slso UDC [351:63](4) (492) Trefw.: landbouwbeleid; EEG 1 landbouweconomie; Ned'erland CIP-gegevens Koninklijke Bibliotheek, Den Haag

CIP-gegevens Koninklijke Bibliotheek, Den Haag Meester, G. Het Europese landbouwbeleid voorbij de scheidslijn van zelfvoorziening 1 G. Meester, D. Strijker. - 's-Gravenhage: Staatsuitgeverij. - (Voorstudies en achtergronden 1 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, ISSN 0169-6688; V 46). Met lit. opg. ISBN 90-12-05176-2 slso 630.5 UDC [351:63](4)+338.43(492) Trefw.: landbouwbeleid; EEG 1 landbouweconomie; Ned'erland

VOORWOORD

De WRR is voornemens binnenkort een rapport aan de regering uit te brengen over de ontwikkeling van de Europese samenwerking tegen de achtergrond van Nederlandse beleidsdoelstellingen. Hierbij zal de materiele problematiek waarvoor de Gemeenschap zich gesteld ziet, niet slechts vanuit communautair oogpunt worden bezien maar zullen ook de consequenties voor het nationale beleid worden nagegaan. Met name wordt ingegaan op de gevolgen van de steeds moeizamer verlopende besluitvorming in de E G en worden richtingen aangegeven om hierin verbetering te brengen. Ten behoeve van het rapport van de Raad is aan enkele deskundigen gevraagd een overzicht te geven van relevante onderzoeksresultaten en theoretische inzichten op hun vakgebied. Aan dr. ir. G . Meester en drs. D. Strijker, beiden werkzaam bij h'et Landbouw-Economisch Instituut te 's-Gravenhage, is gevraagd inzicht te verschaffen in de ontwikkelingen van de landbouw en het landbouwbeleid in de Europese ~ e m e e n s c h a p . In de voorliggende studie wordt allereerst de stand van de integratie o p landbouwgebied beschreven. Vervolgens wordt aandacht besteed aan de mogelijkheid van vooruitgang of verval in de bereikte beleidsintegratie. Per produkt wordt nagegaan welke problemen er zijn, welke beleidsopties denkbaar en in discussie zijn, en welke ontwikkelingsrichting voor de eerstkomende jaren de meest waarschijnlijke is. In zijn rapport zal de Raad gebruik maken van de informatie die deze voorstudie verschaft. Prof. dr. W. Albeda voorzitter WRR

Dr. P.R. Baehr voorzitter WRR-projectgroep Nederland in de Europese Samenwerking

INHOUD

Blz.

WOORD VOORAF

3

SAMENVATTING

9

1. INLEIDING 1.1 Doe1 van het onderzoek 1.2 Opbouw van het rapport 1.3 Relatie met het Groenboek van de Europese Commissie

DE STAND VAN DE LANDBOUWINTEGRATIE MEDIO 1984 2.1 De situatie v06r de totstandkomingvan de EG 2.2 De doeleinden van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid 2.3 D e vormgevingvan het beleid 2.4 Hetmarkt-enprijsbeleid 2.5 Overige concurrentievoorwaarden bij de handel in landbouwprodukten 2.6 Concurrentievoorwaarden bij de inzet van produktiemiddelen 2.7 Het landbouwstructuurbeleid 2.8 Conclusie 3.

STABILITEITVANDE BEREIKTE BELEIDSINTEGRATIE 3.1 Inleiding 3.2 Eenheid van de markten en agrarisch inkomen 3.3 Marktevenwicht en agrarisch inkomen 3.3.1 Groeiende produktie en stagnerende vraag 3.3.2 D e gevolgen voor de zelfvoorziening en de in- en uitvoer van de EG 3.3.3 D e gevolgen voor de financierbaarheid van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid 3.3.4 D e gevolgen voor de relatie met derde landen 3.4 Regionale en sectorale inkomensverschillen 3.4.1 De aard en de mogelij ke onoplosbaarheid van het probleem 3.4.2 Inkomensverschillen tussen regio's, sectoren en bedrijven 3.4.3 Inkomensverschillen binnen een regio 3.4.4 Recente inkomensontwikkelingen in de landbouw 3.4.5 Enkele slotopmerkingen 3.5 Lusten en lasten 3.5.1 Inkomensherverdelingseffecten tussen de lidstaten 3.5.2 Budgetstromen tussen de lidstaten 3.6 Ideeen en gedachten in de lidstaten over de voortzetting van het beleid 3.6.1 Enkele algemene opmerkingen 3.6.2 Drie categorieen van voorstellen 3.6.3 De invloed van ontwikkelingen in produktie en voorziening

15 15 15 16 17 17 17 18 19 22 24 26 27 31 31 32 34 34 36 39 40 45 45 46 48 50 51 51 52 53 54 54 55 56

3.6.4 Ideeen en gedachten in de lidstaten 3.6.5 Conclusie 3.7 De positie van Nederland 3.7.1 Doel van de paragraaf 3.7.2 Produktie envoorziening 3.7.3 Ontwikkelingen in in- en uitvoer 3.8 Conclusie

4. MOGELIJKE TOEKOMSTIGE ONTWIKKELINGSRICHTINGENVAN HETGEMEENSCHAPPELIJK LANDBOUWBELEID EN DE POSITIEBEPALING VAN NEDERLAND 4.1 Inleiding 4.2 Melk en zuivel 4.2.1 De situatie nade invoeringvan de superheffing 4.2.2 Voorraden, afzetprogramma's en budgetlasten 4.2.3 Discussiepunten rond de quotaregeling 4.2.4 Conclusies voor de komende jaren 4.2.5 Zijn andere ontwikkelingsrichtingen denkbaar? 4.2.6 Mogelij kheden tot overgang van de quotaregeling naar een marktgeorienteerd prijsbeleid met inkomenstoeslagen 4.2.7 Positiebepalingvan Nederland 4.3 Granen 4.3.1 De situatie in 1984 en de problemen in de eerstkomende jaren 4.3.2 Mogelijke oplossingen van de problemen 4.3.3 Conclusies voor de komende jaren 4.3.4 Positiebepalingvan Nederland 4.4 Rund- en kalfsvlees 4.4.1 Produktie, verbruik en zelfvoorziening 4.4.2 Toekomstige marktontwikkelingen 4.4.3 De invloedvan de zuivelsector 4.4.4 Conclusies voor het beleid 4.4.5 Positiebepalingvan Nederland 4.5 Suiker 4.5.1 De werkingvan de suikerregeling 4.5.2 Verwachtingen voor de komende jaren zonder neveneffecten van maatregelen bij andere produkten 4.5.3 Verwachtingen voor de komende jaren met neveneffecten van maatregelen bij andere produkten 4.5.4 Conclusie; de positiebepalingvan Nederland 4.6 Overige produkten 4.6.1 Wijn 4.6.2 Olijfolie 4.6.3 Olie- en eiwitgewassen 4.6.4 Groenten en fruit 4.6.5 Schapevlees 4.6.6 Overige produ kten 4.7 Overige factoren 4.7.1 Inleiding 4.7.2 Monetaire ontwikkelingen 4.7.3 Uitbreidingvan de Gemeenschap 4.7.4 Het structuurbeleid 4.7.5 Bio-ethanol en bosbouw 4.8 Conclusie 5. ENKELE SLOTOPMERKINGEN

BIJLAGEN I. Gemeenschappelijke prijzen en communautaire steunbedragen 2. Ontwikkelingvan de uitgaven van de afdeling Garantie van het E O G F L en van de eigen middelen 3. Correcties van de zelfvoorzieningsgraad voor de gesubsidieerd e afzet o p de interne markt 4. Verdelingvan uitgaven en ontvangsten ten behoeve van d e landbouw over de lidstaten 5 . D e produktieverdeling binnen de E G 6. D e ontwikkeling van de agrarische handel van Nederland 7. Enige gegevens over de Spaanse positie in d e uitgebreide E G 8. Regio's waarvan het grootste deel van het grondgebied erkend is als berg- of probleemgebied in de zin van Richtlijn 75/268/EEG, betreffende de landbouw in bergstreken en in sommige probleemgebieden LITERATUUR

I

SAMENVATTING

Deze studie heeft tot doel deWRR inzicht te verschaffen in de ontwikkelingen van de landbouw en het landbouwbeleid in de Europese Gemeenschap. Dat inzicht is nodig voor het project "Nederland in de Europese Samenwerking", waarin deWRR een aantal aanbevelingen aan de Nederlandse regering doet over het te voeren beleid inzake de Europese integratie.

Stand van de landbouwintegratie Omdat de in de toekornst te verwachten ontwikkelingen in hoge mate bepaald worden door die in het recente verleden is in het rapport aan de laatste veel aandacht besteed. Daartoe is allereerst in hoofdstuk 2 de huidige stand van de integratie o p landbouwgebied beschreven. Het blijkt dat de integratie het verst gevorderd is o p het terrein van het markt- en prijsbeleid. Daar zijn de vroegere nationale regelingen vrijwel geheel vervangen door Europese regelingen. Minder ver gevorderd is de integratie ten aanzien van het landbouwstructuurbeleid, van de steunrnaatregelen en belastingfaciliteiten bij de inzet van produktiemiddelen en van de voorschriften op veterinair, fytosanitair en fytofarrnaceutisch gebied, alsrnede op het gebied van etikettering, samenstelling, kwaliteitseisen en dergelijke van vooral bewerkte landbouwprodukten. Zonder precies aan te kunnen geven wat de effecten van de nog niet voltooide integratie op deze terreinen zijn, is evenwel onze indruk dat deze niet tot wezenlijke verstoring van de concurrentievoorwaarden en van het handelsverkeer tussen de lidstaten leiden. Daar komt bij dat op genoernde terreinen zo langzarnerhand een groot aantal richtlijnen van kracht is geworden en bovendien perrnanente overlegorganen tot stand zijn gekomen die bevorderend werken op de integratie o p deze terreinen. Tenslotte worden regelmatig nationale rnaatregelen die in strijd zijn met het EEG-Verdrag verboden of onder druk van de Gerneenschapsorganen veranderd.

Waar liggen de problemen? De belangrijkste problemen van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid zijn dan ook niet toe te schrijven aan onvoldoende integratie op een aantal terreinen, rnaar aan het niet goed functioneren van het we1 gei'ntegreerde markt- en prijsbeleid.'Deze problemen zijn op enkele aspecten na gelijk aan die welke een eenheidsstaat als Nederland en Frankrijk of een federale staat als de BR-Duitsland en d e USAzou ondervinden (en in geval van de USA ook feitelijk ondervonden worden) als een analoog nationaal beleid gevoerd wordt. Wat die problemen zijn wordt voor wat betreft de belangrijkste doeleinden en randvoorwaarden beschreven in hoofdstuk 3 en voor de afzonderlijke produkten in hoofdstuk 4. Daarbij kornt naast de ontwikkeling in het verleden steeds de verwachting voor de naaste toekomst en de positie van Nederland ter sprake.

Eenheid van de markten versus agrarisch inkomen De eerste bron van problemen is dat met het markt- en prijsbeleid tegelijkertijd eenheid van de markten wordt nagestreefd en geprobeerd wordt de agrarische inkornens in de lidstaten o p een in vergelijking tot andere bevolkingsgroepen redelijk niveau te houden. Vanwege de uiteenlopende economische ontwikkelingen tussen de verschillende lidstaten zijn beide doelen niet tegelijkertijd te bereiken. Het grootste

probleem daarbij is de terwille van de eenheid van de prijzen noodzakelij ke regelmatige neerwaartse aanpassing van het Duitse landbouwprijspeil. Met het stelsel van monetaire compenserende bedragen wordt aan die aanpassingen ontkomen. Het gevolg is dan we1 een verbreking van de eenheid van prijzen, waardoor van de nagestreefde eenheid van de markten alleen de eenheid van de techniek van de marktordening overblijft.

Marktevenwicht versus agrarisch inkomen: stijgende voorziening en budgetlasten De tweede en belangrij kste bron van problemen is dat met het markt- en prijsbeleid tegelij kertijd gestreefd wordt naar ondersteuning van de inkomens in de landbouw en naar evenwicht op de landbouwmarkten. De markten van landbouwprodukten in de Westerse industrielanden kenmerken zich door een trendmatig vrij sterk toenemende aanbod en een stagnerende vraag. De aanbodtoename wordt vooral verklaard door de sterke technische vooruitgang in de landbouw, de stagnatie van de vraag door verzadigingsverschijnselen en een nauwelijks nog groeiende bevolking. Zelfs bij de huidige reele prijsdaling van 2 2 2'/2 'loper jaar stijgt het aanbod in de E G de laatste tien jaar met eveneens ongeveer 2 a 2'/2%, terwijl de vraag met niet meer dan een % % per jaar groeit. Zonder ingrijpen door de overheid zouden die ontwikkelingen een drastische prijsen inkomensdaling in de Europese landbouw tot gevolg gehad hebben. Het ingrijpen betekent dat de problemen verschuiven van een daling van prijzen en inkomens naar een stijging van het zelfvoorziening en van de budgetlasten van de Gemeenschap. Een belangrij k gevolg daarvan is dat door de stijgende zelfvoorziening de Gemeenschap in toenemende mate bezig is in plaats van netto-importeur netto-exporteur van landbouwprodukten te worden. Dat leidt er onder andere toe dat de uitgaven voor restituties en interventies steeds meer de inkomsten uit invoerheffingen overtreffen. Er is zelfs sprake van een versnelde stijging van de uitgaven doordat de Gemeenschap in toenemende mate met nadelige "terms-of-trade" effecten van de eigen uitvoer te maken krijgt. Was het namelijk in een netto-importpositie zo dat de prijsdruk op de wereldmarkt door iedere verminderde eenheid invoer leidde tot extra inkomsten uit invoerheffingen over de nog we1 ingevoerde hoeveelheid, nu leidt dezelfde prijsdruk per eenheid extra uitvoer tot stijging van de uitgaven voor restituties over zowel de bestaande als de extra uitvoer. Een ander effect van de groeiende zelfvoorziening is dat in toenemende mate conflicten tussen de Gemeenschap en andere grote exporteurs o p de wereldmarkt ontstaan. Naarmate de hoeveelheid produkt die door de EG met subsidie wordt geexporteerd toeneemt, neemt ook de weerstand van die andere exporteurs toe omdat deze hun positie op de wereldmarkt zien aangetast en steeds meer last van de prijsdrukkende werking van de extra EG-uitvoer krijgen. Omgekeerd wordt bij een toenemend aandeel van de uitvoer in de eigen EG-produktie de kwetsbaarheid van de Gemeenschap voor (tegen-)acties van derde landen groter. Regionale en sectorale inkomensverschillen De derde bron van problemen in het Gemeenschappelijk landbouwbeleid is dat ondanks dit beleid de regionale en sectorale inkomensverschillen in de E G niet zijn verminderd. In sommige gebieden wordt in de landbouw nog steeds minder dan de helft van de inkomens buiten de sector in het betreffende gebied verdiend, terwijl ook binnen de landbouwsector zelf tussen gebieden en bedrijven grote verschillen bestaan. Los van de vraagof ze door het beleid zijn te bei'nvloeden, leiden deze verschillen tot spanningen binnen de Gemeenschap. Vooral de boeren in de mediterrane gebieden hebben het gevoel minder van het Gemeenschappelij k landbouwbeleid te kunnen profiteren dan hun collega's in het noordwesten van de E G . Ze wijten dit met name aan het feit dat de "zuidelijke" produkten in de Gemeenschap minder ondersteund zouden worden dan de "noordelijke".

Lusten en lasten De vierde bron van problemen wordt gevormd door de spanningen die de ongelijkmatige verdeling over de lidstaten van de alsrnaar stijgende budgetlasten van het beleid met zich brengt. Hoewel de verdeling van die budgetlasten geen rnaatstaf vormt voor de voor- en nadelen van het beleid voor de afzonderlijke lidstaten, worden ze veelal we1 als zodanig gehanteerd. D e conclusie die dan getrokken wordt is dat de BR-Duitsland en het Verenigd Koninkrijk de grootste betalers zijn, terwijl onder andere Nederland van het beleid profiteert. Het hanteren van de totale inkomenseffecten van het beleid als maatstaf voor de voor- en nadelen voor een lidstaat leidt tot een genuanceerder beeld, maar is evenmin zonder bezwaren omdat de analyse sectoraal blijft en de E G meer dan alleen de landbouw omvat. Geen enkele lidstaat wil renationalisatie Ondanks a1 deze problemen leeft in geen van de lidstaten de gedachte het beleid te renationaliseren, zo blijkt uit een inventarisatie van ideeen en gedachten in de lidstaten over de voortzetting van het beleid. Met name de agrarische belangengroepen in de lidstaten zijn alle voorstander vanvoortzetting van het Gemeenschappelijk beleid, zij het dat over de richting waarin zich dat beleid moet ontwikkelen we1 verschillend wordt gedacht. Onzes inziens is de voornaamste reden voor het willen handhaven van het Gerneenschappelijk landbouwbeleid erin gelegen dat de groeperingen die opkomen voor de belangen van de landbouw beseffen dat ze bij een nationaal beleid onvoldoende tegenwicht kunnen vormen tegen andere belangengroepen in eigen land, maar dat we1 kunnen in het Europese besluitvormingsproces. In dat proces hebben namelijk de Ministers van Landbouw een vrij sterke positie ten opzichte van hun collega's in andere sectoren. Deze hangt samen met de relatief verregaande vorm van beleidsintegratie op landbouwgebied. Een stap terug in die integratie zou derhalve ook deze positie aantasten. Dat neemt niet weg dat er binnen het algemeen kader van het Gemeenschappelij k landbouwbeleid behoefte bestaat aan een zekere vrijheid bij de nationale uitwerking van dat beleid. We zien dat onder andere bij de mcb's en recentelijk ook bij de toepassing van de superheffing. Of die vrij heid gezien moet worden als een neiging tot renationalisatie is de vraag. Mogelijk kan ze ook worden beschouwd als "smeermiddel" voor het handhaven van de bereikte beleidsintegratie bij de te nemen moeilij ke, maar noodzakelij ke beslissingen tot ombuiging van het beleid. D e positie van Nederland Het overzicht van ideeen en gedachten in de afzonderlijke lidstaten laat voorts zien dat een eventuele prijsdaling in de Europese landbouw de meeste steun zal krijgen van de lidstaten die per saldo exporterend zijn voor landbouwprodukten. Daartoe behoort onder andere Nederland dat er belang bij heeft dat de Gemeenschap niet nog meer een netto-exporteur van landbouwprodukten wordt dan ze a1 is. Een toename van die exportpositie betekent namelijk een verdere verrnindering van grondstoffenaanvoer van overzee, en dus van de havenactiviteiten in Rotterdam en de op goedkope grondstoffen gebaseerde (intensieve) veehouderijsectoren en verwerkingsindustrieen in ons land. Voorts verminderen door die toenemende exportpositie de afzetmogelijkheden van Nederland op de markten in de andere lidstaten en wordt de concurrentie op de wereldmarkten groter. Aan het eind van hoofdstuk 3 alsmede in enkele bijlagen bij het rapport zijn de ontwikkelingen in de produktie en de internationale handel van de E G en Nederland voor de verschillende produktgroepen uitvoerig besproken.

I

De afzonderlijke produkten Na de problemen met het Gemeenschappelijk markt- en prijsbeleid in relatie tot de belangrijkste doelen en randvoorwaarden en de ideeen en gedachten over de voortzetting van het beleid besproken te hebben, komen in hoofdstuk 4 de problemen en mogelijkheden per afzonderlij k produkt ter sprake.Tevens is daarbij aandacht besteed aan de effecten voor het beleid van de toetreding van Spanje en Portugal tot de EG, en voorts aan de te verwachten monetaire ontwikkelingen en de gevolgen voor het landbouwbeleid.Tenslotte is aandacht besteed aan de ontwikkelingen in het landbouwstructuurbeleid en aan enkele mogelij kheden voor energiewinning en bosbouw als alternatief voor het tegengaan van produktieoverschotten in de Europese landbouw.

De zuivelsector Nu door de invoering van de superheffing de groei van de melkproduktie in de E G aan banden is gelegd, lijken de voornaamste problemen met het markt- en prijsbeleid zich de komende jaren te verplaatsen van deze sector naar de granen. Dat neemt niet weg dat er ook in de zuivelsector nog grote problemen overblijven. In de eerste plaats zijn er de naweeen van de introduktie van de superheffing met de daarbij nog lopende kwesties zoals het al dan niet verhandelbaar stellen van quota, het al dan niet aan sommige lidstaten nog enig extra quotum geven, en het al dan niet een maximum grens stellen aan de per hectare voedergewassen te leveren melk. In de tweede plaats ligt er in de pakhuizen nog een enorme voorraad boter die nauwelijks afzetbaar is. In de derde plaats overtreft ondanks de quotering de produktie de zonder subsidie afzetbare hoeveelheid melk nog steeds met ongeveer 21 miljoen ton melk, ofwel een vijfde deel van de EG-produktie. Tenslotte is in de komende jaren de vraag aan de orde wat er na 1989 met de quotering moet gebeuren. In de studie wordt een berekeninggepresenteerd waaruit blijkt dat het quotumstelsel in principe op budgetneutrale wijze is om te bouwen tot een stelsel zonder prijssteun maar met directe inkomenstoeslagen. Uit nader onderzoek moet blij ken of dat werkelijk kan en of ook voor Nederland zo'n overgang aantrekkelijk zou zijn.

De granen De grootste problemen doen zich de komende jaren voor in de graansector. De groei van de produktie per hectare heeft de Gemeenschap vanaf 1980 doen veranderen van netto-importeur in netto-exporteur in deze sector. De grote, maar in het licht van de ontwikkelingen van de laatste jaren ook weer niet zo uitzonderlijke oogst in 1984185 heeft in dat seizoen zelfs een zelfvoorzieningsniveau van ruim 130% van het interne verbruik in de EG tot gevolg gehad. Welke oplossing voor de graanproblemen gekozen moet worden is vooralsnog onduidelijk. Prijsdaling zonder meer heeft voor bepaalde producenten grote inkomensconsequenties en ligt daarom politiek nogal gevoelig. Integrale compensatie van deze consequenties via directe inkomenstoeslagen brengt veel te grote budgetlasten met zich mee. Subsidiering van alternatieve gewassen en braakleggen van grond is budgettair nog steeds zeer onaantrekkelijk. Afzetbevordering via subsidies op graan voor veevoerdoeleinden of voor de bereiding van bio-ethanol biedt eveneens weinig tot geen perspectieven. Voorts is ook de produktie van hout op akkerbouwgronden economisch onaantrekkelijk voor producenten enlof EG-budget. De meeste van deze alternatieven worden uiteraard voor het budget goedkoper als de EG-graanprijzen op een lager niveau komen te liggen. Zo'n daling lijkt dan ook onontkoombaar. Een substantiele vermindering van het nu bereikte zelfvoorzieningsniveau in de EG mag daarvan echter niet verwacht worden. Daarvoor is de produktiegroei in de Gemeenschap te

groot.Terwillevan d e relatie met deAmerikanen e n ter voorkomingvan een te rigoreuze prijsaanpassing zou het daarbij noodzakelijk kunnenzijn tevens te komen tot produktiebeheersing door buiten gebruik stellen van landbouwareaal in d e E G . O p dat areaal zou d a n eventueel bos kunnen komen, hetzij voor d e produktie van energiehout hetzij voor andere doeleinden. O o k kan gedacht worden aan d e inrichting van natuur- e n recreatieterreinen o p buiten gebruik gestelde landbouwgronden. Tenslotte kan men denken aan braaklegging als onderdeel van d e vruchtwisseling. Voor Nederland zou een prijsdaling in combinatie met een beperking van d e produktie van granen als uiteindelijk voordeel hebben dat onder meer d e verdere aantasting van d e haven- en verwerkingsfunctie van ons land vertraagd wordt, d e prijs van d e niet onder een marktordening vallende gewassen (aardappelen, opengrondsgroenten e n dergelijke) minder onder druk komt te staan en onze positie o p d e wereldmarkt voor met name zuivelprodukten niet te veel lijdt onder d e internationale conflicten over het graanbeleid. Deze uiteindelijke voordelen zijn vermoedelijk groter d a n d e korte termijn nadelen van een graanprijsdaling e n ook van een grotere subsidiering van d e teelt van plantaardige vetten, olien e n eiwitten of van d e produktie van bio-ethanol in d e E G ter vermindering van d e graanoverschotten. E e n medeverantwoordelijkheidsheffing voor granen of een verbruiksbelasting o p plantaardige vetten, olien en eiwitten heeft voor Nederland als nadeel dat juist extra budgetmiddelen beschikbaar komen o m dergelijke voor ons land onaantrekkelijke steunprogramma's te handhaven e n verder uit te bouwen. Bovendien worden d e huidige middelen in niet onaanzienlijke mate opgebracht door d e voor ons land nogal belangrijke (intensieve) veehouderijsectoren.

De overige produkten Voor wat betreft d e overige in d e studie besproken produkten blij kt dat zich overal we1 problemen voordoen, veelal omdat ook hier d e groei van d e produktie die van d e vraag overtreft. Bij suiker, rund- e n schapevlees, oliehoudende zaden, verwerkte groenten en fruit, olijfolie, wijn e n tabak leiden die problemen tot omvangrijke budgetlasten. I n een aantal gevallen is bij deze produkten sprake van een marktordening die oorspronkelijk is opgezet voor het geven van steun aan producenten in specifieke gebieden. H e t uiteindelijke effect is echter veelal een uitbreiding van d e produktie in andere gebieden. Daardoor komt het prijsniveau onder druk en gaat d e oorspronkelijke bedoeling van d e marktordening verloren. D e vraag rijst dan of het voeren van een globaal prijsbeleid we1 het meest adequate middel voor het bereiken van d e gestelde doeleinden is. Directe inkomenssteun ligt in die gevallen meer voor d e hand e n kan bovendien budgettair voordeliger zijn. Die inkomenssteun zou gekoppeld moeten worden aan historische maatstaven omtrent d e omvang van d e produktie of van d e ingezette hoeveelheid produktiemiddelen. Vanuit d e positie van Nederland heeft een dergelijke vorm van inkomenss t e m als voordeel dat tegemoet gekomen kan worden aan d e druk van minder welvarende landbouwgebieden in d e E G , iets meer voor die gebieden te doen, zonder dat dat leidt tot een verdere uitbreiding en Gerzwaring van het stelsel van marktordeningen. Daarmee samenhangend vermindert tevens d e kans o p een verdere groei van d e budgetlasten, e n dus ook van d e concurrentie o m d e budgetten met die van voor ons land direct van belang zijnde produkten. voortsvermindert vergelijkbaar met d e granen ook bij deze produkten het gevaar voor repercussies bij export naar derde landen van voor ons land we1 belangrijke produkten. Deze voordelen wegen voldoende o p tegen het vooral poiitiekgnadeel dat tegenover d e betaling o o k door ons land van directe inkomenssteun elders in d e E G , geen direct aanwijsbare financiele voordelen voor producenten in eigen land staan.

I

D e toetreding van Spanje en Portugal Bij d e Spaanse en Portugese toetreding is vooral van belang dat voor die produkten waarvoor deze landen een minder dan volledige zelfvoorziening hebben, de prijzen in het algemeen hoger zijn dan in d e E G , terwijl voor produkten waarbij sprake is van een meer dan volledige zelfvoorziening d e prijzen in Spanje en Portugal vaak juist lager zijn. In het bijzonder in d e sectoren wijn e n olijfolie, waarvan zowel in d e E G als in d e toetredende landen d e produktie d e vraag in toenemende mate overtreft, zijn d e prijzen in d e toetredende landen nogal laag in vergelijking tot die in d e Gemeenschap. D e gevolgen van d e toetreding zullen dan ook zijn dat door prijsaanpassing d e problemen van overproduktie verder toenemen. Zowel d e a1 bestaande problemen o p dit punt, als het feit dat het vooral o m d e politiek gevoelige mediterrane produkten gaat, heeft e r mede toe geleid dat slechts moeizaam overeenstemming bereikt kon worden over d e toetreding. Elementen van d e nu getroffen overeenkomsten zijn de aanvaarding van principeregelingen om-de produktie en d e uitvoer van vooral d e toetredende landen binnen d e perken te houden en omvangrijke steunprogramma's o p structureel gebied voor d e mediterrane gebieden van d e huidige E G . Hoe een en andei in d e toekomst gaat uitpakken moet echter worden afgewacht. Diverse regelingen moeten nog verder worden uitgewerkt e n vastgelegd in een besluitvormingsproces in d e EG-12 dat ongetwijfeld nog moeilijker zal zijn dan in d e EG-9.

Het structuurbeleid Ten aanzien van het structuurbeleid is e r een tendens meer dan in het verleden dit beleid ten goede t e laten komen aan bedrijven e n gebieden die in een achterstandsituatie verkeren. D e besluitvorming over dit beleid gaat evenwel traag. Een verklaring daarvoor is dat de lidstaten ook voor gebieden en bedrijven die wat beter bedeeld zijn een structuurbeleid willen (en terwille van het handhaven van d e efficiente produktie ook moeten) voeren. Een algemeen probleem in het besluitvormingsproces over het structuurbeleid is dat dit beleid vrijwel onvermijdelijk tot vergroting van de overschotproblemen in het markt- en prijsbeleid leidt.

Slotopmerkingen D e studie eindigt met enkele evaluerende opmerkingen in hoofdstuk 5 over d e aan d e orde gestelde problemen. Die opmerkingen betreffen onder andere enkele vragen waarvoor nader onderzoek gewenst is. Z o wordt d e vraag aan de orde gesteld of het wenselijk is bij vermindering van d e prijsondersteuning in d e E G nog we1 een beleid te voeren dat beoogt -prijsschommelingen tegen te gaan. O o k komt de vraag ter sprake in hoeverre bij d e huidige verdeling van d e produktie over d e bedrijven het prijsbeleid het meest adequate middel voor ondersteuning van de inkomens in de landbouw is en o p basis van welke criteria eventuele inkomenscompenserende steun voor d e prijsverlaging zou kunnen worden gegeven. E e n van de andere opmerkingen is dat bij een eventuele areaalbeperking vermoedelijk vooral gedacht moet worden aan buiten gebruik stelling van grond in de centrale landbouwgebieden van de Gemeenschap, en niet alleen in d e marginale gebieden. D a t laatste zou te veel spanningen in d e E G kunnen oproepen en is bovendien te weinig effectief voor d e beoogde produktievermindering.

I

1. INLEIDING

1.1 Doel van het onderzoek ECn van de projecten van dewetenschappelij ke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) heeft de positie van "Nederland in de Europese Samenwerking" tot onderwerp. Doel van dat project is de consequenties van de huidige situatie en.van de toekomstige ontwikkelingen in de Europese Gemeenschap voor het Nederlandse beleid na te gaan. In het project is ook aandacht besteed aan de landbouw. Deze sector vormt voor Nederland CCn van de belangrijkste onderdelen van de integratie in Europa. Het Landbouw-Economisch Instituut (LEI) is gevraagd op dit terrein ten behoeve van de WRR een voorstudie te doen. Dit rapport geeft de resultaten van die voorstudie weer. Doel van het LEI-onderzoek is het leveren van bouwstenen voor het totale project. In het onderzoek komen dan ook voor de landbouwsector de voor het totaleWRR-project van belang zijnde elementen terug. De tijdhorizon die daarbij in beschouwing is genomen is een periode van 5 tot 10 jaar, gerekend vanaf 1984. Het gaat in het onderzoek,in de eerste plaats om het aangeven van de meest waarschijnlijke ontwikkelingsrichting in het Gemeenschappelijk landbouwbeleid, dat wil zeggen de richting die politiek vermoedelijk de grootste steun in de Gemeenschap zal hebben. Is eenmaal bekend wat die richting vermoedelijk zal zijn, dan kan vervolgens nagegaan worden wat daarvan de gevolgen zijn, in het bijzonder voor Nederland, en hoe ons land gegeven de eigen beleidsdoelstellingen het beste op die meest waarschijnlijke ontwikkelingsrichting kan inspelen. Om een goed inzicht in deze meest waarschijnlijke ontwikkelingsrichting te krijgen is onder andere kennis nodig van de bereikte beleidsintegratie in Europa, van de mogelijkheden van verval van of vooruitgang in de bereikte beleidsintegratie en van de denkbare Europese beleidsopties. Het LEI-onderzoek heeft mede tot doel deze kennis te verzamelen en te verschaffen. Daarbij geeft de kennis van hetgeen bereikt is inzicht in de op het eerste gezicht meest voor de hand liggende toekomstige ontwikkelingsrichting omdat deze naar de ervaring leert vrijwel altijd in het verlengde van het bestaande beleid ligt. Een analyse van de mogelijkheden tot verval of vooruitgang levert de zwakke en sterke punten van het tot nu toe gevoerde beleid, en daarmee van de te verwachten problemen en perspectieven. De denkbare beleidsopties tenslotte geven aan binnen welke grenzen het beleid zich in de toekomst kan bewegen.

1.2 Opbouw van het rapport Om de door deWRR gevraagde bouwstenen op te leveren is allereerst in hoofdstuk 2 de stand van de integratie op landbouwgebied beschreven. Daarbij is achtereenvolgens ingegaan op de situatie in Europa voor het ontstaan van de EEG, het ontstaan en de doeleinden van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid, en de vorm en inhoud van de belangrijkste beleidsonderdelen. Het betreft een globale beschrijving van het bereikte, met het markt- en prijsbeleid als voornaamste beleidsonderdeel. Vervolgens is in hoofdstuk 3 uitvoerig aandacht besteed aan de mogelijkheid van verval van of vooruitgang in de bereikte beleidsintegratie. Met name is aangegeven in welke mate de met het beleid beoogde doeleinden zijn gerealiseerd en waar de belangrijkste knelpunten liggen. Voorts is aandacht besteed aan de ideeen engedachten in verschillende lidstaten over de voortzetting van het beleid.Tenslotte is een beschrijving gegeven van de

positie van Nederland in de Gerneenschappelijke landbouwrnarkt. Het hoofdstuk verschaft aldus inzicht in een aantal belangrij ke randvoorwaarden voor het in de toekornst te voeren beleid. D e rnogelij ke beleidsrichtingen zelf kornen uitvoerig aan d e orde in hoofdstuk 4. Per produkt is nagegaan welke problernen er rnedio 1984 zijn, welke beleidopties denkbaar en in discussie zijn, en welke ontwikkelingsrichting voor de eerstkomende jaren de meest waarschijnlijke is. Steeds is daarbij bijzondere aandacht besteed aan de positie van Nederland. D e produktgewijze benadering wordt gevolgd door een beschrijving van mogelijke invloeden o p het Gerneenschappelij k landbouwbeleid van toekornstige ontwikkelingen o p rnonetair gebied en van de toetreding van Spanje en Portugal tot de Gemeenschap.Voorts komen aan de orde ontwikkelingen in het landbouwstructuurbeleid en enkele voorstellen voor d e produktie van bio-ethanol en hout om daarrnee de overproduktie in de landbouw tegen te gaan. Het hoofdstuk eindigt met het trekken van een aantal algemene conclusies over de in de naaste toekomst te verwachten problernen en de meest waarschijnlijke beleidsontwikkelingen. Als laatste onderdeel van dit rapport zijn in hoofdstuk 5 enkele slotoprnerkingen gemaakt over de in de studie aan de orde gestelde problernen. Daarbij wordt onder andere nog eens aangegeven welke belangrijke problemen zich rnomenteel ten aanzien van vraag en aanbod van landbouwprodukten in de E G en elders in d e westerse wereld voordoen en welke beleidsruimte er de komende jaren is om die problemen tot een oplossing te brengen. D e voornaarnste conclusies van de studie zijn per afzonderlijk hoofdstuk verrneld. 1.3 Relatie met het Groenboek van de Europese Commissie Tijdens het drukklaar maken van dezevoorstudie publiceerde de EG-Cornrnissie het document "Perspectieven voor het Gemeenschappelij k landbouwbeleid", (COM (85) 333 def., d.d. 8-8-1985). Vanwege het vergevorderde stadium van voorbereiding kon in de Voorstudie de inhoud van dit zogenoemde Groenboek niet meer worden rneegenomen. Dat neernt niet weg dat de hier gepresenteerde analyse nauw aansluit bij de door de Commissie naar voren gebrachte discussiepunten. ECn van de factoren daarbij is geweest dat sommige ten behoeve van d e Voorstudie gebruikte documenten (Pedersen, 1985,Trojan, 1985) als duidelij ke voorlopers voor de Groenboek-discussie beschouwd kunnen worden. Voorts is uiteraard een factor de evidentie van d e problernatiek waarrnee het Gemeenschappelij k landbouwbeleid karnpt.

2. D E STAND VAN D E LANDBOUWINTEGRATIE MEDIO 1984

2.1 D e situatie voor de totstandkorning van de EEG V6or de totstandkoming van de E E G werd in ieder van de lidstaten een nationaal landbouwbeleid gevoerd, waarvan het instrumentarium van land tot land vrij sterk verschilde. Het voornaamste element van dat beleid was de ondersteuning van de inkomens in de landbouw via de marktprijzen. Daartoe werden in alle landen de prijzen van landbouwprodukten gestabiliseerd op een niveau boven dat op de wereldmarkt. De wijze waarop dat gebeurde verschilde van land tot land, afhankelijk van de situatie waarin het land verkeerde. Zo kon bijvoorbeeld een land dat in een netto-invoerpositie verkeerde, de prijs van een produkt vrij gemakkelijk ondersteunen door invoerbeperkingen. Een land in een netto-exportpositie had evenwel een ander beleidsinstrument nodig. Een gemeenschappelijk kenmerk was we1 dat ten tijde van de onderhandelingen over de totstandkoming van hetverdrag van Rome de mate van prijsondersteuning voor de belangrijkste landbouwprodukten in de meeste landen van de EG-6 vrijwel even groot was. Met name de prijsniveaus in Frankrijk en Duitsland verschilden nauwelijks (Tracy, 1982, p. 268).Voor zover er in die tijd prijsverschillen tussen de lidstaten bestonden waren die vooral te verklaren-door kwaliteitsverschillen en door het feit dat vanwege transportkostenverschillen de prijzen in een netto-importland nu eenmaal hoger zijn dan in een netto-exportland. De enige uitzonderingen op deze regel waren, voor de granen en daarvan afgeleide produkten, Nederland en in mindere mate ook Belgie, omdat deze landen traditioneel goedkoop graan van overzee gebruikten voor broodbereiding en voor diervoeding. Die situatie veranderde drastisch door de devaluaties van de Franse frank en de revaluatie van de Duitse mark tussen 1957 en 1961. Daardoor steeg de waarde van de DM uitgedrukt in FFin totaal met 48%. Voor bijvoorbeeld de tarweprijs had dat tot gevolg dat, waar deze tussen 1950 en 1956 in beide landen ongeveer gelijk was, omstreeks 1962 de prijs in Duitsland bijna 30% hoger lag dan in Frankrijk. Omstreeks 1965 was dit prijsverschil zelfs opgelopen tot bijna 40%. Het verloop van de melkprijs in beide landen laat een vergelijkbaar beeld zien (zie ook Strijker, 1985, figuur 1). Werd dus voor de totstandkoming van het EEG-Verdrag het voornaamste probleem voor de integratie van de landbouwmarkten gevormd door de grote verschillen in de techniek van de marktondersteuning, tussen de datum van ondertekening van hetverdrag in maart 1957 en de start van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid in 1962 kwam daar het door wisselkoersveranderingen ontstane grote prijsverschil tusscn mct name Duitsland en Frankrijk bij. De vooral door Frankrijk en Nederland geeiste deelname van d e landbouw aan de Gemeenschappelijke markt in Europa leidde onder deze omstandigheden tot de politieke noodzaak een Gemeenschappelijk landbouwbeleid tot stand te brennen waarin zowel de techniek van de " marktondersteuning als het niveau van de prijzen zoveel mogelijk gelijk werd getrokken. Gezien de toenmalige prijssituatie is in hetverdrag vooral aandacht besteed aan de eenwording van de techniek van de marktondersteuning.

2.2 D e doeleinden van hetGemeenschappelijk landbouwbeleid D e doeleinden van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid en de wijze waarop men zich in de jaren vijftig voorstelde deze te realiseren, zijn neergelegd in Titel I1 van het Verdrag. Dit Verdragsonderdeel vangt aan met artikel38 waarin in het eerste lid is vastgelegd dat de Gemeenschappe-

lijke markt mede de landbouw en de handel in landbouwprodukten omvat. In het vierde lid van hetzelfde artikel is bepaald dat de werking en ontwikkeling van de Gemeenschappelijke markt voor landbouwprodukten gepaard dient te gaan met de totstandkoming van een Gerneenschappelijk landbouwbeleid van de lidstaten. Naast dit hoofddoel, terwille van de totstandkoming van de Gemeenschappelijke landbouwmarkt een Gemeenschappelijk landbouwbeleid te gaan voeren, zijn inTitel I1 van hetverdrag ook de meer algemene doelen voor het voeren van het landbouwbeleid neergelegd. Ze staan vermeld in het eerste lid van artikel 39 en betreffen doeleinden die voor ieder landbouwbeleid kunnen gelden, onverschillig of dat nationaal of Gemeenschappelijk wordt gevoerd. De opsomming is dan ook het kleinste gemene veelvoud van de destijds bestaande landbouwbeleidsdoeleinden in de lidstaten. Dat bergt het gevaar in zich dat sommige ervan rnoeilijk tegelijkertijd zijn te verenigen. We komen hierop in hoofdstuk 3 uitvoerig terug. Het Gemeenschappelijk landbouwbeleid heeft volgens artikel39, lid 1 ten doel: a. de produktiviteit van de landbouw te doen toenemen door de technische vooruitgang te bevorderen en door zowel de rationele ontwikkeling van de landbouwproduktie als een optimaal gebruik van de produktiefactoren, met name van de arbeidskrachten, te verzekeren; b. aldus de landbouwbevolking een redelij ke levensstandaard te verzekeren met name door de verhoging van het hoofdelijk inkornen van hen die in de landbouw werkzaam zijn; c. de markten te stabiliseren; d. de voorziening veilig te stellen; e. redelijke prijzen bij de levering aan verbuikers te verzekeren. In lid 2 van hetzelfde artikel is bepaald dat bij het totstandbrengen van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid en van de daarvoor te treffen bijzondere voorzieningen rekening zal gehouden worden met: a. de bijzondere aard van het landbouwbedrijf, welke voortvloeit uit de maatschappelijke structuur van de landbouw en uit de structurele en natuurlijkc ongelij kheid tussen de verschillende landbouwgebieden; b. de noodzaak de dienstige aanpassingen geleidelijk te doen verlopen; c. het feit, dat de landbouwsector in de lidstaten nauw verwerven is met de gehele econornie. O p welke wijze en volgens welk tijdschema de Verdragsopstellers het Gemeenschappelijk landbouwbeleid dachten tot stand te brengen en in te richten, is neergelegd in de artikelen 40 tot en met 46 van hetverdrag.

2.3 De vormgeving van het beleid Beschrijving Het Gemeenschappelijk landbouwbeleid kreeg vooral vorrn tussen 1960 en 1964. In november 1959 kwam de Europese Commissie met haar eerste voorstellen, gevolgd door meer definitieve voorstellen in juni 1960 (Commissic E E G , 1960). Die voorstellen behelsden: - een overzicht van de toestand van de landbouw en van het tot dan toe gevoerde nationale landbouwbeleid in de zes lidstaten, - een opsomming van de grondbeginselen voor een Gerneenschappelijk landbouwbeleid, - voorstellen voor een Gemeenschappelijk structuurbeleid, voor de oprichting van een Europees Orientatie- en Garantiefonds voor de Landbouw en voor een Gemeenschappelijk markt- en prijsbeleid voor de belangrijkste produkten van de Europese landbouw. Het verst uitgewerkt waren de voorstellen voor een markt- en prijsbeleid. Gekozen werd voor een Europese marktorganisatie, die de verschillende nationale organisaties zou vervangen. Ten aanzien van het structuurbeleid

waren de voorstellen vrij summier.Vooralsnog werd gedacht aan coordinatie en Gemeenschappelijke medefinanciering van het beleid van de lidstaten. Het structuurbeleid werd met name nodig geacht om de uit het markt- en prijsbeleid voortvloeiende verscherping van de bestaande regionale inkomensongelijkheden in de EG tegen te gaan. In januari 1962 werden door de Raad de principes van de Gemeenschappelijke marktorganisatie aanvaard. De eerste verordeningen voor de overgangsfase naar een Gemeenschappelijke landbouwmarkt nl. die voor granen, varkensvlees, slachtpluimvee, eieren, groenten en fruit werden nog hetzelfde jaar van kracht. Die voor melk en rundvlees volgden in 1964 en voor enkele andere produkten in de jaren erna. In 1967 kwamen de eerste verordeningen voor de eindfase van de Gemeenschappelijke landbouwmarkt tot stand. D e marktordeningen waren gebaseerd op 3 hoofdprincipes, namelijk eenheid van de markten, communaufaire preferentie en financiele solidariteit. De eenheid van de markten werd nagestreefd door het vervangen van de nationale marktorganisaties door een Gemeenschappelijke, het gelijktrekken van de prijsniveaus in de lidstaten en het afschaffen van handelsbelemmeringen aan de interne grenzen van de Gemeenschap. De communautaire preferentie bestond uit het bevoordelen van de intra-handel boven de handel met niet-EG-landen door middel van een Gemeenschappelijke bescherming aan de buitengrenzen van de Gemeenschap. De financiele solidariteit behelsde het via het Europese Orientatieen Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) voor Gemeenschappelijke rekening laten komen van de budgettaire gevolgen van het beleid. Ten aanzien van de inrichting van een Gemeenschappelijk structuurbeleid nam d e Raad vooralsnog geen fundamentele beslissingen. Wel werd in 1964 besloten op beperkte schaal nationale projecten mede te financieren met Gemeenschapsgelden. Pas in 1972 zijn naar aanleiding van de Commissievoorstellen inzake de hervorming van de landbouw in de E E G uit 1968 (het z.g. Plan-Mansholt) enkele richtlijnen met betrekking tot het structuurbeleid aanvaard.

O p zich is het logisch dat bij het streven de landbouw en de handel in landbouwprodukten deel te laten uitmaken van de Gemeenschappelijke markt prioriteit werd gegeven aan de ontwikkeling van een Gemeenschappelijk markt- en prijsbeleid. Door het gelijktrekken van zowel de techniek van d e marktondersteuning als het prijsniveau werden de belangrijkste politieke voorwaarden geschapen voor het vrijmaken van de handel in landbouwprodukten binnen de Gemeenschap. Het structuurbeleid, waarvan de effecten pas op veel langere termijn zichtbaar worden was voor deze liberalisatie aanzienlijk minder van betekenis. Hetzelfde kan men zeggen van veterinaire, fytosanitaire en andere maatregelen die de concurrentievoorwaarden tussen producenten in de verschillende lidstaten kunnen be'invloeden en zelfs het handelsverkeer tussen de lidstaten geheel onmogelijk kunnen maken. In de volgende paragrafen wordt op al deze beleidsterreinen nader ingegaan.

I I I

2.4 H e t markt- en prijsbeleid

Twee hoofdinstrumenten Het Gemeenschappelijk markt- en prijsbeleid is vastgelegd in een groot aantal basisverordeningen voor de afzonderlij ke produkten, alsmede in een aantal meer algemene verordeningen betreffende de administratieve uitvoering van het beleid, de financiering, het gebruik van de rekeneenheid en dergelijke. De jaarlijkse prijsbesluiten, besluiten over te hanteren wisselkoersen en dergelijke, worden vastgelegd in aparte uitvoeringsverordeningen.

Een Gemeenschappelijke marktordening bevat in het algemeen twee hoofdinstrumenten die afhankelijk van de aard van het produkt afzonderlijk of in combinatie worden toegepast. Doel van de toepassing is het zoveel mogelijk bereiken van een vooraf vastgestelde prijs voor d e Europese boeren. Die prijs wordt de richtprijs (bij sommige produkten streefprijs, basisprijs of orientatieprijs) genoemd. De twee hoofdinstrumenten betreffen een minimumprijs waartegen het produkt mag worden ingevoerd uit niet-EG-landen, voor de belangrijkste produkten drempelprijs genoemd, en een prijs waartegen het produkt op de interne markt kan worden ingeleverd bij een daartoe aangewezen orgaan, d e zogenaamde interventieprijs. De minimumprijs aan de buitengrenzen van de Gemeenschap wordt gerealiseerd door het verschil tussen deze prijs en de laagst waargenomen aanbiedprijs in de belangrijkste invoerhaven in de EG weg te belasten door middel van een variabele invoerheffing. Deze heffing wordt variabel genoemd omdat ze dagelijks kan worden aangepast.

Richtprijs geen garantieprijs Of en in hoeverre met het zojuist beschreven instrumentarium d e beoogde richtprijs wordt bereikt is geheel afhankelijk van de marktsituatie in de Gemeenschap. Daarbij zijn de drempelprijs en de interventieprijs zoals al gezegd, minimumniveaus. Deze zijn evenwel slechts effectief zolang zich daadwerkelijk transacties voordoen. Zo zal in de buurt van Rotterdam het drempelprijsniveau de graanprijzen bepalen zolang er ook feitelijk invoer uit derde landen plaatsvindt en er niet een intern aanbod groter dan de vraag is. Is dat laatste we1 het geval, dan kan de prijs zakken tot het lagere interventieniveau en er zelfs onder komen als de verkoop vanuit een bepaald gebied aan het interventiebureau bepaalde kosten (transportkosten, verpakkings- en kwaliteitseisen, vertraagde uitbetaling, en dergelijke) met zich meebrengt. Omgekeerd bestaat de mogelijkheid dat in een tekortgebied ver van de haven en van de overschotgebieden de marktprijs vooral door de transportkosten boven het drempelprijsniveau stijgt. Dat is bijvoorbeeld het geval voor melk in Jtalie. In het algemeen kan men dus niet zeggen dat de richtprijs een gegarandeerde prijs voor de Europese boer is. De boer ontvangt een marktprijs die binnen zekere grenzen varieert. Die grenzen hangen onder normale omstandigheden samen met de interventieprijs en de drempelprijs. Dat houdt in dat de marktprijs nogvrij sterk kan varieren. Daar komt bij dat de interventieprijs en drempelprijs zoals gezegd minimumniveaus zijn. Als de wereldmarktprijs boven het Europese prijsniveau stijgt, kan in principe ook de marktprijs voor de boer onbeperkt boven het drempelprijsniveau uitstijgen. In het verleden zijn in dergelijke situaties we1 invoersubsidies toegepast .

Restituties; andere vormen van inkomenssteun Een vroegeraari de variabele invoerheffingen gekoppeld, maar in de loop der tijd steeds meer in relatie met het interventiebeleid gehanteerd aanvullend instrument voor de prijsvorming op de interne EG-markt wordt gevormd door de exportrestituties. Dat zijn subsidies op d e uitvoer van landbouwprodukten uit de Gemeenschap. In hoeverre deze exportre'stituties werkelijk bijdragen tot ondersteuning van de interne marktprijs hangt uiteraard af van de vraag of de export van enige betekenis is voor de totale afzet, en voorts van de positie van de EG op de wereldmarkt. Heeft de Gemeenschap weinig invloed op deze markt, dan kan de restitutie mast de interventieprijs en de drempelprijs de interne prijs effectief ondersteunen. Is de invloed van de E G op de wereldmarkt groot, dat is aannemelij k dat de restitutie meer het wereldmarktprijspeil drukt dan de interne EG-prijs ondersteunt (zie Meester en Oskam, 1983). Naast ondersteuning via het zojuist beschreven systeem van marktinterventie kent de EG ook meer directe vormen van inkomensondersteuning.

Zo worden voor sornrnige produkten prijstoeslagen gegeven. Ook zijn er produkten waarbij via verwerkingstoeslagen per ha de produktie wordt ondersteund. Een reden voor deze van de norrnale prijsondersteuning afwijkende regelingen kan zijn dat op grond van internationale verplichtingen d e bij rnarktinterventie noodzakelijke grensbescherrning niet is toegestaan. Zwaarte van de murktordening per produkt verschillenil De rnarktordeningen gelden niet voor alle produkten. Zo bestaat er onder andere voor consumptieaardappelen geen Gerneenschappelijke rnarktordening. De filosofie daarbij is geweest dat door ondersteuning van de hoofdprodukten van de Europese landbouw vanzelf ook de andere produkten een zekere ondersteuning zouden ondervinden. Het totale prijzenevenwicht zou irnmers op een hoger niveau kornen te liggen. In hoeverre dat ook werkelijk gebeurt hangt af van de matc waarin een produkt internationaal wordt verhandeld en de invloed die de EG daarbij heeft (zie ook hoofdstuk 4, rn.n. paragraaf 4.3.4). Dat er geen Gerneenschappelijke rnarktordening is, bctekent overigens niet dat er geen Gerneenschappelijke rnarkt voor het dcsbetreffende produkt bestaat. Ook zonder ordening is het interne handelsverkeer te liberaliseren, en we1 door afbraak van de bestaande belernrneringen. Naast het onderscheid tussen rnarktordenings- en niet-rnarktordeningsprodukten is ook een onderscheid naar zwaarte van de ordeningen te rnaken. Van een zware rnarktordening is sprake als via interventie- en drempelprijzen enlof prijstoeslagen een perrnanente en verplichte ondersteuning wordt gegeven. Dat is onder andere het geval bij granen, rnelk, rundvlees, suiker, wijn en olijfolie. Is de ondersteuning facultatief, alleen in bepaalde perioden of bijvoorbeeld beperkt tot alleen grensbcscherrning, dan spreekt men we1 van een lichte marktordening. Daartoe worden onder andere de ordeningen voor varkensvlees, slachtpluirnvee, eieren, groenten en fruit gerekend. De prijs van deze produkten wordt vaak aanzienlijk rninder sterk ondersteund dan die van de zware rnarktordeningsprodukten. De ordeningen voor varkensvlees, slachtpluirnvee en eieren hebben zelfs in feite alleen rnaar een afgeleide functie, narnelijk het cornpenseren van de effecten van,de graanrnarktordening op deze produkten. Voor veel produkten met cen lichte rnarktordening heeft de steun dan ook weinig praktische bctekenis te rneer omdat deze vaak alleen wordt gegeven via grensbescherming, terwijl voor de feitclijkc prijsvorrning alleen de interne markt relevant is. Mede door de geringere prijssteun zijn de prijsfluctuaties bij lichte rnarktordeningsprodukten veelal aanzienlijk groter dan bij de zware rnarktordeningsprodukten. Ongeveer 90% van de produktiewaarde van de Europese landbouw valt onder CCn of andere marktordening. Ongeveer 60% valt onder een zware rnarktordening. Een uitvoeriger bespreking van enkele rnarktordeningen en hun gevolgen vindt plaats bij de behandeling van beleidsproblerncn per afzonderlijk produkt in hoofdstuk 4. Een overzicht van de produkten waarvoor een rnarktordcninggeldt met de daarbij vastgestelde steunprijzen in de afgelopen jaren, is opgenomen in bijlage 1. Groene koersen, mcbh en undere aunvullende elementen De steunprijzen worden vastgesteld in ECU. De ornrekening in nationale valuta geschiedt met behulp van apart vastgestclde representatieve of groene koersen. Uit het verschil van deze koersen en de spilkoersen van het EMS vlocit de noodzaak en hoogte van de rnonetaire cornpenscrende bedragen (mcb's) in de handel tussen de lidstaten onderling en die met niet-EG-landen voort. De reden dat niet met dc spilkoersen zelf wordt omgerekend is dat bij veranderingen crvan de landbouwprijzen in de lidstatcn cen te abrupte aanpassing zouden rnoeten ondcrgaan. We kornen hierop in de hoofdstukken 3 en 4 uitvoeriger terug.

H e t hanteren van representatieve of groene koersen met daarbij behorende mcb's is Cen van d e elementen van het beleid, die oorspronkelijk niet voorzien waren, maar e r later aan toegevoegd zijn. Andere voorbeelden zijn d e medeverantwoordelijkheidsheffing voor melk (vanaf 1977), garantiedrempels voor diverse produkten (vanaf 1982) e n d e superheffing o p melk (vanaf 1984). Deze maatregelen hebben alle tot doel d e toenemende onevenwichtigheden tussen vraag e n aanbod en d e daaruit voortvloeiende lasten voor het budget van d e Gemeenschap tegen te gaan. Hetzelfde geldt voor d e in diverse jaren gegeven slachtpremies voor koeien, d e rooipremies voor fruit- en wijngaarden e n d e niet-leveringspremies voor melk. Alleen voor suiker heeft vanaf het begin van d e Gemeenschappelijke marktordening een produktiebeperking in d e vorm van e e n quotaregeling gegolden. We komen o p d e in d e loop van d e jaren aangebrachte aanvullingen o p het beleid en d e redenen daartoe in hoofdstuk 4 uitvoerig terug.

I

Financiering

II

2.5 Overige concurrentievoorwaarden bij de handel in landbouw produkten

D e financiering van het markt- e n prijsbeleid geschiedt via d e afdeling Garantie van het Europees Orientatie- en Garantiefonds voor d e Landbouw ( E O G F L ) . Dit fonds maakt onderdeel uit van d e EG-begroting e n wordt hoofdzakelijk gevoed uit d e algemene middelen van d e Gemeenschap (landbouwheffingen, douanerechten e n BTW-afdrachten). Een klein deel van d e middelen is afkomstig uit d e medeverantwoordelijkheidsheffing o p melk. E e n overzicht van d e uitgaven e n inkomsten'van het markt- e n prijsbeleid in recente jaren is opgenomen in bijlage 2.

Algerneen E e n Gemeenschappelij ke landbouwmarkt wordt niet alleen bereikt door d e gelijktrekking van d e techniek van d e marktondersteuning en van het niveau van d e prijzen van eindprodukten, maar ook is het noodzakelijk dat d e overige concurrentievoorwaarden zo veel mogelijk in alle landen hetzelfde zijn. Een belangrijk aspect daarbij is in hoeverre d e handel tussen d e lidstaten hinder ondervindt van andere belemmeringen dan d e traditionele grensbelemmeringen als invoerheffingen, quotaregelingen en dergelijke. Die belemmeringen kunnen zich in allerlei vorm voordoen (zie 0.a. d e opsommingin Commissie E G , 1983b, alsmede Pelkmans, 1985).Wij beperken ons hier tot enkele belangrijke belemmeringen in het intra-verkeer van landbouwprodukten waaraan in het beleid aandacht is besteed. We laten daarbij d e mcb's buiten beschouwing omdat deze het resultaat zijn van gemeenschappelijk getroffen maatregelen in het kader van het markt- e n prijsbeleid. Evenmin wordt ingegaan o p d e vraag hoe groot d e invloed van deze beiemmeringen is. Daarover is tot nu toe weinig bekend. Onze zeer globale indruk is evenwel dat het feitelijk belang van deze zogenaamde non-tarifaire belemmeringen vrij gering is, zeker in vergelijking met d e problemen rondom het markt- en prijsbeleid. ECn van d e obstakels voor d e vrije handel in landbouwprodukten wordt gevormd door d e ondanks het Gemeenschappelijk gevoerde markt- en prijsbeleid nog bestaande nationale regelingen met betrekking tot het beheer van d e markten. H e t bekendste voorbeeld zijn d e "marketing boards" in hetverenigd Koninkrijk die tot doel hebben d e verschillende deelmarkten zodanig te reguleren dat d e opbrengsten voor d e boeren zo groot mogelijk zijn (zie 0.a. Keane e n Lucey, 1984b). E e n voorbeeld in Nederland zijn d e minimumprijzen voor verpakte volle melk en voor brood, die we1 gelden voor in eigen land voortgebrachte produkten maar niet voor ingevoerde produkten e n derhalve d e producenten in eigen land benadelen ten opzichte van die in andere lidstaten.

Veterinaire en fytosanitaire eisen Een andere belemmering voor het vrije handelsverkeer wordt gevormd door de veterinaire en fytosanitaire eisen die aan landbouwprodukten worden gesteld. Deze v&chillen van land tot land vaak aanzienlijk en worden voorts nogal eens gesteld op momenten dat de marktsituatie vrij ongunstig is. De harmonisatie op dit terrein is evenwel momenteel zodanig voortgeschreden, dat in feite alleen in incidentele gevallen, met name wanneer zich in een bepaalde lidstaat plotseling een bepaalde vee- of plantenziekte voordoet, er moeilijkheden aan de binnengrenzen van E G zijn. Veelal zijn deze moeilijkheden door overleg vrij snel op te lossen. De algemene indruk is dan ook dat de belemmeringen op dit terrein niet erg groot zijn en zich slechts incidenteel voordoen. Wel menen een aantal betrokkenen in Nederland dat ze de laatste iaren veelvuldi~er voorkomen. u Een voorbeeld van een meer permanent probleem is het verbod op de invoer van pluimvee in hetverenigd Koninkrijk in verband met de "Newcastle-disease" (pseudovogelpest). Deze zaak is zelfs voor het Europese Hof van Justitie geweest, maar is ook daar volgens een aantal direct betrokken groeperingen in Nederland niet bevredigend opgelost. D e harmonisatie op veterinair en fytosanitair gebied geschiedt voornamelijk aan de hand van richtlijnen. Op veterinair gebied betreft dat onder meer de richtlijnen inzake het intracommunautaire handelsverkeer in runderen en varkens (64/432/EEG), vers vlees (641433lEEG en 72/465/EEG), vers vlees van pluimvee (711118lEEG) en vleesprodukten (77199lEEG). O p fytosanitair gebied kunnen worden genoemd de richtlijnen betreffende residuen van bestrijdingsmiddelen in en op groenten en fruit (761895lEEG) . en betreffende voor planten en plantaardige produkten schadelijke organismen (77193lEEG). Deze richtlijnen zijn alle 1 a 2 jaar na vaststelling door de Raad van kracht geworden in de nationale wetgevingen en functioneren naar de meninzu van een aantal betrokkenen redeliik. Regelmatig overleg over mogelij ke en acute problemen vindt plaats in het in 1968 opgerichte Permanentveterinair Comite en het in 1976 opgerichte Permanent Plantenziektekundig ComitC, en zonodig in het Speciaal Comite Landbouw, het ComitC van Permanentevertegenwoordigers of de Raad. Voor zover er geen speciale richtlijnen voor produkten zijn, zijn ook maatregelen mogelij k die gebaseerd zijn op deverdragsartikelen betreffende de interne markt. Er bestaat in Nederland we1 behoefte ook voor andere dan de tot nu toe aan richtlijnen onderworpen produkten tot meer concrete afspraken over harmonisatie te komen. Met name geldt dat voor de t u i n b ~ u w ~ r o d u k t evbor n zover het de niet-~oedin~smiddelen betreft (bloemen, bloembollen, potplanten, boomkwekerijprodukten). Bij de overwegingen tot verdere harmonisatie speelt mede een rol dat niet-EG-Ian-. den hun invoer uit de Gemeenschap nogal eens beperken met het argument dat een produkt ook niet onder de gevraagde voorwaarden in een lidstaat mag worden ingevoerd. Een werkprogramma voor de verdere harmonisatie in de komende jaren van de wetgeving op veterinair en fytosanitair gebied alsmede op het gebied van de diervoeding is neergelegd in Resolutie 84(C134,01) van de Raad (Publikatieblad, C134, 22 mei 1984). Kwaliteits- en andere eisen Naast eisen op fytosanitair en veterinair gebied kunnen eisen ten aanzien van kwaliteit, samenstelling, verpakking, etikettering en dergelijke van produkten het interne handelsverkeer en daarmee de concurrentieverhoudingen bei'nvloeden. Met name bij bewerkte produkten spelen deze problemen een rol. Bekende voorbeelden zijn het "Reinheitsgebot" voor bier in Duitsland, de toevoeging van kleur- en conserveringsstoffen aan voedingsmiddelen, en de zogenaamde U.H.T.-melk in hetverenigd Koninkrijk. Verschillende van dergelijke eisen hebben in het verleden tot procedures bij het Hof geleid. Voorts is in de loop van de jaren met veel

moeite overeenstemming bereikt over enkele richtlijnen op dit gebied (zie 0.a. het overzicht in Flowerdew, 1984, p. 51-63). Het landbouwbeleid heeft zich met deze materie vrijwel niet beziggehouden. Bij onbewerkte of weinig bewerkte produkten leveren de eisen veel minder of zelfs in het geheel geen handelsproblemen. In een aantal gevallen zijn ze geharmoniseerd vastgelegd in de marktverordeningen van de betreffende produkten. Dat is bijvoorbeeld het geval voor kwaliteitseisen voor groenten en fruit. Voor veevoeders, zaaizaad en pootgoed zijn met name op het gebied van samenstelling en kwaliteitsbewaking een aantal harmonisatievoorschriften vastgelegd in richtlijnen. Zo functioneert er onder andere een Gemeenschappelijke rassenlijst voor landbouwgewassen.

2.6 Concurrentievoorwaarden bij de inzet van produktiemiddelen Gelijke concurrentievoorwaarden vereisen niet alleen het wegnemen van handelsbelemmeringen voor de eindprodukten van de Europese landbouw, ook de produktiemiddelen moeten zoveel mogelijk onder gelijke condities beschikbaar gesteld worden. Dat betekent niet dat overal de kosten van produktiemiddelen gelijk moeten zijn, maar we1 dat de beleidsbei'nvloeding van die kosten in alle lidstaten zoveel mogelijk met elkaar moet overeenstemmen. Ongeveer 45% van de produktiewaarde van de Europese landbouw wordt besteed a m de aankoop van intermediaire goederen en diensten. De overige 55% is toegevoegde waarde, waaruit de inzet van arbeid, kapitaal en grond wordt beloond. D e intermediaire goederen en diensten bestaan voor bijna de helft uit produkten van agrarische oorsprong, voornamelijk veevoer, zaaizaad en pootgoed, en vee. De overige intermediaire goederen betreffen kunstmest en bodemverbeteringsmiddelen (ongeveer 15% van het totaal van de inzet van produktiemiddelen), energie (ongeveer lo%), en onderhoud en afschrijvingen (ongeveer 121/2%). Algemene en sector-specifieke regelingen

Verschillen in concurrentievoorwaarden bij de inzet van produktiemiddelen kunnen in allerlei vormen voorkomen. Een probleem bij de beoordeling ervan is onder andere dat faciliteiten op dit gebied in sommige landen behoren tot het algemene voorzieningenpakket voor iedere burger, terwijl ze in andere landen specifiek voor de landbouw gelden. Dat is onder andere het geval bij het sociale verzekeringsstelsel dat bijvoorbeeld in Nederland, Belgie, hetverenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken algemeen is, maar in Duitsland, Frankrijk, Italie en Luxemburg geheel of gedeeltelijk sector-specifiek. Een ander probleem is dat sommige algemene regelingen juist in de landbouw veel effecten hebben. Met name deWIR in Nederland wordt in dit opzicht in andere lidstaten met grote argwaan bekeken (Seebohm, 1981, p. 124, Balz, Martelli, Meimberg, e.a., 1982, deelII1, p. 209). Een nog veel algemener probleem bij de beoordeling van concurrentiever' valsing aan de kostenkant is, dat lidstaten hun economie nu eenmaal verschillend hebben georganiseerd. In sommige landen betaalt men, ook als landbouw, veel belastingen en sociale premies en ontvangt men daarvoor veel overheidsfaciliteiten als infrastructuur, sociale voorzieningen, voorlichting, onderzoek, onderwijs en exportpromotie terug. In andere landen zijn de collectieve lasten weliswaar veel lager, maar ondervindt men er ook veel minder de lusten van, en moet men zich deze privaat aanschaffen door er een prijs voor te betalen. In een tijd waarin deregulering en privatisering populaire maatregelen zijn, omdat men onder andere veronderstelt dat overheidsregelingen economisch minder efficient werken dan privaat genomen maatregelen, zal niet iedereen direct kunnen zeggen dat de eerstgenoemde landen hun landbouw bevoordelen ten opzichte van de laatstgenoemde.

1

War i n deze paragraaf aan de orde komr, e n wat niet Wij beperken ons hier tot het vermelden van de stand van zaken met betrekking tot de gelijktrekking van concurrentievoorwaarden voor zover deze specifiek op de landbouwsector betrekking hebben en laten de meer algemene regelingen buiten beschouwing.Voorts wagen we ons niet aan een beoordeling van de effecten van de bestaande verschillen op dit terrein. Evenals bij de in paragraaf 2.5 besproken non-tarifaire handelsbelemmeringen is hierover tot nu toe weinig bekend, terwijl een eigen studie over dit onderwerp te omvangrijk is om in het kader van dit onderzoek uit te voeren. Bestaande studies op dit terrein komen veelal niet verder dan een opsomming van de vormen van steun en van de overheidsgelden die ermee gemoeid zijn. Overigens betreft het een zodanig politiek gevoelig onderwerp, dat de Commissie jaarlijks de nationale steunmaatregelen aan de landbouw we1 inventariseert, maar niet publiceert. In een nog niet gepubliceerde studie in opdracht van diezelfde Commissie komt volgens een bericht in Agra Europe (26-4-1985, p. E 3 en E4) een groep onafhankelijke onderzoekers tot de conclusie dat het feitelijk onmogelijk is causale relaties tussen nationale uitgaven voor landbouwbeleid in de lidstaten en ontwikkelingen van produktie, inkomen en handel van landbouwprodukten in die lidstaten te identificeren. Onze indruk uit het bericht in Agra Europe is dat het effect van dergelijke nationale uitgaven in hoge mate afhangt van de vraag of men er gecoordineerde acties mee financiert, dan we1 ze voor een groot aantal nogal verschillende doeleinden bestemt. De eerste werkwijze is uiteraard effectiever, maar wordt volgens bedoeld bericht feitelijk alleen consequent toegepast in Nederland. De andere landen zouden veel meer de tweede werkwijze toepassen. De hoogte van de nationale steun is in dit verband veel minder belangrijk. We gaan nu eerst in op de concurrentievoorwaarden en de gelijktrekking daarvan bij de intermediaire goederen en diensten, en vervolgens op die voor de produktiefactoren arbeid, kapitaal en grond.

Intermediaire leveringen De door de landbouw zelf voortgebrachte intermediaire leveringen kennen alle een vrij intern handelsverkeer en worden daarom, afgezien van transportkostenverschillen en dergelijke, overal in de E G tegen gelijke prijzen aangeboden. Dat betekent dat in principe overal in de E G dezelfde concurrentievoorwaarden gelden. Eventuele distories die zich hier kunnen voordoen zijn (afgezien van de in hoofdstuk 3 te bespreken gevolgen van de toepassing van mcb's) de goedkope beschikbaarstelling met subsidies enlof belastingfaciliteiten van de produktiemiddelen. Bekende voorbeelden daarvan zijn de met name in Frankrijk nog bestaande subsidies o p veevoergebruik in bepaalde regio's die betaald worden uit heffingen op granen, en voorts de eveneens met name in Frankrijk bestaande verlaagde transporttarieven op deze produkten. Van de chemische en energieprodukten zijn in principe de concurrentievoorwaarden gelijkgetrokken door de totstandkoming van de Gemeenschappelijke markt voor industrieprodukten. Concurrentiever\.alsing kan ook hier optreden doordat in sommige landen deze produktiemiddelen tegen verlaagde prijzen of met belastingfaciliteiten worden beschikbaar gesteld. Een voorbeeld daarvan zijn de lagere gasprijzen voor de tuinbouw in Nederland.Voorts gelden weliswaar ook voor bijvoorbeeld gasolie in alle EG-landen verlaagde tarieven bij gebruik in de landbouw (Tweede Kamer der Staten-Generaal, 1981, p. 16), maar in de meeste landen ontlopen de kortingen op de tarieven elkaar vrij weinig. In dat geval kan men dan ook niet spreken van concurrentievervalsing.Ten aanzien van verschillen in toelatingseisen tussen de lidstaten van gewasbeschermings- en diergeneesmiddelen is ons niet bekend in hoeverre hiervan concurrentievervalsende effecten uitgaan. Voor onderhoud en afschrijvingen is aannemelijk dat voor zover er

verschillen tussen de lidstaten bestaan, deze vooral terug te voeren zijn o p verschillen in behandeling van de inkomstenbelasting en het geven van investeringssubsidies. Deze komen aan het eind van de paragraaf ter sprake. Een algemeen probleem bij d e intermediaire goederen en diensten kan zijn dat de in vrijwel alle landen toegepaste forfaitaire toerekening van de voordruk in het kader van de landbouwregeling voor de BTWwordt gebaseerd o p een te hoog percentage. D e landbouw wordt dan gecompenseerd voor een hoger percentage BTWdan aan feitelijke voordruk betaald is. D a t probleem doet zich volgens het Ministerie van Landbouw envisserij met name bij de produktiemiddelen voor rundveehouderij en varkenshouderij in Italie voor (zieTweede Kamer der Staten-Generaal, 1981, p. 16).

Arbeid, kapitaal e n grond D e meeste vormen van nationale ondersteuning, en derhalve potentiele vormen van concurrentievervalsing, grijpen aan bij d e inzet van d e produktiefactoren (arbeid, kapitaal en grond). Vele daarvan liggen o p het fiscale en para-fiscale vlak. Daarnaast zijn vooral van belang de indirecte steun die gegeven wordt via infrastructurele voorzieningen (plattelandswegen, waterafvoer, bodemverbetering e.d.), marktfaciliteiten, en voorlichting, onderzoek en onderwijs.Tenslotte zouden ook vormen van prijsbeheersing (loonstops, grond- e n pachtprijsbeheersing e.d.) of beinvloeding van de mobiliteit van produktiefactoren d e concurrentieverhoudingen tussen de lidstaten kunnen vervalsen. In d e al eerder aangehaalde, nog niet gepubliceerde studie in opdracht van d e Commissie (Agra Europe 26-4-1985, p. E3 en D3) worden voor het jaar 1980 d e nationale uitgaven voor directe en indirecte steun aan d e landbouw (excl. belastingfaciliteiten en uitgaven voor sociale voorzieningen) berekend o p 9,5 miljard E C U . Dat is iets minder dan d e toenmalige uitgaven van het E O G F L . Een belangrijke potentiele bron tot concurrentievervalsingvia een fiscale faciliteit vormt d e in vele lidstaten geldende forfaitaire regeling met betrekking tot d e belasting o p d e winst uit het bedrijf (dus in feite d e inkomstenbelasting voor boeren). Daarvan maakt het overgrote deel van d e agrarische bedrijven in d e BR-Duitsland, Frankrijk, Italie, Belgie en Ierland gcbruik. In Ierland leidt deze regeling zelfs tot een vrijstelling van winstbelasting voor meer dan 90% van de bedrijven. Alleen in Nederland, hetverenigd Koninkrijk en Denemarken valt de landbouw onder d e normale regeling betreffende d e inkomstenbefasting. D e belaste winst bedraagt in landen met een forfaitair stelsel naar schatting tussen d e 10 en 50% van d e werkelijke winst (Tweede Kamer der Staten-Generaal, 1981, blz. 5-10).

Harrnonisatie Pogingen tot harmonisatie van d e rnededingingsvoorwaarden aan de produktiemiddelenkant zijn e r eigenlijk uitsluitend geweest in het kader van het Gemeenschappelijk landbouwstructuurbeleid. O p dat beleid wordt in de volgende paragraaf nader ingegaan. D e vele andere maatregelen worden, zoals eerder in deze paragraaf al vermeld is, jaarlijks d o o r de Commissie gei'nventariseerd en soms o p basis van de artikelen 92 tot en met 94 van hetverdrag bestreden. 2.7 Het landbouwstructuurbeleid Zoals in paragraaf 2.3 reeds ter sprake kwam zijn ondanks de bedoelingen van d e Commissie tegelijk met het Gemeenschappelijk markt- en prijsbeleid een Gemeenschappelijk landbouwstructuurbeleid te starten, pas in 1972 d e eerste wezenlijke stappen daartoe gezet. In dat jaar werden door d e Raad drie richtlijnen aanvaard, namelijk ken betreffende de modernisering van landbouwbedrijven (72/159/EEG), CCn met betrekking tot d e bedrijfsbeeindiging (72/160/EEG) en een met betrekking tot de

sociale-economische voorlichting en scholing van personen die in de landbouw werkzaam zijn (721161lEEG). D e richtlijnen voorzien in het onder bepaalde voorwaarden geven van financiele ondersteuning door de EG van uitgaven die in het kader van deze acties door de lidstaten worden gedaan. Die steun bedraagt in het algemeen 25% van de totale uitgaven, maar is in sommige gevallen hoger. Dit Gemeenschappelijke aandeel in de totale financiering heeft in de meeste lidstaten geleid tot een zodanige aanpassing van sommige vormen van nationaal structuurbeleid, dat voldaan werd aan de Gemeenschappelijk gestelde criteria. Na 1972 heeft het EG-landbouwstructuurbeleid nog enkele aanvullingen en wijzigingen ondergaan. Zostartte in 1975 de zogenaamde bergboerenregeling (751268lEEG) die tot doel heeft de landbouw in berg- en andere probleemgebieden op basis van Gemeenschappelij ke criteria een speciale ondersteuning te geven door middel van inkomenstoeslagen per hectare of per dier (zie ook bijlage 8). Voorts wordt vanaf 1977 steun gegeven voor Gemeenschappelijke acties met betrekking tot de verwerking en afzet van landbouwprodukten en zijn onder de naam "Bijzondere acties" ook in de jaren zeventig in het kader van het structuurbeleid maatregelen zoals slacht-, rooi- en niet-leveringspremies gegeven die feitelijk beoogden problemen in het markt- en prijsbeleid te verlichten. Een recente ontwikkeling in het structuurbeleid is de start vanaf 1978 van Gemeenschappelijke acties in achtergebleven regio's in de Gemeenschap. Die Gemeenschappelijke acties vormen in het algemeen onderdeel van gei'ntegreerde ontwikkelingsprogramma's voor deze gebieden en betreffen infrastructurele voorzieningen (irrigatie, drainageprogramma's) en maatregelen ter verbetering van de produktie, afzet en verwerking van landbouwprodukten. De programma's hebben betrekking op delen van Ierland, Noord-Ierland en Belgie, en op de westelijke Schotse eilanden en Mediterrane gebieden. In 1981 heeft de Commissie voorstellen gedaan om de programma's voor Mediterrane gebieden op te nemen in grootschaliger geintegreerde programma's, terwijl in 1983 voorstellen werden gedaan om ook de richtlijnen 159 tot en met 161 uit 1972 meer te richten op de probleemgebieden. Een deel van die voorstellen is in 1985 door de Raad aanvaard (zie paragraaf 4.7.4). De voornaamste overweging bij de Commissievoorstellen was dat de gebieden waarom het gaat tot nu het minst geprofiteerd hebben van het structuurbeleid, terwijl ze er juist het meeste behoefte aan hebben. Hier komt dus opnieuw het al in 1960 bij de eerste Commissievoorstellen over het Gemeenschappelijk landbouwbeleid gehanteerde argument naar voren dat het structuurbeleid met name nodig geacht wordt om de uit het markt- en prijsbeleid voortvloeiende verscherping van de bestaande regionale inkomensongelijkheden in de E G tegen te gaan. Met het Gemeenschappelijk landbouwstructuurbeleid is jaarlij ks ongeveer 700 miljoen ECU gemoeid. Dat geld is afkomstig uit de afdeling Orientatie van het EOGFL en bedroeg in 1983 minder dan 5% van de uitgaven voor het Gemeenschappelijk markt- en prijsbeleid, en naar schatting minder dan 8% van de nog bestaande uitgaven exclusief die voor sociale zekerheid van nationaal landbouwbeleid van de lidstaten.

2.8 Conclusie De conclusie van dit hoofdstuk is dat de beleidsintegratie op het gebied van de landbouw het verst isvoortgeschreden ten aanzien van het markt- en prijsbeleid van landbouwprodukten. Daar zijn de vroegere nationale regelingen nagenoeg geheel vervangen door Gemeenschappelijke regelingen. Men zou in dit geval in navolging van Pelkmans (1982) kunnen spreken over zowel positieve als negatieve beleidsintegratie. De positieve beleidsintegratie bestaat uit de opbouw van een Gemeenschappelijk beleid ten behoeve van de integratie in Europa; de negatieve beleidsintegratie uit het verdwijnen van de vroegere nationale regelingen voor hetzelfde doel. Daarbij is het overigens niet gelukt de beleidsintegratie zover te doen gaan

dat naast de eenheid in de techniek van de marktordening ook bij voortduring eenheid in de prijsniveaus is gecreeerd. Wel worden de prijzen Gemeenschappelijk vastgesteld. In zoverre is ook hier sprake van vervanging van nationaal door communautair beleid, hoewel dat met name bii de afbraak van de mcb's vaak we1 neerkomt op het communautair sanctioneren van in feite nationaal genomen besGssingen. Veel minder ver voortgeschreden is de beleidsintegratie op het gebied van veterinaire, fytosanitaire en dergelijke regelingen die naast het markt- en prijsbeleid van belang zijn voor het vrije handelsverkeer van landbouwprodukten. Hier wordt veelal gewerkt met Gemeenschappelijke richtlijnen op grond waarvan de nationale wetgeving in de lidstaten zoveel mogelijk wordt gecoordineerd. Verder is er een vaste overlegstructuur op communautair niveau, die onder andere bij incidentele problemen redelijk functioneert. Tenslotte wordt gebruik gemaakt van de mogelijkheid bepaalde nationale regelingen op grond van het EEG-Verdrag nietig te verklaren. Op dit terrein is dus volgens de hierboven gei'ntroduceerde terminologie in beperkte mate sprake van positieve beleidsintegratie en ligt misschien de nadruk iets meer op de negatieve beleidsintegratie. Welke betekenis dat heeft voor het vrije handelsverkeer in de Gemeenschap, is moeilijk te beoordelen. Min of meer dezelfde situatie treft men aan bij de integratie van het beleid ten aanzien van de ondersteuning van de produktiemiddelen in de landbouw. Enige mate van positieve beleidsintegratie is te vinden bij de richtlijnen betreffende het landbouwstructuurbeleid uit 1972. Nog sterker geldt dat voor de bergboerenregeling uit 1975 en de programma's voor Mediterrane gebieden en andere probleemgebieden uit de latere jaren. De betekenis van deze in het kader van een Gemeenschappelijk structuurbeleid genomen maatregelen is evenwel gering in vergelijking tot zowel het Gemeenschappelijk markt- en prijsbeleid, als de nog steeds op nationaal niveau genomen maatregelen ten aanzien van de produktiemiddelen. ~ e ~ a t i be~eidsinte~ratie ~ve speelt ook hier in zove-rreeen rol dat regelmatig nationale steunmaatregelen worden verboden of veranderd omdat ze in strijd zijn met het EEG-Verdrag. Dat bij de beleidsintegratie de nadruk sterk heeft gelegen op het markten prijsbeleid ligt voor de hand. Juist het direct ingrijpen in de afloop van marktprocessen wordt bij de handel in landbouwprodukten het sterkst gevoeld. Een Gemeenschappelijke markt vergt derhalve gemeenschappelijk ingrijpen, ervan uitgaande dat dit ingrijpen op de landbouwmarkten als een politieke noodzakelijkheid wordt gezien. Bij de andere hier besproken beleidsvormen is veelal niet het primaire doelin te grijpen in de markt, maar spelen ook andere motieven een belangrijke rol. Men kan daarbij denken aan volksgezondheidsmotieven, sociale motieven, motieven van regionaal beleid en dergelijke. Voor de marktintegratie zijn deze beleidsvormen pas interessant zodra ze evident leiden tot vervalsing van de mededingingsvoorwaarden. Dat is zeker voor politici vaak moeilijk direct zichtbaar te maken. Dat met name het landbouwstructuurbeleid nauweliiks van de uerond is gekomen, kan ook nog andere redenen hebben. In de eerste plaats zou dat beleid ten goede moeten komen aan speciale groepen boeren binnen de Gemeenschap. Daarbij werd met name gedacht aan producenten in een achterstandssituatie. Zo'n beleid impliceert overheveling van middelen van de ene naar de andere lidstaat, waarbij bovendien in die andere lidstaat concurrerende producenten op de been worden geholpen. Vermocdelijk is de solidariteit in Europa onvoldoende voortgeschreden om zoiets te accepteren. In de tweede plaats is vanaf de indiening van de eerste plannen voor het structuurbeleid getwijfeld aan de effectiviteit ervan voor de gestelde doelen. Die twijfel is onzes inziens terecht. Structuurbeleid houdt Grijwel altijd het stimuleren van investeringen en derhalve het vergroten van de produktiecapaciteit van de Europese landbouw in. Daardoor neemt de produktie verder toe en worden de marktonevenwichtigheden versterkt. Dit effect wordt onvoldoende gecompenseerd door de met het structuurbeleid eveneens beoogde betere orientatie van de produktie op de vraag of de

verminderde inzet van produktiemiddelen, met name arbeid. Het gevolg is dan ook dat dit beleid, in tegenstelling tot hetgeen vooral in de jaren zestig door de Europese Commissie we1 gedacht werd, voor de Europese boCieerder tot inkomensdaling dan tot inkomensstijging leidt. Uiteraard is er we1 verbetering voor die producenten aan wie de maatregelen rechtstreeks ten goede komen. Wie dat zijn, wilden echter de lidstaten graag zoveel mogelijkzelf in de hand houden en dat zal in de toekomst ook we1 zo blijven.

3. D E STABILITEITVAN DE BEREIKTE BELEIDSINTEGRATIE

3.1 Inleiding In dit hoofdstuk is aan de orde de vraag in welke mate de met het beleid beoogde doeleinden zijn gerealiseerd, en waar de belangrijkste problemen en knelpunten liggen.Voorts wordt aandacht besteed aan de ideeen en gedachten in de verschillende lidstaten over de voortzetting van het beleid. Ten slotte wordt ingegaan op de positie van Nederland op de Gemeenschappelijke landbouwmarkt. Doel van dit alles is het verschaffen van inzicht in de mogelijkheden, problemen en randvoorwaarden voor het in de toekomst te voeren beleid.

Doelconflicten en prioriteiten Het tot nu toe gevoerde Gemeenschappelijke landbouwbeleid bevat elementen die een ongewijzigde voortzetting ervan nogal moeilijk maken. In hoofdstuk 2 is er a1 op gewezen dat de doeleinden van artikel39 het kleinste gemene veelvoudvormen van de ten tijde van de totstandkoming van het beleid vigerende nationale doeleinden. Dat maakt dat de doeleinden soms nauwelijks met elkaar te verenigen zijn. Het duidelijkst geldt dat voor de wens enerzijds de inkomens van hen die in de landbouw werkzaam zijn te verhogen en anderzijds redelijke prijzen voor de verbruikers te verzekeren. Ook het bevorderen van de produktiviteit en het verhogen van de inkomens in de landbouw kunnen met elkaar conflicteren, met name voor produktierichtingen waar de produktiegroei door technische vooruitgang groot is en de vraag tamelijk stabiel. Wil men alle doelen van artikel39 tegelijkertijd bereiken, dan vergt dat een zeer zorgvuldige keuze van de beleidsinstrumenten. Daarbii zal zeker voldaan moeten worden aan de doorTinbergen (1952) geformuleerde regel dat er tenminste evenveel onafhankelijke beleidsinstrumenten gehanteerd moeten worden als er doelen ziin. Het is we1 zeker dat het tot nu toe gevoerde Gemeenschappelijk landbouwbeleid niet aan deze regel voldoet. De beschrijving in hoofdstuk 2 laat zien dat er in feite slechts Cen instrument gehanteerd is, namelijk het prijsbeleid. Daarmee is getracht zowel de in arGkel38 beoogde eenheid van de markten als de doeleinden van artikel 39 te realiseren. Bij deze laatste doeleinden heeft we1 steeds de prioriteit gelegen bij het streven naar een redeliik inkomen voor de landbouw en het stabiliseren van de markten. De produktiviteit werd vooral door nationale beleidsmaatregelen bevorderd, de veiligstelling van de voedselvoorziening is door het gevoerde beleid zeker niet in gevaar geweest en de verzekering van redelijke prijzen aan de verbruikers heeft nooit enige prioriteit gekregen. Bij dat laatste moet overigens worden aangetekend dat de door zowel het prijsbeleid als de produktiviteitsstijging veroorzaakte onevenwichtigheden op de markten voortdurend hebben voorkomen dat het prijsniveau van landbouwprodukten in de E G zich te veel verwijderde van een voor verbruikers redelijk niveau. Onze indruk op basis van eigen en andere studies (0.a. Meester en Oskam, 1983, Fischer en Frohberg, 1984, Post, Buurma, De Kleijn, e.a., 1985, DeVeer, 1985a) isdat zonder het E G beleid het prijsniveau af-boerderij gemiddeld ten hoogste ongeveer 20% lager zou zijn geweest dan nu het geval is geweest. Bij gebruik van een ook we1 door de Commissie gehanteerde omrekeningscoefficient van 0,4 komt dat op detailhandelsniveau neer op ongeveer 8% lagere prijzen voor voedingsmiddelen. Daar komt nog bij dat met name de prijsstabilisatie vermoedelijk bij heeft gedragen tot de grote technologische ontwikkeling in de landbouw, en

die technologische ontwikkeling o p zijn beurt ertoe bijdroeg dat d e landbouwprijzen ondanks de steun o p een relatief laag niveau bleven.

