten dat beter dan de kleine, zoals het regeerakkoord indiceert? ‘Dat is een misvatting en getuigt van ouderwets denken. Vroeger had je schaal nodig voor de minimale capaciteit op professioneel niveau, alleen al vanwege de vervangbaarheid van personeel. Dat geldt niet meer. We hebben wel robuuste samenwerkingsvormen nodig waarbinnen taken verdeeld en gezamenlijk uitgevoerd kunnen worden. Het is overigens steeds

moeilijker te duiden wat nu precies een individuele gemeente is: de realiteit van allerlei netwerken is al erg complex. Dat zal en moet nog verder groeien. De moderne technologie maakt dat vandaag al mogelijk. En samenwerking kan ook op landelijk niveau, bijvoorbeeld in de vorm van een centrale backoffice voor de uitkeringsverstrekking.

Licht en uitvoerbaar Slimme verbanden zijn nodig, aldus Paas, anders zijn de gemeenten ‘reddeloos verloren’. Dat geldt behalve voor werk en inkomen bijvoorbeeld ook voor de jeugdzorg en de Wmo. ‘De betrokken partijen zijn zeer uiteenlopend qua soort, schaal, achtergrond, doelen. Dan kun je op het gemeentehuis veelvuldig koffie drinken om alles aan elkaar te knopen, maar dat helpt op een gegeven moment niet meer.’ Paas is ervan overtuigd dat slimmere samenwerkingsverbanden en opschaling noodzakelijk zijn om de hulpverlening vleugels te geven. Toch waarschuwt hij dat coördinatie op buurtniveau nodig is. De Divosavoorzitter verwacht dat er een nieuwe discipline ontstaat van intelligente mensen die met wijsheid het principe van ‘één gezin - één plan’ kunnen realiseren. ‘De oudste juf van de school in de wijk is voor mij de gedroomde leider van het CJG. Maar in het oude denken is hiervoor geen plek. Het gaat om overzicht en creatieve integraliteit en niet meer om de grootte van de gemeente. We moeten uitkijken dat we niet bezig zijn de vorige oorlog te winnen.’ Wat wilt u staatssecretaris Jetta Klijnsma meegeven voor de komende vier jaar? René Paas: ‘Het is wel prettig dat zij heeft aangegeven te willen praten over de uitgangspunten. Tegelijkertijd heeft zij een strak en leidend kader meegekregen van haar collega van Financiën, daar kan ze niet onderuit. Maar daarbinnen geldt: keep it stupid simple. Maak de kaders zo licht en uitvoerbaar mogelijk!’


41

sociaal domein

Participatie: innovatie tot op het bot De doelstelling van de Participatiewet is de arbeidsdeelname aan de onderkant van de arbeidsmarkt substantieel te laten stijgen. Het kabinet zet in op een inclusieve arbeidsmarkt, waarin plek is voor iedereen. Dat vraagt om een ongekende innovatieslag. Met de grote meerderheid van de Nederlandse burgers gaat het goed: zo’n 80% van de burgers heeft geen ondersteuning nodig. Ongeveer 15% heeft enige vorm van ondersteuning nodig en bij 5 % is sprake van een multiproblematiek. Voor deze burgers is stevig ingrijpen van de overheid noodzakelijk , bijvoorbeeld ten aanzien van deelname aan de arbeidsmarkt. De nieuwe Participatiewet biedt kaders en mogelijkheden om zoveel mogelijk burgers aan het werk te helpen. De invoering van de Participatiewet gaat gepaard met forse bezuinigingen. Lokale overheden zullen een totaal andere oriëntatie moeten kiezen om niet-werkenden weer in een actieve rol op de arbeidsmarkt te krijgen. Letterlijk iedereen die een rol op dit terrein vervult, zal met een andere mindset het verschil moeten maken. Participatie-expert Mohammed Essafi schetst de uitdagingen en oplossingen. Mohammed Essafi

42


Participatiewet De doelstelling van de Participatiewet is de arbeidsdeelname aan de onderkant van de arbeidsmarkt substantieel te laten stijgen. Het kabinet zet in op een inclusieve arbeidsmarkt, waarin plek is voor iedereen. Met de transities in het veld van werk en inkomen zal het aangrijpingspunt voor veranderingen verschuiven van de instituties, zoals UWV Werkbedrijf, sociale diensten en SW-bedrijven naar de uitvoerende professionals en hun operationele netwerken. Het stellen van de diagnose en de klant aanspreken op en ondersteunen in het vinden van werk vraagt resultaatgericht werken in plaats van een werkwijze waarin de regels centraal staan. Sociale diensten zullen

de dominantie van procedures inwisselen tegen handelingsruimte voor de professional. Aan de ene kant is er de sterkere focus op de loonwaarde/ verdiencapaciteit en aan de andere kant op werkgevers en externe partners. Gemeenten krijgen meer beleidsvrijheid en ruimte om zelf beschut werk te organiseren of instrumenten in te zetten die nodig zijn om mensen aan het werk te krijgen of te laten participeren. Dit biedt kansen, maar geeft zeker ook hoofdbrekens.

Horizontale netwerken De tijd dat de samenleving van bovenaf werd georganiseerd is voorbij. De overheid, met name de lokale overheid, wordt een van de partijen in talrijke

horizontale netwerken. Tijd voor protest of verontwaardiging is er niet. Iedereen realiseert zich dat er onvoldoende collectief geld is om op de oude voet door te gaan. Maar met die constatering zijn we er niet. Dat geldt zeker voor de cultuuromslag en de veranderingen in organisatiestructuren die noodzakelijk zijn om daadwerkelijk zaken voor elkaar te krijgen. Met name voor de professionals in de uitvoeringspraktijk worden de komende jaren een enorme uitdaging. Wanneer je als re-integratieambtenaar twintig jaar een sterk sturende rol hebt vervuld vanuit een onbetwiste positie tussen uitkeringsgerechtigden en bedrijven, dan zet je niet zomaar even de knop om in je dagelijks denken en


43

sociaal domein

handelen, ook al zie je de noodzaak hiervan in. Naast de ambtenaar moet vooral de burger om wie het gaat veel meer de eigen verantwoordelijkheid nemen. Dit geldt ook voor de sociale omgeving die een bijdrage levert aan de zelfredzaamheid van die burger. Het bedrijfsleven moet zich veel ontvankelijker opstellen. En gemeenten zullen vanuit hun regierol nog duidelijkere afspraken moeten maken met hun uitvoeringspartners. De opdrachtgever-opdrachtnemerrol zal meer dan ooit scherp moeten worden geformuleerd.

Wendbaarheid en veerkracht Sommige gemeenten zullen snel in staat zijn om wendbaar en veerkrachtig te zijn, bijvoorbeeld omdat zij zich al hebben voorbereid in proeftuinen en samenwerkingsvormen met lokale en regionale partners. Andere zullen moeite hebben om een nieuwe passende rol te vinden, ook vanwege de dringende noodzaak tot samenwerking, zoals minsiter Plasterk in zijn brief van 19 februari jl. aan de Tweede Kamer benadrukt. Het kabinet wil vóór 31 mei 2013 weten hoe gemeenten via samenwerkingsverbanden omgaan met de decentralisaties in het brede sociale domein. Preventie en ondersteuning moeten integraal plaatsvinden. Het kabinet dringt aan op congruente samenwerkingsverbanden bij verschillende taken. De budgetten die gericht zijn op participatie in de maatschappij worden gebundeld, zodat gemeenten hun inzet optimaal kunnen afstemmen op de behoeften van hun burgers. De provincies moeten deze bewegingen actief stimuleren.

Bedrijven als klant zien De minister van BZK zegt terecht vertrouwen te hebben in de potentie van de gemeenten om de veranderingen in korte tijd tot stand te brengen. Maar eenvoudig is het niet, want alles moet tegelijkertijd. Ambtenaren moeten intern en extern de samenwerking zoeken. De lokale overheid, die gewend is eigen beleid te ontwikkelen èn uit te voeren, zal nu steeds vaker met andere

44

Opinie van BMC in het kort • In sociale diensten verschuift de dominantie van procedures naar handelingsruimte voor de professional. • Benadering van werkgevers gaat het best op regionaal niveau. • Vooral voor kwetsbare burgers is het noodzakelijk te investeren in contacten met middenstand in de directe omgeving. • Een effectief werkgeversteam moet plaatsing van een cliënt aantrekkelijk maken: één werkgeversloket namens SD, UWV, SW en EZ. • Alle mogelijk nieuwe vormen van samenwerking en arbeidsmarktaanbod zijn de moeite van uitwerken waard. Creativiteit is geboden. • De ‘zorgcultuur’ moet plaatsmaken voor resultaatgerichtheid.

gemeenten optrekken. Tegelijkertijd moeten bepaalde diensten zo dicht mogelijk bij de burger zelf georganiseerd worden. De benadering van werkgevers gaat het beste op regionaal niveau, omdat de reikwijdte van bedrijven vaak verdergaat dan de lokale grenzen. Door de verbinding te zoeken met relatief grotere bedrijven zullen gemakkelijker meer mensen geplaatst kunnen worden. Tegelijkertijd is het voor de zeer kwetsbare doelgroepen, vooral in de kleinere gemeenten, van belang om ook te investeren in contacten met lokale ondernemers, zoals een horecagelegenheid of de bakker om de hoek. De werkgevers, ongeacht aard of grootte moeten daarbij op een goede manier ‘ontzorgd’ worden bij plaatsing van een medewerker, door hun bijvoorbeeld een externe begeleider of administratieve ondersteuning te bieden. Er is in ieder geval een effectief werkgeversteam nodig, waarin zowel de sociale dienst, UWV, SW als EZ zijn vertegenwoordigd. Dit lijkt vanzelfsprekend, maar deze integraliteit blijkt er in werkelijkheid lang niet altijd te zijn. Bedrijven hebben nog te vaak te maken met verschillende afdelingen van gemeenten, waardoor zaken niet altijd even effectief en efficiënt lopen. Ik pleit ervoor om net

als voor burgers, één herkenbaar loket op te tuigen voor bedrijven met het liefst een vaste contactpersoon per bedrijf. Bij dat loket moeten bedrijven in principe voor alle zaken terecht kunnen, zoals vergunningen, vraagstukken rondom vestigingsbeleid/ EZ en vacatures.

De geest van innovatie Het valt voor ondernemers niet mee om in deze tijden het hoofd boven water te houden. Werkgevers concentreren zich op hun corebusiness en hun slagvaardigheid om met de alle veranderingen in hun omgeving om te gaan. Net als bij de overheid is kostenbeperking een leidend thema: méér voor minder doen. De ongekende hoogte van de werkloosheid – het CPB becijferde het aantal werklozen voor volgend jaar op 575.000 – dwingt de partijen om elkaar op te zoeken. Partnership en publiek-private samenwerking zijn noodzakelijk om een doorbraak te forceren in de werkloosheid. Voor kwetsbare doelgroepen geldt dit nog sterker. De Participatiewet voorziet in een 5% quotumregeling, waarin werkgevers verplicht worden om arbeidsgehandicapten aan te nemen, anders volgt een boete van 5000 Euro. Ook Duitsland kent zo’n regel, maar


bedrijven kiezen daar massaal voor het Benchmark werk en inkomen betalen van die boetes. Het eenzijdig opleggen door de overheid van zo’n regel is kennelijk niet effectief genoeg. De overheid moet in gesprek met de ondernemers om hen te overtuigen van het belang, het wederzijdse ‘win-win’. De tijd van alleen maatschappelijk verantwoord ondernemen is voorbij. Overheden moeten begrip tonen voor

in de praktijk Benchmark werk en inkomen Talrijke grote en kleine gemeenten en hun samenwerkingsverbanden betrekken BMC bij hun transities op het gebied van arbeidsparticipatie. Die ervaring is voor Divosa de aanleiding om haar nieuwe benchmark door BMC te laten uitvoeren. De benchmark vervangt de oude benchmarks WWB en Re-integratie. Gemeenten kunnen hiermee – vrijwel zonder handmatige invoer van gegevens – de effectiviteit van hun aanpak meten en vergelijken met andere gemeenten. Zo helpt de benchmark hen nog betere resultaten te boeken en inzichtelijk te maken. Bovendien laat de benchmark de toegevoegde waarde van sociale diensten voor de samenleving zien en helpt de benchmark de sector zich verder te verbeteren. De nieuwe Divosabenchmark geeft eenduidig inzicht op basis van indicatoren als het aantal klanten dat uitstroomt naar werk en de kosten per WWB-klant. Vanwege de verschillen tussen gemeenten is de benchmark modulair opgebouwd. Naast een gratis variant zijn er basis- en verdiepende modules. Voor gemeenten die meer indicatoren willen vergelijken (die dus de verdieping zoeken en meer te weten willen komen over bepaalde thema’s zoals participatie, handhaving en jeugd), zijn de verdiepende modules bedoeld. www.bmc.nl en www.divosa.nl

het primaire ondernemersbelang. Alleen dan is een duurzame samenwerking geborgd. De geest van innovatie moet nu gescherpt worden, ook om goed beslagen ten ijs te komen wanneer de

economische bakens verzet zullen zijn, wanneer de beroepsbevolking een andere samenstelling heeft en wanneer de arbeidsmarkt heel nieuwe kenmerken zal vertonen. De voorloper van de Participatiewet, de Wet werken naar vermogen heeft al aangezet tot intensievere samenwerking of zelfs fusies van SD’s en SW-bedrijven. Ook heeft dit geleid tot meer aandacht voor onderwerpen als handhaving, maar ook voorzichtige oriëntaties op detachering en payrolling. Dit zijn interessante ontwikkelingen, die de komende tijd samen met werkgevers nader uitgewerkt moeten worden.

Hardnekkige zorgcultuur veranderen De transformatie in het domein van werk en inkomen staat niet op zichzelf. Er zijn connecties met de Wmo en de decentralisatie van de begeleiding en (arbeidsmatige) dagbesteding uit de AWBZ. Door ontschotting van het budget kunnen de gebundelde middelen zo effectief mogelijk worden ingezet. Het geroemde principe van één gezin, één plan en één regisseur roept niet alleen vragen op voor de interne organisatie en de bedrijfsvoering van gemeenten, maar ook voor de samenwerking met partners. Duidelijk is dat de jarenlang opgebouwde koninkrijkjes van de professionals in het veld opengebroken moeten worden. Dit zal geen sinecure zijn. Ook de verkokering op de beleidsafdelingen zal tot het verleden moeten gaan behoren, om plaats te maken voor samenhang en externe oriëntatie. Dit vergt een organisatorische én culturele kanteling van de organisatie. Voor de sociale dienst geldt bijvoorbeeld dat de hardnekkige zorgcultuur echt moet veranderen. Klantmanagers zullen stevige gesprekken moeten durven voeren met cliënten. De tijd van reintegratie ligt achter ons en werk gaat boven inkomen. Andere opties zijn er in deze tijd niet.

sociale domein, dat de kanteling om andere vaardigheden en competenties zal vragen van ambtenaren. Ambtenaren zullen niet alleen meer een inhoudelijk expert zijn, maar zullen zich moeten doorontwikkelen tot een verbinder/makelaar. Een spin in het web, die zowel intern als extern in staat is om strategisch, maar vooral ook op operationeel niveau snel en doortastend te schakelen, met competenties als ondernemerschap en creativiteit. Via deze ingewikkelde veranderopgave zullen de ‘beleidsafdelingen oude stijl’ zich ontwikkelen naar ‘beleidsnetwerken 3.0’. De klinische scheiding tussen intern en extern zal daarin niet meer bestaan. De netwerken zullen bestaan uit ambtenaren, lokale professionals en burgers. Zij ontwikkelen samen beleid en organiseren een gezamenlijke en effectieve uitvoering. Meer creativiteit en meer gerichtheid op de situatie in de gemeente of regio zal niet alleen voor inhoudelijke innovatie zorgen, ook zullen er meer organisatievarianten ontstaan. Nu al zien wij een grote variëteit in netwerkverbanden of instituties, ieder met eigen sterkten en zwakten. Er is niet één model aan te wijzen als het beste, net zomin als er één prototype van de cliënt aan de onderkant van de arbeidsmarkt bestaat. Er is echter een grootst gemene deler in alle oplossingen: het principe van netwerken zorgt er als vanzelfsprekend voor dat de eigen verantwoordelijkheid een gedeelde verantwoordelijkheid wordt. En: verantwoordelijkheid nemen wordt belangrijker dan verantwoording afleggen. Voordat het echter zover is dat elke Nederlander die dat kan, in de een of andere vorm deelneemt aan het arbeidsproces, hebben we nog een innovatieslag te maken die tot op het bot zal gaan. Drs. M. Essafi is partner bij BMC [email protected]

Verantwoordelijkheid nemen in netwerken In zijn algemeenheid geldt voor het


45

sociaal domein

INTERVIEW

‘We zijn te veel verslaafd geraakt aan de overheid’ Dr. Rienk Janssens, algemeen secretaris van de Raad voor de Maatschappelijke Ontwikkeling, constateert dat de samenleving zelf weer het heft in handen moet nemen. ‘Dat vergt initiatief, waardering van intrinsieke waarden en eigen verantwoordelijkheid van individuen, maar het vergt ook een andere opstelling van bestuurders en gemeenteraadsleden. De oplossing zit niet in nieuwe structuren waarbinnen professionals op de oude manier blijven werken.’

46


Overspannen gezinnen en overspannen professionals ‘Sinds de jaren ’80 spreken we al over de ‘zorgzame samenleving’,’ zegt Rienk Janssens. ‘Maar het blijkt telkens weer

ook ‘overspannen’ professionals, met lange wachtlijsten. Die ontwikkeling is deels autonoom, vanwege kleinere gezinnen en doordat mensen niet meer vanzelfsprekend dicht bij elkaar blijven wonen, maar voor een deel is het ook afgeroepen door de ontwikkeling van de overheid. De overheid heeft via preventieve risicoanalyses en monitoring vooral ingezet op individuele interventies. Er is minder oog voor interventies vanuit de kracht van de omgeving.’

Elk risico voorkomen lastig om uit de overheidsreflex te geraken. Mensen kijken bij elk probleem naar de overheid. Is er een boompje omgevallen of gebeurt er iets geks in de straat, dan kun je een meldpunt bellen. Voor van alles en nog wat hebben we professionals in stelling gebracht. Dat is zo ver doorgeschoten dat in veel gevallen de communicatie tussen mensen indirect verloopt: via professionals. Wij hebben als RMO bijvoorbeeld een onderzoek naar hangjongeren verricht: het blijkt dat het gesprek tussen de jongeren zelf en de bewoners die overlast ondervinden helemaal is weggeorganiseerd. De professionals zoeken contact met beide partijen en bedenken oplossingen: vóór hen maar niet mèt hen. Soms kan het leerzaam zijn te kijken naar de sociale structuur van vroeger, waarin de sociale omgeving centraal stond. Men zorgde voor elkaar, met een natuurlijke taak voor de verschillende generaties, buren, verenigingen en dergelijke. Nu verkeren veel gezinnen in een cocon. Er zijn veel ‘overspannen’ gezinnen die problemen voor zich houden. Wanneer het fout gaat, schakelen ze de formele hulpverlening in, dus vervolgens zijn er

‘De roep om meer zelfredzaamheid en zorg wordt wel breed met de mond beleden, maar we zijn er nog ver vanaf. Wat de overheid met de ene hand loslaat, pakt ze met de andere terug. Je ziet dat overheden moeilijk anders kunnen denken dan in structuren en systemen. Het veranderen van die mentaliteit, waaraan ook de burgers zijn gewend, gaat moeizaam. Als je bepaalde rechten hebt, geef je die niet zomaar op. Bovendien speelt de solidariteitsvraag: ‘ik moet wel belasting betalen, daar wil ik ook iets

lastig los te laten. En mensen gaan dan natuurlijk al snel vergelijken met publieke voorzieningen waar ze wel aan meebetalen maar niet van profiteren. De uitdaging is de transitie van taken van rijk naar gemeente te laten uitmonden in een transformatie naar een echt andere rol. Gemeenten moeten oppassen dat ze niet hetzelfde gaan doen als het Rijk en plaatsvervangend alles weer centraal gaan organiseren, maar dan op lokaal niveau. Het rijk moet daarnaast gemeenten ook echt loslaten, zodat ze het op hun eigen manier kunnen organiseren. Het heeft ook te maken met de verantwoordelijkheid die bestuurders voelen. Ze willen elk risico voorkomen en worden onmiddellijk aangesproken als er ergens iets fout gaat, niet in het minst vanwege de mediacratie waarin we leven. Overigens lijkt het er soms op dat burgemeesters en wethouders meer geneigd zijn los te laten dan de raad. Besturen op hoofdlijnen is toch moeilijk: je ziet maar al te vaak dat raadsleden zich tot op detailniveau met het werk van de gemeente bemoeien.’, constateert Rienk Janssens.

Cultuur belangrijker dan structuur

voor terugkrijgen’. In de gemeente waar ik woon speelt dat met het betaald leerlingenvervoer: waarschijnlijk kunnen mensen onderling best meer zelf regelen, en de gemeente zet daar ook op in. Maar een opgebouwd recht is

‘Ontkokering is een populair onderwerp, bijvoorbeeld in het jeugdbeleid en het grotestedenbeleid: de problemen moeten integraal worden aangepakt. Dat stelt ons voor sturingsvraagstukken en dan zie je boven die verschillende kokers weer een nieuwe structuur ontstaan die de kokers moet verbinden, met weer nieuwe coördinatiestress. Wanneer het principe van één gezin – één plan – één aanpak een nieuw dogma wordt, krijgen we weer een nieuwe bureaucratie die moet zorgen voor de nieuwe integraliteit.


47

Voortgezet onderwijs en arbeidsmarkt

De oplossing zal toch echt van onderop moeten komen. Nieuwe organisaties zijn niet nodig wanneer we beter leren lijnen te doorbreken. Veel kansrijker is het om ruimte te geven aan netwerken, met een bepaalde regelruimte voor ‘de stoute professional’. Cultuur is belangrijker dan structuur. Het eigene van de verschillende kokers mag best blijven bestaan. Bij jeugdzorg heeft justitie bijvoorbeeld een wezenlijk andere rol dan sociale hulpverlening. Verbinden is goed, maar versmelten niet.’

regels die niet voldoen aan de collectieve normen.

Vangnet Rienk Janssen vertelt dat de Raad nu nadenkt over de ontvlechting van verzorgingsstaat en rechtsstaat. ‘De overheid zal zich weer meer moeten terugtrekken op de rechtsstaat en ruimte moeten bieden voor mensen en organisaties om verschillend te zijn. Dat

Mensen mogen verschillend zijn Door het huidige beleid van het kabinet, met de aandacht voor het slechte economische weer, lijkt het wel alsof al dit soort veranderingen nodig is vanwege de onbetaalbaarheid van de doorontwikkelde verzorgingsstaat. Toch vindt Rienk Janssens dat meer eigen verantwoordelijkheid van mensen ook een intrinsieke motivatie heeft: ‘Ook hier kan een blik op de geschiedenis helpen. De oorsprong van de meeste publieke voorzieningen, zoals ons onderwijs, ligt niet bij de overheid. Dat was een zaak die de samenleving zelf organiseerde in alle verscheidenheid. Hetzelfde geldt voor de zorg. Een overheid zal er altijd toe neigen iedereen gelijk te willen behandelen. Hoe meer er onder de paraplu van de overheid komt, hoe minder diversiteit. Eigen verantwoordelijkheid wordt nu vaak eng uitgelegd, namelijk passend binnen de beleidskeuzes van de overheid. Maar eigen verantwoordelijkheid betekent in feite dat mensen eigen autonome keuzes mogen maken. Daar hebben we echter steeds meer moeite mee, bijvoorbeeld wanneer ouders hun kinderen opvoeden volgens

48

kan natuurlijk gaan schuren. Vooral ten aanzien van zorg kan dat ingewikkeld zijn, want het collectief regelen van zorg voor elkaar wordt ook gezien als teken van beschaving. We willen geen mensen tussen de wal en het schip laten vallen. Gelukkig zie je nu allerlei particulier hulpbetoon ontstaan. Mensen beseffen echt wel dat iedereen een steentje moet bijdragen.’ Volgens Janssens laat onderzoek zien dat we hechten aan een solidaire samenleving. ‘De bereidheid om te geven is groot: het voelt ook goed om iets voor een ander te doen. Dat is een soort eigenbelang. Maar de bereidheid om hulp te accepteren is nog niet zo groot. Dat geeft een gevoel van verplichting en een gevoel van trots kan dan in de weg staan. Het is voor veel mensen prettiger afhankelijk te zijn van een anonieme professional dan van een bekende. Daar valt nog wel wat te winnen. Maar als je zo proeft hoe snel de ontwikkeling nu gaat, heb ik er wel vertrouwen in dat de

omslag gaat lukken. De samenleving heeft best de nodige veerkracht en er is een behoorlijke lotsverbondenheid. Ook heb ik wel vertrouwen dat er binnen gemeenten nieuwe experimenten op het sociale domein ontstaan, waarbij gemeenten zelf voor een vangnet kan zorgen.’

Bol van regie, controle en gedwongen opschaling ‘Maar dan moeten die gemeenten daar nogmaals wel de kans toekrijgen’, zegt Janssens. ‘De teneur vanuit het Rijk is er toch zoveel mogelijk greep op willen houden. Dat blijkt ook uit de recente brief van minister Plasterk over decentralisaties, die bol staat van regie, controle en gedwongen opschaling. Het is goed om als gemeenten financiële risico’s te delen en kennis te vermeerderen. Maar gemeenten zijn daartoe prima zelf in staat, bijvoorbeeld in het zoeken van verschillende vormen van verbinding. Dat moet niet organisatorisch van bovenaf worden opgelegd, dat is verspilling van energie en het paard achter de wagen spannen. Dat de democratische legitimatie zou ontbreken, daar ben ik niet zo bang voor. Burgers willen het gewoon goed geregeld hebben. Grootschaligheid is bovendien vaak contraproductief en heeft veel negatieve effecten. Zo zie je dat bij aanbestedingen kleine partijen bij voorbaat al in de verdrukking zitten. Ook in organisatorische systematieken is de intrinsieke waarde belangrijker dan dwingende regelgeving.’


‘Onderwijs vormgeven met hart en ziel’ VO-raad bestuurders Hein van Asseldonk en Dirck van Bennekom beschouwen de nabije toekomst van het RPO (Regionaal Plan Onderwijsvoorzieningen)

INTERVIEW

Schoolbesturen in het voortgezet onderwijs zorgen er via het RPO voor dat er een evenwichtig onderwijsaanbod is in hun regio. Een gezamenlijk vijfjarenplan gaat over welk bestuur welk onderwijs aanbiedt, dus over schoolsoorten en licenties, vestigingen, schoollocaties. Allemaal tamelijk technisch. Nu dalen de leerlingenprognoses in een aantal regio´s en de maatschappij klopt steeds nadrukkelijker aan de schooldeur met vragen over de kwaliteit van het onderwijs en afstemming op de arbeidsmarkt. De programmering van de beroepsgerichte vmbo-opleidingen wordt gewijzigd en passend onderwijs stelt nieuwe eisen aan scholen. Twee bestuurders van de VO(voortgezet onderwijs)-raad, Hein van Asseldonk en Dirck van Bennekom geven hun visie op de betekenis van de veranderingen in het onderwijs op het RPO.


49

V oortgezet onderwij s en arbeid s markt

INTERVIEW


Kennis van de cijfers nodig voor keuzes In het kantoor van de VO-raad in Utrecht maken Hein van Asseldonk, vice-voorzitter van het bestuur van Lucas Onderwijs in Den Haag, en Dirck van Bennekom, bestuurder van de Alliantie Voortgezet Onderwijs in Nijmegen, tijd voor een gesprek tussen twee vergaderingen in. ‘Op veel plaatsen in het land hebben scholen te maken met teruglopende leerlingenaantallen. In de regio Nijmegen en het Land van Maas en Waal vallen we tot 2030 terug naar 17% minder leerlingen’, zegt Dirck van Bennekom. De bevolkingskrimp doet zich niet alleen voor in Limburg, de Achterhoek, het noorden en in Zeeland. ‘Ook in de regio rond Den Haag hebben we teruglopende leerlingenprognoses’, vult Hein van Asseldonk aan. ‘Kennis van de cijfers stelt je in de gelegenheid om tijdig keuzes te maken ten aanzien

50

van de typen onderwijs die je wilt aanbieden en welk personeel daarvoor nodig is. We zitten in het kader van het RPO met elkaar aan tafel om het aanbod per regio zo breed mogelijk te houden. Dan kijk je ook naar trends zoals het ‘leren op afstand’ of ‘ingeblikte lessen’. Technologisch is er steeds meer mogelijk, ook in de samenwerking tussen scholen. Overigens hoeft die samenwerking niet per definitie binnen een regio plaats te vinden, vergelijkbare scholen op verschillenden plekken in het land kunnen bijvoorbeeld heel goed dezelfde lessen op hetzelfde tijdstip aanbieden via internet.’

Bestuursbelang soms tegenover maatschappelijk belang Naarmate de concurrentie tussen scholen groter wordt, is het moeilijker om in gezamenlijke verantwoordelijkheid tot

kwantumafspraken te komen. Toch is dat erg belangrijk om te kunnen sturen op krapte of overschot aan ruimte. Als VO-raad stimuleren wij de schoolbesturen nadrukkelijk om die samenwerking te zoeken. Dat is niet altijd vanzelfsprekend, aldus Dirck van Bennekom: ‘In een enkel geval zie je dat het bestuursbelang zwaarder dreigt te wegen dan het maatschappelijk belang. Dan ontstaan er spanningen en daarom is het cruciaal wie het RPO-proces begeleidt, met kennis van zaken en persoonlijk gezag. Soms is het zelfs nodig dat de begeleiding neigt naar mediation. Aan het begin van het proces moeten duidelijke afspraken worden gemaakt over doelen en spelregels.’ De betrokken partijen zijn niet per definitie alleen de schoolbesturen: het komt ook voor dat gemeentebesturen het belang zo groot vinden dat zij een actieve rol nemen in het RPO-proces.


Ruimte nodig voor innovatie ‘Dan moet je wat doen om de zaak in totaliteit draaiende te houden, zowel in de bedrijfsvoering als in de kwaliteit van het onderwijs,’ zegt Hein van

wat ons betreft liefst regionaal. Door de economische tegenwind zijn bedrijven op dit moment minder geneigd te investeren in beroepenoriëntatie en stageplaatsen. Jammer, want dat is toch erg belangrijk voor het antwoord op de vraag: ‘wat wil ik later worden, waar kan ik een passie voor ontwikkelen?’.’ Voor zover de herprogrammering van het vmbo moet leiden tot een reshuffling van licenties, kunnen de afspraken worden vastgelegd in het RPO.

Gezamenlijke verantwoordelijkheid ‘Het is voorspelbaar dat er drukte zal ontstaan rond het RPO.’, zegt Hein van Asseldonk. ‘Want ook het passend onderwijs is nog een weg van zoeken, vallen en opstaan. Welke zorg bied je aan in de basis en waar ga je de diepte in? Het zou kunnen dat het RPO ook een mogelijkheid biedt om verdergaande afspraken in het kader van passend onderwijs vast te leggen. Gelukkig zijn de dreigende bezuinigingen op passend onderwijs teruggedraaid, waardoor er meer plaats is voor het inhoudelijke gesprek. We zijn bijvoorbeeld in gesprek met scholen voor speciaal onderwijs over ‘tussenvoorzieningen’ voor kinderen die nu tussen de wal en het schip dreigen te vallen, omdat ze echt niet passen in de klas. Je moet daar een balans in vinden. Voor het eerst zitten we over dit soort kwesties nu per regio om de tafel. Het mooie is de gezamenlijke verantwoordelijkheid om alle leerlingen een passende plek te geven.’ ‘Als bestuurders moet je je altijd laten inspireren door een dubbele doelstelling: het goed regelen voor de eigen scholen en samen werken aan wat het beste is voor elke leerling en de samenleving. Want de samenleving betaalt het onderwijs uiteindelijk, dus dat moeten we vormgeven met hart en ziel’, besluit Dirck van Bennekom.


51


Niet alleen het teruglopende aantal leerlingen, vanwege de bevolkingskrimp beïnvloedt de onderwijsplanning, hetzelfde geldt voor de afnemende deelname in het beroepsgerichte vmbo. Ouders kiezen het liefst voor hun kind algemeen vormend onderwijs zoals vmbo/t, havo, vwo. We zien dat de basisberoepsgerichte leerweg in het vmbo landelijk is teruggelopen met bijna 20%. De havo is in dezelfde beweging juist sterk gegroeid. Het bedrijfsleven heeft juist dringend behoefte aan geschoolde arbeidskrachten via de lijn vmbo-mbo, constateren beide bestuurders.

Asseldonk. ‘En het passend onderwijs stelt bovendien de nodige nieuwe eisen aan de afstemming en samenwerking met het speciaal onderwijs. Alle nieuwe ontwikkelingen moeten zich afspelen binnen de genormeerde lijnen en budgetten. Als je minder geld krijgt, is er minder ruimte om te innoveren. Innovatie is toch nodig, want we moeten niet alleen het oude opruimen, er moet ook iets nieuws voor in de plaats komen. Het beroepsgerichte programma in het vmbo is sinds de start in 2000-2001 aan veel vernieuwingen onderhevig geweest. Het heeft wel tientallen verschillende examenprogramma’s. Misschien komt het ook wel daardoor dat het beroepsgerichte vmbo een minder herkenbaar profiel heeft. Het beroepsgerichte vmbo is meer leerlinggericht, terwijl in de havo, het atheneum en het gymnasium de benadering wat meer is gericht op de leerstof. Nu wordt de programmering van het beroepsgerichte vmbo op de schop genomen. Doel is te komen tot een beperkt aantal goed herkenbare programma´s waarbinnen naast de gemeenschappelijke verplichte programma ruimte is voor keuzevakken. Hiermee wordt de opzet breder en herkenbaarder. Daarnaast komt er een breed intersectoraal programma. Je moet dus voortdurend zoeken naar effectieve innovatie, in de pas met wetenschappelijke ontwikkelingen en maatschappelijke opvattingen.’ Dirck van Bennekom wijst op de noodzaak van goede afstemming met het mbo, aangezien 95% van de leerlingen uit het beroepsgerichte vmbo daarnaar doorstroomt. ‘Die afstemming is nog wel een hele toer, want ook het mbo komt in beweging. Een verschil is dat het mbo al een systematische afstemming met het landelijke bedrijfsleven kent. Voor het vmbo is dat vanwege de kortere stage wat beperkter. Het zou goed zijn als het mbo en vmbo hier meer gezamenlijk gaan optrekken,


Beter met minder In dit tijdgewricht hebben veel scholen de grootste moeite hun exploitatie sluitend te krijgen. Zij hebben last van zogenoemde ‘stille bezuinigingen’. In de beleving van schoolleiders en docenten worden er hogere eisen aan het onderwijs gesteld zonder dat daar extra middelen tegenover staan. Jos van der Waals

In dit artikel betogen we dat beter met minder mogelijk is. De voorwaarde is dat we op zoek gaan naar nieuwe wegen. Het is nodig opvattingen en overtuigingen te onderzoeken die aan bestaande praktijken ten grondslag liggen. Het gaat dan om de vraag waarom in specifieke situaties op een bepaalde manier wordt gehandeld en welke alternatieven er zijn voor de onderliggende opvattingen en overtuigingen.

52


• Het lerende individu is niet geschikt voor gelijkheid: gepersonaliseerd onderwijs is het devies. • Ieder talent moet de kans krijgen zich maximaal te ontplooien, met behulp van slim lesmateriaal, een gedifferentieerde inzet van leraren en via een persoonlijke leerroute. • Professionalisering van de leraar is de belangrijkste factor bij onderwijsinnovatie. • Samenwerking tussen scholen maakt betere prestaties mogelijk bij minder kosten.

Wij hebben in dit verband hoge verwachtingen van samenwerking. Samenwerking waarin het op schoolniveau gezamenlijk werken aan nieuwe praktijken, die aantoonbaar tot de gewenste resultaten leiden, centraal staat: O3! Leraren worden Ondersteund om vernieuwende Onderwijspraktijken vorm te geven en tegelijkertijd wordt op een zorgvuldige en systematische wijze Onderzocht wat de effecten van die vernieuwingen zijn. Zo wordt een bijdrage geleverd aan ‘evidence based’ onderwijsvernieuwing.

Excelleren Nederland heeft de ambitie om tot de top van de kenniseconomieën te behoren en kan het zich om die reden niet veroorloven talent te verspillen. Het beleid van deze regering is erop gericht de leeropbrengsten van leerlingen in het voortgezet onderwijs te verbeteren. Excelleren mag, kan en moet.

Kenmerken van een geïntegreerde aanpak zijn: • Zelfsturing en zelforganisatie door de professional. • Een werkomgeving die tevens leeromgeving is en professionalisering die hand in hand gaat met innovatie. • Een sterke verbondenheid tussen de professionals door goede sociale contacten, steun en feedback van directe collega’s en leidinggevenden. • Samenwerking, vanwege het belang met en van elkaar te leren. • Een coachende stijl van leidinggeven.

Ieder talent moet de kans krijgen zich maximaal te ontplooien. Nu geven leraren op de meeste middelbare scholen nog les in één vak. Van onderlinge coördinatie lijkt weinig sprake. De samenleving eist steeds betere prestaties op gestandaardiseerde toetsen, waardoor scholen en leraren zich gedwongen voelen steeds meer lestijd te steken in de voorbereiding, ook omdat de uitkomsten daarvan medebepalend zijn voor hun positie. In deze situatie blijven er voor leerlingen in de basis twee soorten gedrag over: aanpassen of terugtrekken. Het blijkt in toenemende mate een lastige opgave om vanuit dit concept antwoord te geven op de toenemende

diversiteit in onze samenleving en de veranderende eisen die als gevolg daarvan aan het onderwijs worden gesteld. Het is dan ook logisch dat leerlingen aan de ‘onder- en bovenkant’ van dit systeem tekortkomen, afhaken en ‘opstappen’. Uitgangspunt voor een alternatief onderwijsconcept is dat iedere leerling anders is en de school leerarrangementen op maat biedt. Het lerende individu is niet geschikt voor gelijkheid: gepersonaliseerd onderwijs! Leraren willen aan de individuele behoeften van leerlingen tegemoetkomen en hen op hun niveau de gelegenheid bieden te excelleren. De realiteit is echter weerbarstig. Allerlei factoren – zoals klassengrootte en tijd – belemmeren leraren om zich bezig te houden met het ontwikkelen van een aanpak waarmee ze het verschil maken. In de ideale situatie zijn leraren in staat onderwijs op maat te verzorgen, maximaal te differentiëren, zodat elke leerling de kans krijgt om zijn of haar talenten optimaal te ontwikkelen. In het project ‘Leren op Maat’ wordt door een robuust aantal scholen, ondersteund door BMC en Beteor, en begeleid door het lectoraat VMBO, hard gewerkt aan het dichterbij brengen van de ideale situatie door de inhoudelijke en pedagogisch-didactische kennis van leraren te combineren met de mogelijkheden die ICT biedt en op basis daarvan nieuwe leeromgevingen te ontwerpen. Het doel is om het leren van leerlingen te ondersteunen met slim lesmateriaal via een persoonlijke leerroute, in een eigen tempo, onafhankelijk van tijd, ruimte en plaats.

Professionaliseren Omdat onderzoek heeft aangetoond dat de kwaliteit van de leraar de belangrijkste bepalende factor is voor het leerresultaat wordt door deze regering fors ingezet op professionalisering van docenten.


53


Opinie van BMC in het kort


Vergelijkend onderzoek naar 25 verschillende onderwijssystemen heeft onder meer duidelijk gemaakt dat professionalisering een van de pijlers is waarop onderwijsinnovatie rust. In de huidige praktijk doet zich echter een aantal problemen voor. Allereerst blijkt het lastig om in het juiste tempo vorm te geven aan professionalisering. Daarnaast ervaren leraren een hoge werkdruk en vinden zij het moeilijk om tijd vrij te maken voor hun professionele ontwikkeling. Ten slotte bestaat er ten aanzien van de opbrengsten van met name cursorische professionalisering twijfel en lijkt die vorm van professionalisering maar van beperkte invloed op het werkgedrag. Om aan deze bezwaren tegemoet te komen wordt gezocht naar manieren om het werken en leren van de professional in school te integreren. De essentie is dat de professionals op scholen individueel en collectief leren. Voor dit leren zijn gemeenschappelijke ambities en doelen op organisatie- en teamniveau richtinggevend en moet aan bepaalde voorwaarden zijn voldaan. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen condities op organisatie-, groepsen individueel niveau. Bij het leren op organisatieniveau spelen cultuurkenmerken, structuurkenmerken en leiderschap een rol. Cultuuraspecten zijn voor het bevorderen van het leren van en in scholen vaak belangrijker dan structuurkenmerken. Gedeelde waarden en normen, een gedeelde visie en visieontwikkeling, een samenwerkingscultuur en een collectieve ambitie zijn daarbij belangrijke elementen. Participatieve vormen van besluitvorming, zelfsturing en teamontwikkeling zijn belangrijke factoren die het leren van en in teams kunnen bevorderen. Het organiseren van het werk in teams en het bevorderen

54

in de praktijk Integraal werken Door: 1. recht te doen aan verschil tussen leerlingen, 2. de werkomgeving van leraren te beschouwen en in te richten als leeromgeving en 3. onderwijsontwikkeling dicht bij het primaire proces te initiëren en stimuleren kan integraal gewerkt worden aan het verhogen van de leeropbrengsten van leerlingen, aan het professionaliseren van leraren, aan duurzame schoolontwikkeling en daarmee aan beter met minder! BMC brengt deze integrale werkwijze op allerlei scholen in de praktijk, bijvoorbeeld in het Minkema College in Woerden en het AOC-Oost in Enschede.

van teamontwikkeling heeft de laatste jaren in het onderwijs veel aandacht gekregen. Op het niveau van het individu spelen condities als onzekerheidstolerantie, doelmatigheidsbeleving, betrokkenheid, veiligheid en motivatie een belangrijke rol.

wind’. De overtuiging is dat een gezond onderwijssysteem voortdurend reflecteert op hoe het functioneert en zichzelf van binnenuit vernieuwt. Want bij succesvolle ontwikkelingen en veranderingen spelen ‘voorbeeldige (school)leiders’ een belangrijke rol. De beste schoolleiders zijn vooral moedige mensen: ze zijn zelf moedig en ze zijn in staat anderen van moed te voorzien! Die moed blijkt uit de durf te breken met bestaande praktijken, met verworvenheden, met (vermeende) autonomie. Moed wordt ontleend aan de overtuiging dat jonge mensen in het vigerende systeem niet tot hun recht komen en dat dit zonde is van alle kostbare tijd en energie. Uit ervaring blijkt onder meer dat de doorgevoerde veranderingen door management, leraren en leerlingen niet als grootschalig en incidenteel maar veel eerder als vanzelfsprekend en incrementeel worden ervaren. Dr. J. K. van der Waals is partner bij BMC en lector VMBO aan de Hogeschool van Amsterdam [email protected]

Duurzaam innoveren De Commissie Dijsselbloem heeft aannemelijk gemaakt dat duurzame onderwijsontwikkeling niet van bovenaf kan worden geregeld. De vele initiatieven in het voortgezet onderwijs hebben gemeen dat zij voortkomen uit en aansluiten bij de veranderprocessen in de school zelf. Het bijzondere aan deze veranderaanpak is dat het patroon dat tot stagnatie en terugval leidt, is doorbroken. Niet langer ‘leiden en volgen’, maar veranderen van ‘binnenuit’ en van ‘onderop’, dicht bij het primaire proces en met de professionals ‘aan het roer en in de


Kwaliteitsverbetering Basisonderwijs Amsterdam met gedreven ‘critical friends’

‘Zorgen dat het kind er beter van wordt’ INTERVIEW Hoe haal je het beste uit elke kind? ‘Dat lukt niet alleen, dat doe je samen: het team met de directeur als meewerkend voorman en het schoolbestuur als actieve volger.’ Dat zegt de voorzitter van het Breed Bestuurlijk Overleg Primair Onderwijs in Amsterdam bij het verbeterprogramma dat werd aangezwengeld door toenmalig onderwijswethouder Lodewijk Asscher. Eigenlijk gaat de gemeente alleen over schoolgebouwen, maar in 2008 was de kwaliteit op veel scholen zo ver onder de maat, dat duizenden kinderen achterstand opliepen. Asscher nam het initiatief tot een ambitieus verbeterprogramma. Programmamanager Maureen van Eijk, ondersteund door BMC-onderwijsexpert Tineke Drewes, vertelt wat er sinds 2008 is gebeurd.