1

Randvoorwaarden; meerdere uitleg van doeleinden D e beperking van het aantal doeleinden tot in feite slechts drie leverde nog steeds een onvoldoende oplossing voor het nog beperktere instrumentarium. Daarbij werden de problemen extra vergroot door d e randvoorwaarden die voor het beleid golden. Daartoe behoorden vanaf het begin d e in internationaal verband aangegane verplichtingen die een integrale toepassing van het prijsbeleid verhinderen. Daarnaast ging d e financiering van het beleid a1 snel als beperkende voorwaarde gelden. We komen o p deze randvoorwaarden in het vervolg van d e studie uitvoerig terug. Een extra complicatie was dat twee van d e drie zojuist genoemde doelen ook nog voor meerdere uitleg vatbaar zijn. Z o gaat het bij d e verhoging van d e agrarische inkomens niet alleen om het gemiddelde inkomensniveau in d e Gemeenschap, maar ook om de inkomensverdeling over bedrijfstypen, bedrijfsgrootteklassen en regio's.Voorts speelt daarbij een rol dat de inkomens niet in alle regio's gelijk hoeven te zijn, maar we1 zoveel mogelijk moeten overeenkomen met die van vergelijkbare beroepsgroepen in d e eigen regio. Ten aanzien van d e stabiliteit van d e markten geldt dat daar onder verstaan kan worden het tegengaan van al te grote prijsschommelingen o p de interne markt (dus stabilisatie van d e prijzen), maar ook het streven naar het in overeenstemming met elkaar brengen van d e gevraagde en aangeboden hoeveelheid van een produkt (dus stabilisatie van de produktie o p het niveau van de vraag). Het in principe met slechts een beleidsinstrument nastreven van a1 deze doeleinden en randvoorwaarden heeft uiteraard tot gevolg dat de interne stabiliteit van het beleid in gevaar komt. We gaan daarop in de volgende paragrafen nader in.

I

I

3.2 Eenheid van de markten en agrarisch inkomen D e eerste bron van inherente instabiliteit van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid is dat met het prijsbeleid tegelijkertijd d e eenheid van de markten en het verzekeren van een redelijke levensstandaard voor de werkenden in de landbouw wordt nagestreefd. Zoals in hoofdstuk 2 is aangegeven, wordt als een eerste vereiste voor de eenheid van d e markten gezien, dat in principe d e prijzen overal in d e Gemeenschap gelijk zijn. In principe, omdat e r door transportkosten- en kwaliteitsverschillen en bijvoorbeeld verschillen in handelsmarges en dergelij ke, altijd prijsverschillen zullen blijven. H e t gaat e r o m dat deze verschillen niet door het beleid bei'nvloed worden.

Prijsniveau en inkomensbehoefte Gelijke prijzen betekenen echter geenszins dat ook de werkenden in d e landbouw in gelijke mate van een redelijke levensstandaard verzekerd zijn. Door verschillen in de produktiestructuur (omvang van d e bedrijven, verhouding tussen factor-inputs en nonfactor-inputs en dergelijke) kunnen de inkomenseffecten van het prijsbeleid per gebied en produktierichting sterk verschillen. Daar komt nog bij dat de gevoelde welvaartspositie van d e agrarische beroepsbevolking vermoedelijk in hoge mate mede bepaald wordt door het niveau van de, niet-agrarische inkomens in d e eigen regio en deze niet-agrarische inkomens in d e verschillende regio's sterk uiteenlopen. We laten hierover in paragraaf 3.4 enkele cijfers zien. Het zojuist beschreven dilemma tussen eenheid van de prijzen en inkomensbehoeften is vanaf de aanvang Cen van de grootste problemen geweest van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid. Het duidelijkst is dat te illustreren aan.de hand van de Duitse situatie. In dat land zijn door d e

gunstige na-oorlogse economische ontwikkeling de niet-agrarische inkomens hoog. De agrariers willen daarbij niet achterblijven en vragen daarom ook een behoorlijke beloning. Om die te realiseren via het prijsbeleid is zeker bij de relatief slecht ontwikkelde structuur van de Duitse landbouw een prijsniveau nodig dat aanzienlijk boven het EG-gemiddelde ligt en derhalve zowel uit inkomensoogpunt als uit oogpunt van nog te bespreken andere grootheden veel te hoog is voor andere EG-landen. Nu kan men zeggen dat een gemeenschappelijke markt met overal gelijke mededingingsvoorwaarden juist beoogt de produktie daar te doen plaatsvinden waar dat de grootste comparatieve kosten-voordelen met zich meebrengt. Dat betekent dat waar niet-agrarische activiteiten een hogere beloning opleveren dan agrarische de laatste moeten worden verminderd ten gunste van de eerste. D e hogere beloning voor de niet-agrarische activiteiten creeert (of geeft weer) het spanningsverschil dat nodig is om de in de landbouw ingezette produktiefactoren (met name arbeid) te doen veranderen van activiteit. Door dat spanningsverschil via het prijsbeleid o p te heffen gaat men de uit oogpunt van het creeren van een Gemeenschappelijke markt in Europa gewenste produktieaanpassingen tegen.

Mcb's als vluchtweg De uiteindelijke vaststelling van de prijsniveaus in de EG is als gevolg van het hierboven besprokene steeds een schipperen geweest tussen het uit oogpunt van de Gemeenschappelijke landbouwmarkt wenselijke en het uit nationaal politiek oogpunt van de lidstaten haalbare. Ten dele werd die keuze zelfs ontlopen door het langdurig handhaven van de bij wisselkoersveranderingen ingestelde monetaire compenserende bedragen (mcb's). Deze verschaften de mogelijkheid de nationale prijsniveaus in de lidstaten te doen afwij ken van het Gemeenschappelij k prijsniveau. Voor zover uiteindelijk besloten werd toch de mcb's af te breken ging dat voorts met name voor de positieve mcb's in Duitsland tot tweemaal toe gepaard met additionele grotendeels nationaal gefinancierde, door de E G gesanctioneerde inkomenscompensaties. Die inkomenscompensaties hebben door hun wijze van toekenning via een korting op de door landbouwer af te dragen BTW het karakter van prijstoeslagen. Ze verhogen dus de prijs die de boer voor zijn produkt ontvangt. O p het ontstaan en functioneren van het stelsel van mcb's, alsmede op de vervangende inkomenscompensaties van dit stelsel wordt uitvoerig ingegaan in paragaaf 4.7.2. Voorts wordt op dit punt verwezen naar een aparte publicatie van Strijker (1985), die binnenkort verschijnt.

We1eenheid in techniek van de markt~ndersteunin~ De conclusie uit deze paragraaf is dat door de onvermijdelijke inkomenseffecten de eenheid van de landbouwprijzen in de E G feitelijk nooit is bereikt. D e bij de opeenvolgende wisselkoersveranderingen tussen *deEG-valuta stee'ds weer opnieuw ingestelde of verhoogde mcb's en de bij afbraak van deze mcb's toegestaane inkomenscompensaties in de vorm van BTW-aanpassingen boden bij voortduring de mogelijkheid van deze nagestreefde eenheid van prijzen af te wijken. Daarmee bleef een probleem bestaan dat, zoals gesignaleerd in paragraaf 2.1, zich a1 voordeed bij het in werking treden van het EEG-Verdrag in 1958, maar door deverdragsopstellers niet voorzien was. Steeds weer opnieuw moesten met name de Duitse en Franse landbouwprijzen naar elkaar toe gebracht worden, nadat deze door wisselkoersaanpassingen als gevolg van verschillen in economische ontwikkeling uit elkaar gegroeid waren. Steeds weer opnieuw ook leverde dat door de inkomensconsequenties voor met name de Duitse landbouw grote weerstanden op.Van de nagestreefde eenheid van de markten bleef aldus alleen de eenmaking van de techniek van de marktondersteuning volledig haalbaar. Dit oorspronkelijke doe1 van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid is we1 geheel bereikt, de eenheid van de prijzen niet.

I

Te ver doorgevoerde landbouwintegratie?

Misschien is het streven naar eenheid van de prijzen in samenhang met het realiseren van de andere doeleinden van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid te hoog gegrepen geweest in een ~ e m e e n s c h a pwaarvan de economische en monetaire ontwikkelingen in de lidstaten nog steeds ver uiteenlopen. Bij het toegepaste instrumentarium zijn die doeleinden tegelijkertijd alleen te bereiken in een situatie waarin ook de economische en monetaire integratie voldoende ver gevorderd is. D e landbouwintegratie is op dit punt vermoedelijk te ver doorgezet, zonder rekening te houden met de integratie op andere terreinen. D e mcb's hebben daardoor min of meer permanent de rol overgenomen die de jaarlijks met 20% verminderde tarieven aan de binnengrenzen van de EG-6 in de overgangsperiode 1962-1967 en de Compenserende BedragenToetreding voor hetverenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken tussen 1973 en 1978, alsmede die voor Griekenland vanaf 1981 hadden. Het is zeer de vraag of het Gemeenschappelii k landbouwbeleid of zelfs de Europese samenwerking als geheel, zondei d;rgelijke instrumenten niet aangetast zou worden door spanningen tussen de landbouwsector in sommige gebieden en de rest van de economie. De stelling van Ritson en Tangermann (1979) dat mcb's slechts noodzakelijk zijn in een situatie van vaste, maar aanpasbare wisselkoersen, en bijvoorbeeld in het geval van zwevende koersen overbodig zouden zijn, gaat aan dit element voorbij.

3.3 Marktevenwicht en agrarisch inkomen 3.3.1 Groeiende produktie en stagnerende vraag De tweede en belangrij kste vorm van inherente instabiliteit van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid is dat met het prijsbeleid tegelij kertijd marktevenwicht wordt nagestreefd en het agrarische inkomen wordt ondersteund. Het probleem daarbij is dat voor het bereiken van marktevenwicht lagere prijzen noodzakelijk zijn dan voor de inkomensondersteuning gewenst geacht wordt. Daarmee raken we in wezen het hoofdprobleem waarom de overheden in de westerse geindustrialiseerde wereld ingrijpen in de markten van landbouwprodukten. Produ ktie

De markten van landbouwprodukten in de westerse landen kenmerken zich door een trendmatig vrij sterk toenemend aanbod en een stagnerende vraag. De aanbodtoename is een gevolg van de technologische vooruitgang bij de produktie, waardoor de fysieke produktie per eenheid ingezet produktiemiddel een vrij sterke gemiddelde jaarlijkse stijging vertoont. Deze produktiviteitsstijging gaat gepaard met een stijging van het aanbod van landbouwprodukten als niet tegelijkertijd een evenredige vermindering van de inzet van produktiemiddelen plaatsvindt. Die vermindering moet vooral plaatsvinden onder druk van een reele prijsdaling van landbouwprodukten. Zonder dat, dus bij gclijkblijvende reele prijzen, zou de produktie van de belangrijkste landbouwprodukten in de E G met naar schatting 3 a 5% per jaar toenemen (waarbij de lage schatting is gebaseerd op een veronderstelde vrij lage prijselasticiteit van het aanbod van 0,5 en de hoge op een voor de totale landbouwproduktie als vrij hoog te beschouwen elasticiteit van 1). In werkelijkheid dalen de prijzen in de Gemeenschap jaarlijks met 2 a 2%%, waardoor de produktietoename beperkt blijft tot 2 a 2x7, per jaar. De Commissie berekent in haar Landbouwverslag 1983 (blz. 201) deze toename tussen 197311975 en 198111983 op basis van constante prijzen op iets minder dan 2% per jaar. Thiede (1984) komt op basis van een berekening in graanequivalenteri op een bruto-produktiegroei tussen 1974 en 1982 van 2,43% en op een netto-toename van 2,38%. De cijfers vanThiede zijn, onderverdeeld naar lidstaten en produkten, vermeld

in tabel 3.1. Het verschil tussen bruto- en netto-produktie wordt gevormd door de voor de voortbrenging van dierlijke produkten benodigde hoeveelheden veevoer. Vraag

Tegenover de zojuist aangegeven vrij aanzienlijke produktietoename staat, zowel in de EG als ook in de meeste anderewesterse landen, een stagnerende vraag naar landbouwprodukten. D e voornaamste oorzaken daarvan zijn een nagenoeg stationair geworden bevolkingsomvang en een vrijwel constante ofielfs afnemende &ag naar l a n d b o ~ w ~ r o d u k ~per en hoofd van de bevolking. Dat laatste heeft vooral te maken met het feit dat bij een bepaald voedingsniveau verzadiging optreedt.Voor de EG kan men zeggen dat voor de voornaamste landbouwprodukten bij constante reele landbouwprijzen de interne vraag nagenoeg stabiel zou zijn of zelfs iets zou dalen. Door de eerdergenoemde reele prijsdaling van ongeveer 2 a 2'/2% neemt in werkelijkheid de vraag nog iets toe, namelijk met ongeveer 0,5 a 1% per jaar.Tabel3.1 geeft tevens een overzicht van de toename (in kg graaneenheden) van het verbruik van voedingsmiddelen per hoofd van de bevolking in ieder van de EG-landen tussen 1973 en 1982.

Tabel 3.1. Jaarlijkse procentuele toename van de produktie en van de vraag naar landbouwprodukten in de lidstaten van de EG tussen P373 en 1982 (produktie en vraag omgerekend in graaneenheden)

Produktie a) bruto

netto

Vraag b) Per hoofd

totaal

BR-Duitsland Frankrijk Italie Nederland Belgie/Luxemburg Ver. Koninkrijk Ierland Denemarken

w.v.: granen en rijst suiker, groenten, fruit, wijn oliezaden overige

-

Totaal plantaardig melk en zuivel vlees eieren Totaal dierlijk D e bruto-produktie is de produktie zoals deze werkelijk is voortgebracht, d e netto-produktie is de bruto-produktie minus de daarvoor gebruikte gei'mportccrde vecvoergrondstoffen. b) In de groci van d e vraag is inbegrepen de groei ten gevolgc van gesubsidiccrde afzet van produktieoverschotten o p d e interne markt (zie ook par. 3.3.2). Berekend en overgenomen uit:Thiede (1984). p. 136 e.v.

a)

I

Reele prijsdaling De hier geschetste discrepantie tussen de ontwikkeling van het aanbod en de groei van de vraag zou zonder prijsondersteuning tot een sterkere reele prijsdalingvan landbouwprodukten leiden dan nu reeds het geval is. Bij een veronderstelde, voor de totale landbouwproduktie nogal hoge, prijselasticiteit van het aanbod van 1 en van de vraag van -0,4 komt dat neer op een extra jaarlijkse prijsdaling van ongeveer 1,5%. Daarmee zou de totale jaarlijkse reele prijsdaling op 3,5 ri 4% komen. Bij prijselasticiteiten die mogelijkerwijze in de praktijk voor de landbouw als geheel slechts de helft van de zojuist gehanteerde waarden hebben, zou de totale jaarlijkse reele prijsdaling zelfs 5 ri 6% moeten zijn. Deze extra prijsdaling nu wordt ongewenst geacht vanwege de gevolgen voor de inkomens in de landbouw. Bij de huidige reele prijsontwikkelingen blijft de verhouding tussen agrarische en niet-agrarische inkomens gemiddeld genomen ongeveer constant. Bij een extra reele prijsdaling zou dat zeker op korte termijn niet meer het geval zijn. Met name voor degenen in de landbouw die weinig kansen buiten deze sector hebben door gebrek aan (passende) werkgelegenheid zou dat de nu toch al bestaande lage inkomensniveaus nog" verder onder druk zetten met alle sociale en economische gevolgen van dien. Het huidige beleid van marktondersteuning heeft dan ook, naast stabilisatie van de landbouwprijzen, vooral totdoel gehad de prijzen o p een zodanig niveau te houden dat de inkomensdruk in de landbouw niet te groot werd. 3.3.2 De gevolgen voor de zelfvoorziening en de in- en uitvoer van de EG Het onvermijdelijke gevolg van deze prijspolitiek is geweest dat een uitweg gezocht moest worden voor de groei van het aanbod voor zover deze de toename van de vraag overtrof. Die uitweg is op twee manieren gevonden. De eerste is dat de invoer van landbouwprodukten uit niet-EGlanden steeds verderverminderde en de uitvoer naar niet-EG-landen steeds meer toenam. Deze oplossing werd gekozen voor vrijwel alle produkten die onder een Europese marktordening vallen. De tweede manier tot wegwerking van de bij het gewenste prijspeil voortdurende aanwezige discrepantie tussen produktiegroei en vraagtoename bestond uit het gesubsidieerd op speciale deelmarkten van de interne markt afzetten van een deel van de produktie. Deze oplossing is met name toegepast bij zuivelprodukten, wijn en recentelijk ook bij tarwe. De eerste oplossing komt in de statistiek tot uiting in een voortdurende stijging van de zelfvoorzieningsgraad (d.i. de produktie in procenten van het interne verbruik) van landbouwprodukten in de EG; bij de tweede is dat niet het geval omdat de subsidie het interne verbruik in de Gemeenschap doet stijgen. Beide oplossingen hebben een toename van de netto-uitgaven van het gevoerde beleid tot gevolg. Doordat iedere volgende extra eenheid aanbod boven de vraag moeilijker is af te zetten, stijgen deze budgetlasten meer dan evenredig met het surplus.

Zelfvoorziening; correctiefactoren Voordat we in de volgende paragrafen ingaan o p de budgettaire en andere gevolgen van de alsmaar groter wordende toename van het aanbod boven de vraag, wordt nu eerst nog wat data-materiaal over de ontwikkeling van de in- en uitvoer en de gesubsidieerde interne afzet gepresenteerd.Tabel3.2 geeft een overzicht van de ontwikkelingen van de zelfvoorzieningsgraad van een aantal landbouwprodukten in de EG-6 en EG-9 tussen 195611960 en 19801 1982. De tabel laat zien dat voor vrijwel alle produkten sprake is van een voortdurende en vrij sterke toename van de zelfvoorziening van de Gemeenschap. Zoals in CCn van de vorige alinea's is aangegeven is voor een deel van de

I

Tabel 3.2 D e zelhoorzieningsgraad van diverse produkten in de EG-6 en EG-Y tussen 1956lIY60 en lYROIlI2

195611960

"72173':

"73174" rcsp. " 1973"

"8018 1 rcsp. "1981" a) "

Granen tarwe gerst mais Aardappelen Suikcr Wijn Plant. olienen vetten Zuivcl vet proteinen verse melk boter k.das. condens niet-magere melkpoedcr magere melkpoeder Vlces totaal rundvlees varkcnsvlees slachtpluimvee Eieren " betekent dat gemiddclden van 3 jaren zijn gcnomcn. b.v. "81" is het gcnliddelde van 1980, 1981 en 1982. b) Uit in de Gemecnschap zelf voortgebrachte zadcn. c) "1980" i.p.v. "1981". Berckend uit: Eurostat,Voorzieningsbalansen,divcrsc jarcn.

a)

"

overproduktie een uitweg gevonden via gesubsidieerde afzet o p de interne EG-markt. Vooral bij zuivelprodukten en wijn is dat gebeurd. Z o heeft in 1983 meer dan 30% van de interne afzet van boter, meer dan 90% van de interne afzet van de magere melkpoeder (inclusief ondermelk) en 13% van de interne afzet van wijn met meer of minder grote subsidies plaatsgevonden. Weliswaar is voor zuivelprodukten een deel van die gesubsidieerde afzet in de plaats getreden van afzet die tegen normale EG-prijzen ook zou zijn gerealiseerd, maar per saldo blijft e r een aanzienlijke extra afzet over die tot gevolg heeft dat de zelfvoorzieningsgraad van deze produkten minder is gestegen d m zonder subsidiering het geval zou zijn geweest.Voor wijn geldt dit voor de totale gesubsidieerde (d.w.z. tot alcohol verwerkte) afzet. Corrigeren we de zelfvoorzieningsniveaus voor het effect van deze gesubsidieerde extra afzet dan blijkt dit bij boter en wijn, en ook bij melkvetten in totaal, om slechts enkele procentpunten te gaan. Overigens nemen deze correctiefactoren tussen 1974 en 1983 we1 toe (zie bijlage 3 voor een overzicht van correctiefactoren). Bij magere melkpoeder en derhalve ook bij melkprotei'nen gaat het o m aanmerkelijk hogere getallen, die bovendien in de loop van de iaren zeer sterk toenemen. Z o was d e zelfvoorzieningsgraad voor magere melkpoeder in 1974zondercorrectiefactor 136 en met correctiefactor ongeveer 350. In 1983 waren dezc getallen respectievelij k 131 en 470. Een iets andere situatie doet zich voor in de graansector. Daar is voor zachte tarwe die geschikt is voor de broodbereding, aan het eind van het seizoen 1982183 eveneens een gesubsidieerd afzetprogramma gestart. DC bedoeling daarvan was dat 3 mln. ton uit d e intcrventievoorraad werd verwerkt in veevoer. Vermocdelijk heeft deze maatregel tot gevolg gehad

dat daardoor voergerst werd verdrongen, die vervolgens voor export naar derde landen werd aangeboden. Het gevolg zou dan geweest zijn dat de zelfvoorzieningsgraad voor het totaal van de granen geen correctie behoeft, maar die voor tarwe naar boven en die voor gerst naar beneden rnoet worden bijgesteld, beide met ongeveer 10 punten. In tabel 3.2 speelt deze correctiefactor nog geen rol.

In- en uitvoer D e voornaamste "uitlaatklep" voor de groei van de produktie boven de groei van de interne afzet in de EG werd, zoals tabel 3.2 laat zien, gevonden door toename van de export naar derde landen en afname van de import uit die landen. De hierboven besproken correctiefactoren laten zien dat de gesubsidieerde afzet op de interne markt bij deze extra afzet slechts een ondergeschikte rol speelt. De vaak spectaculaire voorraden in de EG spelen in dit geheel op iets langere termijn geen enkele rol orndat deze voorraden slechts een begrensde omvang kunnen hebben en in de praktijk na CCn of enkele jaren altijd CCn of andere bestemming krijgen. Tabel 3.3 geeft een overzicht van de in- en uitvoercijfers van enkele belangrijke landbouwprodukten in de EG-9 in 1974 en 1982. De tabel laat zien dat voor vrijwel alle daar genoemde produkten de invoer uit derde landen is gedaald en de uitvoer naar die landen is gestegen, vaak zelfs in aanzienlijke mate. Daardoor veranderde in vele gevallen (tarwe, suiker, wijn, boter, rundvlees, eieren) het omstreeks 1974 nog bestaande invoersaldo in een omvangrijk uitvoersaldo. Voor ander produkten daalde het invoersaldo (mais, plantaardige vetten en olien) of steeg het al bestaande uitvoersaldo (diverse zuivelprodukten, slachtpluimvee, varkensvlees). Alleen voor aardappelen steeg het invoersaldo enigszins.

Tabel 3.3 In- en uitvoer van diverse landbouwprodukten door de EG-9 in 1974 en 1982 a) (x 1000 ton) lnvoer

Uitvoer

Granen tarwe gerst mais Aardappclen Suiker Wijn ( x 1000 hl) Plantaardige olien en vetten b) Zuivel vet d) protei'nen d) boter kaas condens niet-magerc melkpoeder magere melkpoeder Vlees totaal c) rundvlees c) varkensvlces c) slachtpluimvee c) Eieren a) Voor plantaardige produkten resp. 1973174 en 1981182. b) lnclusief ingevoerde grondstoffen. c) lnclusief levcnd vee. d) 1981 i.p.v. 1982. Berekend en ovcrgenomen uit: Eurostat,Voorzieningsbalansen,div. jaren.

lnvoersaldo

Tegenover deze over het algemeen dalende invoersaldi of stijgende uitvoersaldi van in de EG voortgebrachte produkten staan stijgende invoersaldi van tropische produkten en van veevoergrondstoffen. Thiede (1984) berekent evenwel dat ondanks dat laatste, voor alle landbouwprodukten gezamenlijk het netto-invoersaldo van de Gemeenschap tussen 1973 en 1982 daalde van 51,3 mln. ton graanequivalenten tot 16,7 mln. ton graanequivalenten. Het gebruik van uit derde landen ingevoerd veevoer steeg in die periode van 32,3 naar 41,O mln. ton graanequivalenten. Die invoer bestond naast de in tabel 3.3 vermelde granen onder andere uit sojaschroot, tapioca, citruspulp en maisglutenvoermeel. D e veevoerinvoer betrof volgensThiede in 1982 een equivalent van 9,7 mln. ha. hetgeen overeenkomt met ongeveer 1O0/0 van de cultuurgrond in de E G . 3.3.3 De gevolgen voor de financierbaarheid van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid D e toenemende zelfvoorzieningsgraad heeft consequenties voor d e financierbaarheid van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid en voor de relaties met derde landen. We gaan nu achtereenvolgens o p beide in. Ze hangen overigens nogal sterk samen. Neutrale financiering als basisfilosofie Ten aanzien van de financierbaarheid is belangrijk op te merken dat het Gemeenschappelijk landbouwbeleid in feite is opgezet voor een netto-importerende Gemeenschap. In die situatie vormen van het in paragraaf 2.4 beschreven instrumentarium van het markt- en prijsbeleid, de variabele invoerheffingen het belangrijkste instrument. Zolang er een grote invoer is kan het gewenste interne prijspeil grotendeels met deze heffingen worden gerealiseerd. Met name budgettair is dat aantrekkelijk omdat de heffingen, afgezien van enige administratiekosten, de overheid alleen maar geld opleveren en niets kosten. Werkt het invoerinstrument niet helemaal effectief voor het beoogde interne prijspeil, dan is in ieder geval het budget ruim voldoende om de onevenwichtigheden weg te poetsen door middel van interventiemaatregelen o p de interne markt of door het geven van restituties bij uitvoer. Aldus de basisfilosofie achter het Gemeenschappelijk landbouwbeleid, waarbij oorspronkelij k zelfs gedacht werd aan per afzonderlijk produkt op te zetten fondsen om op die manier per produkt budgettair neutraal te kunnen draaien (Commissie EEG, 1960, deel 111). Nu is deze neutrale financiering vanaf het eerste begin van de Gemeenschappelijke markt een illusie geweest omdat ook toen al gold dat de Gemeenschap weliswaar voor de som van alle landbouwprodukten netto-importerend was, maar voor een aantal belangrijke dierlijke produkten, met name zuivel, netto-exporterend. Juist die exporten alsook de interventiemaatregelen, vroegen zoveel budget dat reeds aan het eind van de overgangsfase van de Gemeenschappelijke markt in de EG-6 aan het eind van de jaren zestig de uitgaven de inkomsten overtroffen. In 1970 bedroegen die uitgaven 2604 mln. Reken-Eenheden (RE) waarvan 1206 mln. R E voor restituties en 1398 mln. R E voor interventiemaatregelen.Van die 2604 mln. R E ging 894 mln. R E naar granen, 991 mln. R E naar zuivelprodukten en 193 mln. R E naar suiker. D e opbrengsten uit invoerheffingen waren in dat jaar 850 mln. R E (Commissie E G , FinancieelVerslag, EOGFL 1975, bijlagen GVen GVI), waarvan 550 mln. R E uit graanheffingen en 138 mln. R E uit suikerbijdragen. Zelfs voor deze twee produkten waren dus toen reeds de opbrengsten uit heffingen onvoldoende om de uitgaven te betalen. Alsmaar toenemende uitgaven Na 1970zijn de financieringsproblemen steeds groter geworden. Door de dalende importen van de voornaamste marktordeningsprodukten konden de inkomsten uit invoerheffingen (incl. suikerheffingen) alleen nog

39

toenemen door vergroting van het verschil tussen de op de wereldmarkt geldende prijzen en de entreeprijzen in de EG. Gerelateerd aan de bruto-produktiewaarde van de Europese landbouw zijn deze inkomsten gedaald van 1,9% in de EG-6 in de periode 197011972naar 1,5% in de EG-10 in de jaren 198111983. Ondertussen stegen de uitgaven van de afdeling Garantie van het EOGFL van 5,3% van de produktiewaarde van de EG-6-landbouw in de jaren 197011972 naar 9,1% van deze waarde van de EG-10-landbouw in 198111983. Het verschil tussen beide, 3,4% van d e produktiewaarde in 197011972 en 7,6% in 198111983, moest gefinancierd worden uit andere middelen van de Gemeenschap. Gerelateerd aan de bruto-toegevoegde waarde tegen marktprijzen van de landbouw, dus aan ken van de inkomensindicatoren, zijn deze percentages uiteraard hoger. Zo daalden de opbrengsten uit invoerheffingen van 3,0% van de bruto-toegevoegde waarde in de landbouw in de EG-6 in 1970/1972 naar 2,6% in de EG-10 in 1981/1983, terwijl de EOGFL-uitgaven in dezelfde periode stegen van 5,3% van de bruto-toegevoegde waarde van de landbouw in de EG-6 in 1970/1972 tot 14,1% in de EG-10 in 1981/1983. In termen van bruto-toegevoegde waarde moest dus in 1970/1972 2,3% en in 1981/1983 11,5% via andere financieringsmiddelen dan landbouwheffingen bij het Gemeenschappelijk landbouwbeleid worden bijgepast. Dit percentage lag in 1983 al aanzienlijk hoger dan gemiddeld in de jaren 1981/1983 en zal in 1984 naar verwachting verder toenemen tot ongeveer 18% van de bruto-toegevoegde waarde van de Europese landbouw. Dat is zodanig hoog dat reeel in overweging komt of men niet beter de landbouwinkomens rechtstreeks kan ondersteunen dan dat via het markt- en prijsbeleid te doen. We komen hierop in hoofdstuk 4 bij de bespreking van de beleidsopties terug. Het ontvangen bedrag aan landbouwheffingen varieerde de laatste jaren tussen 1750 mln. ECU in 1981en 2300 mln. ECU in 1983. Die heffingen zijn, evenals dat omstreeks 1970 het geval was, vrijwel geheel afkomstig uit de sectoren granen en suiker. De omvang van de uitgaven van de afdeling Garantie van het EOGFL in diverse jaren is te vinden in Bijlage 2 bij dit rapport. Daarin is tevens aangegeven hoe hoog de uitgaven voor de afzonderlij ke produkten geweest zijn.

O o k in de toekomsr geen verandering Het is te verwachten dat zonder fundamentele beleidsveranderingen het verschil tussen de EOGFL-uitgaven en de opbrengsten uit landbouwheffingen verder zal groeien. Alleen de zuivelsector kan door de recent gei'ntroduceerde superheffing in de komende jaren enige afremming van deze groei veroorzaken. Dat kan evenwel pas het geval zijn nadat eerst nog aanzienlijke extra uitgaven gedaan zijn om de bestaande voorraden te ruimen. Voorts zal de afremming van de groei van het verschil tussen uitgaven en inkomsten slechts tijdelijk zijn omdat de problemen in anderen sectoren niet fundamenteel verschillen van die in de zuivel.Vooral nu de laatste jaren de invoer van granen uit derde landen een sterke daling ondergaat zullen bijvoorbeeld de opbrengsten uit invoerheffingen extra onder druk komen te staan. Aan de uitgavenkant is zonder beleidswijzigingen een versterkte groei te verwachten doordat het steeds moeilijker wordt iedere volgende eenheid produkt af te zetten. O p al deze zaken wordt in hoofdstuk 4 uitvoerig teruggekomen. 3.3.4 De gevolgen voor de relarie met derde landen Voor de relatie met derde landen geldt dat de E G door de stijgende zelfvoorzieningsgraad in toenemende mate een concurrerende aanbieder op de wereldmarkten is geworden. De stijgende zelfvoorziening had in eerste instantie tot gevolg dat de Gemeenschap door minder in te voeren een steeds geringer wordende vraag op de wereldmarkt uitoefende. Daardoor moesten de oorspronkelijke aanbieders van de E G andere, vaak

minder aantrekkelijke, markten voor hun produkten zockcn. Naarmate d e Gemeenschap voor bepaalde produkten meer en meer in plaats van van netto-importeur netto-exporteur van landbouwprodukten werd, moesten deze oorspronkelij ke aanbieders o p hun nieuw ontwikkelde markten ook nog eens d e E G als concurrent accepteren. Dat maakte uiteraard de loch a1 aanwezige irritatie nog groter.

In- en uitvoeraandelen In tabel 3.4 is weergegeven welke aandelen de Gemeenschap had in d e wereldhandel van diverse landbouwprodukten in 1974 en in 1981. D e aandelen betreffen die in d e totale wereld in- en uitvoer exclusief d e handel tussen d e EG-landen onderling. D e tabel laat zien dat d e Gemeenschap alleen voor zuivelprodukten traditioneel een gering aandeel in d e wereldinvoer en een groot aandeel in d e werelduitvoer had. Die aandelen zijn overigens in de onderzochte periode nog verschoven ten nadele van derde landen, met name Nieuw-Zeeland en Australie (Meester en Oskam, 1983). Voor andere belangrijke landbouwprodukten heeft een aanzienlijke verschuiving in in- en uitvoeraandelen plaatsgevonden waarbij d e Gemeenschap van belangrij ke vrager o p d e wereldmarkt belangrij ke aanbieder is geworden.Voor suiker, rundvlees en zuivel kan men zeggen dat d e invoer van d e Gemeenschap momenteel feitelij k alleen nog bestaat o p grond van preferentiele accoorden als d e overeenkomst met d e ACP-landen en afspraken met NieuwZeeland. Tabel 3.4Aandelen van de EG-9 in de wereld in- en uitvoer (excl. intra-handel) in 1974 en 1981 (in procenten) lnvoer

Naar waarde in dollars: Granen tarwe gerst mais

Uitvoer

1974

1981

1974

1981

13,9 9,1 13,3 28,s

69 5,6 3,s 12,O

6.5 5,3 25 ,O 0.9

9,4 10,4 27,3 0.5

Aardappelen Suiker Wijn Vlees rundvlees varkensvlees slachtpluimvee Eieren Zuivel boter Naar volume a): Zuivel boter kaas condens niet-magere melkpoeder magere melkpoeder a) 1980 i.p.v. 1981. Berekend uit: UN,Yearbook of InternationalTrade Statistics, div. jaren OECD,Trade by Commodiries, div. jaren Eurosrat, Analytische tabellen van de buitenlandse handel, div. jaren FA0,TradeYearbook. div. jaren Voor volume-aandelen zuivel: zie Meesrer en Oskam (1983)

Transportkosteneffecten

Tot voor kort heeft de veranderende positie van de E G op de wereldmarkt, afgezien van de eerder besproken consequenties voor de opbrengsten uit landbouwheffingen en de uitgaven voor interventies en restituties, niet ergveel invloed gehad op het Gemeenschappelijk landbouwbeleid zelf. Te verwachten is dat dat in de (naaste) toekomst anders komt te liggen. Daarbij spelen een aantal factoren een rol, die weliswaar ook al in het verleden van belang waren, maar in de toekomst zo veel gewicht in d e schaal kunnen leggen dat daarmee de stabiliteit van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid op de tocht komt te staan. De eerste factor is de invloed van de omkering van de transportstromen naar en van de E G op de netto-budgetlasten van het landbouwbeleid. Om deze te illustreren, nemen we aan dat van een bepaald produkt, zeg graan, de wereldmarktprijs volledig wordt bepaald buiten het gedrag van d e E G om, zeg door prijsvaststelling in de USA. Zolang de EG invoert zal in dat geval de aanbiedprijs aan de buitengrens gelijk zijn aan de prijs op de wereldmarkt plus de transportkosten van de plaats van aanbod naar Rotterdam. De invoerheffing overbrugt vervolgens het verschil tussen de aanbiedprijs en de EG-drempelprijs. Deze invoerheffing is dus gelij k aan de drempelprijs minus wereldmarktprijs minus transportkosten vanaf de plaats van aanbod. Zodra echter de Gemeenschap gaat exporteren in plaats van importeren verandert dit plaatje. De Gemeenschap moet nu zelf tegen een zodanig lage prijs aanbieden, dat inclusief de transportkosten tegen wereldmarktprijzen kan worden aangeboden. Doet de Gemeenschap dat niet dan kan ze niet concurreren. Bij handhaving van de drempelprijs als interne EG-prijs moet nu een restitutie worden gegeven die gelijk is aan de drempelprijs minus wereldmarktprijs plus transportkosten naar de plaats van bestemming van het Europese graan. De conclusie is dat door de omkering van het transportkostenelement de restitutie bij export per eenheid produkt bij gelijkblijvende interne EG-prijzen en gelijkblijvende wereldmarktprijzen hoger moet zijn dan de heffing bij import. Verschuiving van de EG van een netto-importpositie naar een netto-exportpositie heeft dus bij handhaving van het bestaande prijspeil op zowel de interne markt als de wereldmarkt een grotere verandering van het EG-budget tot gevolg dan de simpele vervanging van een bepaald bedrag aan inkomsten door een even groot bedrag aan uitgaven. De in paragraaf 3.3.3 geconstateerde netto-uitgavenstijging is mede hieraan toe te schrijven. In de praktijk zal het verschil tussen heffing en restitutie geringer zijn dan zojuist beschreven. De eerste reden daarvoor is dat bij restituties niet het hoge drempelprijsniveau maar het lagere interventieprijsniveau relevant is. Dat vloeit logisch voort uit het feit dat invoer in de E G plaatsvindt in relatieve tekortgebieden en de uitvoer uit de E G vanuit relatieve overschotgebieden, en tussen deze gebieden ook transportkosten verschillen bestaan (dit mechanisme kwam ook in par. 2.4 reeds ter sprake). De tweede reden is dat door de verschuiving van invoer- naar uitvoerpositie de interne prijzen niet gehandhaafd blijven maar onder druk komen te staan: de afstand tussen drempelprijs en interventieprijs is in de loop van de jaren aanzienlijk toegenomen. Daardoor wordt bespaard op restituties terwijl de heffingen op niveau blijven. D e derde reden voor een geringer verschil tussen heffing en restitutie dan hier beschreven is dat de plaats van waar uit de E G importeert bij een netto-importsituatie niet dezelfde zal zijn als de plaats waarheen de EG exporteert in een netto-exportsituatie. Bij voorbeeld bij import van granen in de EG zijn de transportkosten tussen de verlaadhavens aan de Mississipi en Rotterdam relevant. Bij export gaat het om de transportkosten van de E G naar bij voorbeeld Polen of Bangladesh 6n de transportkosten van de Mississipi-havens naar diezelfde bestemmingen. Het transportkostennadeel

voor de E G en dus het verschil tussen heffing en restitutie is dan minder groot dan hiervoor gesuggereerd is. De vierde en laatste reden waarom in de praktijk het verschil tussen heffing en restitutie geringer is dan hierboven beschreven, is gelegen in het feit dat er kwaliteitsverschillen kunnen bestaan tussen het door de E G ingevoerde produkt en het produkt dat de Gemeenschap uitvoert. De hogere kwaliteit van met name het ingevoerde graan brengt door de toepassing van kwaliteitscoefficienten bij de bepaling van heffingen en restituties voor andere dan standaardkwaliteiten een hogere geldopbrengst per eenheid produkt uit invoerheffingen met zich mee.

"Terms-of-trade" effecten voor de EG De tweede factor in relatie met de handel met derde landen die de stabiliteit van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid meer en meer bedreigt, is dat door iedere eenheid extra vermindering van de invoer van de EG of vermeerdering van de uitvoer de wereldmarktprijs verder onder druk komt te staan, en dit ook voor de E G zelf extra consequenties heeft. We zien hierbij nog- af van de reactie die een dergelijke druk op de wereldmarktprijzen teweegbrengt bij concurrerende aanbieders. Zolang de EG netto-importeur was werkte deze verslechtering van de "terms-of-trade" op de wereldmarkt in het voordeel van de Gemeenschap, en met name ook van het EG-budget. Immers de verminderende opbrengst uit invoerheffingen door een geringer invoervolume werd tenminste ten dele gecompenseerd door een toenemende prijscomponent van de heffingen. Zodra echter de Gemeenschap netto-exporteur wordt, is dit voordeel voorbij en werken de verdere uitvoervergroting en het eruit voortvloeiende "terms-of-trade" effect beiden in het nadeel van de Gemeenschap en het Gemeenschappelijk budget. Iedere extra eenheid uitvoer brengt met zich mee dat niet alleen over deze eenheid restituties moeten worden betaald, maar ook over de gehele reeds bestaande uitvoer de benodigde restituties hoger worden. ~ e c e n t e l i j kis uitgerekend dat dit voor de EG-zuiveluitvoer tot gevolg heeft dat de budgetlasten van iedere te exporteren eenheid zuivelprodukten vrijwel gelijk zijn geworden aan de prijs die de boer voor de melk krijgt (Meester en Oskam, 1983). De EG komt als het ware zichzelf in toenemende mate tegen op de wereldmarkt en heeft al lang niet meer te doen met een vaak veronderstelde oneindige prijselasticiteit van de vraag naar zijn produkten op deze markt. Die prijselasticiteit wordt meer dan evenredig geringer naarmate het EG-aandeel in de totale werelduitvoer verder stijgt (Meester en Oskam, 1983, hfdst. 4) en benadert naarmate de E G een dominanter positie op de wereldmarkt inneemt meer en meer de vaak zeer geringe totale prijselasticiteit van de wereldvraag. Gezien het in tabel 3.4 vermelde hoge aandeel van de Gemeenschap in de werelduitvoer en de geringe totale prijselasticiteit van de wereldinvoer zullen niet alleen voor melk, maar bijvoorbeeld ook voor suiker, momenteel reeds de marginale budgetlasten van een extra eenheid uitvoer aanzienlij k hoger zijn dan de bestaande restituties suggereren. Het gevolg is dan ook dat bij ongewijzigd beleid de uitgaven voor het markt- en prijsbeleid versterkt zullen toenemen. In wezen heeft de E G voor deze produkten op de wereldmarkt het prijsleiderschap en verpest zij door extra uitvoer haar "eigen" markt. Voor granen is die situatie door het geringere aandeel van de E G in de werelduitvoer vooralsnog wat minder ongunstig. Hier kan echter in toenemende mate gaan meespelen dat landen die hun exportprijzen als gevolg van de stijgende uitvoer van de Gemeenschap voortdurend zien dalen, en dat door hun grote exportvolume nogal sterk voelen, tegenmaatregelen nemen. Deze kunnen bestaan uit het geforceerd zelf verder laten dalen van de exportprijzen van het desbetreffende produkt, waardoor ook de EG-uitgaven gevoelig gaan stijgen. Nadeel van zo'n maatregel is echter dat de schade het grootst is voor de grote exporteur zelf. Ze kunnen echter ~

ook tegenmaatregelen nemen op deelmarkten waar ze zelf minder schade hebben, maar juist de E G veel meer geraakt kan worden. Een voorbeeld daarvan is het ten dele reeds tot uitvoering gebrachte voornemen van de USAom de eigen zuivelvoorraden op de wereldmarkt af te zetten als tegenmaatregel tegen de toenemende afzet van Europese tarwe. Omdat deVS tot voor kort nauwelijks zuivelprodukten uitvoerden, zou zo'n maatregel het eigen land nauwelijks schade berokkenen, maar de EG des te meer. Uitgerekend kan worden dat de afzet op de wereldmarkt van de in 1983 aanwezige Amerikaanse zuivelvoorraden extra budgetlasten voor het EG-zuivelbeleid van ten minste 500 2 850 miljoen ECU (op een totaal van momenteel k 5 miljard ECU) zou veroorzaken. Ook met suiker, indien voorradig, zou zo'n voor de EG schadelijke actie uitgevoerd kunnen worden, in dit geval met name door Australie. De conclusie is dan ook dat de Gemeenschap door zijn exportpositie in toenemende mate kwetsbaar is geworden voor dergelijke tegenacties en daarom veel minder dan voorheen zijn handelspositie kan veranderen zonder dat dat grote repercussies heeft voor het eigen beleid en in het bijzonder de budgetlasten van dat beleid. Dat geldt niet alleen voor produkten waarvoor de Gemeenschap netto-exporterend is en een groot marktaandeel heeft, maarzoals uit bovenstaande blijkt ook voor produkten met een gering netto-marktaandeel, en zelfs voor produkten waarvoor de Gemeenschap een netto-importpositie heeft. Relevant is of andere landen de Gemeenschap kunnen bedreigen o p markten waar ze zelf heel kwetsbaar is geworden. Met name de USAzijn zich van die mogelijkheden de laatste jaren bewust geworden. In feite kan men in dit opzicht spreken van een patstelling die de laatste jaren tussen dit land en de E G is ontstaan, waarbij de eerste de tweede onder druk kan zetten met zuivelprodukten en omgekeerd de tweede de eerste vanuit een nagenoeg analoge handelspositie met tarwe. Het slagveld wordt vooralsnog Egypte, de potentiele slachtoffers de boeren in dat land en de belastingbetalers (of boeren) in de EG en de USA zelf, de winnaars de consumenten in Egypte. De remedie is het maken van onderlinge afspraken tussen beide partners over tjeheersing van de eigen produktie (zie ook Meester, 1984a en Baudet, 1984).

Positie van de ontwikkelingslanden Omdat in dit hoofdstuk de inherente instabiliteit van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid aan de orde is, is in deze subparagraaf vrijwel uitsluitend aandacht besteed aan de directe invloed van de (hande1s)relaties met derde landen op het beleid zelf. Niet of nauwelijks is ingegaan o p de repercussies die een en ander heeft voor met name de ontwikkelingslanden. Die repercussies zijn er uiteraard we1 en werken in een aantal gevallen doeleinden tegen die de EG zich, naast die van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid, heeft gesteld (bijvoorbeeld ten aanzien van het ontwikkelingsbeleid). Als zodanig kan daarvan, vooral politiek, evenzeer een invloed uitgaan die de ongewijzigde voortzetting van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid bemoeilijkt. Wij achten evenwel deze invloed van geringe betekenis en gaan daarom in het kader van deze studie niet in op de mogelijke inconsistenties tussen mogelijkheden tot realisatie van de interne doeleinden van het landbouwbeleid en van andere doeleinden van de E G . We merken nog we1 op dat recentelij k vooral van Amerikaanse zijde erop isgewezen dat de enorme schuldenlast van met name een aantal Latijnsamerikaanse landen niet alleen een bedreiging vormt voor het Westerse bankwezen, maar tevens tot gevolg zal hebben dat de vraag naar landbouwprodukten uit Westerse landen de komende jaren blijft stagneren (zie 0.a. USDA, 1984). Zelfs wordt we1 gesteld dat deze schuldenlast alleen is te verminderen door de betreffende landen (m.n. Argentinie en Brazilie) de gelegenheid te bieden hun landbouwexporten naar het Westen drastisch op te voeren. Een en ander betekent uiteraard een verdere beperking van de mogelijkheden tot ongewijzigde voortzetting van het Gemeenschappelij k landbouwbeleid en met name een vergroting van het conflict tussen de

westerse industrielanden onderling in hun pogingen de eigen landbouwoverschottenproblemen af te wentelen op elkaar of op ontwikkelingslanden.

1

3.4 Regionale en sectorale inkomensverschillen 3.4.1 De aard en de mogelijke onoplosbaarheid van het probleem De derde bron van inherente instabiliteit van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid wordt gevormd door de regionale en sectorale inkomensverschillen die door het beleid niet of onvoldoende kunnen worden opgeheven of mogelijk zelfs in de hand worden gewerkt. De Commissie heeft bij het indienen van haar prijsvoorstellen in 1960 er reeds op gewezen (zie paragraaf 2.3) dat het prijsbeleid tot een verscherpingvan de regionale inkomensongelijkheden in de E G zou leiden. Om die verscherping tegen te gaan achtte de Commissie het nodig naast het prijsbeleid een Gemeenschappelijk structuurbeleid te voeren. Dit beleid is, zoals in paragraaf 2.7 ter sprake kwam, nooit goed van de grond gekomen, dit afgezien van de vraag of het effectief zou zijn geweest voor het door de Commissie beoogde doel.

Aard van het probleem Niet alleen tussen de regio's maar ook binnen een regio tussen produktierichtingen en bedrijven onderling, alsook tussen de landbouw en de overige economische sectoren komen vaak grote inkomensverschillen voor. Die verschillen zijn ten tijde van het Gemeenschappelij k landbouwbeleid in het algemeen niet verminderd.Vooral de in paragraaf 3.3.1 besproken spanning tussen enerzijds marktevenwicht na te streven en anderzijds de inkomens in de landbouw te ondersteunen, heeft in ieder geval tot gevolg gehad dat de landbouwinkomens in de E G gemiddeld genomen voortdurend lager zijn geweest dan de inkomens in andere economische sectoren. Daarbij bleef weliswaar het inkomensniveau in de landbouw voortdurend achter, maar verschilde de jaarlijkse procentuele inkomensgroei niet al te sterk met die in andere sectoren (Meester, 1980). Op kortere termijn zijn we1 relatieve verbeteringen of verslechteringen van de agrarische inkomenspositie ten opzichte van die in andere sectoren waar te nemen. Soms hangen deze samen met gunstige of ongunstige produktieomstandigheden in of buiten de Gemeenschap, soms ook met de Brusselse prijsbeslissingen in de betreffende jaren.

Is hetprobleem oplosbaar? Er wordt weleens de vraag gesteld of met het Gemeenschappelijk landbouwbeleid, ook wanneer dat aangevuld zou worden met een veelomvattender structuurbeleid dan momenteel bestaat, de regionale en sectorale inkomensproblemen ooit opgelost kunnen worden. Met name de laatste jaren vragen sommigen (w.o. Schmitt enTangermann, 1984) zich af of niet met dat beleid in feite slechts op korte termijn enig soelaas is te bereiken, terwijl op langere termijn de sector zich onvermijdelijk aanpast aan wijzigende prijsverhoudingen. De inzet van produktiemiddelen wordt volgens deze visie zodanig uitgebreid of ingekrompen tot de marginale opbrengsten wederom gelijk zijn aan het gewenste niveau.Voor arbeid in de landbouw leidt deze redenering tot de conclusie dat boeren zowel met als zonder landbouwbeleid genoegen nemen met een beloning die in een vaste verhouding staat tot een elders te verkrijgen beloning. Zodra door het beleid de agrarische inkomens hoger komen te liggen zou de sector zich aanpassen door de inzet van arbeid vertraagd te verminderen tot het moment waarop de oude inkomensverhouding weer is bereikt. Liggen de agrarische inkomens lager dan zou het omgekeerde gebeuren. Het spanningsverschil tussen agrarische en niet-agrarische inkomens is in deze theorie een gegeven dat door het landbouwbeleid vooral op langere termijn niet kan worden opgeheven.

Zelf onderschrijven we de stelling dat er een spanningsverschil moet blijven bestaan tussen de landbouw en andere sectoren om de gewenste aanpassing van de sector te bewerkstelligen. Dat neemt niet weg dat juist voor degenen die zich om wat voor reden dan ook niet of niet op korte termijn kunnen aanpassen, landbouwbeleid soelaas kan bieden voor inkomensproblemen. Of het huidige EG-beleid hiervoor de meest geschikte vorm is, is een vraag die in hoofdstuk 4 ter sprake komt. 3.4.2 Inkomensverschillen tussen regio's, sectoren en bedrijven In deze en de volgende subparagrafen wordt enig inzicht verschaft in de hoogte en ontwikkeling van de agrarische inkomens in diverse gebieden en de relatieve positie ten opzichte van de elders verdiende inkomens.Tabel3.5 geeft voor de verschillende lidstaten het aandeel van de bedrijven dat een arbeidsinkomen per arbeidsjaareenheid lager dan 80%, tussen 80% en 120% en hoger dan 120% heeft van het elders verdiende inkomen. D e tabel is berekend op basis van het landbouwboekhoudnet van de E G en laat zien dat het merendeel van de bedrijven een arbeidsinkomen per arbeidsjaareenheid heeft dat minder dan 80% van het vergelijkbare inkomen is. Vooral in Duitsland, Italie, Luxemburg, Denemarken en in recente jaren Ierland is het aandeel van de bedrijven in deze categorie hoog. Relatief minder ongunstig is de situatie in Frankrijk, Belgie, het Verenigd Koninkrijk en vooral Nederland.

Tabel 3.5 Indeling van d e landbouwbedrijven volgens arbeidsinkomen per arbeidsjaareenheid ten opzichte van het vergelijkbaar inkomen a) Niveau van het landbouwinkomen

Boekhoudjaar

Aandeel van de bedrijven (in %) D

F

I NL

B

L UK IRL D K EG-9

I % vande bedrijven waaropeen lager inkomen wordt behaald dan 80% van het vergelij kbaar inkomen voor het betrokken gebied 11 % van de bedrijven waarop een inkomen wordt behaald tussen 80en 120% van het vergelijkbaar inkomen voor het betrokken gebied 111 % vande bedrijven waarop een inkomen wordt behaald van meer dan 120% van het vergelij kbaar inkomen voor het betrokken gebied

Volgens Richtlijn 7211591EEG van de Raad betreffende de modernisering van d e landbouwbedrijven wordt onder vergelijkbaar inkomen verstaan de gemiddelde bruto-verdiensten van werknemers buiten de landbouw. Bron: Gewogen uitkomsten uit het Informatienet Landbouwboekhoudingen van de E G ; tabel overgenomen uit het EG-Landbouwverslag 1982, p. 119.

a)

Inkomerzsverschillen per bedrijfstype en -grootteklasse Gemiddeld de hoogste inkomens werden volgens het EG-landbouwboekhoudnet in de in tabel 3.5 genoemde jaren gerealiseerd op gespecialiseerde varkenshouderijbedrijven. De gemiddelde netto-toegevoegde waarde op die bedrijven lag bijna 90% boven het EG-gemiddelde voor alle produktierichtingen. Bij graan- en tuinbouwbedrijven lag deze inkomenshdicator in die jaren 30 a 35% boven het gemiddelde, bij overige akkerbouw- en wijnbouwbedrijven 20% en bij melkveehouderijbedrijven 10%. Bedrijven met overwegend fruit- en rundvleesproduktie en gemengde bedrijven hadden gemiddeld een lagere toegevoegde waarde dan de gemiddelde indicator voor alle produktierichtingen (Commissie E G , Groen Europa in het kort, no. 26,1984). Bij deze cijfers zij we1 aangetekend dat het Europese boekhoudnet met name voor gespecialiseerde varkenshouderij- en tuinbouwbedrijven vermoedelijk weinig representatief is, mede omdat dit type bedrijven in de Gemeenschap weinig voorkomt. Bij de varkenshouderij kan tevens de invloed van een "hausse"-periode in de varkenscyclus een rol spelen. Berekeningen van DeVeer (1985a) op basis van het EG-boekhoudnet tonen aan dat er een duidelijk verband bestaat tussen bedrijfsomvang en bedrijfsinkomen. Uit die berekeningen kan geconcludeerd worden dat regionale verschillen in het gemiddelde inkomen per bedrijf of per werkende in de eerste plaatsterug te voeren zijn op regionale verkhillen in de gemiddelde bedrijfsomvang. Zo blijken in het boekjaar 1981182zowel in de melkveehouderij als in de graanteelt Italiaanse bedrijven met een bepaalde produktieomvang een hoger inkomen per bedrijf en per werkende te realiseren dan qua omvang overeenkomstige bedrijven in de andere EG-landen. Het feit dat de Italiaanse landbouw als geheel aan de hand van beide inkomensindicatoren beneden het EG-gemiddelde geclasseerd is, wordt primair veroorzaakt door de gemiddeld lage bedrijfsomvang. lnkomensverschillen per gebied Gemiddeld per lidstaat werden in de jaren 70 de hoogste inkomens verdiend in Nederland en de laagste in Ierland. Stelt men voor 1975 de gemiddelde bruto-toegevoegde waarde tegen marktprijzen per arbeidsjaareenheid in de EG-9 o p 100 dan lag deze in de BR-Duitsland op 120, in Frankrijk op 114, in Italie op 71, in Nederland op 207, in Belgie op 174, in Luxemburg op 81, in hetverenigd Koninkrijk op 97, in Ierland op 54 en in Denemarken op 160.Vermoedelijk zijn daarbij vooral de Britse en Italiaanse inkomensniveaus onderschat en die van Nederland en Denemarken overschat vanwege de inkomenscorrecties via indirecte belastingen en subsidies. Het gemiddelde inkomensniveau per arbeidsjaareenheid in de EG-9 was in die jaren ongeveer 5800 ECU. In 1968169 en 1976177 waren volgens gegevens uit een studie over de regionale invloeden van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid, de zogenaamde RICAP-studie (Commissie E G , 1981), de in de vorige alinea voor 1975 berekende verhoudingsgetallen van dezelfde orde van grootte. Dezelfde RICAP-studie laat zien dat op meer gedesaggregeerd regionaal niveau deze inkomensverschillen vaak nog aanzienlijk groter zijn. Z o werden voor 1976177 bij een gemiddelde index voor de EG-9 van 100 indexcijfers voor de bruto-toegevoegde waarde per eenheid arbeid in de landbouw gevonden, die varieerden van omstreeks 250 en meer in het Ile-de France, Sleeswijk-Holstein, de stad-staten Hamburg en Bremen, Noord-Nederland, West-Nederland en de IJsselmeerpolders, tot 30 a 35 in sommige regio's in Italie enWest-Ierland. Die regionale inkomensverschillen zijn sedert het eind van de jaren zestig nauwelijks veranderd, zo blijkt uit de studie.

3.4.3 Inkomensverschillen binnen een regio Hoewel het in het voorgaande om spectaculaire inkomensverschillen gaat zijn voor het gevoelde welvaartsniveau van de agrarische beroepsbevolking niet zozeer de inkomensverschillen binnen de landbouw tussen de regio's relevant maar veeleer de inkomensverschillen met andere bedrijven en economische sectoren binnen de eigen regio alsmede de reele inkomensontwikkelingen in de landbouw in de loop van de jaren. Beide komen nu achtereenvolgens ter sprake.

Gemiddelde verschillen per lidstaat Van de eerste verhouding tussen agrarische en niet-agrarische inkomens lieten we in tabel 3.5 al enkele indicatoren op het niveau van de afzonderlij ke lidstaten zien. In tabel 3.6 zijn wat langere reeksen vermeld en we1 over de verhouding tussen de bruto-toegevoegde waarde in de landbouw per hoofd van de agrarische beroepsbevolking (incl. bosbouw en visserij) en het bruto-binnenlands produkt per hoofd van de totale beroepsbevolking. D e tabel laat zien dat in de meeste lidstaten van de Gemeenschap het gemiddeld inkomen per hoofd van de agrarische beroepsbevolking o p de helft of minder van dat van de totale beroepsbevolking ligt en dat dit verhoudingsgetal in de loop van de jaren in veel landen nauwelijks verandering heeft ondergaan.Voor de EG-9 in totaliteit lag zowel in 1970 als in 1982 dit verhoudingsgetal in de buurt van de 50. Bij deze getallen dient te worden aangetekend dat als definitie voor de agrarische beroepsbevolking is gehanteerd dat de betreffende personen voor ten minste 113 deel van hun werktijd op een landbouwbedrijf werken. Dit leidt tot een overschatting van de werkelijk aangewende arbeid in de landbouw, en derhalve tot een onderschatting van de in de tabel gegeven verhoudingsgetallen, met name in die landen waar veel "part-time farming" wordt bedreven. Dat laatste is vooral het geval in de BR-Duitsland. In dat land bedroeg dan ook zowel in 1975 als in 1979180 de hoeveelheid arbeid in arbeidsjaareenheden slechts 68% van het aantal werkenden volgens de definitie gebruikt in deze tabel. In Frankrijk was dit percentage in 1975 93 en in 1979180 99, in Italie in 1975 86, in Nederland in 1975 85 en in 1979180 87, in Belgie in beide jaren 103, in hetverenigd Koninkrijk in 1975 94, in Ierland in 1975 137 en in Denemarken in 1975 78 en in 1979180 83. Tabel 3.6 Bruto-toegevoegde waarde per hoofd van de agrarische beroepsbevolking in procenten van het bruto-binnenlandsprodukt per hoofd van de totale beroepsbevolking tussen 1970 en 1982 BRFrankDuitsland rijk 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982

37 39 41 42 37 40 41 41 41 37 37 39 42

49 49 55 62 55 50 50 51 51 53 47 46 51

Italie

Nederland

Belgie

Ver. Kon.

44 42 42 47 46 51 48 49 50 50 48 47 48

83 80 81 82 67 73 74 67 66 65 65 82 83

71 73 91 93 73 77 81 69 74 67 69 74 77

69 70 77 88 59 73 73 76 73 70 65 62 71

Berekend uit: OECD, Labour Force Statistics, div. jaren OECD, National Accounts, div. jaren Eurostat, Nationale Rekeningen ESER, 1984 Eurostat, Landbouwstatistisch Jaarboek, div. jaren

Ierland

62 71 72 64 55 53 54

Denernarken 49 50 55 60 59 59 58 51 54 50 58 63 67

Hoewel deze percentages niet alleen het gevolg zijn van part-time arbeid, maar ook van andere definitieverschillen, en voor zover ze meer dan 100 bedragen zelfs onmogelijk juist kunnen zijn, is duidelijk dat vooral de weergegeven inkomensverhouding tussen landbouw en niet-landbouw in de BR-Duitsland een aanzienlijke correctie naar boven behoeft. Dat neemt niet weg dat het gemiddelde inkomen in de landbouw in dat land, evenals elders in de EG, lager blijft dan elders in de economie en dat die verhouding in de loop van de jaren ook niet is veranderd.Voor 1975 is te berekenen dat de bruto-toegevoegde waarde per arbeidsjaareenheid in de landbouw in de EG-9 gemiddeld 54% van die in de totale EG-volkshuishouding was. Voor de afzonderlijke lidstaten was dit getal als volgt: BR-Duitsland 51%, Frankrijk 50%, Italie 52%, Nederland 82%, Belgie 76%, Luxemburg 39%, Verenigd Koninkrij k 74%, Ierland 49%, Denemarken 71%. Dat in de grotere lidstaten het verhoudingsgetal tussen agrarisch en niet-agrarisch inkomen in het algemeen lager is dan in de kleinere lidstaten, is mede te verklaren uit de spreiding van de inkomens over de afzonderlij ke gebieden binnen CCn land. Die spreiding is in grotere lidstaten in het algemeen groter.

Verschillen binnen enkele lidstaten 'Voor het jaar 1970 zijn door Meester (1980, tabel 6.6) de regionale verschillen binnen enkele grotere lidstaten in de verhouding tussen de bruto toegevoegde waarde per werkende in de landbouw en in de economie als geheel verzameld. In tabel 3.7 zijn voor het jaar 1980 op vergelij kbare wijze de regionale verschillen binnen een aantal lidstaten samengevat. Tabel 3.7Toegevoegde waarde per werkende in de landbouw in procenten van die in de economie als geheel in 1980 a) Land

West-Duitsland Frankrij k Italie Nederland Ver.Koninkrijk b)

Gemiddelde

Aantal regio's

38 52 50 65 81

8 8 11 4 11

Hoogste

Schleswig-H. Est Lombardia West East Anglia

Laagste

68 75 73 87 132

Hessen Centre-Est Abruzzi-M. Noord North.Ireland

27 42 41 53 50

a) Door definitieverschillen kunnen de landstotalen afwijken van die van tabel 3.6 b) 1979 Berekend uit: Eurostat, Jaarboek regionale statistiek, 1984 en M.A.F.F., Agricultural Statistics United Kingdom 1980 en 1981

In deze tabel vallen een aantal zaken op. In de eerste plaats b1ijken.de regionale verschillen ook binnen dc lidstaten fors te zijn, zelfs op dit tamelijk geaggregeerde niveau. In de tweede plaats laat een vergelijking met de hierboven aangehaalde tabel voor 1970 zien dat de positie van de hoogste en laagste regio's niet wezenlijk veranderd is in 10 jaar tijd.Voor 1980 kan het in beide tabellen gebruikte verhoudingsgetal berekend worden voor de regio's die in 1970 in Frankrijk, West-Duitsland en Italie koploper, resp. hekkesluiter waren. De indeling van 1970 was verder gedesaggregeerd dan die waarop tabel 3.7 gebaseerd is. Hierna is ook voor 1980 die gedesaggreerde indeling gebruikt. De navolgende uitkomsten komen dan ook niet geheel overeen met die van tabel 3.7. In Frankrijk was in 1970de regio Nord-Picardie koploper met een verhouding tussen agrarische en totale toegevoegde waarde per werkende van 82, in 1980 is dit getal voor Picardie 84. Hekkesluiter was in 1970 Limousin-Auvergne met 40, in 1980 zit Limousin op 39. In West-Duitsland was in 1970 Schleswig-Holstein koploper met 75, voor 1980 kan voor dezelfde regio 68 berekend worden. Bayern was in 1970 het laagst met 29,

dat is 32 in 1980. Koploper Lombardia in Italie scoorde in 1970 69, en in 1980 73. In 1970 was Piemonte-Val d'Aosta het laagst met 39, in 1980 is voor Piemonte 36 te berekenen. Uit deze vergelij king kan geconcludeerd worden dat de verhouding tussen toegevoegde waarde per werkende in de landbouw en in de economie als totaal niet sterk verandert (vgl. Meester, 3980, p. 306). In de derde plaats valt op dat in vrijwel alle gevallen het gehanteerde verhoudingsgetal kleiner dan 100 is. Dit betekent dat vrijwel altijd d e toegevoegde waarde per werkende in de landbouw lager ligt dan in de rest van de economie. Deze discrepantie heeft een tweetal achtergronden. In dynamische zin kan men zeggen dat de landbouw een "declining industry" is en dat zoals eerder in deze studie al opgemerkt is een zeker beloningsverschil noodzakelijk is om de overgang van de landbouw naar andere sectoren te stimuleren. In statische zin speelt daarnaast de organisatiestructuur van de landbouw op bedrijfsniveau een rol. De in de EG dominante organisatievorm, het gezinsbedrijf, maakt een zekere onderbeloning van de produktiefactoren mogelijk zonder de continui'teit van het bedrijf als zodanig aan te tasten. Het feit dat in hetverenigd Koninkrijk naar verhouding veel niet-gezinsarbeid in de landbouw voorkomt, verklaart zeker voor een deel de daar relatief gunstige inkomensverhouding tussen de landbouw en de economie als geheel. 3.4.4 Recente inkomensontwikkelingen in de landbouw Over de ontwikkeling in de loop van de jaren van de inkomens per werkende in de landbouw zijn in tabel 3.8 enkele gegevens vermeld. De weergegeven indices zijn verkregen door de nominale inkomens per arbeidskracht te defleren met het impliciete prijsindexcijfer van het bruto-nationaal produkt. De tabel laat zien dat vooral in de BR-Duitsland, maar ook in Frankrijk en hetverenigd Koninkrijk de reele inkomensde laatste jaren nogal sterk zijn gedaald. Vooral in Ierland vertoont de inkomensontwikkeling een vrij onregelmatig beeld door de jaren heen. De negatieve reele inkomensontwikkeling heeft volgens de gegevens van de Commissie mede tot gevolg gehad dat de agrarische inkomens in de BR-Duitsland, Frankrijk, hetverenigd Koninkrijk en Ierland sedert 197311975 verder zijn achtergeraakt bij die in andere sectoren. In andere landen zou die relatieve positie niet verslechterd of zelfs iets verbeterd zijn. Die conclusie is enigszins in tegenspraak met hetgeen in tabel 3.6 werd gevonden. Kennelijk spelen hier definitieverschillen een rol.

Tabel 3.8 Ontwikkeling van de reele netto-toegevoegde waarde per arbeidskracht in de EG-10 en de lidstaten (197311975 = 100)

BR-Duitsland Frankrijk Italie Ncderland Belgie Luxemburg Verenigd Koninkrijk Ierland Dcnemarken Griekcnland EG-10

197311975

1976/1979

1980/1983

1983

100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

102 91 107 100 97 100 93 116 104 108 99

85 83 108 106 109 113 85 95 118 132 96

77 83 109 109 119 114 86 102 113 135 96

Bron: Commissie EG, (1984), Ontwikkeling van de landbouwinkomens in de Gemeenschap in 1983, Groen Europa in het kort, no. 26. p. 20.

1

3.4.5 Enkele slotoprnerkingen Afgezien van de vraag of ze o p langere termijn onvermijdelij k zijn of zelfs gewenst zijn voor het nog enigszins in de hand houden van de produktiegroei in de E G is zeker dat de hierboven geschetste relatieve inkomensposities en -ontwikkelingen spanningen in de Gemeenschap veroorzaken. Vooral wanneer door de in paragraaf 3.3 geschetste marktonevenwichtigheden en daaruit voortvloeiende budgetproblemen de prijzen de komende jaren nog meer onder druk komen, zal dat de drang om nationale maatregelen ter ondersteuning van de inkomens te nemen vergroten. Voor de landbouwers in regio's met een permanente, nu al grote inkomensachterstand komt daar als extra factor bij dat men het gevoel heeft onvoldoende te kunnen profiteren van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid, omdat de produkten die in hun regio's worden voortgebracht minder prijssteun ondervinden dan elders voortgebrachte produkten, terwijl ook via het structuurbeleid te weinig wordt gedaan om de inkomensachterstand te verminderen. Dit verwijt wordt vooral gemaakt door de Middellandse Zee-regio's. Voor de landen die nog positieve monetaire compenserende bedragen hebben (medio 1985 de BR-Duitsland en Nederland) komt daar als extra probleem bij dat de afbraak van de mcb's in de naaste toekomst tot extra inkomensdruk zal leiden. Met name in de BR-Duitsland levert dat nu al grote moeilijkheden, die reeds zijn uitgemond in nationale inkomensmaatregelen.Tenslotte is er dan nog voor een aantal gebieden (waaronder Nederland) met een nu nog relatief gunstige inkomenspositie het probleem dat dit inkomen verkregen wordt door op lonende wijze bij een vrij kleine marge per eenheid produkt een groot produktievolume voort te brengen. Komt nu de prijs onder druk te staan, dan wordt in relatieve zin de marge en daarmee het inkomen veel sneller kleiner dan in geval hetzelfde inkomen wordt bereikt bij een gering produktievolume met een grote marge.

3.5.1 Inkornensherverdelingseffecten tussen de lidstaten Naast spanningen tussen sectoren, lidstaten en regio's over prijs- en inkomensontwikkelingen levert het conflict tussen het realiseren van marktevenwicht en het verschaffen van een redelijke inkomenspositie ook op indirecte wijze grote spanning tussen de EG-lidstaten en regio's. Aan de orde daarbij is de verdeling van de grote budgettaire lasten die het gevolg zijn van de marktonevenwichtigheden: de zogenaamde lusten- en lastenproblematiek. Deze vormt een min of meer zelfstandige vierde bron van inherente instabiliteit van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid. Hierop wordt in deze paragraaf nader ingegaan. Inkornensherverdeling bewust nagestreefd Een landbouwbeleid dat beoogt via de prijzen van landbouwprodukten de inkomens in de sector te ondersteunen brengt een inkomensherverdeling tot stand van de verbruikers naar de producenten van deze produkten. Dat is dus bewust met dat beleid nagestreefd en heeft, als de producenten in de ene lidstaat wonen en de verbruikers in de andere, uiteraard tot gevolg dat de inkomensherverdeling over de landsgrenzen heen plaats vindt. De lidstaten met een hoge zelfvoorzieningsgraad profiteren van deze herverdeling, de lidstaten met een lage zelfvoorziening dragen de lasten ervan. In verscheidene'onderzoekingen (0.a. Koester, 1977, Rollo andwarwick, 1979, Meester, 1980, Buckwell, Harvey,Thomson en anderen, 1982) is gepoogd de omvang van deze inkomensherverdeling te berekenen. Het probleem daarbij is dat de prijsondersteuning een groot aantal effecten heeft die alle in de beschouwing moeten worden betrokken. In de eerste plaats is er natuurlijk het effect van de ondersteuning op de prijs van het ondersteunende produkt zelf. De bepaling daarvan levert reeds moeilijkhe-

den op omdat niet bekend is wat de prijs zonder deze steun zou zijn geweest. Sommige onderzoekers nemen daarvoor de wereldmarktprijzen, maar deze zijn, zoals in paragraaf 3.3.4 is besproken in toenemende mate be'invloed door het EG-beleid zelf. Met name bij zuivelprodukten, waar de E G een dominante positie op de wereldmarkt heeft, zal het verschil tussen de prijzen met en zonder steun aanzienlij k geringerzijn dan het verschil tussen de huidige EG-prijsen de wereldmarktprijs suggereert. In de tweede plaats worden via de prijssteun op de hoofdprodukten van de Europese Iandbouw op indirecte wijze ook produkten ondersteund waarvoor formeel geen of slechts een beperkte prijssteun geldt. Zo is aannemelijk dat zonder markten prijsbeleid de prijzen van aardappelen, snijmais, varkensvlees, pluimvee, eieren en tuinbouwprodukten (met name opengrondstuinbouwgewassen) lager zullen zijn dan nu het geval is. In de derde plaats moet niet alleen rekening worden gehouden met het effect van het prijsbeleid op de prijzen van eindprodukten, maar ook op die van produktiemiddelen. Dat kunnen marktordeningsprodukten als bijvoorbeeld granen in veevoer zijn, maar ook de eerdergenoemde aardappelen en snijmais en andere veevoeders die indirecte invloed van de prijssteun ondervinden. Daarbij gaat het niet alleen om in de EG voortgebrachte produkten, maar ook om ingevoerde goederen. Z o heeft de EG als nagenoeg enige vrager o p de wereldmarkt grote invloed op de prijsvorming van tapioca, maisglutenvoermeel, citruspulp en andere zogenaamde graansubstituten. Aannemelijk is zelfs dat de prijzen van deze produkten een nauwe samenhangvertonen met de graanprijzen in de EG.

Uitkomsten diverse studies De meeste onderzoekingen houden maar in beperkte mate rekening met deze problemen. Het meest compleet in dit opzicht is de studie van Buckwell, Harvey,Thomson en anderen (1982). Ook deze studie bevat evenwel aannamen die aanvechtbaar zijn.Tabel3.9 geeft weer welke inkomensherverdeling tussen de lidstaten diverse auteurs op grond van hun aannamen vonden voor de jaren 1975-1980. De conclusie in vrijwel alle gevallen is d a t e r sprake is van een inkomensherverdeling ten gunste van Frankrijk, Nederland, BelgiULuxemburg, Ierland en Denemarken en ten laste van de BR-Duitsland, Italie en hetverenigd Koninkrijk. Over de omvang van de in komensherverdeling alsmede over de wenselij kheid ervan verschillen de meningen. Tabel 3.9 Geschatte inkomensoverdrachten tussen de EG-lidstaten als gevolg van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid; resultaten van diverse onderzoekingen (mln. ECU) Onderzoeker(s)

Koestera)

Blancusb)

Morrisc)

Rollo e.a. c)d)

Cambridge e)

Meester

Buckwell e.a.

Geanalyseerdjaar

1975

1976

1978

1978

1979

1977

1980

--

-

-

BR-Duitsland Frankrijk Italie Nederland BLEU Ver. Koninkrijk Ierland Denemarken a) In rnln. RE. b) Ornrekening uit US-$ volgens I$ = f 0,55595 = 0,8944 ECU. c) Ornrekening uit pond-sterling volgens If = 1,50622 ECU. d) Berekening van het handelseffect op basis van exportrestituties. e) Omrekening uit pond-sterling volgens If = 1.54705 ECU. Bronnen: Koester (1977, p. 327). Meester (1980, p. 198), ~uckwell:Harvey,Thornson en anderen (1982, p. 59 en 82).

1

3.5.2 Budgetstrornen tussen de lidstaten Opmerkelijk is dat in de politieke discussies over de lusten- en lastenproblematiek niet de zojuist beschreven inkomensherverdeling het belangrijkste onderwerp is, maar uitsluitend de budgetstromen die samenhangen met het Gemeenschappelijk landbouwbeleid. Dat is daarom opmerkelijk omdat die budgetstrornen in principe erg weinig zeggen over wie werkelijk profiteren of, voor zover het de douane-heffingen of landbouwheffingen betreft, de lasten dragen. Drie voorbeelden mogen dit verduidelijken. De eerste twee betreffen de uitgavenstromen in verband met de interventie op de interne markt; het derde voorbeeld heeft betrekking op de stromen van inkomsten en uitgaven in verband met het handelsverkeer van de EG met derde landen. Ten aanzien van de interventie op de interne markt is bekend dat met name veel magere melkpoeder wordt ge'intervenieerd in de BR-Duitsland. Dat betekent een grote budgetstroom van Brussel naar Bonn. Het ge'intervenieerde poeder is evenwel niet allemaal uit Duitsland afkomstig; om diverse redenen wordt ook uit andere landen (onder andere uit Nederland) poeder in dat land ter interventie aangeboden. De betalingen aan Duitsland kornen dus ook deze andere landen ten goede, en we1 via een transactie van het Duitse interventiebureau met de leveranciers uit deze lidstaten. Dat heet in terrnen van de nationale boekhouding niet meer een budgettransactie, maar een commerciele transactie en is daarom kennelijk politiek minder interessant. Nog wat ingewikkelder wordt het als de ge'intervenieerde poeder we1 allemaal uit Duitsland afkomstig is. Ook dan is er een effect voor andere lidstaten. De onttrekking aan de markt van een deel van de Duitse melkproduktie ondersteunt immers ook de melkprijs in andere landen. Een we1 zeer merkwaardige situatie doet zich voor bij de interne steunverlening aan producenten van zonnebloemzaad. Deze steunverlening heeft de vorm van een verwerkingspremie. In 1983 blijkt zo'n 66 mln. gulden uitgekeerd te zijn aan Nederland, een land waar weliswaar zonnebloemzaad verwerkt wordt, maar in het geheel niet geteeld wordt. In de lusten en lastendiscussie wordt deze 66 mln. gulden als een "lust" voor Nederland gerekend. Ten aanzien van de in- en uitvoer geldt dat veel transactiesvan en naar de Benelux-landen, maar ook van en naar de BR-Duitsland, hetverenigd Koninkrijk en Noord-Frankrijk via Rotterdam of Antwerpen lopen. Welke van de twee havens daarbij wordt verkozen, ook als het om transacties met respectievelijk Belgie of Nederland gaat, kan in de tijd nogal verschillen. Alle douane-rechten en landbouwheffingen ge'ind in een van beide havens worden evenwel in de budgetdiscussie gerekend tot de bijdragen van respectievelijk Nederland of Belgie, terwijl alle bij export via Rotterdam of Antwerpen toegekende restituties worden geacht lusten voor deze landen te zijn. In het meest absurde geval is dus denkbaar dat stadstaten als Hamburg of Bremen met cen in- en uitvoerhaven, die nagenoeg geen landbouwproduktie hebben, worden aangernerkt als de grootste profijttrekkers van het Gerneenschappelijk landbouwbeleid als via die stadstaten veel landbouwgoederen worden uitgevoerd en weinig ingevoerd, terwijl ze omgekeerd bij grote netto-invoer veel lasten dragen. In werkelijkheid verspreiden de lusten en lasten van restituties en heffingen zich over de gehele Gerneenschap, omdat, evenals bij interventie de gehele Gerneenschappelijke markt erdoor wordt be'invloed. Die invloed gaat dus om bij het voorbeeld zuivel te blijven niet alleen naar Nederland orndat ons landzrelatiefveel zuivelprodukten uitvoert naar derde landen, maar ook naar gebieden in Duitsland of Frankrijk die geen gram rnelk buiten de EG-grenzen zetten. Voor deze laatste gebieden betekent narnelijk iedere hoeveelheid door Nederland naar derde landen uitgevoerde zuivelprodukten een vergroting van de afzetmogelijkheden, en derhalve een prijsondersteuning, op de interne markt. Financide solidariteit is dan ook een principe van het Gerneenschappelijk landbouwbeleid dat econornisch volledig verdedigbaar direct

gekoppeld is aan een markt en een beleid welke Gemeenschappelijkzijn in ~uropa. Niettegenstaande deze overwegingen en bedenkingen is de lusten- en lastendiscussie een politiek gegeven dat de stabiliteit van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid, en daarmee van de Gemeenschap als zodanig, ernstig bedreigt. Een schatting van de bedragen waarover het daarbij gaat, is vermeld in bijlage 4. De navolgende tabel 3.10 geeft de situatie in 1983 weer. De tabel laat zien dat in dat jaar de BR-Duitsland en hetverenigd Koninkrijk per saldo de grootste budgetlasten hebben en Italie, Nederland, Griekenland en Ierland de grootste netto-ontvangers van overheidsgelden uit Brussel zijn. Ook in Frankrijk en Denemarken zijn netto-ontvangers. De getallen voor andere jaren vertonen een analoog beeld van de verdeling van uitgaven en bijdragen. Ze bieden met name lidstaten die een netto-bijdrage aan de Gemeenschap leveren een extra handvat zich te verzetten tegen de uit de marktone~enwichti~heden voortvloeiende hoge budgetlasten van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid. De spanningen tussen de lidstaten die voortvloeien uit de lusten- en lastendiscussie zijn te verminderen door die lusten en lasten anders te. verdelen, maar fundamenteel alleen maar op te lossen door de marktonevenwichtigheden zoveel mogelijk te vermijden. Tabel 3.10 Budgettransfers tussen de EG en de lidstaten in 1983 als gevolg van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (mln. ECU)

I

NL

BIL

UK IRL

DK

GR

EUR 10

2770 3376 2505

1522

275

1447 685

655

975

14210

739

488

2960

156 284

223

14210

529

752

0

D

Netto-uitgaven EOGFL a) Financiele bijdragen b) Saldo budgcttransfers

F

4180 3190

-1410

186

1991

515

783 -213

-1513

372

a)

Dc netto-EOGFL-uitgaven betreffen de uitgaven voor het markt- en prijsbeleid (interventie, restituties, mcb's) en het structuurbeleid, minus de inkomsten uit landbouwheffingcn en suikerbijdragen. b) Dc financiele bijdragen zijn berekend op basis van dc BNP- en BTW-verdeelsleutel. Berekend uit: Jaarverslag van de Europese Rekenkamer 1983 en 1984, Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen, 31 dec. 1983 en 31 dec. 1984.

3.6 Ideeen en gedachten in de lidstaten over d e voortzetting van het beleid 3.6.1 Enkele algetnene opmerkingen Na de behandeling van de bronnen van instabiliteit van het huidige EG-landbouwbeleid is aan de orde de bereidheid van de lidstaten en groepen in die lidstaten dit beleid al dan niet in gewijzigde vorm voort te zetten, en de ideeen en gedachten die men over die voortzetting heeft. De bespreking hiervan kan in het kader van deze studie slechts beperkt van aard zijn. Als voornaamste bron is gebruikt een aantal papers gepresenteerd op de voorjaarsconferentie 1984 van de Socidtd Francaise d7Economie Rurale. In die papers zijn door landbouweconomen uit diverse lidstaten de gedachten en ideeen in hun land over de voortzetting van het beleid besproken. De papers zijn alle gepubliceerd in het tijdschrift Economie Rurale (no. 163, september-oktober 1984). Een wat ouder overzicht overde ideeen en gedachten in de lidstaten en de daarbij relevante achtergronden is te vinden bij Meester (1981). Ook hiervan is gebruik gemaakt.Voorts zijn enkele andere bronnen geraadpleegd. Uit de diverse geschriften komt naar voren dat in geen van de lidstaten de landbouwlobby, inclusief het ministerie van Landbouw, zou willen streven naar een renationalisatie van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid. Wel

wordt in veel landen gestreefd naar een zo groot mogelijke eigen nationale beleidsruimte binnen het gemeenschappelijke beleid. In het zoeken naar die ruimte zijn weliswaar vrij sterke renationalisatie-tendensen merkbaar, maar toch overheerst vooral bij landbouworganisaties gevoel dat men met het Gemeenschappelijk landbouwbeleid veel beter af is dan zonder. Met name in de BR-Duitsland, hetverenigd Koninkrijk en Denemarken, dus juist de landen die in het algemeen helemaal niet zo sterk pro-EG (meer) zijn, is dat het geval. Een minder sterk positieve houding is vooral te bespeuren onder landbouworganisaties die het gevoel hebben minder voordeel van het EG-landbouwbeleid te hebben gehad. Men treft deze gevoelens vooral aan in de zuidelij ker delen van de E G , met name Zuid-Frankrijk en Italie (Coulomb en Delorme, 1984, Bergmann, 1984, Tarditi, 1984). Ook ten aanzien van Ierland wordt gesignaleerd dat de houding ten opzichte van de EG overwegend wordt bepaald door de vraag of men er voldoende voordelen van kan verwachten (Matthews, 1984). De pro-Europese houding van de nationale belangengroepen is onzes inziensvrij simpel te verklaren uit het feit dat ze op Europees niveau invloed kunnen uitoefenen op een besluitvormingsproces dat vrij autonoom in de Raad van Ministers van Landbouw ~laatsvindt.zonder dat daar een krachtige "countervailing power" van de niet-agrarische belangengroepen tegenover staat (Senior-Nello, 1985,Tangermann, 1984a). Op nationaal niveau bestaat die "countervailing power" in veel sterkere mate en zou de individuele minister van Landbouw of landbouwbelangenorganisatie zijn belangen individueel moeten verdedigen in een besluitvormingsproces, waarin vooral door de dalende beroepsbevolking de stem van de landbouw steeds minder zwaar wordt. In ~ u r o p e e verband s is het landbouwpolitieke besluitvormingsprocesveel meer autonoom (zie hiervoor Louwes, 1985). In het verleden zijn zelfs meerdere malen met succes de grenzen die de landbouwministers daarbij in principe in acht zouden moeten nemen, verlegd. Recentelij k is dat het geval geweest met het opnieuw introduceren van een landbouw-ECU (naast de overal elders in het EG-beleid voorgeschreven ECU van het EMS) en het toch weer overschrijden van de vooraf gestelde budgetbeperking, beide tijdens de besluitvorming over de landbouwprijzen en de superheffing voor melk in het voorjaar van 1984.

3.6.2 Drie categorieen van voorstellen De ideeen en gedachten in de verschillende lidstaten over de voortzetting van het beleid zijn in te delen in drie categorieen. De eerste betreft voorstellen waarin zoveel mogelijk het bestaande prijsbeleid blijft gehandhaafd. Men wil met dat beleid Cn marktevenwicht nastreven Cn de inkomens in de landbouw steunen. De gedachten gaan daarbij uit naar een (meer) gematigd prijsbeleid in combinatie met aanvullende maatregelen om het marktevenwicht te bevorderen of het inkomen te ondersteunen. In wezen is sprake van een voortzetting van het bestaande beleid. Daarbij kan in een aantal gevallen terwille van een beter marktevenwicht een iets minder sterk accent gelegd worden op de inkomensdoelstelling van het beleid. Men denke bij deze categorie van voorstellen en ideeen aan de 'uitbreiding van de marktordeningen tot produkten die er nu nog niet onder vallen (graansubstituten, plantaardige vetten, olien en eiwitten en dergelijke), aan een beleid met vooraf vastgestelde garantiedrempels en financiele medeverantwoordelij kheid, en tenslotte aan premies en dergelijke tot vrijwillige produktievermindering. Ook extra maatregelen in het kader van het structuurbeleid kunnen voor het bereiken van produktievermindering worden aangewend. In de tweede categorie van ideeen en gedachten blijft de inkomensdoelstelling van het markt- en prijsbeleid zoveel mogelijk gehandhaafd, en tracht men door inzet van andere instrumenten dan de prijs het marktevenwicht te handhaven of herstellen.Tot deze categorie zijn te rekenen de verschillende quantum- en quotumvoorstellen: de prijsondersteuning geldt voor een per bedrijf beperkte omvang, daarboven geldt een lagere prijs.

D e derde categorie van ideeen en gedachten betreft die waarbij het prijsinstrumentarium uitsluitend wordt ingezet voor het bereiken van marktevenwicht en de inkomensdoelstelling gerealiseerd moet worden via directe vormen van inkomenssteun. In principe wordt nog we1 gedacht aan een prijsstabilisatiebeleid, dus aan een beleid waarin a1 te grote prijsschommelingen worden tegengegaan zonder daarmee het langere termijn prijsniveau te verhogen.