‘Het kan niet liggen aan de kinderen’ De Amsterdamse basisscholen stonden niet van meet af aan te dringen om mee te doen met het verbeterprogramma van de gemeente, ook niet de 33 scholen die door de inspectie als ‘zwak’ of ‘zeer zwak’ waren aangemerkt. Maar het argument van Asscher was overtuigend. De argumentatie laat zich zo samenvatten: ‘Als we niets doen, krijgen we te maken met heel veel kinderen die onvoldoende kennis en vaardigheden hebben om een goede maatschappelijke bijdrage te leveren. Het grote percentage vroegtijdig schoolverlaters


55

duurzame schoolontwikkeling

is onacceptabel. Een op de vijf kinderen loopt het risico achterop te raken. Daar heeft de stad last van en dus is actie geboden, want we geloven niet dat ‘het’ zou liggen aan de kinderen. We moeten de negatieve spiraal op scholen blootleggen en de scholen helpen die om te buigen.’ Asscher kreeg de raad mee in deze redenering en er kwam geld beschikbaar voor een programmatische aanpak van 6 jaar. Niet alleen de raad werd overtuigd: uiteindelijk zagen de meeste scholen deelname aan het programma als de uitgestoken hand om helder te krijgen wat er in de klassen beter zou kunnen en hoe ze dat zouden kunnen aanpakken. Van de 208 Amsterdamse scholen hebben zich inmiddels zo’n 90 scholen voor het programma aangemeld. Hun besturen investeren ieder ook. Van 2008 – 2014 investeert de gemeente in KBA € 37,8 miljoen en de schoolbesturen in totaal € 9,9 miljoen.

Team, directie en bestuur Het programma ‘Kwaliteitsaanpak Basisonderwijs Amsterdam’ (KBA) richt zich op scholen, om leerkrachten, directeuren en bestuurders te ondersteunen bij het verbeteren van de kwaliteit van het onderwijs. Het bestaat uit verschillende onderdelen, waaronder de ‘Verbeteraanpak’: een

56

intensief kwaliteitstraject waarin scholen drie jaar al hun pijlen richten op systematische en duurzame kwaliteitsverbetering. Programmamanager Maureen van Eijk is bezig met de afronding van het programma. Naast de Verbeteraanpak ontwikkelde ze met haar team postHBO-geaccriteerde leergangen opbrengstgericht werken, waar 540 directeuren en intern begeleiders en 14 schoolbestuurders aan deelnamen. Er kwamen onder andere beroepsstandaarden en lerende netwerken. Een jaarlijkse kwaliteitswijzer maakt voor iedereen inzichtelijk wat het oordeel is van de inspectie, hoe er wordt gescoord bij verschillende taal- en rekentoetsen en welke adviezen voor vervolgonderwijs zijn gegeven. Het gaat uiteindelijk om wat er met het kind gebeurt. Maureen van Eijk vertelt met passie over het doel dat haar en de talrijke betrokkenen drijft: ‘Als de kwaliteit op een school verbetert, krijgen kinderen meer steun en structuur. De leerkracht is gemotiveerd, beschikt over goed lesmateriaal en communiceert actief met de ouders. De intern begeleider ondersteunt de leerkracht bij het afstemmen van het onderwijs op de verschillende behoeften van de leerlingen. De betrokken

directeur is een echte onderwijskundig leider. Dit plaatje lijkt voor de hand te liggen, maar de praktijk was er soms ver van afgedwaald. Neem bijvoorbeeld de directeur: die was meer bezig met administratieve, financiële en organisatorische zaken dan met onderwijskundig leiderschap.’

Waarderende audit De gemeente trok experts van buiten aan die volledig onafhankelijk de scholen doorlichtten, hielpen bij het opstellen van een verbeterplan en de school begeleidden bij de uitvoering van ervan. Hans van Dael (voormalig onderwijsinspecteur en momenteel partner bij BMC) en zijn collega’s Ko Groen en Aly Dullemond hebben een formidabele bijdrage geleverd aan het programma. Aan de hand van een lijst met tientallen punten verdiepten ze zich in de houding en het handelen van leerkrachten, bijvoorbeeld of ze hun taalgebruik goed afstemden op het niveau van de leerlingen en of ze voldoende oog hadden voor leerlingen die extra aandacht nodig hebben. Daarnaast voerden ze gesprekken met directeuren, IB’ers en leerkrachten. Een soort waarderende audit. Overigens bekeken ze de gang van zaken in de klas samen met de directeur; dat was voor sommigen nieuw, want ze kwamen


bijna nooit in de klaspraktijk. De uitslag kwam via de computer: groen staat voor goed en een rode score moet ferm aangepakt worden.

Liefde voor het vak De expertgroep begeleidt de scholen. Ko Groen, Aly Dullemond en Hans van Dael kregen geleidelijk versterking naarmate zich meer scholen aanmeldden. De groep bestaat nu uit zo’n acht mensen, waaronder Tineke Drewes. Tineke legt uit: ‘We beginnen met het opstellen van een kwaliteitsanalyse van de school. Door onze werkwijze krijgen we inzicht in alles wat er in de school gebeurt. We helpen alle leden van het team met planmatig werken, prioriteiten te stellen en te bewaken en minder mee te glijden met de waan van de dag. Want vanuit allerlei belangen wordt de school als maatschappelijke vindplaats gezien: preventie van obesitas, PR voor allerlei producten, evenwichtig ontwikkelen van seksualiteit, noem maar op. Het instrument dat het meest wordt gewaardeerd is de Kijkwijzer: een concreet uitgeschreven matrix van alles wat de leraar in de klas doet. Daarmee heb je een concreet beeld dat je kunt bespreken. We komen circa elke drie maanden op de school om de voortgang te bespreken. De begeleiding duurt drie jaar: de eerste twee jaar begeleiden we

bij de uitvoering van het plan, het derde jaar helpen we bij de borging van de gerealiseerde verbeteringen.’ Maureen van Eijk: ‘Het is mooi om te zien dat de liefde voor het vak weer terugkomt: het besef ertoe te doen en de lol in je dagelijks werk. Dit programma maakt de parels zichtbaar. Helaas maakt het soms ook pijnlijk zichtbaar dat sommigen de verbeterslag niet kunnen oppakken. Er gelden weer duidelijke kaders, wat prettig is, want niemand gedijt goed in een cultuur waar iedereen kan doen wat hij of zij wil. De onderwijsexperts zijn voor de scholen de ‘critical friends’ die de onderste steen boven brengen en vervolgens de helpende hand bieden bij duurzame verbeteringen. Schoolbesturen moesten dan ook een zeker lef tonen om gebruik te maken van het aanbod van het KBA en niet te blijven steken in de defensieve houding van ‘u gaat er niet over’.

Van goed naar excellent Maureen van Eijk vertelt dat het programma in de eindfase verkeert. De resultaten zijn duidelijk. Het is nu aan de politiek, maar ook aan de Amsterdamse schoolbesturen, om te bepalen of er een vervolg komt. ‘In ieder geval reikt de aanpak verder dan Amsterdam alleen. Ik word regelmatig uitgenodigd om elders in het land te

Het advies van Amsterdam aan andere gemeenten die het onderwijs in hun gemeente actief willen stimuleren in 7 uitgangspunten: • Maak het verschil • Werk aan opbrengsten • Leg de lat hoog • Bied perspectief • Maak resultaten inzichtelijk • Blijf leren • Zorg voor borging www.amsterdam.nl/ kwaliteitsaanpakbasisonderwijs www.bmc.nl/ duurzameschoolontwikkeling

vertellen over het KBA en de resultaten. Hetzelfde geldt voor iemand als Hans van Dael. En misschien heeft ons project ook wel bijgedragen aan de ambitie in het regeerakkoord: ‘van goed naar excellent’. Want dat is precies wat wij beogen: geen genoegen nemen met de alledaagse werkelijkheid, maar analyseren waar de ontwikkeling naar beter stokt, met steun vanuit de wetenschap en gebaseerd op onderzoek ter plaatse. Om vervolgens de weg naar daadwerkelijk uitblinken in te slaan. Dat alles erop gericht dat het kind er beter van wordt.’ In ieder geval zijn er al een paar duizend Amsterdamse kinderen aantoonbaar beter van geworden.


57


Onderwijskwaliteit? Dan moet u bij de schoolbesturen zijn... Edith Hooge Hans van Dael Selma Janssen

Rolvastheid en toch kunnen variëren in bestuursstijl Schoolbesturen in Nederland beschikken al decennia over een zeer grote mate van autonomie ten opzichte van de overheid en moeten in elk geval zorg dragen voor de uiteindelijke doelbereiking van scholen: het leveren van goed onderwijs. De veronderstelling dat de kwaliteit van onderwijs beter bewaakt en verbeterd wordt als schoolbesturen — die geacht worden dichter bij de scholen te staan dan de overheid — hier zelf verantwoordelijk voor zijn, was gedurende de afgelopen dertig jaar steeds één van de drijfveren van de overheid om hen in deze autonome positie te brengen.

Zorgen over kwaliteit Recent zijn er zorgen over de kwaliteit van het onderwijs. Het Rijk heeft zorgen, onder andere naar aanleiding van de positie van het Nederlandse onderwijs op internationale benchmarks. Lokale overheden hebben zorgen wanneer er scholen in hun gemeente als (zeer) zwak worden aangemerkt. En ouders zijn bezorgd vanwege de toegenomen transparantie over de kwaliteit van scholen en de toenemende selectiedruk voor vervolgonderwijs na de basisschool. Het Rijk vraagt zich af hoe in het decentrale onderwijssysteem kan worden gestuurd op kwaliteitsverbetering. Naast andere maatregelen hanteert de Inspectie van het Onderwijs sinds 2007 een ‘bestuursgerichte’ werkwijze door schoolbesturen direct te bevragen en aan te spreken op de onderwijskwaliteit in plaats van schooldirecties. Het vertrouwen van politiek, overheid en

58

samenleving in de capaciteit van schoolbesturen daalde de afgelopen jaren nog meer vanwege voorvallen van zwak bestuur tot wanbestuur. De druk op schoolbesturen om goed te presteren en verantwoording af te leggen is daarom groter dan ooit. Maar wat moet een bestuurder dan doen, of juist laten?

Schoolbesturen doen ertoe De invloed van schoolbesturen op onderwijskwaliteit van schoolbesturen is bescheiden ten opzichte van die van leraren, onderwijsstaf en schoolleiders : onderwijskwaliteit staat of valt immers met de kwaliteit van de leraren en van de pedagogisch-didactische processen. Maar schoolbestuurders bepalen de koers en het beleid van de onderwijsorganisatie, de organisatiegrootte en -vorm, de inzet van mensen en middelen en zetten de toon voor de cultuur van werken en leren.

Drie voorwaarden voor sturen op onderwijskwaliteit Onderzoek naar deze bestuurlijke invloed wijst uit dat er drie voorwaarden zijn om te kunnen sturen op onderwijskwaliteit. 1. Het schoolbestuur ziet sturen op de onderwijskwaliteit als een rol voor het bestuur. Dat een schoolbestuurder zich überhaupt bezighoudt met onderwijsinhoudelijke zaken en met de opbrengsten van onderwijsleerprocessen blijkt een belangrijke voorwaarde voor sturen op kwaliteit, door een aandeel te nemen in de interne en externe dialoog over wat onderwijskwaliteit is en hoe dit bereikt kan worden en zich verantwoordelijk te voelen voor en aanspreekbaar te zijn op de kwaliteit van het onderwijs. 2. Het schoolbestuur heeft zicht op de onderwijsprestaties en onderwijskwaliteit in de scholen. Op bestuursniveau moet men beschikken


over betrouwbare en betekenisvolle kwaliteitsinformatie over leer- en ontwikkelresultaten van leerlingen, deze kunnen analyseren en interpreteren en zich er een oordeel over kunnen vormen, hetgeen vervolgens wordt gerapporteerd aan het schoolbestuur. Op de scholen is hiervoor vooral een open en constructieve cultuur vereist, waarbinnen een dialoog over kwaliteit en resultaat niet wordt ervaren als oneerlijk en bedreigend. Aanvullend heeft het bestuur ‘live’ informatie nodig van de leerlingen en hun ouders, leraren en andere betrokkenen ‘op de werkvloer’. 3. Het schoolbestuur heeft de overtuiging verschil te kunnen maken als het gaat om onderwijskwaliteit en leerprestaties in scholen: Onderzoekers hebben inmiddels overtuigend aangetoond dat het begrip ‘self-efficacy’ voor leraren een belangrijke factor is: een sterk besef van doeltreffendheid, de krachtige

overtuiging er voor het leren van de leerlingen toe te doen. Dit gaat ook op voor bestuurders. Als zij een hoge ‘selfefficacy’ hebben wat betreft het (be) sturen van onderwijskwaliteit, dan lijkt dit er voor de onderwijskwaliteit op de scholen toe te doen.

Rol en stijl Behalve deze drie voorwaarden keren in de literatuur twee andere begrippen steeds terug bij het sturen op kwaliteit: 1) rolvastheid en 2) stijlvariatie. Het klinkt tegenstrijdig, maar juist vasthouden aan de bestuurlijke rol(len) en het kunnen variëren in bestuursstijl naar gelang de situatie in de school lijken kenmerken van effectieve besturing van onderwijskwaliteit te zijn. Het bestuur van een onderwijsinstelling blijkt gebaat bij rolvastheid van het interne toezicht, bestuur en management (schooldirecties), want er is een relatie

tussen een onduidelijke rolverdeling en lagere organisatie- en onderwijsprestaties. Welke rol een schoolbestuur speelt is een antwoord op vragen als: ‘Waartoe is het schoolbestuur ingesteld?’, ‘Wat is de bedoeling van de functie besturen binnen deze onderwijsorganisatie?’. Een eerste belangrijke voorwaarde voor rolvastheid is dat het schoolbestuur helder heeft welke bestuurlijke rol(len) het kan en wil spelen (roletaking). Voor deze ‘roletaking’ is geen vast recept te geven, omdat het niet alleen een keuze is van het schoolbestuur in overleg met het interne toezicht, maar het hangt ook af van het bestuurlijk model, de bestuurlijke en sociaalgeografische context van de schoolorganisatie, de identiteit van schoolbestuur en de bestuurlijke cultuur. Heeft het schoolbestuur voor zichzelf helder welke rollen het op zich neemt, dan kunnen de rollen van het (bovenschools)

Opinie van BMC in het kort • Schoolbesturen beïnvloeden de kwaliteit van het onderwijs, onder andere door de toon te zetten voor de cultuur van werken en leren in de school. • Bestuurders van scholen moeten zich verdiepen in de inhoud van het onderwijs en in de onderwijsleerprocessen om te kunnen sturen op kwaliteit. • Ook bestuurders moeten zich verdiepen in kwaliteitsinformatie over de resultaten van leerlingen. • Net zoals leraren moeten bestuurders de krachtige overtuiging hebben dat zij er voor de leerlingen toe doen. • Bestuurders moeten zich sterk bewust zijn van hun rol en daaraan vasthouden. • Het vermogen te variëren in bestuuursstijl naar gelang de situatie, bevordert de effectiviteit van de sturing op onderwijskwaliteit.


59


in de praktijk Onderwijsmanifest met vijf pijlers

management, schoolleiding en de leraren daarmee in lijn worden gebracht. Verder is voor rolvastheid bij alle partijen helderheid en bekendheid nodig over ieders rol, evenals regelmatige afstemming ter bevestiging van die rollen. De bestuurlijke stijl is de manier waarop het schoolbestuur zijn rol(len) invult. Die kan variëren van instructief (zwakke scholen) via bekrachtigend (scholen in verbetering) naar bestendigend (goede, sterke scholen). Een andere manier van variëren in bestuursstijl is voortdurend een evenwicht zoeken tussen ‘loslaten’ en ‘zelf doen’.

Tot slot Sturen op onderwijskwaliteit vraagt om bestuurlijk leiderschap. De voorbeeldrol is erg belangrijk: met hun attitude en gedrag zetten bestuurders de toon voor alle leden van de onderwijsorganisatie. Leiderschap bij sturen op onderwijskwaliteit gaat om attitude en gedrag en blijkt uit het streven naar

60

optimaal onderwijs, naar hoge ambities, zoals ‘het beste uit elk kind te halen’, uit hoge verwachtingen van de eigen rol en het nemen van medeverantwoordelijkheid voor goed onderwijs in de klas. Dit artikel is een verkorte verse van een eerdere publicatie in Cascade (www.cascade.nl). Prof. dr. E. H. Hooge is senior adviseur bij BMC en hoogleraar bij CBMO, Tias Nimbas Business School (Universiteit van Tilburg) [email protected] Drs. H. Van Dael is partner bij BMC en projectleider ‘Sturen op Onderwijskwaliteit’ in opdracht van de PO-Raad. [email protected] S. Janssen MSc is adviseur bij BMC en projectleider ‘Sturen op onderwijskwaliteit in opdracht van de PO-Raad. [email protected]

Een van de talrijke schoolbesturen die zich laten en lieten adviseren door de experts van BMC is een grote onderwijsorganisatie in de Randstad. De traditionele onderwijscultuur van vermeende autonomie en non-interventie moest worden doorbroken. Het bestuur wilde krachtiger sturen op waarden en resultaten. Met behulp van BMC kwam een manifest tot stand dat rust op de volgende pijlers: talentherkenning en -ontwikkeling, ondernemende attitude, professionaliteit, wereldburgerschap en resultaatgerichtheid. Het bestuur communiceerde krachtig en expliciet over de doelen, erop gericht dat alle betrokkenen trots kunnen zijn op de resultaten. Het ging niet om een ‘gewone’ cultuuromslag: het bestuur pleegde daadwerkelijke interventies. De waarden van het bestuur en daarmee van de school werden tastbaar gemaakt, als een ‘intrinsieke gedragscode’. Het manifest moet ervoor zorgen dat alle leerlingen, van de meest kansarme tot de meest kansrijke, een diploma halen en iets kunnen betekenen in de wereld en deze stad.


COLUMN

Professionele netwerken in de school Selma Janssen

Naast het verbeteren van het pedagogischdidactisch handelen van de leerkrachten is het versterken van de condities in een school ook een belangrijke voorwaarde voor schoolontwikkeling. We hebben het dan vaak over de professionele cultuur in een school. We weten uit onderzoek dat er op scholen met hechte teams, waar veel kennisuitwisseling plaatsvindt, meer onderling vertrouwen is, een meer innovatief klimaat heerst en het besef dat je ertoe doet als team voor de leerlingen, het collectief zelfvertrouwen groter is. Het collectieve zelfvertrouwen van een team heeft bovendien een positief effect op de leerprestaties van leerlingen. Verbindingen tussen leerkrachten vormen dus een krachtige basis voor het ontstaan van nieuwe kennis en gedeelde ervaringen. Een hecht team zal eerder in staat zijn om verbeteringen binnen de school door te voeren dan een team waarin leerkrachten weinig informatie met elkaar delen. Met behulp van netwerkanalyse krijgen we in beeld in hoeverre er sprake is van een hecht team. We maken sociogrammen (zie hieronder) op basis van de collega’s die teamleden noemen als het gaat om het uitwisselen van kennis op onderwerpen als effectiviteit van de instructie, vorderingen van leerlingen of het actief betrekken van leerlingen bij de les. De sociogrammen laten letterlijk zien hoe de lijntjes lopen tussen leerkrachten en waar de schoolleider, de Intern Begeleider en bouwcoördinatoren in

dit netwerk gepositioneerd zijn. Deze sociogrammen geven de school een antwoord op de vragen:Is er in mijn school sprake van een hecht netwerk? (zijn er veel lijnen) Zijn sommige mensen in het netwerk heel centraal, of is de kennisdeling gelijk verspreid over het team? Is de kennisdeling wederzijds en dus in balans? Wat is de positie van de directie, de intern begeleider en eventuele andere functionarissen in het netwerk van kennisdeling? De ervaring leert dat de terugkoppeling van deze sociogrammen aan de school zorgt voor veel stof tot gesprek. Soms is het plaatje een bevestiging van wat een directeur al dacht. Dan ziet een directeur duidelijk terug dat er weinig uitwisseling is tussen de onder- en middenbouw of tussen een van de intern begeleiders en leerkrachten. Maar soms is het ook een verrassing. Dan ziet de directeur bijvoorbeeld dat de uitwisseling tussen hem en de bouwcoördinatoren niet wederzijds is of dat de bouwcoördinatoren geen duidelijk meer centrale of verbindende positie innemen dan de leerkrachten. Deze informatie kan de directeur vervolgens gebruiken voor de inrichting van de organisatiestructuur en het bepalen van zijn positie als onderwijskundig leider. Selma Janssen Msc is adviseur bij BMC [email protected]


61


De nieuwe school is multifocaal ‘De verworvenheden van het speciaal onderwijs blijven onmisbaar in passend onderwijs’

Michiel Minderhoud

Ouders, leerkrachten, bestuurders, Inspectie, directeuren: allemaal hebben ze verwachtingen ten aanzien van passend onderwijs. We verkennen hoe, vanuit die verschillende perspectieven, de waarden en verworvenheden van het speciaal onderwijs noodzakelijk zijn binnen de nieuwe formules van passend onderwijs. Vanuit onze adviesattitude kijken we daarbij natuurlijk ook naar het bredere sociaal-maatschappelijk perspectief.