3.6.3 De invloed van ontwikkelingen in produktie en voorziening D e ideeen over de voortzetting van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid zijn mede afhankelijk van de positie die een bepaalde lidstaat in de produktie en de voorziening van landbouwprodukten heeft. Het niveau en de ontwikkeling van de produktie in de diverse gebieden van de Gemeenschap is beschreven in bijlage 5 bij dit rapport. Een belangrijke conclusie van die beschrijving is dat maar zeer ten dele een tendens tot regionale specialisatie in de E G te onderkennen is. Eerder is sprake van een handhaving van de bestaande produktieverdeling met een lichte tendens tot concentratie. De (fysieke) opbrengsten per hectare zijn in de gebieden waar ze vroeger reeds o p een hoog niveau lagen nauwelij ks minder snel gestegen dan in gebieden met een vroeger laag niveau. Dat betekent tevens dat onder het bestaande prijsbeleid voor de geldopbrengsten geldt dat waar deze vroeger hoog waren zij dat nu ook zijn, en waar ze laag waren dat nu ook het geval is. Het Gemeenschappelijk landbouwbeleid heeft dus zeker niet geleid tot een door sommigen gehoopte meer evenwichtige verdeling van de agrarische produktiewaarde over de Gemeenschap.Voora1 in gebieden met een laag opbrengstniveau van produkten per hectare vergroot dat niet de animo voor het tot nu toe gevoerde beleid. Hoe de opbrengstklassen over de regio's van de E G verdeeld zijn is onder andere weergegeven in d e figuren B.5.1 en B.5.2 van bijlage 5 waaruit ondermeer blijkt dat de laagste fysische opbrengsten worden gehaald in de zuidelij ke delen van Frankrijk en Italie. Hoe dat uitwerkt op de bruto-toegevoegde waarde per arbeidskracht is voor het gemiddelde van 1976en 1977 weergegeven in figuur B.5.3 van dezelfde bij lage. Tabel 3.11 Zelfvoorzieningsniveaus voor landbouwprodukten in de diverse EG-lidstaten in 1973 en 1982 (op basis van produktie en verbruik in mln. ton graanequivalenten) a) Zelfvoorzieningsgraad Bruto b)

Netto b)

BR-Duitsland Frankrij k Italii Nederland Belgie/Luxemburg Verenigd Koninkrijk Ierland Denemarken EG-9 Aan het gebruik van graanequivalenten als maatstaf voor agrarische produktie e n verbruik kleven overigens ook nadelen. Per saldo is er sprake van een zekere onderwaardering van verder veredelde produkten. Dat leidt ertoe dat d e in tabel 3.11 opgenomen zelfvoorzieningsgraden van d e noordwest-Europese landen, waaronder Nederland, een onderschatting van d e werkelijke situatie zijn. incl. produktie uit ingevoerd veevoer. b) Bruto-zelfvoorzieningsgraad: Netto-zelfvoorzieningsgraad: excl. produktie uit ingevoerd veevoer. Overgenomen uit:Thiede (1984) a)

Ten aanzien van de standpuntbepaling over de voortzetting van het beleid op het niveau van de lidstaat speelt naast de regionale produktieverdeling de zelfvoorzieningsgraad van dat land een belangrijke rol. Naarmate een land meer netto-importerend is, is het enthousiasme voor het bestaande beleid geringer. Dat maakt tevens dat de standpunten over het beleid niet alleen plaats-, maar ook tijdgebonden zijn. Zo kan onder andere een veranderend zelfvoorzieningsniveau het standpunt over het beleid doen veranderen (zie ook de opmerkingen in par. 3.5.2 over de veranderende positie van het Verenigd Koninkrij k). Hoe in graanequivalenten het zelfvoorzieningsniveau in de verschillende lidstaten in recente jaren is geweest laat tabel 3.11 zien. 3.6.4 Ideeen en gedachren in de lidstaren We gaan nu kort in op de ideeen en gedachten in de afzonderlijke lidstaten. Daarbij wordt eerst gekeken naar de importerende landen en vervolgens naar de exporterende landen.

Het Duitse landbouwbeleid heeft een lange traditie van prijsondersteuning op hoog niveau. Daarbij heeft onder andere het voedselvoorzieningargument altijd een belangrijke rol gespeeld (Tangermann, 1984a). Onder een nationaal beleid konden door de netto-invoerpositie de hoge prijzen gemakkelijk worden gehandhaafd via maatregelen bij invoer.-In-het Gemeenschappelijk landbouwbeleid leidde die situatie echter tot aanzienlijke netto-budgetoverdrachten naar de E G (zie ook tabel 3.9 en 3.10j. Deze hoge netto-overdrachten zijn er mede de oorzaak van dat veel groeperingen in de BR-Duitsland pleiten voor een meer marktconform landbouwbeleid (zie 0.a. het overzicht bij Meester, 1981). Daarbij speelt tevens een rol de wens van niet-agrarische sectoren hun export niet te veel bedreigd te zien door protectionistische maatregelen van derde landen als tegenmaatregel tegen de EG-protectie op landbouwgebied (Tangermann, 1984a).Tenslotte speelt mee het gevoel, met name onder sommige landbouweconomen, dat de inkomenspositie van veel landbouwbedrijven in Duitsland en ook in andere EG-landen minder slecht is dan men we1 doet voorkomen. Dit laatste is met name het geval door de inkomsten uit andere dan landbouwactiviteiten en door belastingfaciliteiten (Schmitt, 1980,1984, Schmitt enTangermann, 1984).Verschillende vooraanstaande landbouweconomen pleiten al jaren voor een marktconform landbouwbeleid in combinatie met nationale inkomenstoeslagen, die het inkomensverlies van een prijsdaling moeten compenseren (Koester enTangermann, 1976, Heidhues, Josling, Ritson e.a., 1978, Koester, 1981). InWest-Duitsland zijn echter ook andere geluiden hoorbaar.Weinschenck (1984) bijvoorbeeld wijst terugkeer naar de vrije markt, zonder overheidsingrijpen, af. Hij stelt dat het in evenwicht brengen van vraag en aanbod beter kan verlopen door overheidsingrijpen in de markten van produktiemiddelen. Daarbij kan gedacht worden aan het belasten van produktievcrhogende inputs als kunstmest of bepaalde landbouwmachines. Een bijkomende effect is we1 dat het agrarisch inkomen daalt. Dit zou ook in de visie van Weinschenck deels via directe inkomenstoeslagen gecompenseerd kunnen worden. Hij stelt dat een dergelijke oplossing ook vanuit bijvoorbeeld oecologisch gezichtspunt aantrekkelijk is. Verdergaande intensivering van de produktie wordt zo voorkomen, terwijl met de belasting op produktiemiddelen een instrument voor het beinvloeden van de relatie tussen landbouw enerzijds en landschap, natuur en dierlijk welzijn aan de andere kant verkregen wordt. Vooreerst lijkt echter een benadering ii la Weinschenck nog geen gemeengoed in het denken over het landbouwbeleid in West-Duitsland.

Ten aanzien van de nationale (federale of Lander-)uitgaven van het landbouwbeleid in Duitsland is er volgensTangermann (1984a) al jaren een tendens dat ze achterblijven bij de EOGFL-uitgaven. Deze nationale uitgaven worden in toenemende mate gericht op specifieke groepen, vooral kleinere bedrijven. Tangermann verwacht dat deze tendens zich in de toekomst voortzet. We kunnen daar zelf aan toevoegen dat de Duitse overheid zowel bij de BTW-compensatie van de mcb-afbraak als in de nationale uitwerking van de quotaregeling van melk in 1984, de regeling nogal sterk afhankelijk heeft gesteld van bepaalde bedrijfskenmerken. De BTW-compensatie geldt in feite alleen voor grondgebonden bedrijven. Bij de toepassing van de quotaregeling kregen de kleine bedrijven en bedrijven zonder produktiegroei in de afgelopen jaren, aanzienlijk minder korting op de quota dan de grote bedrijven en de bedrijven die we1 groeiden (zie 0.a. Marktbericht Produktschap voor Zuivel, no. 2836, juli 1984). Dit wijst op een tendens om in plaats van het globale beleid in toenemende mate een beleid gericht op bepaalde groepen bedrijven te willen voeren. De toenemende druk van buiten de landbouw, gecombineerd met de zwakker wordende electorale invloed van de agrarische sector, heeft tot gevolg dat het Deutsche Bauernverband in de loop van de jaren een warm voorstander is geworden van de voortzetting van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid. Dit in tegenstelling tot de situatie tijdens de totstandkomingvan dat beleid in het begin van de jaren zestig, toen de weerstand groot was vanwege de te accepteren graanprijsverlaging (Ackermann, 1970, Tangermann, 1979). Het Duitse ministerie van Landbouw stelt zich o p dezelfde lijn op als het Deutsche Bauernverband. Daarbij wordt overigens we1 geprobeerd de positie van de Duitse landbouw zoveel mogelijk te consolideren. Een instrument daartoe is de quotaregeling voor melk, hetgeen volgensTangermann dan ook verklaart waarom reeds vanaf een zeer vroeg stadium het Deutsche Bauernverband en het Duitse ministerie van Landbouw deze regeling ondersteund hebben. Overigens is binnen het Bauernverband over de quotaregeling een felle discussie gevoerd tussen de Zuidduitse boeren die er een instrument in zagen om de concurrentie van de grote, snel in produktie stijgende bedrijven in het noorden van Duitsland van het lijf te houden, en de Noordduitse boeren die deze bui zagen hangen en vreesden voor extra kortingen van quota op de grotere bcdrijven ten gunste van de kleinere. Die kortingen zijn er, zoals in de vorige alinea vermeld, inderdaad gekomen. In het licht van de toenemende druk van buiten de landbouw een meer marktconform prijsbeleid te voeren, en bovendien te bezuinigen op de (nationale) uitgaven van het landbouwbeleid is het op het eerste gezicht wat vreemd waarom juist de Bondsrepubliek met succes jarenlang positieve monetaire compenserende bedragen heeft gehandhaafd, de recente afbraak ervan gepaard heeft doen gaan met een zeer ruime BTW-compensatie en tenslotte ook nog bereikt heeft dat de rekeneenheid waarin de EG-landbouwprijzen zijn uitgedrukt (de "Groene" ECU) opnieuw gekoppeld wordt aan de sterkste muntin de EG in plaatsvan aan de ECU. Deze maatregelen bereiken juist het tegenovergestelde van een meer marktgeorienteerd prijsbeleid. Bovendien kosten ze de Duitse schatkist veel extra geld: bij de mcb's en de hogere EG-prijzen door de extra afdrachten aan Brussel (zie ook Strijker, 1985), bij de BTW-compensatie door de betaling aan eigen boeren. Een verklaring kan zijn dat in de huidige Duitse regering zowel op grond van electorale overwegingen als vanwege de interne verhoudingen binnen de CDUICSU de balans toch ten gunste van de landbouw doorslaat, wellicht zelfs meer dan onder de voorafgaande SPDIFDP-regering. Daarnaast kan een rol spelen dat de meeste beslissingen zijn genomen in Brusselse overlegorganen waar de invloed van andere sectoren en vakministers (Financien, Economische Zaken) geringer is dan op nationaal niveau. Evenwel werd in 1984 de BTW-compensatie van de mcb-afbraak mede gei'nitieerd door de Duitse minister van Financien. Een geheel andere verklaring is dat de maatregelen mede bedoeld zijn om extra stimulansen

aan de Duitse landbouw te geven ten einde te bereiken dat de eigen voorziening stijgt. Daarmee wordt op den duur het probleem van de relatief grote netto-bijdragen van de BR-Duitsland aan het EG-budget vanzelf opgelost. Dat daar het nog grotere probleem van de alsmaar stijgende EG-overschotten tegenover staat, is een latere zorg. Voorlopig verdwijnt een gevoelig budgetprobleem en op den duur is vooral voor de niet-agrarische sectoren een extra argument geschapen om te pleiten voor een daling van de landbouwprijzen. Het Verenigd Koninkrijk HetVerenigd Koninkrijk is evenals de Bondsrepubliek traditioneel een netto-importeur van landbouwprodukten. Evenwel zijn de prijzen in dit land altijd laag gehouden en is sprake geweest van een zoveel mogelijk liberaal beleid. De toetreding tot de Gemeenschap heeft dit beleid doen veranderen, waardoor ook hetverenigd Koninkrijk te maken kreeg met hoge netto-overdrachten aan Brussel. ECn en ander heeft een zekere parallelliteit in denken en handelen tussen de verschillende groeperingen in dit land en de BR-Duitsland tot gevolg. Ook hier is de nationale landbouworganisatie,.de National Farmers Union, een groot voorstander van de voortzetting van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid, terwijl niet-agrarische sectoren en belangengroepen uiterst sceptisch tegenover dit beleid staan (Marsh, 1984). De balans tussen beide tegengestelde meningen ligt daarbij in hetverenigd Koninkrijk duidelijk minder ten gunste van de landbouw dan in de Bondsrepubliek. Daar komt bij dat de Britten in het algemeen veel negatiever over de E G denken dan de Duitsers. Ten aanzien van de Britse landbouwbelangenbehartigers geldt dat ze weliswaar de hoge prijssteun verwelkomen maar vanwege de daaruit voortvloeiende produktieverschuivingen we1 moeite hebben met de relatief hoge steunvan granen ten opzichte van veehouderijprodukten (zie voor die verschuivingen ook bijlage 5). Zeer waarschijnlijk denken hun Duitse collega's anders over die prijsverhouding tussen granen en veehouderijprodukten. Voorts waren de Britten zeer zeker niet toe aan een consolidering van hun positie door middel van melkquota; zij rekenden nog op een sterke expansie. Buiten de landbouw wordt in het algemeen gepleit voor een verandering in het beleid waarbij de prijzen zoveel mogelijk op wereldmarktniveau worden gebracht. Onder andere de Labour-afgevaardigden in het Europese Parlement willen daarbij we1 de door de prijsdaling veroorzaakte inkomensvermindering compenseren door persoonsgebonden inkomenstoeslagen, "deficiency payments" of subsidies op produktiemiddelen (zie 0.a. DeVeer, 1985a). De financiering van deze maatregelen zou nationaal moeten geschieden, terwijl ook de toekenningscriteria nationaal bepaald zouden moeten worden. In uitzonderingsgevallen, met name in achtergebleven regio's, zou sprake kunnen zijn van gemeenschappelij k gefinancierde toeslagen, gebaseerd op gemeenschappelijke criteria. Ook door Britse landbouweconomen zijn dergelijke voorstellen gedaan (zie 0.a. Marsh, 1977, 1980, 1984, Heidhues, Josling, Ritson e.a., 1978). De Britse overheid is vooral geobsedeerd door de netto bijdrage aan de E G die voortvloeit uit het Gemeenschappelijk landbouwbeleid. Ze probeert daar o p twee manieren iets aan te doen. In de eerste plaats is er de voortdurende discussie in Brussel over een gedeeltelijke terugbetaling van de Britse bijdrage. In de tweede plaats wordt het netto-nadeel voor het Verenigd Koninkrijk voortdurend verkleind door de eigen landbouw uit te breiden. Een zeer geschikt middel daartoe zijn de sedert 1980 bestaande positieve mcb's als gevolg van de appreciatie van het Pond Sterling tegenover de ECU. In beide reacties is er een duidelijke parallel met de houding van de Bondsrepubliek. Vooral met betrekking tot de langdurige handhaving van de positieve mcb's is deze houding voor hetverenigd Koninkrijk opvallend omdat ze ten eerste in strijd is met de traditionele

wens tot zo laag mogelijke voedselprijzen te komen en ten tweede ook nog tot gevolg heeft dat op korte termijn extra budgetmiddelen naar Brussel vloeien. D e conservatieve regering staat kennelijk positiever ten opzichte van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid dan ze vaak doet voorkomen omdat sommige aspecten van dat beleid de landbouwsector het eigen land sterk ten goede komen. Onder de vroegere Labour-regering werden juist de negatieve mcb's langdurig gehandhaafd om te bereiken dat onder het Gemeenschappelij k beleidsinstrumentarium de consumentenprijzen laag bleven. Het feit dat de Conservatieve partij meer dan Labour haar kiezers op het platteland vindt zal daar we1 niet vreemd aan zijn. Bovendien speelt mee een duidelijk streven om de zelfvoorziening van agrarische produkten op te voeren, om op die manier minder afhankelijk van invoer te zijn en nieuwe betalingsbalanstekorten zoveel mogelijk te vermijden als de inkomsten uit de Noordzee-olie mochten gaan dalen. Naast olie is landbouw namelijk CCn van de weinige sectoren van de Britse economie die met het buitenland kan concurreren.

I

I

Belgie In tegenstelling tot Nederland behoort ook Belgie tot de netto-importeurs van landbouwprodukten in de Gemeenschap. Toch verschilt de Belgische beleidslijn vaak maar weinig van de Nederlandse. Een belangrijke havenen doorvoerfunctie, een tuinbouwsector en een vleessector die tamelijk sterk exporterend zijn en hoge grondintensiteit in met name devlaamse landbouw doen de klokken vaak gelijk lopen. Daarbij komt dan nog dat de sympathie voor "Europa" in Belgie een groot draagvlak heeft, waarschijnlijk doordat het land veel EG-instellingen binnen haar grenzen herbergt. D e grote regionale verschillen en de animositeit tussen de taalgroepen beperken de speelruimte echter. Deze regionale verschillen verklaren bijvoorbeeld mede de Belgische steun voor het structuurbeleid, en ook de recente terughoudende reactie op de plannen tot graanprijsverlaging. In beide gevallen gaat het maar om een paar Belgische regio's, toch moet er politiek rckcning mee worden gehouden. Per saldo zullen maatregelen die de Gemeenschappelij ke markt kunnen bedreigen niet op steun van onze zuiderburen kunnen rekenen. Men was overigens a1 in een relatief vroeg stadium doordrongen van de gevaren van structurele onevenwichtigheid op de landbouwmarkten (De Baere, D e Gruben en Beullens, 1976). Italie D e vierde en laatste belangrij ke netto-importeur van landbouwprodukten in de EG is Italie. Evenals in de BR-Duitsland is er een lange traditie van p.rijsondersteuning op hoog niveau. Ook na de totstandkoming van de EG heeft Italie een relatief hoog prijsniveau kunnen handhaven. Dit geldt met name voor produkten waarvan een belangrij k deel van het eigen verbruik afkomstig is uit de aan de andere kant van de Alpen liggende overige EG-landen. Uiteraard leidde het hoge prijsniveau tot een netto-inkomensoverdracht naar andere EG-landen (zie tabel 3.9). Dat Italie ondanks deze inkomenstransfer geen negatief saldo van budgettransfers heeft (tabel 3.10) is vooral toe te schrijven aan een aantal specifieke regelingen voor in dat land voortgebrachte produkten. Met name de prijstoeslagen voor durumtarwe, olijfolie en verwerkte groenten en fruit leiden tot een aanzienlij ke inkomende budgetstroom. Voorts komen er vooral sedert 1979 door het Middellandse Zee-programma extra fondsen Italie binnen. Al deze voorzieningen verklaren waarom de Italianen minder problemen met het EG-budget hebben dan de BR-Duitsland en hetverenigd Koninkrijk. Een en ander neemt niet weg dat er bedenkingen ten aanzien van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid zijn. Vooral het gevoel dat de zuidelijke produkten nog steeds veel minder ondersteund zouden worden

dan de noordelijke is een belangrij k punt van discussie. Daardoor heeft naar het gevoel van de Italianen het Gemeenschappelij k landbouwbeleid weinig bijgedragen aan een inkomensoverdracht ten gunste van de regio's die dat vanwege hun armoede het hardst nodig hebben.Tarditi (1984) spreekt in dit verband van een gevoel de assepoester onder de lidstaten van de Europese Gemeenschap te zijn. Ook het structuurbeleid heeft dit gevoel niet weg kunnen werken omdat ook daar voor Italie relatief weinig uit is voortgekomen.Tarditi tekent daarbij we1 aan dat dat laatste niet zozeer is te wijten aan de EG, maar veel meer aan de gebrekkige administratie in eigen land. Over de ideeen voor een toekomstig beleid is ons weinig meer bekend dan dat men de doeleinden van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid blijft onderschrijven en voorts blijft aandringen o p een betere behandeling van de zuidelijke produkten en regio's. Een eventuele renationalisatie van het beleid is niet in discussie.Tarditi zelf bepleit de vervanging van het prijsbeleid door CCn of andere vorm van inkomenstoeslagen. In diverse papers (w.o.Tarditi, 1984) noemt hij in dit verband onder meer een premie o p arbeid en voor olijfolie een toeslag per boom. Frankrijk De belangrijkste landbouwproducent met een netto-exportpositie in de EG is Frankrijk. Dit land is traditioneel sterk protectionistisch zij het met een vrij laag prijsniveau. Evenals in Italie speelt in de discussie over het Gemeenschappelijk landbouwbeleid de noord-zuid tegenstelling een rol. Tevens is er een merkbaarverschil van opvatting tussen de graantelers en de veehouders. Dit verschil bestaat uiteraard ook in andere EG-landen maar komt in die landen veel minder sterk tot uiting, omdat alle producenten in CCn organisatie zijn verenigd. In Frankrijk bestaan gescheiden organisaties bijvoorbeeld voor graantelers en voor kleine boeren. Couloumb en Delorme (1984) geven aan dat de grote producenten in Frankrij k geporteerd blijven voor de voortzettingvan het Gemeenschappelijk prijsbeleid. De grote graanproducenten willen daarbij we1 een prijsdaling accepteren, maar dan alleen in combinatie met een uitbreiding van de communautaire preferentie tot de graansubstituten en andere veevoergrondstoffen. De grote veehouders hebben daarentegen een voorkeur voor het handhaven van de vrije toegang tot de wereldgrondstoffenmarkten. Organisaties van kleinere producenten en ook organisaties van jonge boeren hebben zich altijd meer uitgesproken voor een structuurbeleid en een sociaal beleid gericht op bepaalde groepen bedrijven dan voor een landbouwprijsbeleid. Onder de regering Giscard d'Estaing was het officiele regeringsbeleid volgens Coulomb en Delorme gericht op handhaving van het "acquis communautaire" met acceptering van een zekere prijsdaling voor zowel granen als melk. Daarbij werd we1 gestreefd naar het weren van substituten en voorts met kracht geijverd voor afbraak van de positieve mcb's van de BR-Duitsland en Nederland. Deze werden gezien als een ernstig obstakel voor de ontwikkeling van de "petrole vert" waaraan Frankrijk een belangrijke deel van zijn deviezen zou moeten verdienen. Onder de regering Mitterand is deze politiek is wezen voortgezet waarbij twee additionele elementen een rol zijn gaan spelen. Het eerste is de taak die de EG zou hebben in de wereldvoedselvoorziening (zie ook het Memorandum van Pisani over ontwikkelingssamenwerking en voedselstrategieen, Bulletin van de E G , Supplement 5/82). Het tweede betreft de gedachte van een politiek van gedifferentieerde prijzen, waarbij de prijssteun gestaffeld zou moeten worden naar het per afzonderlijk bedrijf geleverde quantum; naarmate dat quantum groter wordt zou de prijssteun lager moeten worden (zie ook de voorstellen van de Franse socialisten in het Europese Parlement: DeVeer, 1985a). Een andere vooral door de Fransen voorgestane staffeling is die naar intensiteit van de produktie. Met name de produktie van melk met behulp van aangekocht veevoer zou tegen een lagere prijs moeten geschieden.

De ideeen onder Franse landbouw-economen lopen in het algemeen redelijk parallel met de hierboven besproken gedachten. MahC (0.a. 1984) pleit bijvoorbeeld al jaren voor een lagere, maar meer evenwichtige protectie. Klatzman (1983) wil2l/z mln. ha grasland in akkerland omzetten om met Franse landbouwprodukten de derde wereld te voeden. Pleidooien voor een quantum-beleid zijn er onder andere van Durand (1980) en Auberger (1980). Een afwijkende mening heeft Bergmann. Hij onderschrijft al jarenlang de ook bij andere Europese landbouweconomen levende gedachte van een marktconform prijsbeleid in combinatie met persoonsgebonden inkomenstoeslagen (zie 0.a. Atlantic Institute, 1970, Bergmann, 1972, Siena Memorandum, 1984).Ten aanzien van de problemen in de zuidelijke regio's in Frankrijk en Italie is hij van mening dat deze niet het gevolg zijn van een te lage prijsondersteuning, maar van afwijkende vraag- en aanbodkenmerken van de daar geteelde produkten ten opzichte van de noordelijke produkten. In een recent paper (Bergmann, 1984) wijst hij erop dat de EOGFL-uitgaven voor bijvoorbeeld olijfolie, wijn en tabak per eenheid produkt zelfs aanzienlij k hoger zijn dan voor graan en melk. Hij meent dat oplossingen voor de zuidelijke produkten gezocht moeten worden in structuurverbetering (vooral door bedrijfsvergroting), een betere organisatie van de afzet en dergelijke. Evenmin als in andere lidstaten is in Frankrijk een discussie gaande over een eventuele renationalisatie van het landbouwbeleid. De indruk bestaat bij ons we1 dat, in tegenstelling tot elders in de EG, in dat land in feite nog steeds ontkend wordt dat er fundamentele problemen met het bestaande beleid zijn. De oorzaak zou volgens vele Fransen nog steeds liggen in enkele onvolkomenheden van het bestaande beleid, met name in de vrije invoer van graansubstituten en plantaardige vetten, olien en eiwitten. Ook de toenemende export naar niet-EG-landen is in Franse ogen geen probleem, maar een gerechtvaardigde bijdrage van Europa aan de wereldvoedselvoorziening. Denemarken

Een tweede belangrijke netto-exporteur van landbouwprodukten in de EG is Denemarken.Traditionee1 had dit land een liberaal landbouwbeleid met aan de wereldmarkt aangepaste prijzen. De toetreding tot de E G heeft deze traditie doorbroken en geleid tot een sterke stijging van de prijzen in de Deense landbouw. Uiteindelijk leidde deze prijsstijging tot een hausse op de grondmarkt en in de aankoop van produktiemiddelen, die gepaard ging met het maken van grote schulden. Op zijn beurt had dat weer tot gevolg, dat bij de stijgende inflatie en rentevoet in combinatie met niet meer stijgende landbouwprijzen de Deense landbouw in de tweede helft van de jaren zeventig in een ernstige crisis verzeild raakte. De laatste jaren is men bezig te herstellen van deze crisis. ECn en ander heeft we1 geleid tot een zekere scepsis van de Deense landbouw ten opzichte van het Gemeenschappelij k landbouwbeleid. Evenwel is men zich bewust van het belang van een vrije toegang van Denemarken tot de Europese markten en derhalve tegenstander van renationalisatie. Volgens Nielsen (1984) denken de Denen op wat langere termijn vanuit hun eigen traditie aan een meer geliberaliseerd Gemeenschappelijk landbouwbeleid waarbij de prijzen op het evenwichtsniveau tussen vraagen aanbod liggen. De overgang van het huidige prijsbeleid naar een dergelijk liberaal beleid zou geleidelijk moeten geschieden. O p korte termijn zijn evenwel volgens Nielsen de Denen in het geheel niet toe aan het aanvaarden van d e consequenties van een dergelijke beleidsverandering, zelfs niet als deze geleidelijk plaatsvinden. Nielsen haalt in dit verband een recent regeringsrapport a m dat pleit voor handhaving van het prijsbeleid als essentieel instrument om de agrarische inkomens op peil te houden, voor voldoende financiele middelen om dit beleid te financieren en voor handhaven van d e basisprincipcs van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid. Wel accepteert men voor de korte termijn garantiedrempels,

medeverantwoordelijkheidsheffingen en voor een overgansperiode quota voor melk. Een meer algemene introductie van quota wordt verworpen. Hetzelfde geldt voor - aanvullende - nationale steunmaatregelen.

I

lerland Een derde belangrijke netto-exporteur van landbouwprodukten in de E G is Ierland. In veel opzichten is de positie van dit land te vergelijken met die van Denemarken.Traditionee1 exporterend met een liberaal landbouwbeleid, is ook in dit land na een aanvankelijke hausse direct na de toetreding de landbouw aan het eind van de jaren zeventig in een ernstige crisis geraakt door hoge grondprijzen, hoge inflatie, hoge rente, grote investeringsschulden en niet meer zo snel stijgende landbouwprijzen. Evenals in Denemarken is men momenteel bezie van deze crisis te herstellen. Door deze gebeurtenissei heerst sterk het gevoel dat Ierland nog niet voldoende heeft kunnen profiteren van de voordelen die het land kan trekken van de bestaande Gemeenschappelij ke markt en het Gemeenschappelijk landbouwbeleid. Zolang dat profijt er niet is, is het vooralsnog moeilijk om te discussieren over beleidsveranderingen, laat staan over een consolidering van de produktie. De invoering van een quota-stelsel voor melk kwam dan ook als een grote schok in de Ierse landbouw (zie 0.a. Matthews, 1984). Door het hanterenvan het veto-recht in de prijsonderhandelingen van 1984 werd ruimte gekregen de groei van de melkproduktie voorlopig voort te zetten. Punten van discussie onder Ierse landbouw-economen zijn de concurrentievervalsende effecten van de (vooral Britse) mcb's (zie 0.a. Sheehy, 1984a, Keane and Lucey, 1984a) en van de (eveneens Britse) Milk Marketing Boards (Keane and Lucey, 1984b). In het verleden heeft Sheehy (1984b) zich uitgesproken voor de quotering in de melksector. Griekenland Ook Griekenland behoort tot de lidstaten met een doorgaans positieve agrarische handelsbalans. De Griekse toetreding tot de E G in 1981 had vooral geo-politieke en strategische achtergronden. De conservatieve regering die de toetreding doorzette, verwachtte twee effecten: ruimte voor het bedrijfsleven op de grote EG-markt en steun bij de opbouw van de economie. Met de regeringswisseling waarbij de PASOK (de socialistische partij) de leiding kreeg, is het laatste element zwaar gaan tellen, terwijl de vrije concurrentie op de Gemeenschappelijke markt eerder als nadelig dan als wenselijk gezien wordt. Griekenland vindt dat haar strategische positie een prijs waard is. D e gedachte van achterstelling van mediterrane produkten in het Gemeenschappelij k landbouwbeleid wordt ijverig door de Griekse regering ondersteund. De instelling van de "geintegreerde programma's ten behoeve van mediterrane gebieden" (zie par. 4.7.3) is vooral door Griekenland afgedwongen, in ruil voor instemming op andere terreinen (de Iberische toetreding). Dit patroon zal vooreerst we1 blijven bestaan: voor unanieme EG-besluiten zal betaald moeten worden in d e vorm van maatregelen ten gunste van Griekenland. De mening van veel Griekse onderzoekers dat de toetreding per saldo positief voor Griekenland en de Griekse landbouw is (zie bijvoorbeeld Kamenidis, 1980, Georgakopoulos en Paschos, 1983) verandert daar weinig aan. Nederland Tenslotte is ook Nederland een belangrijke netto-exporteur van landbouwprodukten in de EG. Op de positie van ons land wordt uitgebreid ingegaan in paragraaf 3.7 (zie voorts Meester, 1984a). Evenals in de andere netto-exporterende lidstaten is het streven altijd gericht geweest op relatief lage prijzen, waarbij overigens we1 de inkomenspositie van de boeren in het

oog werd gehouden.Ten tijde van de discussie over de invoering van de superheffing voor melk gaven vooral het (liberale) Koninklijk Nederlands Landbouw ComitC, een belangrijk deel van de Christelijke Boeren- en Tuinders Bond en de zuivelindustrie de voorkeur aan het voortzetten van een marktconform beleid, terwijl vooral de agrarische jongerenorganisaties, de organisaties van werknemers in landbouw en voedingsmiddelensector, een ander deel van de CBTB en de Katholieke Nederlandse Boeren- en Tuinders Bond de voorkeur aan de superheffing met handhaving van een hoger prijsniveau gaven. In de politieke partijen liep ongeveer dezelfde scheidslijn met de VVD als voornaamste pleitbezorger voor een marktconform beleid en de linkse partijen voor het quota-stelsel. Traditioneel eensgezind zijn alle belangrijke groeperingen in Nederland over de noodzaak tot handhaving van de Gemeenschappelijk landbouwbeleid. Voorts bestaat eensgezindheid over de wenselijkheid tot het zoveel mogelijk streven naar een open relatie met derde landen. Overigens speelt hier we1 een tegenstelling tussen de akkerbouwsector, die de invoer van graansubstituten aan banden wil leggen en voorstander is van CCn of andere heffing op ingevoerde plantaardige olien, vetten en eiwitten, en de veehouderijsectoren die met name de invoer van graansubstituten en eiwitten voor veevoerdoeleinden zoveel mogelijk vrij willen houden. De voedingsmiddelenindustrie, de handel en de aan de (Rotterdamse) haven gelieerde bedrijven zijn eveneens geporteerd voor het zo laag mogelijk houden van de communautaire preferentie, met name ook voor olien en vetten.

3.6.5 Conclusie

I

Uit bovenstaand wat kaleidoscopisch overzicht van ideeen en gedachten in de EG-lidstaten zijn de volgende meer algemene conclusies te trekken: - in geen van de lidstaten lijkt de wens te bestaan tot renationalisatie van het bestaande landbouwbeleid. Vooral de landbouw zelf is sterk geporteerd voor een voortzetting van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid, - eCn en ander neemt niet weg dat er bij diverse producenten een sterk gevoel bestaat nog niet voldoende te hebben kunnen profiteren van het beleid. Men name geldt dit in het zuiden van de Gemeenschap en in de later toegetreden landen, - daarnaast is er in veel landen de behoefte binnen het algemene kader van het Gemeenschappelijke beleid een zekere vrijheid bij de nationale uitvoering te hebben. Aldus kan aan de economische en politieke situatie in eigen land tegemoet worden gekomen. We zien dat bij de mcb's en recentelijk bij de toepassing van de superheffing. Vooral in Frankrijk en de BR-Duitsland bestaan tendensen te streven naar een meer op specifieke groepen van bedrijven gericht landbouwbeleid, dan met het huidige globaal werkende prijsbeleid is te realiseren, - de landen met een netto-importsaldo streven ernaar vooral door middel van een zo hoog mogelijk prijspeil de eigen produktie zodanig te stimuleren en het verbruik af te remmen dat dit importdeficit zo snel mogelijk verdwijnt. Dit geldt met name voor de BR-Duitsland en het Verenigd Koninkrijk die onder andere op deze wijze hun budgetbijdrage aan Brussel kunnen verminderen, - over de noodzakelijke fundamentele beleidswijzigingen wil men vooral in landbouwkring nog weinig horen. Buiten de sector en ook onder vele landbouweconomen heerst de opvatting dat ongewijzigde voortzetting van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid niet mogelijk is. Een beter marktevenwicht wordt als dwingende voorwaarde voor het landbouwbeleid gezien. Globaal wordt het toekomstig beleid dan begrensd door contingentering aan de ene kant en prijsdaling met directe inkomenstoeslagen aan de andere, - als een eventuele prijsdaling aan de orde komt lijkt daarvoor nog de meeste ondersteuning te verwachten van exporterende landen als

Frankrijk, Denemarken en Nederland. Zij zien door de toenemende produktie in importerende landen hun eigen afzetmogelijkheden op de interne EG-markten afbrokkelen. Producenten in de importerende landen bepleiten daarentegen uiteraard de handhaving van de comfortabele positie waarin ze nu verkeren, - gezien de grote verscheidenheid aan opvattingen en belangen in de EG zal het zeer moeilijk zijn tot fundamentele wijzigingen van het landbouwbeleid te komen. Alleen bij grote druk van buitenaf (met name budgettair en vanuit derde landen) zal men komen tot afspraken voor een nieuw beleid. D e gezamenlijke wens renationalisatie te vermijden zal er in principe toe leiden dat dit opnieuw een Gemeenschappelijk beleid is. Daarvoor is echter vermoedelij k we1 vereist dat concessies gedaan worden aan producenten in regio's die zich nu reeds achtergesteld voelen, terwijl enige nationale beleidsruimte noodzakelijk lij kt, om gezamenlijke besluitvorming mogelijk te houden.

1 1

I1

3.7 De positie van Nederland 3.7.1 Doe1 van de paragraaf In de voorgaande paragrafen zijn naast gegevens over de totale EG diverse malen cijfers over de afzonderlijke lidstaten gepresenteerd. Daaronder waren ook data over produktie, verbruik, zelfvoorzieningsniveau, inkomen en lusten- en lasten van Nederland. In deze paragraaf willen we op enkele specifieke data voor Nederland nader ingaan. Met name wordt enige aandacht besteed aan de aandelen van de verschillende produkten in de produktiewaarde van de Nederlandse landbouw en aan de ontwikkeling van enkele handelscijfers. Doel van de paragraaf is aan te geven welke ontwikkelingen zich op deze punten de laatste jaren hebben voorgedaan en waar vanuit het Nederlandse belang in de toekomst veel aandacht besteed moet worden. Uitvoerige beschrijvingen van de produktieverdeling in de E G en de positie van Nederland daarin, alsmede van de ontwikkeling van de agrarische handel van Nederland zijn opgenomen in de bijlagen 5 en 6 bij dit rapport. Deze paragraaf geeft daarvan samenvattingen. 3.7.2 Produktie e n voorziening

Haven- e n verwerkingsfunctie De in paragraaf 3.6.3 gepresenteerde tabel 3.11 laat een zeer hoge bruto-zelfvoorzieningsgraad van landbouwprodukten in Nederland zien. In graanequivalenten gemeten was deze 141% in 1973 en 168% in 1982.Alleen Ierland en Denemarken hebben in de Gemeenschap een nog hogere zelfvoorziening.Voorts laat de tabel zien dat de Nederlandse bruto-zelfvoorzieningsgraad tussen 1973 en 1982 relatief sterk steeg ten opzichte van de andere EG-landen. Kijken we naar de netto-zelfvoorzieningsgraad, dus houden we rekening met de invoer van veevoer. dan bliikt dat Nederland een netto-im~orteur van landbouwprodukten is. In dat opzicht is er een opvallend verschil met de andere belangrijke landbouw-exporterende lidstaten Frankrijk, Ierland en Denemarken die maar geringe verschillen tussen de bruto en de netto-zelfvoorzieningsgraad laten zien. De landbouwproduktie in die landen is vooral gebaseerd op in eigen land voortgebracht veevoer, die in Nederland op ingevoerd veevoer. Ons land heeft voor ziin landbouwprodukten ongeveer evenveel grond elders in de wereld in gebruik als binien de eigen grenzen (Bakker, 1984). Men zou ook kunnen zeggen dat een belangrijk deel van de Nederlandse landbouw in aansluiting op de havenfunctie van Rotterdam een soort verwerkingsfunctie heeft waarbii van overzee aangevoerde (plantaardige) grondstoYffen en halffabrikaten worden omgezet in voornamelijk voor de Europese markten bestemde (dierlijke) eindprodukten.

De oorsprong van die verwerkingsfunctie is gelegd aan het eind van de vorige eeuw toen door het goedkope aanbod van granen van overzee Europa netto-importeur werd van deze produkten. De voortzetting ervan is dan ook in principe afhankelijk van het blijven bestaan van deze invoerstroom. De stijgende zelfvoorziening van de E G heeft tot gevolg dat hier langzaam, maar onafwendbaar een eind aan komt. Het "gat" in de Europese marktordening voor wat betreft de invoer van plantaardige eiwitten, olien en vetten, en van graansubstituten verlengt de periode waarin zich dit vestigingsplaatsvoordeel voordoet. Dat blijft zo tot het moment waarop Europa meer kan produceren dan het zelf verbruikt, dan we1 tot het moment dat het "gat" door nieuwe marktordeningen gedicht is. Nederland zal derhalve in toenemende mate zijn concurrentiekracht van de landbouw moeten putten uit andere voordelen dan een relatief goedkoop grondstoffenpakket, bijvoorbeeld van concentratievoordelen of van de voordelen van een goede organisatie van de produktie en de afzet. Een gedeeltelijke handhaving van het goedkope grondstoffenvoordeel is mogelij k door het o p tijd creeren van goede transportverbindingen voor de aanvoer van plantaardige produkten uit de Noordfranse produktiegebieden. Relatief weinig rnarktordeningsprodukten in het produktiepakket

De verwerkingsfunctie van de Nederlandse landbouw heeft tot gevolg dat de aandelen van de verschillende produkten in de totale agrarische produktiewaarde er anders uitzien dan gemiddeld in de E G . Een vergelijking van die aandelen voor Nederland en het gemiddelde van de EG-9 in 1982 is weergegeven in tabel B.5.2 van bijlage 5. De tabel laat zien dat van de produkten met een "zware" marktordening Nederland alleen voor zuivel en suiker een hoger produktieaandeel heeft dan de EG-9 gemiddeld. Voor granen en rundvlees zijn de aandelen aanzienlijk lager. Relatief hoog zijn ze voor produkten met een "lichtere" marktordening (met name varkensvlees en eieren) en voor niet- marktordeningsprodukten (met name aardappelen en de onder "Andere" begrepen sierteeltprodukten). Kijkt men naar een aantal totalen dan vie1 in 1982 in de E G gemiddeld 91,5% en in Nederland 81,5% van de agrarische produktiewaarde onder een marktordening. Bij de "zware" marktordeningsprodukten waren deze percentages voor de EG 60 en voor Nederland 45, waarvan in ons land melk 28 procentpunten voor haar rekening nam. Deze cijfers laten zien dat van de zware marktordeningsprodukten voor ons land alleen de melk van grote directe betekenis is en ~ e d e r l a n dvoor het overige het vooral moet hebben van de indirecte effecten van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid.Tabel B.5.3 in Bijlage 5 laat zien dat tussen 1974 en 1982 deze tendentie zich nog" versterkt heeft. De indirecte effecten vloeien vooral voort uit de toegang tot de markten van de andere lidstaten, van de overige produkten en van de interdependenties die er tussen zware marktordenings- en overige produkten zijn. Dankzij de Gemeenschappelijke markt, waarvoor het Gemeenschappelijk landbouwbeleid de politieke voorwaarde vormt, kan Nederland zonder tarifaire belemmeringen of contingenten naast granen, zuivel, rundvlees en andere "zware" marktordeningsprodukten, produkten als varkensvlees, slachtpluimvee, eieren, aardappelen, fruit, groenten en bloemisterijprodukten uitvoeren naar de andere EG-landcn. Voorts is de vrije toegang gegarandeerd van produkten als olien en vetten, chocoladewerken en dergelijke, die in Nederland gepioduceerd worden uit ingevoerde grondstoffen, alsmede van in Rotterdam ingevoerde grondstoffen die bestemd zijn voor doorvoer. Alleen de in paragraaf 2.5 besproken maatregelen, met name op veterinair of fytosanitair gebied, kunnen die vrije toegang belemmeren. Ten aanzien van de interdependenties is in dit rapport er al enkele malen op gewezen (0.a. in paragraaf 3.5) dat steun voor het ene produkt onder b c ~ a a l d voorwaarden e ook steun voor hct andere ~ r o d u k betekent.Vooral t de intensieve veehouderij, maar zeer waarschijnlij k ook de teelt van aardappelen en opengrondsgroenten ondervindt de invloed van het

prijsbeleid voor granen en suiker. Voor intensieve ~eehouderij~rodukten geschiedt dat, naast hetgeen in de (lichte) marktordening aan grensmaatregelen is vastgelegd, doordat de rendementen sterk afhangen van de voederkosten en deze voederkosten in belangrij ke produktiegebieden (met name delen van de BR-Duitsland, Frankrijk en Denemarken) voor een groot deel afhankelijk zijn van de graanprijzen. Voor aardappelen en tuinbouwprodukten uit de volle grond is er een indirecte prijssteun doordat de graan- en suikermarktordeningen teeltverschuivingen in de E G teweeg brengen in de richting van de marktordeningsgewassen, waardoor de prijzen van de niet-marktordeningsgewassen een opwaartse druk ondergaan; deze druk wordt niet teniet gedaan door extra aanvoer van overzee. Vanwege de daaraan verbonden problemen moet in dit rapport een kwantificering van de zojuist besproken indirecte effecten voor Nederland van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid achterwege blijven. Het zal evenwel duidelijk zijn dat die effecten van zodanig belang zijn, dat zij het streven naar handhaving van de Gemeenschappelijke landbouwmarkt volledig rechtvaardigen. Dit nog afgezien van het directe belang als gevolg van het prijsbeleid voor zware marktordeningsprodukten. Een aardig detail in dit verband is, dat waar Nederland gezien wordt als een van de lidstaten met het grootste positieve saldo van b ~ d ~ e t s t r o m eberekeningen n, laten zien dat per eenheid toegevoegde waarde in de landbouw, de budgetstroom naar ons land CCn van de geringste is van alle E G regio's (zie 0.a. Commissie E G , 1981). In het licht van het voorgaande is dat niet verwonderlijk.

Zelfvoorzieningsniveaus Om een indruk te geven welke produkten van de Nederlandse land- en tuinbouw, en de voedingsmiddelensector, in belangrij ke mate in het buitenland worden afgezet is in tabel 3.12 voor een tweetal perioden van een groot aantal produkten de zelfvoorzieningsgraad weergegeven. Helaas is van de sierteeltsector deze zelfvoorzieningsgraad niet precies bekend. Wel is bij benadering bekend welk deel van de produktiewaarde van deze sector wordt uitgevoerd; in 1982 was dat meer dan 75%. Rekening houdend met een invoervan sierteeltprodukten van ongeveer 10% van de produktiewaarde, komt dat neer op een zelfvoorzieningsgraad van van deze sector van ongeveer 300%. '

3.7.3 Ontwikkelingen in in- en uitvoer De totale uitvoerwaarde van onbewerkte en bewerkte land- en tuinbouwprodukten van Nederland was in 1982 ruim 40 miljard gulden of bijna een kwart van de totale uitvoerwaarde.Tegenover die uitvoer stond een invoer van land- en tuinbouwprodukten van 27 miljard gulden of een zesde deel van de totale Nederlandse invoerwaarde. Hoe de agrarische handel van Nederland zich sedert het ontstaan van het EG-landbouwbeleid ontwikkeld heeft, wordt uitvoerig besproken in bijlage 6. Daarbij is onder andere gekeken naar de herkomst en bestemming van de goederen en is voorts onderzocht in hoeverre zich ten aanzien van zware marktordeningsprodukten (in casu granen, suiker, zuivel en rundvlees) andere ontwikkelingen hebben voorgedaan dan bij niet-marktordeningsprodukten (groenten, fruit, bollen en bloemen) en bij een restgroep overige produkten (waaronder de "lichte" marktordeningsprodukten).

Toenernende afzet op de wereldrnarkt De conclusies van de analyse zijn ten aanzien van de uitvoer als volgt samen te vatten. In de onderzochte periode 1960-1980 is de waarde van de export van landbouwprodukten naar de andere EG-lidstaten sneller gegroeid dan die naar niet-lidstaten. Gemiddeld genomen bleef evenwel de groei van de agrarische exportwaarde achter bij die van andere produkten. Echter zijn er op dit punt nogal wat verschillen naar gebied van bestemming:

I

Tabel 3.12 Zelfvoorzieningsgraad van Nederland voor diverse land- en tuinbouwprodukten a)

Granen Aardappelen Suikcr Vcrsc groenten Vers fruit b) Plantaardige olicn en vctten c) Margarine c) Vccvocders d)

26 128 1 18 189 67 130 105 52

27 143 160 199 50 122 123 52

152

299

Zuivel e) VC t

protclnen vcrsc produktcn nlct-magerc mclkpocder magere mclkpoedcr condens botcr kans Vlccs totaal rundvlees kalfsvlees varkensvlees slachtpluimvec schape- en geitcvlecs

I

Eicrcn

"1973174" betckcnt voor plantaardige produkten het gcmiddelde van 1972173, 1973174 en l974/75 en voor dicrlijkc produkten het gcmiddelde van 1972, 1973 en 1974; "1980181" analoog. b) Exclusief citrusfruit. c) lnclusicf produkten uit ingcvocrde grondstoffen. d) Voor vecvocdcrs zijn gebruikt dc ZW-cijfcrs voor 1974175 en deVEM-cijfers voor 1982183; het betreft dc som van ruwvocr en krachtvocr. e) Voor alle zuivelprodukten zijn i.p.v. 1979,1980en 1981 dc gemiddeldcn van 1978, 1979en 1980 vermeld. Bron: Commissie EG. Landbouwverslag 1983. LEI (voorhecn Ministeric van Landbouw envisserij), Jaarstatististiek van de vcevoedcrs, div. jaren a)

I

was omstreeks 1960 het aandeel van landbouwprodukten in het totale exportpakket van gebied tot gebied verschillend, omstreeks 1980 was dat voor elk gebied ongeveer 20%. Binnen het pakket landbouwprodukten deden zich ook nogal wat verschillen voor. Z o blijkt in d e jaren zeventig de uitvoer van (zware) marktordeningsprodukten zich relatief steeds meer o p niet-EG-landen te hebben gericht. Dit in tegenstelling tot d e jaren zestig toen zich zowel voor zware marktordeningsprodukten als voor overige produkten een groeiende gerichtheid o p de E G voordeed. D e stijgende zelfvoorziening van de E G , vooral voor marktordeningsprodukten, vormt hiervoor zonder enige twijfel een belangrijke verklaring. Voor niet onder een zware marktordening vallende produkten doet het verschijnsel zich niet voor. Dit kan mede verklaard worden uit de toegenomen doorvoer van uit derde landen ingevoerde produkten (met name iecvoer) naar andere EG-landen. Omgekeerd is bij zware marktordeningsprodukten (met name zuivelprodukten) sprake van een toenemende doorvoer ten behoeve van de uitvoer van andere lidstaten naar niet EG-landen. Die handel wordt vaak niet als doorvoer maar als in- en uitvoer van Nederland geboekt. D e veranderingen bij de zware marktordeningsprodukten zijn overigens niet onbelangrijk voor de positie van Nederland. !mmers, naarmate ons land meer is aangewezen o p d e uitvoer van gesubsidieerde produkten naar niet-lidstaten, nemen de budgetstromen van Brussel naar ons land verder toe.Voorts wordt onze export steeds kwetsbaarder voor landbouwpolitieke maatregelen en andere ontwikkelingen in derde landen. u

In dit verband is het nog van belang te wijzen op een statistische vertekening als gevolg van de zojuist beschreven ontwikkelingen. Doordat de uitvoer naar EG-landen wordt geregistreerd tegen interne prijzen err de uitvoer naar derde landen tegen wereldmarktprijzen, daalt het aandeel van de uitvoer naar de EG in de totale uitvoer van marktordeningsprodukten door Nederland in waarde veel minder d m in volume. Daardoor wordt nog steeds onvoldoende onderkend dat ons land bij de export van deze produkten terrein verliest o p de relatief aantrekkelijke EG-markt. De door de hoge prijzen mede gestimuleerde interne EG-produktie heeft in dit opzicht voor ons land belangrijke nadelen. ECn en ander geldt met name voor de voor ons land zo belangrijke zuivelsector. Invoer uit derde latzden daalt

Ten aanzien van de invoer van landbouwprodukten geldt dat in de handel met de EG (in casu de EG-6) het aandeel zware marktordeningsprodukten in het totale agrarische importpakket uit die landen tamelijk constant is gebleven.Ten aanzien van de invoer uit niet-EG-landen heeft zich evenwel een drastische daling van dit aandeel voorgedaan. Overigens geldt in zijn algemeenheid dat de agrarische invoer uit derde landen is gezakt ten opzichte van die uit de EG-landen. Alleen de invoer van veevoer maakte hieropeen uitzondering. Ook hier is de invloed van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid ontegenzeggelijk merkbaar.

3.8 Conclusie D e voornaamste conclusie van dit hoofdstuk is dat het Gemeensch'rppelij k landbouwbeleid wordt geconfronteerd met een veelheid van problemen die de ongewijzigde voortzetting ervan onmogelijk maken en daardoor de stabiliteit van het beleid en van de Gemeenschappelijke landbouwmarkt i n gevaar brengen. De hoofdoorzaak van deze problemen is dat door de als gevolg van technische vooruitgang sterk stijgende produktie in combinatie met een stagnerende vraag de Gemeenschap bezig is in plaats van netto-importeur netto-exporteur van landbouwprodukten te worden, terwijl het Gemeenschappelijke landbouwbeleid is gebaseerd op een netto-importpositie'. Voor de belangrijkste produkten die onder een Gemeenschappelijke marktordening vallen is het stadium van netto-exporteur al een aantal jaren bereikt. Een belangrijke andere oorzaak van de problemen is het feit dat in het Gemeenschappelij k landbouwbeleid met een zeer beperkt instrumentarium te veel doelen tegelijk worden nagestreefd. Met name het prijsbeleid kan niet tegelijkertijd de inkomens in de landbouw ondersteunen en marktevenwicht bevorderen. Van de vele problemen vormen de sterk stijgende budgetlasten en de toenemende conflicten met o p de wereldmarkt concurrerende andere grote exportcurs van landbouwprodukten een directe bedreiging voor de voortzetting van het beleid. Daarnaast spelen een belangrijke rol de eenheid van de markten, de inkomensniveaus en de inkomensverdeling over de agrarische beroepsbevolking in de diverse EG-regio's en de verdeling van de lusten en lasten van het beleid over de lidstaten. Over de vraagin welke richtingeen oplossing voor de problemen gezocht moeten worden verschillen de ideeen en gedachten in de lidstaten en ook die van groeperingen binnen de lidstaten vrij sterk. Dat maakt het vinden van een Gemeenschappelijke oplossing er niet gernakkelijker op. Het vinden ervan kan evenwel bevorderd worden doordat onder de landbouwbelangengroepen in de diverse lidstaten het gevoel overheerst dat hun belangen beter gediend zijn met ecn voortgezct Gemeenschappelijk landbouwbeleid dan mct een renationalisatie van dat beleid. Voor Nederland is een belangrijk probleem dat door de toenemende zelfvoorzieningvan de EG er zich voor ons land nadelige verschuivingen i n afzetpatronen voordoen. Het aandeel van de totale invoer dat afkomstig is

uit derde landen neemt af, waardoor de havenfunctie voor ons land en de "verwerkings"-functie van de Nederlandse veehouderij en voedingsmiddelenindustrie aangetast worden. Daarnaast is ons land ten aanzien van de uitvoer van met name zuivelprodukten steeds meer aangewezen op de wereldmarkt in plaats van de economisch en financieel veel aantrekkelijker EG-markt.

4. MOGELIJKE TOEKOMSTIGE ONTWIKKELINGSRICHTINGEN VAN HET GEMEENSCHAPPELIJK LANDBOUWBELEID EN D E POSITIEBEPALING VAN NEDERLAND

4.1 Inleiding In het vorige hoofdstuk zijn de problemen beschreven waarmee het Gemeenschappelijk landbouwbeleid kampt en is voorts aandacht besteed aan de ideeen en gedachten die in de verschillende lidstaten leven over de voortzetting van dit beleid. In dit hoofdstuk wordt, uitgaande van het voorgaande, een poging gedaan aan te geven langs welke lijnen het beleid zich in de komende jaren vermoedelijk zal ontwikkelen. Tevens wordt daarbij aangegeven waar, gezien vanuit de eveneens in het voorgaande hoofdstuk beschreven positie van Nederland, voor ons land belangrijke beslissingsmomenten aan de orde zijn en welke beleidsopties daarbij de voorkeur verdienen. De nadruk in dit hoofdstuk ligt sterk op het markt- en prijsbeleid als veruit belangrijkste onderdeel van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid. De periode die voor deze exercitie in ogenschouw genomen wordt is die tot het begin van de jaren negentig. De analyse wordt opgebouwd vanuit een aantal afzonderlijke produkten. Dat is om verschillende redenen gedaan. Ten eerste is de aard en vooral de intensiteit van de problemen per produkt vaak verschillend, waardoor voor het ene produkt eerder beleidsveranderingen zullen worden doorgevoerd dan voor het andere. Zo werd tot nu toe de melk als het grootste probleemprodukt gezien en veel minder de granen en de suiker. In de toekomst kan dat anders liggen.Ten tweede zijn de technische mogelij kheden voor het toepassen van bepaalde beleidsvarianten verschillend. Een quota-regeling bijvoorbeeld is technisch we1 mogelijk voor melk en suiker, maar niet voor granen en rundvlees.Ten derde zijn de belangen die de diverse lidstaten bij de afzonderlijke produkten hebben, verschillend. Daardoor verschilt ook de druk per lidstaat om tot beleidsveranderingen te komen.Tenslotte is ook de druk die vanuit niet-EG-landen op het beleid wordt uitgeoefend per produkt verschillend. Dat hangt samen met de positie van de E G op de wereldmarkt en met de economische en politieke macht van de concurrenten op die markt. Uiteraard is het ondoenlijk, en ook weinig zinvol, alle produkten waarvoor een Gemeenschappelijke marktordening geldt, afzonderlijk onder de loep te nemen. Daarom zijn alleen de belangrijkste produkten van de Europese landbouw afzonderlijk beschouwd en een aantal andere produkten alleen in hoofdlijnen behandeld. Steeds is daarbij nagegaan wat de ontwikkelingen in de komende jaren zullen bij ongewijzigd beleid en welke problemen zich waarschijnlijk voordoen. Vervolgens is aangegeven welke beleidsalternatieven denkbaar en in de discussie zijn om aan die problemen het hoofd te bieden en wat daarbij de meest waarschijnlijke ontwikkelingsrichting zal zijn. Tenslotte is aandacht besteed aan de positiebepaling van Nederland ten aanzien van deze beleidsontwikkeling. De produktgewijze benadering wordt gevolgd door een beschrijving van mogelijke invloeden van monetaire ontwikkelingen en van de toetreding van Spanje en Portugal o p het beleid, terwijl daarnaast aandacht wordt besteed aan ontwikkelingen in het Gemeenschappelijk landbouwstructuurbeleid. Vervolgens wordt ingegaan op de mogelijkheden voor alternatieve aanwending van landbouwprodukten of van landbouwgrond. Het hoofdstuk eindigt met het trekken van een aantal conclusies.

1

4.2 Melk en zuivel

1

4.2.1 De situatie no de invoering van de superheffrng Kopzorg nummer CCn in het Gemeenschappelij k landbouwbeleid was tot voor kort d e zuivel. Vooral d e hoge e n , met korte onderbrekingen in sommige jaren, sterk stijgende budgetlasten maakten het noodzakelijk een essentiele beleidswijziging door te voeren. Die wijziging heeft met ingang van april 1984 zijn beslag gekregen door d e invoering van d e zogeheten superheffing. D e maatregel houdt in d a t naar keuze per afzonderlij k bedrijf of per fabriek d e prijssteun wordt beperkt tot een vooraf vastgestelde hoeveelheid produkt e n d e melk die boven dit quotum wordt geproduceerd belast wordt met een heffing. In het eerste geval - in EG-termen formule A - bedraagt deze heffing 75% van d e richtprijs van melk, in het tweede geval - aangeduid met formule B - is d e heffing 100% van d e richtprijs. O o k in d e tweede geval moet d e quotaoverschrijding door d e fabriek uiteindelijk ten laste worden gebracht van het individuele bedrijf. D e BR-Duitsland, Nederland, Belgie e n hetverenigd Kbninkrijk voor wat betreft Noord-Ierland hebben voor d e toepassing van formule A gekozen, d e andere lid-staten e n hetverenigd Koninkrij k voor wat betreft Engeland, Schotland enWales voor formule B (Commissie E G , Groen Europa, no. 203, 1984). In beide gevallen is d e hoogte van d e heffing zodanig d a t overschrijding van het quotum zeer onaantrekkelijk is. D e regeling is voorlopig ingevoerd voor 5 jaar, dus tot e n met het melkprijsjaar 1988189. Na 3 jaar vindt evenwel een evaluatie plaats o m te zien of ze gehandhaafd moet worden. H e t is aannemelij k dat de quota-regelingde komende jaren blijft bestaan en zeker niet na 3 jaar wordt afgeschaft. Eerder is te verwachten dat o o k na 1988189 d e regeling wordt voortgezet. D e verklaring daarvoor is dat bij handhaving van het huidige prijsniveau in 1989 zeker geen marktevenwicht bereikt zal zijn en derhalve bij afschaffing van d e quotering d e problematiek van d e zuiveloverschotten zich onverminderd opnieuw zal voordoen. We gaan hierop eerst wat nader in aan d e hand van enkele getallen uit 1983. In dat jaar werd in d e EG-9 ongeveer 110 miljoen ton melk geproduceerd, terwijl voorts in het kader van internationale verplichtingen een equivalent van 2 miljoen ton werd ingevoerd uit derde landen (vooral in d e vorm van boter uit Nieuw-Zeeland en van kaas).Van d e aldus beschikbare 112 miljoen werd 71 miljoen ton zonder enige vorm van subsidie afgezet o p d e interne markt.Van d e overige 41 miljoen ton melkequivalenten werd 14 miljoen ton met behulp van exportrestituties geexporteerd naar derde landen, 18% miljoen ton via allerlei subsidieprogramma's afgezet o p d e interne markt e n moest tenslotte nog 8% miljoen ton in d e vorm van boter e n magere melkpoeder worden opgeslagen in d e pakhuizen. Deze 8Y2 miljoen ton melkequivalenten zorgde voor een toename van d e EG-botervoorraad met 528.000 ton tot een niveau van bijna 900.000 ton en een toename van d e magere melkpoedervoorraad met 439.000 ton tot een niveau van ruim 1 miljoen ton eind 1983. Die voorraden waren in vergelijking tot produktie e n afzet ongekend hoog: d e produktie van boter bedroeg in 1983 ongeveer 2,2 mln. ton, die van magere melkpoeder ongeveer 2,6 mln. ton; d e totale afzet was resp. 1,7 e n 2,2 mln ton, waarvan respectievelijk 1,l en 0,2 mln. ton zonder enige vorm van subsidie. D e zojuist genoemde getallen betekenen niet dat in 1983 zonder enige vorm van subsidie slechts een hoeveelheid zuivelprodukten, equivalent aan 71 miljoen ton melk kon worden afgezet e n d e overige 41 miljoen ton overschotten waren. E e n aanzienlijk deel van d e gesubsidieerde afzet o p d e interne markt zou zonder subsidies ook af te zetten zijn geweest e n verdrong door onvoldoende mogelijkheden tot marktsegmentatie d e normale afzet (b.v. gesubsidieerde boter voor banketbakkerijen die niet gesubsidieerde boter verdrong), terwijl ook zonder restituties een deel van d e export zich zou hebben gehandhaafd. Naar schatting ging het hierbij in 1983 in totaal o m een interne zuivelafzet van circa 10 miljoen melkequivalenten e n een export van ongeveer 4 % miljoen ton melkequivalenten. Het resterende

werkelijke surplus was derhalve circa 26% miljoen ton. Dat was overigens nog steeds een kwart van de EG-melkproduktie en meer dan 30% van de zonder subsidies te realiseren zuivelafzet van de Gemeenschap in dat jaar. De superheffing beoogde in 1984185 de produktie van melk met 4 mln. ton en in volgende jaren met 5 mln. ton per jaar terug te brengen. Het zal op grond van de voorgaande alinea's duidelijk zijn dat dat zonder aanvullende maatregelen onvoldoende is om zelfs de voorraden enigszins aanvaardbaar te doen dalen, laat staan het marktevenwicht te herstellen. Zelfs bij een, niet te verwachten, sterke stijging van de interne afzet of export naar derde landen is ook in 1989 geen evenwicht te bereiken. Als dan de quota-regeling zou worden opgeheven is evenwel we1 een herstel van de produktie te verwachten. Deze zal door de voortgezette groei van de melkproduktie per koe vermoedelij k zelfs aanzienlijk boven het niveau van 1983 liggen. D e komende jaren zal dus het EG-zuivelbeleid gekenmerkt worden door de handhaving voor vooralsnog onbeperkte duur van de superheffing op melk en door inspanningen om de bestaande interventievoorraden in de EG te verminderen. Elementen die daarnaast in discussie zullen komen zijn een mogelijke verminderingenlof herverdeling van de quota tussen de lidstaten onderling, het verhandelbaar stellen van de quota binnen de lidstaten, het beperken van de quota tot een maximaal per hectare gras en voedergewassen te produceren hoeveelheid melk, en een verhoging van de prijs van de binnen het quotum te produceren hoeveelheid melk. In de navolgende subparagrafen wordt op deze punten nader ingegaan. 4.2.2 Voorraden, afzetprogramrnak en budgetlasten Benodigde afzetinspanningen We gaan nu eerst in op de inspanningen de voorraden te verminderen en behandelen daarbij tevens de vermoedelij ke veranderingen in de budgettaire lasten van het EG-zuivelbeleid.We rekenen daarbij niet in melkequivalenten, maar onderscheiden apart de melkvetcomponent en de component voor de overige melkbestanddelen, ook we1 mager component genoemd. Voor de definitie van deze begrippen en de daarbij gehanteerde omrekeningscoefficienten verwijzen we naar Meester en Oskam (1983, bijlage 1). D e interventievoorraden en afzetprogramma's voor de vetcomponent hebben vrijwel alle betrekking op boter, die voor de magercomponent op magere melkpoeder. Beide componenten zijn op te tellen tot melkequivalenten door ze te wegen met de aandelen in de prijs van een liter melk.Tot april 1984 waren deze aandelen respectievelijk 55% en 45%. Sedert de prijsbesluiten van 1984en 1985zijn deze aandelen door een verlaging van de interventieprijs van boter met in totaal 12,5% en een prijsverhoging van magere melkpoeder met in totaal 16,3%, ongeveer 48% en 52%. Tabel 4.1 geeft een overzicht van de produktie en mogelijke afzet van melkvetbestanddelen in de melkprijsjaren 1983184 tot en met 1988189. Daarbij is uitgegaan van een ten opzichte van 1983184 4 miljoen ton lagere melkproduktie in 1984185 en door niet volledigvolmaken van de quota zelfs 6 rniljoen ton lagere produktie in volgende jaren. Wordt voorts rekening gehouden met een in de loop van de jaren licht stijgende ongesubsidieerde vraag op de interne markt, een eveneens licht stijgende exportvraag en een onveranderende voortzetting van de in 1983184 lopende subsidieprogramma's, dan blijkt bij een geforceerde extra afzet van boter en kaas buiten de E G en van boter binnen de Gemeenschap de interventievoorraad in 1984185 gestabiliseerd te kunnen worden en in volgende jaren te kunnen worden verminderd tot een minimumniveau van 2 mln. ton vetcomponent (ofwel 90.000 ton boter) in 1986187.Vereist is dan we1 het bestaande subsidieprogramma volledig te handhaven, ook na 1988, en vooral tussen 1984 en 1986 een forse additionele afzet te bewerkstelligen. Een tweemaal zo sterke groei van de export als verondersteld in de tabel, zou tot gevolg hebben dat een jaar eerder het additionele afzetprogramma '

Tabel 4.1Voorzieningsbalans van melkvetbestanddelen in de EG-10 in de jaren 1983184 tlm 1988189 (in mln. ton vetcomponent)

Beginvoorraad Produktie Ongesubsidieerd verbruik lmport Export a ) In 1983 lopende gesubsidieerde afzetprogramma's Na 1983 te starten gesubsidieerde afzetprogramma's Eindvoorraad

a)

Inclusief voedselhulp; exclusief extra export vanaf 1984

Tabel 4.2Voorzieningsbalans van overige melkbestanddelen in de EG-10 in de jaren 1983184 tlm 1988189 (in mln. ton magercomponent)

Beginvoorraad Produktie Ongesubsidieerd verbruik Import Export a) In 1983 lopende gesubsidieerde afzetprogramma's Na 1983 te starten gesubsidieerde afzetprogramma's Eindvoorraad a)

Export inclusief voedselhulp

iets beperkt kan worden. Worden de botervoorraden verminderd conform de door de Commissie sedert het najaar van 1984 nagestreefde extra afzet (zie o.a. Europa van Morgen 17-10-1984), dan zou in 1984185 de voorraad nog toegenoien zijn tot ongeveer 23 mln. ton vetcomponent en eerst daarna een daling plaatsvinden. Het minimum van 2 mln. ton vetcomponent wordt dan pas in 1989190 bereikt, zodat tot en met dat jaar extra afzetprogramma's boven de bestaande nodig zouden zijn. Tabel 4.2 geeft een analoge opstelling van de produktie en afzet van de magercomponent van melk. Hier is bij handhaving van het in 1983184 bestaande afzetprogramma, tot en met 1985186 een additioneel afzetprogramma nodig ten einde een acceptabel minimumniveau van 2 mln. ton

magercomponent te bereiken. In dc jaren erna kan dan zelfs een deel van het in 1983184 bestaande afzetprogramma (namelijk van magere melkpoeder in varkensvoer) vervallen. De door de Commissie sedert het najaar van 1984 nagestreefde extra afzet wijkt qua orde van grootte niet af van de in tabel 4.2 vermelde getallen. De door ons in tabel 4.1 en 4.2 vermelde getallen zijn mede gebaseerd op Meester en Oskam (1984 b). Daarbij is aangenomen dat de extra afzet van vetcomponent vooral plaatsvindt in de vorm van additionele export van boter en kaas en daarnaast via verkoop op de interne markt van melkvet in de vorm van bak- en braadboter en van volle melkpoeder voor kalveren. De extra afzet van magercomponent komt in deze gedachtengang tot stand door export van magere melkpoeder naar landen met een centraal geleide economie en door de al genoemde kaasexport. Het betreft steeds afzetwegen die voor het EG-budget zo voordelig mogelijk zijn. Uiteraard zijn de tabellen met veel onzekerheid omgeven. Zo zou de produktie in de EG minder kunnen dalen dan voorzien of zou het ongesubsidieerde interne verbruik kunnen zakken, mede doordat boven het quotum geproduceerde melk de normale afzet verdringt. Ook kan de export zich andcrs ontwikkelen dan voorzien. Belangrijke bronnen van onzekerheid zijn voorts de mogelijkheid de gewenste extra afzet ook daadwerkelijk te realiseren, de kans dat door het toewijzen van (nieuwe) extra quota aan bepaalde lidstaten de produktie toch blijft toenemen tussen 1984185 en 1988189 en de kans dat de gewenste produktievermindering in 1984185 niet geheel bereikt is doordat de beslissingen te laat bij de boeren bekend werden om nog voldoende te kunnen reageren. Overigens lijken volgens de in het voorjaar van 1985 beschikbare gegevens de werkelijke ontwikkelingen in 1984185 redelijk overeen te komen met die welke in de tabellen 4.1 en 4.2. zijn verondersteld. Alleen de afzet van magercomponent lijkt iets gunstiger verlopen te zijn, waardoor ook de interventievoorraden aan het eind van het seizoen 1984185 lager zijn dan hier is aangenomen. -

-

Budgetlasten Geven de tabellen de juiste ontwikkelingen weer, dan ondergaan bij gelijkblijvende prijzen op de interne markt de budgetlasten van het EG-landbouwbeleid in 1984 en volgende jaren nog een aanzienlijke stijging ten opzichte van het niveau van 4,9 mrd. ECU (na aftrek van de van de medeverantwoordelijkheidsheffing 4,4 mrd. ECU) in 1983. Bij de in de tabellen 4.1 en 4.2 gehanteerde afzetprogramma's zou dit bedrag stijgen tot 6,5 a 6,8 mrd. ECU in 1984 en 1985 om pas in 1987 te dalen tot onder het niveau van 1983 en in de jaren erna tot een niveau van ongeveer 4,3 mrd. ECU. Aangezien het in 1984 veronderstelde afzetprogramma niet gerealiseerd is (en binnen de grenzen van de begroting ook niet financierbaar was), zal zich in werkelijkheid de uitgavenpiek op een later tijdstip voordoen en langer gehandhaafd blijven.Voor het door de Commissie eind 1984 gcstartc afzctprogramma geldt hetzelfde. De langere duur van de piek heeft er vooral mee te maken dat bij een vertraagde extra afzet de budgetlasten hoger worden doordat meer rente en andere kosten van voorraadhouding moeten worden betaald. In figuur 4.1 zijn enkele mogelijke varianten van het verloop van de budgetlasten tot 1991 weergegeven, CCn en ander - nogmaals - uitgaande van de quotering van de melkproduktie op het in 1984 overeengekomen niveau cn van prijzen van 1983.Tevens is in de figuur aangegeven water met de zuiveluitgaven zou zijn gebeurd als bij hetzelfde prijspeil de quotering niet ingevoerd was: deze uitgaven zouden tussen 1983 en 1991 meer dan verdubbeld zijn. D e zojuist gepresenteerde bcrekeningen laten zien welke inspanningen zelfs onder de superheffing nodig zijn om in de komende jaren de huidige zuivelvoorraden weg te werken. Daar komt nog bij dat de berekeningen mede gebaseerd zijn op een door een verhoging van exportrestituties te realiseren aanzienlijke uitvoertoename van voornamelijk boter naar derde

Figuur 4.1 Budgellasten van he1 EG-zuivelbeleid tot 1991 onder diverse beleidsvarianlen mln. ECU 11.000

10.000

---------

,.,.,

Uitgaven 1973-1083 ldem na aftrek medeverantw. heffing Centrale projectie uitgaven 1984-1991 a) ldem bij vertraagde afzet Uitgaven ontwikkeling zonder quota

/.

/'

i'. '. I

/

/

, I . /'

-

i

a) projectie sluit aan bij tabel 4.1 en 4.2

landen. Het is echter de vraag of die extra uitvoer is te realiseren, hetzij omdat de prijselasticiteiten van de vraag naar zuivelprodukten op de wereldmarkt geringer zijn dan hier verondersteld is of doordat de koopkracht in de importlanden afneemt, hetzij omdat die uitvoer ons zodanig in conflict brengt met andere (zuive1)exporterende landen (Australie, Nieuw-Zeeland, USA, Canada) of met binnenlandse verbruikers in de E G die node zien dat Russen of Iraniers de boter veel goedkoper krijgen dan zijzelf, dat de E G ervan moet afzien. Noodgedwongen moeten dan afzetprogramma's gekozen worden die budgettair veel onvoordeliger zijn dan hier is verondersteld. Een voorbeeld van zo'n programma is de ook weer in 1984185 gehouden kerstboteractie (zie Meester en Oskam, 1984a, tabel 5.1). D e conclusie van dit onderdeel is dan ook dat de E G de komende jaren bij het zuivelbeleid ondanks de quotering volledig klem blijft zitten op het punt van de budgetlasten, de relatie met niet-EG-landen en de politieke aanvaardbaarheid van bepaalde maatregelen. Dat maakt de beleidsruimte voor maatregelen om iets aan de inkomens van melkveehouders of aan herverdeling van de produktie te doen, klein.

4.2.3 Discussiepunren rond de quofaregeling

Melkprijsverhoging binnen her quorum Met bovenstaandc conclusie zijn we aangeland bij enkele andere discussiepunten over het zuivelbeleid in de komende jaren. Het eerste punt dat we willen behandelen is de verhoging van de melkprijs binnen het quotum. Deze verhoging beoogt bij te dragen aan de verbetering van de inkomens van melkveehouders. Daarbij wordt in de eerste plaats gedacht aan compensatie van het door invoering van de superheffing geleden inkomensverlies en in de tweede plaats aan het wegwerken van al dan niet terecht vermeende reeds langer bestaande achterstanden ten opzichte van andere beroepsgroepen. Voorstellen in deze richting zijn onder andere in Nederland regelmatig gedaan door met name de Werkgroep Beter Zuivelbeleid (1983), het NAJK (1983) enwoltjer (1981). Bij de hierboven geschetste budgettaire situatie zijn de mogelijkheden tot dergelijke prijsverhogingen uiterst beperkt. De reden daartoe is dat icdere stijging tevens de budgetlasten van de gesubsidieerde afzet doet verhogen. Zoals we eerder aangaven werd in 1983 bij een produktie van 110 mln. ton melk een equivalent van 41 mln. ton met subsidie afgezet, dan we1 in voorraad genomen. Na volledige invoering van de contingentering zal ceteris paribus deze gesubsidieerde afzet dalen tot 36 mln. ton melk. Over die hoeveelheid melk wordt bij afzet gemiddeld ruwweg de helft van de melkprijs af-boerderij aan subsidie verleend. Een stijging van de melkprijs met 1% doet derhalve de budgetlasten voor deze uitgaven met 2% stijgen. De (nominale) prijsverhoging moet dan ook onder het gemiddelde inflatieniveau in de EG blijven wil in reele zin e r niet een additionele budgetlast uit voortvloeien. Denkbaar is we1 zonder additionele budgetlasten de prijs binnen het quotum te verhogen door gelijktijdig het quotum zelf te verlagen (zie ook Friedeberg, 1985).Tenslotte kan de invoering van de quotering in de EG een prijsverhogend effect op de wereldmarkt hebben, hetgecn budgettaire ruimtc voor een CCnmalige prijsverhoging binnen het quotum schept. Afgezien van deze mogelijkheden rijst evenwel de vraag of prijsverhogingen binnen het quotum we1 wenselijk zijn. We komen hierop bij de positiebepaling van Nederland terug.

Herverdeling van quota ten gunsre van bepaalde lidstaren en bedrijven Een tweede punt van discussie in de komende tijd zal zijn de toekenning van additionele quota aan bepaalde lidstaten enlof de herverdeling van de quota tussen de lidstaten onderling. Voorts kan aan de orde komen een herverdeling van de quota tussen bedrijven binnen een lidstaat. De invoering van de quotaregeling in april-1984 werd pas goedgekeurd nadat voor 1984185 een algemene reserve werd gecreeerd waaruit Griekenland, Italie, Ierland en Luxemburg konden putten voor het handhaven of verder uitbreiden van de in 1983 bereikte produktieomvang. Het ligt voor de hand dat voor volgende melkprijsjaren analoge claims op tafel worden gelegd. Zo kan een te verwachten vermindering van voorraden met daaruit voortvloeiende lichte opleving van de internationale zuivelmarkt aanleiding zijn tot het vragen van verruiming van quota. Die verleiding wordt groter naarmate ten gevolge van dezelfde opleving de prijs van melk binnen het quotum verhoogd wordt en aldus een groter verschil ontstaat met de prijs van melk buitewhet toegestane quoturn. Argumenten voor het leggen van extra claims kunnen zijn, dat een nog niet voldoende hoge zelfvoorzieningsgraad is bereikt (Italie), dat men grote vestigingsplaatsvoordelen heeft maar deze nog niet ten volle heeft kunnen uitbuiten (Ierland) of dat men bepaalde categorieen bedrijven extra mogelijkheden wil geven (b.v. kleinere bedrijven in Duitsland, bedrijven in bepaalde achtergebleven regio's in Frankrijk, of midden-bedrijven in Nederland). Algemeen mag men aannemen dat naast de prijzen, de suikerquota en de monetaire compenserende bedragen ook de verdeling van de quota voor

melk onderdeel zal worden van het periodiek vast te stellen pakket van besluiten over prijzen en andere maatregelen op landbouwgebied in de Gemeenschap. Net als bij de monetaire compenserende bedragen zullen daarbij de melkquota leiden tot een vergroting van de vrijheidsgraad van de afzonderlijke landbouwministers om voor hun land specifieke eisen te realiseren. Men kan dat beschouwen als een stuk renationalisatie van het landbouwbeleid, maar ook als een extra middel om tot gemeenschappelijke compromissen te komen.Wil dat laatste het geval zijn, dan is het welvereist dat de vrijheid van de lidstaten bij uitwerking van de regelingen gebaseerd is op gemeenschappelijke regels. Eerder constateerden we dat de budgetlimiet de mogelijkheden voor het zuivelbeleid in de naaste toekomst danig zal beperken. Dat geldt derhalve ook voor de toekenning van extra quota. De kans is dan ook aanwezig dat deze extra quota ten dele verkregen moeten worden door inlevering van quota elders. Ekn van de aangrijpingspunten daartoe is het in vroegere jaren veelvuldig in discussie gebrachte voorstel een maximum omvang van de melkproduktie per hectare grasland en voedergewassen vast te stellen. Aldus zouden bedrijven met een grote veebezetting per hectare en derhalve een produktie gebaseerd op veel aangekocht voer gedwongen kunnen worden hun quota te verminderen beneden het nu vastgestelde peil. De momenteel bestaande koppeling van de quota aan de grond biedt daartoe de mogelijkheid. In Zwitserland zijn momenteel reeds de quota beperkt tot een bepaalde maximumproduktie per hectare (zie 0.a. Hauser, 1983). Voorts is er in de EG zelf al een vergelijkbare regeling voor wijn van kracht (zie hiervoor par. 4.6.1). Verhandelbaarheid van quota

Een derde en laatste punt van discussie binnen de quotaregeling wordt de verhandelbaarheid van de quota. De bestaande koppeling van de quota aan de grond, die door sommige landen als absolute eis werd gesteld met vermoedelijk onder andere het zojuist besproken oogmerk de intensiteit van de produktie terug te dringen, wordt door andere landen in toenemende mate als knelpunt gezien voor een goede uitvoering van de contingenteringsregeling. Daarbij spelen in de eerste plaats technische uitvoeringsproblemen een rol. Echter wordt de verhandelbaarstelling ook we1 gezien als oplossing voor het probleem van de verstarring van de produktiestructuur bij de te voorziene langdurige handhaving van de quotering (zie 0.a. OECD, 1973,Van Bruchem, Meester en Post, 1981, Harvey and Hubbard, 1984). De verhandelbaarstelling maakt het immers mogelijk dat boeren voor wie dat winstgevend is, quota kopen van boeren die ze we1 kwijt willen. Daardoor kan de herallocatie van de produktie naar de meest geschikte bedrijven doorgang vinden. In principe zou daarbij sprake kunnen zijn van een herallocatie van intensief naar minder intensief producerende bedrijven. De verklaring daarvoor is dat de eerste in het algemeen een lager verschil tussen opbrengsten en variabele kosten voor de laatste liter melk realiseren dan de laatste. Aldus zou dus mede het - door velen om uiteenlopende redenen als probleem gevoelde - verschijnsel van de intensieve produktie worden tegengegaan. Echter is een dergelijke herallocatie-effect niet zeker omdat naast kostenoverwegingen ook liquiditeitsoverwegingen en overwegingen van voortzetting van het bedrijf een rol spelen bij de aan- en verkoop van quota. Omdat de verhandelbaarheid vermoedelijk alleen wordt toegestaan binnen een lidstaat, leidt een mogelijk daardoor optredende intensiteitsvermindering in ieder geval niet tot vermindering van het totale quotum van bepaalde lidstaten. De melkveehouderij en aanverwante sectoren in Nederland zullen dat als een voordeel zien, degenen die zich zorgen maken om de mestoverschotten en andere congestieverschijnselen vermoedelijk niet. Aan de verhandelbaarheid van quota acht men ook bezwaren verbonden (zie 0.a. OECD, 1973). Als belangrijkste bezwaar wordt we1 genoemd dat de quota een waarde krijgen. Daardoor zouden vooral jonge boeren die ze

willen kopen voor extra financieringsproblemen komen te zitten, terwijl boeren die ze initieel toegekend gekregen hebben hun vermogen zien groeien met de waarde van de quota. Daar kan tegenover worden gesteld dat de "rent" die nu in de waarde van de quota gekapitaliseerd wordt, vroeger in de prijs van de grond tot uiting kwam en derhalve in dat opzicht voor jonge boeren de financieringsproblemen alleen maar verschuiven, maar niet groter worden, terwijl voor het vermogen van zittende boeren hetzelfde geldt (Van Bruchem, Meester en Post, 1981). Echter blijft we1 sprake van een verschuiving van vermogen van het ene kapitaalgoed naar het andere, die eerst de invoering van de verhandelbaarheid en vervolgens het eventueel wederom afschaffen van het quotastelsel vooral politiek moeilijk maakt. Dit geldt met name als de grond in handen van verpachters is en het leveringsrecht in handen van pachters gelegd zou worden. Voorts kunnen deze verschuivingen fiscale consequenties en consequenties voor zekerheidsstellingen van door banken verstrekte leningen met zich brengen. Vooral de tot nu toe aangehangen gedachte dat de quotaregeling tijdelijk zou zijn, heeft daarom ook in Nederland geleid tot een stellingname dat verhandelbaarheid afgewezen wordt. Aanvaardt men dat de quotaregeling permanent is dan zou dit standpunt kunnen veranderen. Er blijft dan echter nog we1 een ander bezwaar van verhandelbare quota gelden, namelijk dat de prijs ervan nogal kan fluctueren. In Canada, waar men veel ervaring heeft met verhandelbare quota, heeft dat in het verleden geleid tot ingrijpen in de prijsvorming.Van volledig vrije verhandelbaarheid van quota zal dan ook in de praktijk nooit sprake zijn. 4.2.4 Conclusies voor de komende jaren

Tot zover enkele in de naaste toekomst mogelijke ontwikkelingen in het zuivelbeleid van de E G . D e naar onze inzichten meest waarschijnlijke ontwikkeling is samen te vatten in de volgende punten: De quotering, hoewel tijdelijk bedoeld, zal vrijwel zeker een permanent instrument in de gemeenschappelijke marktordening voor melk en Daarmee wordt bereikt dat, zeker op den duur, een einde komt aan de enorme groei van de uitgaven van het zuivelbeleid. Evenwel zullen deze uitgaven de eerste jaren nog aanzienlij k toenemen en pas op zijn vroegst vanaf 1987 gaan dalen, in theorie zelfs tot onder het in 1983 bereikte niveau. Omdat in de tussenliggende jaren de roep om prijsverhoging voor de binnen het toegestane quotum geproduceerde melk niet of slechts beperkt gehonoreerd kan worden vanwege de daaruit voortvloeiende extra lasten voor het toch al sterk verhoogde budget, zal zodra de budgetlasten gaan dalen tot een dergelijke prijsverhoging worden besloten enlof de medeverantwoordelij kheidsheffing worden verminderd of afgeschaft om aldus de inkomens van melkveehouders te doen toenemen. Per saldo zullen daardoor in de praktijk de budgetlasten ook onder het quotastelsel ook op langere terrnijn niet dalen onder het in 1983 bereikte niveau. Naast prijsverhogingen binnen het quoturn zal, zodra er vooral budgettair ruimte voor is, voor sommige lidstaten en bedrijven ook de omvang van de quota verruimd worden. Dit heeft waarschijnlijk een herallocatie van de produktie tot gevolg die niet noodzakelijkerwijze overeen hoeft te komen met de huidige tendens tot regionale specialisatie in de EG. De kans bestaat dat deze herallocatie van quota rnede gerealiseerd wordt door vermindering van de quota van andere lidstaten en bedrijven; met name kan dat zich daar voordoen waar een hoge melkproduktie per hectare gras en voedergewassen plaatsvindt.

8. D e kans bestaat voorts dat de quota binnen enkele jaren verhandelbaar worden gesteld, zij het alleen binnen een lidstaat en vermoedelijk beperkt tot bepaalde categorieen bedrijven. 9. D e vrijheid van de lidstaten binnen gemeenschappelijke regels een nationale uitwerking aan het quotastelsel te geven houdt weliswaar een zekere renationalisatie van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid in, maar kan ook gezien worden als middel om het Gemeenschappelijk beleid aanvaardbaar te houden voor alle lidstaten. 10. Ook onder een sterk nationaal gedifferentieerde toepassing van het quotastelsel blijven in ieder geval bestaan een vrije verhandelbaarheid in de EG van melk en zuivelprodukten zodra deze de controle van de toepassing van de quotaregeling (veelal aan de eigen fabriekspoort) gepasseerd zijn, een gemeenschappelij k prijspeil, gemeenschappelijke financiering en gemeenschappelij ke basisregels voor-de toepassing van de quotering. 4.2.5 Zijn andere onrwikkelingsrichringen denkbaar? D e vraag rijst of naast de voortzetting van het bestaande beleid van prijsondersteuning voor van de voren vastgelegde quota per landbouwbedrijf of per fabriek in de komende jaren andere vormen van Gemeenschappelijk zuivelbeleid denkbaar zijn. We gaan in deze subparagraaf op deze vraag nader in.

D e eerste alternatieve mogelijkheid zou kunnen zijn een volledige renationalisatie van het zuivelbeleid. Wij achten die kans niet groot omdat bijna ieder land - waaronder ondertussen ook hetverenigd Koninkrijk - in een positie is gekomen dat men gezamenlij k belang heeft bij het maken van onderlinge afspraken over het te voeren beleid. Zelfs op internationaal niveau is te verwachten dat de komende jaren gepoogd zal worden openlijk of stilzwijgend afspraken te maken tussen de zuivelexporterende landen onderling. De belangrijkste zuivelexporterende landen in de wereld beginnen te beseffen alle als oligopolist in een overvoerde internationale markt te opereren waarin ze door prijsbederf elkaar veel schade kunnen berokkenen. Een volledig gerenationaliseerd beleid van de EG-landen waarin men het korte termijn eigenbelang nastreeft zou tot gevolg hebben dat de lidstaten tegen elkaar moeten gaan opbieden in nationale budgetlasten, om op die manier de problemen van de eigen sector af te wentelen op de concurrenten. Vooral voor een minister van Landbouw die steunt o p een steeds kleiner wordend agrarisch electoraat en in toenemende mate een beroep moet doen op zijn eigen collega van Financien is dat een onaantrekkelijk perspectief. Zijn alternatief is met zijn collega's in andere landen afspraken te maken over minimaal te hanteren prijzen en beperking van de eigen produktie, en vervolgens voor de nog te dekken budgetlasten gezamenlijk aan te kloppen bij de collega-ministers van Financien. Dat alternatief is precies de regeling die nu getroffen is binnen het institutionele framework van de EG en die mogelijkerwijze in een niet al te ver gelegen toekomst in GATT-verband getroffen gaat worden tussen alle Westerse industrielanden. I 1

Markrgeorien reerd prijsbeleid met inkomensroeslagen Met dit laatste komen we op de tweede denkbare beleidsvorm naast het bestaande beleid, namelijk een beleid waarin niet langer de inkomens worden ondersteund door middel van prijssteun maar de prijsvorming geheel aan de markt wordt overgelaten en de inkomensondersteuning op een andere wijze plaatsvindt. De E G zou dan moeten besluiten alle grensen interventiemaatregelen af te schaffen, eventueel met uitzondering van maatregelen die korte termijn prijsfluctuaties tegengaan (zie hierover ook

hoofdstuk 5), en derhalve de prijzen te laten zakken naar het wereldmarktniveau. Daarnaast zouden de inkomens van melkveehouders ondersteund moeten worden door middel van directe inkomenstoeslagen, gebaseerd o p gemeenschappelijke criteria en gemeenschappelijk of nationaal gefinancierd. Tot nu toe is een dergelijk beleidsalternatief niet bespreekbaar gebleken in de E G . De landbouw heeft zich altijd op het standpunt gesteld het inkomen uit de markt te willen verdienen en geen directe steun uit de staatskas te willen hebben. Bovendien was men daarbij bevreesd voor onzekerheid over de hoogte van deze steun, vooral in tijden van bezuiniging, en voor te veel overheidsinvloed bij de toekenning ervan. Door de overheden in de Gemeenschap werd dit alternatief afgewezen omdat zeker bij de lage wereldmarktprijzen die men constateerde de toeslagen te duur zouden zijn. Ook zouden de toeslagen te veel administratieve problemen met zich mee brengen. Tenslotte was er voor veel lidstaten het bezwaar dat te openlijk op het budget grote geldtransfers zichtbaar werden van de belastingbetalers in het ene land naar producenten in het andere. Nu zijn die transfers in zekere zin verborgen in de prijs die de consument in de ene lidstaat betaalt voor goederen uit de andere. De zojuist genoemde bezwaren worden in het algemeen in de E G nogzodanigzwaarwegend gevonden dat het geschetste~beleidsalternatief vooralsnog weinig kans op verwezenlijking maakt in de komende jaren. Alleen in academische kring zijn reeds jaren voorstanders van een dergelijk beleid te vinden (Atlantic Institute, 1970,Van Riemsdijk, 1973, Koester en Tangermann, 1976, Siena Memorandum, 1984). In sommige meer direct bij het beleid betrokken kringen is we1 geopperd een zekere prijsmatiging te betrachten met toekenning van persoonsgebonden inkomenstoeslagen in die gevallen waarin de prijsmatiging tot ernstige problemen leidt (zie 0.a. Trojan, 1985). Van een voorstel tot integrale overgang van het ene naar het andere systeem is evenwel geen sprake. Ten aanzien van de zuivel lijkt daarin mede vanwege de mogelijkheden die de quotaregeling de lidstaten biedt om, naast beperking van de produktie, de regeling te gebruiken als instrument voor allerlei ander beleid (structuurbeleid, regionaal beleid, part-time farming, modernisering, gedwongen pensionering van oudere boeren enz. enz.), in de naaste toekomst weinig verandering te komen. Dat betekent overigens niet dat de bezwaren die men tegen een stelsel van directe inkomenstoeslagen inbrengt alle volledig juist zijn. Het is zelfs denkbaar via de huidige quotaregeling op vrij eenvoudige wijze naar een dergelij k beleidsalternatief over te stappen en aldus omstreeks 1989 de quotaregeling weer af te schaffen zonder de budgetlasten van het EG-zuivelbeleid te doen uitstijgen boven het in 1983 bereikte niveau en zonder dat dat ten koste gaat van de inkomens van producenten. We besteden in de volgende sub-paragraaf aan deze mogelij kheid aandacht. 4.2.6 Mogelijkheden ror overgang van d e quoraregeling naar een markrgeorienreerd prijsbeleid mer inkomensroeslagen De financierbaarheid van d e inkomensroeslagen

Zoals in paragraaf 4.2.4 is aangegeven, is aannemelijk dat onder het quotastelsel de uitgaven voor het EG-zuivelbeleid ook o p langere termijn niet zullen dalen beneden het niveau van 1983. Dat betekent dat per liter melk ongeveer 12'/2 cent aan dat beleid wordt uitgegeven. Dat is ongeveer 18% van de huidige melkprijs af-boerderij. Bij een geschat inkomensaandeel in de produktiewaarde van melk van 40% komt dat neer op een uitgave van 45% van het met de produktie van melk verdiende inkomen. Dit hoge percentage maakt het denkbaar de prijsondersteuning van melk stop te zetten en de daaruit voortvloeiende inkomensdaling te compenseren door directe inkomenstoeslagen, zonder dat dat voor de E G extra budgetlasten met zich brengt. Met behulp van een eenvoudig model van de produktie en afzet van EG-zuivelprodukten is, uitgaande van de produktie-,

invoer-, uitvoer- en verbruikscijfers van 1983, te berekenen dat bij volledige afschaffing van de prijssteun de prijs van melk af-boerderij met ruim 20% zal dalen. Dat komt overeen met een daling van de prijs van zuivelprodukten af-fabriek met 17%. Die daling heeft een daling van de leveringen van melk aan fabrieken van 104 naar 82 mln. ton tot gevolg. Voorts zou de interne afzet komen te liggen o p 78 mln. ton melkequivalenten en de uitvoer naar niet-EG-landen o p 6 mln. ton. De wereldmarktprijs wordt in deze berekening op grondstofbasis gelijk aan de zojuist genoemde 17% lagere interne EG-prijs af-fabriek. De in dit model gehanteerde veronderstellingen zijn een grondstofprijs van zuivelprodukten af-fabriek die gelijk is aan de te berekenen - EG-interventieprijs van de samenstellende melkbestanddelen, een prijselasticiteit van het aanbod aan fabrieken van I , een prijselasticiteit van de vraag op grondstofbasis af-fabriek op de interne markt van -0,25 en op de exportmarkt van -1,5, een wereldmarktprijs die in 1983 op 60% van de EG-interventieprijs ligt en een prijs af-boerderij in de EG die op 83% ligt.Tenslotte is aangenomen dat van deze - te berekenen - interventieprijs . de invoer constant op 2 mln. ton me~ke~uivalenten ligt en de interne afzet bij de huidige prijs zonder enige subsidie 75 mln. ton melkequivalenten bedraagt (de o p de boerderij direct verbruikte of rechtstreeks aan 6 mln. ton is in deze consumenten verkochte melk. in totaal onceveer " berekening buiten beschouwing gelaten). Uitgaande van de ruim 20% prijsdaling af-boerderij en rekeninghoudend met kostenbesparingen als gevolg van de inkrimping van de melkproduktie zou bij de op basis van de in 1983 geldende interventieprijzen te berekenen prijs van melk af-boerderij van 240 ECUIton het inkomensverlies ongeveer 4,7 miljard ECU bedragen. De EG-uitgaven voor zuivel bedroegen in dat jaar inclusief medeverantwoordelijkheidsheffing 4,9 miljard E C U en bij aftrek van deze heffing 4,4 miljard ECU en zullen zoals we in paragraaf 4.2.2 aangaven zich bij handhaving van de melkquotering in zijn huidige omvang op de lange duur ongeveer op dat niveau stabiliseren. Inkomenscompensatie zou bij deze aannamen, ook op langere termijn, in principe mogelijk zijn zonder extra budgetlasten. Het gaat daarbij we1 uitsluitend om compensatie van in het verleden gegroeide "rechten" op inkomenssteun. Nieuw on te bouwen "rechten" OD deze steun worden niet verondersteld. Dat is ov'erigens geheel overeenkbmstig de situatie die ontstaat bij langdurige handhaving van het bestaande quota-stelsel. Ook daar wordt in principe alleen rekening gehouden met historisch gegroeide rechten. De overgang van het quota-stelsel naar directe inkomenstoeslagen kan op de lange duur zelfs leiden tot besparingen op het EG-budget als de toeslagen alleen de huidige producenten worden toegekend, en dus niet overgaan naar de bedrijfsopvolger, en derhalve in de loop van de jaren verdwijnen. In de berekening tot nu toe is aangenomen dat de consumentenprijzen evenveel zakken als de producentenprijzen. Voorts is verondersteld dat de prijzen op de wereldmarkt gelijk worden aan die in de EG. Men kan ook andere aannamen gebruiken. Zo is te berekenen wat er gebeurt als de producentenprijsdaling maar voor de helft wordt doorgegeven in de consumentenprijs en de andere helft via een accijns of medeverantwoordelijkheidsheffing wordt aangewend voor de betaling van de inkomenstoeslagen. In dat geval dient de producentenprijs, in verband met de gcringere binnenlandse afzet, weliswaar iets meer dan 20% van de huidige prijs af-boerderij te dalen maar is naast de consumentenbelasting van ongeveer 2 miljard ECU nog slechts ongeveer 3 miljard ECU uit de algemene middelen van de E G nodig om de melkveehouders volledig voor hun inkomensverlies te compenseren. Dat is aanzienlijk minder dan in 1983 is uitgegeven, terwijl daarnaast ondanks de extra belasting de consumentenprijzen voor zuivelprodukten met nog steeds ongeveer 9% van de interventieprijs van de grondstoffen af-fabriek dalen. Handhaaft men een klein verschil tussen EG-prijzen en wereldmarktprijzen om aldus te voorkomen dat concurrerende exporteurs op de wereldmarkt mogelijkerwijs te veel profiteren van de prijsmatiging in de E G , dan is weliswaar de benodigde prijsdaling in de Gemeenschap geringer maar

veranderen de noodzakelijke budgetten weinig omdat er uitgaven voor restitutie moeten worden gedaan. Bij handhaving van een exportrestitutie van 20% van de in 1983 geldende EG-interventieprijs is bij volledig doorgeven van de prijsdaling aan de consumenten een budget voor inkomenstoeslagen van 3,7 miljard ECU en voor restituties van 0,7 miljard ECU nodig; in totaal dus 4,4 miljard ECU. Met de eerder genoemde consumentenbelasting zijn die bedragen respectievelijk 3,9 miljard ECU, 0,7 miljard ECU en 0,3 miljard ECU. De consumenten zelf brengen 1,6 miljard ECU op, maar hebben desondanks een uitgavenvoordeel van dezelfde orde van grootte als gevolg van de prijsdaling. Een overzicht van de varianten en uitkomsten is vermeld in tabel 4.3. Uiteraard zijn de berekeningen een grove benadering en staat geenszins vast of alle aannamen juist zijn. Dit geldt met name voor de gehanteerde elasticiteiten. Voorts is onzeker of de veronderstelling juist is dat zonder enige vorm van subsidie er in 1983 een hoeveelheid zuivelprodukten op de interne EG-markt is afgezet, die gelijk is aan het equivalent van 75 miljoen ton melk. Ook moet bekeken worden in hoeverre ondanks de prijsdaling verbruikers in de E G door het wegvallen van de huidige subsidies toch inkomensnadelen hebben. Tenslotte geldt als bezwaar dat de berekening is uitgevoerd voor het totale aggregaat melk en niet voor de afzonderlijke produkten en melkbestanddelen. Een nauwkeuriger berekening is derhalve gewenst voor de verdere bestudering van dit beleidsalternatief. Daarbij kan tevens aandacht besteed worden aan de effecten van de beleidsverandering voor de afzonderlijke lidstaten, alsmede aan slechts gedeeltelijke inkomenscompensatie voor bepaalde categorieen producenten. Tabel 4.3 Gevolgen voor prijzen, produktie, consumptie, export en EG-budget van de vervanging van de huidige prijssteun voor melk door directe inkomenstoeslagen

Varianten Uitgangs situatie

1

2

3

4

Prijzen o p grondstofbasis (ECUIton): - producentenprijzen af-boerderij - producentenprijzen af-fabriek - verbruikersprijzen af-fabriek - exportprijzen af-fabriek Hoevcclheden (mln. ton melkequivalenten): - levering aan fabrieken - verbruik in de E G - invoer uit derde landen - uitvoer naar derde landen Budgetstromen (mln. E C U ) :

- uitgaven voor: - inkomenstoeslagen - exportrestituties - inkomsten uit: - verbruiksbelasting -

netto-uitgavcn

Toelichting o p de varianten: Variant 1: Produccntenprijzcn af-fabriek, verbruikersprijzen af-fabriek en exportprijzcn af-fabriek liggen alle o p internationaal cvcnwichtsnivcau: geen heffingen, restituties. verbruikssubsidics of vcrbruiksbelastingen. Variant 2: Als variant 1, cchter met een belasting o p hct intcrne EG-verbruik van dc helft van hct verschil tusscn de producentenprijzen af-fabrick in dcze variant cn in de uitgangssituatie. Variant 3: Als variant I , echter met cen cxportrestitutie van 20% van d e in dc uitgangssituatie geldcnde producentcnprijzen af-fabriek. Variant 4: Combinatie van d e varianten 2 cn 3.

Het voert te ver om een dergelijke berekening in het kader van deze studie uit te voeren. Het LEI heeft de mogelijkheid van een dergelijke studie in onderzoek. De voor- en nadelen van een overgang naar inkomenstoeslugen Het alternatief van een overgang naar inkomenstoeslagen is onder andere het bestuderen waard omdat het de mogelijkheid in zich heeft over enkele jaren het quota-stelsel te vervangen. Denkbaar is namelijk dat men er naar streeft door middel van de quotering de leveringen aan fabrieken terug te brengen van 104 miljoen ton in 1983 via de nu voorziene bijna 99 miljoen ton in 1985 naar de eerder berekende 82 miljoen ton (bij handhaving van een zeker restitutieniveau ongeveer 87 miljoen ton) omstreeks 1989. Zodra dat niveau bereikt en enigszins gestabiliseerd is, is te besluiten tot inkomenstoeslagen onder gelijktijdige afschaffing van zowel de prijssteun als de quotaregeling. Aldus vermijdt men de eerder behandelde bezwaren van de langdurige handhaving van de quotaregeling. Er hoeft geen discussie meer gevoerd te worden over de verdeling van quota over de lidstaten, de regionale specialisatie in de EG kan hervat worden, bedrijven die willen en kunnen uitbreiden worden daarin niet langer belemmerd. Voorts doet zich niet het probleem voor dat door de afschaffing van de quota opni&w grote zuiveloverschotten ontstaan: alleen boeren die tegen een ongeveer 20% lagere prijs kunnen produceren breiden uit; zodra deze uitbreiding te sterk is zakt de prijs; interventie kan niet meer omdat het instrument is afgeschaft.Voor de boeren die nu melk produceren heeft een en ander geen gevolg omdat ze hun nu verdiende inkomen volledig vergoed krijgen. Een voorwaarde tot het kunnen maken van een dergelijke overgang omstreeks 1989is dat ondertussen de prijs van de quota-melk niet verhoogd wordt, tenzij het een compensatie betreft voor het inkomensverlies als gevolg van een gedwongen verdere terugdringing van de quota. Is sprake van een grotere prijsverhoging voor de quota-melk dan wordt de overgang naar het nieuwe systeem moeilijker financierbaar.Voorts is uiteraard een eis dat de produktie tussen nu en 1989 wordt teruggebracht, hetzij gedwongen, hetzij vrijwillig.Tenslotte is vermoedeljk een eis dat in de tussenliggende jaren de quota niet verhandelbaar gesteld worden: zoals we eerder aangaven is verhandelbaarheid een belemmering voor afschaffing van quotaregelingen. Een mogelij k bezwaar tegen de overgang naar directe inkomenstoeslagen is dat de voor het bereiken van marktevenwicht noodzakelijke daling van de melkproduktie naar 82 a 87 miljoen ton niet alleen effecten voor de landbouw heeft, maar ook de toeleverende en verwerkende sectoren in sterke mate bei'nvloedt. Die sectoren zien immers hun omzet dalen, hetgeen tevens een daling van inkomen en werkgelegenheid tot gevolg heeft.Vooral bij de huidige werkloosheid kan dit bezwaar nogal belangrijk gevonden worden. Een ander tegen de overgang in te brengen bezwaar zou kunnen zijn dat sommige consumenten niet meer kunnen profiteren van nu bestaande gesubsidieerde afzetprogramma's als dc kerstboteracties en dergelij ke. Daarnaast zijn uiteraard de traditioneel tegen directe inkomenstoeslagen ingebrachte bezwaren als het direct zichtbaar zijn van de overdrachten, de kans op bezuinigingen bij problemen rond het overheidsbudget en dergelijke, ook hier naar voren te brengen. In het eerder in deze paragraaf genoemde mogelijke onderzoek van het LEI zou vooral aan de voor- en nadelen voor de afzonderlijke economische sectoren en lidstaten van een overgang van het quota-stelsel naar directe inkomenstoeslagen uitvoerig aandacht besteed moeten worden.

I

4.2.7 Positiebepalit~gvan Nerlerlanrl Overgang naar roeslagen heeft aut7trekkelijke konren

In het voorgaande is daarorn zoveel aandacht besteed a m de gedachte ornstreeks 1989 de quotaregeling om te zetten in een inkornenstoeslagenstelsel orndat het vooral vanuit de positie van Nederland enkele aantrekkelijke kanten heeft. Zoals eerder is aangegeven, is de kans aanwezig dat bij handhaving van de quota de Nederlandse produktie geleidelijk teruggcdrongen wordt om ruirnte te rnaken voor extra quota in andere EG-lidstaten. Voorts is aannernelijk dat aan de druk tot prijsverhogingen voor de quota-rnelk na enkele jaren tegernoet wordt gekornen, waarbij de extra budgetlasten die dat tot gevolg heeft rnogelijkerwijze in toenernende mate verdeeld worden volgens de produktieaandelen voor rnelk. Dat betekent een stijgende last voor Nederland.Tenslotte rnaakt het huidige prijsniveau en zeker de verhoging ervan, het opereren op de wereldzuivelrnarkt tot een probleern, vooral vanwege de hoge restituties die blijvend worden gegeven op export naar derde landen. Door het grote aandeel in de totale zuivelexport van de Gerneenschap gaat Nederland in EG-verband dan nog rneer gezien worden als het land dat zoveel profiteert van de zuiveluitgaven. Dit wordt zelfs nog versterkt als andere landen extra quota toegestaan wordt, waardoor ons land rninder zuivel in de EG kan afzetten, en derhalve rneer rnoet uitvoeren naar derde landen. In internationaal verband blijven concurrerende exporteurs als Nieuw-Zeeland, Australie, Canada en de USA de EG-export (en dus ook de Nederlandse export) zien als een vorrn van dumping van overschotten. Al deze bezwaren worden door de overgang naar een inkornenstoeslagenstelsel opgeheven. Na de aanvankelijke verdere inkrirnping van de produktie wordt zelfs weer een uitbreiding rnogelijk, de lusten en lasten stabiliseren zich en op de wereldrnarkt kan zonder problernen worden geoperee rd. Bezwaren regen een overgung naar inkomensroeslugen

Uiteraard heeft de overgang naar inkomenstoeslagen ook voor Nederland een aantal belangrijke bezwaren. Daardoor rijst de vraag of ze politiek haalbaar is. Factorcn daarbij zijn de noodzaak tot een aanzienlijke verdere initiele terugdringing van de produktie dan nu al is gebeurd (waar overigens uit budgettair oogpunt we1 een inkornenscornpensatie tegenover kan staan die is te financieren uit besparingen op surplus disposal) en het zichtbaar worden van de nu in het verborgene bestaande grote inkornensoverdrachten van consurnenten en belastingsbetalers naar producenten, in het bijzonder naar de grotere bedrijven. Ook voor Nederland zijn dit slechts met pijn te accepteren punten. In het streven naar het voor een beperkte tijd handhaven van de contingentering is cvenwel te overwegen deze pijnpunten te accepteren. Indicn noodzakelijk kan Nederland zelfs overwegen een rninder dan volledige inkornenscornpensatie te accepteren zo rnogelijk in ruil voor een vrijwillige uitkoopregeling van contingenten die ertoe bijdraagt dat de teruggang van de totale leveringsrechten in de EG tot 82 rniljoen ton niet geheel via korting op quota hoeft te worden geregeld. In een eveneens denkbare variant waarin tcgelijkertijd de quota worden verrninderd en de prijs binnen het quoturn ornlaag gaat (Mcester, 1084a), zou het probleern van het zichtbaar worden van inkornenstransferszich niet voordoen, maar worden de inkornensproblernen in de Europese landbouw, waaronder die in Nederland, we1 erg bezwaarlijk. Concl~rsievoor d e Nederlanrlse opsrelling in rle komenrle juren

Uit de bovenstaande plus de in paragraaf 3.7 beschreven produktie- en handelssituatie van Nederland inzakede sector rnelk en zuivel, waarbij met name bleek dat Nederland in toenernende mate zijn produktie buitcn dc EG

moet afzetten, zijn een aantal conclusies voor de Nederlandse opstelling in de komende jaren te trekken. Het verdient bezien vanuit de positie van Nederland in de eerste plaats aanbeveling zoveel mogelijk te streven naar herstel van een marktgeorienteerd zuivelbeleid. Het lijkt vooral financieel mogelijk het door de volledig uit de hand gelopen situatie op de zuivelmarkt noodzakelijkerwijze ingevoerde quotastelsel over een aantal jaren te vervangen door een stelsel van inkomenstoeslagen, gebaseerd op de in het verleden geleverde hoeveelheid melk. Zo'n overgang heeft voor Nederland aantrekkelijke kanten. Om een dergelijke vervanging mogelijk te maken is het wenselijk ernaar te streven de bestaande leveringen aan zuivelfabrieken in de E G terug te dringen van bijna 100 miljoen ton volgens quotaregeling in 1984185 naar ongeveer 82 miljoen ton omstreeks 1989. Dat kan door verdere terugdringing van de quota per bedrijf, maar gedeeltelijk ook vrijwillig door het opkopen van quota.Voorts is voor het mogelijk maken van de overgang naar inkomenstoeslagen vereist dat geen prijsverhogingen voor de binnen het quotum geleverde melk worden toegestaan tenzij deze uitsluitend bedoeld zijn om het directc inkomensverlies van een verdere produktiebeperking te-compenseren. Extra prijsverhogingen maken de overgang financieel onmogelijk. Dat geldt ook als aan bepaalde lidstaten te veel extra quota worden toegekend.Tenslotte is aan te bevelen bij een gewenste afschaffing van het quotastelsel niet te pleiten voor verhandelbaarheid van quota, omdat daarmee in de loop van de jaren juist de druk groter wordt dit stelsel te handhaven. Is het economisch of politiek onhaalbaar het quotastelsel op den duur te vervangen door inkome-nstoeslagen, dan is vanuit ~ e d e r l a n d gezichtspunt s te overwegen we1 de verhandelbaarheid van quota te ondersteunen, zo nodig met beperkende voorwaarden, maar het liefst we1 over de grenzen van de lidstaten heen. Echter ook dan verdient het voorkeur zich te verzetten tegen verhogingvan de Gemeenschappelij ke steunprijzen van de quota-melk enlof herverdeling of verruiming van de quota ten gunste van bepaalde lidstaten. Daarentegen is een vrijwillige (of eventueel zelfs gedwongen) verdere vermindering van quota we1 weer aanvaardbaar, omdat daarmee de markt wordt geschoond en budgetlasten worden bespaard (Meester, 1984b). Vooral de schoning van de markten levert daarbij voor ons land voordelen omdat ze leidt tot een hogere uitbetalingsprijs voor de melk, zonder dat de Brusselse steunprijzen verhoogd hoeven te worden. De ervaring uit het verleden is namelijk dat vanwege de sterk commercieel gerichte zuivelafzet, Nederland veel meer mogelijkheden dan andere lidstaten heeft prijsvoordelen te halen uit een geschoonde zuivelmarkt. Een ander punt van overwegingzou kunnen zijn om, naarmate de markt verder geschoond is, te bepleiten dat de superheffing meer en meer wordt afgestemd o p het verschil tussen de EG-prijs en de wereldmarktprijs van zuivelprodukten. Dat geeft melkveehouders desgewenst de gelegenheid tegen wereldmarktprijzen onbeperkt te produceren. Wordt de druk om in te stemmen met verhoging van de prijssteun binnen het quotum te groot of dreigen de E G of de lidstaten de producenten op een andere manier extra te ondersteunen, dan verdient het de voorkeur deze extra steun zoveel mogelijk te realiseren via produktie- enlof afzetneutrale maatregelcn. Daartoe horen we1 de persoonsgebonden inkomenstoeslagen, maar zeker niet de prijsstijgingen binnen het quotum, de verruimingvan de quota en de vanaf 1984 in de BR-Duitsland toegestane BTW-compensatie van de mcb-afbraak en evenmin een eventueel uit inkomenspolitieke overwegingen gehandhaafde of heringevoerde (hogere) mcb voor melk. A1 deze maatregelen bevorderen de produktie enlof belemmeren de afzet. Persoonsgebonden inkomenstoeslagen daarentegen hebben slechts een beperkt produktiestimulerend effect en leiden er bovendien niet toe dat de extra produktie ook nog weer extra budgetlasten met zich meebrengt.Voor de Nederlandse positie is daarom zelfs een situatie acceptabcl waarin andere landen deze toeslagen nationaal geven, als daarmee de voor ons land veel bezwaarlijker marktverstorende maatregelen te voorkomen zijn.

Een en ander laat onverlet de vraag of Nederland we1 behoefte heeft de melkproduktie weer te doen stijgen naar het in 1983184 bereikte of zelfs een hoger niveau. Vooral de mestproblematiek zou een reden kunnen zijn daar niet naar te willen streven.

4.3 Granen 4.3.1 De situatie in 1984 en de problemen in de eerstkomende jaren Budgetlasten Naast de zuivel is het graanbeleid de laatste jaren een belangrij k punt van discussie in de EG geworden.Tot voor kort was dit beleid budgettair nog niet zo'n groot probleem. Dat kwam vooral omdat de E G per saldo minder lasten eraan kwijt was via het EOGFL dan het via de algemene middelen aan invoerheffingen op granen ontving. Dat is evenwel sterk veranderd nu sinds het begin van de jaren tachtigde EG van netto-importeur, netto-exporteur van granen is geworden. Hoe hoger het exportsaldo hoe minder het mogelijk wordt de uitgaven voor restituties te compenseren door de per eenheid produkt in het algemeen hogere invoerheffingen. In 1983 bedroegen de uitgaven voor het graanbeleid 2,4 miljard ECU, waarvan 1,5 miljard voor restituties bij uitvoer naar derde landen. Daar stonden inkomsten uit invoerheffingen van naar schatting 0,9 ii 1,O miljard ECU tegenover. In 1978 waren de totale graanuitgaven nog maar 1,l miljard ECU, waarvan 0,8 miljard voor restituties, terwijl de inkomsten uit invoerheffingen toen naar schatting 1,2 a 1,4 miljard ECU bedroegen. Het aanvankelijk negatieve saldo van restituties minus heffingen nam dus in de tussenliggende periode met gemiddeld ongeveer 200 miljoen ECU per jaar toe. Omgerekend in prijzen van 1983 is deze toename zelfs 230 a 245 mln. per jaar. Het is te verwachten dat deze groei zich de komende jaren zeer waarschijnlijk zelfs in versterkte mate voortzet, hetgeen een toename van de netto-budgetlasten van het graanbeleid ten opzichte van de situatie in 1983 van ongeveer 15% per jaar inhoudt (een percentage dat hoger is dan de gemiddelde groei van de uitgaven in de zuivelsector in de afgelopen 5 a 10 jaar). De lagere uitgaven in 1984 en vermoedelijk ook nog in 1985 doen aan deze verwachting niets af, omdat hier sprake is van een tijdelijk verschijnsel als gevolg van de hoge dollarkoers (zie ook paragraaf 4.3.2). Een al wat langer spelend probleem dan de stijging van de budgetlasten is het door de toename van de netto-graanuitvoer opgeroepen handelsconflict met de andere grote aanbieders op de wereldmarkt. In 1983 werd dit conflict voorlopig bezworen door met name met de USA de afspraak te maken dat de E G niet meer dan 14 miljoen ton tarwe met restituties op de wereldmarkt zou afzetten. Echter moet nu voor de overige produktie een andere uitweg worden gevonden. Voorlopig is dat gebeurd door de dan nog resterende tarwe in voorraad te nemen en vervolgens voor een klein deel met subsidies in het Europese veevoer te verwerken. Voorraad houden kost evenwel geld en is alleen maar een tijdelijke oplossingomdat eens het produkt toch moet worden afgezet. Subsidiering voor veevoerdoeleinden kost eveneens geld en heeft bovendien tot gevolg dat andere produkten verdrongen worden. In dit geval verdringt de tarwe gerst die vervolgens met een grotere exportrestitutie dan die voor tarwe op de wereldmarkt moet worden afgezet.Voorgerst geldt evenwel geen exportafspraak en worden niet de exportbelangen van de USA, maar onder andere van het voor de EG veel minder belangrijke Canada geraakt. Het gevolg is uiteraard we1 geweest dat naast de exportrestituties ook de interventieuitgaven van het graanbeleid de laatste jaren sterk zijn gestegen. Uit de in een van de vorige alinea's gepresenteerde uitgavencijfers van het EOGFL is af te leiden dat dcze uitgaven toenamen van 0,3 miljard ECU in 1978 tot 0,9 miljard ECU in 1983. Voorts is de verwachting dat deze uitgaven, na een geringe daling in 1984, in 1985 het niveau van 1,l miljard ECU zullen bereiken. Deze toename is vooral het gevolg van de in de

afgelopen jaren sterk stijgende opslagkosten. Deze waren ongeveer 75 miljoen ECU in 1978 en 565 miljoen ECU in 1983, en zullen in 1985 ongeveer 700 miljoen ECU zijn. Er lag in juli 1983 ongeveer 7 3 mln. ton granen opgeslagen bij de interventiebureaus, waarvan bijna 4 mln. ton zachte tarwe en ruim 2 mln. ton gerst. De verwachting is dat aan het eind van het seizoen 1984185, dus in juli 1985, deze voorraden bijna 13 mln. ton zullen bedragen, waarvan 10,5 mln. ton tarwe en 1,5 mln. ton gerst. De totale graanvoorraad in de EG, dus inclusief die bij particuliere ondernemingen, zal dan ongeveer 27 mln. ton zijn, waarvan 19 mln. ton tarwe en 5 mln. ton gerst. De oogstverwachting voor 1985186 doet vermoeden dat d e voorraden in dat seizoen, bijzondere omstandigheden daargelaten, nog verder groeien.

I

Produktie, verbruik en in- en uitvoer Tabel 4.4 geeft een overzicht van produktie, invoer, uitvoer en verbruik van granen (excl. rijst) in de EG-10 in enkele recente jaren. De tabel laat zien dat de produktie in de Gemeenschap van jaar tot jaar nogal varieert, maar een stijgende tendens vertoont, terwijl het verbruik nagenoeg constant is of zelfs daalt. Het gevolg is geweest dat de Gemeenschap sedert het seizoen 1980181 zelfvoorzienend is geworden. Hoe het saldo van produktie minus verbruik zich over een wat langere periode heeft ontwikkeld, is weergegeven in figuur 4.2. Vergelijken we het driejaarlijks gemiddelde van dit saldo voor de EG-9 in 1972173 tot en met 1974175 met dat in 1980181 tot en met 1982183 dan zien we een stijging van -9,4 mln. ton in de eerste periode naar +9,7 mln. ton in de tweede, dus van 19,l mln. ton in 8 jaar. Dat is 2,4 mln. ton per jaar.Vanaf 1976177 lijkt deze toename zelfs nog groter geworden. Daar speelt echter mee dat 1976177 en mogelijk ook 1984185 tamelijk extreme seizoenen zijn geweest, het eerste vanwege de droogte, het tweede vanwege de gunstige groeiomstandigheden voor granen. Dat neemt niet weg dat de omvang van de oogst 1984185 een aanwijzing vormt voor de groeipotenties van de produktie in de eerstkomende jaren. Realisatie van die potenties zal tot gevolg hebben dat het saldo van produktie minus verbruik van de E G de komende jaren eerder met ongeveer 3 mln. ton per jaarzal stijgen dan met de gemiddelde 2,4 mln. ton van het afgelopen decennium (zie in dit verband ook bijlage 5, paragraaf 5).

I

/

Tabel 4.4 Voorzieningsbalans van granen (exel. rijst) in de EG-10 in de jaren 1980181 tlm 1985186 (mln. ton)

Produktie Inv.oer

124,8 16,6

122,3 15,3

131,4 10,9

123,4 10,l

150,9 7,6

139 7,s

Totaal beschikbaar Uitvoer Voorraad mutaties

141,4 23,9 -0,2

137,6 23,7 -1,7

142,3 22,9 +4,9

133,s 23,l -5,2

158,5 27,s +15,3

146,s 27,s +3,3

Internverbruik a) W.V.zaaizaad vecvoer consumptie

117,8 4,3 70,9 30,4

115,6 4,3 68,9 30,3

114,s 4,4 69.0 30,2

115,7 4,s 71,O 30,O

115,7

115,7

106

106

115

107

130

120

Zelfvoorziening in YO

a) Deze bestaat naast dc gespecificeerde afzetcategorieen vooral uit industrieleverwerking. Samengesteld en geschat op basis van: - Eurostat, Plantaardige produktie, div. nummers. - Commissie E G , De toestand van de landbouw in de Gemeenschap, div. jaren. - FAO, Food Outlook, mei 1985. - Agra-Europe, 25 januari 1985, p. M.9. - Oogstramingen van Eurostat en USDA in meiljuni 1985.

I

Figuur4.2 Ontwikkeling van het saldo van produktie minus verbruik van granen (excl. rijst) en van de invoer van graansubstituten in de EG in de jaren 1972173 tlm 1985186 mln. ton 36

- - graansubstituten EG-9: invoer 24 20

1

72

.

1

I

I

I

1

I

74

76

78

80

82

84

1

86 jaar

Invoer van substituten In het verleden is vooral van Franse zijde maar ook we1 door de Commissie de toenemende invoer van graansubstituten genoemd als oorzaak voor het stijgende graanoverschot in de E G . In figuur 4.2 is daarom tevens aangegeven hoe de invoer van substituten zich in de loop van de jaren heeft ontwikkeld. Het blijkt dat de groei in het midden van de jaren zeventig vrij sterk is geweest, maar minder dan van het saldo van de produktie minus het verbuik van granen. Vanaf 1978179 is zelfs sprake van een zekere stabilisatie van de invoer van graansubstituten terwijl het graanoverschot onverminderd sterk bleef groeien. De substituteninvoer is dus zeker niet de hoofdoorzaak van het probleem van de graanoverschotten, het tegenhouden van de invoer derhalve ook geen echte oplossing. Conclusies voor het beleid D e vooruitzichten voor de eerstvolgende jaren zijn een verdere toename van het graansurplus, en derhalve van de netto-budgetlasten van de Gemeenschap. Ook al zou binnen de Gemeenschap de stijging van de budgetlasten geaccepteerd worden, dan nog is onvermijdelijk dat bij ongewijzigd beleid de Gemeenschap in toenemende mate in conflict komt met andere graanexporterende landen. Zoals hierboven bescheven komt onder de huidige omstandigheden namelijk iedere additionele afzetmaatregel o p een of andere manier toch uiteindelijk neer op extra afzet van granen op de wereldmarkt. Het alternatief van een verdere beperking van de invoer van graansubstituten, naast de al genomen maatregelen voor tapioca, levert

onvoldoende ruimte en brengt de E G bovendien ook in conflict met andere landen. Het probleem is daarom bij ongewijzigd beleid onoplosbaar en doet zich bovendien in de eerstkomende jaren versterkt voor omdat de eerder genoemde voorraad van, naar schatting, 27 mln. ton aan het eind van het seizoen 1984185 waarvan 13 mln. ton bij de interventiebureaus niet langdurig kan blijven liggen. 4.3.2 Mogelijke oplossingen van de problemen

Hopen op een hoge dollarkoers De in de vorige subparagraaf getrokken conclusie dat de graanproblematiek bij ongewijzigd beleid tot grote problemen leidt, doet de vraag rijzen welke oplossingen er dan we1 zijn. De eerste leek zich in het najaar van 1984 aan te dienen door de hoge koers van de dollar. Door die hoge koers was namelijk de wereldmarktprijs van zachte tarwe, uitgedrukt in ECU's, gestegen tot het niveau van de interne EG-marktprijs. Gemiddeld genomen heeft dit produkt bij uitvoer uit de belangrijkste Franse uitvoerhaven Rouan de afgelopen jaren een prijs van ongeveer 150 dollar per ton gedaan. Men zou er dus vanuit kunnen gaan dat dit gemiddeld genomen de voor de EG-uitvoer representatieve were!dmarktprijs is. Bij de in oktober 1984 bereikte hoogste wisselkoers van 1 dollar voor ongeveer 1,40 ECU komt deze prijs overeen met ongeveer 210 ECU per ton, hetgeen bijna 30 ECU hoger was dan de gemeenschappelij ke uniforme interventieprijs van granen en slechts 3 ECU lager dan de referentieprijs van broodtarwe. Bij de op dat moment iets lagere wereldmarktprijs van ongeveer 130 dollar per ton was voor export dan ook in oktober 1984 vrijwel geen restitutie meer nodig. Aldus zou de E G zijn graansurplus zonder restitutie kunnen afzetten en derhalve volgens sommigen niet gebonden zijn aan de voor tarwe met de USA gemaakte afspraak met restituties niet meer dan 14 mln. ton te exporteren. Sedertdien is, na een aanvankelijk verdere stijging, de wisselkoers van de dollar weer gezakt, terwijl voorts de wereldmarktprijzen uitgedrukt in dollars zijn gaan dalen. Een belangrijke factor daarbij is dat de Amerikanen gedwongen waren hun aanbiedprijzen te laten zakken, wilden ze zich door de hoge dollarkoers niet uit de markt prijzen. Het is dan ook te verwachten dat normaal gesproken de prijzen van Europese tarwe bij uitvoer naar de wereldmarkt ten minste 20 a 25% lager zullen liggen dan de prijzen op de interne markt. Voor gerst is dat prijsverschil nog hoger en loopt het zeker tegen de 30%. Zelfs bij de hoge dollarkoers van oktober 1984 waren voor dit produkt nog restituties van 10 a 15% van de interventieprijs nodig. Onze conclusie is dan ook dat binnen vrij korte tijd de wereldmarktprijzen zich weer op een ten opzichte van de EG-prijzen lager niveau zullen bewegen dan in 1984185 het geval was. Mogelijk is dat niveau zelfs lager dan de zo juist genoemde 20 a 30%. De redenen daarvoor zijn de enorme ,wereldproduktie en -voorraden (niet in het minst van de E G zelf) bij stagnerende vraag, en de voornemens van de Amerikaanse regering de prijzen in dat land drastisch omlaag te brengen. Dat maakt het voor de Europese Gemeenschap noodzakelijk blijvend hoge exportrestituties te geven, wil men het huidige EG-prijsniveau handhaven. Daarmee loopt men ingevolge de met de USA gemaakte afspraken evenwel nog steeds we1 op tegen de beperking van het uitvoervolume van tarwe tot 14 mln. ton en komt men voorts opnieuw te staan voor grote lasten voor het EG-budget.

Prijsdaling in de richting van het wereldmarktniveau Een meer perspectief biedende oplossing voor de bestaande en te verwachten problemen, vooral op budgettair terrein, zou zijn de prijzen in de E G te laten dalen in de richting van het wereldmarktniveau. D e Commissie spreekt het voornemen daartoe over te gaan a1 enkele jaren uit (zie 0.a. Commissie E G , 1983a, blz. 9 e.v.). D e werkelijke toenadering

tussen beide prijsniveaus is evcnwel tot nu toe in hoofdzaak v e r ~ o r z a ~ k t door dc, nog steeds, hogere dollarkoers dan enkele jaren geleden. In zoverre is er we1 sprake van een zekere matigingvan de interne EG-prijzen dat in dc loop der jaren de voorwaarden voor interventie zijn verscherpt, terwijl bovendien ernaar gestreefd wordt het verschil tussen de referentieprijs voor broodtarwe en de gemeenschappelij ke uniforme intcrventieprijs van zachte tarwe, gerst en mais te vermindcren.Tenslotte is vanaf het seizoen 1982183een garantiedrempel voor granen van kracht. Deze houdt in dat bij overschrijding van een vooraf vastgestelde produktieomvang in een bepaald seizoen de prijzen in het volgende seizoen in principe evenredig met de overschrijding worden verlaagd. Dc regeling is in het seizoen 1983184 voor de eerste maal toegepast.Ten tijde van het schrijven van dit rapport werd een tweede toepassing in 1985186 geblokkeerd door een veto van de Duitse Minister van Landbouw. De verwachting was echter dat voor dat jaar toch een korting zou worden doorgevoerd, zij het met een geringer percentage dan overeenkomstig de toepassing van de garantiedrempel vereist zou zijn. Voor een substantidle vermindering van de verdere groei van het netto exportvolume (inclusief voorraadverandering) van de E G zijn evenwel verdergaande maatregelen nodig. Mogelij k is daarvoor zelfs een aanpassing van de EG-prijzen nodig die deze in de buurt van de wereldmarktprijzen brengt, dus op een ongeveer 20 2 25% lager niveau dan het h ~ i d i ' ~ e . Daarmee zou tevens bereikt zijn dat andere graanexporterende landen minder bezwaar kunnen maken tegen vergroting van het EG-aandeel op de wereldgraanmarkt. Het belangrij kste effect tenslotte is dat de budgetproblemen van het graanbeleid verminderd worden. Evenwel lijkt een dergelijke drastische graanprijsdaling in de E G vooral politiek nauwelijks doorvoerbaar vanwege de eruit voortvloeiende inkomensverliezen. Voorts zal ze vermoedelij k niet leiden tot een vermindering van de graanproduktie in Europa, maar hoogstens tot een stabilisatie. Mogelij k neemt er we1 de vraag naar granen in de E G iets door toe. Over de graanproblematiek, waaronder de effecten van graanprijsdaling is op het LEI een uitvoerige studie in uitvoering, waarvan de resultaten binnenkort gepubliceerd worden (Blom, 1985).

Quotaregelingen, inkomensroeslagen e n medeverantwoordelijkheidsheffingen Bij melk is in een vergelij kbare situatie de prijsdaling vermeden door met behulp van een contingentering de groei van de produktie aan banden te leggen. Bij graan is dat onmogelijk omdat een dergelijk systeem niet effectief controleerbaar is. Voorwaarde is namelijk dat het produkt wordt afgezet via een beperkt aantal afzetkanalen en dat is bij granen niet het geval. Zo wordt ongeveer 40% van het voor veevocr bestemde granen vervoederd op het eigen bedrijf en kan iedere boer zijn graan gemakkelijk rechtstreeks verkopen, bijvoorbeeld als veevoer. Bij melk (en suiker) daarentegen passeert vrijwel de hele produktie de verwerkende industrie. Een andere bij melk wel, maar bij de granen niet aanwezige mogelij kheid is het inkomensverlies van een prijsdaling budgettair neutraal te financieren. D e netto-budgetlasten van het graanbeleid bedroegen in 1983 naar schatting ongeveer 6 a 8% van de produktiewaarde van granen hetgeen aanzienlij k minder is dan nodig voor een compensatie van bijvoorbeeld een graanprijsdaling van 20%. D e bij melk ook toegestane variant voor de verbruikers in de E G de prijsdaling minder te doen zijn dan voor de producenten en uit het verschil de inkomensdaling te compenseren is evenmin bruikbaar in de graansector omdat ten eerste het beoogde evenwichtsherstel juist in belangrijke mate verkregen moet worden uit de door de prijsdaling te weeg te brengen toename van de vraag, met name voor veevoerdoeleinden, en ten tweede de inning van de gelden op hetzelfde technische bezwaar van moeilijke controleerbaarheid stuit dat ook een contingentering in de graansector onmogelijk maakt. Dit

technische bezwaar maakt het tevens nogal moeilijk een gedifferentieerde verbruikersprijsdaling door te voeren, dus een prijsdaling die we1 geldt voor verbruikerscategorieen met een prijselastische vraag en niet voor categorieen met een prijsinelastische vraag. Dezelfde complicaties doen zich voor bij d e toepassing van een medeverantwoordelijkheidsheffing voor granen. Ook in dit geval vormt de controleerbaarheid een probleem en wordt vanwege het feit dat de verbruikersprijzen hoog blijven nauwelijks enige bijdrage aan de verbetering van het marktevenwicht geleverd. Het enige feitelijke effect van deze heffing is dat de budgetmiddelen voor het graanbeleid worden verhoogd. D e kans is groot dat dat dan gebeurt ten koste van die graanverbruikers die hun produkt o p de markt aankopen. D e gebruikers van eigen geteeld g r a m (bijvoorbeeld voor veevoerdoeleinden) worden om controletechnische redenen vermoedelijk vrijgesteld, terwijl voorts d e ervaring met melk in de E G leert dat een medeverantwoordelij kheidsheffing altijd wordt ingevoerd of verhoogd in combinatie met een nominale prijsverhoging. Daarmee brengt de medeverantwoordelijkheidsheffing het karakter van een verbruiksbelasting in dit geval ten laste van consumenten e n veehouderijsectoren (zie voor het karakter van deze heffing ookTangermann, 1984b).

Subsidiering van alternatieve gewassen Een ander onder andere door sommige kringen in Nederland naar voren gebracht voorstel is d e subsidiering van gewassen die in plaats van granen kunnen worden geteeld. Men kan daarbij denken aan eiwithoudende gewassen als erwten en bonen, maar ook aan oliehoudende zaden als koolen raapzaad, zonnebloemen en sojabonen. D e stimulering van deze gewassen kan alleen door directe subsidies geschieden omdat de invoerheffingen in GATT-verband o p een laag niveau zijn geconsolideerd en derhalve niet verhoogd kunnen worden ter bescherming van d e produktie in Europa. H e t door subsidies stimuleren van deze produkten zal vermoedelijk niet leiden tot conflicten tussen de E G en andere belangrijke producenten. Daarvoor is d e lage EG-produktie nog te onbetekenend en het netto-invoervolume voldoende hoog. Uit oogpunt van beperking van d e budgetlasten van d e E G blijken dergelijke subsidieregelingen evenwel vooralsnog aanzienlijk minder aantrekkelijk dan het geven van afzetsubsidies o p granen. We gaan nu hierop nader in. Eerder is aangegeven dat tussen 1978 en 1983 d e uitgaven voor restituties o p granen stegen van 0,8 mrd naar 1,5 mrd. E C U . Rekening houdend met een graanprijsstijging in die jaren van in totaal23%% en uitgaande van een onveranderende verhouding tussen EG-prijzen en wereldmarktprijzen komt dat in prijzen van 1983 neerop een toename van bijna 500 mln. E C U , ofwel 100 mln. E C U per jaar, terwijl in de betreffende periode door de E G 10 mln. ton graan extra werd uitgevoerd, ofwel een uitvoertoename van 2 mln. ton per jaar. Die toename bestond vrijwel geheel uit tarwe. ECn ton extra tarweuitvoer kostte dus in die jaren 50 E C U aan extra restituties. Een zelfde analyse gebaseerd o p invoercijfers levert in prijzen van 1983 een daling van d e opbrengsten uit invoerheffingen tussen 1978 e n 1983 van naar schatting 650 a 725 mln. E C U of 130 A 145 mln. E C U per jaar. Die vermindering hing samen met een daling van d e invoer (van vnl. voedergranen) van 11 mln. ton in 5 jaar ofwel2,2 mln. ton per jaar. ECn ton minder invoer van voedergranen leidde dus in die periode tot een inkomstenderving van gemiddeld 60 a 65 E C U per jaar. Produktieverminderingvan granen levert dus d e E G een budgetbesparing van 50 E C U per ton als het leidt tot vermindering van de tarweuitvoer en van 65 E C U per ton als daardoor d e voedergraaninvoer in stand blijft. Deze 50 respectievelijk 65 E C U zou bij achterwege laten van d e produktie beschikbaar gesteld kunnen worden voor het subsidieren van andere gewassen, dan we1 voor het geven van een premie o p het braak laten liggen van de grond. Gaan we uit van grond met een opbrengst van 5 ton tarwe per hectare gemiddeld, dan is gemiddeld een subsidiebedrag van 250 a 325 E C U

per hectare beschikbaar voor deze alternatieve bestemmingen. Voor grond met een hogere tarweopbrengst is dat bedrag hoger, voor grond met een lagere tarweopbrengst per hectare ~ i t e r a a r d l a ~ e r . Echter, voor de denkbare alternatieven is een hoger bedrag noodzakelijk. Een o p basis van de EOGFL-uitgaven, arealen en produktieomvang gedane schatting van deze steunbedragen in de jaren 1982 en ,1983 is weergegeven in tabel 4.5. De tabel laat zien dat de laagste bedragen, in 1983 385 tot 500 ECU per hectare, voorkomen bij peulvruchten, droogvoeders en sojabonen. D e laatste zijn evenwel maar zeer beperkt in de E G te telen. Relatief aanzienlijk duurder voor de EG-schatkist dan granen is de teelt van koolzaad en zonnebloemzaad. Tabel 4.5 Geschatte steunbedragen voor plantaardige eiwitten en oliezaden in de E G in 1982 en 1983 (in E C U per ton, respectievelijk per ha)

Steun per ton

Steun perha

Peulvruchten Droogvoeders Koolzaad Zonnebloemzaad Sojabonen Schattingen gebaseerd op EOGFL-uitgaven 1982 en 1983 en op areaal en produktie in de oogstjaren 1982 en 1983.

Het steunen van olie- en eiwithoudende gewassen is dus budgettair alleen aantrekkelijker dan granen als de graanafzet in de toekomst aanzienlijk hogere extra lasten gaat vergen of wanneer voor de vervangende gewassen minder steun nodig is. Het eerste is zeer we1 denkbaar, het tweede wat minder. We gaan nu op beide nader in. Ten aanzien van mogelijke hogere extra afzetlasten van granen is op te merken dat tarweafzet nu al duurder is dan de genoemde 250 a 325 ECU per hectare als dit produkt eerst een tijd lang wordt opgeslagen om vervolgens met subsidie als voertarwe te worden afgezet, en dan gerst verdringt die op zijn beurt met meer restitutie dan voor tarwe op de wereldmarkt moet worden afgezet. In dat geval zijn de lasten van de afzet van tarwe naar schatting ongeveer 110 ECU per ton of 550 ECU per hectare en derhalve hoger dan van eiwithoudende gewassen. Een andere mogelijke toekomstige verhoging van afzetlasten vloeit voort uit het in paragraaf 3.3.4 genoemde gevaar dat vooral de USAeen eventuele extra EG-tarwe-export beantwoorden met maatregelen voor zuivel of wijn die de Europese schatkist per ton graan aanzienlij'k meer geld kosten dan de eerdergenoemde 50 of 65 ECU. Ook dan is uiteraard de stimulering van vervangende teelten budgettair voordeliger dan doorgaan met graanproduktie. Feit blijft ook dan evenwel dat de met het graanbeleid samenhangende budgetlasten in dat geval aanzienlijk sneller gaan stijgen dan de in paragraaf 4.3.1 genoemde 230 a 245 mln. ECU. Het alternatief, met minder steun dan tot nu toe de eiwithoudende of oliehoudende gewassen te stimuleren, is uit inkomensoogpunt voor de producenten minder aantrekkelijk en derhalve ook minder effectief. We1 zou men kunnen denken aan indirecte stimulering door onderzoekprogramma's gericht op verhoging van de fysieke opbrengsten per hectare of verlaging van de produktiekosten en -risico's. Echter is dat een proces van vele jaren, en bovendien eveneens belastend voor het EG-budget. Een voor het EG-budget denkbaar alternatief is we1 een graanprijsverlaging in combinatie met de stimulering van andere teelten. Dat alternatief gaat evenwel weer ten koste van het inkomen van de graantelers.

Braakleggen van grond Het alternatief boeren te bewegen een deel van hun grond tegen vergoeding een jaar braak te leggen, lijkt eveneens nogal kostbaar te zijn. Berekent men op basis van de gegevens uit het EG-boekhoudinformatienet voor 1981182voor de groep gespecialiseerde graanbedrijven de opbrengsten minus toegerekende kosten dan blijken deze in de belangrijke graangebieden van de BR-Duitsland, Frankrijk, en hetverenigd Koninkrijk en ook in Ierland te liggen op 600 a 700 ECU per hectare. Alleen in Denemarken en Zuid-Italie liggen ze lager. In Noord-Italie, waar vooral durum-tarwe wordt geteeld worden zelfs aanzienlijk hogere saldi gevonden, namelijk tussen 1200 en 1600 ECU per hectare. Ook dc uit het LEI-boekhoudnet te berekenen saldi voor Nederland liggen aanzienlij k boven de 600a 700 ECU, namelijk in 1981182 ongeveer 1200 ECU per hectare. De door de E G recentelijk berekende bruto-standaard saldi voor 1980 liggen voor zachte tarwe omgerekend op het prijspeil van 1983 in de orde van grootte van 350 tot 525 ECU, dus iets lager dan de voor de belangrijkste gebieden waargenomen saldi voor 1981182. Men kan de saldi van opbrengsten minus toegerekende kosten ook uitdrukken in een percentage van de opbrengstwaarde van granen. Het blijkt dat dit percentage in 1981182 in de belangrijke graangebieden in dc E G ligt tussen de 70 en 75. Al deze getallen geven aan hoeveel inkomen plus vergoeding voor vaste kosten een boer derft als hij besluit zijn land een jaar braak te leggen. Uiteraard kan deze braak ook voordelen hebben, bijvoorbeeld als een groenbemester wordt toegepast. Evenwel moet een graantelerook dan nog een vrij groot bedrag vergoed krijgen wil het voor hem lonend zijn zijn land een jaar braak te leggen. 600 a 700 ECU per hectare (in prijzen van 1983 nog ruim 10% meer) of 70 a 75% van de prijs (d.w.z. in 1983 ongeveer 120 2 140 ECU per ton) is echter zoveel hoger dan de eerder genoemde afzetlasten van 250 a 325 ECU per hectare dat het verschil tussen beide zeer zeker niet overbrugd wordt door de voordelen van braaklegging. Dit gegeven maakt het bevorderen van het tijdelijk braakleggen budgettair in ieder geval minstens even weinig aantrekkelijk als het subsidieren van andere gewassen. Uiteraard kan men ook hier denken aan combinatie van dit alternatief met een graanprijsdaling.Voor het inkomen van de producenten is echter ook dat bezwaarlijk.

Voorwaardelijke prijssteun Het zojuist besproken alternatief van braakleggen is in de vorm van set-aside-programs in het verleden we1 regelmatig met redelijk succes en weinig budgetlasten toegepast in de USA(zie voor toegepaste programma's 0.a. Paarlberg, 1980). De reden dat het daar kennelijk we1 betaalbaar was en hier niet is niet zozeer het lagere graanprijsniveau maar de principieel andere wijze van het voeren van een graanprijspolitiek. In de EG wordt de prijssteun in feite gegeven zonder dat enige tegenprestatie van de boeren wordt geeist, in de USA daarentegen komt men alleen in aanmerking voor steun als men zelf ook bepaalde verplichtingen op zich neemt. ECn ervan is dat men in sommige jaren een bepaald areaal braak laat liggen. Boeren die dergelijke verplichtingen niet op zich nemen zijn vrij te produceren wat ze willen. Ze krijgen echter geen enkele prijssteun (uiteraard ondervinden ze we1 een indirect positief prijseffect van het braakleggen van grond door boeren die we1 willen meedoen). Het is denkbaar in de toekomst ook in de E G een dergelijk "voor wat hoort wat"-beleid te voeren. Een dergelijk beleid vereist voor een effectieve uitvoering een goede administratieve infrastructuur van de agrarische sector. Deze is vermoedelijk in de Gemeenschap nog onvoldoende aanwezig. Evenwel is ze de komende jaren vooral in die gebieden waar dat het meest relevant is, namelijk de belangrijkste produktiegebieden, we1 te ontwikkelen.

4.3.3 Conclusies voor de komende jaren Tot zover een beschrijving van de in de naaste toekomst te verwachten ontwikkelingen in het graanbeleid en de mogelijk voorhanden beleidsalternatieven. De conclusies uit een en ander zijn nogal somber: 1. Het huidige beleid loopt in de komende jaren vast op de budgetbeperking en het conflict met de andere graanexporterende landen; in feite is dit beleid reeds volkomen vastgelopen. 2. Het alternatief door een drastische prijsverlaging de groei van vooral de budgetlasten en het conflict met niet-EG-landen, te stoppen, en daarmee tevens de stijging van de zelfvoorziening af te remmen, is politiek moeilijk haalbaar vanwege de grote inkomensconsequenties die deze maatregel heeft. 3. Budgetneutrale compensatie van een dergelijk inkomensverlies via directe toeslagen is bij granen niet mogelijk. 4. Het verder terugdringen van de invoer van graansubstituten zet geen zoden aan de dijk. 5. Beleidsalternatieven als quotering, marktsegmentatie, stimulering van gewassen die graan kunnen vervangen of het braakleggen van graanareaal zijn administratief niet uitvoerbaar of leveren budgettair vooralsnog geen verlichting van de problemen. 6. Een medeverantwoordelijkheidsheffing voor granen brengt eveneens administratieve problemen met zich mee, levert nauwelijk een bijdrage aan de verbeteringvan het marktevenwicht en komt feitelijk meer op een verbruiksbelasting ten nadele van de consumenten en van de veehouders die graan voor veevoerdoeleinden aankopen. 7. Een "voor wat hoort wat" beleid waarbij alleen (prijs-)steun wordt gegeven als de individuele producent bepaalde produktiebeperkende verplichtingen op zich neemt, is vooralsnog politiek vermoedelijk net als prijsdaling evenmin aanvaard baar vanwege de inkomensconsequenties. 8. D e combinatie van prijsdaling en stimulering van andere gewassen enlof braaklegging stuit eveneens op inkomenspolitieke problemen. De problemen rondom het graanbeleid zijn dan ook vooralsnog niet opgelost. De richting waarin de oplossing gezocht gaat worden, is zelfs niet duidelij k. 4.3.4 Positiebepaling van Nederland

Veranderende inzichten Vanuit het Nederlandse gezichtspunt is in het verleden nogal eens bezwaar gemaakt tegen een graanprijsdaling. Als argument gold daarbij niet alleen de lagere opbrengsten uit de voor de Nederlandse akkerbouw overigens relatief onbetekenende graanteelt. Ook zou de graanprijsdaling de prijzen van onze niet onder een marktordening vallende gewassen, in het bijzonder aardappelen doen dalen, terwijl voorts het comparatieve kostenvoordeel dat ons land heeft door de invoer van goedkope graansubstituten teniet gedaan zou worden. Beide argumenten zijn op zich juist. Of ze echter doorslaggevend in de positiebepaling van ons land moeten zijn is een andere zaak. Recente LEI-onderzoekingen (Poppe en Zachariasse, 1984, Poppe, 1984) en ook geluiden uit Frankrijk wijzen erop dat het met de uitbreiding van de aardappelteelt elders in de E G vermoedelijk niet zo'n vaart zal lopen bij graanprijsdaling: het land is minder geschikt, er is onvoldoende be- en verwerkingscapaciteit en de graantelers hebben zeker bij lagere prijzen geen behoefte aan gewassen met grote inkomensrisico's. Dat betekent dat de prijzen van aardappelen en ook van andere niet onder een marktordening vallende andere akkerbouwprodukten bij een graanprijsdaling slechts geleidelijk onder druk zullen komen te staan. Bovendien moet die graanprijsdaling dan toch zeker tussen de 10 en 20% zijn wil er een

substantieel effect zijn. Dat is een percentage dat vermoedelijk in de E G pas na een aantal jaren bereikt wordt. Onze conclusie is dan ook dat als er al belangrijke effecten voor aardappelen en andere gewassen zijn, die lange periode de Nederlandse akkerbouw voldoende de gelegenheid geeft zich aan te passen aan de gewijzigde omstandigheden. Ten aanzien van de graansubstituten is in recente jaren het inzicht gegroeid dat de prijsvorming daarvan in hoge mate afhangt van de EG-graanprijzen. Dalen deze dan dalen over een vrij groot traject ook de prijzen van de substituten. Vermoedelijk zullen ook hier pas bij graanprijsdalingen van zeker 10 a 20°/0, dat wil zeggen tot in de buurt van het wereldmarktniveau, de gevolgen voor ons land merkbaar worden. Eerst dan zullen namelijk de prijzen van een aantal substituten die van granen niet meer volgen omdat aanbieders een alternatieve bestemming aan hun produkten geven. Gezien de zo juist al ter sprake gebrachte vermoedelijke traagheid van de graanprijsaanpassingen in de E G geeft dat ook de Nederlandse (intensieve) veehouderij voldoende gelegenheid zich in te stellen op een situatie waarin vestigingsplaatsvoordelen in belangrijker mate dan tot nu toe moeten worden gehaald uit andere factoren dan goedkopere veevoergrondstoffen. A ndere overwegingen ECn en ander maakt het voor Nederland eenvoudiger een eventuele graanprijsdaling te ondersteunen. Dit wordt nogversterkt door de volgende factoren: - de netto-bijdrage van ons land aan de financiering van toenemende graanuitgaven van de E G , - de toenemende druk de invoer van graansubstituten verder te beperken, waardoor toch al het comparatieve kostenvoordeel vermindert en bovendien de conflicten met handelspartners op de wereldmarkt extra toenemen, - de risico's die vooral de Nederlandse zuivelexport, maar mogelijk in de toekomst ook de export van tuinbouwprodukten, bier en andere produkten ondervindt van maatregelen van met name de USA die bedoeld zijn als vergelding voor de grotere penetratie van de E G op de wereldgraanmarkt, - de nog verdere afbrokkeling van de Rotterdamse haven als invoerhaven van agrarische grondstoffen in de E G als gevolg van de door de hoge graanprijzen voortdurende stimulering van de plantaardige produktie in de E G .

Welke beleidsalternatieven we1 steunen en welke niet? De steun vanuit sommige kringen in Nederland voor een stimulering van de-verbouwvan eiwit- en oliehoudende gewassen in de Gemeenschap is in verband met de in de voorgaande alinea's behandelende punten wat merkwaardig. Evenals voor graansubstituten heeft ons land momenteel voor deze produkten een vestigingsplaatsvoordeel omdat de grondstoffen van overzee worden aangevoerd. Stimulering van de produktie in Europa betekent het prijsgeven van dat vestigingsplaatsvoordeel, zoals dat in het verleden is gebeurd met granen. Dat is nadeling voor de veehouderij, de Rotterdamse haven en de olien- en vettenindustrie. Dat de groei van het produktiepotentieel van de Europese landbouwgebieden en de onvermijdelijke prijsdaling van granen de invoer van plantaardige eiwitten, olien en vetten, en daarmee de vestigingsplaatsvoordelen van Nederland op den duur doet verminderen is onvermijdelij k. Het is vanuit Nederlands gezichtspunt dan ook merkwaardig deze vermindering door uitbreiding van de EG-subsidies voor deze teelten te versnellen. Daar komt bij dat in termen van budgetlasten deze programma's een extra netto-bijdrage van Nederland zullen vergen. Het ligt dan ook vanuit Nederlands gezichtpunt niet voor de hand dergelijke alternatieven voor het graanprijsbeleid te ondersteunen.

Nog merkwaardiger zou het zijn als ons land d e gedachte van een medeverantwoordelij kheidsheffing voor granen of een verbruiksbelasting o p plantaardige olien, vetten e n eiwitten zou steunen o m aldus te beschikken over d e financiele middelen ter stimulering van alternatieve gewassen. Onder andere d e (intensieve) veehouderijsectoren zouden dan extra middelen moeten leveren voor d e verdere ondermijning van d e eigen concurrentiepositie. Meer in het algemeen geldt als bezwaar tegen het verkrijgen van extra budgetmiddelen uit medeverantwoordelijkheidsheffingen en verbruiksbelastingen o p plantaardige produkten dat d e nadelen voor d e overige economische sectoren in Nederland aanzienlijk groter zijn dan d e voordelen voor d e graantelers. Zelfs binnen d e totale agrarische sector is d e balans voor Nederland vanwege d e belangen van d e veehouderijsectoren negatief. Minder nadelig voor Nederland dan een ondersteuning van andere gewassen is een eventuele ondersteuning van voorstellen tot braakleg- . ging van arealen. Dit alternatief vergt van ons land ook we1 een netto-budgetbijdrage, maar het tast niet d e bestaande vestigingsplaatsvoordelen aan en draagt bij tot een betere verstandhouding met handelspartners buiten d e E G . D e voorkeur gaat onzes inziens vanuit d e Nederlandse positie echter toch in eerste instantie uit naar een aanzienlijke graanprijsdaling in d e richting van het wereldmarktniveau. D e voordelen daarvan vooral in relatie tot d e conflicten met niet-EG-landen wegen ruimschoots o p tegen d e eerder besproken directe nadelen voor ons land. Echter kan deze oplossing ook voor Nederland grote bezwaren hebben. Al gewezen is o p d e inkomensconsequenties die d e maatregel voor d e akkerbouwers in d e E G heeft. D a t kan ertoe leiden dat het doorzetten van deze prijsdaling d e toch al aanwezige neiging tot renationalisatie van het landbouwbeleid versterkt. In het graanbeleid zijn daarbij minder dan in het zuivelbeleid d e lidstaten o p elkaar aangewezen voor het vinden van oplossingen omdat d e EG-landen elkaar onderling niet tegenkomen o p een oligopolistische wereldmarkt waar ze elkaar schade zouden kunnen berokkenen, maar o p een min of meer monopolistische markt waar deAmerikanen - nog steeds - fungeren als wereldinterventiebureau. D e dringende noodzaak van d e ministers van Landbouw o m gezamenlijk tot zaken te komen is dus minder aanwezig dan bij melk. Dit is te meer het geval omdat het in het graanbeleid nog steeds o m veel geringere budgetlasten gaat dan in het zuivelbeleid en het daarom minder moeilijk is individueel bij d e minister van Financien aan te kloppen. Keuze voor prijsdaling in combinatie met directe inkomenstoeslagen en braaklegging van grond Een mogelijk door Nederland te ondersteunen uitweg uit d e graanproblematiek is in dit verband een graanprijsdaling gecombineerd met het braakleggen van grond e n het onder bepaalde voorwaarden toestaan van eventueel ten dele door d e E G meegefinancierde nationale inkomenstoeslagen ter gedeeltelijke compensatie van het door d e prijsdaling veroorzaakte inkomensverlies. D e inkomenssteun zou o p beperkte schaal e n volgens gemeenschappelijke criteria gegeven moeten worden. Een belangrijke voorwaarde daarbij is dat deze niet of nauwelijks een produktie stimulerend enlof afzetbelemmerend effect heeft. Zoals ook a1 besproken in paragraaf 4.2.7 bij melk voldoen directe persoonsgebonden inkomenstoeslagen daar we1 a a n , maar aan prijzen gekoppelde inkomenscompensatie als d e momenteel in Duitsland toegepaste BTW-compensatie van d e mcb-afbraak niet. Evenmin voldoen de mcb's zelf, als inkomenspolitiek instrument, aan dat criterium. Deze maatregelen be'invloeden namelijk alle rechtstreeks de prijzen e n daarmee vraag en aanbod.

Met de braaklegging van grond wordt bereikt dat de graanprijsdaling niet a1 te groot hoeft te zijn. Dat geldt vooral als deze braaklegging onderdeel vormt van een overeenkomst met de andere belangrijke graanexportlanden in de wereld om soortgelijke maatregelen te nemen. Uiteraard is daarbij we1 vereist dat gronden buiten gebruik gesteld worden die momenteel een substantiele hoeveelheid graan voortbrengen. Die gronden liggen in het algemeen niet de marginale landbouwgebieden in de EG (zie ook paragraaf 4.7.5 en hoofdstuk 5). Voor wat betreft de Nederlandse steun voor een prijsdaling in combinatie met braaklegging van grond en waar nodig directe inkomenstoeslagen is zelfs te overwegen een financiele bijdrage aan die maatregelen in andere landen aan te bieden, zonder dat ons land er zelf direct profijt van trekt. D e voordelen voor ons land van een aanpak van de problemen in het graanbeleid zijn daarvoor voldoende groot, zeker als men in ogenschouw neemt de uitstraling van dat beleid voor andere produkten en markten. Bovendien geeft zo'n bijdrage Nederland invloed op de wijze van uitvoering van de regeling en past zij, voor zover het de directe inkomenssteun betreft, in de gedachte in de Gemeenschap waar nodig inkomenstransfers van sterke naar zwakke regio's tot stand te brengen. Nationaal doen we dat al lang, waarom dan in de EG niet?

I 1

4.4 Rund- en kalfsvlees 4.4.1 Produktie, verbruik en zelfvoorziening De rundvleesproduktie vormt de laatste jaren zo'n 15% van de totale produktiewaarde van de landbouw in de E G . O p ongeveer de helft van het totale aantal bedrijven wordt rundvee gehouden, een aantal overigens wat het laatste decennium absoluut en relatief gedaald is. Binnen de EG is ruim driekwart van de rundvleesproduktie afkomstig van runderen van melk- of melk-vleesrassen (Groen Europa 188, p. 20) en de rest van specifieke vleesrassen. O p wereldniveau neemt de E G zo'n 15% van de totale rundvleesproduktie voor haar rekening. Dat is ongeveer hetzelfde aandeel als van de Sovjet-Unie, en iets minder dan van deverenigde Staten (met een aandeel van ruim 20°/0). De E G is de laatste decennia meer en meer zelfvoorzienend geworden, waarbij zij sinds ongeveer 1975zelfs netto-exporteur is. De zelfvoorzieningsgraad nam in de periode 1970-1982 toe van 90 tot 102. De produktie van rundvlees in de EG heeft een sterk cyclisch verloop, zoals blijkt uit figuur 4.3. De rundvleesprijzen volgen een tegengesteld cyclisch verloop. De fluctuatie van produktie en prijs is, in vergelijking met andere belangrijke produkten, tamelijk groot. In de top van de ongeveer vijfjarige cyclus is de produktie zo'n 20% hoger dan in het dal. D e herkomst van de fluctuaties is niet geheel duidelij k. Het geschetste patroon bestond in de lidstaten al voor de totstandkoming van de Gemeenschappelijke markt. Doordat de verschillende nationale cycli meer en meer in fase zijn gaan lopen, is de omvang van de gezamenlijke produktieschommelingen in de loop der tijd toegenomen. Los van de cyclische beweging is een trendmatige stijging van de produktie zichtbaar. Deze bedraagt zo'n lY/2 tot 2% per jaar.Tot het begin van de jaren zeventig was deze stijging vooral het resultaat van een toename van de veestapel. Hierin speelde waarschijnlijk de invloed van de marktordening voor zuivel mee, welke een uitbreiding van de melkveestapel stimuleerde. Ook de marktordeningvoor rundvlees had stellig invloed, niet alleen door stimulering van de vleesproduktie maar ook omdat de melkveehouderij voordeel van de regeling had (via relatief hoge vleesprijzen). In latere jaren is de stijging van de rundvleesproduktie veroorzaakt door een toename van het gemiddelde slachtgewicht. Deze blijkt in de meeste landen en bij de meeste categorieen vee voor te komen en heeft dus niet zo zeer met verschuivingen binnen de veestapel te maken, maar met het

Figuur 4.3 D e rundvleesproduktie in de EG-9

x 1000 ton 7200 r

rundvlees (totaal)

a) Inclusief ingevoerde dieren. Bron: Commissie E G , De toestand van de landbouw, div. jaren. Eurostat, Dierlijke Produktie, div. jaren. O E C D , Meat balances in OECD-member countries, div. jaren.

zwaarder afmesten van slachtvee, een verbeterd voerregime en wellicht betere veerassen. D e onderverdeling van d e rundveestapel in melkvee en slachtvee is niet precies uit de periodieke rundveetellingen af te leiden, maar globaal inzicht is we1 te verkrijgen. In tabel 4.6 is per lidstaat d e onderverdeling van de rundveestapel in drie categorieen gegeven. Uit d e tabel blijkt dat d e rundveestapel in Nederland, Belgie-Luxemburg en Denemarken voor een groot deel uit melkvee bestaat, terwijl de categorie "overig" (grotendeels slachtvee) groot is in Ierland en hetverenigd Koninkrij k. Kalveren vormen relatief een hoog aandeel in Denemarken, West-Duitsland en Nederland. Deze categorie bevat zowel slachtkalveren als fokmateriaal voor de melkvee- en de mestveesector, maar het is duidelij k dat in d e drie genoemde landen d e kalvermesterijsector belangrijk is. O p het niveau van de EG-9 blijkt d e kalvermesterij tussen 1976 en 1983 iets toegenomen tc zijn ten koste van de categorie "overig". Verschillen in d e import- en exportsituatie tussen de landen, en ook, bijvoorbeeld verschillen in het gemiddeld slachtgewicht (in de EG-10 278 kg, in Nederland 201 kg, in Belgie 296 kg), doen d e per land geproduceerde hoeveelheid rundvlees afwijken van de hiervoor gegeven verdeling van de rundveestapel. Z o komt van de roodvleesproduktie van de EG-9 26% uit Frankrijk, 25% uitWest-Duitsland en 16% uit Italie. Het Nederlandse aandeel iszowel in 1976 als in 1983ongeveer 5%. D e kalfsvleesproduktie is voor bijna 50% geconcentreerd in Frankrijk, 20% in Nederland en 15% in Italie. Daarbij is het Nederlandse aandeel tussen 1976 en 1983 bijna 5 procentpunten gestegen.

I

Tabel 4.6 Omvang en verdeling van de rundveestapel in de EG

I

Verdeling in procenten

Omvang x lo00 melkvee a)

kalveren

overige vee b)

BR-Duitsland Frankrijk Italie Nederland BLEU Ver. Koninkrijk Ierland Denernarken

EG-9 a) Inclusief dieren van 1 jaar en ouder, besternd voor d e rnelkveestapel. b) lnclusief mannelijke fokdieren. Bron: Produktschap voorVee e n v l e e s , Statistisch Jaarrapport, div. jaren.

Stijgende zelfvoorziening D e consumptie van rundvlees is in de periode 1960-1979 tamelijk regelmatig gestegen (van 4,2 mln. ton naar 6,l mln. ton), waarbij de stijging in de armere gebieden van de E G het grootst was. Vanaf 1980 is de consumptie enigszins gedaald, tot 5,8 mln. ton in 1982, deels als gevolg van de stagnerende inkomensontwikkeling, deels doordat de prijs zich ten opzichte van varkens- en pluimveevlees ongunstig ontwikkelde. Als gevolg van de toegenomen zelfvoorziening komen normale importen uit derde landen nauwelijks meer voor. De ruim 300.000 ton die in 1980 en 1981 in de E G gei'mporteerd werd, was grotendeels gebaseerd op bilaterale of multilaterale verdragen (GATT, overeenkomst van LomC). D e toegenomen zelfvoorzieningsgraad heeft nauwelij ks gevolgen gehad voor de omvang van de interventie, omdat rundvlees beperkt houdbaar is zonder aanmerkelijk aan kwaliteit in te boeten en omdat opslag wegens hoge vrieskosten duur is. Nadat in eerste instantie in 1977 een maximum interventievoorraad van ruim 400.000 ton bereikt werd, welke in de jaren daarop per saldo weer daalde tot 160.000 ton in 1982, heeft de laatste jaren een hernieuwde stijging plaatsgevonden. Door het verhoogde aanbod van slachtvee als gevolg van de superheffing in 1984 werd met name gedurende dat jaar bijna 500.000 ton in interventie genomen, waardoor de interventievoorraad aan het eind van het jaar 665.000 ton bedroeg. Daarenboven lag opdat moment nog naar schatting 275.000 ton via de particuliere opslagregeling opgeslagen. Omdat de opgeslagen voorraden weer tamelijk snel verkocht moeten worden, worden de kosten van het marktbeheer snel zichtbaar. De toegenomen zelfvoorzieningsgraad heeft de uitgaven voor restitutie sterk doen stijgen. In 1974 beliepen deze 55 mln. R E (zo'n 0,2% van alle uitgaven voor interventie en restitutie). Onder invloed van een verhoging van de prijsverhouding tussen rundvlees en zuivel waren in 1977 de uitgaven opgelopen tot 132 mln. R E (2%) en in 1983tot 702 mln. ECU (of 4,4% van alle EOGFL-uitgaven). De restituties per eenheid produkt zijn hoog. Gemiddeld over alle rundvleesexporten kunnen restitutiebedragen berekend worden van f 3,40 per kg in 1981, f 4,30 in 1982 en f 4,80 in 1983. Uit mededelingen van het Produktschap voorVee enVlees is bekend dat de restitutie voor vlees zonder been kan oplopen tot meer dan f 8,- per kg bij een prijs o p de internemarkt van zo'n f 13,-. Het feit dat in 1983 het opgaande deel van de produktiecyclus betreden werd, waardoor de exporten sterk zullen stijgen, doet vermoeden dat het benodigde budget voor restitutie sterk zal toenemen.

De wereldhandel, excl. EG-intrahandel, is in vergelijking met de wereldproduktie beperkt van omvang (5%). Het aandeel van de EG in de wereldexporten heeft de laatste jaren nogal geschornmeld. In 1981, 1982 en 1983 komt respectievelijk 22, 16 en 18% van de wereldexporten voor rekeningvan de EG. Door het stijgende EG-aanbod neemt het EG-aandeel fors toe. In 1984 komt het EG-aandeel op zo'n 30%, terwijl voor I985 en 1986 een vergelijkbaar percentage te verwachten is. Daarmee is de EG d m de belangrij kste aanbieder op de wereldmarkt, en vermoedelijk prijsleider, een situatie die we kennen van dezuivelmarkt en die nicuwe eisen stelt aan het te voeren exportbeleid.Toch ligt de situatie wat andcrs dan bij zuivel, orndat tot nu toe de wereldrundvlees~narkthet groeiende EG-aanbod redelijk heeft kunnen verwerken, door een krirnpend aanbod uit sornrnige traditionele exportlanden (Argentinie, Australii). De prijs op de wereldniarkt kon zich de afgelopen jaren min of meer handhaven en de restituties hoefden niet al te zeer worden verhoogd om het surplus af te zetten. 4.4.2 Toekomstige marktontwikkelingen De ontwikke~in~van de rundvleesmarkt in de nabije toekomst werd voor het bereiken van een akkoord over de superheffing op rnelk al somber ingeschat (Bockenhoff en Schmidt, 1984). De maatregelen in de zuivelsector hebben een zodanig grote invloed op de rundvleesmarkt dat daarmee een nieuwe situatie ingetreden is. De situatie die, zonder de cornplicaties vanuit de zuivelmarkt, te verwachten viel, is weergegeven in tabel 4.7. Tabel 4.7 Produktie, consumptie en zelfvoorzieningsgraad voor rund- en kalbvlees voor de EG-10, zonder invloed van de superheffing

--

Produktie(mln.ton) Consumptie(mln.ton) Zelfvoorzieningsgraad

-

6,6 6

7.2 7.0

7,O 6.7

6.7 6

6.9 6

7,3 6.7

7,6 7

7.4 6.8

7.2 6,9

101

103

104

102

104

109

113

109

104

Bron: 19751982: Produktschap voor Vce en Vlecs, Statistisch Jaarrapport 1983. 1983: Commissie EG. Landbouwverslag 1984. 1984-1987: Eigrn schatting, uitgaandc vande ontwikkelingen tussen 1960cn 1983

Verbruik

Onze verwachting is dat zonder een sterke opleving van dc economie de consumptie van rundvlees inclusief kalfsvlees waarschijnlijk niet of nauwelijkszal toenemen, waarbij een consumptie in 1985 van zo'n 6,7 rnln. ton het maximum lijkt. De produktie zou ongetwijfeld verder gestegen zijn, onder invloed van zowel de trendmatige als de cyclische stijging, tot naar schatting7,6 rnln. ton. Een zelfvoorzieningsgraad van 110-115 tegenover 102 in 1982zou dan voor dat jaar in het verschiet liggcn. Wanneer dit produktieoverschot geheel via export naar derde landen weggewerkt zou rnoeten worden, dan zou dit een verdubbeling van de export ten opzichtc van 1982 betekenen. Als de re~titutiebedra~en-per eenheid pr~dukt~on~ewijzigd blijven, wat bij een doorgaande stijging van het EG-aanbod te betwijfelen is, dan zou dat in enkele jaren tot een verdubbeling van het benodigde budget leiden. In 1984 was het totale budget voor de marktordenink rundvlees ruirn 2 mrd. ECU ofwel 11,5% van alle EOGFL-uitgaven en ongeveer 1O0/0 van de produktiewaarde van rundvlees in de E G . Bij de prijsvoorstellen voor het jaar 1984185 leidde de budgetsituatie tot voorstellen van de Cornrnissie voor beperking van de uitgaven. Een deel van de voorstellen was gericht op inperking van de interventie-uitgaven. Deze voorstellen werden uiteindeliik vrijwel geheel genegeerd door de Raad. Ook werden voorstellen gedaan ter beperking van de premie-regelin-

gen op het houden van rundvee. Deze regelingen vallen in twee delen uiteen: premies voor het houden van zoogkoeien en premies in sommige gebieden (Italie) op de geboorte van kalveren. Deze laatste waren bedoeld om de rundveestapel in Italie in stand te houden (kosten 100 mln. ECU per jaar) en zijn bij de laatste prijsonderhandelingen voor een deel ingetrokken. De zoogkoeienregeling heeft ten doel melkproducenten om te laten schakelen op rundvleesproduktie (kosten eveneens rond de 100 mln. ECU).Tenslotte bestaan in hetverenigd Koninkrijk variabele slachtpremies voor sommige runderen. Het afschaffen hiervan is door de Raad weliswaar afgewezen, maar is niet van de baan. Het voordeel van zo'n variabel premiestelsel boven een interventiesysteem is overigens dat de uiteindelijke marktprijs niet bei'nvloed (lees: hoger) wordt, waardoor de consumptie op peil kan blijven. Vooreerst zijn ingrijpende veranderingen van de bestaande marktordening dus afgehouden. Het cyclische karakter van de produktie kan er toe leiden dat dergelijke wijzigingen vrij lang uitblijven.Toch leek, a1 voor de maatregelen op de zuivelmarkt genomen werden, een minder genereuze marktordening op termijn onafwendbaar.

+

4.4.3 De invloed van de zuivelsector De korte terrnijn De produktiebeperkende maatregelen in de zuivelsector, waartoe in 1984 besloten werd, hebben vanzelfsprekend gevolgen voor de rundvleessector. De gevolgen op de korte termijn zijn ondertussen voelbaar. Om aan het gestelde plafond op de levering van de melk te voldoen zijn twee wegen denkbaar: verandering van het voer-regime (minder krachtvoer) en inkrimping van de melkveestapel. Voor de EG als geheel is nog niet alle informatie over 1984 beschikbaar; binnen Nederland lijken beide aanpassingsmogelijkheden benut te zijn. De afzet van rundveekrachtvoeders lag in 1984 zo'n 8% lager dan in het jaar ervoor, waarbij de periode april-september 1984 zelfs meer dan 15% lager lag dan de vergelijkbare periode van 1983. De raming is dat het aantal slachtingen van volwassen runderen in 1984 zo'n 20% hoger lag dan in het jaar ervoor. Uit de mate van bevleesdheid van degeslachte runderen is af te leiden dat het vooral regulier melkvee betreft. Voor de EG is de toename lager; de stijging van het aantal slachtingen zal in 1984 zo'n 10% bedragen. Deze korte termijnreactie zal ook via een daling van het aantal geboorten en daarmee een daling van de beschikbaarheid van kalveren gevolgen hebben voor de omvang van de melkveestapel. De meer structurele aanpassing van de omvang van de melkveestapel aan de gewijzigde omstandigheden zal zich over meerdere jaren uitstrekken.Te verwachten is dat de inzet van kalveren in de melkveehouderij nog een aantal jaren laag zal blijven. De druk op de vleesprijzen zal eveneens waarschijnlijk nog we1 enkele jaren aanhouden. Z o lang lijkt een massale omschakeling op slachtveeproduktie niet te verwachten en is ook schaarste aan kalveren niet voor de hand liggend.

Rond 1988 zal een nicuw evenwicht in kunnen treden. Dit evenwicht houdt in dat de melkveestapel jaarlijks zal inkrimpen met ongeveer hetzelfde percentage als het percentage stijging van de melkproduktie per koe. Door sommigen wordt in die situatie een structureel tekort aan kalveren voor de kalvermesterijen verwacht, omdat een kleinere melkveestapel tot minder geboorten leidt. Daarbii wordt echter over het hoofd gezien dat een krimpende melkveestapel tegelijkertijd een lagere inzet van kalveren voor vervanging vraagt. Uitgaande van een jaarlij kse daling van de melkveestapel met 11/2"/0 valt voor Nederland te berekenen dat beide tendenscn elkaar de komende jaren niet veel zullen ontlopen. Het aanbod

van kalveren voor de mesterij zal weliswaar dalen, maar aanmerkelijk langzamer dan de afname van de melkveestapel. duidelijk tekort aan kalveren kan pas verwacht worden op langere termijn of als de totale melkproduktie weer zou kunnen stijgen, en dus een toenemende inzet van kalveren nodig is. Die schaarste kan gezien worden als het complement van het overschot aan kalveren wat tijdelijk na de invoering van de superheffing ontstond. Nadat de eerste schokken van de invoering van de superheffing uitgewerkt zijn, zou er we1 een krap aanbod van volwassen slachtvee, afkomstig uit de melkveehouderijsector kunnen ontstaan. Na een periode van lage rundvleesprijzen, mede veroorzaakt door de superheffing, kan zo rond 1988 een periode met hoge prijzen verwacht worden, ook al omdat dan een dal in de produktiecyclus bereikt wordt. Een overstap naar de vleesveehouderij zou dan voor sommige melkveehouders aantrekkelijk kunnen zijn. Door het hogere slachtgewicht van vleesvee kan zo'n verschuiving de rundvleesproduktie positief belnvoeden, waarmee de daling van het aanbod van slachtvee uit de melkveehouderij teniet gedaan kan worden. Een mogelijke beweging op wat langere termijn van melkproduktie naar vleesproduktie hoeft niet (alleen) gerealiseerd te worden door een verschuiving van melkveestapel naar vleesveestapel. Men kan ook denken aan een verschuiving van de fokrichting ten gunste van "multi-purpose"vee, oftewel vee wat naast een redelijke melkproduktie ook een zekere waarde als vleesleverancier heeft. Ook het zwaarder afmesten van slachtvee, afkomstig uit de melkveestapel kan de vleesproduktie doen toenemen. De discussie over de economische aantrekkelijkheid van een verschuiving van veetype is nog niet beslecht (zie 0.m. Breedveld enVan Bruchem. 1985). Een voor de ~ e d e r l a n d s erundveehouderij interessante vraag is hoe de hiervoor geschetste mogelijke verschuivingen van melkveehouderij en kalvermesterij naar rundvleesproduktie over de EG verdeeld zullen worden. Ervan uitgaande dat de verschuiving in de richting van rundveehouderij vooral ontstaat door het streven naar volledige benutting van de aanwezige produktiemiddelen zou de uitbreiding van de rundvleesproduktie vooral in de intensief gebruikte graslandgebieden van de EG plaatsvinden (Nederland, Noord-Duitsland, etc.). Per saldo zou dit een relatieve verschuiving van de slachtveehouderij betekenen van de meer perifere gebieden naar het centrum van de E G . In deze gebieden is de elasticiteit van het aanbod over het algemeen groter dan in de meer perifere gebieden. De produktie van kalfsvlees (van veel kleinere omvang d m de rundvleesproduktie) zou tegelijkertijd voor een deel kunnen verschuiven van de omgeving van Nederland naar Frankrijk, Italie en wellicht Griekenland.

en

4.4.4 Conclusies voor het beleid

Vastlopend beleid? Door de vele veranderingen rond de EG-rundvleesmarkt is de toekomstige ontwikkeling niet met zekerheid vast te stellen. De in de loop der tijd uitgewcrkte marktordening voor rundvlees is tot nu toe vooral gericht geweest op rundvleesproducerende streken die deze produktie als hoofdactiviteit hadden. Dit is overigens niet zo bijzonder omdat vrijwel alle marktordeningen in de eerste plaats effectief zijn in relatieve overschotgebieden. Deze overschotgebieden waren voor rundvlees beperkt van omvang en perifeer gelegen. Zo vinden we nog steeds in verhouding met het aantal inwoners hoge veedichtheden in Schotland, Wales, Ierland, in de Belgische provincies Luxemburg en Namen, het noorden van Nederland en het midden van Italie. Naarmate echter de zelfvoorzieningsgraad van de E G toeneernt, neemt ook het aantal overschotgebieden toe. Daarnaast kunnen de problemen op andere markten, vooral die van zuivelprodukten, leiden tot

een zekere verschuiving van de rundvleesproduktie naar minder perifeer gelegen gebieden. Daarmee zou een belangrijk argument ten gunste van een prijsondersteunend beleid voor rundvlees komen te vervallen. Een belangrijk argument voor een prijsondersteunend beleid voor rundvlees is namelijk steeds geweest de wens de inkomens van een aantal boeren in marginale produktiegebieden te ondersteunen. De hier gesignaleerde ontwikkelingen ondermijnen dit regionaal-economische argument. D e relatieve verschuiving van de rundvleesproduktie uit een aantal perifere gebieden naar het centrum van de E G heeft nog een ander gevolg. Men kan stellen dat prijssteun slechts nodig is voor produkten met een inelastische vraag, want alleen bij die produkten heeft een kleine verandering in de aangeboden hoeveelheid grote prijsveranderingen en daarmee sterke omzetveranderingen voor de producenten tot gevolg (zie 0.a. Bergmann, 1984 p. 3). Rundvlees behoort eigenlijk niet tot deze groep. Anderzijds is prijssteun slechts wenselijk voor produkten met een inelastisch aanbod, produkten waar de producent ook bij een lage prijs vrijwel gedwongen is te blijven produceren. Dit zijn overigens ook d e enige produkten waar prijssteun, gegeven de begrensdheid van budgetten, effectief mogelijk is. Het betreft dan in de praktijk produkten die sterk grondgebonden zijn. In de situatie waarin rundvlees als hoofdprodukt in een aantal perifere gebieden voortgebracht wordt en als bijprodukt (omzet en aanwas) naast een dominant hoofdprodukt (melk) in de rest van de EG is er sprake van een inelastisch aanbod. Zodra de produktie zou verschuiven naar landen als Nederland en daar 10s zou komen te staan van de melkveehouderij wordt de grondgebondenheid kleiner en het aanbod elasti,scher. Prijssteun is dan in feite niet meer mogelijk. Een doorgaande stijging van de zelfvoorzieningsgraad van rundvlees zal de budgetlasten van dit produkt snel doen toenemen, terwijl problemen bij andere produkten het vastlopen van het rundvleesbeleid waarschijnlijk nog versnellen. Wel moeten we benadrukken dat het daadwerkelijk optreden van de hiervoor aangegeven tendensen nog tamelij k onzeker is. De alternatieven

Bij het heroverwegen van de marktordening voor rundvlees moeten twee elementen gescheiden worden. Aan de ene kant speelt de wens de landbouw in de marginale produktiegebieden van de E G enige inkomenssteun te bieden. Aan de andere kant is er de wens produktieschommelingen zoveel mogelijk te dempen. De twee doelen vragen eigenlijk verschillende middelen. Het ondersteunen van inkomens in de perifere regio's zou wellicht beter binnen het regionaal beleid, of binnen de regeling voor landbouw in bergregio's kunnen gebeuren. Ook uitbreiding van de al bestaande premie op kalveren zou daartoe een instrument kunnen zijn. Dit laatste instrument zou ook kunnen dienen om het aanbod van kalveren, zo dat-krapzou worden, te stimuleren. Het markt- en prijsbeleid zou dan meer marktconform kunnen zijn. Daarbij kan nog we1 gedacht worden aan het tegengaan van sterke schommelingen in de produktie. Het is daarvoor echter niet tegelijk nodig de prijs van rundvlees op een zodanig niveau te houden dat lonende produktie voor de nu marginale aanbieder mogelijk is. D e mogelijkheden voor een anti-cyclisch beleid zijn overigens beperkt omdat de maximale houdbaarheid van rundvlees door de lengte van de produktiecyclus wordt overtroffen. Het interventie-instrument kan dus slechts gebruikt worden om schommelingen binnen het jaar af te vlakken. Die functie kan echter ook aan de handel worden overgelaten. Het bestrijden van de 5-jarige produktiecyclus, die door de invloed van de superheffing nog scherper gaat worden, kan vooreerst alleen maar gebeuren door maatregelen gericht op het tegengaan van het slachten van een te groot deel van de melkveestapel. Dit vergt evenwel, door meeneemeffecten, veel budgettaire middelen en is dus maar beperkt mogelijk.