Eigen kracht benutten De eigen kracht van mensen en organisaties stimuleren en optimaal benutten: dat is de grote onderstroom onder de grote maatschappelijke veranderingen die momenteel gaande zijn. De huidige systemen van indicatiestellingen, loketten en wetten zijn niet langer betaalbaar en ze voldoen niet meer aan de behoeftes aan individueel maatwerk. Er zijn hoge verwachtingen van het zelforganiserend vermogen van organisaties, ook in het onderwijs, en van nieuwe verbindingen in effectieve ketens. Talrijke etiketten worden geplakt op innovatieve aanpakken, zoals ‘zorg in en om de school’, ‘wijkgericht werken’ en ‘ondersteunen in plaats van de zorg overnemen’. De grootste gemene deler in alle plannen is de ontschotting en het tegengaan van versnippering. Zo wordt ouderzorg steeds meer in de context van de buurt georganiseerd en heeft onderzoek van BMC aangetoond dat herintroductie van de wijkzuster winst levert in kwaliteit van leven en kosten van de zorg. Maar voor een praktijk die resultaten boekt voor kinderen en de gezinnen waarin zij leven, is nog wel verbetering nodig van professionele kwaliteit op allerlei gebieden.

62

Hoogste tijd voor multifocale aanpak De gemeenten gaan de regie voeren over de zorg voor hun burgers: dichtbij en passend bij de eigen kracht van mensen. We moeten nu ècht loskomen van de knellende regelgeving die de professionals en bestuurders te lang in een gordiaanse knoop gevangen hebben gehouden. Niet door ons te beklagen over allerlei tekortschietingen, maar door de mogelijkheden te benoemen. Dat is de hoogste tijd, want vooral kinderen kunnen meer dan ooit te maken krijgen met een cumulatie van problemen. Bijvoorbeeld wanneer pedagogische armoede in het gezin samenkomt met letterlijke armoede door werkloosheid, scheiding of verslaving, dan is de kans op leer- en gedragsproblemen groot. Voor die kinderen zelf, voor hun gezin, leraren en omgeving en voor de hele maatschappij is het van het grootste belang dat er geen tijd of geld verloren gaat en dat hulp of begeleiding snel en toegesneden worden georganiseerd. Vaak leren onze analyses van probleemsituaties dat er sprake is van een geïsoleerde aanpak van elk probleem apart: binnen en buiten de school is er te weinig creatie van meerwaarde door afstemming. Dat is

des te bedrukkender, omdat we onder andere uit BMC-onderzoek weten dat tussen de 8% en 12% van de kinderen en jongeren psychiatrische of psychosociale problemen ervaren. Meestal zitten ze in een gewone klas op een gewone school. Soms weet de leraar niet eens dat zo’n leerling in een behandeltraject verkeert. Een eerste vereiste voor een resultaatgerichte aanpak is dat het kind, de ouders en de zorgen onderwijsprofessionals een eenduidig en gedeeld beeld van de situatie hebben. Wat kan, of kon het speciaal onderwijs in dit opzicht beter dan het reguliere onderwijs? Die verworvenheden moeten we zo goed mogelijk overbrengen naar het nieuwe passend onderwijs.

Integraliteit onderwijs en zorg Om te beginnen kunnen we leren van het één-kind-één-plan adagium, waarin het onderwijs in scholen die verbonden zijn aan bijvoorbeeld een jeugdzorginstelling of een revalidatiecentrum, helemaal is afgestemd op de talenten van de leerlingen. Dit heeft een wezenlijk andere kern dan die van een reguliere school, die primair gericht is op het bieden van onderwijs: opbrengstgericht en afgestemd op de hoge eisen van de



samenleving. Een ander onderscheid is de natuurlijke samenwerking – van oudsher – van het speciaal onderwijs met de zorgsector, om voor het kind tot een integraal aanbod te komen. Deze beide verschillen maken duidelijk welke meerwaarde het speciaal onderwijs biedt aan het brede passend onderwijs: de integraliteit van zorg en onderwijs. Het is de vraag hoe voortaan alle scholen begeleiding en ondersteuning bieden, op basis van de reële behoefte en niet vanwege formele indicaties. Daartoe moeten professionals die deze ervaring hebben, ook in de toekomst worden ingezet in de school die voor alle kinderen passend onderwijs moet bieden. Deze professionals zijn overigens sowieso nodig voor de kinderen die vanwege verstandelijke of lichamelijke beperkingen niet kunnen deelnemen aan de reguliere lessen.

Omgaan met verschillen in de klas In het passend onderwijs gaat het in de kern om de kwaliteit van de leerkracht; weet de leerkracht om te gaan met de verschillen in de klas? Wij constateren dat de functie van de intern begeleider daarbij moet worden versterkt en uitgebreid. Ook kan er in de school een vaste onderwijsbegeleider zijn met kennis van leerproblematieken en didactische en pedagogische processen. De onderwijsbegeleider ondersteunt

• Gezien de complexe problematiek van sommige kinderen en jongeren, moet meerwaarde worden gecreëerd door samenhang aan te brengen tussen de verschillende benaderingen van hun problemen: de multifocale benadering. • Kind, ouders, zorgen onderwijsprofessionals moeten een eenduidig beeld hebben van de probleemsituatie van een kind. • Afstemming van het onderwijs op de talenten van de leerling werkt beter dan afstemming op de vragen van de samenleving. • De verschillen tussen kinderen, tussen gezinnen, tussen scholen en tussen leerkrachten zijn een gegeven uitgangspunt waarmee rekening moet worden gehouden. • Professionals uit het speciaal onderwijs moeten behouden blijven voor de scholen die voor álle kinderen passend onderwijs moeten bieden. • De rol van de intern begeleider moet sterker worden om goed te kunnen omgaan met de verschillen in de klas.

leerlingen, ouders en leerkrachten en de IB-er en schakelt door naar andere vormen van zorg als dat nodig is. Dan kan een krachtige formule ontstaan, zonder dat versnippering van kennis en expertise plaatsvindt.

Nieuwe rollen: de generalist, de specialist, de bruggenbouwer en de aanbieder SO ‘pur sang’ Er zijn vier mogelijke rollen te beleggen bij de speciaalonderwijsprofessionaliteit. Deze extra motorkracht kan een reguliere school benutten om alle leerlingen toegesneden onderwijs in zijn brede maatschappelijke bedoeling te geven. Ten eerste de generalist, die fysiek in de klas aanwezig is, ingebed in het multidisciplinair team, en werkend aan de multifocale aanpak in nauwe samenwerking met externe partijen als zorginstellingen. De tweede rol is die van de specialist, die te hulp kan komen wanneer de reguliere aanpak tekort schiet en nieuwe inzichten en oplossingen nodig zijn. Ten derde moet

er iemand zijn die bij uitstek de brug kan slaan tussen zorg en onderwijs. Deze persoon moet de leerkracht helpen het onderwijsaanbod goed af te stemmen op de leerling die een van de circa 50.000 jongeren is die jaarlijks verblijven in een jeugdinrichting, revalidatiecentrum of GGZ-instelling. In passend onderwijs kan het principe ‘speciaal als het moet maar nooit langer dan nodig op deze wijze vorm en inhoud krijgen. De vierde rol komt voort uit de oorspronkelijke kerntaak van het speciaal onderwijs ‘pur sang’: het daadwerkelijk geven van speciaal onderwijs. De maatschappelijke beschermingsfunctie van het speciaal onderwijs is met zorg opgebouwd en kan niet worden gemist. Wanneer aan de voorwaarden van deze vier rollen invulling wordt gegeven vanuit een gedeelde visie in het nieuwe samenwerkingsverband, kan het ondernemende speciaal onderwijs een goede tandem vormen met de gedecentraliseerde jeugdzorg. Dan kan het onderwijsveld de verwachtingen van maatschappij, wetgever en gemeente realiseren. M. Minderhoud is senior adviseurbij BMC [email protected]

in de praktijk Implementatie Passend Onderwijs In meer dan 20 regio’s zijn experts van BMC betrokken bij de implementatie van Passend Onderwijs, zowel in het primair onderwijs als in het voortgezet onderwijs. Michiel Minderhoud is interim directeur van een regionaal expertise centrum speciaal onderwijs en projectleider passend onderwijs in Zeeland.


63


Passend Onderwijs: stilte voor de storm In het regeerakkoord lijkt passend onderwijs nauwelijks een thema, maar in het maatschappelijke en onderwijsdebat is passend onderwijs nog steeds een heel belangrijk onderwerp. Het sluit aan bij de gewenste doelstellingen in het regeerakkoord. De doelstellingen zijn gericht op de kwaliteit van het onderwijs, de ruimte voor professionals, de professionalisering en de aansluitingen tussen onderwijssectoren en arbeidsmarkt. Johan van Triest

Andere manier van denken en werken In de scholen en huidige samenwerkingsverbanden lijkt passend onderwijs vooral te gaan over meer zorgleerlingen in de klas en over de bestuurlijke inrichting en verdeling van middelen. In de visie van BMC gaat passend onderwijs over een verandering in het onderwijs, een andere manier van denken en werken. In plaats van denken in belemmeringen van kinderen en jongeren moeten we leren denken in talenten en kansen. Ook dit is een belangrijke link naar het regeerakkoord. Het principe dat we uitgaan van kracht

64

en ontwikkelkansen voor kinderen, jongeren en gezinnen lijkt vanzelfsprekend. Datzelfde geldt voor de dooddoener ‘het kind centraal’. Bij BMC gaan we bij passend onderwijs altijd uit van ‘krachtig onderwijs’. Belangrijk is te werken vanuit een andere basishouding en een andere kijk. Het indiceren van leerlingen met onderwijsbelemmeringen is niet interessant omdat die indicatie niet bijdraagt aan een oplossing. Het draagt bij aan het versterken van het beeld dat de leerling iets niet kan. Daarnaast is sprake van een stigmatiserend effect en een bevestiging van het feit dat het niet aan de leerkracht, de school of de

klassensituatie ligt maar aan de leerling. Een speciale school of een rugzakje is dan echt noodzakelijk, zonder dat andere vaak betere oplossingen geprobeerd zijn.

Betrouwbaar en eenduidig Een andere kijk kan niet zonder de bril van samenhang. Alleen vanuit het onderwijs op voldoende draagvlak rekenen als we de talenten willen benutten, ‘eruit halen wat erin zit’ is onvoldoende. Dan geldt dat niet alleen voor leerlingen, maar ook voor de opvoeders. Namelijk: halen we als leerkracht uit onszelf wat erin zit? Halen we als ouders eruit wat erin zit?


Doen we er alles aan om onze leerling, onze zoon of dochter de kansen te bieden op een goede ontwikkeling? Deze grondhouding gaat gepaard met het gevoel dat je het samen doet. Ouders en leerlingen zijn geen consumenten, geen klanten. Ouders, leerlingen en leerkrachten zijn partners. Educatief partnerschap speelt zich af op meerdere niveaus. Immers als er samenhang moet zijn in de visie en grondhouding in datgene wat we in onze scholen, in de gezinnen en ook in de (jeugd)zorg, hulpverlening willen zien dan moeten ook de bestuurders en de beleidsmakers dit tonen. Nieuw leiderschap hoort bij een verandering die we in passend onderwijs en in de decentralisatie van de jeugdzorg willen. Dat leiderschap gaat veel verder dan de eerdergenoemde technische vragen in de inleiding. Zo zijn schoolprofielen op zichzelf wel relevant maar niet als er geen gedeelde visie is op de basiszorg of de grondhouding die nodig is. Profilering krijgt pas betekenis als je waar kunt maken waar je je op kunt profileren.

Samenhang Bovenstaande geeft iets aan over de samenhang met andere domeinen. Je kunt de bestaande terminologie rondom het organiseren van beschikbare ondersteuning en zorg in en om de school niet blijven hanteren. Immers de ondersteuning moet geboden worden als het nodig is, waar het nodig is en in samenhang met de ondersteuning of zorg die het gezin krijgt. Er wordt nu in het land bijvoorbeeld sterk nagedacht over een betere inzet van werkbare eenheden, wijkteams, schoolteams, generalisten in wijken en frontlinie aanpakken. Allemaal kansrijk maar dan wel vanuit samenhang, partnerschap met ouders en in netwerken van opvoeders en professionals die samenwerken aan hetzelfde doel. Dat vraagt ook om een bepaalde vorm van regie. Een regisseur die ook een vaste speler, een bekend gezicht kan zijn gedurende langere tijd.


Middelen De middelen die omgaan in de ondersteuning in het onderwijs, in de jeugdzorg in de hulpverlening zijn momenteel nog gefragmenteerd beschikbaar en veelal ook pas verkrijgbaar als er sprake is van een indicatie of iets dergelijks. Ouders en leerkrachten worden gek van de loketten en de vragen en adviezen die zij niet alleen vanuit verschillende kanten horen maar ook nog eens al vaak aan zichzelf hebben gesteld of hebben geprobeerd. Kortom, een regisseur op de inhoud en een regisseur op de middelen is nodig om naar ‘1-kind-1plan-1-regisseur-1-budget’ te groeien. Toch zien we in verschillende beleidsdocumenten weer de oude patronen van ‘opschalen’ terug. Daarmee doelen we op de verschillende niveaus van zorg die opnieuw geduid worden, denk in het onderwijs aan basisondersteuning, extra ondersteuning en dieptezorg. De overheid heeft inmiddels het budget voor de ondersteuning vereenvoudigd in lichte en zware zorg. Het risico van het opschalen is opnieuw een behoefte aan zorgtoewijzing die geen recht doet aan de vraag, maar uitgaat van voorwaarden waaraan voldaan moet worden voordat de benodigde ondersteuning geregeld kan worden. Dit kunnen we doorbreken door nieuwe vormen van leiderschap en sturen op vertrouwen en resultaat. Middelen moeten beschikbaar zijn om de goede dingen te doen in plaats van beschikbaar worden gesteld op basis van het aantonen dat je middelen nodig hebt.

• Ouders, leerlingen en leerkrachten zijn samenwerkende partners: ouders en leerlingen moeten niet worden beschouwd als klanten. • Het onderwijs moet uitgaan van de verschillen tussen gezinnen, tussen kinderen, tussen scholen en tussen leerkrachten. • Er is voor de school een kwaliteitskader nodig dat ook geldt voor andere sectoren waarmee de school samenwerkt. • Er zijn een regisseur op inhoud en een regisseur op middelen nodig om te kunnen voldoen aan het principe één kind, één plan, één regisseur, één budget. De middelen moeten beschikbaar worden gesteld op basis van doelen, niet vanwege automatismen.

Scholen moeten gewoon heel goed onderwijs bieden!

Verschillen We moeten in de visie van BMC uitgaan van verschillen tussen gezinnen, verschillen tussen kinderen en jongeren, verschillen tussen scholen en verschillen tussen leerkrachten. Ook moeten we de speciale voorzieningen op zichzelf niet ter discussie stellen. Immers, er zijn leerlingen die veel baat hebben bij speciale voorzieningen. Deze groep kennen we en is een stabiele groep. In met name het cluster 3 en 4 onderwijs (zware zorg : zorgzwaarte 1) moeten we erkennen dat deze scholen veelal gegroeid zijn vanwege een instroom vanuit justitie of de jeugdzorg en in mindere mate vanuit het onderwijs. Voor de rugzakken is dat anders. Veel leerlingen met een cluster 3 en 4 indicatie hebben immers nooit op een speciale school onderwijs gevolgd. Wat wel belangrijk is dat de terugkeer van leerlingen vanuit het speciaal onderwijs, dit geldt overigens ook voor het speciaal basisonderwijs, niet of te weinig teruggaan naar een reguliere school. Kortom leerlingen verblijven vaak langer in het speciaal onderwijs dan goed is voor de ontwikkeling die de leerling doormaakt. Om die reden zijn


65


in de praktijk Om betekenis te geven aan dit alles is BMC op veel plekken in Nederland samen met opdrachtgevers op verschillende niveaus aan het werk om nieuwe praktijken te ontwikkelen. Die praktijken zijn onderdeel van onderzoek om te leren, te studeren en in de ontwikkeling en ontwerpfase doorlopend te toetsen of datgene wat bedacht is ook werkt. Met deze manier van werken worden fantastische resultaten gehaald. Resultaten op de kwaliteit van het onderwijs, op de inrichting van nieuwe samenwerkingsverbanden passend onderwijs, de professionalisering van leerkrachten en leidinggevenden en de ontwikkeling van standaarden en intersectorale samenwerkingsvormen. Johan van Triest is kwartiermaker Passend Onderwijs in Amsterdam en Diemen. Hij begeleidt de samenwerking tussen jeugdzorg, GGZ en onderwijs.

overgangsarrangementen nodig. Dit kunnen dezelfde onderwijszorgarrangementen zijn die we kennen. Nu zijn die arrangementen nog te vaak ingericht om tijdelijk moeilijke leerlingen op te vangen. Dit laatste zien we vooral in het voortgezet onderwijs als meest gebruikte methode voor leerlingen met een complexe hulpvraag.

daar gewoon beter toe in staat dan anderen. Deze verschillen moeten we erkennen en aanpakken. Een gedeelde onderwijskundige en pedagogische visie is nodig in de scholen die echt met passend onderwijs aan de slag gaan. Een visie op de kwaliteit van het onderwijs vertaald naar het omgaan met verschillen en vastgelegd in een kwaliteitskader dat recht doet aan de structuur van zorg en begeleiding in en om de school. In de visie van BMC een kader dat verdergaat dan alleen een kwaliteitskader voor het onderwijs, maar een kader dat ook geldt voor andere sectoren die betrokken zijn. Immers, zorg in en om de school gaat veel verder dan alleen de onderwijsondersteuning vanuit het onderwijs. De jeugdhulpverlening, de jeugdzorg en ook de ouders maken deel uit van die nieuwe praktijk.

Bredere nieuwe praktijk

Maatschappelijke opbrengsten

De verschillen tussen scholen en leerkrachten zijn duidelijk waarneembaar. Niet alleen in schoolsoort, maar ook de omgeving, de populatie speelt een belangrijke rol. De leerkrachten maken het verschil voor leerlingen. Sommige leerkrachten zijn

In de aanpak staan de volgende vier pijlers centraal: 1. De kwaliteit van het onderwijs krijgt alle aandacht. 2. Passend Onderwijs op basis van vertrouwen: financieren en samenwerken op basis van

66

vertrouwen, resultaten en leiderschap. 3. Zorg en begeleiding dichtbij: de zorg en begeleiding is zichtbaar aanwezig in de dagelijkse onderwijspraktijk. Onderwijs is de vindplaats en werkplaats van de integrale hulpverlening. 4. Samen sterk: niet-vrijblijvende samenwerking met eenduidige sturing; de benodigde zorg en ondersteuning van scholen en gezinnen kan niet gerealiseerd worden zonder de samenwerking met gemeente en jeugdzorg. Vanwege de duurzaamheid is BMC in onze praktijk met opdrachtgevers doorlopend gefocust op de bestuurbaarheid, de financierbaarheid en de maatschappelijke opbrengsten. Anders gezegd: een goede organisatie en krachtig bestuur met een helder financieel kader en goede bedrijfsvoering is voorwaardelijk om de opbrengsten in termen van kwaliteit en maatschappelijke opbrengsten te realiseren. J. van Triest is directeur bij BMC [email protected]


COLUMN

Zijn onze leerlingen klaar voor passend onderwijs? Eric Rietkerk en Jurgen Weijers Passend onderwijs is het gesprek van de dag binnen onderwijzend Nederland: in koffiekamers, in wandelgangen, aan bestuurstafels, in managementteams en bij teamvergaderingen. Maar we horen er nog niets over in de klaslokalen. Schoolbesturen zijn binnen hun samenwerkingsverbanden intensief in gesprek over ondersteuningsplannen, verevening, verwijzing naar het speciaal onderwijs en over de financiën. Schooldirecteuren buigen zich over de ondersteuningsprofielen van hun scholen, hun sterkten en zwakten en hun imago in de omgeving. Docenten vragen zich af of ze in de toekomst hun vakkennis nog wel kwijt kunnen, of dat ze straks onevenredig veel tijd kwijt zijn aan beheersing. En onderwijsondesteuners houden zich bezig met vragen als: moet de conciërge straks een deel van zijn magazijn inleveren voor een extra prikkelarm lokaal? Maar hoe zit het eigenlijk met de leerlingen: zijn die wel klaar voor het passend onderwijs? Of moeten we vooral naar de leraar kijken voor het proces in de klas? Goed onderwijs draait om de toegevoegde waarde voor leerlingen en hun ontwikkeling. De leraar maakt daarin het verschil, met zijn of haar grote invloed op de leerprestaties van leerlingen. Recent onderzoek toont duidelijk dat deze invloed verder gaat dan die van de thuissituatie, van de schoolsituatie en van medeleerlingen. Welke eigenschappen maken iemand tot een goede leraar en welke keuzen maakt een goede leraar? De Wet Passend Onderwijs geeft het volgende antwoord: goede docenten onderscheiden zich door de leerstof planmatig, door middel van gedifferentieerde directe instructie aan te bieden. Maar de complexere lessen en de meer passende overdracht leidt niet automatisch tot betere opbrengsten. We doen de dingen die we doen wel goed, maar de vraag ontbreekt of we de goede dingen doen. Het wordt de leraar, de professional in de klas, steeds zwaarder aangerekend dat opbrengstgerichtwerken, prestatiemetingen en kwaliteistzorgsystemen niet automatisch leiden tot hogere opbrengsten. Bestuurlijke drukte, schoolmanagementcongressen of regionale ondersteuningsplannen vormen geen garantie voor succes voor de leraar. Evenmin bieden stevige ondersteuningsprofielen op het niveau van de school die garantie. De mate van succes staat of valt in het primaire proces bij het gedrag in de klas van de leerkrachten. De leraar is de belichaming van het komende grote veranderen naar een heterogene benadering van de groep of klas. Het vergt grote professionaliteit om handelingsverlegenheid tot een minimum te beperken en een passende ondersteuning te bieden. Dat verdienen de leerlingen, zijn zijn immers afhankelijk van die leraar. Het is de vraag of elke leraar over die vereiste professionaliteit beschikt. Om het beste uit elke leerling te halen in de nieuwe context, is het aan de leraar om zijn of haar horizon te verbreden, bijvoorbeeld via toegesneden cursussen. Binnen de structuur van de vakgroep, het leerjaar of de afdeling moeten leraren beter worden in het opvangen van leerlingen met een complexe hulpvraag. Uitval van leerlingen is niet meer geaccepteerd: er is maximale inspanning en hoge inzet van leraren nodig om het maximale uit de leerlingen te halen. Dit primaire proces en het resultaat voor de leerling is de toetssteen voor de kwaliteit van de onderwijsinstelling. Passend onderwijs is geslaagd wanneer er in de klas waarneembaar ander docenten- en leerkrachtengedrag is waar te nemen. Leerlingen zijn van nature klaar voor passend onderwijs. Leraren zijn dat nog lang niet. Eric Rietkerk MBA-me en Jurgen Weijers MSEN zijn respectievelijk senior adviseur en adviseur bij BMC [email protected] [email protected]


67


Werken aan kwaliteit vanuit het perspectief van de docent Marlous Maarleveld en Klaas Pit

De kwaliteit van het Nederlandse onderwijs staat nadrukkelijk in de maatschappelijke belangstelling. Unaniem wordt grote waarde gehecht aan goed onderwijs voor alle leerlingen, maar de opvattingen over hoe dat gerealiseerd moet worden, lopen sterk uiteen. Wat wij echter missen in alle discussies is expliciete aandacht voor de rol van de docent: hij of zij is immers degene die van grote betekenis is voor de kwaliteit van het onderwijs. Bij de docent moet dan ook het verhaal over kwaliteit beginnen.

Van bovenaf opgelegd Het kwaliteitsbeleid wordt vaak van bovenaf, in een hiërarchische lijn, opgezet: overheidsbeleid wordt vertaald naar schoolbeleid, en komt dan stapsgewijs de school in via het college van bestuur naar de schoolleiding, van daaruit naar de afdelingsleiding, die het

68

uiteindelijk in de teams met de docenten aan de orde stelt. Dus: overheid > inspectie > bestuur > schoolleiding > afdelingsleiding > docent. Deze opzet en inrichting versterkt de indruk dat kwaliteit vooral de ambitie is van de schoolleider, de bestuurder en de overheid die steeds

meer willen aansturen op resultaten. Kwaliteit is te analyseren, te verklaren en te beïnvloeden. Het kwaliteitsbeleid kent over het algemeen dan ook een sterk causaal karakter en is vaak instrumenteel, planmatig en beheersmatig van aard: als we het zó aanpakken, dan leidt dat tot de


Maar de betekenis van de docent raakt in deze regelende aanpak en aandacht voor cijfers uit beeld. Als sluitstuk in het geheel is de docent gedegradeerd tot uitvoerder van beleid dat niet van hem is. Inmiddels weten we dat het zo niet werkt. Hoe belangrijk allerlei andere factoren ook zijn, de docent is degene die elke dag opnieuw met zijn leerlingen de kwaliteit van het onderwijs bepaalt. Wij wilden de route via de docent verkennen. Sinds twee jaar werken wij samen met enkele scholen aan kwaliteit vanuit het perspectief van de docent. Wij gaan ervanuit dat de docent de belangrijkste eigenaar hoort te zijn van onderwijskwaliteit. Hij is de eerstverantwoordelijke voor het op peil houden van zijn vakkennis en het verder ontwikkelen van zijn pedagogische en didactische vaardigheden en hij kan daadwerkelijk invloed uitoefenen op het leerplezier, de motivatie en de prestaties van de leerlingen. Bij hem, kortom, begint en eindigt het werken aan kwaliteit, dat onlosmakelijk verbonden is met zijn voortdurende ontwikkeling als docent. Kwaliteitsontwikkeling en professionalisering (die altijd samen gaan) zijn vooral ook een kwestie van leren. volgende resultaten. Kwaliteit wordt dan ook vooral gemeten aan de hand van kwantitatieve gegevens. De cijfers voeren de boventoon. Omdat kwaliteit via meetsystematieken snel zichtbaar kan worden, lijken de resultaten op de korte termijn belangrijker dan het kwaliteitsbeleid op de lange termijn. Met een goed doordacht en opgezet kwaliteitsbeleid waarin het eigen schoolbeleid en het overheidsbeleid een plaats krijgen is natuurlijk niets mis. Een gedegen ordeningskader voor onderwijskwaliteit is één van de succesfactoren van scholen die goed scoren op de indicatoren van de Inspectie.

Interne leernetwerken


Onze aanpak draait om interne leernetwerken van maximaal achttien docenten. In het interne leernetwerk stellen de docenten zelf de leeragenda rondom kwaliteit en professionalisering vast, op basis van vragen als: wat wil ik leren en waarom vooral dat, hoe ga ik ervoor zorgen dat ik dat ook inderdaad leer (het leerproces in en wat daarvoor nodig is), en wat is de waarde van de opbrengsten? Toch gaat het niet alleen om wat de individuele docent wel of niet wil, maar ook om wat de schoolleiding en de buitenwereld vragen. Bovendien komt het deel uitmaken van een professionele gemeenschap aan de orde, evenals de inhoud en waarde van de professionele ruimte.

• Kwaliteit is te analyseren, te verklaren en te beïnvloeden. • Vaak heeft kwaliteitsbeleid een topdownkarakter, maar bottom up – dus beginnen bij de leraar – werkt beter. • De leraar is eigenaar van onderwijskwaliteit. • In interne leernetwerken stellen leraren zelf de leeragenda vast voor ontwikkeling naar van tevoren gedefinieerde leerdoelen. • De visie van de schoolleiding en de omgeving worden geïntegreerd in de leernetwerken. • Het perspectief van de leraar valt in verschillende lagen te determineren, die elk een nuttige ingang voor gezamenlijk leren bieden.


69

duu r z a m e s c h o o l o n t w i k k e l i n g

Docent eigenaar onderwijskwaliteit


De opbrengsten van de leernetwerken zijn van tevoren gedefinieerd. Na deelname aan het netwerk is de docent zich ervan bewust medeverantwoordelijk te zijn voor de kwaliteit van het onderwijs en weet hij met welke (werkbare) middelen hij daarop invloed kan uitoefenen. Tijdens het leerproces krijgt hij een helder beeld van zijn eigen kwaliteiten en ontwikkelingsvragen. Hij heeft dan duidelijkheid over wie waarvoor verantwoordelijk is op het gebied van kwaliteit, kwaliteitsbeleid en professionalisering (docent en schoolleiding) en over wat dit betekent voor docenten en schoolleiding. Bovendien wijst het interne leernetwerk de weg naar (eigen) vervolgonderzoek met betrekking tot andere leervragen Het leernetwerk kent zes aandachtsgebieden binnen het thema opbrengstgericht werken: 1. De toepassing van (wetenschappelijke) onderzoeksresultaten in de school; 2. De succes- en faalfactoren : bestaat er een ordeningskader kwaliteit? 3. De betekenis van de docent voor de onderwijskwaliteit en de verbinding met zijn professionaliseringsagenda; 4. De betekenis van de werkomgeving van de docent: hoe maak je daarvan ook een leeromgeving? 5. De betekenis van de schoolleider; met thema’s als onderwijskundig leiderschap en gespreid of gedeeld leiderschap; 6. Het doen van onderzoek in de eigen school als leerstrategie; hoe kun je eigen onderzoek inzetten om leervragen te beantwoorden?

een strakke volgorde aan bod, maar geven per fase wel het vertrekpunt weer.

De docent zelf en zijn vragen Elk netwerk start in de eerste cirkel: wat verstaat de docent onder kwaliteit en hoe werkt hij eraan. In deze cirkel introduceren wij ook het gedachtegoed van Wim van de Grift, die het handelingsrepertoire van de docent heeft samengevat in 24 beroepsvaardigheden. Dit handelingsrepertoire komt in het netwerk voortdurend terug. De docenten schrijven eerst kort op welke bijdrage zij zichtbaar leveren aan de kwaliteit van de lessen. Vervolgens komen in een dialoog vragen aan de orde als: ‘Wat is volgens jou een goede les?’ en ‘Wat is in het algemeen een goede les?’ De tweede vraag maakt duidelijk hoe ingewikkeld het is om vanuit persoonlijke percepties tot een gezamenlijke perceptie te komen. Vervolgens geeft elke docent voor zichzelf aan welke van de

24 beroepsvaardigheden hij gemakkelijk en moeilijk te realiseren vindt. Docenten blijken vooral het volgende moeilijk te vinden: de leerlingen vragen na te denken over oplossingsstrategieën; het kritisch denken van leerlingen aanmoedigen; de leerstof en lessen afstemmen op verschillen tussen leerlingen en zwakke leerlingen extra leer- en instructietijd bieden. Het valt op dat de docenten de pedagogische vaardigheden gemakkelijker te realiseren vinden dan de didactische. Vooral het omgaan met verschillen vinden docenten vaak moeilijk didactisch te realiseren. Aan de hand van de uitkomsten verkennen de docenten de vaardigheden die gerekend mogen worden tot hun vanzelfsprekende repertoire en welke vijf vaardigheden vooral kenmerkend zijn voor het onderwijs op deze school. Daaruit volgt de prioriteitstelling van de vaardigheden waaraan men het komend jaar gaat werken, inclusief de aanpak. In kleine onderzoeksgroepen

Vier cirkels rondom de docent Het perspectief van de docent kent vier lagen: cirkels met een eigen programma dat voortdurend en iteratief met de andere cirkels wordt verbonden. De eerste twee cirkels rekenen we tot de binnenkant van het werken aan kwaliteit en professionalisering; de derde en vierde cirkel vormen de buitenkant. De cirkels komen niet in

70


worden de persoonlijke leervragen vertaald naar een onderzoeksvraag.

in de praktijk

De werkomgeving

Persoonlijke reflectie van een leraar: werken aan kwaliteit

De tweede cirkel betreft het werken in de klas en de betekenis van de sectie en het afdelingsteam: de directe werkomgeving. Boeiend zijn de dialogen waarin de docenten, vaak voor ’t eerst, het werken in de sectie en het afdelingsteam analyseren. Daarna gaan we van cirkel 2 naar cirkel 4, te beginnen met het overheidsbeleid ten aanzien van onderwijskwaliteit en professionalisering. Hierbij richten we ons vooral op het inspectiekader, het bestuursakkoord en de prestatiebox. Ook de ouders, het vervolgonderwijs en het bedrijfsleven komen ter sprake. Na het uitstapje in de omgeving onderzoeken we hoe de school deze omgeving heeft vertaald in het kwaliteitsbeleid en de professionaliseringsagenda. De opbrengsten van de vier cirkels geven richting aan de kwaliteitsagenda en professionaliseringsagenda van de school, de schoolleiding en de docenten. Dit alles bij elkaar geeft een antwoord op de vraag: wat wordt de leerling er beter van? Deze lerende aanpak is voor veel scholen een mooie aanvulling op de meer gangbare, regelende manier van werken aan kwaliteit. Het leren van docenten en schoolleiders gaat hand in hand met het werken aan goed onderwijs. Het gesprek gaat dan weer daadwerkelijk over de onderwerpen die voor de docent er toe doen: het onderwijs in de klas en de resultaten voor de leerling! De heer K. Pit en mevrouw M. Maarleveld zijn respectievelijk partner en adviseur bij BMC. [email protected] [email protected]

Hilly Drok In januari 2012 ben ik samen met een groep collega’s begonnen met het traject Werken aan kwaliteit vanuit het perspectief van de leraar. Ik was in mijn team de eerste die ‘Ja’ zei tegen dit traject, omdat ik het belangrijk vind dat ik mijzelf blijf ontwikkelen en het erg goed vind van mijn school dat ze zo’n grootschalige scholing faciliteren. In tegenstelling tot veel andere beroepsgroepen, zoals piloten, advocaten en artsen, zijn docenten niet verplicht om hun kennis en vaardigheden op peil te houden middels bij- en nascholing. Ik vind dat geen goede zaak, aangezien wij de toekomst van Nederland opleiden. Dit lijkt wat dramatisch gesteld, maar uiteindelijk heeft elke premier, topmanager of mensenrechtenactivist zijn of haar basis gelegd in het basis- en voortgezet onderwijs. Als beginnend docent (ik was op het moment van instappen drie jaar afgestudeerd) ben je altijd (al dan niet noodgedwongen) meer bezig met je ontwikkeling dan wanneer je al een flink aantal jaren voor de klas staat. Daarom vond ik het erg prettig dat ik met dit traject op een door school georganiseerde manier aan mijn ontwikkeling kon werken. Daarnaast ben ik iemand die het interessant vindt om me altijd verder te blijven ontwikkelen door kennis en vaardigheden uit te breiden. Ik was dus blij met deze kans en ik denk ook dat het nodig is om voortdurend te werken aan de kwaliteit het werk als docent. De aanpak van BMC spreekt mij erg aan. Deze heeft voor mij twee belangrijke uitgangspunten: de vrijwillige aanmelding en de inhoudelijke agenda. Met het eerste bedoel ik dat de docenten zich zelf op moesten geven voor dit traject. Hierdoor is er een groep ontstaan die erg bereid is open en eerlijk naar zichzelf te kijken. Daardoor worden in dit netwerk van docenten dingen besproken die in de docentenkamer niet zomaar aan bod zouden komen. Mensen durven zich in het netwerk kwetsbaar op te stellen en open en eerlijk te zijn over de eigen leervragen. Dit zorgt voor goede gesprekken en nieuwe inzichten, vooral over

je eigen werk in de klas. Met het tweede uitgangspunt, de inhoudelijke agenda, bedoel ik dat de docent in dit traject centraal staat. Hij of zij bepaalt wat hij of zij kan en wil leren en omdat iedereen verantwoordelijk is voor zijn of haar eigen leerproces, is er sprake van een krachtige intrinsieke motivatie en wordt er hard gewerkt. Het voelt prettig en stimulerend om niet van bovenaf eisen en voorwaarden opgelegd te krijgen, maar uitgedaagd te worden deze zelf te formuleren (pas later in het traject zoeken we de verbinding met wat de overheid, de schoolleiding en het vervolgonderwijs van ons vragen). Ikzelf doe een onderzoek naar hoe leerlingen zelf verantwoordelijkheid voelen en nemen voor hun eigen leren en leeropbrengsten. Dit doe ik samen met een collega. Hij geeft een ander vak, heeft een heel andere aanpak in zijn lessen en is dertig jaar ouder dan ik. Toch zijn wij op zoek naar hetzelfde. We leren van elkaar en kunnen goede gesprekken voeren waarin we het soms roerend met elkaar eens zijn en op andere momenten lijnrecht tegenover elkaar staan. Voor mij is dat een voorbeeld van de grote meerwaarde van dit traject: had ik er niet aan deelgenomen, dan was ik nooit zo intensief in gesprek geraakt met deze collega en met de andere collega’s in het netwerk (we presenteren de onderzoeken ook aan elkaar). Het betekent ook dat ik binnen mijn normjaartaak mijn uren kan gebruiken voor interessante gesprekken met leerlingen, enquêtes kan afnemen en artikelen kan lezen over onderwerpen die mij erg interesseren (bijvoorbeeld over de professionele identiteit van de leraar). Natuurlijk kan dat ook wanneer je dat voor jezelf organiseert, maar de praktijk leert dat dan andere zaken toch eerder de voorrang krijgen. Kortom: ik voel me goed in dit traject, stel me open op en leer er heel veel van. Ik ben erg blij dat ik aan dit traject mee doe en zo kan werken aan de verbetering van mijn lessen. Hilly Drok is docent Nederlands aan het Comenius College in Hilversum


71


COLUMN

Een verrassende leeromgeving Marlous Maarleveld Afgelopen week was ik op het afstudeerfeestje van mijn zus. In een gezellige kroeg raakte ik aan de praat met haar studiegenoten, slimme, gedreven mensen. De meesten hebben de ambitie om te promoveren. Ik vertelde over mijn promotieonderzoek. Maar hoe leg je op een feestje in drie zinnen uit waar je onderzoek over gaat?. Ik zei dat ik onderzoek hoe docenten het onderwijs kunnen verbeteren en vernieuwen. ‘’Nou dat is wel nodig!’’ was de onmiddellijke reactie. Het was immers triest gesteld met ons onderwijs. Eigenlijk was het al misgegaan bij de Mammoetwet, vond ik dat ook niet? Even was ik vergeten, dat, net als met voetbal, iedereen verstand lijkt te hebben van onderwijs, al was het maar omdat iedereen zelf op school heeft gezeten. Wat er precies was misgegaan met de Mammoetwet werd me niet helemaal duidelijk, maar het kwam erop neer dat het onderwijs van zo’n vijftig jaar geleden eigenlijk veel beter was. Toen leerden we nog degelijke basisvaardigheden, zoals lezen, spellen en rekenen. Bovendien, wat was er mis met de docent voor de klas die je vertelt wat je moet weten? Mijn vurig betoog dat er nu heel andere eisen gesteld worden aan het onderwijs, dat we ervoor moeten zorgen dat we leerlingen optimaal voorbereiden op de toekomst, ondersteund met prachtige praktijkvoorbeelden, was aan hen niet besteed. Het zette mij wel aan het denken: Hoe staat het precies met ons onderwijs, in het bijzonder die basisvaardigheden? Uit een rapport van onze collega en hoogleraar Peter Sleegers blijkt dat het Nederlandse onderwijs beter is dan veel mensen denken. In internationale vergelijkingen komt het Nederlands onderwijssysteem al jaren uit rond de tiende plaats. Dat is best goed. Maar we blijven al 20 jaar op hetzelfde niveau steken, terwijl het een aantal andere landen wel lukt om steeds beter te scoren. Wij staan dus nog voor de uitdaging om de stap te maken van ‘goed’ naar ‘excellent’. Hoe doen die andere landen dat? Onderzoeken laten zien dat schoolsystemen die in staat zijn om van goed naar excellent te gaan, veel meer dan in Nederland, sturen op het primaire proces in de klas. Schoolleiders in excellente scholen zorgen niet alleen voor slimme analyses van leeropbrengsten met het oog op verbetering, zij besteden ook meer tijd aan het verbeteren van lesmaterialen, en aan het coachen van docenten in de klas. Maar wat ik het meest interessant vind: docenten leren er van en met elkaar. Zij wonen elkaars lessen bij en bereiden lessen samen voor. Excellente scholen creëren ook een leeromgeving voor docenten en schoolleiders. Met het zoeken naar mogelijkheden om dit ook in Nederland beter te doen, zijn mijn collega’s en ik dagelijks bezig. Maar nu heb ik dus ook geleerd dat het toetsen van ideeën op feestjes een goed idee is. Ook de kroeg kan een leeromgeving zijn. De volgende keer leg ik mijn onderzoek in één zin uit: ‘’Hoe zorg je ervoor dat de werkomgeving van docenten ook een leeromgeving is, zodat docenten hun eigen onderwijs kunnen verbeteren en vernieuwen?’ M. Maarleveld Msc is adviseur bij BMC [email protected]

72


Doen wat de bedoeling is Egbert van de Meer

Pleidooi voor toepassing professionele beheerssystemen in ‘de zorg’. In de discussie over stijgende zorgkosten is nog weinig plaats voor de wereld van beheersing en control. Egbert van der Meer past de vier ‘levers of control’ van Simons toe en constateert dat hier kansen liggen.