I

4.4.5 Positiebepaliq van Nederland De Nederlandse rundveehouderij onderscheidt zich binnen de EG op twee terreinen: een naar verhouding sterke gerichtheid op zuivel en een concentratie van kalfsvleesproduktie. Beide sectoren lij ken de komende jaren onder sterke druk te staan. Uitgaande van een blijvende volledige benutting van de produktiefactoren grond en arbeid in de Nederlandse landbouw lij kt enige toename van de rundvleesproduktie te verwachten. D e kans op lage prijzen voor een aantal jaren zal zo'n verschuiving echter niet bijzonder aantrekkelijk maken. Er is naar onze mening vanuit de Nederlandse positie weinig aanleiding te pleiten voor een sterke prijsondersteuning van rundvlees. Het directe belang wat ons land zelf bij de regeling heeft,'blijft vanwege het geringe aandeel van Nederland in de EG-produktie vrij klein. De budgetlasten zouden enorm kunnen groeien, hetgeen een grotere Nederlandse bijdrage zou vergen en bovendien ten koste zou kunnen gaan van de uitgaven voor andere produkten. Tenslotte lijkt het ook niet in het belangvanNederland te bevorderen dat door de hoge prijssteun de rundvleesproduktie zich verder verplaatst van de perifere naar de centrale gebieden van de E G (dus van extensieve "grazings" naar meer intensievere produktiewijzen). Dat vergroot de regionale tegenstellingen binnen de Gemeenschap en wakkert derhalve de roep om extra maatregelen voor "zuidelijke" produkten ten koste van de "noordelijke" of om terugbetalingen van vermeend te grote budgetbijdragen aan. De voorkeur vanuit de Nederlandse positie lijkt derhalve uit te moeten gaan naar het bevorderen van een zoveel mogelijk produktieneutraal beleid, terwijl er voorts naar gestreefd moet worden wensen tot steun van de produktie in perifere regio's slechts te honoreren door specifiek op die regio's te richten maatregelen. Dat kan door in het kader van een eventueel iets verruimde - bergboerenregeling voor de rundvleesproduktie gebaseerd op extensief gebruik van weiland directe inkomenstoeslagen te geven. In elk geval zou de inkomensondersteuning zoveel mogelijk produktieneutraal moeten zijn. Ook dit beleid betekent per saldo een netto-budgetbijdrage van Nederland (wellicht zelfs hoger dan onder het huidige prijsbeleid) maar leidt niet tot de andere in de vorige alinea genoemde negatieve effecten voor ons land. Het is uiteraard mogelijk tegelijkertijd te kiezen voor een prijsbeleid gericht op stabilisatie van de rundvleesprijzen. Echter, in paragraaf 4.4.4 is al aangegeven dat voor stabilisatie op korte termijn (d.w.z. binnen een jaar) deze functie ook door de handel is uit te oefenen, terwijl op wat langere termijn de tamelijk prijselastische vraag en de toenemende prijselasticiteit van het aanbod een prijsstabilisatie minder noodzakelijk en mogelijk maakt. Bovendien is juist bij rundvlees de ervaring dat het prijsstabilisatiebeleid vrij snel overgaat in prijsondersteuningsbeleid. Ook een prijsstabilisatiebeleid zou daarom door Nederland verworpen moeten worden. Bij kalfsvlees, waar Nederland in EG-verband een veel belangrijker producent van is dan van rundvlees, wordt momenteel feitelijk niet in de prijsvorming ingegrepen. Gezien de zeker hier geldende vrij hoge vraag- en aanbodelasticiteiten bestaat er geen enkele aanleiding daarin verandering aan te brengen. Met name de Nederlandse producenten hebben er geen enkel belang bij door prijssteun de produktie elders in de EG te stimuleren. 4.5 Suiker

4.5.1 De werking van de suikerregeling

I 1

De quotaregeling Sedert de totstandkoming van de eerste Gemeenschappelijke marktordening in 1968 geldt voor suiker een quotaregeling. De regeling heeft tot doe1

te voorkomen dat de prijssteun leidt tot een te grote toename van de produktie. Onderscheid wordt gemaakt tussen een A-quotum, een B-quotum en een restant van de produktie dat buiten deze quota valt, de zogeheten C-suiker. De A-suiker ontvangt (afgezien van een hierna te bespreken heffing) de volledige prijssteun, de B-suiker een prijssteun op een veel lager niveau. D e C-suiker ontvangt geen enkele steun en moet afgezet worden tegen de wereldmarktprijs. Vanaf de inwerkingtredingvan de huidige marktordening in 1981182geldt voor de EG-10 een A-quotum van 9,5 mln. ton en een B-quotum van 2,2 mln. ton. Sinds 1975 is de omvang van die quota alleen nog veranderd met het aan Griekenland bij de toetreding in 1981 toegekende - zeer beperkte quotum. De quota zijn per land toegewezen. De lidstaten zijn vrij ze per individuele boer toe te wijzen, dan we1 per land of regio een mengprijsstelsel toe te passen. In het laatste geval krijgt de individuele producent de gemiddelde prijs van de in zijn gebied geproduceerde A-, B-, en C-suiker. Ten einde de marktordening voor wat betreft de suiker uit de in de EG geproduceerde bieten geheel zelffinancierend te maken geldt zowel voor het A- als het B-quotum een produktieheffing. Voor het A-quotum is die heffing maximaal2% van de interventieprijs van witsuiker, voor het B-quotum bedraagt ze maximaal dezelfde 2% plus 30% van deze interventieprijs. Aldus ontstaat een prijsverschil tussen A- en B-suiker van ten hoogste 30%. Zijn de uit deze heffingen verkregen fondsen niet voldoende dan kan de heffing op B-suiker verhoogd worden tot maximaal 2% plus 37%% dus in totaal 3g1/2% van de interventieprijs van witsuiker. Suiker die boven het A + B-quotum wordt geproduceerd, dus de C-suiker, moet door de producenten op eigen kosten op de wereldmarkt worden afgezet. Sedert het seizoen 1982183 wordt het maximum van de heffingen opgelegd, dus voor A-suiker 2% en voor B-suiker 39%%. De C-suikerprijs lag in 1982183 ongeveer 20% en in 1983184 ongeveer 10% lager dan de B-prijs. Naast de produktieheffing geldt een opslagbijdrage. Deze wordt in gebieden met een produktie die groter is dan het verbruik opgelegd aan verbruikers om daarmee de kosten van voorraad houden van suiker te financieren. Die opslagbijdrage was de laatste jaren 42,50 ECU per ton bij een in 1983184 geldende interventieprijs van witsuiker van 534,70 ECU per ton (Schmidt, 1983). Een overzicht van de financiering van de Gemeenschappelijke suikermarktordening is vermeld in tabel 4.10.

Ontwikkeling van produktie en zelfvoorziening in het verleden Ook voor suiker is de zelfvoorzieningsgraad in de Gemeenschap in de loop van de jaren sterk gestegen. Dat is vooral het geval geweest in het midden van de jaren zeventig. Tabel 3.2 liet zien dat het driejaarlijks gemiddelde in de EG-9 omstreeks 1973 op 91% lag en omstreeks 1981 op 136%. Het hoogste zelfvoorzieningsniveau werd in 1981182 bereikt met een percentage van 154. In de meest recente jaren ligt de zelfvoorzieningsgraad op een gemiddeld niveau van ongeveer 130. Dat ondanks de quotering de zelfvoorziening tussen 1973 en 1981 zeer sterk steeg betekent niet dat quotering geen effectief instrument voor produktiebeheersing is. De verklaring is dat de regeling te ruim is toegepast. De stijgende zelfvoorziening is dan ook enerzijds toe te schrijven aan verruimingen van de quota in 1975 en - in zeer beperkte mate - in 1981, en anderzijds aan een toenemend gebruik van de A- en B-quota en een toenemende produktie van C-suiker. De som van A- en B-quota in de EG-9 bedroeg in 1974, dus vlak na de toetreding van hetverenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken, ongeveer 11 mln. ton waarvan ongeveer 9,O mln. ton werd gebruikt.Vlak na de toetreding van Griekenland in 1981 werd voor de EG-10 de som van beide quota 11,8 mln. ton (w.v. 11,4 mln. ton voor EG-9-landen), waarvan vrijwel 100% gebruik werd gemaakt. D e C-suikerproduktie steeg ondertussen van minder dan 200.000 ton omstreeks 1974 naar gemiddeld ongeveer 2,5 mln. ton omstreeks 1983.

Tabel 4.10 D e financiering van de suikermarktordening in 1982,1983 en 1984 (in mln. ECU) a)

1982 Ontvangsten

1983

1984

705,8

W.V. - produktieheffingen b) - opslagbijdragen c) Uitgaven W.V. - restituties - ACP-suiker - A+B-suiker - interventies - opslag C-suikcr Saldo W.V. - A+B-suiker d) - C-suikere) - ACP-suiker - interventies 1982 en 1983 werkelijke ontvangsten en uitgaven, 1984 oorspronkelijke begroting. Produktieheffingen over A- en B-suiker. Bijdragen voor de opslag van C-suiker. Produktieheffingen minus restituties;cumulatief saldoover 1982-1984: +33,3 mln. ECU. Opslagbijdrage minus vergoeding opslagkosten; cumulatief saldo over 1982-1984: -75,2 mln. ECU; over de seizoenen 1981182 tlm 1982183 was het cumulatieve saldo -88,O mln. ECU. Bron: Commissie EG - Rapport aan de Raad over de suikersector, COM (84) 238, dd. 25-4-1984. Commissie EG - FinancieelVerslag EOGFL, 1983.

a) b) c) d) e)

Als nevenfactor voor de stijgende zelfvoorziening speelde mee de stagnatie van het verbruik van suiker in de Gemeenschap. Dat verbruik heeft een zeker verzadigingsniveau bereikt. Het beschikbaar komen van isoglucose en andere suikervervangende zoetstoffen heeft in de E G weinig invloed gehad op verbruik en zelfvoorziening, dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld de USA. Ook isoglucose is namelijk, onder druk van de suikerlobby, onder een produktiequotaregeling gebracht en wordt dan ook in de Gemeenschap slechts in beperkte mate geproduceerd. Of dat overigens op den duur is vol te houden is de vraag. De zoetstoffen verbruikende industrie in de EG zou er vanwege de internationale concurrcntiepositie steeds meer belang bij kunnen krijgen over goedkopere grondstoffen te beschikken dan onder de huidige regeling mogelijk is. Tabel 4.11 geeft een overzicht van de produktie en de afzet van suiker in de EG-10 in enkele recente jaren.Tevens zijn de in- en uitvoerstromen en de aandelen A-, B- en C-suiker vermeld. 4.5.2 Verwachtingen voor d e komende jaren zonder neveneffecten van maatregelen bij andere produkten Gemiddeld genomen geen produktie- en uitvoertoename meer

Sedert het seizoen 1977178 lijkt zich de produktie van suiker in de E G te stabiliseren rond de 12 a 13 miljoen ton. De produktie per hectare blijft nog we1 een stijging ondergaan (in de jaren zeventig gemiddeld bijna 2% per jaar), maar deze stijging wordt door de effectiviteit van het quotastelsel

Tabel4.11Voorzieningsbalans van suiker in de EG-10 in de jaren 1981182tot en met 1984185 (in mln. ton witsuiker)

Totale produktie

Invoer b)

15,O

1,s

Totaal beschikbaar

16.5

Voorraadmutaties

+1,5

W.V. overdracht C-suiker naar volgend jaar overdracht C-suiker uit vorig jaar

+1,0 0

Uitvoer

5 ,4

Verbruik

9,6

Zelfvoorzieningsgraad in %

157

Het A-quotum bedraagt sinds 1981182 9,516 mln. ton, het B-quoturn, 2,242 rnln. ton. Voornarnelijk suiker uit de geassocieerde landen in Afrika, het Carai'bisch gebied en d e Stille Oceaan (ACP-landen). Samengesteld uit: Cornmissie E G - Rapport aan d e Raad voor d e suikersector, C O M (84) 238 def., 1984. - De situatie o p d e landbouwmarkten, COM(84) 767 def., 1985. - Toestand van d e landbouw in de Gerneenschap, div. jaren. - Voorstellenvan d e Cornmissievoor devaststellingvan d e Iandbouwprijzen, COM(85)50 def., 1985

a) b)

gecompenseerd door een daling van het bietenareaal. Door oogstschommelingen als gevolg van weersomstandigheden en vooral ook als gevolg van uitzonderlijke (dat wil zeggen zeer hoge of zeer lage) prijzen voor de C-suiker, doen zich daarbij we1 vrij grote schommelingen in de produktie voor. Zo waren er uitschieters naar boven van respectievelijk 15 en 14 miljoen ton in 1981182 en 1982183, en was sprake van een uitzondering naar beneden van 11miljoen ton in 1983184.Als de produktie gemiddeld op hetzelfde niveau blijft en door een effectief voorraadbeleid deze uitschieters worden geelimineerd, zal de EG ook in de komende jaren 9,5 mln. ton suiker afzetten op de interne markt en een constante hoeveelheid van 4 a 5 mln. ton moeten exporteren naar derde landen. In deze export is begrepen de wederuitvoer van de 1,3 miljoen ton suiker die de Gemecnschap krachtens de LomC-overeenkomst importeert uit de geassocieerde landen in Afrika, het Carai'bisch gebied en de Pacific (ACP-landen). Dit deel van de EG-export zou overigens ook zonder deze regeling op de wereldmarkt aangeboden worden, maar dan rechtstreeks. De financiering van de suikerordening lijkt onder deze omstandigheden bij het in paragraaf 4.5.1 beschreven systeem niet al te veel problemen op te leveren, zij het dat de heffingen op A- en B-suiker permanent vrij hoog zullen zijn vanwege de voortdurend lage wereldmarktprijs. Eventueel nog we1 aanwezige probleempunten op financieringsgebied zijn het nog bestaande negatieve gecumuleerde saldo van de afgelopen jaren van opslagkosten en -bijdragen voor C-suiker (zie voetnoot van tabe14.10) en de

bestaande vrij hoge voorraad suiker i n de EG van naar schatting ongeveer 5 miljoen ton aan het eind van het seizoen 1984185. Deelname aan een internationale suikerovereenkomst?

Onder deze omstandigheden zal het voornaamste discussiepunt voor de eerstvolgende jaren zijn het al dan niet deelnemen van de Gemeenschap aan een, na het afbreken in 1984 van de lopende onderhandelingen alsnog tot stand te brengen, regeling van de internationale suikermarkt. Zo'n regeling kan niet effectief zijn zonder deelname van de E G , maar zal omgekeerd ook de EG zelf, en in het bijzonder de financierbaarheid van de suikermarktordening, ten goede kunnen komen. De reden voor beide is de dominante positie die de Gemeenschap de laatste jaren is gaan innemen op de wereldsuikermarkt. Schmidt (1983) geeft voor 1983een aandeel van de EG in de wereldexport van suikervan 17 a l8%, terwijl volgens deze auteur het aandeel van de EG i n de (overigens zeer kleine) wereld-witsuiker-export in dat jaar zelfs meer dan 50% bedroeg. Van den Doel en Junne (1984) noemen voor 1981 een EG-aandeel van suiker op de vrije wereldmarkt van 26%. Onder vrije wereldmarkt wordt daarbij verstaan dat deel van de internationale transactiesdat niet onder CCn of ander bilaterale handelsovereenkomst (b.v. tussen Cuba en de USSR, de ACP-landen en de E G , enz) valt. Deze hoge aandelen hebben tot gevolg dat de hoogte van de wereldmarktprijs in sterke mate door het gedrag van de Gemeenschap wordt bei'nvloed. Stabilisatie van de wereldmarktprijs op een vrij hoog niveau is onder deze omstandigheden alleen te bereiken als, naast andere suikerexporterende landen, vooral de E G zijn uitvoer vermindert en stabiliseert. Aan de stabilisatie lijkt de Gemeenschap de laatste jaren redelijk bij te dragen door overdracht van C-suiker van het ene naar het andere oogstjaar. Het is zeer we1 mogelijk dat de stabilisatiepolitiek als voornaamste effect heeft dat de produktie van C-suiker in de E G zelf gestabiliseerd wordt. Deze reageert namelijk nogal sterk op de wereldmarktprijs, zoals na de hoge wereldmarktprijs in 1980181 en de lage prijs in latere jaren bleek. In tegenstelling tot de bijdrage aan de prijsstabilisatie is door de E G aan de verhoging van het gemiddelde niveau van de wereldmarktprijzen nog geen enkele bijdrage geleverd. Daarvoor is een structurele daling van de EG-uitvoer, en derhalve van de EG-produktie noodzakelijk. ECn van de mogelijkheden de produktie in de EG structureel te doen dalen is gelegen in de vermindering van de A- en B-quota. Een vooral politiek minder pijnlijke variant is een "geruisloze" opheffing van het B-quotum door het optrekken van de heffing op B-suiker tot het gemiddelde verschil tussen de EG-interventieprijs en de wereldmarktprijs in de afgelopen jaren. Zowel over de gehele periode 1968-1983als over de tweede helft daarvan lag de wereldmarktprijs, dus de C-suikerprijs, gemiddeld op 58% van de EG-interventieprijs. Een verhoging van de B-heffing van de huidige 39% % naar een constant te houden niveau van ongeveer 42% zou hiervoor derhalve in principe voldoende zijn. Aannemelijk is dat dit percentage op de lange duur zelfs meer dan voldoende is omdat terugdringing van de EG-produktie immers de wereldmarktprijs doet toenemen. Dat de heffing op B-suiker constant op het zojuist genoemde niveau van ongeveer 42% moet worden gehandhaafd, hangt ermee samen dat op deze wijze wordt bijgedragen aan een verdere stabilisatie van het wereldmarktprijspeil. Fluctuatie van de heffing brengt een fluctuatie van de B-suikerproduktie in de EG en daardoor in principe van het wereldmarktprijspeil met zich mee. Dat laatste geldt overigens ook bij een volledige doorwerking van de wereldmarktprijs op de prijs van C-suiker. Eerder in deze paragraaf is al opgemerkt dat de C-suikerproduktie in de EG nogal sterk reageert op de wereldmarktprijs. Dat zou een reden kunnen zijn om, naast of in plaats van deal toegepaste voorraadpolitiek, de C-suikerprijs in de EG te stabiliseren.

Men zou bijvoorbeeld kunnen gaan werken met een rneerjarig voortschrijdend gerniddelde. Zo'n prijsstabilisatiebeleid heeft overigens ook nadelen, met name orndat zo'n beleid het karakter van een prijsondersteuningsbeleid kan krijgen (zie ook hoofdstuk 5). Afgezien van het laatste levert een regeling voor de internationale suikerrnarkt ook de EG zelf voordelen. We hebben daarop al eerder in deze paragraaf gewezen. Zowel de stabilisatie als de verhoging van het internationale prijsniveau rnaken de suikerrnarktordening beter financierbaar. Voor EG-producenten en vooral ook -consurnenten heeft dat tot gevolg dat de productieheffing en de opslagbijdragen zo laag rnogelijk kunnen blijven. Voor het EG-budget is er een voordeel omdat de uitgaven van de heruitvoer van ACP-suiker dalen. De houding van de Cornrnissie lijkt vooralsnog te zijn dat men we1 wil deelnernen aan een nieuwe internationale suikerregeling rnaar geen bijdrage wil leveren aan een structurele verhoging van de wereldsuikerprijs. In enkele recent verschenen rapporten (o.rn. Cornrnissie E G , COM (84)238 def., 1984) kornt de Cornmissie tot de conclusie dat de quota tot het eind van de huidige EG-suikerrnarktordening in 1986 niet herzien hoeven te worden. Voor de deelnarne van de EG aan een nieuwe internationale suikerovereenkornst werd voordat de onderhandelingen in rnei 1984 zijn afgebroken zelfs een referentie-export van 5,4 rnln. ton ruwe suiker geeist, zijnde het gerniddelde van de verkoopseizoenen 1981182 en 1982183. Dat zijn juist de jaren met de gerniddeld de hoogste EG-produktie tot nu toe.

1

Twee aanvullende oprnerkingen Voor we overgaan tot de bespreking van rnogelijke effecten o p de suikersector van beleidsrnaatregelen bij andere produkten, willen we nog twee aanvullende oprnerkingen bij het bovenstaande rnaken. De eerste oprnerking is dat we nogmaals de invloed van de EG zelf op de internationale suikerrnarkt willen benadrukken. Onzes inziens is in het verleden die invloed door de Cornmissie nogal eens over het hoofd gezien, en werd teveel ervan uitgegaan dat met name de prijscyclus op de wereldsuikerrnarkt een voor de EG autonoorn gebeuren zou zijn. Zo werd in het zojuist aangehaalde Cornrnissie-document (Cornmissie E G , COM(84)238 def., 1984, p. 14) er nog van uit gegaan dat zich omstreeks 1985186 een nieuwe hausse in de wereldsuiker~riizenzou voordoen. die de eventueel nog aanwezige problernen bij de zelffinanciering van de EG-suikerrnarktordening vanzelf zou oplossen. In recentere docurnenten (zie 0.a. Cornrnissie EG , COM(85)50 def., 1985) is deze opvatting onzes inziens terecht niet rneer te vinden. Een hoger prijsniveau, laat staan een nieuwe hausse, op de wereldrnarkt zal zich pas voordoen bij verrnindering van de wereldproduktie en -voorraden. De EG zal zelf als belangriike houder van viorraden en aanbieder op die wereldrnarkt een subitantiele bijdrage aan die verrnindering rnoeten leveren. Aan het eindvan het seizoen 1984185 ligt er naar verwachting, bij een nog steeds stijgende wereldsuikerproduktie en een rnede door het toenernend gebruikvan andere zoetstoffen elders in de wereld licht dalende vraag, een wereldsuikervoorraad van 40 rniljoen ton of rneer dan 40% van de jaarconsurnptie. Een achtste deel van die voorraad ligt in de Gerneenschap. De tweede oprnerking betreft de rnogelijke invloed in de komende jaren van de toenernende overgang door lidstaten van een stelsel van quota per afzonderlijk bedrijf naar het zogenaarnde rnengprijsstelsel.VoIgens Schmidt (1983) wordt dat rnengprijsstelsel nu al in 6van d e 10EG-lidstaten geheel, en in andere lidstaten gedeeltelijk, toegepast. In principe leidt de overgang van het ene naar het andere stelsel tot extra produktie orndat de individuele boer niet rneer direct wordt geconfronteerd met de financiele consequenties van overschrijding van zijn quoturn, waardoor een soort "free-rider"-effect ontstaat (zie 0.a. Meester, 1979). Hoewel tot nu toe de gevolgen van deze overgang niet aanwijsbaar zijn in de produktiecijfers kan dat in de kornende jaren veranderen, met alle gevolgen van dien voor de 1

J

uitvoer van EG-suiker naar derde landen en de financiering van de suikermarktordening. 4.5.3 Verwaclztingen voor de komende jaren met neveneffecten van maatregelen bij andere produkten

Tot nu toe is geen rekening gehouden met effecten van maatregelen bij andere produkten op de produktie van suiker in de E G . Deze effecten kunnen het in de vorige paragraaf ondanks de kritische kanttekeningen geschetste vrij gunstige bceld over de toekomst van de Gemeenschappelij ke suikerpolitiek enigszins vertroebelen. Vooral de hierboven besproken overgang in diverse lidstaten van een quotaregeling per afzonderlijk bedrijf naar een mengprijsstelsel kan er toe bijdragen dat de suikersector de komende jaren merkbare gevolgen gaat ondervinden van de genomen en nog te nemen maatregelen in andere sectoren.Vooral indien de graanprijzen verder onder druk komen te staan (zie paragraaf 4.3) zouden de telers ervan onder andere kunnen overgaan tot een uitbreiding van de teelt van suikerbieten. Ook de superheffingop melk zou in regio's met een gemengde produktiestructuur een dergelijke uitbreiding teweeg kunnen brengen om aldus een andere bestemming te geven aan het door vermindering van de melkveestapel vrijgekomen ruwvoerareaal. Dergelijke uitbreidingen van het suikerbietenareaal doen zich bij de huidige prijsverhoudingen op de suikermarkten sneller voor onder een mengprijsstelsel dan onder een systeem van quota per bedrijf, omdat in het eerste geval de individuele producent een regionaal of landelijk gewogen gemiddelde van A-, B- en C-suikerbietenprijs krijgt en in het tweede geval alleen de C-prijs. Hoe groot de effecten van maatregelen in de graan- en zuivelsector op de suikersector zijn is moeilijk aan te geven. De zeker aanwezige invloed kan in de komende jaren in de EG evenwel dringender de vraag doen opkomen de toegewezen B-quota expliciet of geruisloos af te schaffen. Daarnaast kan gedacht worden aan een verbod, of door het stellen (zoals dat in het verleden het geval was) van extra eisen zeer onaantrekkelijk maken, van de toepassing van het mengprijsstelsel.Tenslotte kan worden overwogen een zeer terughoudend prijsbeleid voor A- en B-suiker te voeren. 4.5.4 Conclusie; de positiebepaling van Nederland Conclusie

De conclusie van bovenstaande beschouwingen is dat er zich in de suikermarktordening de komende jaren minder moeilijkheden voordoen dan bij anderc produkten, maar dater mede door de invloed van bij de andere produkten genomen en te nemen maatregelen toch we1 enkele problemen zullen zijn. Deze vergen vermoedelijk aanpassingen van het beleid. Genoemd in dit verband zijn een "geruisloos" afschaffen van het B-quotum, een gematigd prijsbeleid voor A- en B-suiker en een verbod of minder aantrekkelijk maken van de toepassing van het mengprijsstelsel. Een aantal denkbare alternatieven in dit verband is op hun effecten ten aanzien van produktie, afzet en financiering uitgebreid doorgerekend door Schmidt (1983). Wij volstaan hier met een verwijzing naar de desbetreffende publikatie. Deeffecten voor de suikerproduktie van maatregelen in andere sectoren zijn door Schmidt niet in beschouwing betrokken. Ze zijn in het algemeen moeilijk te kwantificeren. Renationalisalie geen alterna fief

De mogelijke problemen in de suikersector zullen de komende jaren vermoedelijk niet zodanig van aard zijn dat een renationalisatie van het beleid dreigt. Onze verwachting is zelfs dat ook bij grotere problemen dan tot nu toe geschetst renationalisatie niet aan de orde zal zijn. Op het Verenigd Koninkrijk na zijn alle EG-landen meer dan 100% zelfvoorzie-

nend. Dat betekent dat deze landen alle een deel van hun suiker op de wereldmarkt moeten afzetten. Gezien het eerder besproken hoge aandeel van de gezamenlijke lidstaten daarop is een gezamenlijk optreden aantrekkelijker voor ieder vari hen dan het elkaar individueel beconcurreren. Positiebepaling van Nederland Voor de positiebepaling van Nederland geldt enerzijds dat suiker vooral voor de akkerbouwbedrijven een belangrijke inkomstenbron is (veel belangrij ker zelfs dan granen) en dat per saldo bijna de helft van de produktie buiten de eigen grenzen (vnl. op de wereldmarkt) moet worden afgezet. Anderzijds is ons land er voor geporteerd, mede in het belang van de ontwikkelingslanden en in het belang van de eigen uitvoer van vooral landbouwprodukten, te komen tot afspraken in internationaal verband. Dat geldt ook voor suiker. De te kiezen beleidslijn zou dan in de eerste plaats kunnen zijn er op toe te zien dat vanaf 1986187, als een nieuwe marktordening van kracht moet worden, niet de quota voor bepaalde lidstaten worden uitgebreid. Beter zou het zelfs zijn afspraken te maken over een vermindering van de quota. Een stap die in ieder geval door Nederland ondersteund zou kunnen worden, is een verbod of zeer zware sanctie op het hanteren van het mengprijsstelsel. Mogelijk is de voorkeur juist in ons land voor dit stelsel aan het wegebben nu de traditionele suikerbietentelers de dreiging van een produktie-uitbreiding als gevolg van de superheffing op melk voelen. Een andere door Nederland te ondersteunen stap tot beheersing van de produktie zou kunnen zijn de heffing o p B-suiker zodanig te verhogen dat de prijs ervan op het in paragraaf 4.5.2 besproken gemiddelde wereldmarktniveau komt. Het inkomenseffect van zo'n heffingsverhoging is te compenseren door tegelijkertijd te streven naar vermindering en uiteindelijk zelfs afschaffing van de heffing op A-suiker. In het algemeen geldt uiteraard dat de budgetlasten van de suikermarktordening minder worden naarmate een lagere prijs voor het A- en B-quotum wordt nagestreefd.

4.6 Overige produkten 4.6.1 Wijn Produktie, verbruik en zelfvoorziening Een voor de Gemeenschap als geheel vrij klein, maar in een aantal vooral zuidelijke regio's in de E G belangrijk produkt is de wijn. D e totale produktieomvang bedroeg de laatste jaren gemiddeld ongeveer 160 miljoen hectoliter. Daarvan was gemiddeld ongeveer 115 miljoen hectoliter tafelwijnen, 35 miljoen hectoliter kwaliteitswijnen en 10 miljoen hectoliter overige wijnen. De rechtstreekse consumptie van wijnen in de EG-10 is momenteel ongeveer 125 mln. hectoliter en daalt met 2 a 3 mln. hectoliter per jaar. Ongeveer 25 a 35 mln. hectoliter wordt jaarlijks industrieel verwerkt; het grootste deel in het kader van hieronder te bespreken interventiemaatregelen. De handel met derde landen is met 10 mln. hectoliter van beperkte betekenis. Er wordt de laatste jaren meer wijn door de EG-10 uitgevoerd dan ingevoerd zodat de zelfvoorzieningsgraad gemiddeld iets boven de 100% ligt. Houden we bij het berekenen van de zelfvoorzieningsgraad rekening met de interne afzet van overschotproduktie, dan blijkt deze in bijvoorbeeld 198011981 zo'n 15 procentpunten hoger te zijn (zie ook bijlage 3). Vooral de produktie kan van jaar tot jaar grote schommelingen vertonen. Zo werd in 1979180 de tot nu toe grootste oogst van 182 mln. hectoliter binnen gehaald, maar bedroeg twee jaar later de oogst "slechts" 140 mln. hectoliter. De oogst voor 1984185 wordt geschat op 150'hectoliter ofwel iets onder het gemiddelde niveau van de laatste jaren.

De marktordening De Gemeenschappelijke marktordening van wijn onderscheidt verschillende categorieen van dit produkt, waarvan de voornaamste twee de tafelwijnen en de in bepaalde gebieden voortgebrachte kwaliteitswijnen (ook we1 v.q.p.r.d. genoemd) zijn. Prijs- en interventieregelingen gelden uitsluitend voor tafelwijnen. Voor de kwaliteitswijnen bestaan alleen voorschriften ten aanzien van kwaliteit, bereidingswijze, type-aanduiding en dergelijke. De Raad stelt jaarlijks voor 6 soorten tafelwijn orientatieprijzen en interventietoepassingsprijzen vast (zie ook bijlage 1). Deze prijzen zijn met name van belang voor het bepalen van het moment van in werking treden van de interventieregelingen en de daarbij te geven vergoedingen. Daarvan is distillatie van wijn veruit de belangrijkste vorm van marktinterventie. Daarnaast wordt er steun gegeven voor particuliere opslag. De vergoeding die producenten voor hun ter distillatie aangeboden wijn krijgen is in de loop van de jaren sterk verlaagd en bedraagt met ingang van het oogstjaar 1985186 40-50% van de orientatieprijs van de divcrsc soortcn. Naast interventiemaatregelen loopt sedert 1980 een actieprogramma tot geleidelijk herstel van het evenwicht op de wijnmarkt. Dat programma bevat naast acties tot stimulering van de afzet onder meer steunmaatregelen voor structuurverbetering, alsmede rooi-, omschakelings- en beeindigingspremies.

De problemen Het meest opvallende probleem in de wijnsector is het regelmatig weerkeren van crisisjaren. Dat zijn jarcn waarin de produktie zodanig de normale afzet overtreft dat omvangrijke, en derhalve veel EOGFL-gelden vergende, interventiemaatregelen moeten worden genomen. Het gaat dus om regelmatigoptredende pieken in de produktie; over een langere periode bezien is de produktie nict sterk toegenomen. Wel worden de laatste jarcn de problemen versterkt door een afnemende vraag naar wijn. Voorbeelden van crisisjaren zijn 1974 en 1980, en in mindere mate 1983. Dat zijn dan ook tevens jaren waarin door de Raad werd besloten tot veranderingen in de wijnmarktordening, of daartoe door de Commissie voorstellen werden gedaan. Het eerder genoemde sedert 1980 lopende actieprogramma, alsmede de recente voorstellen van de Commissie zijn daarvan voorbeelden. Directe aanleiding tot deze besluiten of voorstellen zijn veelal de omvangrijke interventiemaatregelcn en sterk stijgende budgetlasten. Zo werd bijvoorbeeld in 1983184een reeks distillatiemaatregelen genomen voor in totaal35 mln. hectoliter wijn, ofwel30% van de produktie van tafelwijn, terwijl die maatregelen in 1983 budgetlasten van bijna 400 mln. ECU met zich brachten en in 1984 uitgaven van ongeveer 765 mln. ECU worden geraamd. Aan het begin van hct seizoen 198411985 was de wijnvoorraad in de EG groter dan de gemiddelde jaarproduktie van de laatste vijf jaar. Gemiddeld werd in de afgelopen vijf jaar ongeveer 30 mln. hectoliter wijn gedistilleerd tot alcohol. In de jaren zeventig lieten de totale budgetlasten voor wijn, afhankelijk van de produktieomvang, grote schommelingen zicn. Zo waren in 1973 de EOGFL-uitgaven voor dcze sector 10 mln. ECU, en stegen zc vervolgen via 40 mln. ECU in 1974 naar ongeveer 140 mln. ECU in 1975 en 1976, om daarna weer te dalen naar ruim 60 mln. ECU in 1979. Na de crisis van 1980 zijn de budgetlasten voortdurend blijven stijgen, en we1 van 300 mln. ECU in dat jaar naar 640 mln. ECU in 1983 cn meer dan 1 mrd. ECU in 1984. In 1985 werd een daling van deze lasten verwacht tot 650 mln. ECU (Commissie E G , 1985, blz. 271). Latere ramingen van de Commissie laten van deze daling weinig over: in de prijsvoorstellen voor 1985186 is de begroting voor de wijnsector tot bijna 1 mrd. ECU opgetrokken (COM (85)50 def., 1985).

Beleidsveranderingen Vooral de sterke stijging van de EOGFL-uitgaven heeft geleid tot een bezinning over het gevoerde beleid in de wijnsector. Daarnaast vormde ook de per 1 januari I986 geplande toetredingvan Spanje en Portugal tot de EG een reden zich te bezinnen over de ordening van de wijnmarkt. Welke gevolgen deze toetreding voor het Gemeenschappelijk landbouwbeleid heeft komt afzonderlijk ter sprake in paragraaf 4.7.3. Relevant voor de sector wijn is dat in beide toetredende landen de zelfvoorzieningsgraad ruim boven de 100% ligt, de prijzen belangrijk lager zijn dan in de E G (vooral in Spanje, zie ook bijlage 7) en deze landen hun produktie nog aanzienlijk kunnen opvoeren. Om de bestaande en te verwachten problemen tegen te gaan is door de Commissie in 1984 een groot aantal voorstellen gedaan die na moeizame onderhandelingen in maart 1985 tot een aanpassing van de wijnmarktordening geleid hebben. Een deel van de besluiten is gericht op verlaging, op korte termijn, van de budgetlasten. Centraal staat een distillatieplicht tegen een lage vergoeding, als de markt onevenwichtigheden vertoont. Volgens de marktordening is dat het geval als aan het begin van het seizoen de beschikbare hoeveelheid wijn het normale gebruik van 4 maanden overtreft, of wanneer de produktie meer dan 9% hoger ligt dan het verbruik, of als de marktprijs enige tijd lager blijft dan 82% van de orientatieprijs. De hoeveelheid die verplicht gedistilleerd moet worden is eveneens omschreven en omvat tot het seizoen 1989190 alle produktie boven 85% van het gemiddelde van de drie voorgaande oogstjaren.Voorts geldt dat de verbijzondering van deze algemene maatregel naar het individuele bedrijf afhankelijk gesteld is van het produktiegebied waarin men gevestigd is, van de opbrengst per ha en van de bedrijfsomvang.Tenslotte is de prijs die betaald wordt voor wijn die verplicht gedistilleerd wordt afhankelijk van de totale hoeveelheid overschotproduktie. Komt minder dan 10 mln. hectoliter voor verplichte distillatie in aanmerking dan wordt 50% van de orientatieprijs uitbetaald, wordt meer dan 10 mln. hectoliter gedistilleerd dan kan de uitbetaling tot 40% dalen. Om deze, sterk naar de individuele producent gedifferentieerde maatregelen uit te kunnen voeren, is besloten tot het instellen van een wijnbouwkadaster, waarin onder meer de oppervlakte wijngaard wordt vastgelegd. Naast de verplichte distillatie als instrument om de uitgaven te beperken is tegelijkertijd besloten de regelingen aan te passen, die bedoeld waren om de wijnproduktie tijdelijk of definitief stop te zetten. De aanpassing houdt in dat de premies voor stopzetting van de wijnproduktie sterker dan voorheen naar de produktiviteit van de betrokken wijngaard gedifferentieerd worden. De bedoeling is op die wijze ook wijngaarden met een hoge produktiviteit aan de produktie te kunnen onttrekken. De premies lopen uiteen van 1.000 ECU per ha voor wijngaarden met een produktie van minder dan 20 hectoliter per ha tot 8.500 ECU per ha voor produkties groter dan 160 hectoliter per ha. Om te voorkomen dat opeen deel van een bedrijf de produktie gestaakt wordt en op een ander deel nieuwe wijngaarden worden aangelegd, is voor de betrokken bedrijven een aanplantverbod van 16 jaar van kracht. De Commissie had in haar voorstellen voor aanpassing van de wijnmarktordening nog een derde instrument aangedragen voor het in de hand houden van de kosten van de ordening.Voorgesteld was de toevoeging van saccharose of verrijkte most aan wijn te beperken of te verbieden. Door zo'n maatregel zou minder wijn voldoen aan de interventie-eisen met betrekking tot het minimum alcoholpercentage. Zo'n ingreep zou vooral gevoeld worden in de meest noordelijke wijnbouwgebieden (Luxemburg, BR-Duitsland), maar is bij de uiteindelijke besluitvorming ter nadere bestudering in de ijskast gezet.

I

Beoorrleling; positiebeprrling vrrn Nederlrrnd De besluiten over de aanpassing van de wijnmarktordening hebben, onder druk van de budgetsituatie, een zeer ingrijpend karakter. Het is overigens niet in alle opzichten zeker dat de besluiten ook effectief zijn, omdat de invulling van de maatregelen ook afhankelijk is van de aanbodreacties in Spanje en Portugal. Het Spaanse aanbod van wijn zal voor een deel verplicht gedistilleerd worden tegen een prijs van 40-50% van de EG-orientatieprijs. De prijs die betaald zal worden voor de te distilleren wijn is daarmee ongeveer gelijk aan de huidige Spaanse wijnprijs, zodat er misschien nauwelijks sprake zal zijn van een prijsrern op de produktie. Omdat de huidige Portugese wijnprijs niet zoveel lager is dan de EG-prijs, vormt de distillatieprijs daar we1 een effectieve rem op de wijnproduktie. We hebben voorts twijfels over de administratieve uitvoerbaarheid van de zeer gedetailleerde ingrepen waartoe besloten is. Zeker zolang het wijnbouwkadaster niet gecompleteerd is, lijkt ontduikingvan de maatregelen niet ondenkbaar. Voor de positiebepaling van Nederland lij ken drie elementen van belang. Het eerste element is dat de budgetlasten voor wijn bij een beperkt totaal budget concurreren met die van andere produkten en ons land derhalve belang heeft bij een beperking van de met dit produkt verbonden budgetlasten. Het tweede element is dat terwille van het voortbestaan van de Gemeenschappelijke markt Nederland concessies zal moeten doen ten gunste van de zuidelijke regio's en dat die concessies onder andere via maatregelen in de wijnsector kunnen lopen. Het derde element tenslotte is dat van de maatregelen voor wijn een precedentwerking kan uitgaan naar andere produkten, bijvoorbeeld waar het gaat om een maximumgrens van de produktie per ha. Het accoord over de wijnbouwmarktordening lij kt vanuit de Nederlandse positie vooral op beide eerste elementen aanvaardbaar: de beperking van de prijsgarantie tot vooraf vastgestelde quota biedt de mogelijkheid een zuidelijk produkt te ondersteunen zonder dat de budgetlasten te veel uit de hand lopen. Op grond van het derde element zijn er wellicht vanuit de Nederlandse positiebepaling enige bedenkingen tegen het accoord. Er kan namelijk we1 degelijk precedentwerking zijn. Zo komt in de aangepaste verordening op meerdere fronten een criterium van billijkheid naar voren. Het resultaat is dat de omvang van de distillatieverplichting gestaffeld is naar produktie per ha en naar bedrijfsomvang (kleine producenten blijven buiten schot). Overname van dergelijke criteria in bijvoorbeeld het zuivelbeleid zou haaks staan op het tot nu toe door Nederland gevoerde beleid. De maatschappelijke bezwaren tegen intensieve teelten Iijken overigens toc te nemen, zodat de bedenkingen van een deel van de landbouwsector tegen een naar intensiteit of produktieomvang gedifferentieerd markt- en prijsbeleid minder houdbaar worden. Bij een nauwgezette uitvoering van de marktordening van de wijnbouw zijn de overschot- en budgetproblemen in.die sector de komende jaren waarschijnlijk we1 beheersbaar. Mocht blijken dat de huidige regelingen uit bijvoorbeeld budget oogpunt toch herzien moeten worden, dan zou ook bezien vanuit de Nederlandse positie aan alternatieven als directe inkomenstoeslagen gedacht kunnen worden. Zo'n stelsel hoeft nauwelijks meer te kosten dan het huidige beleid. Daarbij zou het historische areaal wijngaarden, wat binnenkort uit hct wijnbouwkadaster af te leiden is, als toekenningsgrondslag voor deze inkomenstoeslagen kunnen dienen. 4.6.2 Olijfolie Produktie, verbrlrik ell zelfvoorziening Een volgend in een beperkt aantal regio's van de EG voortgcbracht produkt is olijfolic. De produktie is alleen van belang in Italic en Griekenland, en in de toetredende landen Spanje en Portugal. De totale produktie

bedroeg in 198011981ongeveer 1,1 mln. ton en in 1981182ongeveer0,9 mln. ton. Het verbruik in de Gemecnschap van deTien was in bcide jarcn vrijwel even groot als de produktie; de zelfvoorzieningsgra:~dwas derhalve ongeveer 100%. De zelfvoorzicningsgraad in de EG-9 is tusscn 1973 en 1982gcstcgen van ongeveer 70 naar ongeveer 95. Dit getal laat overigens grote schommclingen zien. Zo werd in 1977178 een zelfvoorzieningsgraad van van 116 bereikt en bedroeg deze in het daarop volgende jaar slechts 70. Grote fluctuatics in de produktie, vooral als gevolg van beurtjaren van de olijfbomen, zijn hiervan dc oorzaak.

De marktordening Voor olijfolie bestaat een van de tot nu toe besproken produkten afwijkende marktordening. De produktiesteun wordt namelijk niet zoals gebruikelijk gegeven door middel van een verhoging van de marktprijs, maar door direct uit het EOGFL betaalde toeslagen.Tot het verkoopseizoen I97811979 bestonden deze toeslagen alleen uit een produktiesteun die het verschil tussen de marktprijs en de gewenste produktierichtprijs moest overbruggen. Vanaf die datum geldt deze steun alleen voor olijfolie afkomstig van voor 1 november 1978 (in Griekenland vo6r 1 januari 1981) geplante bomen, en worden voorts toeslagen in de vorm van consumptiesteun gegeven. Die consumptiesteun beoogt de consumentenprijs te doen dalen tot het niveau van de representatieve marktprijs. Produktierichtprijs, representatieve marktprijs en steun, alsmede interventieprijs en drempelprijs worden jaarlijks door de Raad vastgesteld. De marktordening beoogt de inkomens van producenten te ondersteunen zonder de consumentenprijs zodanig te verhogen dat de normale afzet van olijfolie wordt belemmerd. Deze afzet moet namelijk concurreren met die van andere plantaardige olien, waarvoor in de EG geen prijsbescherming geldt (zie ook paragraaf 4.6.3). De representatieve marktprijs staat dan ook in een bepaalde verhouding tot de prijs van andere plantaardige olien. In oktober 1984 was die verhouding 2,3 staat tot 1.Tegelijkertijd werd voor 1984185 de consumptiesteun vastgesteld op 498 ECU per ton (zie Agra Europe, 26-10-1984, blz. P3). De produktiesteun voor 191341135was eerder dat jaar bepaald op 696 ECU per ton (bij een produktierichtprijs van 3162 ECU en een interventieprijs van 2276 ECU). Voor Griekenland zijn deze bedragen lager.

In 1983 werd bij een totale produktiewaarde in de E G van ongeveer 2 mrd. ECU een produktiesteun van 394 mln. ECU en een consumptiesteun van 222 mln. ECU toegekend. Aangevuld met enkele uitgaven voor interventie waren de totale EOGFL-uitgaven voor olijfolie 675 mln. ECU. De uitgaven voor deze sector bedroegen derhalve ongeveer eenderde deel van de produktiewaarde. Dat is weliswaar veel in vergelijking tot produkten als melk en graan, maar men dient daarbij we1 te bedenken dat een prijstoeslagstelsel in principe altijd hogere budgetlasten met zich brengt dan een stelsel van prijsondersteuning door middel van verhoogde marktprijZen. De steun komt in het eerste geval immers geheel ten laste van de schatkist en in het tweede geval grotendeels van de verbruikers (zie ook Meester, 1979).

Ondanks deze bedenking vormen de budgetlasten voor de marktordening van olijfolie een bron van grote zorg. Een belangrijke reden daarvoor is de aanzienlijke toename van deze lasten in de afgelopen jaren. Tussen 1973 en 1978 schommelden de uitgaven rond de 150 ii 200 mln. ECU, met een uitschieter naar boven van 250 mln. ECU in 1973 en naar beneden van 110

mln. ECU in 1974.Vanaf 1978 deed zich evenwel een zeer sterke stijging van de uitgaven voor, namelij k van 180 mln. ECU in dat jaar tot 675 mln. ECU in 1983en 872 mln. ECU in 1985, hetgeen overeenkomt met een gemiddelde toename van bijna 30% per jaar. Die toename deed zich voor in een periode waarin de produktie in de EG-9 weliswaar sterk schommelde, maar per saldo vrijwel niet toenam, terwijl de uitgaven voor de Griekse olijfolie in de jaren 1981 tot en met 1983 slechts ongeveer 70 85 mln. ECU bedrocgen, dus ook niet primair de sterke stijging van de EOGFL-uitgaven hebben veroorzaakt. Een tweede reden voor de zorg met betrekking tot de budgetlasten in de olijfoliesector is de fraudegevoeligheidvan het systeem. De Sociaal-Economische Raad vermeldt in een advies over deze sector dat steekproefcontroles over de periode 1966-1972 aantoonden dat in die periode voor een hoeveelheid van 340.000 ton te veel steun werd aangevraagd (SER, 1983, blz. 19).Voorts vermeldt de SER in hetzelfde advies een sedert de invoering van de consumptiesteun in 197811979 gebleken grote discrepantie tussen de hoeveelheden waarvoor produktiesteun wordt aangevraagd en de (veel geringere) hoeveelheden waarvoor consumptiesteun wordt geclaimd. Dat verschil is volgens het SER-advies te groot om alleen te kunnen worden verklaard uit autoconsumptie en directe verkoop. Wij voegen daar nog aan toe dat de produktiesteun zoals eerder aangegeven alleen wordt toegekend voor olijfbomen die voor een bepaalde datum zijn geplant, terwijl de consumptiesteun voor alle in de EG voortgebrachte olijfolie geldt en derhalve niet een kleinere maar grotere hoeveelheid zou moeten betreffen. Volgens een bericht in NRC-Handelsblad van 18-1-1985, wordt in een rapport van het Europese Parlement de olijfoliefraude geschat op 10% van het jaarlijks aan Italie uitbetaalde bedrag. Dat is dus bijna 10% van de in de vorige alinea genoemde bedragen. Een derde reden voor de zorg, en tevens de voornaamste reden waarom opnieuw de marktordening voor olijfolie in discussie gekomen is, betreft de gevolgen van de toetreding van Spanje en Portugal tot de E G . De effecten van die toetreding worden apart behandeld in paragraaf 4.7.3. Het voornaamste probleem is de omvangrijke produktie en de hoge zelfvoorzieningsgraad van de olijfolie in Spanje, in combinatie met het momenteel aanzienlijk lagere producentenprijspeil dan in de EG-10. In bijlage 7 zijn hierover voor Spanje enkele cijfers vermeld. De produktie in dat land is bijna de helft van die in de EG-10, de zelfvoorzieningsgraad is 146% en de producentenprijzen zijn ongeveer 35% lager d m in de Gemeenschap. De consumentenprijzen zijn overigens in Spanje bijna 10% hoger dan in de EG-10 (zie 0.a. SER, 1983, blz. 29). Of echter een aanpassing aan het EG-niveau een toename van de consumptie in dat land tot gevolg zal hebben, is twijfelachtig omdat voor de concurrerende plantaardige olien een nog veel groter prijsverschil in consumentenprijzen bestaat (voor zonnebloemolie bijna 4Oo/o, zie blz. 29 van het eerdergenoemde SER-advies) en ook dat verschil bij toetreding van Spanje tot de Gemeenschap moet verdwijnen.

De Europese Commissie zoekt de oplossingvan de olijfolieproblematiek voor de komende jaren vooral in een verlaging van de prijsverhouding tussen olijfolie en andere plantaardige olien, tot een niveau van 2 op 1, een betere controle op de verlening van produktiesteun en een strikte handhaving van de beperking van deze steun tot het voor een bepaalde datum geplante areaal. Deze bepalingen gaan ook voor Spanje en Portugal gelden. Mede om te beschikken over extra financiele middelen, maar ook om een voor olijfolie gunstiger prijsverhouding te scheppen is door de Commissie voorts het voorstel gedaan ecn niet-discriminatoire belasting op het verbruik van plantaardige alien in de EG in te voeren. De Raad heeft in het najaar van 1984 enkele besluiten over de verbeterde controle en de beperking tot de produktiesteun tot cen bepaald areaal

genomen. Met name werd een principe-besluit genomen, dat de weg vrijmaakt voor de introductie van een garantiedrernpel zodra de EG rneer dan 100% zelfvoorzienend is (Agra.Europe, 26-10-1984, blz. P2). Het voorstel voor een verbruiksbelasting op plantaardige olien is nog niet door de Raad aanvaard. In het SER-advies over de olijfolie-problernatiek zijn twee alternatieve voorstellen voor beleidsveranderingen gedaan. Een deel van de Comrnissie Internationale Sociaal-Economische Aangelegenheden (ISEA) die het advies heeft voorbereid, wil de produktiesteun afschaffen door de interventieprijs op te trekken tot het niveau van de huidige interventieprijs plus produktiesteun, en de prijstoeslag volledig in de vorrn van consurnptiesteun te geven. De verbruikersprijs zou dan op het huidige niveau kunnen blijven. Met deze en enkele aanvullende beleidsveranderingen zou vooral het fraudeprobleem kunnen worden aangepakt. D e budgettaire gevolgen van het verwachte produktieoverschot bij toetreding van Spanje en Portugal tot de EG zouden opgevangen rnoeten worden door het hanteren van een garantiedrernpel. Bij overschrijding daarvan zou een medeverantwoordelijkheidsheffing rnoeten worden opgelegd of de interventieprijs verlaagd, waar nodig in combinatie met tijdelijke inkornenstoeslagen voor kleine producenten. Een ander deel van de Cornrnissie ISEAdenkt aan een vervangingvan het huidige stelsel van prijstoeslagen door vaste inkornenstoeslagen waarvan de hoogte afhankelijk is van het areaal olijfbornen, de geschatte opbrengst daarvan en eventueel van de bedrijfsgrootte van de betreffende producent. De interventieprijs zou in dit voorstel alleen rnoeten dienen ter stabilisatie van de olijfolieprijs op het evenwichtsniveau. De inkornenstoeslagen zouden in principe slechts eenrnalig vastgesteld hoeven te worden, waardoor de fraudernogelijkheden sterk beperkt worden. De belangrijkste handeling zou zijn het eenrnalig tellen van het huidige olijfbornenbestand, een operatie die in Spanje reeds is uitgevoerd. De opbouw van een kadaster van olijfbornen lijkt adrninistratief niet op rneer problernen te stuiten dan het wijnbouwkadaster dat in de vorige paragraaf behandeld is. De toeslag zou alleen voor bestaande bornen gelden zodat een rnogelij ke produktietoename bij uitbreiding van de E G geen extra budgetlasten met zich brengt, evenrnin als dat het geval is bij een verdere produktietoenarne in de huidige EG. Tenslotte zouden met het voorstel de Noordafrikaanse olijfolie producerende Middelandse Zee-landen rninder nadeel ondervinden van de toetreding van Spanje en Portugal tot de E G .

Beoordeling; positiehepaling van Nederland Onze kennis van de olijfolieproblernatiek is vooralsnog onvoldoende om een gefundeerd oordeel over de alternatieve beleidsvoorstellen te vellen. Toch lijkt ons het voorstel de prijssteun te vervangen door inkornenstoeslagen per op een bepaalde peildaturn aanwezige boom in de E G op theoretische gronden de rneeste perspectieven te bieden voor het oplossen van de problernen in deze sector. De budgetlasten worden door deze vorrn van inkornenstoeslagen beheersbaar, de fraudegevoeligheid neemt sterk af (wortelvaste, vaak eeuwenoude olijfbornen zijn rnakkelijker controleerbaar dan vloeibare olie) en de toetreding van Spanje en Portugal levert rninder budget- en handelsproblcrncn. Het is dan ook niet verwonderlijk dat niet alleen vanuit de SER rnaar ook door anderen de overgang naar dergelijke inkornenstoeslagen wordt voorgesteld; volgens het SER-advies (1983, blz. 20) is bijvoorbeeld ook van Engelse zijde een voorstel in deze richting gedaan. Dat voorstel krecg zelfs de steun van het merendeel van de niet-olijfolie producerende lidstaten. Voor de positiebepaling van Nederland geldt dat ons land geen direct belang bij de marktordening van olijfolie heeft. Wel zijn er indirecte belangen die dc laatste jaren sterk in betekenis zijn toegenomen. Het eerste belang loopt evenals dat bij wijn is aangegeven, via de budgetbeperking van de EG-uitgaven.Voorts wordt naarrnate rneer geld voor de (olijf-)oliesector

nodig is de druk groter toch maar de door de Commissie voorgestelde verbruiksbelasting in te voeren, hetgeen consequenties kan hebben voor de oliezaad verwerkende sector in Nederland en de havenfunctie van ons land. Het tweede, ook al in de vorige paragraaf besproken belang van Nederland is de EG niet te doen stranden op Noord-Zuid-tegenstellingen. Het derde belang voor ons land wordt gevormd door het in stand houden van goede (handels-)relaties met niet-EG-landen. Deze belangen overziende lijkt voor ons land de keuze voor de overgang naar directe inkomenstoeslagen per boom de voorkeur te verdienen boven andere hierboven besproken voorstellen. Onze indruk is dat de positiebepaling van Nederland evenwel tot nu toe meer be'invloed wordt door de vrees van sommige belangengroepen in eigen land voor niet gewenste precedentwerkingen in de richting van inkomenstoeslagen voor andere produkten, dan door dk voordelen voor ons land van een dergelijk stelsel voor olijfolie. 4.6.3 Olie- en eiwitgewassen Naast olijven zijn ook oliehoudende zaden belangrijke leveranciers van plantaardige olien en vetten. De winning van olie uit deze gewassen levert voorts als nevenprodukt schroot of perskoeken op, die een belangrijke eiwitleverancier in veevoeders zijn.Vanwege dit verband, en voorts vanwege de vrijwel analoge wijze waarop de marktordening werkt met de daarbij optredende problemen worden in deze paragraaf zowel de oliehoudende zaden als de eiwithoudende gcwassen besproken. De belangrijkste oliehoudende gewassen, tevens eiwitleveranciers, in de EG zijn kool- en raapzaad, zonnebloemzaad en sojabonen. Daarnaast wordt onder meer nog lijn-, katoen- en ricinuszaad verbouwd. Andere hier te bespreken eiwitgewassen zijn droge peulvruchten, in de eerste plaats erwten en veldbonen, en gedroogde voedergewassen, vooral luzerne. Terzijde zij opgemerkt dat ook de winning van de in de vorige paragraaf besproken olijfolie als bijprodukt een eiwitrijke veevoergrondstof oplevert. Produktie, verbruik en zelfvoorziening

De omvang van de produktie van olie- en eiwitgewasscn in de Gemeenschap is vrij gering. Dat geldt zowel voor de geteelde arealen en het aandeel in de totale produktiewaarde van de landbouw, als in relatie tot het verbruik. Wel neemt de produktie de laatste jaren sterk toe. Van het totale landbouwareaal in de EG van ruim 100 mln. ha was in 1982 1,5% beteeld met oliezaden, waarvan tweederde deel kool- en raapzaad en voor het ovcrige grotcndeels zonnebloernen. Het areaal sojabonen was in dat jaar slechts 12.000 ha. Het areaalaandeel droge peulvruchten bedrocg0,5%, dat van luzerne 2%. Het aandeel van de oliehoudende zaden in de produktiewaarde van de EG-landbouw was in 1982 1% , dat van de eiwitgcwassen lag vcrmoedelij k lager. De geringe omvang van de produktie in relatie tot het verbruik komt het sterkst tot uiting in de lage zelfvoorzieningsniveaus van de hier besproken produkten. De zelfvoorzieningsgraad van plantaardige olien en vetten (exclusief olijfolie) bedroeg aan het begin van de jaren tachtig 24% en die van perskoeken 8 % , beide berekend op basis van de produktie van in de Gerneenschap zelf voortgebrachte zaden. Inclusief de in de EG uit ingevoerde grondstoffen geproduceerde alien, vetten en perskoeken lagen de zelfvoorzieningsniveaus op respectievelijk 81 % en 49%. De zelfvoorzieningsgraad van in totaal in veevoer gebruikte eiwitten bedroeg in dezelfde periode ongeveer 80%; kijkt men alleen naar krichtvoer dan is de zelfvoorzieningsgraad van daarin verwerkte eiwitten slechts ongeveer 50% (cijfers gebaseerd op Eurostat-veevoerbalansen).

De marktordening Vanwege de in ~ ~ ~ T v e r b overeengekomen and consolidatie van invoerrechten konden in het Gemeenschappelijk landbouwbeleid voor oliehoudende zaden en eiwitgewassen geen marktordeningen op basis van bescherming aan de buitengrenzen van de EG worden gehanteerd. Evenals bij olijfolie werd daarom gekozen voor een stelsel van direct uit het EG-budget te betalen prijstoeslagen. Deze toeslagen worden betaald aan de verwerkingsindustrie en overbruggen geheel of gedeeltelijk het verschil tussen de door de Raad jaarlij ks vastgestelde richt-, streef- of minimumprijs en de prijs waartegen de verwerkingsindustrie concurrerende grondstoffen op de wereldmarkt kan aankopen. Zoals al uitgelegd bij olijfolie zijn deze toeslagstelsels budgettair in het algemeen aanzienlijk duurder dan een marktordeningssysteem waarin de marktprijs verhoogd wordt. Daar staat uiteraard we1 tegenover dat er geen lasten bij de verbruiker liggen. Afhankelijk van het niveau van de wereldmarktprijzen in relatie tot de richt-, streef- of minimumprijs van de olie- en eiwitgewassen kan de prijstoeslag in de praktijk oplopen van 0 tot ongeveer 50% van de door de boer ontvangen prijs.

Stijgende budgetlasten Zolang het areaal en de produktie van oliezaden en (andere) eiwithoudende gewassen beperkt is, leveren de marktordeningen voor deze produkten weinigproblemen voor het EG-budget op. Ook bij een vrij hoge prijstoeslag per eenheid produkt blijven de budgetlasten beperkt, zeker wanneer men deze vergelijkt met die van de grote Europese produkten als granen en zuivel.Voorts bestaan er, vooral door de lage zelfvoorziening, nauwelijks afzetproblemen en derhalve vrijwel geen interventievoorraden. Anders wordt dat als de teelt zich sterk uitbreidt. Met name de budgetlasten kunnen dan snel stijgen, een situatie die zich de laatste jaren voordoet. Zowel door produktie-technische verbetering (beter verkoopbare rassen, meer produktie per hectare), als door een produktieverschuiving als gevolg van de toenemende prijsdruk op granen is sprake van een sterke toename van de produktie. Recente cijfers wijzen op een groei van de produktie van kool- en raapzaad tussen 1981 en 1984 van bijna 75%, (van 2 mln. naar 3,5 mln. ton), en o p meer dan een verdubbeling in dezelfde periode van d e produktie van zonnebloemzaad (van 500.000 ton naar 1,25 mln. ton) (Agra Europe, 21-9-1984, blz. M6 en 7-12-1984, blz. M12).Voorts is in recente jaren de tcelt van sojabonen enkele malen verdubbeld en is ook de produktie van erwten en veldbonen sterk toegenomen. Het gevolg is geweest dat de uitgaven van het EOGFL voor oliehoudende gewassen stegen van 369 mln. ECU in 1980 naar 945 mln. ECU in 1983, terwijl voor 1985 uitgaven van 1 mrd. ECU worden verwacht (zie 0.a. Commissie E G , 1985, blz. 270 en COM (85)50 def., (1985)). Voor eiwithoudende gewassen zijn deze bedragen respectievelij k 60 mln. ECU in 1980, 142 mln. ECU in 1983 en 265 mln. ECU in 1985. Het aandeel van de oliezaden in de totale EOGFL-uitgaven stijgt daarmee van 3,3% in 1980 naar 4,9% in 1985; dat van eiwithoudende gewassen van 0,5% in 1980 naar 1.3% in 1985.

Beleidsveranderingen D e groei van de produktie en van de uitgaven heeft voor kool- en raapzaad en voor zonnebloemzaad i n 1982 geleid tot de introductie van garantiedrempels in de marktordening. Overschrijding daarvan heeft tot gevolg dat in hetvolgende oogstjaar de prijzen met hetzelfde percentage verminderd worden als het volume van de overschrijding bedraagt. In 1984185 is voor zowel kool- en raapzaad als zonnebloemzaad de garantiedrempel ver overschreden; voor kool- en raapzaad werd zelfs meer geproduceerd dan de voor het seizoen 1988189 vastgestelde drempel. Het

gevolg is dat wanneer de prijsonderhandelingen voor 1985186 niet door een Westduits veto getroffen waren, de steunprijzen voor dat jaar ongeveer 5% lager zouden worden dan zonder overschrijding het geval zou zijn geweest. Ten aanzien van droge voedergewassen zijn nog geen speciale maatregelen genomen of voorgesteld. Het beleid blijft erop gericht de produktie van deze gewassen, vooral erwten en veldbonen, te stimuleren om aldus de overschottenproblemen bij andere gewassen te verminderen en bovendien minder afhankelijk te worden van de invoer uit derde landen van plantaardige eiwitten, met name veevoergrondstoffen. Verwachtingen voor de komende jaren

Het lijkt ons onwaarschijnlijk dat in de komende jaren sprake kan zijn van een ongewijzigde voortzetting van het voor de olie- en eiwitgewassen gevoerde beleid. De combinatie van de beperkte budgettaire middelen en de door de druk op de graanprijzen toenemende verschuiving in de arealen brengt dat beleid in grote problemen. Die problemen zullen nog verergeren als ter vermindering van d e problematiek in de graansector een extra stimulans aan de teelt van olie- en eiwitgewassen zou worden gegeven. In paragraaf 4.3.2 is reeds besproken hoe onaantrekkelijk met name uit budgettair oogpunt een dergelijke stimulans is. Het is dan ook onvermijdelijk dat bij toenemende druk o p de graanprijzen in de komende jaren ook de producentenprijzen van olie- en eiwitgewassen verder onder druk komen te staan. Het enige denkbare alternatief naast verruiming van de budgetmiddelen van de EG zou zijn de marktprijzen in de EG te verhogen om aldus bij gelijkblijvende producentenprijzen de prijstoeslagen te verminderen. Dat kan door middel van invoerheffingen, maar dan zou men de GATT-afspraken schenden en zich daarmee grote conflicten met vooral de USA op de hals halen. Het door de Commissie voorgestelde alternatief van een non-discriminatoire verbruiksbelasting op olien en vetten is formeel niet in strijd met de GATT-regels, maar heeft hetzelfde effect o p de prijzen als een invoerheffing en zal derhalve ook conflicten oproepen met onze handelspartners. Wel is het denkbaar de nu zeer lage invoerheffingen o p olien en eiwitgewassen wat te verhogen in ruil voor concessies op andere terreinen. ~ a a r b izou j gedacht kunnen worden aan de inbreng van de liberalisatie van de internationale toegang tot de Spaanse markt, na de toetredingvan Spanje tot de EG (zie par. 4.7.3). Ook zouden concessies gedaan kunnen worden inde vorm van beperking van de heffingen en restituties op granen. Dit laatste is bijvoorbeeld voorgesteld door Mahe (1984, p. 222) en DeVeer (1984, p. 176). Zo'n verhoging levert bij de lage zelfvoorzieningsgraad van de EG veel budgettaire middelen op en doet daarnaast de uitgaven voor prijstoeslagen op deze produkten iets dalen. Positiebepaling van Nederland

Bezien vanuit de Nederlandse positie is de stimulering van de verbouw van eiwit- en oliehoudende gewassen in de EG weinig aantrekkelijk. Bij de bespreking van de positiebepaling van ons land ten aanzien van de graanproblematiek in paragraaf 4.3.4 is reeds uitvoerig belicht waarom dat zo is. We volstaan hier dan ook met een verwijzing naar die paragraaf. Ten aanzien van het Commissie-voorstel betreffende een non-discriminatoire verbruiksbelasting op olien en vetten gelden drie bezwaren.Ten eerste heeft deze belasting, zoals hierboven opgemerkt, dezelfde effecten als een invoerheffing. Dat betekent een toename van de communautaire preferentie en derhalve, analoog aan hetgeen in paragraaf 4.3.4 voor diverse produkten reeds is aangegeven, een potentiele bedreiging van het vestigingsplaatsvoordeel van Nederland in haar haven- en verwerkingsfuncties voor deze produkten. Ten tweede kunnen meer direct de Nederlandse exportbelangen (vooral voor zuivel) geschaad worden als de potentiele en reeds aanwezige conflicten met derde landen verscherpt worden.Ten derde

is van het voorstel een forse verruiming van de budgetmiddelen en een stijging van de budgettransfers van ons land naar Brussel te verwachten, en stijgen de consumptieprijzen van plantaardige olien en vetten. Vooral het tweede en derde bezwaar zijn op korte termijn van belang, het eerste speelt op langere termijn en is meer principieel van aard.Tegenover de bezwaren voor Nederland staat uiteraard we1 dat de afzet van melkvet door de maatregel begunstigd wordt, hetgeen een voordeel is voor de Nederlandse zuivelsector. In het Commissie-voorstel wordt namelijk het melkvet uitgezonderd van de verbruiksbelasting. Ervan uitgaande dat er, met name vanuit Frankrijk, maar ook van de eigen Nederlandse akkerbouwers, grote druk blijft bestaan om zowel de graanprijs te blijven ondersteunen alsook een extra stimulans aan de produktie van olie- en eiwitgewassen te geven (en de invoer van graansubstituten verder aan banden te leggen), is aannemelijk dat Nederland niet kan volstaan met het louter blijven pleiten voor een markt georienteerd prijsbeleid zonder aanvullende maatregelen. De meest verkieslijke oplossing in die situatie lijkt dan ook te zijn in GATT-verband te komen tot afspraken over evenwichtiger prijsverhoudingen tussen de diverse plantaardige produkten alsmede over een gecoordineerde beheersing van de produktie en de voorraden. Onder de randvoorwaarde dat die afspraken effectief worden uitgevoerd, kan Nederland overwegen enige prijsverhoging van olien, vetten en eiwitten te accepteren (in combinatie met een graanprijsverlaging met aanvullende inkomenstoeslagen voor sommige gebieden; zie nogmaals paragraaf 4.3.4). 4.6.4 Groenten en fruit

Produktie en zelfvoorziening Een volgcnde hier te bespreken marktordening die de laatste jaren problemen met zich brengt is die van groenten en fruit. De produktie van deze gewassen vindt over de gehele Gcmeenschap plaats en beslaat ongeveer 3% van het EG-landbouwareaal. Het aandeel in de produktiewaarde van de Europese landbouw was in 1982 ruim 10%. De zelfvoorzieningsgraad voor verse groenten in de EG-9 steeg tussen 1973174 en 1981182 van 94% naar97%, die van citrusfruit daalde van 40% naar 36%, terwijl de zelfvoorzieningsgraad van overig vers fruit steeg van 75% naar 81% (alle getallen 3-jaarlijkse gemiddelden). De zelfvoorzieningsniveaus in de EG-10 waren omstreeks 1982183voor verse groenten 99, voor citrusfruit 42 en voor overig vers fruit 87. De produktie ondergaat de laatste jaren weinig stijging, dit met uitzondering van enkele specifieke produkten (zie 0.a. voor tomaten: Commissie E G , 1985, blz. 149).

De marktordening De marktordening van groenten en fruit bestaat uit voorschriften over de kwaliteitsindeling, alsmede regelingen over de werking van telersverenigingen en over in bepaalde situaties geldende interventiemaatregelen o p de markt enlof grensmaatregelen. Daarnaast zijn er steunregelingen voor citrusvruchten en voor de verwerking van bepaalde soorten groenten en fruit. Het voert te ver deze regelingen hier in detail te bespreken.Voor een uitgebreide beschrijving wordt onder andere verwezen naar Commissie E G , Groen Europa, 210, 1985.

De problemen; stijgende budgetlasten De moeilijkheden met de marktordening in de groenten- en fruitsector betreffen vooral de steunmaatregelen voor citrusvruchten en voor de verwerking van groenten en fruit. Deze regelingen beogen met name de produkten in de mediterrane gebieden te ondersteunen, en brengen d e laatste jaren een sterke stijging van budgetlasten met zich mee. Zo stegen

tussen 1978 en 1984 de uitgaven voor verwerkte produkten van vrijwel nihil naar 832 rnln. ECU (of bijna 5% van de EOGFL-uitgaven). 1978 was het jaar van in werking treden van de regeling; rnornenteel geldt deze voor tornatenprodukten (in blik, in glas, puree in blik), voor perziken, peren en kersen op siroop en voor pruirnedanten. Voorts zijn bij de toetreding van Griekenland in de EG in 1981 ook gedroogde vijgen, krenten en rozijnen onder de steunrcgeling gebracht. Voor citrusvruchten stegen de EOGFL-uitgaven van 25 mln. ECU in 1978 naar 95 rnln. ECU in 1983. D e totale uitgaven voor groenten en fruit stegen in die jaren van I00 rnln. ECU naar 1340 mln. ECU. Afgezien van verwerkte produkten en citrusfruit liet vooral de interventie van verse groenten en fruit een sterke uitgavenstijging zien, namelijk van 26 rnln. ECU in 1978 naar 450 rnln. ECU in 1984. Deze uitgaven betreffen vooral de doordraai van diverse produkten. De problematiek in de groenten- en fruitsector ligt nogal gevoelig orndat, zoals uit het voorgaande blijkt, een belangrijk deel van de uitgavenstijging is toe te schrijven aan de rnarktondersteuning van zuidelijke produkten. Dat rnaakt het moeilijk rnaatregelen te nemen zonder de schijn te wekken zuidelijke produkten in de Gerneenschap minder te willen ondersteunen dan noordelijke produkten, een steun die overigens nu al vrij hoog is in relatie tot de produktiewaarde, zoals we verderop in deze paragraaf zullen zien (zie ook Bergrnann, 1984). Een extra complicatie is de toetreding van Spanje en Portugal, en als gevolg daarvan een potentieel aanzienlijk stijgend aanbod van de ondersteunende produkten (zie hierover verder paragraaf 4.7.3, en de bijlage 7) alsmede een afnernende toegankelijkheid van de EG-markten voor producenten uit derde landen. Beleidsveranderingen Om aan de problernen tegernoet te komen zijn bij de prijsbesluiten in april 1984 enkele rnaatregelen genomen. Zo werden garantiedrempels ingesteld voor verwerkte produkten van tomaten, en voor krenten en rozijnen.Voortszijn veranderingen aangebracht in de wijze van berekening van de verwerkingssteun. Vroeger geschiedde dat op basis van een van te voren vastgestelde rninimumprijs, van de verwerkingskosten en van de prijs bij invoer van het produkt uit derde landen (zie COM (83), 92 def., 1983). Nu wordt de steun direct gekoppeld aan de gebruikte hoeveelheid grondstof (zie o.a. Groen Europa inVogelvlucht no. 27, april 1984). Andere in april 1984 genornen rnaatregelen zijn een verbod tot aanleg van nieuwe percelen voor de produktie van rozijnen en een beperking van de interventiernogelijkheid van vijgen. Beoordeling Ons ontbreekt kennis en inzicht voor een goede beoordeling van de in de toekomst te verwachten ontwikkelingen en de effectiviteit van de genornen rnaatregelen.Voora1 de sterke stijging van de verwerkingssteun op groenten en fruit doet echter we1 de vraag rijzen of deze wijze van ondersteuning van de producentenprijzen en daarrnee van de producenteninkornens de rneest effectieve is. 830 rnln. ECU voor verwerking van een betrekkelijk geringe hoeveelheid produkt schept de rnogelijkheid in plaats van de huidige indirecte steun de individuele producent zonder extra budgetlasten een aanzienlijke directe inkornenssteun te verlenen. Het bedrag van 830 rnln. ECU komt narnelijk overeen met 5% van de totale produktiewaarde van groenten en fruit in de E G en van 9% van die produktiewaarde in Italie en Griekenland. Zonder een preciese schatting te kunnen geven, staat vast dat de waarde van de produkten waarvoor verwerkingssteun geldt kleiner is dan de totale produktiewaarde van groenten en fruit en dat voorts het inkornen verkregen uit de produktie slechts een deel van de produktiewaarde uitrnaakt. Het is dan ook aannernelijk dat in sornrnige gevallen de gegeven prijssteun groter is dan het totale inkornen dat de telers uit het ondersteunde

produkt ontvangen. Bergmann (1984, p. 151) noemt voor tomaten in blik zelfs een percentage van 95 voor de EOGFL subsidies in relatie tot de waarde van de tomaten.

Directe inkomenssteun uls alternatief; positiebepaling van Nederland Voor de Nederlandse positiebepaling leidt ons deze tentatieve analyse tot de conclusie dat de meest voor de hand liggende oplossing bestaat uit het op andere wijze dan via prijssteun ondersteunen van de inkomens van producenten van groenten en fruit in de zuidelijke EG-regio's. In dat opzicht is ereen duidelij ke parallelliteit tussen de hier besproken produkten en de olijfolie. Of ook hier de enorme prijssteun mede samenhangt met eventuele frauduleuze handelingen, staat niet bij voorbaat vast. Mogelijk speelt hier veel meer een rol dafdoor de marktconstellatie de prijssteun in feite niet leidt tot verhoging van de producentenprijs, maar tot verlaging van de consumentenprijs. Een aanwijzing hiervoor is dat e r geen representatieve wereldmarktprijs voor verwerkte produkten isvast te stellen. Dat kan betekenen dat met de prijssteun de gesubsidieerde bedrijven in de E G elkaaronderlinggaan beconcurreren op de afzetmarkt. Uiteraard is dat erg plezierig voor de consumenten die daardoor een lagere prijs betalen, maar niet erg effectief om het beoogde doel van de prijsondersteuning te bereiken (zie ookverslag Europese Rekenkamer, Publikatieblad van de E G , C 287, 24 oktober 1983, p. 8 en 9). Een directe inkomenstoeslag kan in dit geval we1 effectief zijn maar vergt een toekenningsbasis die redelijk solide is, zodat produktieuitbreiding of fraude voorkomen wordt. Bij olijfolie is hiervoor eerder in dit rapport het aantal bomen voorgesteld, bij melk het historische leveringscontingent. Bij verwerkt fruit is aan beide bases te denken, bij verwerkte groente alleen aan het laatste. De controle op een juiste opgave van de quota in Zuid-Italie zal overigens nog aanzienlijk moeilijker zijn dan bij de noordelij ke zuivelindustrieen reeds het geval is. Nederland heeft, zoals ook bij olijfolie is aangegeven, om diverse redenen belang bij een goede en controleerbare wijze van inkomenssteun in Zuid-Europa. In de eerste plaats zijn de budgetlasten voor de sector beter binnen de perken te houden. In de tweede plaats wordt aan de Zuideuropeanen een qua uitvoering ook op den duur hanteerbare vorm van inkomenssteun gegeven, waardoor het gevoel van verschil in behandeling met de noordelijke produkten enigszins wordt weggenomen. In de derde plaats worden de problemen, gepaard gaande met de toetreding van Spanje en Portugal, ermee verminderd. Dat geldt naast de budgetlasten van die toetreding ook voor de relatie met die niet-EG (Middellandse Zee)-landen die onder het huidige systeem hun nog maar geringe uitvoer naar de E G verder verloren zien gaan als gevolg van het produktiestimulerend effect van de huidige regeling, danwel de waarde van hun uitvoer zien dalen door het prijsdrukkend effect van de regeling.Tenslotte kan d e overgang naar inkomenstoeslagen voor bepaalde zuidelij ke producenten mede ertoe bijdragen dat niet ook de groenten en fruitmarktordening wordt uitgebouwd tot een zeer rigide regeling. Aan zo'n regeling heeft de vaak zeer flexibel op de markt reagerende Nederlandse tuinbouw g e m behoefte. 4.6.5 Schapevlees

Produktie, verbruik en zelfvoorziening In de EG-10 wordt momenteel jaarlijks ruim 700.000 ton schape- en geitevlees geproduceerd. De belangrijkste producenten zijn voor schapen Frankrijk, Ttalie en hetverenigd Koninkrijk en voor geiten Griekenland. Het aandeel van schapen en geiten in de totalc produktiewaarde van de Gemeenschap bedraagt ongeveer 1,5 2 2%. Het totale bestand in de Gemeenschap bestaat voor 90% uit schapen en voor 10% uit geiten.

Naast de eigen produktie wordt jaarlijks ongeveer 275.000 ton schapevlees ingevoerd, voornamelijk vanuit Nieuw-Zeeland in het Verenigd Koninkrijk. De uitvoer van de EG-10 is verwaarloosbaar, zodat het verbruik in de Gemeenschap ongeveer 975.000 ton bedraagt en de ~elfvoorzienings~raad bijna 75% is. Produktie en zelfvoorziening zijn de laatste jaren gestegen. Omstreeks 1978 was de produktie minder dan 650.000 ton en de zelfvoorziening beneden de 70%. Het verbruik is vrij constant.

De marktordening Tot 1973 bestond er vrijwel geen behoefte aan een Gemeenschappelijke marktordening van schapevlees, omdat het totale schapenbestand in de EG-6 klein was en de invoer gereguleerd werd (Commissie E G , (1981), COM (78) 81 def., p. 5-7). Met de toetreding van hetverenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken veranderde deze situatie drastisch. In de eerste plaats waren de produktie en het verbruik in de EG-9 het dubbele van dat van de EG-6, in de tweede plaats lag het prijsniveau in hetverenigd Koninkrijk en Ierland veel lager (zo'n 40%) dan dat wat in de EG-6 gebruikelijk was. Het lage prijspeil in de toetredende landen werd veroorzaakt doordat Nieuw-Zeeland en Australie zonder invoerbeperkende maatregelen goedkoop bevroren schapevlees op de Engelse markt aan konden bieden. Zonder passende maatregelen zou dan ook bij afschaffing van beperkingen aan de binnengrenzen van de EG-9 een land als Frankrijk overspoeld worden met goedkoop schapevlees, wat de prijzen uit inkomenspolitiek oogpunt onaanvaardbaar zou doen dalen. Tijdens de overgangsperiode van de toetreding van het Verenigd Koninkrijk tot de E G werd onderhandeld over een Gemeenschappelijke marktordening om vrije handel in schapevlees binnen de EG toch mogelij k te maken. Een accoord werd echter niet bereikt omdat de noodzakelijke neerwaartse prijsaanpassing voor Frankrij k onacceptabel was, terwijl het optrekken van de prijzen in hetverenigd Koninkrijk tot het Franse niveau een dure aangelegenheid zou worden. Bovendien zou het uitsluiten van de traditionele leveranciers Nieuw-Zeeland en Australie voor die landen niet acceptabel zijn en ook repercussies in de sfeer van de internationale handel kunnen hebben. Toen de overgangsregeling in het kader van de Britse, Ierse en Deense toetreding ten einde liep ontstond een "schapenoorlog" tussen enerzijds Frankrij k en anderzijds hetverenigd Koninkrijk en Ierland (Groen Europa, 201,1984, p. 20-21). Frankrijk sloot haar grenzen voor schapevlees uit deze twee landen. In 1979 werd dat land hiervoor veroordeeld door het Hof van Justitie, hetgeen slechts tot gevolg had dat het de kwantitatieve restricties verving door een (doorgaans prohibitieve) heffing. Dit leidde vanzelfsprekend tot een volgende procedure voor het Hof. Uiteindelijk werd in 1980 een accoord bereikt over een Gemeenschappelijke marktordening die vervolgens o p 20 oktober 1980 inging. De marktordening, waarover uiteindelijk een accoord bereikt werd en waarvan de Commissie stelt dat het "een compromisregeling is, die fundamenteel van politieke aard is" (antwoord van de Commissie op een onderzoek van de Rekenkamer, Publikatieblad van de EG, C234,4 September 1984), zit ingewikkeld in elkaar. De belangrijkste elementen zijn: - premiebetaling aan producenten ter compensatie van het verschil tussen marktprijs en referentieprijs, welke voor een aantal onderscheiden gebieden van de EG afzonderlijk worden vastgesteld, - harmonisatie van de referentieprijzen in een aantal jaren, - keuzevrij heid per gebied uit twee mogelij kevormen van premiebetaling, een premie per ooi of een variabele slachtpremie (de laatste is alleen door hetverenigd Koninkrijk gekozen), - terugbetaling bij uitvoer uit het betrokken gebied van de premie (in goed Nederlands de "claw-back-regeling"),

-

marktondersteuning door interventieaankopen is mogelijk in gebieden waar de "premie per ooiCL-regeling van toepassing is, - afzetondersteuning (exportresitutie) is in principe mogelijk, - invoerbeperking door quota en door overeenkomsten met derde landen waarbij "vrijwillige" beperking van de export naar de EG afgesproken wordt.

Kritiek van de Rekenkamer; effectiviteit en budgetlasten De Europese Rekenkamer is in een recent rapport (Publikatieblad van de E G , C234,4 September 1984), uiterst kritisch over deze marktordening. De kritiek betreft een aantal punten van de marktordening, terug te voeren o p een gebrekkig instrumentarium, de onmogelijkheid de gestelde doelen met de beschikbare instrumenten te verwezenlijken en (de dreiging van) exceptionele kosten . Zo constateert de Rekenkamer dat in de jaren 1981182 tot 1983184 de referentieprijzen van de verschillende gebieden dichter bij elkaar gekomen zijn (door deze in het ene gebied sterker te verhogen dan in het andere) maar dat de marktprijzen nog steeds ver uiteen liggen. De Rekenkamer gaat niet op de achtergrond in.Toch is de geconstateerde situatie niet verwonderlijk omdat het ophogen van de referentieprijzen in een gebied met lage prijzen de premie doet stijgen, de produktie stimuleert en zo, bij een gelij kblijvende afzetsituatie, de prijzen zelfs verder onder druk zet. De "claw-backL'-regelingvoorkomt tegelijkertijd het gelijktrekken van de marktprijzen doordat de handelsstroom van gebieden met een lage prijs naar gebieden met een hoge prijs beperkt wordt, iets wat overigens op een andere plaats in hetzelfde rapport ook al geconstateerd wordt. Ook constateert de Rekenkamer dat de marktordening slechts kan functioneren alsde importen uit derde landen beperkt kunnen worden. Met de belangrijkste leveranciers zijn "vrijwillige zelfbeperkingsovereenkomsten" gesloten, die in totaal de import van 320.000 ton mogelijk maken. In de jaren 1980-1983 is dit quotum niet volgemaakt. De Rekenkamer constateert dat de markt, gezien de huidige omvang van produktie en verbruik, niet i n staat zal zijn het gehele quotum te absorberen (het gaat dan om een stijging van de import met ongeveer 25%, oftewel een directe toename van de totale beschikbare hoeveelheid van zo'n 6%). Het grootste bezwaar van de Rekenkamer geldt echter de kosten van de marktordening. De budgetkosten, welke grotendeels (93% in 1983) ten goede komen aan hetverenigd Koninkrijk, zijn opgelopen van 53 mln. ECU in 1980 tot 306 mln. ECU in 1983 en voor 1984 begroot op 509 mln. ECU, oftewel zo'n 2,8% van alle garantie-uitgaven van het EOGFL, tegenover een produktie-aandeel van 1,8% in de E G . De uitgaven kunnen in de toekomst nog aanmerkelijk hoger worden, ondermeer doordat aan de premies geen bovengrenzen gesteld worden (weliswaar bepleit door de Commissie, maar afgewezen door de Raad). De relatief ruime invoermogelijkheden kunnen de budgetlasten van de regeling eveneens sterk vergroten, terwijl voorts de mogelijkheden voor interventie en afzetsteun tot zeer hoge lasten kunnen gaan leiden, zeker zolang de produktie niet effectief gereguleerd kan worden, aldus de Rekenkamer. Het zal duidelijk zijn dat het eindoordeel van de Europese Rekenkamer over deze regeling vernietigend is, zowel wegens de onmogelijkheid de gestelde doelen met het voorhanden zijnde instrumentarium te bereiken als wegens de hoge budgetlasten.