Communicerende vaten Een vreemd verschijnsel in de zorg is dat maatregelen om ergens kosten te drukken vrijwel altijd gepaard gaan met kostenstijgingen op een andere plaats. Er zijn overal van dit soort ‘communicerende vaten’. Als GGZcliënten een eigen bijdrage moeten betalen dan dalen de kosten bij de GGZ, maar stijgen ze bij de daklozenopvang of in het ziekenhuis. Als je mensen kort op hun PGB-budget ontstaan soms weer nieuwe kosten in de sfeer van behandeling. En als je normen vaststelt voor salarissen dan ontstaan er maatschappen of BV’s die alsnog hogere bedragen in rekening brengen. Dit verschijnsel is een belangrijk gevolg van ‘marktwerking’, waarbij budgetten niet bij voorbaat vastliggen en instellingen en professionals kunnen inspelen op (groei)kansen. Dit feit heeft enerzijds een enorme hoeveelheid energie en innovatiekracht vrijgemaakt,

zodat onder meer de kwaliteit van zorg is toegenomen en wachtlijsten zijn verdwenen. Anderzijds kent iedereen inmiddels het verhaal van de kostenstijgingen en de moeite die het kost om deze een halt toe te roepen. Wat daar niet bij helpt is dat de sector zich weinig bekommert om bekende principes op het terrein van control. Er zijn bijvoorbeeld de vier ‘levers of control’ van de Amerikaanse managementexpert Robert Simons. Deze kunnen organisaties helpen om te zorgen dat zij doen wat de bedoeling is.

Vier control systems De vier ‘levers of control’ van Simons zijn: Boundary systems ‘Ik heb geen geld meer in mijn portemonnee’, zal menig ouder wel eens hebben aangevoerd als reden dat zoon of dochterlief deze keer eens iets niet

Opinie van BMC in het kort De zorg is gebaat bij professionele beheerssystemen. Daarbij gaat het om: • Van tevoren gestelde grenzen aan uitgaven en een strenge bewaking daarvan; • Beschikbaarheid van betrouwbare informatie voor controle; • Intermenselijke en collegiale controle op elkaars handelen en uitgaven; • Bewaking van visie en waarden op elk handelingsniveau in de organisatie.


73

bedrijfsvoering

in de praktijk krijgt. Zo’n grens stellen is waar het bij Boundary systems om gaat. De Minister doet het inmiddels op macro-niveau. Als verzekeraars, ziekenhuizen en GGZinstellingen de groei niet tot 2,5% weten te beperken, dreigt zij in te grijpen. En via verkleining van het basispakket werkt het CVZ aan het aanbrengen van grenzen. Maar instellingen kunnen zelf ook grenzen stellen. Zorg beperken is weliswaar wat anders dan iemand een cadeautje ontzeggen, maar met de nodige zorgvuldigheid kun je een eind komen. Specialisten, psychiaters, huisartsen, GGD instellingen en wijkverpleegkundigen moeten vaker nee kunnen zeggen, of: ‘neem maar een glas water’, ‘ga een rondje hardlopen’ of zelfs ‘u heeft niets’. Positief is alvast dat het selectief laten ontstaan van wachtlijsten steeds vaker als optie wordt genoemd in het kader van volumebeheersing. Onder meer in de maatschappelijke opvang blijken mensen hierdoor veelvuldig in staat te zijn om hun eigen oplossingen te vinden. Ook het reduceren van het aantal bedden, zoals dat bijvoorbeeld in de GGZ-sector op gang begint te komen, moet worden aangemoedigd. Risicomijding is hier ongetwijfeld het kernbegrip. Bij de standaarden die inmiddels in Nederland zijn opgebouwd mag best eens worden gekeken naar de risicogrenzen die we met elkaar hebben afgesproken. Het is alvast positief dat met de decentralisaties het verzekerd recht wordt omgevormd naar een eindige voorziening. Diagnostic control systems Zoals een verpleegkundige de bloeddruk opneemt, moeten zorginstellingen worden bemeten, beoordeeld en verbeterd. Met dergelijke Diagnostic control systems is in de zorg echter sprake van een tweedeling. In bijvoorbeeld de thuiszorg en ziekenhuiszorg is behoorlijk veel informatie beschikbaar en wordt daar ook op geacteerd, hoewel niet altijd in het belang van de klant. Zo wordt de thuiszorg vaak beticht van een

74

Toepassing van beheerssystemen in de maatschappelijke opvang BMC ontwikkelde een systematiek van trajectfinanciering voor de maatschappelijke opvang en verslavingszorg in de ‘Valleiregio’ (gemeente Ede en omliggende gemeenten). De ‘levers of control’ zorgen voor passende beheersing van kosten en kwaliteit. Trajecten met cliënten worden samengesteld uit bouwstenen zoals ‘opvang’, ‘begeleiding’ en ‘dagbesteding’ en zo op een flexibele manier bekostigd. Instellingen krijgen minimaal 70% en maximaal 100% van hun subsidie, zodat zowel continuïteit van bedrijfsvoering is geborgd als het risico van overschrijdingen is afgedekt (‘boundary systems’). De GGD is de onafhankelijke beoordelaar van trajectaanvragen. Zowel bij aanvang van een traject als bij afronding wordt hierbij de zogenoemde zelfredzaamheidmatrix

stopwatchcultuur en gebrek aan klantvriendelijkheid. In ziekenhuizen komen prestaties steeds beter in beeld. Regionale verschillen in aantallen behandelingen voor spataderen, hernia’s, staar en andere aandoeningen blijven niet meer onopgemerkt. En afdelingen en specialisten ontkomen niet meer aan verantwoording van hun werk, zij het dat dit grotendeels buiten het publieke gezichtsveld plaatsvindt. Verzekeraars en zorgkantoren lijken in dit opzicht hun werk te doen. Wel zijn er weeffouten, waarmee zij tot op zekere hoogte mee hebben moeten leven, zoals bij het PGB. Het op afstand beoordelen van problematiek en vervolgens verstrekken van geld op priverekeningen van ‘budgethouders’, al dan niet via bemiddelingsbureaus, moet wel een van de grootste implementatie-blunders zijn die de overheid in de afgelopen jaren heeft gemaakt. In die zin is de huidige beweging naar ‘zorg dichtbij’, met professionals als wijkverpleegkundigen als oren en ogen in de wijk, alleen maar aan te moedigen. In bijvoorbeeld de jeugdzorg en de maatschappelijke opvang ontbreekt het

ingevuld, waarmee inzicht ontstaat in onder meer de effectiviteit van interventies (‘diagnostic control systems’). Ieder traject heeft een trajectmanager die integraal verantwoordelijk is voor het realiseren van trajecten, ook als onderdelen daarvan buiten de eigen organisatie moeten worden gehaald. Onder leiding van de GGD vindt driewekelijks overleg plaats om nieuwe en bestaande trajecten te bespreken en zo nodig overstijgende acties te ondernemen (‘interactive control systems’). De gemeente en de GGD proberen te werken aan een cultuur gericht op integrale en cliëntgerichte dienstverlening, onder meer door dilemma’s en onduidelijkheden die in de praktijk kunnen voorkomen op een coulante manier op te lossen (‘belief systems’).

daarentegen op veel plaatsen aan betrouwbare informatie. Zelfs basale informatie rondom cliëntenstromen, producten en prestaties kunnen ontbreken, met als gevolg dubbelingen, stapelingen en incidenten. De overhead is schrikbarend hoog en de cliëntcontacttijd navenant laag, soms maar rond de 20% van de totale tijd. Er wordt op verschillende plaatsen gewerkt aan platformen voor informatie-uitwisseling, maar er is nog een lange weg te gaan. Het is niet te hopen dat deze tweedeling is terug te voeren op de bekwaamheden waarmee respectievelijk verzekeraars / zorgkantoren en provincies / gemeenten de prestaties van instellingen weten te monitoren, want dan mogen we ons hart wel vasthouden met alles wat met de aanstaande decentralisaties naar de gemeente toekomt. Interactive control systems Naast systeeminstrumenten zoals Boundary systems en Diagnostic control systems zijn er ook ‘zachte’ instrumenten, zoals Interactive control systems. Juist in professionele organisaties is het van belang dat


medewerkers, van hoog tot laag in de hiërarchie, elkaar weten te vinden in het kader van te nemen en genomen beslissingen en het beoordelen van de kwaliteit en prestaties van individuen en groepen. Echte interactie blijkt met name lastig te realiseren onder de meest gespecialiseerde professionals. Bekend zijn natuurlijk de gevallen van specialisten die jarenlang hun gang konden gaan en afdelingen met verziekte werkrelaties. Uitschrijvingen uit het BIG register en instelling van verscherpt toezicht halen het nieuws. Maar verspilling onttrekt zich grotendeels aan het zicht, hoewel kleine relletjes zoals een rekening van meer dan duizend euro voor het verwijderen van oorsmeer de krant wel halen. Artsen hebben in de praktijk een grote vrijheid in het selecteren van goedkopere of duurdere DBC’s en kunnen hiermee de kosten onnodig laten oplopen. GGZinstellingen verhullen nauwelijks het feit dat behandelingen vaak net een bepaald urenminimum overstijgen om aanspraak te kunnen maken op een hogere vergoeding. Veelzeggend was onlangs een reactie

van de voorzitter van de Nederlandse Vereniging voor Psychiatrie in het NOSjournaal. In het kader van het mogelijk schrappen van bepaalde behandelingen uit het basispakket zei hij: ‘dat je een truc verzint en dat je eigenlijk fraudeert en dat je zegt: ‘nou we geven dat een andere naam, een ander label’. Ik ben er daar helemaal niet voor, maar je kunt dan natuurlijk allerlei omwegen gaan bewandelen’. Belief systems Een voorzitter die hinten geeft voor fraude is zich misschien niet geheel bewust van het belang van Belief systems. Deze systemen gaan over het bewaken van waarden en een visie op de manier van werken. Bestuurders en managers dragen hiervoor een grote verantwoordelijkheid. Door het steeds weer opnieuw uitdragen van normen en waarden en het zelf vertonen van gedrag dat hierbij past wordt een cultuur bevorderd waarin bijvoorbeeld kostenbewustzijn en een afkeer van verspilling op het netvlies van medewerkers staat. We kunnen volstaan met de opmerking dat nog niet iedere bestuurder hierop aanstuurt, of het

vermogen heeft de verbinding naar de eigen organisatie te leggen. Ook op regionaal niveau moet vaak worden gewerkt aan een cultuur van verantwoorde zorg. In de praktijk beconcurreren bijvoorbeeld thuiszorgen jeugdzorginstellingen elkaar vaak meer dan dat zij samen zorgen voor een klantgerichte en doelmatige dienstverlening. Om dit te veranderen is overigens meer nodig dan vanaf vandaag anders te gaan werken. De financiële prikkels zijn vaak zo dat concurrentie moeilijk is te vermijden. Het zou al helpen als verschillende deelsectoren eens voor zichzelf zouden kijken hoe zij tot een afgewogen geheel van controlsystemen kunnen komen. Dr. Ir. E. Van der Meer is partner bij BMC [email protected]


75

bedrijfsvoering

VGS-voorzitter Marcel Meijs: ‘Over een paar jaar ken je de gemeente niet meer terug’ Marcel Meijs, voorzitter van de Vereniging van Gemeentesecretarissen VGS, kan zich goed vinden in de lijn die het kabinet heeft gekozen voor de komende regeerperiode: ‘Deze brug naar de toekomst biedt een stevige basis voor de ‘gemeente nieuwe stijl’, die bijdraagt aan de leefkwaliteit van de burger. De lijn van het regeerakkoord komt niet onverwacht, wij zijn als secretarissen al geruime tijd bezig met gerichte vernieuwingen in verband met nieuwe taken en minder geld. Wel zullen we nog gigantisch veel problemen moeten overwinnen en het is nodig om nog verdere ingrijpende veranderingen in de gemeentelijke organisatie door te voeren, inclusief werkwijzen en cultuur. De relatie met de samenleving verandert, intern zullen de taken veranderen en dat alles vergt een andere manier van aansturen. Voor de algemeen directeur zijn leiderschap en een brede interne en externe oriëntatie factoren van groot belang voor het functioneren van de gemeente als effectieve netwerkorganisatie.’

INTERVIEW

76 76


interview VGS-voorzitter Marcel Meijs

Complexe taken ‘Geen enkele andere organisatiesoort zou beter de samenhang en integraliteit vorm kunnen geven dan een gemeente dat kan’, aldus Meijs, bedachtzaam maar enthousiast. ‘We hebben al lang laten zien dat we het kunnen. Kijk naar de Wmo, of de Wsw en de Wsb. De uitvoering van die wetten werd bij ons destijds ook verkokerd over de schutting gekieperd, maar dat hebben we binnen de kortste keren creatief opgelost. Natuurlijk is de uitdaging met de drie decentralisaties nu ingewikkelder en de financiële problemen zijn veel groter. Het zal meer gaan piepen en kraken. Maar ik ben ervan overtuigd dat we het gaan oplossen. Uiteraard gaat het niet van het ene op het andere moment, maar veel

tijd om ernaar toe te groeien kunnen we ons niet permitteren. We moeten veel investeren in de organisatie van werkprocessen en in de kwaliteiten van de medewerkers. En gelijktijdig is samenwerking in regionaal verband geboden. Naar buiten toe is de eigen gemeente zichtbaar als betrokken partner, maar aan de achterkant komen er heel nieuwe samenwerkingsvormen, bijvoorbeeld ten aanzien van de arbeidsmarkt.’ Meijs legt uit dat de secretarissen zich al geruime tijd voorbereiden. De VGS nam bijvoorbeeld het initiatief om samen met BMC vier toekomstscenario’s te ontwikkelen, die elk een eigen stelsel van consequenties hebben voor de gemeentelijke organisatie en het leiderschap daarbinnen. ‘Wij zijn niet

de mensen die met passie politiek bedrijven, onze passie is op een nuchtere manier bouwen aan de organisatie die is berekend op haar complexe taken. In historisch perspectief staan we nu voor één van de grootste ingrepen sinds het verdwijnen van de typekamer.’

Samenhangende informatiearchitectuur ‘We kunnen ons nog lang niet voorstellen hoe diep de veranderingen zullen ingrijpen in de gemeentelijke organisatie en de informatielijnen naar de burger en van de burger naar de gemeente. Om te beginnen is er een samenhangende informatiearchitectuur nodig op topniveau, zowel voor databestanden als voor de


77

bedrijfsvoering

werkprocessen. Alleen al het enorme takenpakket op het gebied van de jeugdzorg en de AWBZ-taken zorgen voor een grote taakuitbreiding die de huidige organisatie niet kan behappen. Over twee tot drie jaar zal daarvoor in de meeste gemeenten een heel andere werkwijze zijn geïmplementeerd. Nog een ander takenpakket: ik verwacht dat tegen 2017 alle ondernemerscontacten via de digitale weg zullen verlopen. Er zijn nu al overal experimenten gaande, het principe wordt in hoog tempo uitgewerkt.’ De thuishaven van Marcel Meijs, de gemeente Enschede, is voorloper in dit soort ontwikkelingen, met name bij de toepassing van de mogelijkheden van nieuwe technologieën. Hij weet dan ook uit ervaring hoeveel veranderingen de automatisering van processen en communicatie met zich meebrengt.

Netwerken, frontlijn en backoffice Meijs ziet een steeds sterkere beweging naar onderscheid tussen frontlijn en backoffice, met elk een bepaald type medewerkers dat daar het meest effectief is. ‘Het klassieke organisatiemodel van de hark zal snel verdwijnen. Onze mensen zijn straks werkzaam waar het nodig is. De structuur is dan gefragmenteerd; mensen werken in groepen aan bepaalde thema’s en gaan korte of langer durende verbintenissen aan op verschillende plaatsen in de stad. Vanuit deze frontlinie, met professionals die helemaal zijn gericht op de mensen, dichtbij hen in de wijk of de buurt, vindt intensieve informatie uitwisseling plaats met de specialisten in de backoffice. Niemand werkt meer in een afdeling, wat andere zaken vraagt van je leiderschap. De klassieke aansturing van de lijnmanager – zeggen wat je medewerkers moeten doen en dan de kwaliteit controleren – bestaat niet

78

meer. Er is sprake van een voortdurend lerende organisatie van professionals, die in honderden verschillende werkprocessen hun werk doen. Die professionals moeten uiteraard wel geïnspireerd worden door de doelen waar de hele organisatie voor staat. Dat mensen goed geïnformeerd zijn is essentieel; er moet een intensieve wisselwerking zijn tussen frontlijn en backoffice. De burger is kritisch en wil dat de organisatie efficiënt en zo goedkoop mogelijk is. Ook wij gaan toe naar lean management, zoals het bedrijfsleven dat al lang kent, gedwongen door de cijfers van de bedrijfsvoering.’

Dicht bij de burger De uitkering van het Gemeentefonds wordt fors hoger, zegt Marcel Meijs, ‘Maar de verhoging staat niet in verhouding tot wat het Rijk eerder zelf besteedde aan de nu gedecentraliseerde taken. Het Rijk gaf zo’n 10 miljard uit aan die taken, de gemeenten moeten het voor drie miljard minder doen. Toch hoort het bij de gemeenten dat we die

taken, dichtbij de burger – en dat is terecht – zo goed mogelijk willen uitvoeren. Dicht bij, in de buurt, direct beschikbaar voor de burger die ook zelf verantwoordelijkheid neemt, dat is het leidende principe. De eisen van de burgers maken veranderingen urgent en het regeerakkoord maakt nu die urgentie nog sterker met taakuitbreidingen en gelijktijdige bezuinigingen. Het zal allemaal wel lukken, maar het Rijk moet dan wel de bijbehorende verantwoordelijkheden aan de gemeenten toevertrouwen. Het is dan ook goed dat de VNG deze noodzaak sterk benadrukt.’ Samenvattend benoemt Marcel Meijs de consequenties van dit alles voor hemzelf en zijn collega’s, stelselmatig verkend en bediscussieerd in de VGS en ondersteund door strategische partners, zoals enkele adviseurs van BMC, die met senioriteit en vanuit hun grote ervaring kunnen meedenken.

Gemeentehuis over twee jaar ‘Het gemeentehuis zal over twee jaar een ander gemeentehuis zijn dan zoals


interview VGS-voorzitter Marcel Meijs

we dat nu kennen. Aan de top staat de algemeen directeur, die naast zijn interne verantwoordelijkheid ook de verbinding zoekt met belangrijke partijen in de stad: hij of zij moet weten wat er van de gemeente wordt verwacht, waar het knelt en welke trends gaande zijn. Hij is de antenne in de samenleving, zichtbaarder, geprononceerder, en geeft sturing aan de strategische oriëntatie, ook ten aanzien van uitbesteding van taken,’ aldus Marcel Meijs. Hij benadrukt dat de algemeen directeur bovendien moet zorgen dat de primaire taken in de bedrijfsvoering, inclusief de kwaliteit van de mensen in de organisatie, op orde zijn. ‘Het gaat om het leiderschap dat je als persoon weet te realiseren en tegelijkertijd om de professionaliteit van het vak. Daarbij hoort ook een andere vorm van control. Het wordt meer een all round ‘stadscontrol’ op basis van een omvangrijk stelsel van indicatoren in netwerken. We moeten een manier vinden om voortdurend te blijven sturen op basis van wat er ‘onderweg’ gebeurt, niet pas aan het eind van een traject. Verder wordt de verbinding tussen overheid en markt steeds hechter, inclusief inhuur van specifieke expertise op ad-hocbasis, soms in de adviessfeer, soms in de uitvoering. De arbeidsvoorwaarden bij overheid en bedrijven gaan meer op elkaar lijken en ook wij willen meer vrouwen in de leiding. We zijn daarmee overigens op de goede weg, want al 29% van de secretarissen is vrouw. Het gaat echter bij de overheid specifiek om de mens en wat die kan bijdragen in de contacten met de burger. Soms werkt die professional in de ene organisatie, dan weer in de andere. Wie bij de gemeente wil werken, moet overigens wel voelen voor de publieke zaak. Anders word je hier helemaal gek.’

VGS Academie ‘De professionaliteit en de persoonlijke kwaliteiten van de algemeen eindverantwoordelijke zijn voor de organisatie als totaal erg belangrijk. Wij willen elkaar als collega’s voortdurend stimuleren met nieuwe kennis en ervaring. De VGS heeft daarom het initiatief genomen tot een VGS Academie. Daar werken we aan de kwaliteit van het vak en de beroepsgroep. De Academie houdt zich bezig met kennisvermeerdering en ontwikkeling en met de manier van werving en selectie. Ook willen we de mobiliteit tussen gemeenten bevorderen. Ervaring opdoen en verspreiden binnen verschillende gemeenten geeft zowel de secretaris/ directeur als de betrokken gemeenten meerwaarde’, besluit de voorzitter van de Vereniging van Gemeentesecretarissen.


79

bedrijfsvoering

De vierde man in het nieuwe speelveld van lokale informatievoorziening Ben Kokkeler en Rob van ’t Zand

Onder de 16 miljoen voetbalcoaches in Nederland groeit de overtuiging dat een vierde man langs de lijn nodig is. De scheids en zijn grensrechters kunnen het niet meer aan. Er is zoveel haarscherp, 3D-beeldmateriaal real time beschikbaar, dat voortdurende camera surveillance een vereiste is voor goed scheidsrechterschap. Aldus onze 16 miljoen experts.