Regionale aspecten Een punt waar de Rekenkamer geen aandacht aan besteedt is de motivering van het instellen van deze dure marktordening. In het Commissievoorstel aan de Raad over de Gemeenschappelijke ordening wordt gesteld dat dc schapenhouderij zich voor een belangrijk deel geconcentreerd heeft in gebieden, vallend onder Richtlijn 751268lEEG (de

"bergboeren-regeling"). In Italie zou volgens de Commissie 80 tot 90% van alle schapen in dergelijke gcbieden gehouden worden, in Frankrijk en Ierland 70 tot 75% en in het Verenigd Koninkrijk 60 tot 65%. Deze cijfers worden herhaald in een latere publikatie van de Commissie (Commissie EG, Groen Europa, 201, 1984, p. 10). Eigen berekeningen, uitgaande van de berg- en probleemgebieden als aangegeven in bijlage 8, leren dat deze percentages veel te hoog zijn: 58% in plaats van 80-90% in Italie, 34% in plaats van 70-75% voor Frankrijk en 32% in plaats van 60-65% voor hetverenigd Koninkrijk. De door de Commissie gebruikte motivering voor een "dure" regeling verliest op deze wijze een belangrijke bouwsteen. Daarbij mag men zich afvragen of steun aan de landbouw in gebieden met moeilijke produktieomstandigheden niet beter direct aan Richtlijn 751268lEEG gekoppeld kan worden. Met een "dure" maatregel voor schapevlees profiteren immers ook producenten buiten deze gebieden.

Toekomstige marktontwikkeling Voorspellingen over de ontwikkeling van produktie en consumptie binnen de Gemeenschap zijn riskant, juist door de aanwezigheid van een Gemeenschappelijke ordening. Wanneer de referentieprijzen over enige tijd overal op het (hoge) Franse niveau zouden komen zou de produktie scherp stijgen. Als ook de marktprijzen overal op het (hoge) Franse niveau zouden komen, zou tevens de consumptie onder druk komen te staan. Hoewel vooral de eerste tendens, een algemene stijging van referentieprijZen, waarneembaar is, lijkt de Commissie met geen van beide rekening te houden. Sterker, de produktiestijging in de periode 1985-1990wordt door de Commissie klaarblijkelijk op 1,2% per jaar geschat, terwijl deze in de periode 1973-1982ongeveer 2,6% per jaar beliep. Omgekeerd wordt voor 1985-1990 de verbruiksstijging op 0,9% per jaar geschat, waar deze in de periode 1973-1982 slechts 0,5% beliep (Commissie E G , Groen Europa, 201, 1984, p. 13 en 14). Wanneer we ervan uitgaan dat de groei van produktie en consumptie in 1985-1990 gelijk zal zijn aan die in 1973-1982 dan verandert het door de Commissie berekende produktietekort van 209.000 ton in 1990 (oftewel26% van de produktie) in een produktietekort van 130.000 ton, oftewel zo'n 15% van de produktie. Het aan derde landen toegezegde invoerquotum is bijna drie keer zo groot als dit laatste produktietekort. Het zal duidelijk zijn dat dergelijke ontwikkelingen we1 een zeer zware budgetbelasting zouden betekenen.

Beleidsontwikkelingen; positiebepaling van Nederland Er is op dit moment geen reden om aan te nemen dat de komende jaren de markt voor schapevlees meer gemeenschappelijk zal worden. Een zekere vorm van nationale ondersteuning ter compensatie van herijking van het Gemeenschappelij k beleid als gevolg van te hoog opgelopen budgetlasten ligt meer voor de hand. De huidige regeling, onder meer bedoeld om de Franse markt niet te laten overspoelen met goedkoop schapevlees uit Engeland, werkt, afgezien van de budgetlasten en de problemen voor derde landen, ook voor de lidstaten zelf niet tot ieders tevredenheid. Dat geldt met name voor Frankrijk. De prijzen in dat land staan vanaf het inwerking treden van de huidige regeling onder druk. De produktie in Frankrijk is daardoor gedaald, evenals de importen uit Nederland, beide ten gunste van Brits schapevlees. Recentelijk heeft daarom de Franse regering om interventiemaatregelen gevraagd. Als de Commissie EG daartoe overgaat dan kunnen de kosten van deze marktordening fors stijgen, hetgeen zeker niet in het belang van Nederland is. Wat bijstellingen in de marktordening zijn echter we1 te verwachten, al was het maar om een nieuwe "schapen-oorlog" te voorkomen.

Een Gemeenschappelijke marktordening voor schapevlees lijkt overigens niet een strikt noodzakelijke voorwaarde voor het handhaven van de Gemeenschappelijke markt voor andere landbouwprodukten. In die zin zijn de problemen omtrent de schapenmarktordening minder urgent dan die van de hiervoor besproken ordeningen, vooral die van de zuidelijke produkten. Ook de toetreding van Spanje en Portugal levert geen bijzondere problemen op. Dat maakt het vanuit de Nederlandse positie mogelijk een meer afwachtende houding aan te nemen hoewel d e Nederlandse schapensector daar wellicht wat anders over denkt. Alleen wanneer melkveehouders als gevolg van de nu geldende quota-regeling massaal overgaan tot het houden van schapen (wat we overigens niet verwachten), of wanneer de Franse regering permanente interventie doordrukt is een herbezinning op de regeling noodzakelijk. 4.6.6 Overige produkten D e opsomming in bijlage 1 laat zien dater voor een hele reeks nog niet in dit rapport besproken produkten marktordeningen bestaan met diverse vormen van prijs- en inkomenssteun. We zullen deze produkten niet alle behandelen maar volstaan met enkele korte opmerkingen.

Hop, vlas, katoen, tabak en graszaad In de eerste plaats merken we op dat er een groot aantal produkten is, waarvoor evenals dat bij olijfolie, olie- en eiwithoudende gewassen en sommige soorten groenten en fruit het geval is, directe toeslagen bestaan. Dat geldt onder andere voor hop, vlas, katoen, tabak en graszaad. Een uitbreiding van de teelt van deze produkten kan dan ook leiden tot een forse toename van de budgetlasten van het beleid. Met name bij tabak (uitgaven 670 mln. ECU in 1983 en 800 mln. ECU in 1984, grotendeels prijssteun, overeenkomend met meer dan 70%(!) van de produktiewaarde) en katoen (140 mln. ECU prijssteun in 1983 en 116 mln. ECU in 1984) doet zich dit momenteel voor. Vooral als de prijzen van granen en andere "grote" produkten verder onder druk komen te staan kan dit verschijnsel zich uitbreiden tot de andere hier besproken produkten. De vraag rijst of in al deze gevallen niet meer gewerkt moet worden met inkomenssteun die losgekoppeld is van de actuele omvang van de produktie. Een al meermalen in dit hoofdstuk genoemde mogelijkheid daarbij is de toeslag te baseren op een historische omvang van de produktie of d e ingezette produktiemiddelen. Het minste wat men kan doen is de inkomenssteun alleen te geven onder de voorwaarde dat op CCn of andere manier de produktie beperkt wordt. Voor Nederland zijn in deze groep van produkten alleen vlas en graszaad van enig direct belang. Indirect heeft Nederland uiteraard belang bij beheersing van de budgetlasten. Jansen (1984, blz. 823) berekent onder Nederlandse omstandigheden een totale budgetlast van vlas in 1984185 van 750 2 900 ECU per ha, waarvan ongeveer 350 ECU voor de vezel en 400 2 550 ECU voor het lijnzaad. Voor graszaad schatten wij zelf de steun onder Nederlandse omstandigheden op ongeveer 850 ECU per ha (berekend uit: Post, Buurma, De Kleijn e.a., 1984, blz. 14).

Aardappelen Een tweede groep nog niet behandelde, voor Nederland overigens zeer belangrijke, produkten zijn de diverse soorten aardappelen. Ondanks diverse pogingen daartoe van andere EG-lidstaten geldt hiervoor nog steeds geen marktordening, dit met uitzondering van een aan de graanmarktordening gekoppelde regeling voor aardappelzetmeel. Het ontbreken van een Gerneenschappelijke rnarktordening heeft overigens niet het tot stand komen van een Gemeenschappelijke aardappelmarkt belemmerd. D e

interne tariefmuren werden volgens de normaleVerdragsbepalingen afgebroken. Nederland heeft zich altijd met succes verzet tegen marktordeningen voor poot- en consumptieaardappelen. Een aardappelzetmeelregeling is echter we1 van harte ondersteund om aldus de fabrieksaardappelteeIt in de Veenkolonien enige ruggesteun te geven. Ongeveer 55% van de produktie van fabrieksaardappelen in de E G vindt plaats in Nederland. De verwerking tot aardappelzetmeel is ook elders in de E G grotendeels in handen van ken Nederlandse onderneming. De aardappelzetmeelregeling bracht in 1983 30 miljoen ECU aan budgetlasten met zich waarvan 11 miljoen ECU werd uitgegeven in Nederland. Mede vanwege de dalende animo voor de fabrieksaardappelteelt stijgen de budgetlasten de laatste jaren nauwelijks.Toch bestaat de kans dat de regeling de komende jaren in toenemende mate onder druk komt te staan.Ten eerste zal inet de druk op de graanprijzen ook de steun op aardappelzetmeel dalen. Ten tweede lij ken Brussel en de andere lidstaten er steeds minder voor te voelen via de aardappelzetmeelregeling bij te dragen aan de oplossing van een regionaal probleem in Nederland. Voor het blijven leveren van deze bijdragen zou weleens een aanzienlijk grotere bijdrage van ons land aan de oplossing van regionale problemen elders in Europa gevraagd kunnen worden. Het is te betwijfelen of een dergelijke uitruil voor Nederland, en zelfs voor de E G , uiteindelijk voordelen oplevert. Een vervanging van de EG-ondersteuning van de fabrieksaardappelteelt door aanvullende nationale steun, primair via het Nederlandse regionale en sociale beleid, is dan ook te overwegen. Een dergelijke, uitsluitend voor fabrieksaardappelen gesuggereerde stap terug betekent niet dat sprake zou zijn van renationalisatie van beleid. De Gemeenschappelijke markt blijft ook hier volledig intact; alleen het regionale en sociale beleid wordt, als meer gebruikelijk in de E G , teruggebracht naar nationaal niveau.

Sierreelrgewassen De derde nog niet aan de orde gestelde groep van produkten is die van de sierteeltgewassen. Deze groep is, evenals de aardappelen voor Nederland vrij belangrijk. De marktordening van deze produkten heeft een zeer liberaal karakter. Steunrnaatregelen ontbreken. De ordening beperkt zich tot het stellen van Gemeenschappelijke regels met betrekking tot kwaliteitsnormen en het handelsverkeer met derde landen (Bosma, 1984, blz. 826).Ten aanzien van het laatste geldt dat in principe de invoer in de E G vrij is, behoudens een douanerecht, een importcertificatenstelsel voor onder andere anjers en rozen en, in geval van verstoring van de markt door invoer, een mogelijkheid tot toepassing van een vrijwaringsclausule. De marktordening geeft in het algemeen geen bijzondere problemen en is voor Nederland geheel aanvaardbaar. In discussie is alleen de vrijwaringsclausule, die bij toepassing leidt tot totale stopzetting van de invoer uit derde landen. Er zijn voorstellen deze te vervangen door een soepeler werkende regeling.

Varkensvlees, slachrpluimvee en eieren De vierde en laatste nog niet expliciet aan de orde gestelde groep van produkten betreft die van de intensieve veehouderij. Ook deze groep is voor Nederland vrij belangrij k. De marktordeningen voor dezc groep van produkten zijn in principe gekoppeld aan die van granen. De ratio daarvan is dat door de graanprijsondersteuning de produktiekosten van de intensieve veehouderij stijgen en daarvoor met name bij in- en uitvoer compenserende maatregelen getroffen moeten worden. De marktordeningen zijn vooral bedoeld om deze compenserende maatregelen te treffen en bevatten voorts enige voorschriften over bijvoorbeeld de kwaliteitsindeling. Een effectief inkomensondersteunend effect gaat van de marktordeningen

niet uit en is errnee feitelijk ook niet beoogd.Voor varkensvlees bestaat nog we1 de rnogelijkheid door interventieaankopen de prijs enigszins te stabiliseren, rnaar daarvan wordt in de praktijk vrijwel nooit gebruik gernaa kt. Orndat een belangrijk deel van de handel in varkensvlees, slachtpluirnvee en eieren binnen de EG-lidstaten plaatsvindt, voor varkens en eieren al jaren een zelfvoorzieningsgraad van 100% geldt en alleen voor slachtpluimvee sprake is van enige netto-export naar derde landen zijn de budgetlasten voor het EOGFL van deze produkten vrij onbetekenend en weinig aan verandering onderhevig. In 1983 bedroegen deze lasten in totaal270 rnln. ECU of 1,7% van de totale EOGFL-uitgaven bij een aandeel van de sectoren in de totale produktiewaarde van de EG-landbouw van bijna 20%. De kornende jaren zijn er dan ook geen speciale problernen betreffende de rnarktordcningen van deze produkten te verwachten. Wel kornt er in Europees verband rnogelij k een discussie over vestigingseisen. In de pluirnveesector is deze al aan de gang. De eisen zullen vooral betrekking hebben op ter bescherrning van het gezinsbedrijf rnaxirnaal toe tc stane grenzen ten aanzien van de bedrijfsornvang. Gezien de al bestaande ornvang van de als gezinsbedrijf te boek staande ondernerningen in Nederland, lij ken dergelijke Europese eisen voor ons land weinig aantrekkelijk. Of er daarnaast ook Europese eisen ten aanzien van de rnestoverschotten en dergelijke gesteld zullen worden valt te betwijfelen. De neiging lijkt vooralsnog groter de op dit punt bestaande regionale problernen in Nederland, delen van de BR-Duitsland en Bretagne door deze regio's zelf te laten oplossen. Dit onder het motto wie door grote expansiedrift problernen in eigen huis veroorzaakt, rnoet ze ook rnaar zelf zien op te lossen. Wcl is aannernelijk dat door de partner-landen nauwlettend erop wordt toegezien dat de oplossing van de rnestproblernatiek niet gepaard gaat met verrneende of werkelij ke concurrentievervalsing ten gunste van de betreffende gebieden. Nederland zal hierrnee terdege rekening rnoeten houden. De positie van Nederland ten aanzien van de intensieve veehouderij in relatie tot de problernatiek in de graansector, de invoer van graansubstituten en de stirnulering van de produktie van eiwithoudende gewassen in Europa is al aan de orde geweest in paragraaf 4.3.4. Wij volstaan hier dan ook met een verwijzing naar die paragraaf. Tenslotte wordt nog opgernerkt dat met name de varkenshouderij in Nederland enige nadelige invloed kan ondervinden van de quotaregeling voor rnelk als boeren elders in de EG als gevolg van die regeling rneer varkens gaan houden. Met name op de veelal nog gernengde bedrijven in Duitsland kan daarvan sprake zijn. 4.7 Overige factoren

4.7.1 Inleiding Uit het voorgaande is duidelijk geworden dat de ontwikkelingen o p een groot aantal produktrnarkten sorns in belangrijke mate mede bei'nvloed worden door ontwikkelingen buiten de landbouw. Zo worden de ontwikkelingen op de EG-graanrnarkt voor een niet onaanzienlijk deel bei'nvloed door de handelsrelatie met deVS (par. 4.3). De rnarkten voor rundvlees en schapevlees ondervinden directe invloed van de gedachten in de EG over regionale ongelijkheid en het beleid wat dienaangaande wordt ontwikkeld. Een drietal van dergelij ke orngevingsvariabelen die de kornende jaren voor de ontwikkelingvan de Gerneenschap van belangzullen zijn, zijn tot nu toe nauwelij ks aan de orde geweest. In de eerste plaats rnoet enige aandacht besteed worden aan de ontwikkelingen op rnonetair gebied. Het gebrek aan rnonetaire parallelliteit heeft vooral in de periode 1970-1979 voor ernstige spanningen binnen het Gerneenschappelijk landbouwbeleid gezorgd. Deels werden deze veroorzaakt door de budgetkosten die de cornpensatierniddelen (rncb's in

de eerste plaats) met zich meebrachten, deels door de ongelij ke concurrentieverhoudingen die ontstonden. Een tweede element dat het Gemeenschappelijk landbouwbeleid onder druk kan zetten is de uitbreiding van de Gemeenschap met Spanje en Portugal. Immers, de toetreding van beide landen doet de van de landbouw afhankelijke beroepsbevolking in de E G met meer dan 30% toenemen en het aantal landbouwbedrijven met ongeveer 50%. Daarenboven zijn Spanje en Portugal belangrijke producenten van produkten die tot nu toe in de EG als "klein" produkt een relatief hoge ondersteuning per eenheid produkt kenden. Over beide onderwerpen is in de loop der tijd al veel gepubliceerd, reden om het navolgende te beperken tot de relatie van beide onderwerpen met de toekomstige ontwikkeling van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid. Vervolgens wordt aandacht besteed aan het in de toekomst te voeren Gemeenschappelijk landbouwstructuurbeleid. Daarbij wordt kort ingegaan op de recente besluiten over het EG-structuurbeleid en de gei'ntegreerde programma's voor de mediterrane gebieden, waarbij vooral ingegaan wordt op de gevolgen voor het markt- en prijsbeleid en voor her EG-budget.Tenslotte wordt kort ingegaan op mogelij kheden de produktieoverschotten in de EG te verminderen door granen, suikerbieten en aardappelen te gebruiken als grondstof voor bio-ethanol, dan we1 een deel van het landbouwareaal een bosbouwbestemming te geven. 4.7.2 Monetuire ontwikkelingen In een ongeveer gelijktijdig met deze studie verschijnende publikatie (Strijker, 1985) wordt ingegaan op de ontwikkelingen rond de monetaire compenserende bedragen en de gevolgen van het bestaan van die mcb's voor de produktie- en inkomensverdeling tussen de lidstaten (zie ook par. 2.4). Ook in de toekomst kunnen monetaire ontwikkelingen invloed uitoefenen op het functioneren van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid, reden om er hier enige aandacht aan te besteden. In de zeventiger jaren heeft het sterke uiteenlopen van de algemeen economische ontwikkeling van de lidstaten, zich vertalend in grote spanningen tussen de verschillende muntsoorten, grote invloed gehad o p het Gemeenschappelijk landbouwbeleid. Om de door de betrokken lidstaten ongewenst geachte invloed van pariteitswijziging op de agrarische sector tegen te gaan, werden mcb's ingesteld. Op korte termijn was dat een bruikbare oplossing, op wat langere termijn kwamen steeds meer nadelen aan het licht (verstoring van de vrije intra-handel, ondoorzichtige prijsbesluiten, scheeftrekken produktieverdeling, het hardnekkig voortbestaan en zelfs cumuleren van de mcb's). De druk om tot afschaffing van het mcb-stelsel te komen had bij de prijsbesluiten van 1984 tot gevolg dat alle lidstaten instemden met de zogenaamde "Umschichtung". Het toen genomen besluit betekende het einde van positieve mcb's, door de landbouw-rekeneenheid niet meer te relateren a m de ECU maar aan de sterkste munt. Op deze wijze ontstaan bij onderlinge pariteitswijzigingen slechts negatieve mcb's, waarvan de afbraak doorgaans niet op binnenlandse politieke weerstanden stuit (zie Manegold, 1984). Het loslaten van de koppeling tussen landbouw-rekeneenheid en ECU houdt in zekere zin een terugkeer naar de de situatie van van voor 1979 in. In de loop der tijd heeft het mcb-systeem zich ontwikkeld tot een instrument waarmee de lidstaten binnen zekere grenzen het prijsniveau van hun eigen landbouwsector konden bei'nvloeden. Met het terugdringen van de rol van de mcb's werd deze mogelijkheid voor het voeren van een nationaal markt- en prijsbeleid navenant kleiner. Wel is bij de "Umschichtung" de mogelijkheid geopend, als overgangsmaatregel, om nationale compensatie voor de afbraak van uit het verleden stammende positieve mcb's te geven, waarbij de uitwerking aan de betrokken lidstaten overgelaten is. Daarmee blijft de mogelijkheid bestaan nationaal prioriteiten te stellen. Zo worden in West-Duitsland bepaalde groepen producenten

("gewerbliche Betriebe") in het geheel niet gecompenseerd (met name de grote, intensief gevoerde varkens- en pluimveehouderijbedrijven) en andere meer dan volledig (de "bauerliche Betriebe"). D e compensatie is vergelijkbaar met die welkewest-Duitsland in 1970 kreeg. Het is zeker niet uitgesloten dat iets dergelijks in de toekomst nog eens weer gebeurt, hoewel het de bedoeling is dat de huidige compensatie eenmalig zal zijn. Onder het systeem van mcb-vaststelling zoals dat tot 1984 gold, lag het gemiddelde prijsniveau in de meeste landen o p de in ECU vastgestelde prijs, omdat in het geval van negatieve mcb's meestal snel tot afbraak en dus tot het optrekken van de prijs in nationale munt overgegaan wordt. Slechts in landen met positieve mcb's bleef de prijs langdurig boven de prijs in ECU liggen. Nu de "groene" ECU aan de sterkste munt gekoppeld is en derhalve feitelijk niet meer overeenstemt met de "echte" ECU van het Europese Monetaire Stelsel (EMS) komt het gemiddelde prijsniveau onder opwaartse druk te staan. Immers, landen met negatieve mcb's zullen snel tot afbraak overgaan, waarmee ze hun prijs niet meer optrekken tot de prijs in de ECU van het EMS maar de (hogere) prijs in "groene" ECU. Daarnaast zal er in de landen met oorspronkelijk positieve mcb's, West-Duitsland in de eerste plaats, een doorlopende binnenlandse druk zijn de gemeenschappelij ke prijzen nominaal te laten stijgen, om tenminste de kostenontwikkeling elders in de economie bij te houden. Dit komt neer op een opwaartse prijsdruk als compensatie van de verloren gegane mogelijkheid nationale prioriteiten te stellen. Een dergelijke prijsverhoging kan onder het nu gekozen systeem slechts vertaald worden in het bepleiten van algemene prijsverhogingen bij de jaarlijkse prijsonderhandelingen. Deze komt ook direct ten goede aan de landbouw in de andere landen, voor zover ze althans snel overgaan tot snelle mcb-afbraak.

Toekomsrverwachringen Zolang de verschillende munten zich om welke reden dan ook stabiel ontwikkelen en de inflatie h a g is, maakt het niet zoveel uit of het systeem van voor de "Umschichtung" gehanteerd wordt, of dat van daarna. Zodra echter de koersontwikkelingen opnieuw uiteen gaan lopen zoals in de jaren zeventig het geval was, dan ontstaat onder het huidige systeem een ernstige druk op het markt- en prijsbeleid. Immers, prijsverhogingen en daarmee produktieverhogingen zijn dan nauwelijks te vermijden. Het is twijfelachtig of het in 1979 ingestelde Europese Monetaire Stelsel tegen bijvoorbeeld een scherpe waardedaling van de US$ opgewassen is. De positie van die munt is ten tijde van het schrijven van dezevoorstudie zodanig dat een forse waardedaling een kwestie van tijd lijkt. In dat geval kan de ongunstige valutasituatie binnen Europa van enkele jaren geleden terugkeren. Een stkrke opwaartse prijsdruk in nationale valuta binnen het Gemeenschappelijk landbouwbeleid is dan nauwelijks ontkoombaar. Minder nog dan destijds zijn, zowel uit budget-oogpunt als uit het oogpunt van internationale handelsbetrekkingen, de produktie-effecten van zo'n prijsstijging te verwerken. Om in die situatie dalingen van de landbouwproduktie te bereiken zijn prijsdalingen in ECU onontkoombaar. Wanneer er enige inflatie bestaat, zal dat maar moeilijk geaccepteerd worden door landen met een sterke munt (de problemen die West-Duitsland had met de prijsvoorstellen voor het seizoen 1985186 zijn wat dat betreft geen toevallig incident). Het is tegelij kertijd vrijwel zeker dat in een situatie van inflatie en pariteitswijzigingen, er ruimte moet zijn om de landbouwsector in die landen enigszins te ontzien. Dit is niet zozeer een economische als we1 een socio-politieke wetmatigheid. Wil men in dat geval ernstige verstoringen van de interne markt voorkomen en tegelijkertijd forse prijsstijgingen in EG-verband tegengaan dan lijkt enige vorm van renationalisatie van het landbouwbeleid een onontkoombare weg. Op die wijze kan enige ruimte voor nationale prioriteiten gegeven worden (b.v. voor bepaalde produktierichtingen of

bedrijfstypen). Gedacht kan worden aan maatregelen in de sfeer van inkomenstoeslagen voor bcpaalde categorieen producentcn, invcsteringspremies en dergelij ke. De positie van Nederlund O p meerdere plaatsen is al vastgesteld dat Nederland per saldo belang heeft bij een gematigde prijs- en produktieontwikkeling in de EG. Daarnaast is er een sterke afhankelijkheid van een open Europese markt. Zowel een sterke opwaartse prijsdruk als gevolg van monetaire ontwikkelingen als een volledige renationalisatie van het landbouwbeleid staan haaks op die belangen. Omdat de positie van de landbouwsector van land tot land verschilt, een omstandigheid die binnen het markt- en prijsbeleid nooit veel aandacht gekregen heeft, lijkt het aanvaarden, ook door Nederland van enige vorm van gemeenschappelijk gesanctioneerd nationaal beleid niet te voorkomen. Het is daarbij we1 een Nederlands en ook een EG-belang dat een dergelijke nationale prioriteitsstelling in een gemeenschappelijk kader geplaatst wordt. Daarbij is het vooral belangrij k er voor te zorgen dat de te accepteren maatregelen zoveel mogelijk produktie-neutraal zijn. Als we ervan uitgaan dat het EMS (nog) niet in staat is onder alle omstandigheden monetaire stabiliteit te garanderen dan zullen gemeenschappelijke besluiten over vormen van renationalisatie (inkomenstoeslagen, investeringssubsidies, stimulering van een bepaalde bedrijfsomvang) te verkiezen zijn boven ongestuurde renationalisatie. 4.7.3 Uitbreiding van de Gemeenschap Tenzij ratificatie van de toetredingsverdragen nog roet in het eten gooit, treden Spanje en Portugal per 1 januari 1986 toe tot de EG. Na 5 jaar onderhandelen werd daarover eind maart 1985 overeenstemming bereikt, waardoor voorkomen werd dat de uitbreiding van de Gemeenschap op de lange baan geschoven werd. Algemeen werd er namelijk vanuit gegaan dat wanneer de datum van 1 januari 1986 niet gehaald zou worden, een toetredingsbesluit pas genomen zou kunnen worden na de Franse presidentsverkiezingen in 1987, wegens de te verwachten negatieve electorale gevolgen voor de regerende socialistische partij. D e uitbreiding van het EG zal voor de landbouwsector slechts langzaam voelbaar worden, omdat een ruime overgangsperiode vastgesteld is. Voor veel produkten beloopt deze 7 jaar en voor de meest gevoelige produkten (olijfolie, groenten en fruit) zelfs 10 jaar. Bij groenten en fruit worden de eerste 4 jaren vooral gebruikt om een administratieve infrastructuur op te bouwen die in staat is de bestaande, gedetailleerde EG-regelingen uit te voeren. De daarop volgende 6 jaren fungeren vervolgens als normale overgangsperiode, waarin stapsgewijs bestaande handelsbelemmeringen afgebroken worden. We kunnen er dus van uitgaan dat voor 1990 Spaans'e en Portugese landbouwprodukten geen betere markttoegang tot de EG krijgen dan, door de bestaande associatieverdragen, nu het geval is. O p zich dus geen reden hier veel aandacht aan de toetredingsperikelen te besteden. De uitbreiding van de Gemeenschap heeft echter grote invloed op de discussie over wijziging van marktordeningen en het structuurbeleid. Daarnaast speelt mee dat de toetreding van Spanje en Portugal gevolgen heeft voor het EG-budget. Een aantal lidstaten had uitbreidingvan de eigen middelen van de Gemeenschap afhankelij k gesteld van het bereiken van een accoord over de toetreding. Aan de andere kant brengt de EG-uitbreiding ook forse financiele lasten met zich mee, deels ten gunste van Spanje en Portugal, deels ten gunste van de andere zuidelijke lidstaten. We zullen nu een aantal elementen, verband houdende met de uitbreiding van de Gemeenschap, de revue laten passeren. Het betreft: - .de gevolgen voor produktie, consumptie en zelfvoorzicning van marktordeningsprodukten en een aantal overige produkten,

- de gevolgen voor het EG-budget, - de gevolgen van de EG-uitbreiding voor Nederland. De gevolgen voor de inarkten De toetredende landen hebben een produktiestructuur die tot op zekere hoogte complementair is a m die van Noordwest-Europa, maar concurrerend met die van de zuidelij ke gebieden van de EG (Zuid-Frankrij k, Zuid-Italie en Griekenland). Uit bijlage 7 blijkt een zelfvoorzieningsgraad van beneden de 100 voor Spanje in 1980 voor sommige granen, suiker, peulvruchten en zuivel. Een hoge zelfvoorzieningsgraad bestaat vooral voor tarwe, gerst, groenten en fruit, citrusfruit, wijn en olijfolie. Toch zeggen deze zelfvoorzieningsgraden op zichzelf niet zoveel, omdat ook het huidige en het toekomstige prijsniveau van invloed zijn op de toekomstige bijdrage van de toetredende lidstaten aan produktie, consumptie en zelfvoorziening. Met name relevant is dat de producentenprijs in Spanjevoor de meeste produkten waarvoor dat land netto-exporterend is, beneden het EG-niveau 1igt.Toetredingdoet d m in het algemeen de Spaanse producentenprijs stijgen, waarna produktietoename verwacht mag worden.Voor Portugal, een veel minder grote producent dan Spanje, is voor minder recente jaren (1977178) een vergelijkbare situatie geconstateerd (Soares, 1981). De gevolgen van een dergelijke produktiegroei wegen het zwaarst in sectoren waar Spanje en Portugal een aanmerkelijk produktieaandeel in devergrote EG zullen hebben: gerst, groente en fruit, olijfolie en wijn. In de onderhandelingen over de toetreding bleken vooral de laatste twee produkten van belang. Het ging daarbij vooral om het bepalen van een gezamelijk standpunt van de huidige lidstaten. De bestaande regelingen voor olijven en wijn waren, per eenheid produkt gerekend, duur en produktie-stimulerend. Bij uitbreidingvan de EG moesten deze regelingen herzien worden, wat ten koste zou gaan van de huidige producenten. Bij olijven werden door de Commissie voorstellen gedaan voor aanpassing van de marktordening, deels gericht op beperking van de prijsondersteuning, deels op beperking van het areaal.Tegelijkertijd werd voorgesteld een verbruiksbelasting op plantaardige olien en vetten te leggen om op die wijze de financiele armslag te verruimen. Dit laatste element stuitte overigens op forse bezwaren van Nederlandse zijde wegens de gevolgen voor bijvoorbeeld de margarine-industrie en de kosten van levensonderhoud (SER, 1983). Bij wijn liep de discussie vooral over areaalbeperking en beperking van de op de markt gebrachte produktie door verplichte distillatie en verhoging van kwaliteitseisen (beperking op suikertoevoeging aan wijn, verhoging minimum alcoholgehalte). In beide gevallen geldt dat de huidige producenten in de EG-10 hun positie achteruit zien gaan, iets wat bij toetreding van Spanje en Portugal ook zal gelden in een aantal andere produktiesectoren zoals bijvoorbeeld citrusfruit. Deze onvermijdelijke achteruitgang maakte, om overeenstemming te bereiken, enige vorm van compensatie voor de betrokken regio's noodzakelijk. Daarom is besloten tot het uitvoeren van gei'ntegreerde programma's voor de mediterrane gebieden in de Gemeenschap, met een totalc omvang van bijna 7 mrd. ECU. Per saldo moet het steunprogramma gezien worden als een compensatie vooreen te verliezen bescherming tegen concurrentie uit Spanje en Portugal. In paragraaf 4.7.4 gaan we verder op deze programma's in. Een element wat bij de uitbreiding van de EG een rol speelt is de invloed op niet-EG-landen. Dit betreft twee verschillende aspecten. Een aspect is dat een aantal mediterrane niet-EG-landen een bevoordelingvan Spanjeen Portugal op de EG-markt vreest. Voor sommige produkten (olijfolie, citrusfruit) zou dit kunnen gebeuren, maar aan de andere kant is het zo dat de concurrentievoorwaarden van een volledig EG-lid en een geassocieerd lid niet sterk verschillen. O p wat langere termijn kunncn we1 problemen ontstaan, als voor dcze produkten in toenemende mate communautaire

I

/

preferentie doorgevoerd zou worden. Het tweede aspect, wat overigens in de andere richting werkt, is dat Spanje en Portugal een sterk protectionistisch beleid voeren voor veel landbouw- en niet-landbouwprodukten. Toetreding tot de EG betekent liberalisatie van de markttoegang voor derde landen (bijvoorbeeld voor soja uit deVS). In het kader van de GA'TTis het in dat geval zelfs mogelijk handelspolitieke concessies van andere landen te eisen. De wezenlijke omvang van deze effecten is moeilijk te schatten.

De toetredingsonderhandefingen Het moeizame verloop van de nu afgesloten toetredingsonderhandelingen heeft een aantal oorzaken. Vooral meningsverschillen tussen de EG-landen onderling hebben voor vertraging gezorgd. Om daadwerkelijk met Spanje en Portugal te kunnen onderhandelcn was een gezamenlijk standpunt een eerste vereiste. Vanuit economisch gezichtspunt is de toetreding van Spanje en Portugal voor de meeste lidstaten niet bijzonder aantrekkelijk, omdat het toch onder druk staande landbouwbeleid te makcn krijgt met twee nieuwe sterk op de landbouw gerichte leden. Voor sommige landen betekent de toetreding nieuwe concurrenten, voor andere dat hun budgetbijdrage zal moeten toenemen. De uitbreiding van de Gemeenschap heeft dan ook vooral geo-politieke achtergronden: steun van de jonge democratische regeringen, versterking van de stabiliteit van de zuidflank van de NAVO (Buysse, 1984). Binnen dit gegeven kon de discussie dus slechts gaan over de verdeling van de lasten, waarbij een land als Griekenland, dat niet zo sterk van de geo-politieke noodzaak overtuigd was, de mogelijkheid had (en ook gebruikte) een extra financiele bijdrage voor haar medewerking te eisen; Het is duidelij k dat de uitbreiding van de Gemeenschap extra druk op de EG-begroting gaat leggen. De omvang van de additionele lasten is moeilijk vast te stellen, afhankelijk als zij zijn van de mate waarin produktieverschuivingen optreden. Voor 1978 raamde de Commissie een extra bedrag van 2 a 3 miljard gulden nodig te hebben voor een fictieve EG-12. Een vergelijkbare berekening enkele jaren later, voor 1980, kwam al op het dubbele bedrag uit. Een berekening waarin met produktie-effecten rekening gehouden is komt voor de vier probleemprodukten, olijven, graan, groente en fruit en wijn, voor 1980 alleen voor Spanje al op een bedrag van 1,2 mrd. ECU (Genske, 1981). Een lastentoename voor 1985 voor een fictieve EG-12 van zo'n 2 mrd. ECU lijkt eerder aan de lage dan aan de hoge kant. Rekening houdend met de nauw verbonden gei'ntegreerde programma's voor het Middellandse zeegebied zou dat bedrag tot meer dan 3 mrd. ECU kunnen stijgen. In de ontwerp-begroting van de EG voor 1986 wordt ook aandacht besteed aan de financiele gevolgen van de Iberische toetreding. Voor 1986 wordt het effect op 1,3 mrd. ECU geschat, waarbij geen rekening gehouden is met 1,7 mrd. ECU die de toetredende landen terugbetaald krijgen en evenmin met de gei'ntegreerde programma's voor de mediterrane gebieden. Deze laatste post wordt voor 1986 op 1,4 mrd. ECU begroot.Tellen we deze gevolgen we1 mee dan is het begrotingseffect in dat jaar 4,483 mrd. ECU.

De posirie van Nederland Uitgangspunt voor de positiebepaling van Nederland is geweest dat over de toetreding van Spanje en Portugal als zodanig geen discussie mogelijk was. D e vraag naar de belangen van Nederland heeft zich vanaf de aanvang beperkt tot het tempo van de aansluiting, de gevolgen voor een aantal produktierichtingen en de financiele consequenties. Het is waarschijnlijk een gelukkige omstandigheid dat de onderhandelingen over de mediterrane produkten gevoerd werden op het moment dat de grenzen van de financierbaarheid van de marktordeningen voor een aantal andere landbouwprodukten bereikt waren. Deze omstandigheid heeft er namelijk voor gezorgd dat een groei van de produktie boven de opnameca-

paciteit van de markt door vrijwel iedereen als ongewenst beschouwd werd. De landen, die direct belang hebben bij de mediterrane produkten legden in de onderhandelingen dan ook vooral de nadruk op hulp bij de financiering van structuurverbeteringen en niet op prijsbescherming. De verhoogde bijdrage aan het EG-budget zal voor een belangrijk deel aan de zuidelijke landen besteed worden. De doorgaans gunstig ingeschatte budgetpositie van Nederland (zie par. 3.6) zal hierdoor verslechteren en tegelijkertijd de discussie over de gunstige positie van Nederland afremmen. De hogere Nederlandse budgetbijdrage moet overigens beschouwd worden als de kosten verbonden aan het bereiken van niet-primair door economische overwegingen ingegeven doelen. Het is voorts van het grootste belang dat in de mediterrane programma's produktie-stimulerende maatregelen zoveel mogelijk voorkomen worden. Dit houdt in de eerste plaats in dat de prijzen voor mediterrane produkten naar hun evenwichtspeil gebracht moeten worden.Voor olijfolie en tomaten betekent dit dat aansluiting gezocht moet worden bij het (lagere) Spaanse prijspeil (zie Bijlage 7). Bij granen en vlees zullen eveneens effecten optreden. Het huidige prijspeil in de toetredende landen ligt ook voor die produkten lager dan in de EG.Vooral voor granen wordt een produktietoename verwacht. Als resultaat van de hogere graanprijzen zullen ook de prijzen van veevoeders stijgen, waardoor de vleesproduktie, die nu ongeveer de eigen behoefte dekt, waarschijnlijk wat zal dalen (Spitters, 1985).Aan d e andere kant beschermt met name Spanje haar zuivelproduktie in sterke mate, waardoor de rnelkprijs hoger ligt dan in de EG. In de toekomst zal deze bescherming wegvallen, wat deze produktierichting minder aantrekkelijk zal maken en juist een verschuiving van de produktie in de richtingvan vlees en graan kan bewerkstelligen. Afgezien van de algemene budgetsituatie van de EG heeft Nederland in relatie met de EG-uitbreiding vooral belangen in de groente- en fruitsector. Uit onderzoek van enkele jaren geleden (De Haan, 1981) blijkt dat directe concurrentie tussen de Nederlandse tuinbouw enerzijds en de tuinbouwsector van de toetredende landen anderzijds maar in beperkte mate te verwachten is, omdat de produktie-cycli elkaar nauwelijks overlappen. Wel wordt geconstateerd dat op langere termijn, gedacht wordt aan een termijn van zo'n 20 jaar, de tuinbouw van de toetredende landen een meer belangrijke concurrent zou kunnen worden. Daarvoor is het we1 nodig dat in die landen teelttechniek en infrastructuur op een hoger plan komen. Een belangrijk element wat een wellicht blijvend voordeel voor de Nederlandse tuinbouw is, is de ligging ten opzichte van de belangrijkste markten. In de groente- en fruitsector heeft Nederland er alle belang bij dat e r geen stelsel van door de EG gegarandeerde prijzen in het leven geroepen wordt. Garantieprijzen zullen er slechts toe bijdragen dat andere aanbieders hun produktiepotentieel en de organisatie van hun afzet verder kunnen ontwikkelen. O p die wijze kan door directe concurrentie of door het veroorzaken van onevenwichtigheid o p de markten de Nederlandse positie bedreigd worden. Een stelsel van garantieprijzen voor tuinbouw en fruit is ook niet erg nodig en misschien nauwelijks mogelijk. Immers het zijn produkten met veelal een elastisch aanbod en vrijwel altijd een elastische vraag.

4.7.4 Het structuurbeleid Bestaande programma's en maatregelen In de vorige subparagraaf kwamen bij de bespreking van de gevolgen van toetreding van Spanje en Portugal tot de EG onder andere de "gei'ntegreerde programma's voor de mediterrane gebieden van de Gemeenschap" ter sprake. Deze programma's houden maatregelen tot verbetering van de produktiestructuur en van de verwerking en afzet van produkten in, alsmede maatregelen tot stimulering van de omschakeling van produkten

met een overschot naar andere teelten. De programma's hebben in de eerste plaats tot doel de Middellandse Zee regio's in de huidige lidstaten enige compensatie te bieden voor de nadelen die zij ondervinden van de uitbreiding van de Gemeenschap. Daarnaast hebben de programma's een meer algemeen structuurverbeterend doel. Dat laatste geldt ook voor de gei'ntegreerde programma's voor delen van Ierland, Noord-Ierland en Belgie, en voor de westelijke Schotse eilanden. Deze programma's maken deel uit van het structuurbeleid van de E G . Belangrijke andere elementen van het structuurbeleid zijn de moderniserings-, bedrijfsbeeindigings-, voorlichtings- en omscholingsrichtlijnen, de bergboerenregeling en acties voor verbetering van de verwerking en afzet. Totstandkoming, doeleinden, functioneren en budgetlasten van dit beleid zijn reeds aan de orde geweest in hoofdstuk 2, met name paragraaf 2.7. In deze paragraaf besteden we aandacht aan mogelijke toekomstige ontwikkelingen, althans voor zover ze een relevante factor vormen voor het markt- en prijsbeleid.

Nieuwe voorstellen van de Commissie en besluiten van de Raad De Commissie heeft altijd als argument voor het voeren van een structuurbeleid gebruikt dat daarmee de uit het markt- en prijsbeleid voortvloeiende verscherping van bestaande regionale inkomensongelijkheden konden worden tegengegaan (zie 0.a. Commissie EG, 1960, deel 111, Landbouwstructuur, blz. 1). Daarnaast speelde de gedachte mee dat door het structuurbeleid meer duurzame oplossingen voor de problematiek van marktevenwicht en inkomensondersteuning bereikt kon worden dan met markt- en prijsbeleid (zie 0.a. Commissie EG, 1968, blz. 22, Commissie EG, COM 500 (1983), blz. 38). De gei'ntegreerde programma's voor de mediterrane regio's en voor delen van Ierland, Noord-Ierland en Belgie, en de westelijke Schotse eilanden beogen vooral het eerste. Ook de in 1983 ingediende voorstellen voor een nieuw landbouwstructuurbeleid (COM 559, 1983), leken vooral bedoeld om het beleid te verschuiven in de richting van landbouwers die in een achterstandsituatie zitten. De belangrijkste elementen van die voorstellen waren: - het laten schieten van de eis een paritair inkomen te kunnen bereiken om in aanmerking te komen voor steun in het kader van de moderniseringsrichtlijn (Richtlijn 72/159/EEG), - het verbieden van nationale steun en het niet meer verlenen van communautaire steun voor investeringen die leiden tot een groter aanbod van die produkten waarvan a1 overschotten bestaan, - het geven van startpremies voor samenwerkingsverbanden zoals bedrijfsverzorgingsdiensten, voor modelprojecten en voor het invoeren van een boekhouding op landbouwbedrijven, - het geven van vestigingspremies, investeringssteun en scholingspremies aan jonge landbouwers, - het stopzetten van de stimulering tot beeindiging van het bedrijf door oudere landbouwers (Richtlijn 72/160/EEG), - het stimuleren van de bebossing van landbouwgronden in de EG, zoals de aanplant van bos en de verbetering van bossen die nu a1 deel uitmaken van landbouwbedrijven, - het uitbreiden van maatregelen ter ondersteuning van de landbouw in probleemgebieden, waar onder een verhoging van de vergoedingen in het kader van de bergboerenregeling (Richtlijn 75/268/EEG), het brengen van meer gebieden onder de regelingen, en het toestaan dat in bepaalde probleemgebieden we1 steun wordt gegeven voor de voortbrenging van produkten waarvoor in de E G een overschot bestaat, - het meer richten van de bestaande regeling inzake steun voor verbetering van de verwerking en afzet van landbouwprodukten op nieuwe technologieen en op probleemgebieden in de Gemeenschap. De voorstellen voor een nieuw structuurbeleid zijn in maart 1985 zonder veel wijzigingen door de Raad aanvaard. De discussie over het structuurbe-

leid ging, zoals te verwachten, meer over de financiele consequenties van de plannen dan over de inhoud ervan.Voor de periode van 5 jaar is totaal5,25 mrd. ECU vastgelegd, tegenover 3,75 mrd. ECU voor de periode 1980-1984.Anders dan gebruikelijk was het uiteindelijke pakket maatregelen zo'n 10% goedkoper dan het eerste voorstel van de Europese Commissie. Deze financiele plafonnering was afgedwongen door de Raad van Ministers van Financien, een novum in de beleidsvorming van de E G . De verwachting is dat dergelijke ingrepen in de toekomst vaker zullen voorkomen, waarmee de speelruimte van de ministers van Landbouw verkleind wordt.

I

Gei'ntegreerde mediterrane programmak In par. 4.7.3 zagen we al dat de uitbreiding van de EG met Spanje en Portugal voor de regeringen van de andere mediterrane lidstaten aanleiding was te pleiten voor een gemeenschappelijk gefinancierde herstructurering van hun rurale gebieden. In 1980 werden door de Commissie de eerste voorstellen op dit gebied gedaan, aangeduid als ge~ntegreerdemediterrane programma's, met als doelstellingen het verhogen van het inkomen en het verbeteren van de werkgelegenheid in de mediterrane gebieden van Frankrijk, Italie en Griekenland. Binnen de landbouwsector komen de plannen neer op structurele maatregelen (irrigatie e.d.) in achterstandsgebieden en bijvoorbeeld investeringen om overschakeling mogelijk te maken van overschotprodukten (groenten, wijn, olijven) op andere cultures. Het is niet erg duidelijk wat men precies met de maatregelen beoogt. In het Commissie-stuk over de gei'ntegreerde programma's wordt enerzijds opgemerkt dat sinds 1978 weliswaar grote sommen geld in de mediterrane gebieden van de E G gestoken zijn (in 1982 in de Mezzogiorno meer dan 50 ECU per inwoner, en in heel Griekenland ruim 30 ECU per inwoner), maar dat de effecten beperkt zijn. E r wordt zelfs vastgesteld dat "het verschil in ontwikkeling tussen deze gebieden en de overige niet is verminderd" (COM (83) 24 def., 1983). In dezelfde verklaring is er echter sprake van dat het vooral gaat om het opbouwen van een zodanige produktiestructuur dat men in een situatie met meer directe concurrentie, na de toetreding van Spanje en Portugal, kan overleven. D e programma's waartoe besloten is bestaan voor 2,5 mrd. ECU uit geoormerkte bedragen binnen de bestaande structuurfondsen (Fonds voor Regionale Ontwikkeling, EOGFL en Sociaal Fonds), voor 1,6 mrd. ECU uit directe begrotingstoewijzingen en voor 2,5 mrd. uit leningen van de Europese Investerings Bank (EIB). De besteding vindt plaats in een periode van 7 jaar en komt voor een belangrijk deel ten goede van Griekenland. Dit land ontvangt in principe 2 mrd. ECU en heeft gedaan gekregen dat dit bedrag volledig uit communautaire middelen afkomstig is, zodat Italie en Frankrijk het vooral met de leningen van de EIB moeten doen. Er is een aantal voorwaarden aan de besteding van deze middelen verbonden, die er toe kunnen leiden dat de in totaal6,6 mrd. ECU niet volledig besteed zullen worden. Slechts door de lidstaten ingediende en gemeenschappelijk goedgekeurde projecten komen voor financiering in aanmerking. Daarbij kunnen twee soorten problemen opdoemen. Het eerste is dat de betreffende lidstaat wellicht administratief niet in staat is voldoende projecten voor te dragen, het tweede dat de projecten moeten voldoen aan de richtlijnen van het betreffende structuurfonds. Dit laatste houdt bijvoorbeeld in dat produktiestimulerende maatregelen voor produkten waarvan binnen de EG overschotten bestaan in veel gevallen niet voor steun in aanmerking komen. Per saldo is dan ook nauwelijks te verwachten dat de afgesproken 6,6 mrd. ECU volledig besteed zal worden.

Beoordeling De besluitvorming rondom het landbouwstructuurbeleid is altijd vrij moeizaam geweest. Dat was ook bij de recente besluiten weer het geval. Verwonderlij k is dat niet omdat landbouwstructuurbeleid slechts onder zeer stringente voorwaarden bijdraagt aan de verbetering van de inkomenspositie van de totale agrarische beroepsbevolking in de EG. Immers het stimuleren van bepaalde groepen-boeren totbetere produktietechnieken, het telen van andere produkten of het verbeteren van arbeidsomstandigheden levert vrijwel altijd extraproduktie in de Gerneenschap op. Gegeven de inelastische vraag naar landbouwprodukten leidt dat tot een zodanige prijsdaling dat uiteindelijk de landbouwsector in zijn totaliteit een lager inkomen heeft dan zonder stimulering. De enige manier om dat te voorkomen, is te bevorderen dat tegelijkertijdnlet het stimuleren van bepaalde producenten andere producenten in de Gemeenschap de produktie staken (zie ook Meester, 1980, blz. 56 en 57). Simpel gezegd komt het er dus op neer dat het stimuleren van de landbouwproduktie in probleemgebieden of van jonge boeren gepaard moet gaan met het verminderen ervan in de meer welvarende landbouwgebieden of van oudere boeren. Uit de voorgaande bespreking van de afzonderlijke produkten zal duidelijk zijn geworden dat uitwijken naar produkten waarvoor nog geen overschotten bestaan geen uitweg uit dit dilemma biedt. Zodra teelten worden gekozen waarvoor nu nog geen overschotten lijken te bestaan, stijgen voor zover ze gesteund worden ook daarvan zeer snel de budgetlasten van de E G en komt voor zover ze niet gesteund worden de prijs sterk onder druk te staan. Voorbeelden van het eerste zijn de olie- en eiwithoudende gewassen en waarschijnlijk ook de bosbouw; een dreigende extra prijsdruk doet zich onder andere voor bij aardappelen en varkensvlees, slachtpluimvee en eieren. We zien dan nog af van de verdere verstoring van de relatie met niet-EG-landen die kan uitgaan van de teelt van gewassen waarvan de EG nu nog geen in de pakhuizen zichtbare overschotten heeft, maar waarvan de Gemeenschap tot nu toe een belangrijke importeur was. Onze conclusie is dat het landbouwstructuurbeleid in het algemeen geen bijdrage kan leveren aan de oplossingvan de overschotten- en inkomensproblemen in de Europese landbouw. Wel is het uiteraard mogelijk specifieke groepen boeren in een voorkeurspositie te plaatsen, maar dat gaat dan ten koste van andere. De vraag rijst dan of niet beter een beleid van directe inkomenssteun voor boeren in met name de probleemgebieden kan worden gevoerd, in plaats van via de indirecte weg van verbetering van de produktieomstandigheden, en daarmee van produktiestimulering, de problemen te verplaatsen. Die directe inkomenssteun moet dan we1 zoveel mogelijk produktieneutraal zijn of gepaard gaan met eisen omtrent de maximale produktieomvang. Van het huidige structuurbeleid vormt alleen de bergboerenregeling een aanzet in die richting. Op de verdere uitbouw van die regeling zou dan ook de komendc jaren de meeste nadruk moeten worden &legdr De bergboerenregeling is overigens de eerste maatregel geweest die het ondersteunen van specifiek aangewezen boeren tot gevolg had. Alle vroeger genomen maatregelen werkten globaal voor de gehele EG. Een meer specifiek beleid levert vermoedelijk een grotere bijdrage tot de oplossing van problemen in bepaalde regio's dan een globaal beleid. Een open vraag daarbij blijft evenwel of in het algemeen met landbouwbeleid regionale problemen zijn op te lossen (zie ook DeVeer en Strijker, 1985). We1 kan met bijvoorbeeld de bergboerenregeling wellicht voorkomen worden dat bepaalde gebieden in de E G volledig ontvolkt raken. Positiebepaling van Nederland Vanuit de Nederlandse positiebepaling is het weinig aantrekkelijk het structuurbeleid zodanig om te buigen dat elders in de Gemeenschap de

produktie wordt gestimuleerd en in ons land structuurverbeterende maatregelen worden verboden. Het enthousiasme in ons land voor de Commissie-voorstellen uit 1983 was dan ook niet erg groot (zie 0.a. SER, 1984). Anderszijds is er het besef dat iets gedaan moet worden voor de probleemgebieden, zoals die in het zuiden van de Gemeenschap, wil men het Gemeenschappelijk landbouwbeleid en de gemeenschappelij ke landbouwmarkt kunnen handhaven. In eerste instantie zou daarom ervoor gekozen kunnen worden zoveel mogelijk via directe inkomensoverdrachten de landbouwers in deze probleemgebieden te ondersteunen. Evenwel zal het onvermijdelijk zijn tevens te accepteren dat in die gebieden een zekere produktieomvang in stand blijft, of zelfs nog enigszins wordt uitgebreid ten koste van de eigen landbouw. Een volledige leegloop van die gebieden ten gunste van een verdere concentratie van de landbouw in onder andere ons eigen land lijkt ook als Nederlands beleidsuitgangspunt niet te handhaven. 4.7.5 Bio-ethanol en hosbouw Ten tijde van het afsluiten van deze studie zijn opnieuw in discussie geraakt de mogelijkheid de produktieoverschotten in Europa te verminderen door de geproduceerde hoeveelheden granen, suikerbieten en aardappelen gedeeltelijk te gebruiken als grondstof voor de produktie van bio-ethanol, of een deel van het landbouwareaal in de E G te bestemmen voor bosbouwdoeleinden. Beide mogelijkheden hebben ook in het verleden we1 in de belangstelling gestaan. Voor bio-ethanol was dat enkele jaren geleden het geval, toen vooral in de USAen Brazilie aan de orde was of dit produkt kon dienen als vervanger van benzine als energiebron voor verbrandingsmotoren. Het bestemmen van landbouwgrond voor bosbouwdoeleinden is onder andere in het Mansholt-plan tot hervorrning van de Europese landbouw (Cornmissie E G , 1968) al naar voren gebracht. We besteden in deze subparagraaf aan beide mogelijkheden enige aandacht.

De discussie over de produktie van ethanol uit landbouwprodukten is de laatste tijd om twee redenen weer actueel geworden. De eerste reden is gelegen in de enorme graanvoorraden in de E G en de problemen die dat met zich brengt. Aan die voorraden, de ontwikkelingen daarin en de problemen die er uit voortvloeien is in paragraaf 4.3 uitvoerig aandacht besteed. De tweede reden is de noodzaak een vervanger te vinden voor het nu gebruikte, voor het milieu zeer schadelij ke lood in benzine, teneinde het octaangetal op peil te houden. Hoewel de discussies over dit onderwerp zich nog in een beginstadium bevinden en een uitgebreide eigen onderzoek over dit onderwerp buiten het kader van deze studie valt, betwijfelen wij ten zeerste of de vraag naar landbouwprodukten als grondstof voor deze zogenaamde bio-ethanol ooit enige betekenis krijgt. Deze twijfel is vooral gebaseerd op de hoge produktiekosten van bio-ethanol in vergelij king tot de prijs van aardolieprodukten, alsmede op de mogelijkheden tot technische aanpassing van verbrandingsmotoren als daardoor goedkopere brandstoffen gebruikt kunnen worden. De hoge produktiekosten hangen samen met twee factoren, namelij k de grondstofprijzen van de gebruikte granen, suikerbieten en aardappelen en de zeer lage, veelal zelfs negatieve energiebalans bij de omzetting van deze brandstoffen in bio-ethanol. We gaan op beide iets nader in. Op grond van energiegegevens uit een NRLO-studie (NRLO, 1982) is te berekenen dat bij het omstreeks 1984 geldende EG-prijsniveau de prijs af-boerderij van energie in tarwe ongeveer f 34,- per gigajoule (GJ) bedraagt, in suikerbieten binnen het A-quotum ongeveer f 27,- per GJ en in fabrieksaardappelen ongeveer f 38,-. Houdt men bij tarwe ook rekening met de verbrandingswaarde van stro zonder aan dat stro een prijs toe te kennen, dan daalt de prijs van energie in dit produkt tot ongeveer f 20,- per

GJ. Neemt men in plaats van de prijs van suikerbieten binnen het A-quotum die van C-bieten, dan daalt de prijs van energie in dit produkt tot ongeveer f 17,- per GJ. De prijs van het Nederlandse aardgas exclusief belastingen was in 1984 ten hoogste ongeveer f 15,- per GJ, die van benzine ten hoogste ongeveer f 20,- per GJ en die van ruwe aardolie ongeveer f 14,- per GJ. Zonder te letten op thermische rendementen en kosten van omzetting van de in landbouwprodukten aanwezige energie is dus de energieprijs in deze produkten al vrij hoog in vergelijking met die van zelfs de duurdere fossiele brandstoffen. Die fossiele brandstoffen hebben de laatste jaren bovendien de neiging nominaal in prijs te dalen (zie 0.a. OECD, Economic Outlook, december 1984, p. 155). Dezelfde NRLO-studie laat zien dat de bereiding van ethanol uit tarwe, suikerbieten en fabrieksaardappelen meer energie kost dan in de grondstof aanwezig is. Alleen het na de alcoholbereiding resterende bijprodukt doet in sommige gevallen het netto-thermisch rendement net opof iets boven nu1 uitkomen. Een positiever netto-thermisch rendement is alleen bij tarwe te bereiken door het tarwestro te gebruiken voor de opwekking van de bij de vergisting en destillatie benodigde warmte. Inclusief de in de bijprodukten aanwezige energie resteert dan 65 a 80% van de oorspronkelijk in de tarwekorrel aanwezige energie. Zouden de als veevoer gebruikte bijprodukten gemiddeld een even hoge prijs doen als de tarwe, hetgeen zeker bij een bio-ethanolproduktie van enige omvang in de praktijk niet het geval zal zijn, dan is te berekenen dat zelfs bij gebruik van het stro voor de verwerkingsenergie de in bio-ethanol aanwezige energie exclusief overige verwerkingskosten ten minste f 21,- tot f 26,- per GJ aan grondstoffen vergt. Dit betekent dat ook de uit dit proces verkregen bio-ethanol duur is in vergelij king tot concurrerende aardoliegrondstoffen. Zelfs revolutionaire technische verbeteringen kunnen die prijsverhouding waarschijnlijk niet ten gunste van bio-ethanol doen omslaan, omdat steeds het probleem blijft dat de grondstofprijs hoog is en het verwerkingsproces veel energie vergt. Dat bio-ethanol zulke bijzondere eigenschappen heeft in vergelijking tot koolstofketens in aardolie, zodat alleen al op grond daarvan een hogere prijs is te halen, komt ons onwaarschijnlijk voor. In de lopende discussie wordt gedacht aan bio-ethanolproduktie, met behulp van fossiele energie, uit gesubsidieerde landbouwprodukten. In een recent rapport van de Europese Commissie worden hiervoor prijzen genoemd, varierend van ongeveer f 1,20 per liter alcohol op basis van C-bieten tot f 1,60 op basis van tarwe (zie 0.a. het Duitse Agra Europe, 1211985,Europa-Nachrichten, p. 11). In energieprijzen is dat respectievelijk ongeveer f 57,- en ongeveer f 75,- per GJ, ofwel3 a 4 maal zo veel als de energieprijs in benzine. Bio-ethanol uit aardappelen is nog aanzienlijk duurder. Andere berekeningen komen op prijzen van alcohol uit tarwe of suikerbieten van tenminste f 1,- tot f 1,I0 per liter ofwel f 47,- tot f 52,- per GJ. Een halvering van die prijs zou betekenen dat de tarweprijs moet dalen tot minder dan f 100,- per ton hetgeen minder dan Cinvijfde van de huidige prijs af-boerderij is. De suikerbietenprijs zou in dat geval moeten dalen tot ongeveer 25% van de huidige A-prijs of 70% van de C-prijs. Met deze cijfers en overwegingen is voldoende aangegeven hoe gering de perspectieven van energiewinning en andere met aardolieprodukten en aardgas concurrerende aanwendingen van de belangrijkste Europese landbouwprodukten zijn, althans zolang voor deze produkten een voor de boeren enigszins redelijk prijsniveau betaald moet worden. Een subsidie door de E G om het verschil van 75% tussen de huidige en de voor energieproduktie noodzakelijk prijs van tarwe te overbruggen kost meer dan de in paragraaf 4.3.2 berekende subsidie op braakleggen van grond. De benodigde 3O0/0 subsidie op C-suiker ligt in dezelfde orde van grootte als die voor braaklegging. Bio-ethanolproduktie lijkt dan ook geen voordelen boven het braakleggen te bieden. Dit zal zeker het gcval zijn als de produktie o p grote schaal zou worden aangepakt en daardoor de kans groot wordt dat zowel de prijs van de ethanol zelf als die van de als veevoer gebruikte bijprodukten van de bereidingervan onder druk komen te staan.Tenslotte is de kans groot dat de

prijzen van aardolieprodukten de komende jaren verder onder druk komen te staan. Extra concurrentie van bio-ethanol vergroot deze druk verder. Houtteelt voor energiedoeleinden

Bij het bestemmen van landbouwgronden voor bosbouwdoeleinden worden veelal twee mogelijkheden genoemd. De eerste is op deze gronden hout voor energicdoeleinden te telen, de tweede is de gronden te bestemmen voor de meer reguliere bosbouw. We gaan op beide nader in. In de eerder in deze paragraaf genoemde NRLO-studie wordt naast bio-ethanol aandacht besteed aan verschillende andere mogelijkheden voor winning van energie uit op landbouwgronden voortgebrachte produkten. Met name worden daarbij genoemd hout, hennep, riet en hooi. In alle gevallen is een netto-thermisch rendement van ongeveer 35% (electriciteit en v.w.b. hooi ook biogas) tot 85% (stoom) te bereiken. Het meest komen in aanmerking de cellulose-rijke gewassen hout, riet en hennep.Vervolgstudies over deze produkten (NRLO, 1983a, b en c) gingen van de verwachting uit dat bijvoorbeeld snelgroeiend hout een produktie van 10 tot 15 ton droge stof per hectare per jaar zou kunnen opleveren. De 10 ton zou bereikt kunnen worden bij de teelt van populieren in een mini-omloop, de 15 ton op energieplantages van wilgen, beide op gronden van goede kwaliteit. De sedert de publikatie van de vervolgstudies beschikbaar gekomen resultaten van proeven door het Rijksinstituut voor onderzoek van Bos- en Landschapsbouw "De Dorschkamp" laten voor populieren in mini-omloop zien dat deze verwachtingen aan de hoge kant waren. Medewerkers van "De Dorschkamp" noemen nu een produktie van 35 ton droge stof in 4 jaar, ofwel ruim 8,5 ton per jaar, onder ideale omstandigheden. Uitgaande van een energie-inhoud van 18,5 GJ per ton droge stof en een prijs per GJ die ten hoogste gelijk zou zijn aan die van aardgas zou dat neerkomen op een geldopbrengst per hectare per jaar van ongeveer f 2.400,- bij levering aan de verbrandingsoven. Echter is onaannemelijk dat energievcrbruikers bereid zijn per GJ evenveel voor hout als voor aardgas te betalen. Vervuilingsproblemen, minder goede hanteerbaarheid van de brandstof, snellere slijtage van de installaties, afvoer van as en dergelijke maken het aannemelijk dat de prijs per GJ energie uit hout eerder overeen zal komen met die van steenkool, of zelfs nog lager ligt, dan met die van aardgas. Afgaande op de uitkomsten van een recente bedrijfseconomische vergelijking van het gebruik van kolen en gas (Van dervelden, 1985) zou dat voor de glastuinbouw neerkomen op een voor hout te betalen prijs per GJ van niet veel meer dan dc helft van die voor aardgas. Aannemclijk is dat voor energie uit hout in electriciteitscentrales hetzelfde geldt. Rekening houdend met rente- en eventuele andere verliezen tijdens de noodzakelijke droog- en bewaartijd van hout lijkt ons dan ook een geschatte geldopbrengst van f 7,50 per GJ zeker niet aan de lage kant. Dat komt neer op een produktiewaarde van f 1.200,-per hectare per jaar geleverd aan de verbrandingsinstallatie. Van die f 1.200,- moeten een aantal kosten worden afgetrokken wil men een, met de onder andere voor granen in paragraaf 4.3 genoemde bruto-standaard saldi vergelijkbaar, getal voor de vergoeding voor de door de landbouw ingezette produktiemiddelen vinden. Die kosten betreffen plantmateriaal, kunstmest, bestrijdingsmiddelen, maatregelen tegen wildschade, kappen, uitslepen, transport, verzagen of versnipperen ("verchippen") van het hout en rente over het omlopend vermogen. Om welke bedragen het daarbij precics gaat is moeilijk te achterhalen. De NRLO-vervolgstudie over hout nocmt op basis van prijzen van 1980 een totaal aan kostcn van houtchips aan de verbrandingsinstallatie van f 359,- 2 f 389,- per ton droge stof (NRLO, 1983a, p. 4). Dat komt bij onze veronderstellingen overeen met f 3.150,- a f 3.400,- per hectare per jaar. In die bedragen zitten echter alle kosten begrepen, dus ook dic van arbeid, grond en machines, alsmede de vaste kosten, welke voor de berekeningvan het saldo nict mogen worden afgetrokken. Nemen we van de in de studie

vermelde bedragen als we1 af te trekken kosten alleen de aanleg- en onderhoudskosten, de kosten van verchipping en de helft van de kosten van vellen, uitslepen en transport, dan vinden we een bedrag van f 1.600,- A f 1.900,-per hectare, waarvan f 325,- A f 450,- voor verchipping. Dat betekent bij de eerder genoemde opbrengst van f 1.200,- per hectare een negatief tot sterk negatief saldo uit houtteelt voor energiedoeleinden. Alleen als verchipping niet noodzakelijk zou zijn enlof hout per GJ bovendien meer zou opbrengen dan de helft van de in 1984 geldende gasprijs enlof de droge stof-opbrengsten per hectare per jaar hoger blijken te zijn dan hier is aangenomen, komt dit saldo in de buurt van nul. Pas in dat geval kan houtteelt voor energiedoeleinden een alternatief worden voor braaklegging van grond. Saldo-berekeningen over de diverse kostencategorieen op basis van andere gegevens dan vermeld in de NRLO-studie, leiden niet tot sterk afwijkende conclusies (zie ookVan Boven en De Hoop, 1979). Overigens zijn voor de energiewinning uit hout enorme oppervlakten nodig. DeWit (1984) noemt een areaal van 40.000 ha snelgroeiend hout voor een electriciteitscentrale van 100 megawatt. Opwekking van alle electriciteit in Nederland zou zodoende een oppervlak van 1,35 maal het landoppervlak van Nederland vergen (NRLO, 1982, p. 83). Een ander punt is dat de houtteelt aanzienlijk minder arbeid vergt dan de teelt van landbouwprodukten. Dat maakt dat deze produktie minder goed denkbaar is in gebieden waar veel gezinsarbeid wordt aangewend. In het algemeen geldt dat de overgang naar houtteelt een daling van de werkgelegenheid in rurale gebieden met zich meebrengt, met alle sociaal-economische gevolgen voor deze gebieden van dien. Houtteelt voor andere doeleinden Eveneens negatieve saldi per hectare worden gevonden als wordt uitgegaan van houtteelt ten behoeve van andere dan energiedoeleinden. Zo berekent Hoogervorst (1985) een saldo van f 160,per hectare per jaar voor een 15-jarige populierenaanplant en van f 650,- per hectare per jaar voor een populierenaanplant met een 25-jarige omloop, beide op weidegronden, echter we1 met een CCnmalige subsidie van f 3.000,- per hectare plus een subsidie van 80% op de aanplantkosten, die neerkomt op een bedrag van bijna f 4.700,-voor een 15-jarige omloop en ruim f 900,- voor een 25-jarige omloop. Deze subsidies worden direct na aanplant gegeven en bepalen dus in hoge mate de netto-opbrengsten. Zonder die subsidies zijn die netto-opbrengsten negatief. Een vergelijkbare conclusie is te trekken uit het rapport van de Werkgroep Financiering Bosuitbreiding (1985). In dat rapport wordt een hoogste opbrengst exclusief subsidie van f 700,- en een verschil van opbrengsten minus kosten exclusief de vergoeding voor grond van f 355,-, beide per hectare per jaar berekend in geval van populierenteelt in een "going concernG'-fasemet een omloop van 30 jaar. Echter wordt die fase pas na ongeveer 40 jaar bereikt en zijn zonder subsidie de hogere kosten in de aanloopfase niet goed te maken door hogere opbrengsten in latere jaren. Bovendien is de rentevergoeding voor het omlopend vermogen niet verdisconteerd in de kosten. Als deze berekeningen voor Nederland represeritatief zijn voor de andere EG-lidstaten lijkt ook in de houtteelt voor andere dan energiedoeleinden weinig perspectief te zitten als budgettair aantrekkelijk alternatief voor de vermindering van de uitgaven van met name het graanbeleid. Positiebepaling van Nederland De conclusie van deze beschouwingen over de produktie van bio-ethanol uit landbouwgewassen en van hout op landbouwgronden is dat deze alternatieven ten opzichte van het braakleggen van grond per saldo extra kosten met zich brengen. Dat betekent dat ze bij handhaving van het inkomensniveau in de landbouw minder voordelig voor het EG-budget zijn

dan braaklegging van grond omdat ze meer subsidie vragen. Echter zijn er we1 enkele verschillen tussen de hier besproken alternatieven. Het belangrijkste is dat bij bio-ethanol de produktie uit landbouwgrondstoffen niet alleen economisch maar ook energetisch onvoordelig is, terwijl houtproduktie weliswaar economisch evenmin uit kan, maar we1 een positieve energiebalans heeft. Bij duurder wordende energie zou hout dus we1 een bijdrage tot verbetering van die balans kunnen leveren, maar bio-ethanol niet. Houtproduktie voor niet-energiedoeleinden levert evenzo in technische zin een bijdrage aan de voorziening van (mogelijk in d e toekomst) schaarse goederen in de E G . Een ander verschil tussen bio-ethanol en hout is dat in het eerste geval de produktie van traditionele landbouwprodukten wordt voortgezet, terwijl in het tweede geval sprake is van een pas op wat langere termijn en met extra kosten ongedaan te maken vermindering van de landbouwproduktie. Dat betekent dat een mislukt bio-ethanolexperiment de problematiek van de landbouwoverschotten weer onmiddellijk vergroot, wat bij de keuze voor hout als alternatief niet het geval is. Een derde verschil tussen bio-ethanol en hout is dat in het eerste geval in de graangebieden van de E G een eiwitrijk bijprodukt uit het produktieproces beschikbaar komt wat uitstekend geschikt is als veevoer. Die beschikbaarheid versterkt de concurrentiepositie van de dierlijke produktierichtingen in de graangebieden ten opzichte van die in de kustregio's van d e Gemeenschap en heeft dus een analoog effect als de in de paragrafen 4.3 en 4.6.3 besproken bevordering van de teelt van plantaardige eiwitten in de graangebieden. Bevordering van de teelt van hout daarentegen bevoordeelt juist de dierlijke produktierichtingen in de kustregio's omdat het totale voorzieningsniveau van landbouwproduktie in de E G er door vermindert. Hier is dus sprake van eenzelfde effect als in paragraaf 4.3 bij braaklegging besproken. Gezien deze verschillen en de in de voorgaande paragrafen van dit rapport a1 meerder malen ter sprake gebrachte haven- en verwerkingsfunctie van ons land, moet vanuit de positie van Nederland aan de bevordering van de produktie van bio-ethanol geen steun worden verleend. Daarentegen verdienen voorstellen tot onttrekking van landbouwgronden in de E G voor bosbouwdoeleinden we1 ondersteuning. 4.8 Conclusie

In dit hoofdstuk is per afzonderlijk produkt uitvoerig aandacht besteed aan de meest recente en in de naaste toekomst te verwachten ontwikkelingen, zowel ten aanzien van vraag en aanbod, als ten aanzien van het beleid. Tevens is daarbij steeds de positiebepaling van Nederland aan de orde geweest. Voorts is ingegaan op mogelijke effecten van de Spaanse en Portugese toetreding tot de EG en op de gevolgen van monetaire ontwikkelingen en van het structuurbeleid op het markt- en prijsbeleid van d e Gemeenschap.Tenslotte zijn enkele opmerkingen gemaakt over de produktie van bio-ethanol en hout als alternatieven voor het verminderen van de overproduktie in de E G . In deze paragraaf zijn de belangrijkste uit het voorgaande te trekken hoofdconclusies vermeld. Voor uitgebreidere conclusies en suggesties per afzonderlijk produkt wordt verwezen naar de desbetreffende subparagrafen in dit hoofdstuk.Voorts wordt op enkele belangrijke aspecten van het in de toekomst te voeren beleid nog nader ingegaan in hoofdstuk 5. De te trekken hoofdconclusies zijn de volgende: 1. Het ziet er naar uit dat in de komende jaren de belangrijkste problemen in het Gemeenschappelijk landbouwbeleid verschuiven van de zuivel naar de granen en de mediterrane produkten (olijfolie, tabak, verwerkte groenten en fruit), en vermoedelijk ook naar de olie- en eiwitgewassen en het rund- en schapevlees. D e veronderstelling daarbij is we1 dat de hand wordt gehouden aan de sedert april1984 ingevoerde strikte beheersing van de melkproduktie.

O p korte termijn, dat wil zeggen tot ongeveer 1987, doen zich in de zuivelsector nog we1 grote problemen voor, met name o p budgettair gebied als gevolg van de nog te ruimen voorraden magere melkpoeder en vooral boter. Voorts zullen er voorlopig discussies blijven over een aantal uitvoeringsmodaliteiten van de superheffing, vooral het al dan niet verhandelbaar stellen en het herverdelen van quota tussen lidstaten en bedrijven.Tenslotte blijft de vraag actueel hoe lang het quotastelsel van kracht blijft en welke alternatieven er zijn. Een mogelijk alternatief is de budgetneutrale vervanging van het quotastelsel door directe inkomenstoes1agen.Te verwachten is evenwel dat het quota-stelsel ook na 1989 gehandhaafd blijft. Na de nog sterk stijgende budgetlasten in 1985 en 1986 als gevolg van de voorraadruimingen zullen d e zuiveluitgaven zich vanaf ongeveer 1987 stabiliseren omstreeks het niveau van 1983. Een lager niveau is minder waarschijnlijk vanwege de te verwachten prijsstijgingen binnen het toegestane quotum. De grote problemen bij granen en mediterrane produkten, en in toenemende mate ook bij enkele oliehoudende zaden, worden evenals tot nu toe bij melk, vooral veroorzaakt door een toenemende produktie. D e gevolgen daarvan komen tot uiting in het EG-budget, en met name voor granen ook in een toenemende conflictsituatie met andere belangrij ke leveranciers op de wereldmarkt. Een complicerende factorvoor de oplossing van die problemen is dat bij deze produkten in tegenstelling tot de situatie bij melk (en suiker) direct ingrijpen in de markt door middel van volumebeheersing nogal moeilijk realiseerbaar is, terwijl ook hier ingrijpen door een forse reele prijsdaling grote weerstanden oproept vanwege de inkomenseffecten voor de landbouwers. Bij granen komen als alternatief voor prijsdaling in principe in aanmerking het geven van directe inkomenssteun, het met premies buiten gebruik stellen van een deel van het areaal en het stimuleren van de overgang naar andere gewassen. Al deze maatregelen blijken evenwel vaak aanzienlijk meer budgetm,iddelen te vergen dan de afzetsubsidies op de extra produktie. Enigszins cynisch uitgedrukt kan men ook zeggen dat de EOGFL-uitgaven voor granen in tegenstelling tot die voor melk en ook voor diverse andere produkten nog onvoldoende hoog zijn om een budgetneutrale overgang naar de zojuist genoemde beleidsalternatieven mogelijk te maken. Een graanprijsverlaging blijft dan ook als enig reeel alternatief over. Daar zijn echter in verschillende gebieden van de EG grote weerstanden tegen te verwachten, vooral bij aantasting van inkomens o p economisch relatief zwakke bedrijven. Een zeer selectieve toepassing van compenserende inkomenstoeslagen zou hier mogelijk enige verlichting kunnen geven zonder een al te sterke extra belasting voor het EGbudget te vormen. Uiteraard leidt op zichzelf reeds een prijsverlaging van granen tot meer mogelijkheden met de nu al ingezette budgetmiddelen te komen tot compenserende inkomenstoeslagen, premies op het buiten gebruik stellen van grond en het stimuleren van alternatieve gewassen. D e pijn van de prijsdaling moet dan echter eerst reeds geleden zijn. Het verhogen van de communautaire preferentie door beperking of zelfs onmogelijk maken van de invoervan graansubstituten in de EG kan die pijn op korte termijn iets verlichten, maar levert zeker op de wat langere duur geen oplossing voor de problemen in de graansector. Het effect van het stopzetten van de invoer van graansubstituten wordt namelijk in ongeveer 5 jaar ongedaan gemaakt bij verdere groei van de eigen EG-graanproduktie. Met het buiten gebruik stellen van grond kan worden bereikt dat de graanprijsdaling beperkter van omvang kan blijven. Dit geldt vooral als de buiten gebruikstelling onderdeel vormt van een overeenkomst met de andere belangrijke graanexporterende landen in de wereld ook elders soortgelijke maatregelen te nemen. Uiteraard is daarbij we1 ~

-

vereist dat de buiten gebruik te stellen gronden momenteel substantiele hoeveelheden gram voortbrengen. Een medeverantwoordelijkheidsheffing met het doel daaruit de afzet van granen of de overgang naar andere-gewassen te subsidieren, dan we1 inkomenstoeslagen of premies op het buiten gebruik stellen van grond te financieren, brengt in principe dezelfde uitvoeringsproblemen met zich als een quotering in de graansector. Bovendien leidt ze in de praktijk vrijwel uitsluitend tot extra budgetmiddelen voor het beleid zonder aan dat beleid zelf veel te veranderen. In het geval van granen komen voorts de budgetopbrengsten van de vooral als verbruiksbelasting functionerende medeveraniwoordelij kheidsheffing in belangrijke mate ten laste van (intensieve-) veehouderijbedrijven die hun veevoer niet zelf produceren maar aankopen. Bij een aantal mediterrane produkten behoort het geven van directe inkomenssteun in plaats van~dehuidige prijssteun inprincipe we1 tot de mogelijkheden zonder dat dat leidt tot extra budgetlasten. Het probleem hier is een toekenningsgrondslag te vinden die zoveel mogelijk neutraal is ten aanzien van het produktievolume. Dat probleem is vermoedelij k voor onder andere olijfolie oplosbaar. De vraag blijft echter of met een dergelijke budgettair meer beheersbare vorm van inkomenssteun ook tegemoet gekomen kan worden aan het politiek vooral gevoelige probleem van de vermeende achterstand in ondersteuning van de zuidelijke ten opzichte van de noordelijke ~ r o d u k t e nin de E G . Bij oliehoudende zaden, met name kool- en raapzaad en zonnebloemzaad, doen zich in recente jaren vooral budgetproblemen voor als gevolgvan de stijgende arealen in Europa. Bij noggrotere druk dan tot nu toe op de graanprijzen zullen deze problemen verder toenemen, terwijl zich bij andere plantaardige produkten die ondersteund worden, waaronder de eiwitgewassen, analoge problemen zullen voordoen. Onvermijdelijk moet dan ook een graanprijsdaling vergezeld gaan van een daling van het niveau van ondersteuning van de andere plantaardige produkten. Een mogelijk alternatief is in GATT-verband concessies van de EG op graangebied uit te ruilen tegen een zekere deconsolidatie van de invoerrechten op oliezaden en eiwitgewassen. Zo'n uitruil lijkt mede in verband met voorzieningen ten gevolge van de Spaanse en Portugese toetreding zeer we1 mogelijk en zou naast budgetbesparingen voor de EG leiden tot evenwichtiger prijsverhoudingen tussen de verschillende plantaardige produkten in de Gemeenschap.Voor de haven- en verwerkingspositie van Nederland bij landbouwprodukten en voedingsmiddelen is een dergelijke uitruil echter weinig aantrekkelijk en verdient een verlaging zonder meer van de ondersteuning van plantaardige produkten de voorkeur. 10. ~e suiker&;ktordening levert door de.quotering van de produktie en het systeem van zelffinanciering de komende jaren vooralsnog geen bijzondere problemen. Dat kan evenwel veranderen als door druk op de graanprijzen meer boeren dit produkt willen voortbrengen. Voorts zal de wereldsuikermarkt zich vermoedelijk structureel alleen kunnen herstellen van het a1 jaren zeer lage prijsniveau, als de Gemeenschap als zo langzamerhand belangrijkste aanbieder op die markt op permanente basis zijn produktie, en daarmee zijn export, vermindert. Een en ander vergt met name het niet langer toestaan van mengprijzen in het quotastelsel en het verder verhogen van de heffing op B-suiker. . 11. De ontwikkelingen voor de komende jaren bij rund- en schapevleeszijn vooralsnog onduidelijk. Met name is niet zeker wat de gevolgen van de superheffing zullen zijn voor de rundvleesproduktie in de Gemeenschap. De kans is aanwezig dat beide marktordeningen de komende jaren in toenemende mate (budget-)problemen ondervinden. In beide gevallen gaat het overigens om typische voorbeelden van marktordeningen die volgens de motivering van de Commissie destijds vooral tot doel hadden de produktie in achterstandgebieden te ondersteunen, maar -

-

waarvan men zich kan afvragen of dat doel bereikt is. Met name bij rundvlees lijkt na invoering van d e ordening d e produktie zich enigszins verplaatst te hebben van achterstandgebieden naar d e meer welvarende landbouwregio's in d e E G , waardoor d e produktie in d e eerstgenoemde gebieden steeds meer in d e verdrukking komt.Te overwegen is dan ook d e huidige regelingen te vervangen door meer o p die achterstandgebieden gerichte specifieke steunmaatregelen, met name directe inkomenstoeslagen of premies o p kalveren voor d e vleesproduktie. 12. Ten aanzien van het produktieneutraal zijn van prijs- en inkomenssteun geldt overigens in het algemeen d e vraag of d e E G niet principieel moet afstappen van het geven van globale ondersteuning voor onbeperkte hoeveelheden. Nu al worden in toenemende mate grenzen aan deze steun gesteld, bijvoorbeeld door garantiedrempels bij diverse produkten en door quotaregelingen bij melk en suiker. Misschien moet d e E G in d e toekomst echter nog veel verder gaan met het opleggen van randvoorwaarden voor steun, en deze zelfs alleen verlenen aan afzonderlijke bedrijven die aan bepaalde voorwaarden ten aanzien van hun produktieomvang voldoen. Een degelijk "voor wat hoort wat" principe bij d e steunverlening wordt in d e U S A met name in d e ' graansector reeds lang toegepast. Een producent komt daar alleen voor steun in aanmerking als hij bepaalde verplichtingen o p zich neemt (b.v. het braak laten liggen van een deel van zijn graanareaal). Hij mag ook zonder randvoorwaarden prpduceren, maar dan krijgt hij geen steun. In d e E G wordt traditioneel onvoorwaardelijke steun gegeven, het liefst nog aangevuld met een extra premie voor d e ene boer die minder produceert e n voor d e andere die meer voortbrengt. Ondersteuning volgens het "voor wat hoort wat" principe zal in het algemeen minder budget-lasten met zich brengen en leidt door een beperking van een deel van d e produktie desondanks nog steeds tot enigvoordeel voor alle producenten. 13. Over ontwikkelingen o p monetair gebied in d e komende jaren e n hun eventuele gevolgen voor d e landbouw zijn nauwelijks uitspraken te doen. Enerzijds zijn d e wisselkoersen binnen het Europese Monetaire Stelsel d e laatste jaren tamelijk stabiel, daalt voorts d e inflatie in d e E G e n daarmee ook het verschil in inflatie tussen d e lidstaten, en lijkt in toenemende mate d e E C U een zelfstandige functie te krijgen in het internationale betalingsverkeer. Anderzijds is nogal onzeker wat e r gaat gebeuren met d e Europese wisselkoersen als d e dollar d e te verwachten forse waardedaling ten opzichte van het in het voorjaar van 1985 geldende niveau ondergaat. Onze voorzichtige verwachting is dat d e uit wisselkoersveranderingen voortvloeiende monetaire compenserende bedragen vooralsnog een rol zullen blijven spelen in het Gemeenschappelijk landbouwbeleid. Die rol moet bescheiden gehouden worden en van tijdelijke aard zijn wil ze niet als in het verleden leiden tot ernstige distorsies in d e concurrentieverhoudingen tussen lidstaten. Echter hebben d e monetaire compenserende bedragen ook een nuttige functie, namelijk die van "smeermiddel" bij moeilijk tot stand te brengen besluiten over het toekomstige landbouw(prijs)beleid. 14. D e Spaanse e n Portugese toetreding heeft vooral een verdere verscherping van d e problemen bij d e zuidelijke produkten, met name wijn en olijfolie tot gevolg. Voor d e noordelijke produkten leidt d e toetreding niet tot extra overschotten e n budgetproblemen, maar ook niet tot vermindering ervan. D e toetreding levert derhalve geen voordelen voor d e landbouw in d e huidige Gemeenschap op. 15. Door d e in zeker opzicht parallel lopende belangen van d e landbouwsector in d e lidstaten gecombineerd met d e wijze van besluitvorming in d e E G is in principe geen renationalisatie van het landbouwbeleid in d e Gemeenschap te verwachten. Na renationalisatie zouden d e landbouwbelangengroepen in eigen land het te voeren beleid veel directer moeten verdedigen tegenover andere groepen in d e samenleving, die vaak getalsmatig veel sterker zijn. D e huidige Brusselse besluitvor-

rningsprocedures voorkornen in wezen deze directe confrontatie van landbouw- en andere belangengroepen, en zijn daarorn voor de eerste groep relatief aantrekkelijk. Daar kornt bij dat bij renationalisatie de landbouwers in de verschillende EG-landen elkaar onderling rnoeten gaan beconcurreren tegen vermoedelijk lagere dan de huidige prijzen. Tenslotte verliezen ze hun nu in EG-verband bestaande veel sterkere gezamenlijke positie tegenover de andere aanbieders op de wereldmarkt. Met name kunnen nu tegenover de USA concessies worden afgedwongen of maatregelen worden genornen die zonder gezamenlij k EG-optreden ondenkbaar zijn. 16. ECn en ander neernt niet weg dat vooral bij al te rigoreuze beslissingen over het Gerneenschappelijk landbouwbeleid, met name over de noodzakelijke prijsaanpassingen, vooral op korte termijn we1 degelijk sprake kanzijn van een sterke aandrang tot nationale rnaatregelen, dus tot een zekere vorrn van renationalisatie. Onder andere in dit hoofdstuk zijn daarvan diverse voorbeelden genoemd. Die aandrang kan zoveel rnogelijk worden voorkomen door vroegtijdig in Europees verband overeensternming te bereiken over het effectief aanpakken van de gerezen problemen. Die vroegtijdigheid is vooral van belangorn ruimte te scheppen de aanpassingsprocessen geleidelij k te doen plaatsvinden, en niet op het allerlaatste moment tot veel meer pijn veroorzakende abrupte en rigoreuze veranderingen te moeten overgaan.Tijdelijke aanvullende rnaatregelen, bijvoorbeeld via het instrument van de monetaire cornpenserende bedragen, door directe inkomenstoeslagen, of zelfs via nationale maatregelen, kunnen de pijn verder verzachten. Deze rnaatregelen dienen dan ook vooral gezien te worden als "smeermiddel" of "cosrnetica" voor de te nemen rnoeilij ke beslissingen, en niet in de eerste plaats als renationalisatietendensen, zoals in Nederland nogal eens wordt gedacht. 17. Bij het in de komende jaren te voeren beleid is voorts van belang zich voortdurend de veranderende positie van de EG op de wereldmarkten voor ogen te houden. Door de stijgende produktie en zelfvoorziening is de Gemeenschap voor verschillende produkten een belangrijke, sorns zelfs de belangrijkste aanbieder op de wereldrnarkt geworden. Dat maakt dat exportrestituties, en ook interne subsidies, die bedoeld zijn de producentenprijs te ondersteunen, mede of zelfs uitsluitend tot gevolg kunnen hebben dat de exportprijzen, en de verbruikersprijzen op de interne rnarkt, dalen. Het beoogde effect voor de producenten wordt dan niet of slechts beperkt bereikt. Dergelijke situaties doen zich momenteel niet alleen voor bij zuivel, waarvan de E G met een rnarktaandeel van bijna 60% veruit de grootste aanbieder op de wereldrnarkt is, rnaar zeer waarschijnlijk ook bij suiker en enkele andere, met name rnediterrane, produkten. 18. Meer in het algerneen kan de vraag gesteld worden of een voor zijn voornaarnste landbouwprodukten in toenemende mate netto-exporterende E G een landbouwbeleid kan handhaven dat is opgezet voor een netto-importerende Gerneenschap. In een netto-irnportpositie is door de bescherrning van de eigen produktie een druk op de wereldrnarktprijzen en daarrnee een voordelig "terms-of-trade" effect te halen dat de toch al vrij gemakkelijke financierbaarheid van het beleid verder bevordert. In een netto-exportpositie gaat evenwel dit "terms-of-trade" effect in het eigen nadeel werken, waardoor de toch al aanwezige financieringsproblernen verder verzwaard worden. 19. Een versterking van het Gerneenschappelij ke landbouwstructuurbeleid naast of in plaats van het prijsbeleid levert slechts onder zeer stringente voorwaarden een bijdrage aan het verbeteren van het marktevenwicht. De ervaring is echter dat aan deze voorwaarden niet wordt voldaan en de rnarktonevenwichtigheden zelfs versterkt worden. Structuurbeleid, mits gericht op beperkte groepen producenten in achterstandssituaties, kan er misschien we1 toe bijdragen die achterstandssituaties te verminderen rnaar vormt geen alternatief voor het markt- en prijsbeleid.

20. D e produktie van energie op landbouwgrond als alternatief voor de huidige agrarische produktie biedt weinig perspectieven. De produktie van bio-ethanol uit granen, suiker en aardappelen vergt bij de huidige produktieprocessen rneer energie d m in de grondstof beschikbaar is. Bovendien zijn afgezien van de verwerkingskosten, de grondstofprijzen zo hoog dat zelfs bij een subsidie van dezelfde orde van grootte als voor braaklegging van grond de produktie tegen met fossiele energie concurrerende prijzen niet rnogelijk is. De produktie van energie op landbouwgrond met behulp van snelgroeiend hout levert we1 een positieve energiebalans, rnaar vergt bij volledige cornpensatie van de door de producenten geleden inkomensverliezen ten opzicht van de teelt van landbouwprodukten op dezelfde grond, eveneens rneer subsidies uit het EG-budget dan braakleggen van grond. Hetzelfde geldt als op voorrnalige landbouwgrond houtteelt voor andere doeleinden wordt bedreven. Dat neernt niet weg dat bij areaalbeperking houtteelt een van de rnakkelijkst te controleren rnanieren van buiten gebruikstelling van landbouwgrond is. 21. Voor de positiebepaling van Nederland in de kornende jaren spelen diverse factoren een rol. Ten eerste is er het directe belang de landbouwinkomens in ons land via het Gemeenschappelijk landbouwbeleid op peil te houden. Dat kan door een redelijke prijsondersteuning na te streven. Echter is voor een groot aantal in ons land voortgebrachte produkten tenrninste even belangrijk de vrije toegang tot de rnarkten elders in de EG te handhaven.Voor zover het Gemeenschappelijk landbouwbeleid een randvoorwaarde voor die vrije toegang is, kan dit tweede belang met zich brengen dat Nederland in de naaste toekomst in toenernende mate beleidsinstrumenten ondersteunt en mede financiert die niet direct de eigen landbouw ten goede kornen. Daarbij is met name te denken aan directe inkornenssteun of structuurbeleid voor landbouwers in probleemgebieden elders in de Gerneenschap. Nederland kan daarbij we1 als eis stellen dat de te verlenen steun zo weinig mogelijk extra produktie tot gevolg heeft. Zonder deze eis wordt een rneer op specifieke regio's gerichte steun al snel onbetaalbaar. 22. Een globaal beleid met prijssteun op een vrij hoog niveau voor onbeperkte hoeveelheden produkt is vooral op de lange duur niet in het belang van Nederland.Ten eerste is zo'n beleid onbetaalbaar, hetgeen zoveel spanningen oproept dat de Gerneenschappelijke rnarkt zelf in gevaar kornt.Ten tweede levert zo'n beleid conflicten met niet-EG-Ianden op die de Nederlandse export naar landen buiten de EG kunnen bernoeilijken.Ten derde wordt ook de exportpositie van ons land op de interne EG-rnarkt aangetast orndat door een politick van hoge prijzen de produktie in de partnerlanden een hoger peil bereikt d m zonder dat beleid het geval zou zijn geweest.Tenslotte is, in sarnenhang met het voorgaande, voor de positie van ons land van groot belang dat door de groei van de produktie de zelfvoorzieningsgraad van de Gerneenschap stijgt, en derhalve de invoer uit niet-EG-landen daalt en de uitvoer naar die landen stijgt. De Nederlandse landbouw en voedingsrniddelenindustrie en ook diverse activiteiten in de Rotterdarnse haven zijn evenwel in belangrijke mate gebaseerd op de invoer van agrarische grondstoffen van plantaardige oorsprong die in ons land worden verwerkt tot eindprodukten, om vervolgens elders in de EG of in derde landen te worden afgezet. Men denke hierbij a m bijvoorbeeld olien en vetten, maar ook aan (intensicve) veehouderijprodukten. Bij dalende EG-invoer en toenelnende uitvoer, komt deze haven- en verwerkingsfunctie steeds rneer in gevaar. Het is gezien de ligging van de belangrij kste plantaardige produktiegebieden in de EG minder aannernelijk dat in een netto-exportpositie van de Gerneenschap de uitvoer en verwerking eveneens in belangrijke mate in Nedcrland plaatsvindt. Aannernelijker is dat deze activiteiten veel dichter bij de met name Franse produktiegebieden ondcrnomen worden.

Dit proces van verlies van de haven- en verwerkingsfunctie van het Nederlandse landbouw- en voedingsmiddelencomplex is in zekere zin onvermijdelijk door het als gevolg van technologische vooruitgang stijgende aanbod in d e Gemeenschap bij een door afnemende bevolkingsgroei en verzadigingsverschijnselen stagnerende vraag. Echter is het niet in het belang van ons land dit proces te versnellen door handhaving van een hoog prijspeil voor met name plantaardige produkten of door het verlenen van extrasubsidies op die produkten in de E G . Dat geldt voor granen, maar ook voor oliehoudende zaden en eiwitgewassen. Ook een medeverantwoordelijkheidsheffing voor granen of een verbruiksbelasting op plantaardige olien, vetten en eiwitten om daarmee extra budgetmiddelen te verkrijgen voor de bevordering van de afzet van gram of van de produktie van vervangende gewassen is om dezelfde reden niet in het belang van Nederland. Daar komt nog bij dat deze budgetmiddelen onder andere moeten worden opgebracht door de voor ons land nogal belangrijke (intensieve-) veehouderijsectoren. Het buiten gebruik stellen van landbouwgrond in Europa door een premie o p braakleggen of op het bestemmen van die . grond voor bosbouw, natuurterreinen of recreatiegebieden zou daarentegen we1 in het belang van Nederland zijn, onder meer omdat daarmee het verlies van de haven- en verwerkingsfunctie van het Nederlandse landbouw-en voedingsmiddelencomplex wordt afgeremd.

5. ENKELE SLOTOPMERKINGEN

In de vorige hoofdstukken zijn de ontwikkelingen in de Europese landbouw en het Gerneenschappelijk landbouwbeleid in de afgelopen jaren en de perspectieven voor de naaste toekornst beschreven. Daarbij is tevens aandacht besteed aan de positie van Nederland en de te verwachten veranderingen daarin. In dit laatste hoofdstuk worden enkele afsluitende oprnerkingen gernaakt over de in de studie aan de orde gestelde problernen.

O o k o p langere termijn groeiende produktie en stagnerende vraag De gedetailleerde analyse in hoofdstuk 4 heeft laten zien dat de ~roblematiekvan de landbouw en het landbouwbeleid in de EG zich niet beperkt'tot enkele produkten, rnaar een verschijnsel is dat zich over de hele linie voordoet. Dat houdt tevens in dat een verschuiving met behulp van subsidies van de ene produktierichting naar de andere (bijvoorbeeld van granen naar eiwitgewassen) geen perrnanente oplossing biedt voor de gerezen problemen. Steeds is sprake van een door technische vooruitgang toenemend aanbod in combinatie met een om diverse redenen stagnerende vraag, waardoor de prijzen meer onder druk kornen te staan dan-uit inkornensoogpunt wenselijk geacht wordt. hgrijpen van de overheid in deze ongewenste prijsvorming heeft tot gevolg dat op andere wijze dan via de prijzen de onevenwichtigheid tussen vraag en aanbod tot uiting kornt. Het voornaarnste probleernpunt wordt nu de budgettaire onbeheersbaarheid van het beleid. Het is te verwachten dat in de eerstkornende jaren de discrepantie tussen vraag en aanbod eerder zal toenemen dan verrninderen. In de studie is onder andere aangegeven hoeveel produktiegroei in Europa nog rnogelij k is op basis van reeds bestaande, rnaar nog niet overal in de EG toegepaste technieken. Daarnaast is aannernelijk dat ook in de komende jaren nog veel technische verbeteringen worden doorgevoerd. In dit verband is illustratief het door De Wit (1981) geschetste verloop van de fysieke opbrengsten per hectare tarwe in de USAen hetverenigd Koninkrijk in de afgelopen 100 jaar. Dat verloop is weergegeven in figuur 5.1. De figuur laat zien dat zowel v06r als na 1950 deze opbrengsten lineair toenernen; echter erna een factor 10 i 20 maal zo snel als ervoor.Tevens laat de uerafiek zien dat tot nu toe OD geen enkele rnanier een afbuiging van de produktietoenarne is waar te nemen. Vermindering van de totale produktie is aldus alleen te bereiken door de ingezette hoeveelheid produktierniddelen (met name grond enlof kunstrnest) te verminderen. Ook aan de vraagkant is een verandering van de bestaande trends weinig waarschijnlijk. Verzadigingsverschijnselen en een stagnerende bevolkingsgroei op de interne rnarkten zullen niet verdwijnen, terwijl buiten de Gerneenschap de concurrentie van andere (westerse) landen met een sterke produktiegroei alleen rnaar verder toe zal nernen, de vraag uit de USSR nogal onzeker is en die uit ontwikkelingslanden vaak onvoldoende koopkrachtig is om effectief te zijn (zie ook Sirnantov, 1983, OECD, 1985). Voorts leert de ervaring dat waar die koopkracht we1 aanwezig is, deze vooral ten gunste van de eigen landbouw wordt aangewend om aldus de eigen produktie en zelfvoorziening te doen tocnernen (zie bijvoorbeeld Japan, Zuid-Korea en in zekere zin ook het Midden-Oosten). Een weg waarlangs in het verleden een belangrijk deel van de agrarische produktiegroei een besternrning vond was via de omzetting van plantaardige in dierlijke produkten. Met name de grote exportstroom van plantaardige produkten van de USA naarwest-Europa, dc USSR en Japan is hieruit te

verklaren. Echter ook hier treden, zeker in West-Europa, ondertussen verzadigingsverschijnselen op die deze vorm van vraag naar landbouwprodukten doet stagneren. Bovendien is sprake van een voortdurende verbetering van de voederconversies in de dierlijke produktierichtingen, waardoor per eenheid produkt steeds minder voer nodig is. Figuur 5.1 Ontwikkeling van de opbrengsten per hectare tarwe in de USA en het Verenigd Koninkrijk in de laatste 100 jaar kg per ha

78 kg per ha per jaar

50 kg per ha per jaar

4kgperhaperjaar

'

. -:.. .

4.

1

1

1900

1950

I 1980 jaar

Bron: DeWit (1981).

Bio-technologic waarschijnlijk geen uitkomst Voor de toekomst wordt nogal eens de verwachting uitgesproken dat met name de toepassing van bio-technologische processen in de chemische industrie een extra vraag naar landbouwprodukten als grondstof voor die sector met zich zou meebrengen. Zonder daarop in deze studie verder in te gaan is onze verwachting dat, voor zover die vraagvergroting zich a1 voordoet, deze beperkt zal zijn. Daar komt bij dat de ontwikkeling van de biotechnoldgie ook het aanbod van landbouwprodukten positief kan beinvloeden en voorts door gebruik van goedkopere grondstoffen de kans op substitutie tussen landbouwprodukten onderling ten ongunste van de duurdere produkten vergroot (zie ook Pedersen, 1985). Ten aanzien van dat laatste is zelfs denkbaar dat de landbouw teruggedron,gen wordt in de rol van producent van plantaardige bulkgrondstoffen en een deel van de omzetting tot hoogwaardiger, vooral dierlijke, produkten weer gaat verliezen. De goedkope grondstoffen hiervoor kunnen onder andere uit derde landen aangevoerde plantaardige produkten zijn, die niet onder de grensbeschermende maatregelen in het kader van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid vallen. Voorts kan men denken aan het gebruik van afvalprodukten. Het is terwille van de opkomst van de bio-technologie in Europa niet aannemelijk dat dergelijke produkten alsnog onder de

landbouwbescherming worden gebracht. Eerder is aannemelijk dat subsidies o p het gebruik van we1 beschermde produkten zullen worden gegeven . Een prijsdaling van d e huidige hoogwaardige landbouwprodukten remt uiteraard d e kans o p ontwikkeling van bio-technologische substituutprodukten af. Mede o m deze reden zouden vooral o p langere termijn d e belangen van d e landbouwsector gediend kunnen zijn met een forse matiging van het huidige prijspeil in Europa.

Bio-ethanol evenmin E e n tijdens het uitvoeren van deze studie opnieuw in discussie geraakte potentiele vraagcategorie is die naar granen, suiker e n aardappelen voor d e produktie van ethanol. Werd in vroegere jaren vooral gedacht aan d e mogelijkheid deze ethanol te gebruiken als vervangende brandstof voor benzine in motorvoertuigen, momenteel gaat d e gedachte veel meer uit naar bijmenging in benzine o m daarmee, in plaats van met het voor het milieu schadelijke lood, het octaangetal o p peil te houden. In paragraaf 4.7.5 is aangegeven waarom wij betwijfelen dat deze vraagcategorie ooit enige betekenis krijgt. D e voornaamste redenen voor onze twijfel zijn dat d e produktiekosten van deze zogenoemde bio-ethanol nogal hoog zijn in vergelijking tot d e prijs van aardolieprodukten e n dat bovendien technische aanpassingen van verbrandingsmotoren zijn te verwachten als daardoor goedkopere brandstoffen gebruikt kunnen worden. D e hoge produktiekosten van bio-ethanol hangen samen met d e momenteel in d e E G geldende prijzen voor d e agrarische grondstoffen en voorts met het feit dat het produktieproces van bio-ethanol vooralsnog meer energie kost dan in d e agrarische grondstoffen aanwezig is. Verlaging van die produktiekosten naar een concurrerend niveau door d e grondstoffen in prijs te doen dalen of ze te subsidieren tasten d e inkomens in d e landbouw ernstig aan of leiden tot zeer hoge lasten voor het EG-budget.Verbeteringen in het produktieproces van bio-ethanol, teneinde daardoor het energierendement van d e omzetting van d e agrarische grondstoffen te verhogen, kunnen het probleem van d e hoge kosten van deze grondstoffen onvoldoende compenseren. Bovendien liggen dergelijke verbeteringen in het produktieproces van bio-ethanol minder voor d e hand dan d e al genoemde technische verbeteringen aan verbrandingsmotoren (of aan raffinageprocessen van fossiele brandstoffen) teneinde aldus te voldoen aan hogere milieu-eisen voor d e uitlaatgassen van vooral automotoren. Nog twee redenen voor twijfel aan d e haalbaarheid van d e produktie van bio-ethanol voor toevoeging aan brandstof in motoren zijn dat vooral bij produktie o p grote schaal d e prijzen van d e hoofdzakelijk als veevoeders gebruikte bijprodukten zullen zakken en voorts dat d e leveranciers van fossiele brandstoffen o p het dreigende verlies van afzet zullen reageren met prijsverlagingen. Beide ontwikkelingen zouden ertoe bijdragen dat bio-ethanolproduktie nog onaantrekkelijker wordt dan ze al is, terwijl juist alleen d e produktie o p grote schaal van bio-ethanol d e benodigde energieen andere kostenbesparingen in het verwerkingsproces mogelijk zou kunnen maken e n bovendien alleen dan substantieel zou bijdragen aan d e vermindering van d e produktieoverschotten in d e E G .

En houtproduktie? E e n ander in discussie zijnd alternatief in d e Gemeenschap is een deel van het landbouwareaal in Europa te bestemmen voor andere doeleinden. Men kan daarbij denken aan d e teelt van energiehout e n aan d e produktie van hout voor meer traditionele doeleinden.Tenslotte is mogelij k d e gebieden een meer o p natuurbescherming of recreatie gerichte bestemming te geven. O p zich is d e gedachte niet verwonderlijk in Europa meer energie en hout te willen produceren. Bij beide is d e Gemeenschap sterk afhankelijk van invoer uit derde landen e n bestaat d e kans dat vooral o p den duur d e prijs

van de produkten (opnieuw) gaat stijgen. Als dan gronden in de Gemeenschap braak gelegd moeten worden om overproduktie tegen te gaan, ligt het voor de hand te denken aan de teelt van energie en hout op die grond. Bovendien is men er dan zonder al te veel controleproblemen van verzekerd dat de aan de agrarische sector onttrokken grond niet opnieuw wordt aangewend voor de teelt van landbouwgewassen. Echter is in paragraaf 4.7.5 al aangegeven dat de teelt van energie- en ander hout bij de huidige prijs- en opbrengstenniveaus meer geld kost dan ze oplevert. Dat is zelfs het geval als men alleen het verschil van bruto-geldopbrengsten en toegerekende kosten berekent en dus de vergoeding voor de vaste produktiefactoren (m.n. arbeid en grond) buiten beschouwing laat. In die zin is houtteelt zelfs duurder dan het braak laten liggen van de grond en is er een parallel met de ook al minder voordelige bio-ethanolproduktie. Toch is er een esscntieel verschil tusscn bio-ethanol en met name energiehout. Van hct eerstgenoemde produkt constateerden we namelijk dat de energiebalans per saldo negatief is, terwijl die van energiehout duidelijk positief is. Afgezien van bijkomende kosten kan energiehout dus in tegenstelling tot bio-ethanol we1 degelijk de energiebalans van de E G positief be'invloeden. Voor de teelt van hout voor andere doeleinden geldt evenzeer dat daarmee in principe goederenbalansen positief zijn te bei'nvloeden. Hetzelfde zou men tenslotte uit welvaartsoogpunt voor de EG-volkshuishouding kunnen zeggen van het geven van natuurbeschermings- of recreatiefuncties aan voormalige landbouwgronden. Deze overwegingen, gecombineerd met de al genoemde overweging dat de controle op het niet weer opnieuw in de sector aanwenden van buiten gebruik gesteide landbouwgro.nd nauwelijks nodig is, maken het bestemmen van landbouwgronden voor bosbouw, natuurbescherming en recreatie we1 degelijk tot reeel alternatief voor braaklegging. Met name voor bebossing in plaats van braaklegging pleit voorts dat produktie van hout, vooral kwaliteitshout, een zeer lange groeiperiode vergt en men absoluut niet weet hoe over 75 a 100 jaar de houtmarkt er uit ziet. Bebossing levert aldus een buffervoorraad voor die onzekerheid. Hetzelfde geldt in mindere mate (en voor een kortere periode) voor energiehout. Tegen bebossing van braakgelegde gronden pleit dat de braaklegging opgenomen kan worden in de jaarlijkse vruchtwisseling en bebossing niet (of alleen bij zeer lange rotaties, en dan nog met veel extra kosten vanwege het rooien van stobben). Zo zou bijvoorbeeld in de Nederlandse akkerbouw het, meestal louter als tussengewas geteelde, graan vervangen kunnen worden door een roulerende braaklegging van grond. Deze (overigens moeilijk controleerbare) vorm van braaklegging zou de overheidssubsidie ter compensatie van het inkomensverlies aanzienlijk kleiner doen zijn dan' braaklegging gedurende lange jaren van grond, waarop tot dan toe het ene jaar granen en het andere jaar bijvoorbecld pootaardappelen of bloembollen worden verbouwd. In de pure graangebieden van de EG zou bebossing en braaklegging in dit opzicht veel minder verschil maken, tenzij de braaklegging kan dienen als instrument voor bevordering van de natuurlij ke bodemvruchtbaarheid (zie ook paragraaf 4.3). D e voor het EG-budget vermoedelijk goedkoopste vorm van braaklegging tenslotte zou zijn de uit de landbouwproduktie te nemen gronden op te kopen en er vervolgens spontaan natuurlijke begroeiing op te laten ontstaan. Afgaande op de in het EG-Landbouwverslag (1985, p. 232) vermelde gemiddelde verkoopprijzen van grond vergt dat in de meeste EG-landen een eenmalige uitgave van 3.000 tot 9.000 ECU (hetgeen in gekapitaliseerde vorm laag is in vergelijking tot de in paragraaf 4.3 besproken jaarlijkse uitgaven voor granen). Alleen in Nederland en in de BR-Duitsland zijn de verkoopprijzen van landbouwgrond hoger, in Duitsland zelfs aanmerkelijk. Het is aannemelijk dat de natuurliike begroeiing gedurende een lange reeks van jaren een voor geen enkel doel nuttigc struikgewasachtige vorm zal krijgen.

Keerpunt in gedachten over her landbouwbeleid?

I

D e oplossing door vermindering van het landbouwareaal in Europa d e landbouwproduktie permanent te verminderen, zou inhouden dat niet langer door het geforceerd zoeken naar nieuwe afzetwegen of het verder afschermen van eigen markten geprobeerd hoeft te worden het evenwicht tussen vraag en aanbod te herstellen. Dit zou een keerpunt betekenen in d e gedachtenvormingu over het landbouwbeleid in dit deel van d e wereld.Tot nu toe is in feite het actief buiten gebruik stellen van landbouwgrond in d e E G niet serieus in discussie gcweest. D e areaalvermindering tot nu toe was hoofdzakelijk toe te schrijven aan d e vraag naar grond voor niet-agrarische doeleinden, en voorts aan het verlaten van grond in marginale landbouwgebieden in d e E G . D a t nu ook vanuit het landbouwbeleid zelf voor een bewuste vermindering van het landbouwareaal zou worden gekozen vloeit overigens we1 logisch voort uit het feit dat d e Gemeenschap bezig is in plaats van importeur een belangrij ke exporteurvan landbouwprodukten te worden e n daarom in toenemende mate belang heeft bij beheersing van het wereldaanbod. Zonder die beheersing wordt het Gemeenschappelij k landbouwbeleid onbetaalbaar, tenzij d e prijzen in Europa drastisch omlaag gaan. D a t laatste is evenwel door d e inkomenseffecten politiek onhaalbaar.Vermindering van het landbouwareaal in Europa, zeker als dat gebeurt in combinatie met analoge maatregelen in andere belangrij ke produktiegebieden in d e wereld, zou dan ertoe kunnen bijdragen d e voorwaarden te scheppen waaronder het inkomensbeleid in d e landbouw nog enigszins te handhaven is. Zo'n bijdrage wordt overigens o o k geleverd door d e prijsniveaus te matigen, met name omdat door die maatregel ook d e "prijs" van d e verschillende ,beleidsmaatregelen daalt, waarmee d e kans o p uitvoerbaarheid van die maatregelen toeneemt. u

Welke gebieden uit produktie?

I

D e o p het eerste gezicht meest voor d e hand liggende gedachte bij het uit produktie nemen van grond is d e vermindering te doen plaatsvinden in d e perifere gebieden van d e Gemeenschap. D a t zijn gebieden waar d e opbrengsten het laagst zijn e n , mede vanwege de afstand tot d e consumptiegebieden, d e kosten het hoogst. Buiten gebruik stellen van die gebieden zou dan ook d e efficientie van d e produktie vergroten en past bij d e vaststelling in diverse o n d e r z o e k i n"~ e ndat het voordeliger " is d e intensiteit van d e produktie per hectare (of per dier) te handhaven bij minder inzet van grond (en dieren), in plaats van deze intensiteit te verlagen en het areaal (of aantal dieren) o p peil te houden (zie hiervoor o.a. DeWit, 1981). Toch kleven e r aan die gedachte bezwaren. In d e eerste plaats moet voor een gelijke aanbodsvermindering het buiten gebruik te stellen areaal in perifere gebieden aanzienlijk groter zijn dan in d e meer centraal gelegen gebieden. Dit vanwege d e lagere opbrengsten per hectare in d e perifere gebieden. In d e tweede plaats zal het vooral in d e perifere gebieden buiten gebruik stellen van landbouwgrond grote spanningen in d e E G oproepen. D e mensen die e r wonen hebben veel minder mogelij kheden elders werk te vinden, terwijl ook d e grond zelf minder snel alternatief aanwendbaar is dan in d e veel dichter bij d e grote woonen industriecentra gelegen centrale landbouwgebieden van d e Gemeenschap. H e t gevolg zal zijn dat men zich in d e perifere gebieden opnieuw achtergesteld voelt, en men ook niet het nut van het buiten gebruik stellen van d e grond in zal zien als die toch geen andere bestemming kan krijgen. E e n algemeen bezwaar tegen d e areaalvermindering in perifere gebieden is dat die gebieden daarmee steeds minder bewoonbaar en toegankelijk worden, hetgeen niet alleen voor d e bewoners zelf nadelen o ~ l e v e r tmaar . ook voor d e rust en ruimte zoekende bewoners van d e dichtbkvolkte'centrale gebieden. In de centrale gebieden van E G telt dit bezwaar veel minder.Tenslotte is aannemelijk dat ook d e eventuele houtproduktie die o p d e voormalige landbouwgronden wordt

uitgeoefend, in de rneer vruchtbare centrale landbouwgebieden van de EG meer oplevert dan in de perifere gebieden.

Concentratie en congestie Een ander bezwaar tegen de verdere concentratie van de produktie in de centrale gebieden van de Gemeenschap ten koste van de perifere gebieden wordt gevormd door toenemende congestieverschijnselen die daarvan uitgaan. Het sterkst wordt dat nu al ervaren in de gebieden met intensieve veehouderij, maar ook de hoge giften van kunstmest en bestrijdingsmiddelen en de "moeheidsverschijnselen" bij de intensieve teelt van gewassen spelen hier een rol. Het buiten gebruik stellen van produktie-areaal in de centrale gebieden lost deze problemen overigens niet op; ze worden in tegendeel vermoedelijk zelfs verergerd doordat op de resterende grond nog intensiever geteeld wordt. Weinschenck (1984) pleit in dat verband voor een vermindering van de produktie door het leggen van heffingen op die produktiemiddelen welke de opbrengst per hectare vergroten of zeker stellen (kunstrnest, krachtvoer, herbiciden). Deze heffingen zouden voor bepaalde hoeveelheden grond per bedrijf tegen aankoopbewijs van produktiemiddelen kunnen worden terugbetaald, om aldus een controleerbaar stelsel van intensiteitsgrenzen van de produktie te creeren. Dat stelsel verdient volgensWeinschenck de voorkeur boven een generieke prijsdaling. Deze laatste zou leiden tot vermindering van de produktie door stopzetting ervan op marginale gronden en nauwelijks tot vermindering van de produktie-intensiteit per hectare. Zo'n generieke prijsdaling heeft daarmee dezelfde bezwaren als hierboven genoemd voor het actief buiten gebruik stellen van gronden in marginale gebieden. Aanzienlijk verdergaande voorstellen dan die van Weinschenck zijn te vinden in de in opdracht van deWRR uitgevoerde studie "Bouwstenen voor een gei'ntegreerde landbouw" (Van derWeijden,Van derWal, De Graaf, e.a., 1984) en een binnenkort te verschijnen vervolgstudie daarop. In die studies zijn onder andere een energieheffing op produktiemiddelen en een heffing op ingevoerd krachtvoer genoernd als beleidsinstrument voor vermindering van de milieuoverlast van de intensieve landbouwproduktie en voor verlichting van de EG-budgetlasten. De energieheffing brengt zowel voor kunstmest als krachtvoer een prijsverhoging met zich. ECn van de gedachten in de studies is de inkomenseffecten van de heffingen te compenseren door aan de produktiefactor arbeid te koppelen inkomenstoeslagen. Andere in de studies uitgewerkte gedachten zijn het opleggen van beperkingen aan de overbemesting met fosfaat en koper. De "Bouwstenen"-studie laat zien dat de fosfaat- en koperbeperkingen althans in Nederland geen invloed op het EG-budget zouden hebben. Of dat helemaal waar is, is te betwijfelen orndat deze beperkingen het veevoerverbruik verminderen en derhalve de overschottenproblematiek in de plantaardige sector versterken. De studie laat we1 een besparing o p het EG-budget zien als gevolg van de energieheffing, welke vooral het gevolg is van een verminderde melkproduktie in Nederland. Wij verwachten dat voor de EG als geheel een dergelijke besparingook optreedt, zij het dat ook hier geldt dat een vermindering van het krachtvoerverbruik de overschottenproblematiek in de plantaardige sector versterkt. Daar staat tegenover dat in andere EG-landen, meer nog dan in Nederland, een energieheffing ook invloed heeft op de omvang van de plantaardige produktie. De vraag rijst of de hier besproken heffingen op produktiemiddelen in EG-verband uit beleidsoogpunt wenselijk zijn. Het gevaar van een heffing op krachtvoer is dat deze beleidsmatig eerder gebruikt zal worden als instrument voor de uitbreiding van de communautaire preferentie tot de graansubstituten en de plantaardige vetten, olien en eiwitten, dan als middel tot produktiebeheersing. Bovendien zal de opbrengst van die heffing vrijwel zeker gebruikt worden voor het scheppen van de benodigde extra financiele ruirnte voor een ongewijzigde voortzetting van het

graanbeleid.Vooral bezien vanuit de positie van de Nederlandse veehouderijsectoren is dat een weinig aanlokkelijk perspectief (zie ook paragraaf 4.3). Ook een heffing op energie heeft het gevaar in zich dat deze beleidsmatig uitsluitend wordt toegepast ter verkrijging van meer budgetmiddelen voor het beleid zonder dat beleid zelf aan te passen. Vanuit economisch gezichtspunt kan zowel een heffing op krachtvoer als een heffing op energie tot op zekere hoogte we1 degelijk als wenselijk beschouwd worden. De heffing op krachtvoer vermindert de bestaande prijsdistorsies tussen de we1 en niet ondersteunde plantaardige produkten en draagt op die manier bij tot een grotere welvaart in de EG (zie ook De Veer, 1984). De heffing op energie draagt bij tot een voor de bevordering van de werkgelegenheid gunstiger prijsverhouding tussen arbeid en andere produktiemiddelen in de Gemeenschap. In beide gevallen geldt overigens dat de verminderde prijsdistorsie in principe ook is te bereiken door de prijs van het relatief dure produktiemiddel te verlagen. De mestoverschotten in Nederland en de veranderende positie van de EG In dit rapport is nogal wat aandacht besteed aan de gevolgen voor Nederland en de Nederlandse landbouw van het verschijnsel dat de EG bezig is netto-exporteur van landbouwprodukten te worden. Geconstateerd werd dat die ontwikkeling onvermijdelijk leidt tot het afbrokkelen van de haven- en verwerkingsfunctie van ons land. De gedachte dringt zich daarbij uiteraard op of dat vooral vanwege de zojuist aan de orde gestelde congestieverschijnselen erg is en of niet juist de invoer van veevoergrondstoffen van overzee beperkt moet worden omdat die de overtollige mineralen ons land binnenbrengt waardoor d e mestoverschottenproblematiek ontstaan is. De gedachte verder doortrekkend zou dan de conclusie kunnen luiden dat Interim-Wet Bodembescherming en de te introduceren fosfaatnorm de (intensieve) veehouderijsectoren al enigszins duwen in de richting waarin ze vanwege de veranderende in- en uitvoerpositie van de E G toch onvermijdelijk terechtkomen. Omgekeerd zou juist het effect voor Nederland van die veranderende EG-positie de invoering van de fosfaatnorm minder bezwaarlijk maken. Het uiteindelijke voordeel bij alle onvermijdelijke nadelen voor de veehouderijsectoren zou dan zelfs zijn dat niet eerst nog enkele jaren ongebreidelde produktiegroei plaatsvindt om vervolgens, vanwege het bereikte hogere niveau, een nog pijnlijker teruggang te moeten ondergaan dan nu al het geval zou zijn. In principe onderschrijven wij deze gedachtengang. Ook bij de quotering van de melkproduktie hebben we gewaarschuwd voor de extra pijn van een teruggang later in plaats van een stopzetting van de groei nu (zie 0.a. Van Bruchem, Meester en Post, 1981, Meester, 1984~). De melkveehouderijsector heeft het afgelopen jaar die extra pijn aan den lijve ondervonden. Het onderscheid tussen de zuivelproblematiek en de niet te vermijden aanpassingen in de (intensieve) veehouderijsectoren is evenwel dat tussen het nog te handhaven produktieniveau in een netto-exporterende E G en de met name in de Bouwstenen-studie bij diverse bcleidsmaatregelen berekende produktieniveaus een groot verschil kan zitten. Niet meer importeren uit de USA kan betekenen dat helemaal geen krachtvoer meer ingevoerd wordt, maar ook dat het uit Frankrijk komt. Opleggen van beperkingen ten aanzien van bijvoorbeeld fosfaat kan betekenen dat minder dieren gehouden worden, maar ook dat de gehaltes van dergelijke stoffen in krachtvoer teruggebracht worden. Zelfs is denkbaar dat door wijziging van de fokrichting de produktie van schadelijke stoffen in mest teruggedrongen wordt. Deze en andere factoren bepalen het uiteindelij ke produktieniveau van de veehouderijsectoren in Nederland en daarmee tevens het hoogst haalbare niveau van inkomen en werkgelcgenheid in die sectoren en aanverwante bedrijven bij het noodzakelijke of gewenste zo laag mogelijke niveau van milieubelasting. Waar die niveaus zullen liggen is zeker op dit moment nog niet te voorspellen.

Vermindering van het Europese landbouwareaal o o k een Nederlands belang In de studie is meermalen aan de orde geweest het belangvan Nederland bij het in stand houden van de Gemeenschappelijke landbouwmarkt en het beheersen van de produktie in de E G . Beide dragen bij tot het zo goed mogelijk tot waarde brengen van de eigen landbouwproduktie. Het in stand houden van die Gemeenschappelijke landbouwmarkt kan onder andere met zich meebrengen, zo is op diverse plaatsen in hoofdstuk 4 betoogd, dat inkomenstoeslagen worden gegeven aan andere gebieden in de Gemeenschap, mede betaald uit bijdragen vanuit Nederland, zonder dat ons land zelf direct van die toeslagen profiteert. Een analoge redenering geldt voor het buiten gebruik stellen van landbouwareaal. Mocht blijken dat in Nederland niet, maar elders in Europa we1 een dergelijke buiten gebruikstelling haalbaar is, dan kan het toch voordelen voor ons land met zich meebrengen daar financiele steun aan te verlenen. Iedere hectare minder graanproduktie in de EG draagt immers bij tot zo Iang mogelijke handhaving van onze op invoer van overzee gebaseerde haven- en verwerkingsfunctie. Voorts verkleint zo'n maatregel, vooral bij de dreigende graanprijsdruk, de kans dat andere lidstaten "vluchten" in de teelt van aardappelen en andere voor ons land belangrijke produkten, en aldus ook voor die produkten een prijsdruk veroorzaken. Tenslotte vermindert met zo'n maatregel, als ze bijdraagt tot het voorkomen van al te sterke prijsdalingen, de kans op renationalisatie van het beleid. Eerder in dit hoofdstuk zijn enkele bezwaren tegen buiten gebruikstelling van grond in perifere gebieden besproken. Met name de spanningen die dat met zich kan brengen kunnen eveneens de kans op renationalisatie van het beleid doen toenemen en zijn derhalve niet in het belangvan Nederland. De consequentie kan zijn dat ook in eigen land landbouwgrond buiten gebruik gesteld wordt met een uiteindelijk voordelig effect voor ons land. Ook 10s van het EG-beleid kan overigens de inkrimping van het Nederlandse landbouwareaal nationaal-economische voordelen opleveren, met name voor een aantal produkten waarvan ons land de belangrijkste aanbieder is (zie in dit verband ook Post, Buurma, De Kleijn en anderen, 1984, die omgekeerd aantonen dat een areaaluitbreiding niet onder alle omstandigheden positief voor de Nederlandse volkshuishouding hoeft uit te pakken).

Renationalisatietendensen Met name in hoofdstuk 3 kwam aan de orde dat in geen van de lidstaten de landbouwsector belang heeft bij renationalisatie van het beleid.Toch doen zich regelmatig tendensen voor waarvan we1 gezegd wordt dat ze duiden o p renationalisatie. Een van de reacties in eigen land is dan vaak dat als andere lidstaten zoiets doen Nederland niet kan achterblijven. Wij willen in dit verband nog eens uitdrukkelijk wijzen op het verschil tussen maatregelen met een "smeermiddel"-functie om moeilijke beslissingen op Gemeenschapsniveau tot stand te brengen en in eigen land te verkopen, en werkelijke renationalisatietendensen.Wij achten het zelfs mogelijk dat juist door een lidstaat op een bepaald moment zijn gang te laten gaan en daar niet op te reageren, de wal van de nationale budgetprioriteiten het schip van de nationale steun aan de landbouw vanzelf we1 zal keren. Neemt men daarentegen op Gemeenschapsniveau bijvoorbeeld de beslissing bepaalde nationale maatregelen toe te staan met de bedoeling renationalisatietendensen te voorkomen, of reageren andere lidstaten met vergelijkbare maatregelen, dan kan dat juist een averechts effect hebben. De nationale minister van Landbouw, die het eerst de steun toepaste, krijgt op die manier extra argumenten in handen om bij het verstrijken van de steun nogmaals bij de eigen minister van Financien aan te kloppen. Die argumenten zijn dat de steun ondertussen in EG-verband geoorloofd is en dat andere lidstaten haar ook geven. Terughoudendheid op dit punt is dus gewenst zowel ten aanzien van de besluitvorming in Brussel als ten aanzien van het met analoge maatregelen

reageren in eigen land. Een zeer waarschijnlijk voorbeeld van een wal die het schip in dit verband gaat keren is de BTW-cornpensatie van de Duitse rncb's in 1984. Het is niet aannernelijk dat de Duitse minister van Financien de eerstkornende jaren opnieuw voor zo'n geldverslindende cornpensatie over de brug kornt als daartoe niet vooraf uitdrukkelijk op Gemeenschapsniveau is besloten of als hij zich gedwongen voelt tegen analoge maatregelen in andere lidstaten op te bieden.

Effecten voor Nederland van renationalisatie Hoewel niemand in Nederland een renationalisatie van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid serieus voorstaat, kunnen door sommige groeperingen voorgestelde maatregelen we1 een dergelijk gevolg hebben. Bijvoorbeeld voorstellen voor een sterke regulering van de verdeling van de melkproduktie over bepaalde bedrijven met gelijktijdige verhoging van de melkprijs tot het daarbij te berekenen kostprijsniveau van die bedrijven hebben dat gevaar in zich. Het zelfde geldt in zekere zin voor het in de eerder in dit hoofdstuk aangehaalde voorstel in het vervolg op de Bouwstenen-studie (Van derWeijden,Van der Wal, De Graaf, e.a., 1984) een heffing op alle ingevoerde krachtvoer, dus ook op invoer uit andere EG-landen, te leggen. Overigens vergroot het voortdurend blijven harneren op een marktconform beleid met forse prijsdalingen en het tegelijkertijd streven naar een nog groter rnarktaandeel van Nederland op de Europese markten evenzeer de kans op renationalisatie. De vraag is of steeds voldoende beseft wordt hoe groot de schade van renationalisatie van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid voor ons land zou zijn. Zonder hiervan in het kader van deze studie een kwantificering te kunnen geven zijn er we1 enkele opmerkingen over te maken. Zo geven de tabellen 3.9 en 3.10, met alle daar tegen in te brengen bezwaren en bedenkingen, al een indicatie om welke bedragen het gaat.Vermoedelijk zijn een aantal van die bedragen zelfs onderschat omdat onvoldoende rekening is gehouden met de effecten voor produkten die geen of een lichte marktofdening hebben. Voorbeelden daarvan zijn aardappelen, bloembollen, groenten en bloemen. Die produkten hebben nu vrije toegang tot de EG-markten, maar dat blijft zeer waarschijnlijk niet zo als het beleid gerenationaliseerd wordt. Landen met surplusproblemen bij bepaalde produkten zullen graag produkten met een deficit weren, om aldus extra produktieruimte op de eigen markt te creeren en de lasten van de s u r,~ l u s ~ r o d u k tte i everminderen. Daarnaast is rneerrnalen in de studie aangegeven dat een prijsdaling voor marktordeningsprodukten ook de prijzen van andere produkten onder druk zet. Renationalisatie van het beleid gaat onvermijdelijk gepaard met een dergelijke prijsdaling. n

Verdeling van areaal, produktie en inkomen over de bedrijven Een in EG-verband regelrnatig naar voren komend discussiepunt is welke beleidsconsequenties getrokken moeten worden uit de tamelijk scheve verdeling van het areaal cultuurgrond en van de produktie over de bedrijven in de Gemeenschap. Dit punt wordt zeker van belang bij de vraag op grond van welke criteria eventueel inkomenscompensaties gegeven zouden moeten worden bij daling van de prijzen van landbouwprodukten. Reeds in 1975 gebruikten de 5,573 grootste bedrijven 41% van het totale landbouwareaal en de 37% bedrijven tussen 1 en 5 ha rninder dan 6% van dit areaal in de E G . De ten tijde van de afsluiting van deze studie bekend geworden uitkomsten van de landbouwstructuurenquete 1979180 laten zien dat die verdeling sinds 1975 niet ingrijpend veranderd is.Voor de afzonderlijke produkten geldt dat in 1975 ongeveer 45% van het graanoppervlak in gebruik was bij 73% van de bedrijven die graan verbouwden en rneer dan 60% van de schapen gehouden werden op 17% % van de bedrijven met deze dieren. In beide gevallen betrof het de groep bedrijven met meer dan 50 hectare cultuurgrond. In de rundveehouderij werden voorts 53% van alle

,

runderen gehouden o p d e 15% bedrijven die meer dan 50 dieren per bedrijf hadden en 51% van d e melkkoeien o p d e 17% van d e melkveehouderijbedrijven met meer dan 20 van deze dieren.Tenslotte is nog te berekenen dat in 1982 naar schatting ongeveer 42% van d e totale omzet in de EG-landbouw voor rekening kwam van d e ongeveer 10% bedrijven met een produktieomvang die vie1 in d e bedrijfsgrootteklasse met een bruto-standaard saldo van 16.000 E C U en meer. Het discussiepunt dat deze getallen uitlokt is dat de huidige prijssteun de baten van dit beleid evenredig met de produktieomvang over de bedrijven verdeelt en dat derhalve d e nagestreefde inkomenssteun grotendeels terecht komt bij de kleine groep grotere bedrijven die deze steun wellicht het minst nodig heeft. D e vraag rijst dan of niet d e steun beperkt moet worden tot een maximum per bedrijf. Daarbij is met name te denken aan een beperking van de prijssteun tot een maximum hoeveelheid produkt per bedrijf (het ~ r a n s q&intum-systeem, e zie hiervoor 0.a. d e beschrijving in DeVeer, 1985a). Voorts zouden bij inkomenscompenserende maatregelen van d e in d e komende jaren te verwachten prijsdaling d e kleinere bedrijven een volledige compensatie moeten krijgen en de grotere een gedeeltelijke of zelfs geen enkele compensatie (zie 0.a. Pedersen, 1985). In ieder geval dreigt al snel d e conclusie getrokken te worden dat onder het huidige prijsbeleid de inkomenssteun bij andere bedrijven terecht komt dan waarvoor ze oorspronkelijk zou zijn bedoeld (zie voor een vergelijkbare discussie in de USAenkele jaren geleden 0.a. Lee, 1983, Johnson and Short, 1983). O p zich is het terecht zich af te vragen of gezien de structuur van de Europese landbouw d e beoogde inkomensondersteuning we1 is te bereiken met een globaal prijsbeleid. Echter moeten in die discussie verschillende punten niet uit het oog worden verloren. In d e eerste plaats is de met d e agrarische produktie samenhangende inkomensverdeling niet afhankelijk van de verdeling van de totale geldopbrengsten, maar van d e verdeling van de opbrengsten minus produktiekosten. Door verschillen in kosten tussen bedrijven kan d e inkomensverdeling een geheel ander patroon hebben dan de verdeling van de produktie (met de daaraan verbonden geldopbrengsten) of het areaal cultuurgrond. Elementen daarbij zijn dat het ene bedrijf volgens een totaal andere kostenstructuur kan werken dan het andere, en voorts de doorwerking van hoge opbrengsten van produkten in de betaalde kosten van produktiemiddelen. Z o werkt een Nederlandse melkveehouder, vooral vanwege het aangekochte veevoer, met veel hogere kosten per eenheid opbrengsten dan zijn Ierse collega, die zijn produktie vooral baseert o p graslandgebruik. Voorts stuwt de Nederlandse melkveehouder de prijs van veevoer omhoog als hij bij een hoge melkprijs meer veevoergrondstoffen vraagt. Recente ontwikkelingen in de USA en ook in Nederland hebben laten zien dat bij prijsdaling juist de wat grotere bedrijven het meest in de moeilijkheden komen omdat deze de smalste marges tussen opbrengsten en kosten (of opbrengsten en verplichte uitgaven) hebben. In d e tweede plaats is bekend dat veel vooral kleinere bedrijven in de E G (en de USA) een belangrijk deel van hun inkomen verwerven uit niet-agrarische activiteiten. Een mogelijk grote scheefheid in d e verdeling van de uit landbouwactiviteiten verkregen inkomens hoeft dan ook niet te betekenen dat de scheefheid van de inkomensverdeling van degenen die in d e landbouw werkzaam zijn even groot is. In de derde plaats komt de scheefheid van de inkomensverdeling in de Europese landbouw in een wat ander licht te staan als men erbij betrekt het verband tussen de inkomens van agrariers en niet-agrariers in dezelfde regio. In het algemeen zal door structuuraanpassingen het inkomen dat in d e landbouw verdiend wordt een zeker verband hebben met de niet-agrarische inkomens ter plaatse. Onder andere in paragraaf 3.2 is aandacht besteed aan d e agrarische inkomensdruk in West-Duitsland niet zozeer in vergelij king met collega-boeren elders, maar met niet-agrarische landgeno-

ten. De prijsondersteuning zoals die nu in de E G bestaat heeft dus in een land alsWest-Duitsland of Nederland geen ander doe1 dan in Griekenland of Italie, namelijk de spanning tussen agrarische en niet-agrarische inkomens niet a1 te ver op te laten lopen. Op dat punt bestaat momenteel een evenwicht dat bij een andere vorm van inkomenssteun geheel anders kan komen te liggen. Het verdient aanbeveling de komende tijd in het onderzoek uitvoerig aandacht te besteden aan de invloed van het prijsbeleid op de inkomensverdelingvan degenen die in de Europese landbouw werkzaam zijn, en er in het beleid niet bij voorbaat van uit te gaan dat bijvoorbeeld kleinere bedrijven we1 een inkomenscompensatie van een eventuele prijsdaling nodig hebben maar grotere bedrijven niet. Dat onderzoek zou met name antwoord kunnen leveren op de vraag volgens welke criteria een eventuele inkomenscompensatie van de te verwachten prijsdaling het beste gegeven kan worden. Mogelijke criteria hiervoor zijn de historische produktieomvang, het beteelde areaal, de bedrijfsomvang in bruto-standaard saldi, de ingezette hoeveelheid arbeid, de leeftijd van het bedrijfshoofd, de ligging van het bedrijf a1 dan niet in gebieden met een natuurlijke handicap en het in het landbouwstructuurbeleid gehanteerde criterium voor de inkomenspotenties van een bedrijf. Ook kan men de gedachte van het sociale vangnet van inkomenssteun hanteren (zie ook Pedersen, 1985).

Prijsstabilisatiepolitiek noodzakelijk? Vrijwel altijd wordt ervan uitgegaan dat ook bij loslaten of verminderen van de prijsondersteuning we1 een prijsstabilisatiebeleid in de EG-landbouw moet worden gehandhaafd. Ook in deze studie is daarvan uitgegaan.Toch zijn bij deze stelling enkele kanttekeningen te maken. In de eerste plaats is bij handhavingvan een prijsstabilisatiebeleid de kans groot dat dit zeer snel weer het karakter van een prijsondersteuningsbeleid heeft. Prijsstabilisatie vereist namelijk een inschatting van een onbekend evenwichtsniveau waar omheen de prijsschommelingen plaatsvinden. Vanuit de direct belanghebbende producentenorganisaties zal er naar gestreefd worden dit niveau vrij hoog vast te stellen, vermoedelijk hoger dan het langere termijn evenwichtsniveau. In de tweede plaats hoeft prijsstabilisatiebeleid niet noodzakelij kerwijze door de (Europese) overheid gevoerd te worden.Traditionee1 vervullen ook handel en verwerkende sectoren, en niet te vergeten het landbouwbedrijf zelf, deze functie, met name als het gaat om prijsschommelingen binnen het jaar. Moderne bewaar- en verwerkingsmethoden verlengen voorts de duur van de periode waarin een produkt kan worden bewaard. Dat geldt bijvoorbeeld voor melk en zuivel.Voor met name die sector geldt voorts dat moderne produktiemethoden de kans op initiele produktieschommelingen met daaruit voortvloeiende prijsschommelingen verkleinen. Omgekeerd verkleint de voor die moderne produktiemethoden noodzakelijke specialisatie van het bedrijf ook de mogelijkheid op korte termijn te reageren op prijsschommelingen. In de derde plaats wordt eraan herinnerd dat prijsstabilisatie niet automatisch inkomensstabilisatie inhoudt. Het is integendeel zelfs mogelijk dat prijsstabilisatie de agrarische inkomens destabiliseert met alle gevolgen van dien voor de produktie in volgende jaren. Zoiets doet zich voor als een door een misoogst sterke stijging van de prijzen gestopt wordt door stabiliserende maatregelen. De combinatie van een door de misoogst lagere produktie en daaruit voortvloeiende hogere prijzen zou de geldopbrengsten, en daarmee bij nauwelijks veranderende kosten de inkomens, op het in voorgaande jaren geldende peil gestabiliseerd kunnen hebben. Het prijsstabilisatiebeleid zou dat kunnen verhinderen. Een bepaald, vrij ruim, traject waarbinnen zich prijsschommelingen mogen voordoen is dan ook een mogelijke tussenweg. Overigens is ook nu reeds het prijsstabilisatiebeleid vooral gericht op het leggen van een ondergrens in de prijsschommelin-

I

gen, maar is naar boven toe de prijsvorming vaak grotendeels vrij. Consequenties van de netto-exportpositie voor her prijsstabilisatiebeleid

Een laatste mede met het voorgaande punt samenhangende serie opmerkingen betreft de relatie tussen het EG-beleid en ontwikkelingen elders in de wereld. Met name gaat het daarbij om de vraag of en in hoeverre de Gemeenschap in de toekomst, meer dan in het verleden, ontwikkelingen op de wereldmarkt zal moeten laten doorwerken op de interne markt. Aannemelijk is dat dat in sterkere mate het geval zal moeten zijn. Centraal in deze studie stonden de consequenties voor het Gemeenschappelijk landbouwbeleid van het verschijnsel dat de Gemeenschap bezig is in toenemende mate netto-exporteur van landbouwprodukten te worden. ECn van de gevolgen daarvan is dat een groter deel van de produktiewaarde van de Europese landbouw buiten de Gemeenschap moet worden verdiend. Stabilisatie van die produktiewaarde op een constant intern prijspeil bij wereldmarktprijzen die sterk varieren leidt er onvermijdelijk toe dat ook de budgetlasten van de Gemeenschap, in casu die voor restituties, sterk zullen varieren. Het is zeker bij de al bestaande budgetproblemen niet te verwachten dat de Europese belastingbetaler de consequenties daarvan, met name bij lage wereldmarktprijzen, dus hoge exportrestituties, geheel voor zijn rekening wil nemen.Tenminste een deel van de variatie in de wereldmarktprijzen zal dan ook moeten doorwerken in de interne prijzen. Beredeneerbaar is overigens dat dat, bezien vanuit zowel het beleid als vanuit de belangen van de landbouw, zelfs voordelen oplevert. Bij de bespreking van met name de suikermarktordening in paragraaf 4.5 zijn die voordelen aan de orde geweest. Een ander gevolg van de veranderende positie van de E G op de wereldmarkt is dat ook derde landen zullen eisen dat de Gemeenschap in toenemende mate variaties in wereldvraag en wereldaanbod van landbouwprodukten absorbeert. Uit onderzoek blijkt dat in tegenstelling tot hetgeen in het verleden we1 gedacht werd, de Gemeenschap momenteel evenals diverse andere landen in ieder geval zijn eigen volume- en prijsschommelingen opvangt (Blom, 1981,Joslingen Barichello, 1984). Echter naarmate het EG-aandeel in het wereldaanbod verder toeneemt zal van de Gemeenschap meer en meer geeist worden ook de door andere landen veroorzaakte vraagen aanbodschommelingen mede te absorberen. De USAzal steeds minder accepteren dat met name voor graan dit land alleen de wereldmarktschom-. melingen absorbeert. D e ontwikkelingslanden zullen verwachten dat de grote westerse aanbieders, waaronder i n toenemende mate de EG, zorgen voor stabiliteit op de wereldmarkt.Tenslotte heeft opnieuw ook hier d e EG zelf belang bij deze stabilisatie, omdat deze gemiddeld op de wat langere termijn de waarde van de eigen export op een hoger niveau houdt dan zonder stabilisatie het geval is. Ten aanzien van de oorzaken van de instabiliteit op de wereldmarkten is nog op te merken dat hier in toenemende mate factoren spelen die in het verleden niet of minder van belang waren.We noemen er drie. In hoofdstuk 3 is al gerefereerd aan de schuldenpositie van een aantal landen die op internationaal niveau vraag en aanbod van landbouwprodukten bei'nvloedt. Hetzelfde kan gezegd worden van de deviezenvoorraad van bepaalde landen. Die schuldenpositie en deviezenvoorraad hangen in een groot aantal gevallen sterk af van de olieprijs. Een tweede factor in dit verband is dat niet alleen de EG in toenemende mate vervlochten raakt met de wereldmarkt, maar dat dat ook met andere landen het geval is. Een steeds groter deel van de wereldlandbouwproduktie wordt internationaal verhandeld (zie 0.a. Koester, 1984, p. 236). Onvermijdelijk komt dan ook een steeds groter deel van de variaties in produktie en vraag in die internationale handel tot uiting. Een derde factor tenslotte is de toegenomen instabiliteit van dedollar ten opzichte van de andere internationale valuta (zie ook DeVeer 1985b). Die

instabiliteit leidt vooral op langere termijn tot instabiliteit van de wereldmarktprijzen. De oorzaak daarvan moet vooral gezocht worden in na-ijlingseffecten in de Amerikaanse landbouwpolitiek. In de loop van de jaren zeventig, toen de dollar ten opzichte van andere valuta alsmaar i n waarde daalde en het daardoor steeds makkelijker werd Amerikaanse landbouwprodukten tegen een voor de eigen producenten gunstige (dollar-)prijs af te zetten, zijn in de Arnerikaanse landbouwwetgeving vrij forse jaarlijkse steunprijsverhogingen vastgelegd. Dat gebeurde onder de Carter-administratie, maar zeker ook nog in de eerste landbouwwet onder de Reagan-adrninistratie in 1981. Na de omslag in de dollarkoers omstreeks 1980-1981 bleef aldus deze wetgeving enkele jaren na-ijlen waardoor ondanks de steeds moeilijker wordende afzet op de wereldrnarkt de Amerikaanse steunprijzen bleven stijgen en het landbouwbeleid in de USA volstrekt onbetaalbaar werd. D e dreigende reactie is nu dat besloten wordt tot een forse daling van het steunprijsniveau op een moment waarop (mogelijk) de dollar al weer aan het zakken is. De gevolgen daarvan zullen ongetwijfeld zijn een opnieuw sterk oplevende exportontwikkeling en over enkele jaren weer dezelfde situatie als waarin Carter en Reagan destijds besloten tot forse interne steunprijsverhogingen. Het eindresultaat is een destabilisatie van de wereldmarktprijzen die ook de EG-landbouw en het EG-landbouwbeleid in hoge en toenemende mate bei'nvloedt. Ten aanzien van deze na-ijlingseffecten wordt nog opgemerkt dat deze niet uniek zijn voor het Amerikaanse landbouwbeleid. Ook in de EG zijn ze te signaleren, met name bij de prijsvormingvan melk (zie hiervoor Meester, 1985 en ook Pedersen, 1985).

Tenslotte Een centraal element in deze studie was dat de overgang van de E G van een netto-importsituatie naar een netto-exportsituatie vergaande gevolgen voor het te voeren landbouwbeleid heeft. Volgens Baade (1952, p. 204 e.v.) is in de eerste situatie een keur van instrumenten beschikbaar om de binnenlandse prijzen duurzaam op een hoog niveau te brengen. De netto-exportsituatie daarentegen biedt minder mogelijkheden. Rijke landen kunnen met export-subsidies nog wat doen; arme landen kunnen hoogstens, omdat de financiele mogelij kheden ontbreken, met voorraadpolitiek enige stabilisatie van de binnenlandse prijs bereiken. De EG lijkt zo langzarnerhand de positie bereikt te hebben dat een verdere uitbreiding van de financiele middelen voor subsidiering van de export op steeds meer weerstanden stuit. Een nieuw en minder intensief landbouwbeleid is dan het gevolg. De gevolgen daarvan voor het inkomen van de in de landbouw werkzame beroepsbevolking zullen negatief zijn. Het stemt tot nadenken dat deze gevolgen van de overgang naar de netto-exportpositie af te leiden zijn uit het boek van Baade, handelend over de Europese integratie op landbouwgebicd, cn gcpubliceerd in 1952. Ruim dertig jaar later blijken de gevolgen van de Europese landbouwintegratie juist op dat punt merkbaar.

BIJLAGE 1. GEMEENSCHAPPELIJKE LANDBOUWPRIJZEN EN COMMUNAUTAIRE STEUNBEDRAGEN (BEGIN VERKOOPSEIZOEN) % TAV

Rijn

BIJLAGE 1 (VERVOLG) ?' & T A V

Aard van dc prijzcn of vm de rmun i n Ecvlton

tenzij andcn

8s

1983184 Ic jaar

kpsald

254.48 241.23

5

6

544.40 491.20

577.10 527.10

582.20 532.10

527.40 464.10

561.70 494.30

561.70 494.30

515.00

545.90

548.60

663.90

663.90

1982183 1972173

1984185 1983184

Gdm& d r g m u v n Vcrtmpuiao: Cdm@ aardapcclcn: juh-jun~ &dm& I-c: apnl-mlm kgm gcmaauhapcclgkc m a h . 1974175 I.Cdm@ audapccleo

Stun bg dc pmduktic

14,8915.73

I5.7819.09

-

2. Gadmogdc I m c

Stun bd dc pmduttlc Ricbtprijs

8.01 168.811162.70

8.49 178.94

8.41 177.15

96.72

-

-

-

-

858.80 815.90

927.50 881.20

941.40 W3.20

N i n g ~ h r bd n n V c r k m p u i a o : augustus-juh kgm gcmanuhappchjkc marh: 1981182

V c r t m w i z m : augwtus-juli gcmanuhapcchjkc mash: 197W71

EL+

I.vla,

Forlaiuin stun Gcmaouhap

163.21

335.02/83.76

355.12/118.37

351,571277.12

2. Hrnocp

Forlamrc stun

139.03

M4.26176.07

322.521107.51

319.291252.22

h~&(')(') V c r t m p u h : juh-jwu kkgin g m m u h a p p c % h marh: 197U73 (raclvLr: 1973174, duizigc bcnacp: 1975176 ca o l i r r k 1977178) s1cm

142,00155.00

142.00/&1.00

I56,001120.00

Slrun

196,00149.00

l96.00Il 14.00

216.001166.00

Stun

I55,00139.00

155,00152.00

171.001132.W

Slrun

6.72 tot 362.69

33,COtot 608.W 13.00tot 152.00

33.00 tot 608.0: 44.00101203.0:

46,00101 669J 12.00 to1 608.t

2,71014.4 3.2 lot 5.3 9,8101 10.0 -

Slrun

0.45 tot 241.79

14.00tol470.00 5.00101 143.00

i4.00 lot 470.00 !0.00 to1 167.00

Olot541.00 0 lot 409.00

- 1.1 1016.9 -101 15.1 -0.9totS.7 -

447.3 tot 1 148.51

740.00 tot 1570.00

780.00 tot 1740.00

820.00 tot 1940.00

5.2 3.2

1.75 1.63 1.62 1.58 27.32 26.11 1.M 1.58 36.39 33.97 41,59 38.81

3.27 3.02 3.27 3.02 51.03 47,24 3.02 2,75 68.00 61.73 77.66 70.49

3.45 3.19 3.45 3.19 53.84 49.84 3.20 2.92 71.74 65.13 81.93 74.37

3.42 3.15 3.42 3.15 53.30 49.04 3.17 2.92 71.02 65.34 81.11 74.62

6.5 6.4 7.3 6.7 6.4 6.1 6.3 5.7 6.5 6.2 6.4 6.1

Rrfrrcotlcprijs

Oriblalirprijs lolrrvratirtapwm@Pr;js OriEolatirprijs lotrvcnuctapasrio@prijs Oncnlatlcprijs lnlcrvcal~cmcpwin@prijs Oncotaucprijs Intcncoucta?asin@pnjs Oritntaticpnjs lntmcolictapwin@prijr Ontolaucpnjs latmcouctapwin@prijl Rcfcrcnticpnjs Rcfcrcoucpnjs Rcfcrcoucpnjs

2.22 2.12 5.20

1.45

-

44.94

C

-M

r m p I.Wit 2. h d n c

-

-

181.34101 906.71

T&kJbl&m -1:

&n

.

-6.4101 -4.7 -8.8101 -3.0

- 10.2lol -8.3 154.5101 199.5 - 13,0101 - 5.1

6.8 6.7 28.9 lot 30.1

4.30 4.04 66.00 tot 72.00 58.00 tot 83.00 2.58 2.73 85.51

5.9 6.6'

3.68 3.90

3.3 tot -6.8101

50.00 to1 MO.M 89.50tot 105.00

- Em&

jlowdemhr gcmanuhap~l& markt: 1970

Nr. l a t b

2.291 2,062 3.206 1,595

3.513 2.986 4.430 2.419

3.759 3.195 4.7M 2.613

3.759 3.195 4.7M 2.613

4.4 3.8 3.3 4.3

- 10.5 - 19.4

- 101 144.9

BIJLAGE 1 (VERVOLG) PC TAV

Nr. 2

Nr. 3

ilrufpij? ntmmu~js +I, inurrmticprijs

'mnb

Nr. latb

ivccrprijs nmlieprijs 'mnia

Nr. 5

iuufpij? nmutprijs 'mnia ivccrprijs lotmmti'eprjs Rmin

Nr. 6 Nr. 78tb

jlrufpijr lntmenticpijs Rmia

Nr. & t k

jvccrprijs lotmmucpijr Ugd inmmticpnj1 Rmin

Nr. %+b

Slrafpijs lntmmlieprijr *I. intmmtieprijs Remin

Nr. 10

SMfpijr lotmmucvijs Afgcl intmmucprijs

hin

Nr. Ila

S@=fP% lotmmtiepnjr A@l, iotmcnticpnjr Rcmia

Nr. I l b

Slmlpijr Intmml*pnjs &I, inurrmtiepnls

hin

Nr. Ihtk

Nr. 1Ltbi.c

Nr. l C t b

Nr. I 5

Nr. l&tb

Nr. 17

Nr. 18rtbi.c

Nr. I R t b

Nr. 20

Nr. 21

Nr. 22

SlmMs lotmmticvijs Afgcl. iatmeoticprijs h i a

BIJLAGE 1 (VERVOLG) % TAV

Aud van de prijzcn

of van de r w v n i n Eculton wnzij anden is bcprpld

12. Komtommm

22,85120.79 40.75135.19 26.W23.08

40.97138.32 26,6Y24,31

0,518.0 0,518.0

23,87121.72 45.4lH1.99 29,53127.33

45.64N3.93 29.1W28.59

0.546 0,5M,6

12.41129.34 41.43 25.42

3988132.03 41.65 25.55

43.2U38.62 33.12 20.67

U.95138.14 33.79 21.08

42.65/38,81 29.49 I5.M

45.4W39.93 29,63 15,12

20.418.4 0.5 0.5 4.w- l,2 2.0 20 6,412.9 0.5 0.5

40.0U36.35 21.14 14,27

12,54137.03 27.27 14.34

59,59134.13 46.35137.43 28.W23,Ol

59.6U51.92 46.7U40.02 28.74R4.58

6.311.9 0.5 0.5 0.11-4.1 0.916.8 0.U6.8

99.3Y90.39

107.31194.43

8Y4.5

57,69151.05

62.14153.2 1

7.714.2

72.34165.82

73.42

1.5111.5

52.46 28.05

49.51 29.88

- 5.6

47.WM.78 10.12517.811

38.9U30.87 IOP2418.305

I4.07101 19.60 10.28 lo1 15.01

11,2110115.21 6.681019.16

2.763 lot 16.929 O,017lolI3,689

I276310116,760 10.704 lot I4,3W

6.8915.M 10.55U8.285

7.Ml4.21 10.55U8.852

2.51- 16.5 016.8

IO.Ul0l20.12 7.67 101 13.M

6.35 tot 15.51 6.35to1 12.29

10,12517,810

10.02418.M5

- 39.2 101 -22.9 - 17.2 tot - 5.5 - 1.W6.3

23.93114.M 35,65128,193

22.23113.18 35,29129,980

-7.11-6.3 -1Y5.2

66.90 172.19

59.36 172.19

274.30

274.30

0

%.M

lM.M

10.4

3 578.60 3 578.60 3 578.60 3 578.60

3 l97.M 3 l97.M 3 l97.M 3 197.M

- 10.7 - 10.7 - 10.7

3 612.80 4 395.30 4 802.60

3817.50 4 727.10 5216.10

1496.40 645.M

1 658.80 730.M

10.9 13.2

Op bnru an grcYNtn en fmll m r b e pramJrren - W I M b Vntmpzma: v m h i l l - l m l w ~ p m d ~ && ~ ill ~ j luuil: k T o n u ~ o c o m o m I :1975176 huuscunma: 197tJ71 Aodm: 197U79

c

Slrun Minimumprijr

Roduhimcun Mhmumpn'js vmr & pmdvaol

Rodukunrun Mimmurnprijs rmr dc pdvccnt

Slrun bij dc p d u k t i c Mimumprijs vmr dc pmdural

6. Wcc& pmmen

lntrnrnticpnjs

Skun

-

We~pxdcr drrrnpclpnjs Mclkpader (15%) drrrnpclpnjs Mclkpader (26%) drrrnpclpnjs b n d . melt ( 0 , gcsu~k.) drrrnpclpnjs b n d . melt (gnuit.) drrrnpclpnjs Bow drernpclprijs Ernrnenlal dlCmpclplijS Gcadcrdc kaas drrrnpclprijs Rnnigrno Rrggiano drrrnpclprijs rhcddar drrmpclpnjs GovCv kaas cn andm drrrnpclpnjs Mrltsutcr drrrnpclprijs

-

-

-

-

-

-

-

-

-

6.5

- 17.110.3 - I,W6.3 - 20.3

O I I - 22.4 -35,0101 - 39.0

Olol - 1.0 6.9 1014.9

-11.3 0

- 10.7

5.7 7~6 8.6

537.60

559.90

4.1

1 716.20

I864.M

8.6

2 650.70

2 730.50

1024.M

1016.50

3.0 -0.8

1336.W

1336.W

0

3 932.20

3 580.W

- 8.9

3 W3.W

3 W3.W

0

3 132.30

3221.60

2.9

5 248.10

5 989.30

14.1

3473.40

3 504.70

0.9

3 110.60

3212.30

955.W

930.70

3.3 -2.6

BIJLAGE 2. ONTWIKKELING VAN D E UITGAVEN VAN D E AFDELING GARANTIE VAN HET EOGFL EN VAN D E ElGEN MIDDELEN

Orr~wikkelirigvari de uilgave~iper seclor, sirids 1973

EUR 9

Granen Rijst Suiker en isoglucose Olijfolie Oliehoudende gewassen Eiwithoudende gew. Vezelgewassen en zijderupsen Groenten en fruit Verwerkte groenten en fruit Sector wijn Tabak Andere sectoren of produkten (zaaizaad. hop, bijenteelt) Melk en zuivelprodukt - uitgaven vidr rnede verantwwrdelijkh. - rnedeverantwoordeIijkheidshelling Rundvlees Schape- en geitevlees Varkensvlees Eieren en slachtpluirnvee Niet in bijlage 11 verrnelde produkten Totaal rnarktCornpenserende bedragen toetreding Totaal rnarktorden. en MCB toetreding (9 MCB (') Marktordening en CB toetr. en MCB (') Goedkeuring vorige Totaal-generaal

('I 1'1 ('I ('1 ('I ('1

Begroting 1983 (14 0 5 0 miljoen Ecul en Voorontwerp van de aanvullende begroting 2-1983 I.+ I 81 1 miljoen Ecul Vooronlwerp van de begroling. Cemeenwhappelijke marktordening Compenwende bedragen toetreding Monetaire compen.wrende bedragen Inclusiel6 rniljoen Ecu van de goedkeuring van vorige kgrotingsjaren

Tiplppz E U R 10

1 921.4 21.7 767.5 442.7

1 824.5 50.3 1 241.8 493.1

2 474 51 1433 676

2 590 92 1 417 773

Ot~twikkelit~g van de uitgaven per sector, sitlds 1973 (ill

7

EUR 9

EUR 10

Sectoren

Granen Rijst Suiker en isoglucose Olijfolie Oliehoudende gewassen Eiwithoudende gew. Vezelgewassen en zijderupsen Groenten en fruit Verwerkte produkten en fruit Sector wijn Tabak Andere sectoren of produkten (zaaizaad. hop, bijenteelt) Melk en zuivelprod. - uitgaven vidr medeverantwoordelijkh. - medeverantwoordelijkheidshefling Rundvlees Schape- en geitevlees Varkensvlees Eieren en slachtpluimvee Niet in bijlage 11 vermelde produkten Totaal marktordeningen Compenserende bedragen toetreding Totaal marktorden. en MCB toetreding MCB Marktordening en MCB toetr. en MCB Goedkeuring vorige begrotingsjaren Rappel marktordening vis

p.m.

p.m.

0.2

0.2

0.1

(') Cijlers v w r het opmaken van het vcorontwerp van de aanvullende en gewijzigde kgroting nr.

('1 Vcorontwerp van de kgroting.

0.2 2.1983.

0.2

0.2

X)

BIJLAGE 2 (VERVOLG)

Oiirwikkeli~igvali de lrirgaveri vat1 de Garalirie (I)iiaar ecotio~nisclieaard

Tolaal Garantie (Marktordeningen + M C B lwtreding + M C B I (')I1)

Uitvoer-

Andere (distill. + uit de markl nemenl

luties I ' )

I

-

Inkomsten medeverantwoordelijkheid melk

(in miljoen Ecu)

1979 1980 1981 1982 1983 (Begroting) (Aanwllende en gewijzigde begroting 2/83) 1984 (Voorontwerp begroting)

5 209 5 054 6 388

4 343 1 874

(in % )

1979 1980 1981 I982 1983 (Begroting) (Aanwllende en I gewijzigde begroting 2/83) 1984 (Voorontwerp begroting)

1

100 100

( ' I lnclusief marklordening vis. ('I Steun aan producenten. 9eun voor verwerking en ahet van produklen. behalve de vermindermgen loegekend vooropslaglbij v o o r k l d banketbakkeoboter. gebruik van magere melk voor diervervoedering) begrepen onder de rubriek opslag. overeenkomstig de kgrotingsnomenclatuur. (') De M C B i n het kader van he1 extracommunautaire handelsverkeer zijn opgenomen onder de mbriek restituties en de M C B i n he1 kader van het intracommunautaire handelsverkeer zijn opgenomen onder de rubriek steun. Dere bedragen r i j n exclusiefde verminderingen voor de gadkeuringen over vorge perioden. - 161 miljoen Ecu in 1981 en - 106 miljoen Ecu i n 1983.

BIJLAGE 2 (VERVOLG)

De onrwikkeling van de uirgove~~ vo~rde afdelbtg Goranrie voor vwdwlhulp)

VOII

her EOGFL ell volt de eigen ntiddelen (zonder vis. moor inclusiefde resriruries (ill

llldi,~",E n d

1981 1913

1915

1974

1971

1976

1918

1979

1980

1981

19841'1

1982

ACB nr I ACE nr. 2 1'1

0) Tolaal

3 927

(9

3 094 -833 - 21.2%

Verschillen

(9

(I)

(9

4 513

5 576

6 822

8 657

10424

11 292

+ 1 419

+ 1 063

+ 1 246

+ 1 835

+ 1 767

+868 + 8.3%

~ 4 5 . 9 % +23.6%

+22.3%

23.3%

per jaar

t

+26.9%

+20.4%

+ 15.5%

per jaar t

9.6%

('1 10952

12 372

14050

15 861

16 500

+ 1 420 - 3.0% + 13.0%

+ 1 678

+ 3 489

+639 +4.0%

- 340

+ 13.6%

+28.2%

per jaar

On~r~ikkeling van her gedeelre EOGFL-Goronrie ill de olgemene begrorb~gvan de Gen~eenschoppen(inclusitf de ntarkrorgonisorie vis)

1981 1911

Oonpronkel. bear. (') Begrotin8 incl. gew. en aanvul. begr. (9 Jaarlijk bet. (I)

1975

I914

1916

1977

1918

1919

1980

1981

19841'1

1981

ACB nr I

ACB nr 2

7 4

69.2

68.3

68.1

72.9

70.3

71.2

73.4

66.7

62.3

61.5

-

64.8

74.1

67.2

67.6

69.4

74.1

70.3

72.0

71.1

63.0

-

-

-

-

79.3

72.6

75.2

73.6

70.8

77.5

72.6

69.4

61.8

-

-

-

-

Eigen nriddelen nlef 1 91 BTW Gonder diverse onrvongsren) (in r r d i w E r d

+ 11.0%

1'1 Schminpn. omda vmr dnc jaren dc BTW nirt in 1'1 Vmrontw~rp van de brprolmg

+ 12.8%

+ 36.4% 1')

19.1%

per jaar

asnmrktng war genomen

+964 - 182 +259 +553 -33.5% +71,7% +89.2% +82.2%

Verschillen

per jaar

per jaar

+I42 +6,6%

- 136 -6.0%

+ 19.1%

per jaar

per jaar

-254 - 141 -6.6% -12.7%

+6.9%

+480 +I43 127.5% +I5.4%

per jaar

Vmrontwerp v a n dc brgrolmp

Uvergenomen

uit: B u l l e t i n

van de EG, S u p p l e m e n t ul83,

Bijlage

2, 1983, L u x e m b u r g

-

+426 + 16.6%

BIJLAGE 3. CORRECTIESVAN DE ZELFVOORZIENINGSMARKT VOOR DE GESUBSIDIEERDE AFZET OP DE INTERNE MARKT

De zelfvoorzieningsgraad wordt gedefinieerd als de interne produktie gedeeld door de interne consumptie. Wanneer de consumptie door subsidies kunstmatig opgehoogd wordt, dan daalt de zelfvoorzieningsgraad. Het lijkt dan alsof het we1 meevalt met de overproduktie. Om deze vertekening te voorkomen is het nodig de consumptie te verminderen met dat deel van de consumptie wat het gevolg is van subsidiering. Het gaat van zelfsprekend slechts om de met subsidies gecreeerde extra afzet, niet om de normale afzet die door gesubsidieerde afzet verdrongen is. Corrigeren we de zelfvoorzieningsgraad voor deze extra afzet op de interne markt als gevolg van gesubsidieerde afzetprogramma's, dan blijkt voor boter de zelfvoorziening in 1974 99 in plaats van 96, in 1981 125 in plaats van 120 en in 1983 161 in plaats van 152 te zijn geweest .Voor melkvet in totaal komt dat neer op een corectiefactor van ongeveer 3 procentpunten in 1974 en 1981 en een vermoedelijk 1 procentpunt hogere correctiefactor omstreeks 1983. Voor magere melkpoeder leidt de correctie tot een verdubbeling of zelfs verdrievoudiging van de zelfvoorzieningsgraad. In 1974 is sprake van een stijging van dit getal van 136 tot 350, in 1981 van 134 tot 310 en in 1983 van 131 tot 470. Voor melkprotei'nen is de correctiefactor in 1974 en 1981 ongeveer 15 punten bij een ongecorrigeerde zelfvoorzieningsgraad in die jaren van respectievelijk 112 en 119. In 1983 is de correctiefactor groter, namelijk ongeveer 25 punten. Die grotere correctiefactor is vooral toe te schrijven aan het grote, en recentelijk nog weer sterk toegenomen aandeel van de magere melkpoederproduktie dat gesubsidieerd in het veevoer wordt afgezet. Een analoge correctie voor wijn levert ten opzichte van de in tabel 3.2 vermelde zelfvoorzieningsniveaus van 99 in "73174" en 101 in "81182" niveaus van respectievelijk 105 en 116 als men de met steun tot stand gebrachte interne afzet van overschotproduktie ten behoeve van de destillatie tot alcohol buiten beschouwing laat.

Bijlage 4. Verdeling van uitgaven en ontvangsten t.b.v. de landbouw over d e lidstaten

1978 mln. E R E Netto-uitgaven EOGFL a) Financiele bijdrage b) Saldo transfers

B

DK

BRD

GR

FR

IRL

1T

L

NL

UK

EG-9/10

367,5 328.7 +38.8

554,3 189,4 +364,9

2003,4 2352.1 -348,7

-

1250,5 1748:2 -497,7

348.6 44,l +304,5

1245,9 959,s +286,1

25,l 13,O +12,1

680,l 439,l +241,0

829,5 1230,4 -400,9

7304,9 7304,9 -

512,4 406,2 + 106,2

625,3 226,6 +398,7

2035,O 2767,4 -732,4

-

2100,4 2120,l -19.7

476,2 51,2 +425,0

1217,6 921,3 +296,3

14.1 18,4 -4,3

1086,9 559,O +527,9

607,6 1605,3 -997,7

8675,5 8675,5 -

376.0 443,4 -67.4

612,4 248,7 +363.7

2239.1 3225.7 -986,6

-

-

2710,9 2419,l +291,8

594,9 83,6 +511,3

1487,3 1127,5 +359,8

12,5 20,2 -7,7

1289,7 606,l +683,6

550,s 1699,2 -1 148,4

9873,7 9873,7

304,6 371.9 -67J

499,l 187,s +311,3

1858,8 2776,7 -917.9

127,s 149,9 -22.1

2877,4 2232,3 +645,1

486,6 67,4 +419,2

1860,5 1566,l +294,4

6,3 22,4 -16,l

964,6 494,5 +470,1

793,5 1910,3 -1116,8

9779,2 9779,2 -

269,8 410.4 -140,6

544,7 201,7 +343,0

1742,5 2969,6 - 1227.1

622,5 174,5 +448,0

2751,7 2554,3 + 197.4

567,s 95,s +472,0

2259,O 1296,2 +962,8

4,l 22,9 - 18,s

1217,5 577,s +639,7

797,6 2474,2 - 1676,6

10.777,2 10.777,2 -

270,3 4473 -177,2

655,4 283.9 +371,5

2770.0 4180.0 -1410,O

974,6 223,l +751,5

3376,O 3189,9 +186,1

684.9 155,9 +529,0

2505.3 1990,7 +514,6

4,7 40,6 -35,9

1522,O 738,7 +783,3

1446,7 2959,7 -1513,O

14.209,9 14.209,9 -

1979 mln. E R E Netto-uitgaven EOGFL a) Financiele bijdrage b) Saldo transfers

-

.-

1980mln. E R E Netto-uitgaven E O G F L a ) Financiele bijdrage b) Saldo transfers

-

1981 mln. E C U Netto-uitgaven E O G F L a) Financiele bijdrage b) Saldo transfers 1982 rnln. ECU Netto-uitgaven E O G F L a ) Financiele bijdrage b) Saldo transfers 1983 rnln. ECU Netto-uitgaven EOGFL a) Financiele bijdrage b) Saldo transfers

a) EOGFL-Garantie plus EOGFL-Orientatie minus landbouwheffingen en produktieheffingen suikerliso-glucose. b) Berekend o p basis van BNP- en BTW-bijdragen. Bron: Jaarverslag van de Rekenkamer, Publicatieblad van de Europese Gerneenschappen, C357,31 december 1983 en C348,31 december 1984

1. De belangrijkste elementen In deze bijlage wordt nader ingegaan op de agrarische produktieverdeling binnen de E G . Bij het bestuderen van de verdeling van de produktie zijn een aantal elementen van belang. Communautaire maatregelen met betrekking tot de landbouw zijn voor een belangrijk deel direct gekoppeld met individuele produkten. d i t geldt vooral voor het marktbeleid, dat volledig produkt-specifiek is omdat het veelal prijsregelingen betreft voor specifieke produkten (zoals granen, zuivelprodukten en vlees) of andere maatregelen als hectare-toeslagen, direct gekoppeld aan bepaalde produkten (ondermeer tabak en oliehoudende zaden). Daarnaast zijn maatregelen in de sfeer van de verbetering van produktie en afzetstructuur vaak aan bepaalde produkten gekoppeld: premies op de reconstructie van wijngaarden, subsidies voor de opbouw van verwerkende industrieen en veilingen. De E G als geheel is geen homogeen produktiegebied, voor de lidstaten geldt hetzelfde.Te zamen met het voorgaande houdt dit in dat een maatregel die betrekking heeft op een bepaald produkt, vrijwel altijd meer gevoeld wordt in het ene gebied dan in het andere. Dit heeft gevolgen voor de steeds doorgaande discussies over lusten en lasten (het ene land profiteert meer dan het andere). Belangrij ker echter zijn de gevolgen van dergelijke maatregelen voor de regionale welvaart en de regionale inkomensongelijkheid. Aan de hand van een drietal studies, die in opdracht van de E G verricht zijn (Europese Commissie, 1981, Rainelli en Bonnieux, 1978 en De Boer en ~ k o b s zai ) de ontwikkeling van de verdeling van de produktie over de E G nagegaan worden. Daarbij wordt kort aandacht besteed aan de positie van Nederland en aan de consequenties van het eventueel doorgaan van de ontwikkelingen van de afgelopen decennia.

2. De produktieverdeling over de EG-lidstaten 2.1 Algemeen In de Gemeenschap wordt een groot aantal verschillende produkten voortgebracht. D e verhouding tussen de verschillende produkten in de verschillende gebieden loopt tamelijk ver uiteen. Tabel B.5.1 laat zien dat bijvoorbeeld het aandeel van de granen in de totale produktiewaarde van de landbouw varieert van zo'n 2% in Nederland tot bijna 20% in Frankrijk en hetverenigd Koninkrijk. Voor sommige produkten geldt zelfs dat ze in bepaalde gebieden van de E G in het geheel niet geteeld kunnen worden (onder meer tabak, olijven, wijn en krenten). Als we ervan uitgaan dat EG-uitgaven voor een bepaald produkt louter ten goede komen aan de producenten van dat produkt dan komen bijvoorbeeld uitgaven voor wijn (zo'n 3% van de EOGFL-uitgaven) slechts ten goede aan de wijnproducerende landen. Via de financiele solidariteit betalen de andere landen echter we1 mee aan deze produktgebonden steun. De vooronderstelling van een directe koppeling van uitgaven voor een bepaald produkt en de producenten van dat produkt is overigens minder voor de hand liggend dan zij op het eerste gezicht lijkt. Steun voor het ene produkt ondersteunt mede de markt van het andere produkt (zie ook par. 3.5).

Tabel B.5.1 Aandeel van enkele produktgroepen in de totale agrarische produktiewaarde van de EG-10 lidstaten in 1982 (in procenten)

EG BRD Granen excl. rijst Zuivel Vlees Wijn Tabak en olijfolie

13 19 33 6 2

10 24 39 5 0

FR 18 17 30

IT

10 12 25 2 1 8 0 5

NL

BLEU

UK

IRL

DK

GR

2 28 35 0 0

6 19 45 1 0

18 22 34 0 0

7 34 46 0 0

17 24 42 0 0

13 9 21 2 16

Bron: Commissie EG, De toestand van de landbouw in de Gemeenschap,Verslag 1983, Brussel, 1984.

2.2 De positie van Nederland In de tabellen B.5.2 en B.5.3 wordt wat nader op de Nederlandse positie binnen de EG ingegaan. Uit tabel B.5.2 is af te lezen hoe de totale agrarische produktiewaarde van Nederland en van de EG-9 is opgebouwd. Daarbij blijkt duidelijk de relatief sterke gerichtheid van Nederland o p de produktie van zuivel en varkensvlees. Ook de restcategorie "Andere" is voor Nederland belangrijk. Voor Nederland is deze categorie opgebouwd uit een aantal produktierichtingen, waaronder pluimveevlees, schapevlees, zaaizaad en de zeer belangrijke sierteeltsector. De tuinbouwsector als geheel komt o p een aandeel in de agrarische produktiewaarde van zo'n 22%. In tabel B.5.3 tenslotte zijn een aantal gegevens over het aandeel van Nederland in de totale produktiewaarde van de EG-9 voor twee jaren opgenomen (een uitwerking van tabel B.5.1). In de eerste plaats blijkt het Nederlandse aandeel in de totale produktiewaarde enigszins gestegen te zijn. D e stijging is vooral veroorzaakt door toename in de dierlijke sector en, hoewel niet uit de tabel af te lezen, de tuinbouwsector. Tabel B.5.2 Aandeel verschillende produkten in de totale agrarische produktiewaarde in Nederland en de EG-10 in 1982 (in procenten)

Nederland

EG-9

Tarwe Rogge Haver Gerst Suikerbieten Tabak Olijfolie Oliehoudende zaden Wijn Melk Rundvlees Varkensvlees Eieren Aardappelen Groentelfruit Andere Totaal landbouwprodukten Bron: Commisssie E G , De toestand van de landbouw in de Gemeenschap,Verslag 1983, Brussel, 1984.

Wanneer we het aandeel in de totale produktiewaarde vergelij ken met het aandeel van Nederland in de oppervlakte cultuurgrond van de EG-9 (2,1°/0), dan blij kt de produktie per ha in Nederland gemiddeld zeer hoog te

Tabel B.5.3Aandeel Nederland in produktiewaardeEG-9 in verschillendejaren (in procenten) 1974

1976

1978

1980

1982 a)

Tarwe Rogge Haver Gerst Suikerbieten Tabak Olijfolie Oliehoudende zaden Wijn Melk Rundvlees Varkensvlees Eieren Aardappelen Totaal landbouwprodukten a) Aandeel in EG-10. Bron: Commisssie E G , D e toestand van d e landbouw in d e Gemeenschap, Brussel, div. jaren

zijn. Vergelijking van produktiewaarde e n het aantal in d e landbouw werkzame personen (in Nederland 2,6% van het totaal van d e EG-9) leert dat d e produktie per werkende eveneens zeer hoog is. Illustratief in dit verband is onderzoek van Hayami e n Ruttan (1971). Hoewel hun definities van oppervlakte landbouwgrond e n produktie enigszins verschillen van d e hier gebezigde, zijn hun uitkomsten veelzeggend. Zij komen tot d e conclusie dat d e agrarische produktie per oppervlakte-eenheid van Nederland zowel in vergelijking met andere EG-landen als o p wereldschaal uitzonderlijk hoog is (in hun onderzoek scoort slechtsTaiwan nog hoger). Tegelijkertijd is d e produktie per werkende in Nederland o p hetzelfde niveau of hoger dan die van andere EG-landen, terwijl o p wereldschaal slechts weinig landen hoger uitkomen. Het betreft dan met name Australie, Canada, U S A e n NieuwZeeland, landen met zeer hoge oppervlakten per werkende. Deze situatie is na 1965, het jaar waar hun onderzoek betrekking o p heeft, waarschijnlijk niet wezenlijk veranderd.