Topsport Dit topsport verhaal staat niet op zichzelf. Het openbaar bestuur is topsport. De aanstaande decentralisatie maakt dit extra duidelijk. Bestuurders en ambtenaren moeten topfit zijn. Ze moeten in staat zijn op een veel ruimer speelveld te bewegen. Vast positiespel is niet meer toereikend. De transparantie neemt toe. In de voorbereiding en bepaling van beleid kan de ‘kleedkamer’ nog volstaan, maar in de uitvoering van beleid staan de schijnwerpers en 3D breedband camera’s, al dan niet via lekenjournalisten gewapend met smartphone camera’s, genadeloos gericht. In informatietermen wordt het concept van de ‘world after midnight’ werkelijkheid: het controleren van de formele werkelijkheid volgens wettelijke normen en bestuurlijke kaders is niet meer toereikend. Zonder dat heeft de bestuurder geen legitimatie meer; dat is zijn toegangsticket tot het speelveld. Voor een verblijfsvergunning als scheids is meer nodig. Hij moet in staat zijn de spelers, coaches en het publiek tot een productief en onderhoudend spel te brengen. Hij staat daarin niet alleen: het is teamwerk geworden.

80

Dat teamwerk is nadrukkelijk aan de orde waar het gaat om het informatiemanagement van een gemeente. Op dit moment is de situatie, dat het organiseren van informatie geen topic is van bestuurlijke aandacht. Ook niet van topambtelijke aandacht. Slechts de grotere gemeenten beschikken over een CIO, een chief information officer die als onafhankelijke ‘controller nieuwe stijl’ B&W adviseert, de praktijk van informatiemanagement controleert en als strateeg voortdurend verkent of de informatiepositie van zijn gemeentelijke organisatie goed verankerd is in de diverse informatienetwerken die door semipublieke en private organisaties met opdrachten in het publieke domein beheerd worden. Professioneel informatiemanagement is noodzakelijk om de toenemende afhankelijkheid van ICT en betrouwbare gegevens in de organisatie op te kunnen vangen. Burger, professional, beleidsmaker en de bestuurder hebben op maat aangeboden informatie nodig op hun rol te kunnen vervullen: • de inwoner, zodat hij meer

zelfredzaam is en zijn eigen ondersteuning kan regelen (‘in de nulde lijn’); • de professional, zodat er zo min mogelijk sprake is van onnodige gegevensuitvraag, een beter beeld van de zorgvrager, zijn omgeving en context ontstaat en efficiënter ter zake kan worden gekomen; • de beleidsmaker, die op basis van sectorale bestandanalyses tactische informatie verzamelt over aard, omvang en context van doelgroepen zodat daarop gerichte passende maatregelen kunnen worden getroffen; • de (be)stuurder, die op basis van geaggregeerde sectorale managementinformatie kan sturen op de outcome van de maatregelen.

Teamwork Standaardisatie van processen, gegevens en de uitwisseling ervan is noodzakelijk, maar niet toereikend. De werkelijkheid is zeer divers. Niet zozeer qua gegevensmodellen, maar wel qua informatieposities. De praktijk is, zeker in het leeuwendeel van de gemeenten, middelgroot en klein, zodat de gemeente slechts een zeer beperkt deel


Opinie van BMC in het kort • Professioneel informatiemanagement vergt meer bestuurlijke en top-ambtelijke aandacht, gezien de toenemende maatschappelijke afhankelijkheid van digitale informatie. • Standaardisatie van processen is noodzakelijk, maar niet toereikend. • Een virtueel CIO (Chief Information Manager)-team kan de burger, de professional, de beleidsmaker en bestuurder bedienen met informatie, aangezien geen enkele partij, zoals de gemeente, over alle gegevens beschikt. Voor dit team overigens geen nieuwe structuur of extra overhead optuigen!

in de praktijk ‘In control’ BMC begeleidt steeds meer gemeenten om de informatiehuishouding rond de transitie van het sociale domein op orde te brengen. Met name grotere gemeenten die een rol als centrumgemeente in de decentralisaties vervullen, zien hierin een kans om betere verbindingen te leggen op het gebied van gegevensmanagement, informatiemanagement en ICT. Tegelijkertijd is het doel de risico’s in kaart te brengen en de kwaliteit van dossiers waarvoor de gemeente vanaf 2015 verantwoordelijk is, voorafgaand door de huidige dossierhouders te toetsen en te borgen. Recent verkende BMC voor een tweetal 100.000+ gemeenten in één provincie, die elk op eigen wijze een rolals centrumgemeente vervullen in hun afzonderlijke regio’s, de concrete mogelijkheden en risico’s. Vandaaruit werd een virtuele CIO office opgebouwd in nauwe samenwerking met de projectleiders transitie, de CIO’s, de bestuurlijke procesbegeleiders regionale samenwerking, informatiearchitecten, managers MO en Bedrijfsvoering, en wethouders en beleidsambtenaren Sociaal Domein.

van de gegevens over burgers, ondernemers en omgeving beheert. In die situaties is het aan de orde om in het kader van bijvoorbeeld de transitie jeugdzorg een virtueel CIO-team te

formeren. Geen nieuwe structuur, geen extra overhead. Wel het beleggen van verantwoordelijkheden en rollen in de vorm van een veranderopdracht. Met deze benadering kan elke organisatie in het publieke domein, ongeacht de organisatieomvang, zich voorzien van een passende informatiefunctie. BMC kan aan dergelijke virtuele CIOteams concreet handen en voeten geven. Gebaseerd op onze dagelijkse praktijksamenwerking met gemeenten, maar ook met wijkorganisaties, onderwijsinstellingen, culturele instellingen, (jeugd)zorginstellingen.

Standaardisatie Een dergelijke opdracht zal een maatwerkpakket zijn van de volgende speelveldbepalende onderdelen. ‘De basis op orde, goed gebruik van het GBA, foutloze identificatie van een cliëntdossier in het netwerk of de keten per januari 2015 is een absoluut noodzakelijke voorwaarde voor effectieve gemeentelijke sturing’ aldus een manager Maatschappelijke Ontwikkeling van een gemeente. ‘De wijkcoach in control’, toegang voor professionals in de wijk tot actuele en betrouwbare data, geanonimiseerde cliëntprofielen en waarborgen ten

aanzien van continuïteit. Aldus een informatiemanager die als CIO fungeert in een projectteam decentralisatie. Tot een ‘gegevensfoto’ voor daartoe geautoriseerde professionals. Alles met 100% transparantie voor de betrokken burgers. Een zaak van goed geschakelde bedrijfsvoering van welzijns- en zorgaanbieders in de wijk, waarvoor de virtuele CIO de spelregels bepaalt en de wijze van kwaliteitscontrole. ‘Wethouder in control, beleidsinformatie op orde’. Aldus een wethouder Jeugd die zich realiseert dat voor een goede beleidsinformatieverschaffing teamwerk met zijn collega’s, met zijn ambtelijke top, maar ook met de bestuurders van de welzijns- en zorgaanbieders een voorwaarde is. 24 januari 2013 Drs B. J. M. Kokkeler is senior adviseur bij BMC [email protected] Ir. R. J. van ’t Zand is senior adviseur bij BMC [email protected]


81

bedrijfsvoering

‘Regio’s hebben de toekomst’ Informatietechnologie kan overheden vleugels geven Het is een verrassende paradox: internetondernemer en opinionleader in de toepassingsmogelijkheden van nieuwe informatietechnologie Willem Vermeend heeft een passie voor engelen. Prachtige gebeeldhouwde middeleeuwse exemplaren uit Italiaanse kerken sieren zijn woonkamer in zijn zelf gerestaureerde klassieke Haagse huis, met als topstuk een reusachtige replica. Over devote kunst praat de BMC-associé met bijna evenveel passie als over de vergezichten en mogelijkheden dichtbij voor het openbaar bestuur. De samenspraak met Herrie Geuzendam, managing partner BMC Advies, ontwikkelt zich tot een interessant gesprek over nieuwe verhoudingen tussen burger, ondernemer en overheid.

INTERVIEW Supersnel internet essentieel ‘Dit kabinet zet de randvoorwaarden neer voor een ondernemende overheid, met haar uitgebreide takenpakket op het gebied van arbeidsmarkt, economie en zorg. Niet klagen, maar innovatief integreren van die taken is het devies. De kansen grijpen en zorgen dat er krachtige regio’s ontstaan!’ Zo zet Willem Vermeend de toon. De toekomst is aan de regio’s volgens hem: ‘Regio’s en steden bepalen voortaan de ontwikkelingen. Die ontwikkeling doet zich wereldwijd voor, kijk naar Londen,

82

New York, maar ook Amsterdam. In Azië en Afrika zie je hetzelfde. Regio’s die zich aantrekkelijk weten te maken voor bedrijven fungeren als motor voor het wijde achterland en hebben de burgers enorm veel te bieden. De regionale economie werkt als een vliegwiel waarvan ook onderwijs, zorg en cultuur sterk profiteren. We hebben ook in Nederland belangrijke en kansrijke regio’s, waarvoor de verbinding met kennisinstituten altijd de basis is. Je kunt ze bestempelen als E-towns: Amsterdam, Rotterdam,

Den Haag, Twente, Eindhoven. De ontwikkelingen gaan snel: vroeger was de levenscurve van een bedrijf zo’n twintig jaar, momenteel is na tien jaar al volledige vernieuwing nodig. Het is nodig om 24 uur per dag de verbinding te kunnen maken met de hele wereld, en daarom is supersnel internet essentieel. Ook voor burgers: als de mogelijkheid er is om op afstand je apparaten in huis te kunnen bedienen, dan wil een snel groeiende groep daar ook gebruik van maken.


Human capital nu mmer-1 factor E-towns trekken de talentvolle jeugd aan. Daar moet je heel gericht op sturen, want human capital is de nummer-1 productiefactor in de wereld. Wie erin slaagt de meeste creatieve intelligentie aan te trekken is de winnaar. Om die mensen zoveel mogelijk te bieden zie je dat bedrijven zich weer willen vestigen in de hoogwaardige binnenstad van steden. Grote bedrijventerreinen aan het randgebied zijn passé. Daarom moet de binnenstad er goed uitzien en veilig zijn. Ook moet je ook de woonsfeer aanpassen. Het nieuwe werken heeft immers niets meer te maken met de 9-5-mentaliteit. De scheiding tussen wonen en werken vervaagt. Werken in de cloud is goedkoper en levert meer kwaliteit. Ook de overheid moet zelf dus veranderen, veel meer integraal werken. Naast schaalvergroting en samenwerking zullen gemeenten zich ook strategisch moeten herpositioneren binnen de regio’s. Dit geldt ook voor hun bedrijfsvoering, oa de strategie en uitvoering van personeels- en informatiemanagement. In de internationale vergelijking bij dit soort ontwikkelingen loopt Nederland achteraan in de middenmoot. E-government (dat wil zeggen dat het bedrijf en burger alles zelf via de overheid kunnen regelen: efficiënt en effectief) biedt grote besparingen. Het is verbazingwekkend dat het regeerakkoord wel aangeeft dat er enorm bezuinigd moet worden, maar dat technologische mogelijkheden helemaal niet aan de orde komen. Allerlei andere uitvoeringsdetails worden wel genoemd. Maar als we zelf in hoog tempo de verworvenheden van de best practices gaan toepassen, dan hebben we zo 2 miljard aan besparingen te pakken, heb ik uitgerekend’ roept Vermeend enthousiast uit.

Smartphone economie Vermeend en Geuzendam constateren dat daarvoor andere mensen en andere organisaties nodig zijn. Samenwerking met private organisaties is daarbij essentieel. In het gesprek komt de verkenning van BMC aan de orde naar de mogelijke toekomstscenario’s voor

de rol die de gemeente wil kiezen in de relatie met haar omgeving. Herrie Geuzendam constateert dat ook provincies en rijk de rollen jegens elkaar en de gemeenten moeten bijstellen. Verantwoording is bijvoorbeeld niet meer een aparte taak na afloop van een traject: dan zal binnen afzienbare tijd ‘real time’ gebeuren. Door slimme systemen tot te passen is er full time transparantie. In de bedrijfsvoering heb je dan helemaal geen periodieke rapportages meer nodig. Maar de bedrijfsvoering verandert in meer opzichten. En burgers kunnen vanaf het allereerste begin van een regelgevingstraject al hun input geven. Willem Vermeend: ‘Het mobiele internet groeit nog enorm aan betekenis. Nu al maakt de smartphone 70% van de communicatie uit. Het vaste internet verdwijnt naar de achtergrond. Je ziet het aan de gigantische groei van het aantal tablets. Geen enkele bestuurder kan nog zonder. Reden volgens Herrie Geuzendam voor BMC om als eerste de i-begroting in app-vorm uit te brengen. Wat er gebeurt in de sociale media is bepalend voor de beeldvorming over jou als bestuurder en jouw organisatie. Sturing daarop gaat anders dan op de traditionele manier. De staat California heeft bijvoorbeeld een app met de steeds actuele informatie over alles wat met de misdaad en misdaadbestrijding daar heeft te maken.’

Niet kwetsbaar voelen ‘We staan nog maar pas aan het begin van deze ontwikkelingen’, zo voorspelt Willem Vermeend. De behoefte aan fysiek reizen wordt kleiner – dat zie je bij de vliegmaatschappijen – door contact via skype. De 3D-technologie zal er nog verder voor zorgen dat fysieke afstand steeds oninteressanter wordt. Voor onderwijs zijn minder gebouwen nodig. Leren wordt leuker, actueler en het is bewezen dat kinderen met ondersteuning van beeld de informatie eerder oppakken en langer onthouden. In de gezondheid – steeds vaker wordt gesproken over E-health – is grote winst te boeken in kwaliteit en wachttijden. Iedereen kan zelf informatie

verzamelen, actueel houden en verdelen. Dat vergt andere competenties van bestuurders en managers. Je hoeft je daar niet kwetsbaar bij te voelen.’

Geen verlies historische identiteit Herrie Geuzendam vult aan: ‘Ook kleinere gemeenten hebben baat bij E-town-denken, bijvoorbeeld als piketpaaltje bij het opzetten van samenwerkingsverbanden. Het is enorm inspirerend. Ik zie dat ook in onze adviespraktijk. BMC heeft veel jonge mensen in dienst die voor allerlei gemeenten werken aan de uitwerking van E-government-principes, ook al heeft het niet altijd formeel die naam. Dat is geweldig inspirerend. Uit onze toekomstwijzer blijkt er de ontwikkelingstendens te zijn van het model ‘retro in control’ naar de ‘maatschappelijke carrousel’ en ‘flah mob’. Je ziet dan ook dat internet al steeds meer het platform is om samen te werken met andere partijen. De regio Drechtsteden is daar bijvoorbeeld al heel ver mee. Bij al die samenwerkingen is overigens geen sprake van het inleveren van de eigen historische identiteit, wat wel eens wordt gevreesd. Daar is geen sprake van. Het is belangrijk dat bestuurders meer kennis hebben van de mogelijkheden van de interneteconomie, bijvoorbeeld voor de publiek-private samenwerking.’ Herrie Geuzendam is het daarom volledig met Willem Vermeend eens dat het verbazingwekkend is dat het regeerakkoord niet rept over de interneteconomie en E-government. ‘Gelukkig weten de gemeenten zelf wel dat hier kansen te verzilveren zijn.’ Willem Vermeend is associé van BMC, internetondernemer en bijzonder hoogleraar Economics and E-Business aan de Maastricht School of Management (MSM). Van 1994 tot 2002 was hij staatssecretaris van Financien en minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Hij schreef diverse boeken, zoals de Kredietcrisis, de Wij-economie en de Wereld van het Internet. Herrie Geuzendam is managing partner bij BMC.


83

bedrijfsvoering

Het gaat niet om de grootte, maar om netwerken. Trends en ontwikkelingen op basis van 141 ingevulde scans

Mark van Dam

Het kabinet vindt dat gemeenten ten minste 100.000 inwoners moeten hebben om de nieuwe taken op het gebied van AWBZ, arbeidsmarkt en jeugdzorg goed te kunnen uitvoeren. Menigeen betoogt in deze publicatie dat dat een te simplistische richtlijn is. Welke mogelijkheden zien de professionals in ‘controlfuncties’ om de complexe vraagstukken te kunnen sturen en beheersen? En wat betekenen die mogelijkheden voor de bedrijfsvoering? BMC deed onderzoek en genereerde kennis en inzicht in de toekomst. Verschillende scenario’s voor sturen en beheersen

Faciliteren vervangt sturen en uitvoeren

Gemeenten functioneren steeds vaker als spelers in een netwerk met maatschappelijke instellingen, bedrijven, verenigingen en burgers, alle vanuit eigen maatschappelijke opgaven. Deze netwerksamenwerking kan verschillende vormen aannemen. Wij zien in onze adviespraktijk steeds meer verschillende samenwerkingsvormen tot stand komen. Opschaling is zeker niet het enig denkbare scenario. BMC onderscheidt een viertal scenario’s, op basis waarvan gemeenten hun plek in het maatschappelijke veld innemen. Het zijn de scenario’s die ook al worden toegelicht in bijvoorbeeld de artikelen van Noor Lourens (pag 14e.v.) en van Frans Vos (pag 37 e.v.): Retro in Control, Manoeuvres in de Markt, Maatschappelijke Carrousel en Dynamiek in de Flashmob. Deze scenario’s laten vier vormen van samenwerking zien tussen de gemeente en haar partners. Elk scenario stelt eigen eisen aan de bedrijfsvoering van de gemeente en de rol van de controller.

Uit een scan van BMC op basis van deze scenario’s blijkt, dat veel gemeenten een ontwikkeling doormaken van het scenario Retro in control in de richting van de andere scenario’s, met name Dynamiek in de flashmob. Deze scan is inmiddels door 141 respondenten ingevuld, vooral door gemeentesecretarissen, leidinggevenden en medewerkers van de financiële functie.

84

Soort organisatie Ministerie 2 ZBO 1 Provincie 6 Waterschap 0 Gemeente 100.000 plus 20 Gemeente 50.000-100.000 21 Gemeente 0-50.000 83 Anders 8 141

1,4% 0,7% 4,3% 0,0% 14,2% 14,9% 58,9% 5,7% 100,0%

De scan laat via een vragenlijst zien hoe men het primaire proces (het beleidsproces) van de organisatie op dat moment positioneert. De meeste gemeenten blijken op dit moment nog te functioneren conform het scenario Retro in Control (51,1%): de sterke

overheid die beleid en uitvoering in eigen hand houdt. Er zijn echter ook voorbeelden zichtbaar van gemeenten die in de scenario’s Maatschappelijke Carrousel (22,0%), Manoeuvres in de Markt (14,2%) of Dynamiek in de Flashmob (12,8%) zitten. Hoewel beperkt, wordt er dus wel geëxperimenteerd met andere rollen die de gemeente kan innemen: samenwerkingspartner, opdrachtgever of facilitator. Primair proces nu Dynamiek in de Flashmob 18 Manoeuvres in de Markt 20 Maatschappelijke Carrousel 31 Retro in Control 72 141

12,8% 14,2% 22,0% 51,1% 100,0%

De toekomstverwachtingen laten een interessante verschuiving zien. Op basis van reeds in gang gezette ontwikkelingen en verdere verwachtingen positioneren de meeste respondenten hun gemeente in de (nabije) toekomst in het scenario Dynamiek in de Flashmob (63,8%). De scenario’s Maatschappelijke Carrousel (16,3%) en Manoeuvres in de Markt (11,3%) blijven ten opzichte van de huidige situatie ongeveer gelijk. Het scenario Retro in Control zal dan


beduidend minder voorkomen (8,5%). Dit betekent een forse verschuiving van een gemeente die alle touwtjes zelf in handen houdt, naar een gemeente die zichzelf als netwerkspeler opstelt en maatschappelijke vraagstukken in samenwerking met verschillende partners probeert op te lossen. Vooral de rol van de faciliterende gemeente, die een stapje terug doet en pas in actie komt als burgers, bedrijven en instellingen een duwtje in de rug nodig hebben, lijkt voor de toekomst een realistisch perspectief.


Toekomstscenario Dynamiek in de Flashmob 90 63,8% Manoeuvres in de Markt 16 11,3% Maatschappelijke Carrousel 23 16,3% Retro in Control 12 8,5% 141 100,0% Een deel van de vragen in de scan heeft betrekking op de positie van de HRMfunctie en financiële functie. Binnen welk scenario opereert de afdeling HRM of de afdeling financiën momenteel en in de toekomst? De uitkomsten zijn vergelijkbaar met die voor het primair proces, met Retro in Control als meest voorkomend scenario.

HRM: minder geïnstitutionaliseerd HRM-functie nu Dynamiek in de Flashmob 2 Manoeuvres in de Markt 23 Maatschappelijke Carrousel 32 Retro in Control 69 126

1,6% 18,3% 25,4% 54,8% 100,0%

Bij de HRM-functie is Retro in Control het meest voorkomende scenario, met 54,8%. In dit scenario is de HRM-functie vooral gericht op het binden en boeien van vast personeel, vaak voor langere tijd in dienst bij de gemeente binnen een vaste functie en met ontwikkelmogelijkheden binnen de eigen organisatie. Het scenario Maatschappelijke Carrousel, waarbij meer wordt gekeken naar de personeelsbehoefte en -potentieel op het niveau van het de samenwerking met andere partijen, komt met 25,4%

ook redelijk vaak voor. Daarna volgt Manoeuvres in de Markt (18,3%), waarbij de HRM-functie zich meer bezig gaat houden met personeel dat ingehuurd wordt voor specifieke taken. Het scenario Dynamiek in de Flashmob komt nog nauwelijks voor. Bij slechts 1,6% van de respondenten is dit de uitkomst voor het huidige scenario van de HRM-functie. In dit scenario is de HRM-functie nog meer gericht op tijdelijk personeel dat ofwel ingehuurd wordt voor een tijdelijk project of, bijvoorbeeld als ZZP-er, tijdelijk voor een gezamenlijk project werkzaam is. Individuele wensen en behoeften van werknemers staan hier nog meer centraal dan in de andere scenario’s.