3. Verdeling van de produktie binnen de landen

I

Binnen de lidstaten van d e E G komen grote verschillen tussen regio's voor met betrekking tot produktieomstandigheden, voortgebrachte produkten, arbeidsintensiteit en grondproduktiviteit. Dit maakt het in veel gevallen noodzakelijk analyses o p een meer gedesaggregeerd niveau uit te voeren dan o p het niveau van d e lidstaat. D e positie van d e Nederlandse regio's binnen d e EG-9 is af te lezen uit figuur B.5.1. Deze figuur is gebaseerd o p d e produktie per ha van het belangrijkste akkerbouwgewas, tarwe. Daarbij zijn d e regio's van d e EG-9 ingedeeld in klassen, afhankelijk van hun produktie per ha van tarwe. D e Nederlandse provincies, zelfs d e provincies die voor Nederlandse begrippen niet erg geschikt voor tarweproduktie zijn, blijken zonder uitzondering in d e hoogste klassen terecht te komen. Hoewel produktieomstandigheden en produktiviteit per regio verschillen, zijn binnen d e EG-9 we1 enkele centrale lijnen te ontdekken (zie hiertoe figuur B.5.2).Voor wat d e produktie per ha betreft, blijken alle regio's van d e hoogste produktieklasse van tarwe zich te bevinden in een vrij klein gebied wat Belgie, Nederland, Denemarken en delen van hetverenigd Koninkrijk omvat. Omgekeerd blijken alle regio's van de laagste produktieklasse geconcentreerd te zijn in Zuid-Italie, Sardinie en Sicilie. Echter, ook d e produktieklassen die dichter bij het EG-gemiddelde liggen, zijn

Figuur B.5.1 Verdeling van de regio's van de EG-9 over de opbrengstenklassen voor tarwe in 195911963en in 1979 in procenten van het totale aantal regio's van het betreffende land.

ngstenklassen

engstenklassen

0 4

8 12 16 20 24 28 32 36 40 44 48 52 56 60 64 68 72 opbrengstenklassen x 100 kglha

Figuur B.5.1 (vervolg)

Berekend uit: Jacobs en Strijker p. 73 en Eurostat, Jaarboek Regionale Statistiek 1984.

Figuur 8.5.2 Grenzen waarbinnen zich de regio's van een aantal opbrengstenklassen voor tarwe zich bevinden, in de periode 195911963

Bron: Jacobs en Strijker, p. 74.

ruimtelijk tamelijk sterk geconcentreerd. Zo liggen alle regio's van de EG-9 die voor tarwe tot het laagste opbrengstenkwartiel behoren zuidelijk van Parijs, terwijl alle regio's die tot de 18% meest produktieve regio's van de EG behoren noordelijk van Parijs gelegen zijn. Uit ander onderzoek (Jacobs en Strij ker) is bekend dat een vergelijkbare situatie bestaat voor de andere akkerbouwgewassen. Dit wordt gei'llustreerd door tabel B.5.4. Tabel B.5.4 Relatieve opbrengsten van 12 groepen van regio's (EG = loo), 1969-1973 --

Tarwe

Roggc

Gerst

Haver

Mais

Aard- Suiker- Tabak app. bicten

Denemnrken Nederland BLEU BRD UK lerland Frankrijk (noord-west) Italie (noord) Frankrijk (berggebieden) Frankrijk (overig) Italie (midden) Italie (mid) 341 rcgio's Gemiddelde opbrengsten x 100 kglha

Ontleend aan Strijker, 1982.

,

Een vergelijkbare rangordening ontstaat als niet de produktie per ha als maatstaf genomen wordt, maar bijvoorbeeld de toegevoegde waarde per werkende in de landbouw (figuur B.5.3). Ook in dit geval blijken de regio's met de hoogste score in Belgie, Nederland, Noord-Frankrijk en NoordDuitsland geconcentreerd te zijn. Resultaten van Rainelli en Bonnieux wijzen volledig in dezelfde richting. 4. D e dynamiek van d e produktieverdeling 4.1 D e gebruikte methodiek Het voorgaande geeft weliswaar een indruk van de verdeling van de produktie over de E G , maar zegt niets over eventuele veranderingen die daarin in de loop der tijd kunnen zijn opgetreden. In een eerder LEI-onderzoek naar, onder meer, de effecten van het EG-landbouwbeleid is een methode ontwikkeld om de ontwikkeling van de produktieverdeling binnen de EG in de loop der tijd te kunnen volgen (Meester, 1980, p. 173 e.v.). Daartoe wordt de totale produktie van ;en aantal produkten van een regio gerelateerd aan de totale oppervlakte landbouwgrond. Op die wijze wordt een maatstaf verkregen voor de bijdrage van een regio aan de m a l e EG-produktie van het betreffende produkt. Wanneer de regio's vervolgens gerangschikt worden naar deze maatstaf en hun totale produkties gecumuleerd worden, wordt inzicht verkregen in de mate waarin de produktie van een bepaald gewas in bepaaide gebiedcn geconcentreerd is. Wanneer de gecumulcerde produktie en het gecumuleerde areaal grafisch tegen elkaar afgezet worden, resulteert een soort Lorentz-curve. Wanneer we deze curve voor verschillende tijdstippen bepalen, geeft de verandering in de vorm van de curve informatie over concentratietendensen. Een probleem bij deze wijze van aanpak is dat een grote hoeveelheid gegevens over produktieomvang en areaal beschikbaar moeten zijn. Naarmate dc regionale onderverdeling grover is zal de regionale produktie peroppervlakte-eenheid meer een gemiddelde worden van hoogen minder

hoog produktieve delen van d e regio, waardoor de informatieve waarde kleiner wordt. In het algemeen zal verfijning van d e regionale onderverdeling een sterkere mate van concentratie van d e produktie laten zien. Figuur B.5.3 Bruto-toegevoegde waarde per arbeidsjaareenheidin de sector landbouw, gemiddelde van 1976 en 1977, EG-9 = 100

75-95

0

50-75 minder dm 50

Bron: Commissie EG, 1981. p. 61.

4.2 De gecumuleerde produktieverdeling In het kader van dit project was het niet mogelijk om zeer gedesaggregeerd te werk te gaan. Als uitgangspunt is eerder onderzoek genomen (Meester, 1980, p. 177) waarbij de EG-6 opgedeeld is in 42 regio's. D e resultaten voor een zestal produkten zijn weergegeven in annex 1 bij deze bijlage. Uit deze annex blijken de tamelijk grote verschillen in regionale concentratie tussen produkten (rogge en suikerbieten sterk regionaal geconcentreerd, tarwe nauwelijks geconcentreerd). Ook blijkt een lichte tendens tot toenemende concentratie in de beschouwde periode, hoewel de veranderingen bij de meeste produkten niet groot zijn. Voor een drietal produkten, tarwe, gerst en aardappelen was het mogelijk met een grove regionale onderverdeling ook de veranderingen in de EG-9 na te gaan.Voor tarwe en gerst bleek het beeld vrijwel identiek aan dat van de EG-6. Voor aardappelen werd een wat afwijkend patroon gevonden: in de eerste decielen trad tussen 1958 en 1980 een verdergaande concentratie op, in de overige decielen bleek een tendens tot deconcentratie te bespeuren. Op basis van een indeling van de EG-9 in 341 regio's is d e ontwikkeling van de produktieverdeling voor tarwe nader geanalyseerd. Daarbij is de situatie in de periode 195011952 vergeleken met die in 197111973 (Figuur B.5.4). Wederom blijkt de lichte maar duidelijke tendens tot concentratie van de tarweproduktie op een beperkt deel van het areaal. In 195011952 is 27,5% van de tarweproduktie geconcentreerd op het eerste deciel van het areaal en 80,5% op de eerste 5 decielen, in 197111973 is dat respectievelijk 31,8% en 84,1%. Het voorafgaande had vooral ten doel de vraag te beantwoorden of er in de E G sprake is van een toenemende regionale concentratie. Deze vraag is op basis van het hier geanalyseerde materiaal niet eenduidig bevestigend te beantwoorden. Bij bijvoorbeeld tarwe en melk is sprake van een verdergaande concentratie van de produktie in een beperkt aantal regio's, bij onder andere gerst en suikerbieten is die tendens niet te bespeuren. Figuur B.5.4 Cumulatieve produktieverdeling in de EG-9,341 regio's, tarwe, 195011952 en 197111973

I

Berekend uit Databank R U Groningen (De Boer en Jacobs).

percentage van d e totale tarwe-produktie

5. Veranderingen in de opbrengsten D e uitkornsten van de voorgaande paragraaf doen het verrnoeden rijzen, dat d e ontwikkeling van de opbrengsten per ha in de verschillende delen van de E G niet bijzonder ongelijk geweest is. In figuur B.5.5 is voor de periode 1950-1973 de gerniddelde jaarlij kse procentuele groei van de produktie per ha sarnengevat. In die periode wordt de snelste groei vooral gevonden in de Franse regio's. Deze regio's behoorden rond 1950 tot de EG-regio's met de laagste produktie per ha, rond 1970 tot die met een relatief hoge produktie per ha. Tabel B.5.5 geeft voor rneerdere produkten de ontwikkeling van de produktie per ha en per dierweer. De grootste procentuele groei wordt voor de meeste produkten gevonden bij Frankrijk en Italie. In de periode 1974-1981 blijkt de procentuele jaarlijkse groei ook tarnelijk hoog te zijn in Ierland en hetverenigd Koninkrijk. De overgang, in 1973, naar het EG-beleid met hogere prijzen voor landbouwprodukten is waarschijnlijk een belangrijke oorzaak. Denernarken blijkt bij de rneeste produkten lage groeicijfers te realiseren. Wanneer we de groei van de produktie per ha of per dier in absolute zin als maatstaf nernen dan verandert het beeld enigszins. De absolute toenarne van produktie in landen alsWest-Duitsland en Nederland blijkt in veel gevallen nauwelijks lager of zelfs hoger te liggen dan die van Frankrijk e n ' Italie, landen met een hogere procentuele groei. Opvallend is dat de groei van d e produktie per ha voor de granen en voor aardappelen in de periode 1974-1981 zowel relatief als absoluut veel lager ligt dan in de periode 1950-1974. Voor suikerbieten en rnelk is een orngekeerde situatie waar te nemen. Uit de tabel blijkt dat Nederland bij veel produkten een hoog produktieniveau heeft, terwijl de jaarlijkse groei, zeker in absolute zin, tarnelijk hoog is. Er zijn voor de rneeste produkten geen aanwijzingen dat deze groei aan het afnernen is. Slechts bij aardappelen lijkt de laatste jaren, wegens vernauwing van het bouwplan, de groei van de produktie per ha tot staan te kornen. Wat kan nu geconcludeerd worden na deze vogelvlucht over de ontwikkeling van produktie en produktievcrdeling? In de eerste plaats is gebleken dat in de afgelopen decennia rnaar ten dele een tendens naar regionale specialisatie te onderkennen is. In de tweede plaats blijkt dat de ontwikkeling van de produktie in kilograrnrnen per ha (c.q. per koe) voor de belangrijkste produkten tarnelijk evenwichtig over de verschillende gebieden van de EG verdeeld geweest is. In de derde plaats zijn de ha-opbrengsten in Nederland, ken van de hoogst produktieve gebieden van de E G , de laatste jaren blijven groeien. Hoewel sorns anders beweerd wordt is uit het voorgaande niet af te leiden dat de groei van de produktie per ha en per koe sterk aan het afnernen is (zie ook hoofdstuk 5). Dit is zelfs niet het geval in gebieden die op dat punt het verst gevorderd zijn (zie bijvoorbeeld tabel B.5.6) en het is dan ook geen erg gewaagde bewering dat deze groei vooreerst nog we1 door zal gaan.Voor de gebieden die de "EG-top'' nog niet bereikt hebben mag een doorgaande groei zeker verwacht worden. Irnrners, wat in landen als Nederland en Belgie rnogelijk is, is in principe ook in andere gebieden van de E G voorstelhaar. Dit kan op enige terrnijn gigantische consequenties voor het landbouwbeleid van de EG hebben. Een klein rekenvoorbeeld kan in dit kader verduidelijkend zijn. Wanneer het areaal bebouwd met tarwe in de E G gelijk blijft en de gerniddelde produktie per ha in de EG gelijk wordt aan die in Nederland in 1975 (5 ton per ha) dan kornt daardoor de totale tarweproduktie van de E G zo'n 20% hoger te liggen dan zij in 1981 was. Zou het EG-gerniddelde gelijk worden aan de Nederlandse produktie per ha in 1983 (zo'n 7 ton) dan ligt de totale produktie al70% hoger dan de werkelijke EG-produktie in 1981.Voor rnelk lag de produktie per koe in de EG-9 in

Figuur B.5.5 Groei van de gemiddelde opbrengsten per ha van tarwe per regio in Oh over de periode 1950-1973

I

Bron: Strijker. 1982. p. 6 .

Tabel B.5.5 Niveau en gemiddelde jaarlijkse groei van de produktie per ha of per dier, in kgljaren en procentljaar BRD

FR

IT

NL BLEUa)

UK IRL

D K EG-9

Tarwe kg/ha in 1981 1950-1974: - kgljaar - %ljaar 1974-1981: - kg/jaar - %ljaar Gerst kg/ha in 1981 1950-1974: - kgljaar - %ljaar 1974-1981: - kgljaar - %ljaar Korrelmais kglha in 1981 1950-1974: - kgljaar - %ljaar 1974-1981: - kgljaar - %ljaar Aardappelen kglha in 1981 1950-1974: - kg/jaar - %ljaar 1974- 1981: - kgljaar - %ljaar Suikerbieten kg/ha in 1981 1950-1974: - kgljaar - %ljaar 1974-1981: - kgljaar - %ljaar Melk, kglkoel jaar in 1981 1955-1974: - kgljaar - %ljaar 1974-1981: - kg/jaar - %ljaar a) 1950 en 1974: alleen Belgie. b) 1980. Berekend uit: Eurostat, Basisstatistieken van de Gemeenschap, 1975-1976, Luxemburg. Eurostat, Landbouwstatistisch Jaarboek, Luxemburg, 1984. OECD, Milk and milkproducts balances in O E C D member countries, 1955-1970, Statistical Working Paper no. 4, 1972.

1981 lager dan die in Nederland in 1975. Zou de produktie per koe in de EG-9 ooit oplopen tot het niveau wat Nederland nu bereikt heeft dan zou de EG-produktie daarmee zo'n 30% hoger komen te liggen dan nu het geval is. Bij een niet of nauwelijks groeiende vraag naar beide produkten binnen de E G zouden dergelijke produktietoenames geheel als overschot weggewerkt moeten worden.

Tabel B.5.6 Produktie van enkele akkerbouwgewassen (kglha) en melkproduktie (kglkoe), in Nederland, tussen 195611960 en 1984

Wintertarwe Wintergerst Consumptieaardappelena) Suikerbieten Melk b)

4500 4600 4700 4900 5100 6100 6400 6900 7600 7100 7900 3900 3800 3900 3900 4500 4900 5500 5400 5700 5500 6300 26500 30000 34500 35500 32900 36000 38000 39900 41100 34100 42700 42000 42000 47000 45500 43500 44500 49000 54000 59500 46500 54000 4205 4200 . 4390 4650 5030 5080 5170 5300 5305 .

a) Vanaf 1970, inclusief pootaardappelen. b) 195611960 = 1960, 196111965 = 1965. Bron: LEI, Landbouwcijfers, 1983 en 1985. CBS, Statistiek van d e land- en tuinbouw, 1970.

Annex 1 bij bijlage 5. Curnulatieve produktieverdeling in de EG-6

% areaal

% areaal

% areaal

'loareaal

I aardappels

e,

90

-2

80

-?

70

-g

60

-

a

50 40

-

0

10 20 30 40 50 60

70

Berekend uit: Meester, 1980.

80

90 100 "loareaal

0

10 20 30 40 50 60

70 80

90 100 % areaal

Bijlage 6. D e ontwikkeling van de agrarische handel van Nederland

1. D e invloed van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid op de internationale handel

De marktsituatie van vrijwel alle landbouwprodukten in de EG wordt in meerdere of mindere mate bei'nvloed door het Gemeenschappelijk landbouwbeleid.Voor produkten waarvoor een marktordening functioneert is deze invloed zeer direct. Voor produkten zonder marktordening vindt meer indirecte bei'nvloeding plaats, doordat dergelijke produkten aan vraag- enlof aanbodzijde in concurrentie staan met produkten met een directe marktordening. In de loop der tijd zijn er voor steeds meer produkten marktordeningen ingesteld, terwijl een verfijning van de bestaande marktordeningen doorgevoerd werd. In het volgende wordt nagegaan hoe zich, onder invloed van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid, de handel in agrarische produkten tussen Nederland en andere landen ontwikkeld heeft gedurende de tijd dat de EG bestaat. Daarbij wordt in belangrij ke mate gebruik gemaakt van de analyse vanThoe Schwartzenberg (1981). Speciale aandacht wordt besteed aan veranderingen in het relatieve belang van de verschillende herkomst- en bestemmingsgebieden en aan de verschillen in ontwikkeling tussen'produkten waarvoor een zware marktordening bestaat en produkten waarvoor dat niet het geval is.Voordat echter ingegaan kan worden op de verschillen in de ontwikkeling van de handelsstromen, moet aandacht besteed worden aan een meetprobleem, dat ontstaat doordat verschillende deelmarkten verschillende prijzen kennen. 2. Hoeveelheid en waarde

De registratie van de waarde in de statistieken van de internationale handel vindt plaats op basis van de werkelijke prijs van de goederen bij het passeren van de grens, exclusief (grens-)heffingen en restituties. Deze wijze van registratie kan in bepaalde analyses ongewenste gevolgen hebben. Dit is in het bijzonder het geval wanneer de restituties of heffingen groot zijn in relatie tot de prijs en wanneer ze sterk afhangen van land van bestemming of herkomst. De internationale handel in agrarische produkten voldoet ten zeerste aan beide voorwaardcn. Voor de meeste marktordeningsprodukten in de E G geldt dat er een tamelijk groot verschil zit tussen de binnen de EG gehanteerde prijs en de prijs op de wereldmarkt. Het verschil wordt doorgaans overbrugd door een (variabele) heffing of restitutie. De statistiek van de internationale handel is, bij handel met niet-EG-landen, gebaseerd op de (meestal lage) wereldmarktprijs en bij handel met EG-partnersop de (meestal hogere) interne prijs. Bij voedselhulp, die als onderdeel van de export beschouwd wordt, wordt echter de intra-EG prijs als waarderingsgrondslag gehanteerd. Voor het handeldrijvende land of de exporteur of importeur heeft dit geen grote gevolgen, omdat door betaling van een heffing of ontvangst van een restitutie de uiteindelijke prijs in beide gevallen (ongeveer) gelijk is. Analyse van de ontwikkeling van de handel in een zekere periode op basis van waardecijfers wordt erg dubieus als het verschil tussen de interne EG-prijs en de wereldmarktprijs groot is of in de loop der tijd sterk verandert. Deze situatie heeft zich voorgedaan in de EG in de periode 1960-1980.Het hanteren van waarde-, respectievelijk hoeveelheidsmaatstaf kan zelfs tot tegengestelde conclusies leiden, wat gei'llustreerd wordt in de tabellen A, B en C in Annex 2 van deze bijlage. In de totale export van boter vanuit Nederland is het aandeel van de EG-6, i n waarde gemeten 0,478 in

1960 en 0,480 in 1980. Naar hoeveelheid gemeten ontstaat echter een heel ander beeld. In 1960 is het aandeel van de EG-6 0,449 en in 1980 0,322. In het eerste geval is het aandeel dus vrijwel gelijk gebleven, in het tweede geval is er sprake van een forse daling. Dit verschil wordt louterveroorzaakt door het verschil in prijs tussen beide bestemmingen. In 1960 is het verschil vrij klein (US $0,91 per kg voor de EG-6 en US $0,88 per kg voor bestemmingen buiten de latere EG-9). In 1980 blijkt het verschil tussen beide prijzen sterk opgelopen te zijn: US $3,77 per kg voor export naar de landen van de oudere EG-6, US $1,76 per kg voor bestemmingen buiten de EG-9 (zie Annex 1 van deze bijlage voor de gebruikte bronnen). Een dergelij ke vertekening doet zich voor bij vrijwel alle marktordeningsprodukten. Een oplossingvoor dit probleem, anders dan het gebruik van de hoeveelheidsmaatstaf na desaggregatie, is niet voorhanden. Immers, gedacht zou kunnen worden aan het gebruik van genormaliseerde prijzen, ware het niet dat ook verschillen in de samenstelling van geaggregeerde goederengroepen, of zelfs de concurrentiepositie op een bepaalde markt tot prijsverschillen tussen herkomstgebieden of tussen bestemmingsgebieden kunnen leiden. Dit kan gei'llustreerd worden met behulp van de ontwikkeling van de exportprijs van de produktgroep "fruit en noten" (SITC 057). Voor deze produktgroep bestaan in de EG geen variabele heffingen.Toch blijkt de exportprijs, afhankelijk van de bestemming nogal te fluctueren. De gemiddelde prijs bij export naar lidstaten van de EG-6 liep vanUS $203 per ton in 1960 tot US $763 per ton in 1980 en bij export naar landen buiten de EG-9 van US $139 tot US $642 per ton. Dit beeld is terug te voeren op pakketverschillen en -verschuivingen. Het voorgaande laat zien dat het op een enigszins geaggregeerd niveau nauwelijks mogelijk is gefundeerde uitspraken te doen over omvang en verandering van handelsstromen van produkten waarvoor grensheffingen en -restituties een aanmerkelijk deel van de prijs uitmaken. Waar mogelijk zal dan ook de voorkeur gegeven worden aan het gebruik van hoeveelheidsgegevens. In de overige gevallen zal zoveel mogelijk rekening gehouden worden met eventuele prijsverschillen.

3. D e export naar verschillende landengroepen Om een indruk van het verloop van de agrarische handel te krijgen worden hierna drie landengroepen onderscheiden. De eerste groep bestaat uit de lidstaten van de "oude" EG-6, de tweede uit de later toegetreden ERA-landen (Verenigd Koninkrij k, Ierland en Denemarken) en de laatste groep uit een selectie van OECD-landen (Spanje, Griekenland, USA, Australie en Nieuw-Zeeland). Daarnaast zal bij een aantal gelegenheden ook aandacht besteed worden aan de handelsrelatie met alle overige landen (alle landen buiten de EG-9). In tabel B.6.1 is de ontwikkeling van de waarde van de agrarische export uit Nederland naar de drie bestemmingen voor een aantal jaren opgenomen. De verschillen in de ontwikkeling van de agrarische export naar de drie onderscheiden bestemmingen blijken zeer groot te zijn. D e export naar de EG-6 blijkt verreweg het snelst gegroeid te zijn, waarbij vooral de verdrievoudiging in de periode 1960-1970 opvalt. In diezelfde periode is de export naar de later toegetreden ERA-landen nauwelijks toegenomen. Omdat de tabel op lopende prijzen gebaseerd is, vond er reeel ongetwijfeld een daling van de export plaats. In de periode 1970-1980 blijkt de waarde van de export naar de later toegetreden landen aanmerkelij k sneller toe te nemen dan dievan de export naar de EG-6. Het is voor de hand liggend dat deze ontwikkeling verband houdt met hun toetreding.Tot slot blijkt de export naar de selecteerde OECD-landen over de hele periode vrijwel even snel gegroeid te zijn als die naar de toegetreden EFTA-landen. Deze groei is echter veel gelijkmatiger: ongeveer een verdubbeling in nominale termen per 5 jaar vanaf 1965.

Tabel B.6.1 Export van Nederland naar 3 landengroepen op basis van de waardeontwikkeling

(US $),1960=100

EG-6 UK, Denemarken, lerland Geselecteerde OECD-landen Bron: Zie Annex 1 van deze bijlage.

Tabel B.6.2 Ontwikkeling van de waarde van de agrarische en totale export van Nederland,

1960-1980 Procentuele verandering per periode

-

- -

EG-6 UK, Denernarken en Ierland Geselecteerde OECD-landen

1975-1980

Waarde (rnln. US $)

1960-1970

1970-1975

1960

agr. tot.

agr. tot.

agr.

tot.

agr.

240 301

156 186

86

117

631

412

6

36

588

191

544

1488 7511

86 120

85

91

91

269

730 3388

tot.

1980

agr.

tot

-

12

90

133 201

1819 10213 45127

Bron: Zie Annex 1 van deze bijlage.

Een vergelijking van de hier geschetste ontwikkeling van de agrarische export met die van de totale Nederlandse export (tabel B.6.2) leert dat de waarde van de totale export naar alle bestemmingen sneller gegroeid is dan die van de agrarische export.Verklaring hiervoor kan zijn dat in de periode van wederopbouw na deTweedeWereldoorlog de industrie niet in staat was in belangrijke mate aan de export bij te dragen. De export van industriele goederen kwam in het begin van de periode 1960-1980 goed o p gang. De export van agrarische produktenlag toen a1 op een betrekkelijk hoog niveau. De in tabel B.6.2 geconstateerde sterke stijging van de agrarische exporten in de periode 1960-1980is niet uniek voor Nederland. Als we de ontwikkeling van de waarde van de agrarische export van Nederland en van de EG-9 met elkaar vergelijken, dan blijken beide tussen 1958 en 1980 met 13,6% per jaar nominaal gegroeid te zijn. De intra-EG-9 export groeide zowel voor Nederland als voor de EG-9 wat harder dan de handel met derde landen. Zo groeide de export van Nederland naar de EG-9 van 1958 tot 1980 met 13,9% en die van de EG-9 met 14,6%, beide per jaar. In tabel B.6.3 is de verhouding tussen agrarische export en de totale export voor een aantal jaren weergegeven voor de in de vorige tabellen beschouwde landen. Het aandeel van de agrarische export in de totale export naar EG-6 landen blijkt sinds 1960 fors gedaald te zijn. Voor de andere bestemmingen wisselt het beeld nogal. Voor sommige landen (Denemarken, Spanje en Australie) is het percentage gestegen, voor andere (USA, Nieuw-Zeeland, UK en Ierland) is het gedaald. Opvallend is we1 dat het aandeel agrarische export in de totale export naar de verschillende bestemmingen meer gelijk geworden is. Hoewel het exportpakket van bestemming tot bestemming sterk kan verschillen blij kt de agrarische export een tamelijk vast deel van de totale export te zijn gaan vormen.

Tabel B.6.3 Percentage agrarische export in de totale waarde van de Nederlandse export naar een aantal bestemmingen in een aantal jaren

BLEU FR BRD IT DK UK I RL GR sP NZ AUS USA WERELD Bron: Zie Annex 1 van deze bijlage

4. D e export van marktordeningsprodukten Na het hiervoor geschetste beeld van de agrarische export is het zinvol in te gaan op de mogelijke verschillen in ontwikkeling van de export van marktordenings- en niet-marktordeningsprodukten. Een belangrijk probleem wat zich daarbij voordoet is dat de feitelijke intensiteit van de marktordening van produkt tot produkt verschilt, zonder dat deze eenduidig gemeten kan worden. Daarenboven legt de produktclassificatie in de internationale handelsstatistieken een aantal beperkingen op. Om een mogelijk verschil in de handelspatronen van beide categorieen produkten goed te kunnen registreren zijn een aantal produkten waarvoor een zware marktordening fungeert tot CCn groep samengevoegd (M.O.). Daarnaast zijn een aantal produkten waarvoor in het geheel geen, of feitelijk geen marktordening bestaat, samengenomen als specifieke niet-marktordeningsprodukten (N.M.O.). De samenstelling van beide groepen is opgenomen in Annex 1 van deze bijlage. Het zal duidelijk zijn dat er daarnaast nog andere produkten bestaan, waardoor de som van d e groepen M.O. en N.M.O. kleiner is dan de totale agrarische export (ruim de helft van de agrarische export wordt gedekt). Deze restgroep bevat bijvoorbeeld belangrijke produkten als varkens- en pluimveevlees en ook de meeste veevoergrondstoffen. Tabel B.6.4 geeft een samenvatting van het verloop van het aandeel van de geselecteerde marktordenings- en niet-marktordeningsprodukten in de agrarische export. Uit de tabel blijkt dat de export van M.0.-produkten naar de lidstaten van de EG-6 vrij sterk gedaald is. Omgekeerd is de export van M.0.-produkten naar derde landen vrij sterk toegenomen. De export naar de in 1973 toegetreden landen vertoont een merkwaardig beeld. Over de gehele periode is er sprake van een lichte toename van de export van M.0.-produkten, maar het aandeel in 1975 komt daar zeer ver boven. Het hoge aandeel M.0.-produkten in de export naar die landen in dat jaar, en overigens in een groot deel van de 70-er jaren, wordt veroorzaakt door re-export van mais. Door de in die jaren geldende compenserende heffingen en restituties wegens de toetreding tot de EG was het voordelig mais uit met name de USA niet rechtstreeks naar hetverenigd Koninkrijk en Ierland te exporteren, maar deze transacties via Rotterdam te laten verlopen. Dit leidde tot tijdelijk zeer hoge importen en exporten van granen. Later ebde dit voordeel weg, waarna de handelsroute via Rotterdam weer verdween. Het aandeel niet-marktordeningsprodukten blijkt in de beschouwde periode niet sterk te fluctueren. Per saldo daalt het aandeel enigszins. De relatief lage score van de geselecteerde OECD-landen wordt

voor een belangrij k deel veroorzaakt door het zeer grote percentage overige agrarische produkten in de export (vooral bier) waardoor het aandeel M . 0 . - en N.M.0.-produkten relatief klein is. Wanneer het aandeel van de groep M.O. en de groep N.M.O. opgeteld wordt blijkt dat hun gezamenlijk aandeel in de loop der tijd gedaald is. De oorzaak is vooral de sterk gestegen invoer van veevoergrondstoffen, daarenboven de toegenomen produktie en export van produkten uit de intensieve veehouderij. Deze laatste produktierichting is overigens in sterke mate afhankelijk van de import van veevoergrondstoffen. Haar ontwikkeling is in belangrijke mate te danken aan de vestigingsplaats: dicht bij Rotterdam, waar deze "goedkope substituten" voor het M.0.-produkt granen ons land binnenkomen. Per saldo fluctueert het aandeel M.0.-produkten in de export, zowel over de landen als in de tijd, sterker dan het aandeel N.M.0.-produkten. Daarbij is de afzet naar niet-EG-landen relatief toegenomen. Deze ontwikkeling is in werkelij kheid scherper dan tabel B.6.4 suggereert, omdat deze tabel o p de exportwaarde in plaats van de -hoeveelheid gebaseerd is. Juist bij marktordeningsprodukten is in de beschouwde periode de prijs binnen de EG veel sterker gestegen dan de prijs die buiten de E G bedongen kon worden. In tabel B.6.4 is de export naar niet-EG-landen derhalve in meer recente jaren toenemend ondergewaardeerd, een situatie die gei'llustreerd wordt in tabel B.6.5. ECn van de facetten van het creeren van een gemeenschappelijke markt was en is de communautaire preferentie. Voor Nederland zou het instellen van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid op het eerste gezicht moeten resulteren in een handelsverschuiving van derde landen naar de EG. Daarbij zouden geen wezenlijke verschillen tussen produkten met een zware marktordening en produkten zonder marktordening hoeven te ontstaan. Immers, het was de bedoeling via besturing van de markten voor een beperkt aantal produkten ook de markten van de overige landbouwprodukten te manipuleren. In tabel B.6.6 wordt de relatieve ontwikkeling van de export van een aantal agrarische produkten weergegeven. Tabel B.6.4 Percentage M . 0 . - , N.M.0.-, en uverige produkten in de waarde van de Nederlandse agrarische export naar verschillende bestemmingen (vow de definiering van de groepen M . O . en N . M . O . wordt verwezen naar de tekst)

M.O. ("zware marktorden~ng")

N.M.O. ("geen marktordenlng")

Over~geprodukten

Wereld BLEU BRD Frankrijk Italie

Denemarken Verenigd Koninkrijk lerland Toegetreden EFTA-landen Griekenland Spanje USA Australie Nieuw-Zeeland Selecteerde OECD-landen

14

17

18

20

27

18

18

9

9

10

68

65

63

71

Bron: Zie Annex 1 van deze bijlage.

195

63

I

Tabel B.6.5 Export- en importprijs van een aantal marktordeningsprodukten bij handel met alle landen buiten de EG-9, als percentage van de prijs bij handel met landen van de E G - 6

Exportprijs in: 1960 022 023 024 041 043 044 045 061

1970

Importprijs in:

1980

1960 1970

1980

melk c n room boter kaasetc. tarwe gcrst mais diverse granen suiker

Bron: Berckend uitTabel C, A n n e x 2 bij dezc bijlage Tabel B.6.6 Verdeling van de Nederlandse exporten van een aantal produkten over bestemmingenbinnen EG-6 en buiten EG-9a), in Oh van de totale export van dat produkt (op basis van hoeveelheden)

Binnen EG-6

022 023 024 041 043 044 045 061

melk e n room boter kaasetc. tarwc gerst mais divcrse granen suiker

1960

1970

1980

1960

1970

1980

22 45 71 48 97 53 89 39

26 44 70 74 88 83 93 42

21

3 43 9 23 2 42 5 4

3 13 8 22 0 16 0 7

1 6 8 5 0 16 15 5

32 68 86 59 84 83 51

Buiten EG-9

Toegetreden EFTA-landen

1960 1970 75 12 20 29 1 5 6 57

1980

71 43 22 4 12 1 7 51

78 62 24 9 41 0 2 44

a ) Betrcft alle landcn buiten d e EG-9. Bron: Zic Annex 1 van d e z e bijlage.

Van de acht opgenomen produkten, alle met een zware marktordening, blijkt in drie gevallen het aandeel van de EG-6 in 1980 hoger te zijn dan in 1960; van het aandeel van bestemmingen buiten de EG-9 geldt dat in vier gevallen. Van een handelsverschuiving ten gunste van de EG-6 lijkt dus nauwelijks sprakc te zijn, te meer daar twee van de drie produkten waarvoor het aandeel van de EG-6 steeg, voor de export onbelangrijke produkten betreft: mais en tarwe. De achtergrond van dit resultaat ligt in de sterke toename van de Nederlandse en de EG-produktie voor de meeste hier aangehaaldc produkten .Toenemende zelfvoorzieningsgraden maakten export naar derde landen belangrij k. Deze tendens werd overigens pas zichtbaar in de 70-er jaren. In de eerste jaren van de totstandkoming van de EG nam de Nedcrlandse export van marktordeningsprodukten naar de EG-6 relatief toe; pas later ging de tegengestelde tendens van afzet op de wereldmarkt als substituut voor een verzadigde EG-markt spelen. Tabel B.6.7 illustreert dit treffend.Van 1960 tot 1975 daalt het aandeel van bestemmingen buiten de EG-9 van 0,36 naar 0,21 om daarna te stijgen tot 0,41 in 1981. Bij de niet-marktordeningsprodukten doet zich een dergelijke omslag niet voor. Het beeld wat uit tabel B.6.6 en B.6.7 naar voren komt, een groeiende gerichtheid van de handel in marktordeningsprodukten op derde landen kan te maken hebben met een groeiende doorvoer uit andere EG-landen (zie hierna).

Tabel B.6.7Aandeel van de verschillendebestemmingen (in procenten) in de totale export van resp. M . 0 . - en N.M.0.-produkten (op basis van de waarde)

M.0.-produkten:

- EG-6

-

U K , Denemarken, Ierland

- Overige bestemmingen a) Totaal (in mln. US $) N.M.0.-produkten: - EG-6 - UK, Denemarken, lerland - Overige bcstemmingen a) Totaal (in rnln. US $) a) Betrcft allc landen buitcn de EG. Bron: Zic Annex 1 van deze bijlage.

5. D e import van marktordeningsprodukten ECn van de effecten van het Gerneenschappelijk landbouwbeleid op de import van agrarische produkten zal bestaan uit een toenernende gerichtheid op de lidstaten van de E G als gebied van herkornst. Daarnaast kunnen, zoals bij de export bleek, ook andere versterkende of afzwakkende tendensen op gang kornen. In tabel B.6.8 wordt aandacht besteed aan het aandeel M.0.-produkten in de agrarische irnportwaarde, gesplitst naar een aantal herkomsten. Het aandeel M.0.-produkten in de agrarische import uit de EG-6 blijkt gestegen te zijn, een stijging die in de 70-er jaren ook Tabel B.6.8 Percentage M . 0 . - , N . M . 0 . - en overige produkten in de agrarische importen in Nederland uit een aantal herkomstgebieden, en de totale import van de drie produktgroepen

1960

1965

1970

1975

1980

1981

M.0.-produkten uit: - EG-6 - U K , Denemarken, lerland - Overige herkomsten Totale import M.0.-produkten (in mln. US $) N.M.0.-produkten uit: - EG-6 - U K , Denemarken, lerland - Overige herkomsten Totale import N.M.0.-produkten (in mln. US $) Overige agrarische produkten uit:

- EG-6 - U K , Dencmarken, Icrland - Overige hcrkomsten Totale import overige agrarische produkten (in mln. US $) Totale agrarische import in mln. US $ uit: - EG-6 - U K , Denemarken, lerland - Overige herkomsten Alle herkomsten Het hogc aandcel M.0.-produkten in 1975 weerspicgelt dc tocnemende gramimporten uit derdc landen t.b.v. veevocr. De verschuivingvan g r a m naar graanvervangers doet dat aandeel in latere jaren weer dalen en tcgelijkertijd het aandcel N.M.0.-produktcn stijgen. Bron: Zic Annex 1.

a)

geconstateerd kan worden bij de later toegetreden EFTA-landen. Het aandeel marktordeningsprodukten uit de overige landen fluctueert nogal, maar daalt per saldo tamelijk scherp van ongeveer 35% tot ongeveer 10%. Zoals min of meer te verwachten is vertoont het aandeel niet-marktordeningsprodukten een tegengesteld beeld. De op het eerste oog toenemende gerichtheid o p de E G bij de import van marktordeningsprodukten moet echter gerelativeerd worden wegens de al eerder aangehaalde vertekening van de prijs. In 1960 waren de prijzen bij import uit EG-6-landen en uit overige landen nog ongeveer gelij k, in 1980 is de importprijs betrekking hebbend op lidstaten van de EG-6 zo'n 40% hoger dan die met betrekking tot import uit derde landen. Wanneer we hiermee rekening houden dan valt de relatieve toename van de import van marktordeningsprodukten uit de EG-6 vrijwel geheel weg. De conclusie is dat de import van marktordeningsprodukten in relatie met de hele import van agrarische produkten uit lidstaten van de EG-6 op peil gebleven is, terwijl die uit derde landen vrij scherp gedaald is. Dit laatste wordt overigens voor een deel verklaard uit de sterk toegenomen import van veevoergrondstoffen uit derde landen, die weliswaar tot de agrarische import behoren maar niet of nauwelij ks tot de M.0.-produkten (zie noot bij tabel B.6.8). De hier geconstateerde tendensen zijn in tabel B.6.9 voor een aantal meer gedetailleerde produktgroepen nagegaan. Deze tabel laat een duidelijke verschuiving van derde landen naar EG-landen zien, waarbij slechts de ontwikkeling bij boter een uitzondering vormt. Dat laatste is trouwens we1 degelijk een gevolg van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid: het betreft import uit hetverenigd Koninkrijk van onder speciale condities binnengekomen Nieuw-Zeelandse boter. Tabel B.6.9Verdeling van de Nederlandse importen naar herkomst, in procenten van de totale Nederlandse importen van het betrefTende produkt (op basis van hoeveelheden)

Binnen EG-6

022 023 024 041 043 044 045 061

Toegetreden EFTA-landen

Buiten EG-9

melk en room boter kaasetc. tarwe gerst mais diverse granen suiker

Het betreft importen die oorspronkelijkvia Rotterdam liepen, maar latcr in toenemende mate via Antwerpen afgewikkeld werden. D e Nederlandse import verschoof daardoor van "land van produktie" naar Belgie. Bron: Zie Annex 1.

a)

6, Doorvoer als mogelijke oorzaak

D e verschuiving van importen van landen buiten de EG-9 naar landen daarbinnen en de verschuiving van de export naar landen buiten de EG-9 kan te maken hebben met verborgen doorvoer. Het zou zowel doorvoer van derde landen naar EG-lidstaten kunnen betreffen als doorvoer van binnen de EG naar derde landen. Hoewel doorvoer indien mogelijk buiten de handelsstatistieken gelaten wordt, kan registratie (als import kn als export) vaak niet vermeden worden. In dat geval is doorvoer niet als zodanig

herkenbaar. Daardoor zijn harde uitspraken over de omvang van deze doorvoer niet mogelijk. Wel is voor enkele produktgroepcn aan te gcven wat de gevolgen zouden zijn voor de geografische verdeling van export en import als alle import uit de BR-Duitsland, respcctievelijk export naar BR-Duitsland in wezen doorvoer zou zijn (zie de tabellen B.6.10 en B.6.11). Daarbij is uitgegaan van een zo h a g mogelijke desaggregatic binnen de produktgroepen, een op NIMEXE-nummers gebaseerde verdere opsplitsing van de SITC-5 code. Op dat niveau is de export naar derdc landen verminderd met de import uit West-Duitsland. Vervolgens heeft sommatic tot het niveau van de produktgroep plaatsgevonden. De resultaten staan vermeld in tabel B.6.10. Tabel B.6.10 Verdeling van d e Nederlandse exporten naar bestemming, waarbij alle invoer uit West-Duitsland als doorvoer naar landen buiten de EG-9 beschouwd is, 1980, op basis van hoeveelheden (totale export van het betreffende produkt is 100)

022 023 024 061

melk en room boter kaas en wrongel suiker en honing

Exportaandeel EG-6

Exportaandeel UK. Dcncmarken, Icrland

Exportaandecl landen buitcn EG-9

25 36 69 51

I 5 8 6

74 59 23 43

Zoals te verwachten is levert deze wijze van rekenen in vergelijking met tabel B.6.6 een iets hoger exportaandeel van de EG-6 en een wat lager aandeel van derde landen. De bij tabel B.6.6 geconstateerde groei van het aandeel van derde landen in de export wordt er enigszins door afgezwakt, maar blijft als zodanig bestaan. Bij de importen zijn de gevolgen van de correctie voor doorvoer wat groter dan bij de exporten. Bij tabel B.6.9 werd een verschuiving van importen geconstateerd, waarbij de EG-6 meer en meer leverancier wordt ten koste van derde landen. Als we rekening houden met mogelijke doorvoer naarwest-Duitsland dan blijkt deze tendens nog nadrukkelijker te bestaan.Tabel B.6.11 laat dit zien. Tabel B.6.11 Verdeling van de Nederlandse importen naar herkomst, waarhij alle uitvoernaar West-Duitsland als doorvoer uit landen buiten de EG-9 beschouwd is, 1980, op basis van hoeveelheden (totale import van het betreffende produkt is 100) Exportaandecl EG-6

041 043 044 045 061

tarwe gcrst mais diversegranen suiker

67 84 58 59 35

lerland

Exportaandeel landen bu~tcn EG-9

9 16 '0 5 0

24 0 42 36 65

Exportaandeel

U K . Denemarken.

7. Resume

In de periode 1960-1980 is de Nederlandse export van agrarische produkten naar EG-lidstaten sneller gegroeid dan die naar niet-lidstaten. Gemiddeld genomen blijkt voor alle bestemmingen te gelden dat de agrarische export wat minder snel gegroeid is dan de totale export. Er zijn echter nogal wat verschillen in ontwikkeling, waardoor het mogelijk was, dat het aandeel agrarische export in de totale export, wat in 1960 van bestemming tot bestemming sterk verschilde, in 1980 tamelijk uniform geworden is (namelijk ongeveer 20%).

D e analyse van d e invloed van het bestaan van zware marktordeningen voor sommige produkten o p d e internationale handel is gecompliceerd door d e wijze waarop d e handel geregistreerd wordt. Registratie van d e waarde vindt plaats tegen d e uitvoer- of invoerprijs exclusief heffingen en subsidies. Bij d e meeste zware mar,ktordeningsprodukten is in d e periode 1960-1980 het verschil tussen d e (hoge) intra-EG-prijs en d e (lagere) wereldmarktprijs tot zo'n 30% van d e intra-EG-prijs opgelopen. Dit leidt e r toe dat de ontwikkeling van d e waarde van d e export en d e import van marktordeningsprodukten naar d e E G zo'n 40% overgewaardeerd is. Houdt men enige rekening met deze waarderingsproblemen, door zoveel mogelij k in hoeveelheden te rekenen dan blijken in de periode 1960-1980 bij de export twee tegengesteld werkende fenomenen o p te treden. In eerste instantie blij kt zowel bij marktordenings- als bij niet-marktordeningsprodukten een groeiende gerichtheid o p d e E G te bestaan. Daar tegenover staat dat bij de marktordeningsprodukten in d e 70-er jaren een tendens richting niet-EG-landen begint o p te treden. D e eerste tendens, in d e richting van de E G , zal veroorzaakt zijn door d e communautaire preferentie. D e tegengestelde tendens heeft waarschijnlijk te maken met d e door d e relatief hoge prijzen gestimuleerde produktie die in toenemende mate een uitweg o p d e wereldmarkt vond. D e hier gevonden tendens houdt in een aantal gevallen overigens waarschijnlijk verband met verborgen doorvoer uit andere EG-landen. Bij de ontwikkeling van d e importen blijkt het aandeel marktordeningsprodukten in d e handel met d e EG-6 tamelijk constant gebleven te zijn. In d e importen uit derde landen daalde dit aandeel scherp, veroorzaakt door d e toegenomen import van graanvervangende veevoergrondstoffen uit derde landen. Uit deze ontwikkeling volgt dat d e import van marktordeningsprodukten zich in toenemende mate geconcentreerd heeft o p d e E G en dus in afnemende mate op derde landen. Bij alle 8 geanalyseerde produkten doet zich deze tendens voor. Nu doemt d e vraag o p of d e toenemende gerichtheid van d e Nederlandse exporten van marktordeningsprodukten op derde landen een wenselij ke ontwikkeling is en of deze ontwikkeling ook in d e toekomst gehandhaafd blijft. D e sterke groei van de EG-markt maakte een groeiende gerichtheid op die markt voor d e hand liggend en tot o p zekere hoogte kan d e E G d o o r Nederland als thuismarkt beschouwd worden. Zolang o p die markt ruimte is voor een groeiende afzet, is het een goede ontwikkeling dat die ruimte ook benut wordt. Voor d e marktordeningsprodukten is d e ruimte o p d e EG-markt steeds kleiner geworden. D e Nederlandse exporteurs hebben een verdere groei van exporten daarom buiten die markt gezocht en gevonden. Men kan zelfs stellen dat Nederland voor een deel d e produktieoverschotten van marktordeningsprodukten van d e E G o p d e wereldmarkt is gaan afzetten. O o k dit kan men positief beoordelen zolang die exporten niet volledig afhankelijk geworden zijn van subsidies. E n dat laatste is bij d e meeste marktordeningsprodukten nu juist we1 het geval. Men magdan ook verwachten dat met het indammen van d e overschotten een deel van d e export naar derde landen wegvalt. Men mag aannemen dat die exporteurs echter zodanig ingevoerd zijn o p d e markten van'derde landen, dat z e in staat zijn een redelijke positie o p die markten te handhaven als d e exportsubsidies zouden verminderen. Het wegwerken van overschotten betreft vooral bulkprodukten e n die export zal in d e toekomst waarschijnlijk niet meer zo hard groeien. D e overige exporten hoeven daaronder echter niet te lijden omdat een eventuele vermindering van exportsubsidies ongelwijfeld veroorzaakt zal worden door een toenadering tussen E G - en wereldmarktprijs.

DEFINITIES: SITC-nummer

Omschrijving

* Marktordeningsprodukten (M.O.). rundvlees zuivel en eieren granen en graanprodukten suiker en honing wijn

* Niet-marktordeningsprodukten (N.M.O.)

-

0.57 (in de jaren tot 1976 de som van 051 en 052) - 0.54 - 292.6 - 292.7 (voor 1960 is deze groep vervangen door 292. Het feitelijk verschil is klein)

fruit en noten, vers of gedroogd, excl oliehoudende noten groenten bollen en planten bloemen

* Totaal handel: SITCO-9 * Agrarische handel: SITCO, 4,11,22,29. BRONNEN: 1960-1980: *

1981:

*

OECD,Trade by Commodities, div. jaren aangevuld met: - CBS, Maandstatistiek van de in-, uit- en doorvoer per land, 1960, Zeist, 1961; - FAO,TradeYearbook, div. jaren. U N , CommodityTrade Statistics, 1981.

KOERSEN: Omrekening van HFI naar US $, waar nodig, tegen de koers die vermeld wordt in: 'OECD,Trade by Commodities.

Annex 2 bij bijlage 6

Tabel A. Verdeling in % van de Nederlandse exporten en importen over de verschillende bestemmingen en herkomsten naar hoeveelheden

EG-6

UK, Ierland en Denernarken

1960 1970 1980 1960 1970 1980 EXPORT 022 023 024 041 043 044 045 061

rnelk en room boter kaas en wrongel tarwe gerst rnais overige granen suiker

057 fruit en noten 054 groenten 292 div. plantaardig rnateriaal (bloernen, planten, bollen) IMPORT

022 023 024 041 043 044 045 061

rnelk en room boter kaasen wrongel tarwe gerst rnais overige granen suiker

057 fruit en noten 054 groenten 292 div. plantaardig rnateriaal (bollen, bloemen, planten) Berekend uit: Zie Annex 1 bij bijlage 6.

Besternrningenlherkornsten buiten EG-9

1960

1970

1980

Annex 2 bij bijlage 6 (vervolg)

Tabel B. Verdeling in '10 van de Nederlandse exporten en impnrten over de verschillende bestemmingen en herkomsten naar waarde

U K , Ierland en Denemarken

EG-6

1960 1970 1980

1960 1970

Bestemmingcn/herkomsten buiten EG-9

1980

1960

1970

1980

EXPORT 022 023 024 041 043 044 045 061

melk en room boter kaas en wrongel tarwe gerst mais overige granen suiker

057 fruit en noten 054 groenten 292 div. plantaardig materiaal (bollen, plantenen bloemen)

86 65

88 73

78 70

8 20

3 12

16 15

5 15

9 15

7 15

42

63

71

21

9

8

37

28

21

78 100 54 8 15 1 2 6

98 99 90 62 91 24 13 64

76 50 89 57 84 65 57 47

2 0 7 0 6 0 2 6

1 0 2 0 2 0 10 0

24 50 7 7 16 0 5 2

20 0 39 92 79 99 96 88

I 1 7 38 6 76 77 36

0 0 4 36 0 35 38 52

19 38

27 30

21 20

1 4

0 8

1 4

80 58

73 62

78 76

29

41

37

9

11

9

62

48

54

IMPORT 022 023 024 041 043 044 045 061

melk en room boter kaas en wrongel tarwe gent mais overige granen suiker

057 fruit en noten 054 groenten 292 div. plantaardig materiaal (bollen. planten, bloemen)

Annex 2 bij bijlage 6 (vervolg)

Tabel C. Export- en importprijzen voor verschillende bestemmingen in US $ per ton. Tussen haakjes: onbetrouwbaar wegens kleine verhandelde hoeveelheid totaal

EG6

DK, UK, IRL

rest a)

1960 EXPORT 022 melken room 023 boter 024 kaas en wrongel 041 tarwe 043 gerst 044 mais 045 ov.granen 061 suiker 057 fruit en noten 054 groenten 292 div. plantaardig mat (bollen, planten en bloemen) IMPORT 022 melken room 023 boter 024 kaas en wrongel 041 tarwe 043 gerst 044 mais 045 ov.granen 061 suiker 057 fruit en noten 054 groenten 292 div. plantaardig mat (bollen, planten en bloemen) a) Herkomsten/bestemmingen buiten EG-9. Berekend uit: Zie Annex 1 bij bijlage 6.

totaal

1970

EG6

DK, UK, IRL

rest a)

totaal

1980

EG6

DK, UK, I RL

rest a)

Annex 2 bij bijlage 6 (vervolg)

Tabel D. Waarde van de Nederlandse uitvoer van marktordenings-en niet-markt-ordeningsprodukten a) (in mln. U S $)

M.0.-produkten: - EG-6 - U K , D K e n IRL - Overige besternrningen

243 31 151

298 50 188

649 40 255

Totaal

425

536

944 2890 4620 4973

1632 2625 2607 656 284 325 602 1711 2041

N.M.0.-produkten: - EG-6 - U K , D K e n IRL - Overige bestemmingen -

Totaal a)

Definitie marktordenings- e n niet-marktordeningsprodukten e n bron: Z i e Annex 1 bij bijlage 6.

Bijlage 7. Enige gegevens over de Spaanse positie in de uitgebreide EG

Produktie Consumptie Spanje Spanje 1000 ton I000 ton

Zelfvoorzienings graad Spanje

Produktie EG-10 1000ton

Prod. prijs Spanje t.0.v. EG-I0 in % van de EG-prijs

Granen

- tarwe

-

gerst

- mais - rijst - overig Aardappelen Suiker Peulvruchten Verse groenten excl. tomaten Tomaten Citrusfruit Overigversfruit Vlees

- rundvlees

-

varkensvlees

- schape- en geitevlees gevogelte - wild Eieren

-

Verse melk Condens Niet-magere melkpoeder Magere melkpoeder Kaas Boter Olijfolie Andere plantaardige olie Wijn

* Suikerbieten x Ongeveer gelijk . Onbekend Berekend uit: - Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacion, Manual de estadistica agraria, 1982, pp. 81-82 - Eurostat, Plantaardige produktie, div. jaren. - Commission des Communautes Europeennes, negotiations pour I'adhesion de I'Espagne a la Communaute, Agriculture, Brussel, 12-1-1984. - Lapeyre, 1984.

Bijlage 8. Regio's waarvan het grootste deel van het grondgebied erkend is als berg- of probleemgebied in de zin van Richtlijn 75/268/EEG betreffende de landbouw in bergstreken en in sommige probleemgebieden

Met enige aanvullingen overgenomen uit Jacobs en Strijker

Ackermann, P. (1970), Die deutsche Bauernverband im politischen Kriifrespiel der Bundesrepublik Deutschland (Die Einflussnahme des DBVauf die Enrscheidung iiber den europai'sche Gerreidepreis), Tiibingen Atlantic Institute (l970), 'A future for European agriculture', Atlantic Papers no. 4 , Paris Auberger, B. (1980), 'Quelle politique agricole commune pour demain?', Revue du Marcht Commun, pp. 519-526 Baade, F. (1952), Brot fur ganz Europa, HamburgIBerlijn Baere, H. de, I. de Gruben en F. Beullens (1976). 'Het Gemeenschappelijk landbouwbeleid', CLEO-schrifren 13, Heverlee Bakker,T. (1984), 'Horizonten van zelfvoorziening', Publikatie 1.17, LEI, Den Haag Balz, M., S. Martelli, R. Meimberg, e.a. (1981), Die Agrarstrukturpolitik in den Liindern der Europarschen Gemeinschaft - Ziele, Programme, Massnahmen, Band Ill, IFO, Miinchen Baudet, B. (1984), La guerre commerciale agricole, Bureau d'informations Europeennes, Brussel Bergmann, D. (1972), 'European agricultural policy: a French viewpoint', in H. Priebe, D. Bergmann en J. Horring, 'Fields of conflicts in European farm policy', Agricultural Trade Paper No. 3, Trade Policy Research Centre, London Bergmann, D. (1984), 'North-south balances and conflicts within the Community', European Review of Agricultural Economics,Vol. 11, no. 2, pp. 151-157 Blom, J.C. (1981). . Stabilisatie van de inrernationale graanmarkt, Rotterdam Blom, J.C. (1985), 'Een geregionaliseerd beleidsmodel voor de graan- en mengvoedergrondstoffenmarkt in de Europese Gemeenschap', Onderzoekverslag, LEI, Den Haag (te verschijnen) Bockenhoff, E. en A. Schmidt (1984). 'Vorausschau auf den Rindermarkt', Agrarwirtschaft. Jahrgang 33, Heft 2, pp. 41-45 B0er.T. de, en H. Jacobs (z.j.), Guide ro the agriculrural data collecred for the regions of the countries of rhe European Communiries, 1950-1973, Institute for Economic Research, Groningen Bosma. G.T.P. (1984), 'De marktordening voor tuinbouwprodukten', Bedrijfsontwikkeling, jaargang 15, no. 10, pp. 824-826

Boven, B. van en D.W. de Hoop (1979), 'Verkenningen van de economische mogelijkheden van de reelr van hour voor energievoorziening', Lattrlhouwkundig Tijdschrifr, vol. 91, pp. 55-58 Breedveld, J. en C. van Bruchem (1985), 'Gevolgen van een lagere melkprodukrie voor de economie', Mededeling 323, LEI, Den Haag Bruchem, C. van. G . Meesrer en J.H. Post (1981). 'De superheffing in de praktijk', lnlichring 173, LEI, Den Haag Buckwell, A.E., D.R. Harvey, ~ . ~ . ~ h o me.a. s o n(1982), The cosrs of rhe Common Agriculrural Policy, London en Canberra Buysse, D. (1984), The accession of Spain and Portugal to rhe European Communily, European News Agency, Brussel Commissie EEG (1960), Voorsrellen inzake de rorsrandbrenging en uirvoering van hergemeenschappelijk lundbouwbeleid krachrens arrikel43 van her Verdrag for oprichring van de Europese Economische Gemeenschap, Brussel Commissie EG (1968), Memorandum inzake de hervorming van de landbouw in de Europese Economische Gemeenschap, Brussel Commissie EG (1981), Regionale gevolgen van her gemeenschappelijk landbouwbeleid, Serie Regionaal Beleid, Brussel/Luxemburg Commissie EG (1983a). 'Aanpassing van her gemeenschappelijk landbouwbeleid', Bullerin van de Europese Gemeenschappen, Supplemenr 4/83, Brussel Commissie EG (1983b), Belemmeringen in her inrra-communauraire handelsverkeer, Persbericht P-9, Bureau van de woordvoerder, januari, Brussel Commissie E G (1985), De roesrand van de landbouw in de Gemeenschap, Verslag 1984, Brussel/Luxemburg , Coulomb, P. en H. Delorme (1984), 'L'argriculture francaise a I'heure de la croissance zero', Econotnie Rurnle, no. 163, sept.-oct., pp. 41-46 Doel, K. van der en G. Junne (1984), 'De dominante positie van de E G op de wereldsuikermarkt', Inrernnrionale Specraror, vol. 38, nr. 2, februari, pp. 84-89 Durand, A. (1980), 'The quantum', in Smith, L.P.F. (ed.), Alrernarive proposals for the C o m m o n Agricdrural Policy, Dublin Fischer, G . en K. Frohberg (1984), The differenrial impucr of trade liberalizafiot~in ngriculrural producrs on developing and industrialized counrries, Paper lVth European Congress of Agricultural Economists, Kiel Flowerdew, D. W. (1984). 'EEC food law and the food and drink industries', in A. Swinbank and J . A . Burns (ed.), The E E C and rhe food indusrries, Reading Friedeberg, A.S. (1985), 'Het Europese zuiveloverschot: drie wegen naar een lager melkaanbod', E S B , 70e jaargang, no. 3498,20 maart, pp. 279-281

Genske, R . (1981), 'Probleme der Budgetbelastungdurch die gemeinsame Agrarpolitik als Folge der EG-Erwciterung', in 'Agrarwirtschaft und Agrarpolitik in einer erweiterten Gemeinschaft', Schrifren der Gewisola, Band 18, Miinster-Hiltrup Georgakopoulos,T.A. en P.G. Paschos (1983), 'The costs and benefits of the CAP: Greece's experience in 19813, European Review ofAgiculrura1 Economics, vol. 10>no. 4, pp. 377-388 Haan,W.G. de (1981), 'Dc uitbreiding van de Europesc Gcmeenschap en d e belangcn van de Ncdcrlandse tuinbouw', in Landbouw russet7 vrijheid en gebondenheid, LEI, Den Haag Harvey, D.R. and L.J. Hubbard (1984), Saleable quoras, compensariot~policy and reform of rhe C A P , Paper IVth European Congress of Agricultural Economists, Kiel Hauser, H. (1983), Die Eitlfiihrung der einzelberrieblichen Milchkot~rit~genrier~~t~g in der Schweiz, Bern und Stuttgart Hayami,Y. enV.W. Ruttan (1971), Agric~ilr~iral developmenr. An inrernarional perspecrive, Baltimore and London Heidhues,T.,T. Josling, C. Ritson, e.a. (1978), 'Common prices and Europe's farm policy', Thames Essays no. I3,Trade Policy Research Centre, London Hoogervorst, N.J.P. (1985), 'Weiland voorlopig geen houtland', Boerderij, no. 17 (23 januari), jaargang 70, pp. 22-25 Jacobs, H . en D. Strijker (z.j.), Yields of agric~ilrurein the EC-regions 1950-1973, Institute for Economic Research, Groningen Janssen, M.W. (1984), 'De marktordening van de overige akkerbouwgewassen'. Bedrijfsonrwikkeling, jaargang 15, nr. 10, pp. 821-824 Johnson, J.D. en S.D. Short (1983), 'Commodity programs: who has received the benefits?', American Jo~irnalof Agriculr~iralEconomics, vol. 65, no. 5, pp. 912-921 Josling,T. en R . Barichello (1984), 'International trade and world food security: the role of developed countries since the World Food Conference', Food Policy, vol. 9, no. 4 Kamenidis, C. (1984), 'The implications on the Greek agriculture from the accession of Greece to EEC', in 'Agrarwirtschaft und Agrarpolitik in einer erweiterten Gemcinschaft', Schrifren der Gewisola, Band 18, Miinsler-Hilrrup Keane, M. en D.I.F. Lucey (1984a), Positive MCA's and rhe EEC dairy burlger, University College, Cork Keane, M. en D.I.F. Lucey (I984b), 'The UK liquid milk sector and the common agricultural policy', Discussion Paper no. 2 , University College, Cork Klatzmann, J. (1985), 'La France dans la perspective alimentaire mondiale', Economie Rurale, no. 155, pp. 9-12 Koester, U. (1977). 'The redistributional effects of the common agricultural financial system', European Review ofAgriculrura1 Ecot~omics,vol. 4, no. 4, pp. 321-345

Koestcr, U. (1981), 'Requisites and possibilities of a controlled nationalization of agricultural policy', In~ereconomics,vol. 16, pp. 61 -65 Kocster, U. (1984), 'Internationale Aspekte der EG-Agrarpolitik', Agrcrrwirtschaf/,Jahrgang 33, Heft 8 , pp. 236-243 Koester, U. en S.Tangermann (1976), Al~ernafivender A ~ r a r p o l i t i k , Miinster-Hiltrup Lapeyre, A.C., (cd.), (1984), La agricultura Espanola ante la C E E , lnstituto de Estudios Economicos. Madrid Lee, J . E . (l983), 'Somc consequences of the new reality in US Agriculture', in D.E. Brewster, W.D. Rasmusscn, G . Youngberg, e.a., eds., Farms in Transition, Arnes Louwes, S.L. (1985), 'L;~ndbouwbeleidin de EG: het bcsluitvormingsproces', Werkdocurnent W R R , Den Haag (te verschijnen) Mahk, L.P. (1984), 'Alower but more balanced protection for European agriculture', European Review ofAgricu11ural Economics,Vol. 14, no. 2 , pp. 217-234 Mancgold, D. (1984), 'Abbau des positiven Wahrungsausgleichs', Agrarwirtschaf~,Jahrgang 33, Heft 5, pp. 143-152 Marsh, J.S. (1977), 'UK agricultural policy within the European Community', C A S Paper I , Reading Marsh, J. (1980), 'The reform of the Common Agricultural Policy', in Smith, L.P.F. (cd.), A11ernativepropo.scil.s for the C o m m o n Agric~tlturalPolicy. Dublin Marsh. J. (1984), 'Unc perspective brittanique sur la PAC', Economie Rurale, 163, sept.-oct., pp. 34-40 Matthews, A. (1984), 'lerland en de Europcse Gemeenschap', Nieuw-Europa, jaargang 10, no. 3. pp. 148-161 Mecster, G . (1979). 'Prijs- en inkornensbeleid voor de landbouw in de EG: alternaticven en hun effecten', Publikatie 1.16, LEI, Den Haag Meester, G . (1980), 'Doeleinden, instrumenten en effecten van het landbouwbeleid in de EG', Publikatie 1.15, LEI, Den Haag Mecster, G . (1981). 'Het EG-landbouwbeleid in de jaren tachtig: beperkte keuzernogelijkheden uit een veelheid van alternatieven', in L a n d b o u ~~lrssen ~ vrijheid en gebondenheid, LEI, Den Haag Meester, G . (1984a), 'Une Comrnunautk devenue exportatrice nette: point de vue nkcrlandais sur I'avenir d e la Politique Agricole Commune', Economie Rurale. 163, scpt.-oct., pp. 10-14 Meester, G . (1984b), 'Melkproduktie kan op vrijwilligc basis worden teruggedrongen'. N R C . 22 rnei. p. 7

Meester, G. (1984c), 'Melk rnoet, niaar nict mate', Spil, nr. 33-34 en 35-36, pp. 15-28 Meester, G. (1985), 'De rekenkarner en het groene Europa', Symposium l S E l over de Europese Rekenkamer, 22 februari,THTwcnte Meester, G . e n A . J . Oskarn (1983), 'Analyse van de wereldvraag naar zuivelprodukten uit de EG' Onderzoekverslag No. 2, LEI, Den Haag Meester, G . en A.J. Oskarn (1984a), 'De wereldvraag naar zuivelprodukten uit de EG en de betekenis voor het afzetbeleid van dc Gerneenschap', Publikatie 1.18, LEI, Den Haag Meester, G. enA.J. Oskarn (1984b), The optimum dairy export policy and disposol of surplus dairy products for the European Community, Paper IVth European Congress of Agricultural Economists, Kiel NAJK (1983), Boer blijven, Nederland Agrarisch Jongeren Kontakt, Utrecht Nielsen,A.H. (1984), 'Le Danemark et la Politique Agricole Commune', Economie Rurale, 163, sept.-oct., pp. 15-19 NRLO (1982), 'Energiegewassen in Nederland', Studierapport 13, Nationale Raad voor Landbouwkundig Onderzoek, Den Haag NRLO (1983a), Energiegewassen in Nederland; technisch-economische vervolgst~cdieover snelgroeiend hout, Nationale Raad voor Landbouwkundig Onderzoek, Den Haag NRLO (1983b), Energiegewassen in Nederland; technisch-ecot~omischevervolgstudie over riet, Nationale Raad voor Landbouwkundig Onderzoek, Den Haag NRLO (1983c), Energiegewassen in Nederland; fechnisch-ecot~omischevervolgstudie over hennep, Nationale Raad voor Landbouwkundig Onderzoek, Den Haag OECD (1973), Supply control in agriculture, Paris OECD (1985), Report on the Committee for Agriculture on the outlook for agricultural policies and markets, Paris Paarlberg, D. (1980), Farm and food policies; issues of the 1980:s, Lincoln (Nebraska) Pedersen, J.H. (1985), The common agricultural policy and the future, some reflections on possible ways ahead, Brussel Pelkrnans, J . (1982), 'The assignment of public functions in economic integration', in Journal of C o m m o n Market Studies, vol. 21, no. 1-2, (special issue), sept.-dec. Pelkrnans, J. (1985), 'De interne EG-niarkt voor industrielc produkten', W R R Voorstudies en achtergronden V 4 7 , Den Haag Poppe, K.J. (1984), 'De Engelse aardappclteelt onder veranderendc ornstandigheden', Bedrijfsontwikkelit~g,vol. 15, pp. 973-976

Poppe, K.J. en L.C. Zachariasse (1984), 'Ontwikkelingen in de Noord-Franse landbouw' Mededeling 297, LEI, Den Haag Post, J.H., J.S. Buurma, E.H.J.M. de Kleyn, e.a. (1984), 'De waarde van agrarische grond in de Markerwaard voor de Nederlandse economic', Mededeling 319, LEI, Den Haag Rainelli, P. en F. Bonnieux (1978), 'Situation et 6volution structurelle et socio-Cconomique des regions agricoles de la Communaute',Tome 1-3, Information sur l'agriculrure, no. 52, 53, 5 4 , Commission des Communautes EuropCenes, BrusseVLuxemburg Riemsdijk, J.F. van (1972), 'Asystem of direct compensation payments to farmers as a means of reconciling short-run to long-run interests', European Review ofAgriculrura1 Economics, vol. 1, no. 2, pp. 161-189 Ritson, C. en S.Tangermann (1979), 'The economics and politics of monetary compensatory amounts', European Review ofAgric~iltura1Economics, vol. 6, no. 2, pp. 119-164 Rollo, J.M.C. en K.S. Warwick (1979), 'The CAP and resource flows among E E C member states', Working Paper no. 27, Government Economic Service, London Schmidt, E . (1983), 'Uberlegungen zu erforderlichen Anpassungen der EG-Zuckermarktordnung', Agrarwirrschafr, Jahrgang 32, Heft 9, pp. 265-274 Schmitt, G . (1980), 'Vor einewende in der Agrarpolitik?', Agrarwirrschafr, Jahrgang 29, Heft 4, pp. 97-105 Schmitt, G . (1984), 'Warum die Agrarpolitik ist, wie sie ist, und nicht, wie sie sein sollte', Agrarwirrschr~fr,Jahrgang 33, Heft 5, pp. 129-136 Schmitt, G . en S.Tangermann (1984), 'Zur Auswirkung der Agrarpreisstiitzung auf die landwirtschaftlichen Einkommen', in 'Einkommen in der Landwirtschaft - Entstehung,Verteilung,Verwendung und Beeinflussung', Schriften der Gewisola, Band 21, Miinster-Hiltrup Schwartzenberg,W.O.C. thoe, (1981), 'Ruim 100 jaar Nederlandse agrarische export in vogelvlucht', Mededeling 248, LEI, Den Haag Seebohm, E . (1981), 'Nationalstaatliche Landwirtschaftsforderung und Europai'sche Agrarpolitik. Zum Problem der Kompatibilitat nationaler Beihilfen mit der gemeinsamen Agrarpolitik', Agrarwirrschafr, Sonderheft 89, Hannover Senior-Nello, S. (1985), 'An application of public choice theory to the question of CAP reform', in J . Pelkmans, ed., Can the C A P be reformed?, European Institute of Public Administration, Maastricht, SER (1983), Advies olijfolie-problemariek, 83/27, Den Haag S E R (1984); Advies E G - L a t ~ d b o ~ i w s t r ~ i c ~ ~ i ~ i 84/03, rbeleid. Den Haag Sheehy, S.J. (1984a), 'The agri-monetary system - a reinterpretation', European Review ofAgric~rlruralEconomics,Vol. 11, no. 2, pp. 177-186

Sheehy, S.J. (1984b), 'Implications for an exporting member state of alternative reforms of the CAP dairy market', in K.J.Thomson en R.M. Warren, eds., Price and market policies in European agriculture, Newcastle uponTyne Siena Memorandum (1984). 'The Siena Memorandum on "The Reform of the Common Agricultural Policy"', European Review of Agricultural Economics,Vol. 11, no. 2, pp. 255-259 Simantov, A. (1983), International food problems,

Seminar for the Institute for Food Studies and Agro-industrial Development, 18 november, Kopenhagen Soares, F.B. (1980). 'The effects on agriculture of Portugal's entry into the EEC', in 'Agrarwirtschaft und Agrarpolitik in einer erweiterten Gemeinschaft', Schrifren der Gewisola, Band 19, Munster-Hiltrup Spitters, P.J.A. (1985), 'Afzetperspectieven voor Nederlands varkensvlees, kalfsvlees en vleeswaren in Spanje', Mededeling 322, LEI, Den Haag Strijker, D. (1982), Regional disparities in agriculture,

Paper European Congress of the Regional Science Assoc,iation, Groningen Strijker, D. (1985), 'Monetaire Compenserende Bedragen', Mededeling, LEI, Den .Haag, (te verschijnen) Tangermann, S. (1979), 'Germany's role within the CAP: Domestic problems in international perspective', Journal of Agricultural Economics, vol. 30, pp. 241-259 Tangermann, S. (1984a), 'Des objectifs pour I'agriculture europeene: le point de vue allemand', Econornie Rurale, 163, sept .-oct., pp. 20-27 Tangermann, S. (1984b), 'Guarantee thresholds - Adevice for solving the CAP surplus problem?', European review of Agricultural Economics, vol. 11, no. 2, pp. 159-168 Tarditi, S. (1984), 'La crise de la PAC: un point de vue italien', Economie Rurale, 163, sept.-oct., pp. 28-33 Thiede, G. (1984), '10 Jahreversorgungsberechnungen fur die EG', Agrarwirtschaft, Jahrgang 33, Heft 6, pp. 136-142 Tinbergen, J. (1952), O n the theory of economic policy,

Amsterdam Tracy, M. (1982). Agriculture in Western Europe, Challenge and response 1880-1980,

second edition, London,Toronto, Sydney, NewYork Trojan, C. (1985), Her Europese graanprijsdilemma,

tekst van een inleiding ter gelegenheid van de Algemene vergadering van het COCERAL, 31 mei, Brussel Tweede Kamer der Staten-Generaal (1981), 'Belastingdruk in de landbouw in de overige lid-staten van de Europese Gemeenschap', Kamerstuk 16727, 6 april, Den Haag USDA (1984), 'International trade and financial flows: implications for credit and aid', FAS Staff Report No. 2 , Washington

Veer, J. de (1984), 'Cereal substitutes, fat tax and price-distorsion', European Review ofAgricultura1 Economics,Vol. 11, no. 2 , pp. 169-176 Veer, J. de, (rapporteur), (1985a), National impact of different agricubural policy reform proposals developed within the socialist group of the European Parliament, Socialistische Fractie van het Europees Parlement, Straatsburg Veer, J. de (1985b), National agricu[tural policies, surplus problems and international unstability , Paper XIXth Congress International Association ofAgricultural Economists, Malaga Veer, J. de en D. Strijker (1985), 'Agriculture', in R. Cappelin en W. Molle, eds., Regional impacts of community policies, Aldershot (te verschijnen) Van dervelden, J.A. (1985), 'Kolenstook in de glastuinbouw: een bedrijfseconomische evaluatie', Publikatie 4.114, LEI, Den Haag Weinschenck, G. (1984). 'Neue Wege in der Einkommenspolitik - Notwendigkeiten und Realisierungschancen', in 'Einkommen in des Landwirtschaft - Entstehung,Verteilung,Venvendung und Beeinflussing', Schriffen der Gewisola, Band 21, pp. 795-815, Miinster-Hiltrup Weijden,W.J. van der, H. van derWal, H.J. de Graaf, e.a. (1984), 'Bouwstenen voor een geintegreerde landbouw', W R R Voorstudies en achtergronden V44, Den Haag Werkgroep Beter Zuivelbeleid (1983), Melken voor elke prijs, Wageningen Werkgroep Financiering Bosuitbreiding (1985). Financiering bosuitbreiding, Staatsbosbeheer, Utrecht Wit, C.T. de (1981). 'Oude wijn in nieuwe zakken', Landbouwkundig Tijdschrift, jaargang 93, no. 10, pp. 257-262 Wit, C.T. de (1984), The agricubural resource base, Lecture CHEMRAWN-111conference, June 1984, Den Haag Woltjer, E.P. (1981), 'Ontwerp-resolutie inzake maatregelen tot herstel van het marktevenwicht in de melksector', Zittingsdocumenten 1980-81, Europees Parlement, document 1-827/80,22 januari, Straatsburg

In de reeks'voorstudies en achtergronden'van de WRR zijn tot nu toeverschenen: In de eerste raadsperiode: V 1. W.A.W. van Walstijn e.a.: Kansen op onderwijs; een literatuurstudie over ongelijkheid in het Nederlandse onderwijs (1975)' V 2.

I.J. Schoonenboom en H.M. In 2 Veld-Langeveld: De emancipatie van de vrouw (1976)*

V 3.

G.R. Mustert: Van dubbeltjes en kwartjes: een literatuurstudie over ongelijkheid in de Nederlandse inkomensverdeling (1976)

V 4.

IVAflnstituut voor Sociaal-Wetenschappelijk Onderzoek van de Katholieke HogeschoolTilburg: Deverdeling en de waardering van arbeid; een studie over ongelijkheid in het arbeidsbestel (1976)*

V 5. 'Adviseren aan de overheid', met bijdragen van economische, juridische en politicologische bestuurskundigen (1977)' V 6. Verslag Eerste Raadsperiode: 1972-1977*

In de tweede raadsperiode: V 7. J.J.C. Voorhoeve: Internationale macht en interne autonomie- Een verkenning van de Nederlandse situatie (1978)* V 8. W.M. de Jong: Technieken wetenschap als basisvoor industriele innovatie -Verslag van een reeks van interviews (1978)* V 9.

R. Gerritsellnstituut voor Onderzoekvan Overheidsuitgaven: De publieke sector: ontwikkeling en waardevorming - Een vooronderzoek (1979)'

V10. Vakgroep Planning en BeleidlSociologisch lnstituut Rijksuniversiteit Utrecht: Konsumptieverandering in maatschappelijk perspectief (1979)' V11.

R. Penninx: Naar een algemeen etnisch minderhedenbeleid? Opgenomen in rapport nr. 17 (1979)

V12.

De quartaire sector - Maatschappelijke behoeften en werkgelegenheid Verslag van een werkconferentie (1979)

V13. W. Driehuis en P.J. van den Noord: Produktie, werkgelegenheid en sectorstructuur i n Nederland 1960-1985 Modelstudie bij het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980) V14. S.K. Kuipers, J. Muysken, D.J. van den Berg en A.H. van Zon: Sectorstructuur en economische groei: een eenvoudig groeimodel met zes sectoren van de Nederlandse economie i n de periode na de tweede wereldoorlog Modelstudie bij het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)' V15.

F. Muller, P.J.J. Lesuis en N.M. Boxhoorn: Een multisectormodel voor de Nederlandse economie i n 23 bedrijfstakken F. Muller: Veranderingen in de sectorstructuur van de Nederlandse economie 1950-1990 Modelstudie bij het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)

Uitverkocht

A.B.T.M. van Schaik: Arbeidsplaatsen, bezettingsgraad en werkgelegenheid 'in dertien bedrijfstakken Modelstudie bij het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)* A.J. Basoski,A. Budd,A. Kalff, L.B.M. Mennes, F. Rack6 en J.C. Ramaer: Exportbeleid en sectorstructuurbeleid Pre-adviezen bij het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)* J.J. van Duijn, M.J. Ellman, C.A. de Feyter, C. Inja, H.W. de Jong, M.L. Mogendorff en P. VerLoren van Themaat: Sectorstructuurbeleid: mogelijkheden en beperkingen Pre-adviezen bij het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)* C.P.A. Bartels: Regio's aan het werk: ontwikkelingen in de ruimtelijke spreiding van economische activiteiten in Nederland Studie bij het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie

(1980)* M.Th. Brouwer, W. Driehuis, K.A. Koekoek, J. Kol, L.B.M. Mennes, P.J. van den Noord, D. Sinke, K. Vijlbrief en J.C. van Ours: Raming van de finale bestedingen en enkele andere grootheden i n Nederland in 1985 Technische nota's bij het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)* J.A.H. Bron: Arbeidsaanbod-projecties 1980-2000(1980)* P.Thoenes, R.J. In 't Veld, 1.Th.M. Sne1len.A. Faludi: Benaderingen van planning Vier pre-adviezen over beleidsvorming in het openbaar bestuur (1980)* Beleid en toekomst Verslag van een symposium over het rapport Beleidsgerichte toekomstverkenning deel 1 (1981) L.J. van den Bosch, G. van Enckevort, Ria Jaarsma, D.B.P. Kallen, PN. Karstanje, K.B. Koster: Educatie en welzijn (1981)* J.C. van Ours, D. Hamersma, G. Hupkes, P.H. Admiraal: Consumptiebeleid voor de werkgelegenheid Pre-adviezen bij het rapportvernieuwingen i n het arbeidsbestel (1982) J.C. van Ours, C. Molenaar, J.A.M. Heijke: De wisselwerking tussen schaarsteverhoudingen en beloningsstructuur Pre-adviezen bij het rapport Vernieuwingen i n het arbeidsbestel (1982) A.A. van Duijn, W.H.C. Kerkhoff, L.U. de Sitter, Ch.J. de Wolff, F. Sturmans: Kwaliteit van de arbeid Pre-adviezen bij het rapportvernieuwingen in het arbeidsbestel (1982) J.G. Lambooy, P.C.M. Huigslooten R.E.van de Lustgraaf: Greepopdestad? Een institutionelevisieop stedelijke ontwikkeling en de be'invloedbaarheid daarvan (l982)* J.C. Hess, F. Wielenga: Duitsland i n de Nederlandse pers- altijd een probleem? Drie dagbladen over de Bondsrepubliek 1969-1980(1982) C.W.A.M. van Paridon, E.K. Greup, A. Ketting: De handelsbetrekkingen tussen Nederland en de Bondsrepubliek Duitsland (1982)

"

Uitverkocht

I

V31. W.A. Smit, G.W.M. Tiemessen, R. Geerts: Ahaus. Lingen en Kalkar; Duitse nucleaire installaties en de gevolgen voor Nederland (1983) V32. J.H. von Eije: Geldstromen en inkornensverdeling in de verzorgingsstaat (1982) V33. Verslag van de tweede Raadsperiode 1978-1982 V34. P. den Hoed, W.G.M. Salet en H. van der Sluijs: Planning als onderneming (1983) V35. H.F. Munneke e.a.: Organen en rechtspersonen rondom de centrale overheid (1983); 2 delen V36. M.C. Brands, H.J.G. Beunders, H.H. Selier: Denkend aan Duitsland; Een essay over moderne Duitse geschiedenis en enige hoofdstukken over de Nederlands-Duitse betrekkingen in de jaren zeventig (1983) V37. L.G. Gerrrichhauzen: Woningcorporaties; Een beleidsanalyse (1983) V38. J. Kassies: Notities over een herorientatie van het kunstbeleid (1983) V39. Leo Jansen: Sociocratische tendenties in West-Europa (1983) In de derde raadsperiode: V40. G.J. van Driel, C.van Ravenzwaai, J. Spronken F.R.Veeneklaas: Grenzen en mogelijkheden van het economisch stelsel in Nederland (1983) V41. Adviesorganen in de politieke besluitvorming. Symposiumverslag onder redactie van A.Th. van Delden en J. Kooiman (1983) V42. E.W. van Luijk, R.J. de Bruijn: Vrijwilligerswerk tussen betaald en huishoudelijk werk; een verkennende studie op basis van een enqu6te (1984) V43. Planning en beleid; verslag van een symposium over de studie Planning als onderneming (1984) V44. W.J. van der Weijden, H. van der Wal, H.J. de Graaf, N.A. van Brussel, W.J. ter Keurs: Bouwstenen voor een ge'integreerde landbouw (1984)* V45. J.F. Vos, P. de Koning, S. Blorn: Onderwijs op de tweesprong (1985) V46. G. Meester, D. Strijker, Het Europese landbouwbeleidvoorbij descheidslijn van zelfvoorziening (1985) 47.

J. Pelkmans: De interne EG-markt voor industriele produkten (1985)

V48. J.J. Feenstra, K.J.M. Mortelmans/Europa lnstituut Rijksuniversiteit Utrecht, Gedifferentieerde integratie en Gemeenschapsrecht: institutioneel- en materieelrechtelijke aspecten (1985)

De serie 'Voorstudies en achtergronden mediabeleid' bestaat uit de volgende delen: M 1. J.M. de Meij: Overheid en uitingsvrijheid (1982) M 2. E.H. Hollander: Kleinschalige massacommunicatie: lokale omroepvormen in West-Europa (1982)

Uitverkocht

M 3. L.J. HeinsmanINOS: De kulturele betekenis van de instroom van buitenlandse televisieprograrnma's in Nederland - Een Iiteratuurstudie (1982) M 4. L.P.H. Schoonderwoerd, W.P. Knulst/Sociaal en Cultureel Planbureau: Mediagebruik bij verruirning van het aanbod (1982) M 5. N. Boerrna, J.J.van Cuilenburg, E. Dierner, J.J. Oostenbrink, J. van Putten: De omroep: wet en beleid; een juridisch-politicologische evaluatie van de omroepwet (1982)" M 6. lntomart b.v.: Etherpiraten in Nederland (1982)* M 7. P.J. Kalffllnstituut voor Grafische Techniek TNO: Nieuwe technieken voor produktie en distributie van dagbladen en tijdschriften (1982) M 8. J.J. van Cuilenburg, D. McQuail: Media en pluriforrniteit; Een beoordeling van de stand van zaken (1982)" M 9. K.J.Alsern, M.A. Boorsrna,G.J. van Helden, J.C. Hoekstra, P.S.H. Leeflang, H.H.M. Visser: De aanbodstructuur van de periodiek verschijnende pers in Nederland (1982) M10. W.P., Knulst/Sociaal en Cultureel Planbureau: Mediabeleid en cultuurbeleid; Een studie over de sarnenhang tussen de twee beleidsvelden (1982)" M I 1. A.f? ~ o l l e 'Het : gebruik van glasvezelkabel in lokale telecornmunicatienetten (1982) M12. P. te Nuyl: Structuuren ontwikkeling van vraag en aanbod opdernarkt voor televisieprodukties (1982)" M13. P.J.M. Wilrnsllnstituut voor Onderzoekvan Overheidsuitgaven: Horen, zien en betalen; Een inventariserende studie naar de toekomstige kosten en bekostiging van de omroep (1982) M14. W.M. de Jong: lnformatietechniek in beweging; consequenties en mogelijkheden voor Nederland (1982)" M15. J.C. van Ours: Mediaconsurnptie; Een analyse van het verleden, een verkenning van de toekornst (1982) M16. J.G. Stappers,A.D. Reijnders, W.A.J. Moller: De werking van rnassa-media; Een overzicht van inzichten (1983)" M17. F.J. Schrijver: De invoering van kabeltelevisie in Nederland (1983)

II

De Raad heeft tot nu toe de volgende Rapporten aan de Regering uitgebracht: In de eerste Raadsperiode: Europese Unie Structuur van de Nederlandse economie Energiebeleid Gebundeld in BBn publikatie (1974)' Milieubeleid (1974)' Bevolkingsgroei (1974)' De organisatie van het openbaar bestuur (1975)' Buitenlandse invloeden op Nederland: Internationale migratie (1976) Buitenlandse invloeden op Nederland: Beschikbaarheid van wetenschappelijke en technische kennis (1976) Commentaar op de Discussienota Sectorraden (1976) Commentaar op de nota Contouren van een toekomstig onderwijsbestel (1976) Overzicht externe adviesorganen van de centrale overheid (1976) Externe adviesorganen van de centrale overheid (1977) Maken wij er werk van? Verkenningen omtrent de verhouding tussen actieven en niet-actieven 11977) Interne adviesorganen van de centrale overheid (1977) De komende vijfentwintig jaar Een toekomstverkenning voor Nederland (1977) Over sociale ongelijkheid - Een beleidsgerichte probleemverkenning (1977)

-

In de tweede Raadsperiode: Etnische minderheden (1979)' A. Rapport aan de Regering B. Naar een algemeen etnisch minderhedenbeleid? Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980) Beleidsgerichte toekomstverkenning Deel 1: Een poging tot uitlokking (1980) Democratie en geweld Probleemanalyse naar aanleiding van de gebeurtenissen in Amsterdam op 30 april 1980 Vernieuwingen i n het arbeidsbestel (1981) Herwaardering van welzijnsbeleid (1982) Onder invloed van Duitsland Een onderzoek naar gevoeligheid en kwetsbaarheid i n de betrekkingen tussen Nederland en de Bondsrepubliek (1982) Samenhangend mediabeleid (1982)

In de derde Raadsperiode:

25. 26.

-

Beleidsgerichte toekomstverkenning Deel2: Een verruiming van perspectief (1983) Waarborgen voor zekerheid Een nieuw stelsel van sociale zekerheid in hoofdlijnen (1985)

Uitverkocht

Alle publikaties van de Raad zijn verkrijgbaar via de Staatsuitgeverij, Christoffel Plantijnstraat 1, Postbus 20014.2500 EA's-Gravenhage, tel. 070-789911 of i n de boekhandel.

ISBN 90 12 05176 2