Van homogeen naar heterogeen Het meest verwachte toekomstscenario is Dynamiek in de Flashmob. Dit impliceert dat de HRM-functie in veel gemeenten nog behoorlijk doorontwikkeld zal moeten worden. De focus zal moeten verschuiven: van personeel dat in dienst is bij de eigen organisatie naar medewerkers die werken aan het maatschappelijke vraagstuk, ongeacht waar ze formeel in dienst zijn (àls ze al bij een organisatie ‘in dienst’ zijn). Er komt een

De vier toekomstscenario’s die BMC voor gemeenten ontwikkelde: • Sterke overheid, die zelf veel taken uitvoert: de controller bewaakt doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van beleid en uitvoering. • De gemeente is een van de samenwerkingspartners in maatschappelijke netwerken: de gemeentelijke controller werkt als netwerkspeler nauw samen met controllers van samenwerkingspartners. • De gemeente besteedt veel taken uit: de controller is ‘ondernemer’. • De gemeente laat veel over aan andere partijen: de controller bewaakt kaders en zoekt initiatieven in de samenleving. • Uit onderzoek blijkt dat er zich momenteel op grote schaal een verschuiving afspeelt van het scenario van de zelf uitvoerende gemeente (‘Retro in control’ in de richting van de terugtredende gemeente (‘Dynamiek in de flashmob’) die partners zoekt om samen problemen op te lossen. Schaalvergroting is in dit geval niet nodig. De controller is de netwerkspeler die zijn rol vervult naar gelang de situatie die zich voordoet.

transformatie van een homogene groep naar een heterogene groep medewerkers met eigen achtergronden, behoeften en ontwikkelmogelijkheden. De werkgeversfunctie moet zich gaan richten op medewerkers die zelf verantwoordelijk zijn voor hun opleiding en ontwikkeling, ondersteund en gefaciliteerd vanuit de HRM-professie. En, last but not least: de HRM-functie verschuift van onderdeel van de gemeente naar een HRM-functie die zelf ook breder georganiseerd wordt, op samenwerkingsniveau en minder ‘geïnstitutionaliseerd’.

Financiële functie: verbreden, variëren, verbinden en vertrouwen Financiële functie nu Dynamiek in de Flashmob 2 Manoeuvres in de Markt 36 Maatschappelijke Carrousel 2 Retro in Control 83 123


1,6% 29,3% 1,6% 67,5% 100,0%

85

THEMA

Voor de financiële functie geldt dit verhaal nog explicieter dan voor de HRM-functie. Ook bij de financiële functie is Retro in Control momenteel duidelijk het meest voorkomende

ontwikkelingsweg wordt gekenmerkt door de vier V’s: het verbreden van de focus van de eigen organisatie naar het niveau van de verschillende partners die zich met een maatschappelijk vraagstuk

Functie Politicus (raads-/statenlid, lid algemeen bestuur, etc) 1 Bestuurder met portefeuille financiën en/of HRM 0 Bestuurder zonder portefeuille financiën en/of HRM 0 Algemeen directeur / Secretaris 40 Directeur bedrijfsvoering 10 Manager Financiën / Concerncontroller 14 Manager P&O / HRM 2 Manager van een beleidsafdeling 14 Financieel adviseur / Controller 19 Medewerker financiële administratie 13 Medewerker personeels-/salarisadministratie 0 Medewerker van een beleidsafdeling 7 Anders 21 141 scenario (67,5%). Een goede tweede is Manoeuvres in de Markt (29,3%). Bij beide scenario’s stelt bewaakt de financiële functie vooral heldere en strakke financiële kaders. De gemeente is in beide scenario’s immers ‘in regie’. Opvallend is dat beide andere scenario’s, zowel Maatschappelijke Carrousel als Dynamiek in de Flashmob (beide met 1,6%) nog vrijwel niet voorkomen. In deze scenario’s past een financiële functie die veel meer gericht is op de financiële sturing en beheersing op het niveau van de samenwerking met andere spelers, breder dus dan alleen de eigen organisatie. Deze uitkomst houdt in dat het nodig is om verbindingen te leggen en informatie af te stemmen. De controlfunctie is hierbij, naast het instellen van checks and balances, vooral ook gebaseerd op vertrouwen en ‘een goed gesprek’.

De controller: geen brugwachter maar kameleon Ook de financiële functie zal nog een substantiële ontwikkeling door moeten maken. De verwachting is immers dat de gemeente van de toekomst veel meer samenwerkt met verschillende partijen, vaak in tijdelijke verbanden en vanuit een faciliterende houding: het scenario Dynamiek in de Flashmob. Die

86

0,7% 0,0% 0,0% 28,4% 7,1% 9,9% 1,4% 9,9% 13,5% 9,2% 0,0% 5,0% 14,9% 100,0%

bezighouden, het variëren van de invulling van ‘control’ afhankelijk van de partners waar de gemeente mee samenwerkt en vooral de rol die de gemeente in de samenwerking heeft, het verbinden van verschillende financiële stromen en belangen van verschillende partijen, en het samenwerken op basis van vertrouwen vanuit het besef van een onderlinge afhankelijkheid en een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het oplossen van het maatschappelijke vraagstuk. In het meest verwachte scenario Dynamiek in de Flashmob is de controller geen burgwachter, maar heeft hij of zij veel meer de rol van kameleon, afhankelijk van de samenwerkingspartners en de aard van de samenwerking. De vier V’s zullen voor de taakinvulling van de controller van de toekomst belangrijke kernwoorden zijn: verbreden, verbinden, variëren en vertrouwen.

Slim en flexibel in netwerken

van de uitkomsten van onze scan echter een vrij eenzijdig benadering, gebaseerd op continuïteit van het scenario Retro in Control. In de beweging die zich in werkelijkheid zal ontwikkelen – blijkend uit onze scan – komt Dynamiek in de Flashmob echter als meest voorkomende toekomstscenario naar voren, maar ook varianten van Maatschappelijke Carrousel, Manoeuvres in de Markt en ook Retro in Control zullen herkenbaar blijven. De conclusie is dat de essentie voor de aanpak van complexe vraagstukken niet ligt in de grootte van de gemeente, maar het vermogen om slim en flexibel samen te werken in allerlei netwerken. Welke identiteit de gemeente in de toekomst echter ook navolgt: de rol van de controller zal van groot belang zijn om de gewenste resultaten voor de burgers te realiseren, zonder dat de organisatie financieel of relationeel ‘uit de bocht vliegt’.

in de praktijk BMC ontwikkelde een scan voor alle bestuurders en ambtenaren die willen weten welk scenario bij hun huidige praktijk past en hoe hun toekomstvisie het best gekarakteriseerd kan worden. De vier scenario’s werden oorspronkelijk ontwikkeld voor het het thema ‘leiderschap’, in opdracht van en in samenwekring met de Vereniging van Gemeentesecretarissen. De uitkomst van de scan is nuttig bij het bepalen van de koers van de gemeente en de beslissingen die daarbij horen, ook op het gebied van financiële en/of beleidsmatige control. De scan is gratis te downloaden op de iPad in de app BMC Toekomstwijzer.

M. van Dam MSc MA is adviseur bij BMC. [email protected]

Bij opschaling, zoals die in het regeerakkoord ‘Bruggen slaan’ wordt voorgesteld, zou de controller als brugwachter functioneren: de bewaker van de brug die tussen verschillende gemeenten geslagen wordt. De maatregel van opschaling is in het licht


bedrijfsvoering

Nieuw woonakkoord: nieuwe arrangementen

Het nieuwe woonakkoord is het eerste hervormingsonderdeel van het regeerakkoord waarvan de scherpe randjes zijn weggepoetst om het kabinet van voldoende politieke steun te voorzien. Huurders en kopers, aannemers en makelaars zijn tevreden, maar voor de woningcorporaties is de uitdaging er niet minder op geworden. Alle partijen groeien toe naar nieuwe verbindingen en nieuwe rollen, waarbij het uiteindelijk gaat om resultaten voor de burger, de bewoner, en niet om de belangen van de organisatie. Gert Roelofsen

Publiek-private samenwerking in een evenwichtige woningmarkt Dit kabinet wil het verschil tussen huren en kopen kleiner maken. Huren wordt duurder gemaakt – weliswaar minder dan aanvankelijk de bedoeling was – en kopen wordt vanzelf goedkoper door de dalende huizenprijzen. Er komen meer vrije sector huurwoningen en minder sociale huurwoningen.

De financiële positie van de corporaties wordt lastig door het regeerakkoord vanwege de verhuurdersheffing, als bijdrage aan de huurtoeslag. Er moet tenslotte de maatschappelijke garantie zijn dat de minst draagkrachtigen ook betaalbaar kunnen blijven wonen. Bovendien worden de publieke functie en de commerciële activiteiten van de corporaties verder uit elkaar gehaald, in die zin dat de corporaties zelf weer

Opinie van BMC in het kort • Publiek-private samenwerking, nu belangrijker dan ooit, vraagt om verzachting van de scheidslijnen tussen de partijen. • De nieuwe arrangementen voor woningcorporaties gaan niet alleen over wonen, maar ook over leefbaarheid, duurzaamheid en de relatie met zorg. • De grenzen voor de corporatie worden bepaald door de woningmarkt en niet door de gemeentegrens. • De overheid is niet meer de allesbepalende partij: de gemeente richt zich meer op faciliteren en verbinden van sectoren binnen de samenleving. • De weggeëbde kennis over wonenbeleid bij de gemeenten moet weer op orde komen, zodat zij vanuit een krachtige en leidende visie nieuwe kansen kunnen signaleren en benutten, samen met partners.


87

THEMA

helemaal terug worden gehaald naar het publieke domein. De commerciële taken zijn voor private marktpartijen. Institutionele beleggers zoals pensioenfondsen begeven zich al op die vrijesectormarkt en hebben belangstelling getoond. Wij dragen in nogal wat gevallen bij aan de toenadering tussen corporaties en beleggers en het is buitengewoon interessant om te zien welke meerwaarde tot stand komt in de verbinding tussen deze partijen die heel verschillende doelen en achtergronden hebben. Deze publiek-private samenwerking waar we het in de toekomst van moeten gaan hebben haalt wel de

88

scherpe kanten van de scheidslijn af. Commerciële partijen zoals beleggers moeten zich vanwege die gezamenlijke arrangementen ook meer gaan bekommeren om het belang van de burger en de wijk. En corporaties moeten zich in termen van bedrijfsvoering nadrukkelijker zakelijk handelen eigen maken om een goede samenwerkingspartner te kunnen zijn.

Meer dan wonen alleen Met de introductie van de verhuurdersheffing zijn de corporaties minder in staat de investeringen in de nieuwbouwproductie op peil te houden. De schatting is dat er voor ruim 13

miljard aan investeringsinitiatieven zijn of worden geschrapt. Het accent zal de komende jaren vooral liggen op de bestaande woningvoorraad door te investeren in groot onderhoud, renovaties en energiemaatregelen. Daar liggen nog voldoende kansen. Een corporatie wordt een van de partijen die samen met de gemeente en andere partners lokale arrangementen tot stand brengt die afgestemd zijn op lokale opgave in die gemeente. De arrangementen richten zich op meer dan het wonen alleen: het gaat ook om zaken als leefbaarheid en duurzaamheid. De corporatie bekommert zich ook om de relatie


door het voeren van de regie op de samenwerking met allerlei maatschappelijke partijen. Het ontwikkelen van een woonvisie en het maken van prestatieafspraken: dat zijn taken waarin de gemeente bij voorkeur het voortouw neemt. De gemeente zal over het algemeen ook een directe aansturing van de corporaties bewerkstelligen en duidelijke afspraken op bepaalde thema’s maken. De gemeente is immers niet meer de overheid die alles bepaalt: nu richt de gemeente zich op faciliteren en verbinden van de verschillende sectoren binnen de samenleving. Gezamenlijk willen dan de partijen dan een robuuste inzet voor elkaar krijgen en de corporatie kan daarin vanwege haar specifieke expertise en positie een krachtige en brede rol in spelen. Alle partijen leggen zich vast op duidelijke en zakelijke afspraken waarop ze elkaar ook kunnen aanspreken. Daarvoor moet wel eerst de nodige kennis bij de gemeentes weer op orde worden gebracht. Want sinds de bruteringsoperatie van de jaren negentig van de vorige eeuw en de daaraan gekoppelde verzelfstandiging van de corporaties, is er de nodige kennis bij de gemeente weggeëbd.

‘Volkshuisvestelijke passie’

tussen wonen en zorg en de voorwaarden voor Wmo-achtige doelen. Van oudsher kijken corporaties niet alleen naar aanpalende beleidsterreinen, maar ze zoeken elkaar ook op in de samenwerking over de gemeentegrenzen heen. De grenzen voor de corporatie worden bepaald door de woningmarkt en niet door de gemeentegrens.

De gemeente heeft de regie en faciliteert De invloed van de gemeente, dat wil zeggen de lokale politiek, op wonen en leefbaarheid wordt weer groter, door het hebben van een leidende visie en

Wanneer je ‘passende en betaalbare huisvesting’ breder opvat en verbindt met verhuisketens, hebben studentenwoningen alles te maken met zorgwoningen. Die kansen zichtbaar maken en ze implementeren vergt over de eigen schutting heen kijken en vraagt de nodige creativiteit, maar dan is er veel meer mogelijk dan we nu gewoonlijk realiseren. Verschillende partijen samen, waaronder ook de betrokken bewoners, kunnen meer tot stand brengen dan ieder individueel. De gemeente is niet meer degene die bepaalt: de nieuwe gemeente brengt partijen samen en verbindt ze met de sectoren in de samenleving, zodat voor de burger de best denkbare resultaten tot stand komen. Zo worden ook alle partijen betrokken bij het afleggen van

in de praktijk Vernieuwende samenwerking tussen corporaties in Nijmegen en omstreken In de woningmarkt van Nijmegen en omgeving willen corporaties de samenwerking zoeken om een evenwichtig woningaanbod voor de burger tot stand te brengen in de hele regio, dus rondom de gemeentegrens. BMC helpt bij dit proces, dat gericht is op kennisoverdracht en concrete resultaten, zonder dat er een nieuwe formele organisatie tot stand komt. BMC richt ‘kennistafels’ voor bestuurders van corporaties in met betrekking tot onderwerpen die zij belangrijke vinden, bijvoorbeeld het scheiden van wonen en zorg. Er wordt dan een expert, bijvoorbeeld een hoogleraar, uitgenodigd zijn visie op dat onderwerp en de lokale vraag te geven en met de bestuurders de discussie aan te gaan. De uitkomst kan variëren van een position paper, een projectplan tot een gedragscode. Het resultaat wordt vervolgens proactief naar buiten gebracht om aan de samenleving duidelijk te maken welke stelling men inneemt en om daarover verantwoording af te leggen.

verantwoording naar politiek en burger. Het is opmerkelijk dat de terugkeer van de corporatie naar het publieke domein nu pas tot stand komt, eigenlijk had deze ontwikkeling al tien jaar geleden ingezet kunnen worden. Maar we kunnen de klok niet terug draaien, er is nu werk aan de winkel om de nieuwe verbindingen tot stand te brengen zodat elke burger passende en betaalbare huisvesting heeft, waarbij het hedendaagse bedrijfseconomische denken en handelen in goed evenwicht is met de ‘klassieke’ volkshuisvestelijke passie. Het zal wel even lastig worden, maar ik ben ervan overtuigd dat de corporatiesector de veerkracht heeft om met nieuwe arrangementen de beoogde resultaten te boeken voor de burger. Ing. G. Roelofsen MRICS is manager advies bij BMC Interlink [email protected]


89

bedrijfsvoering

COLUMN

Verdubbelt het zorgvastgoed werkelijk? Een onderzoek van het Economisch Instituut voor de Bouw (EIB) meldt dat het volume van zorgvastgoed de komende jaren zal verdubbelen tot bijna 80 miljoen vierkante meter. Dat schrijft Skipr op 26 oktober. Jaarlijks zou er volgens het rapport 800 duizend vierkante meter bij komen. Interessante voorspelling, waar men grote vraagtekens bij kan zetten. We zitten nu en de komende jaren weliswaar in een fors nieuwbouwprogramma, maar aan de andere kant is ook de periode van terugdringen van intramurale zorg van start gegaan. Deze beweging suggereert een zekere mate van tegenstrijdigheid, en dat is er ook. Mogelijk dat daardoor het EIB in de war is geraakt. Wat het EIB waarschijnlijk over het hoofd ziet, is dat er DOT’s en ZZP’s moeten worden gescoord om zorghuisvesting te bekostigen. Als er geen patiënt/bewoner komt, dan komt er tegenwoordig ook geen geld meer. Leegstand wordt niet meer betaald. Net zoals het EIB geloven ook nog veel zorgaanbieders dat zij hun huisvesting kunnen uitbreiden om de patiënt/bewoner te kunnen huisvesten. Enkele voorbeelden: In een overzichtelijke regio in Nederland hebben de daar aanwezige ziekenhuizen vergevorderde nieuwbouwplannen. De gezamenlijke waarde daarvan ligt tussen de 600 en 800 miljoen euro. In deze regio valt nauwelijks groei in de tweedelijns curatieve zorg te verwachten. Dus kunnen we er niet vanuit gaan dat er meer DOT’s op de

90

markt komen. De vraag is dan wie welke verrichtingen naar zich toe mag rekenen om een dekkende huisvestingsexploitatie te kunnen realiseren. Bij een investeringsvolume van 600 miljoen euro ontstaan circa 70 miljoen euro extra huisvestingslasten.

Bekostiging huisvestingslasten In een aangrenzende regio ligt ook nog een academisch ziekenhuis dat investeringsplannen heeft voor circa 900 miljoen euro. Dat levert nog eens een extra kostenpost op van circa 100 miljoen euro. Om de huisvestingslasten in deze gehele regio te bekostigen is aanvullende omzet nodig van circa 1,5 miljard euro. Die omzet komt er niet. Er zal in die regio dan ook een schifting moeten gaan plaats vinden tussen de ziekenhuizen die hier wel voor bekostigd worden en welke niet. Het is niet de vraag óf de verzekeraars hierin een rol gaan spelen, maar wanneer ze dat gaan doen. Zij zullen het aantal investerende ziekenhuizen gaan terug brengen.

Vierkante meters Tot nu toe leiden investeringsplannen vrijwel altijd tot uitbreiding van het aantal vierkante meters (punt voor de EIB). Het is echter niet meer van deze tijd om op de zelfde wijze door te gaan. Ligduurverkorting is nog steeds mogelijk, veel tweedelijns zorg gaat de komende jaren naar de eerstelijnszorg. Alleen deze feiten al geven aan dat ziekenhuizen kleiner (moeten) worden. Gedwongen door de verzekeraars en de banken zullen ze dat ook worden. Klein, kleiner, kleinst wordt het adagium in de

zorgsector. Wakker geworden door diverse signalen zal binnenkort het meest compacte STZ ziekenhuis van Nederland worden ontworpen (houd de berichten hierover in de gaten!). Nog een voorbeeld: in een grote gemeente strijden vijf VVTaanbieders om de klant/bewoner. Alle hebben in enigermate te maken met verouderde huisvesting. Alle zijn ze dus ook bezig met vergevorderde nieuwbouwplannen. Het totale volume komt al aardig dicht in de buurt van de 300 miljoen euro. Voor de bekostiging zijn veel ZZP’s nodig. Die nemen in de regio echter niet in die mate toe als gevolg van het terugdringen van extramurale zorg. Dus ook hier zullen prioriteiten moeten worden gesteld teneinde te voorkomen dat vijf zorgaanbieders na realisatie van de nieuwbouw de te verwachten leegstand moeten gaan verdelen. Om het nieuwbouwenthousiasme van de zorgaanbieders te temperen, is het zorgkantoor in deze regio al niet meer bereid lichte ZZP’s te vervangen door zwaardere ZZP’s, hiermede ook het signaal gevend dat het gedaan is met de groei in de intramurale zorg. Het rapport van het EIB was gemaakt in opdracht van Bouwend Nederland. Zij doen er goed aan het volumeaspect van het rapport naast zich neer te leggen. Niet de groei in huisvesting is meer leidend maar de kwaliteitsvraag zal centraal komen te staan. Deze column verscheen als blog in Skipr H. P.S. Baks is partner bij BMC [email protected]


SMAL PAD, BREED PERSPECTIEF is een uitgave van BMC

Interviews, redactie en productie: Riek Lem en Joost van Dijk

Portretfoto’s: Jan Vonk en Henriëtte Guest Vormgeving: Mooijekind design en communicatie Druk: BakkerBaarn

April 2013 www.bmc.nl

91

Meer inspiratie uit onze adviesen implementatiepraktijk? Meer dan 15.000 unieke bezoekers per maand bezoeken onze website www.bmc.nl. U treft daar naast meer opinies, relevante nieuwsitems en informatie over interessante bijeenkomsten ook

Samen naar beter

beschrijvingen aan van meer dan 300 recente praktijken. Praktijken en oplossingen die het waard zijn om te delen. In het belang van de burger, de cliënt en de leerling.

SMAL PAD, BREED PERSPECTIEF

Recommend Documents