14
Slow Management Nr 29 Zomer 2014
De nieuwe gemeente
Interview
Interview
Slow Management Nr 29 Zomer 2014
De nieuwe gemeente
Veranderkundige Hester Heringa over de 3D-operatie:
‘Het leuke is dat we nog niet goed weten wat werkt’
De 3D-operatie is in volle gang. Met ingang van 1 januari 2015 worden de gemeenten verantwoordelijk voor de jeugdzorg, grote delen van de awbz (Algemene wet bijzondere ziektekosten) en, via de Participatiewet, de sociale werkvoorziening en de Wajong (Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten). Veranderkundige Hester Heringa, auteur van Hoe fit is je organisatie? en coauteur van Bij welke reorganisatie werk jij?, maakt deze gigantische operatie van nabij mee als verandermanager Maatschappelijk Domein bij de gemeente Zaanstad en als extern adviseur van het kennisinstituut voor gemeenten king. Op persoonlijke titel vertelt ze over haar ervaringen.
TEKST HANS VAN DER KLIS FOTOGRAFIE MIRJAM VAN DER LINDEN
‘Niets blijft zoals het was. Alhoewel: dat is het idee. Ik denk dat ten aanzien van de 3D-operatie helaas in veel gemeenten alles blijft zoals het was.’ Wie Hester Heringa hoort praten over haar ervaringen met de 3D-operatie, wordt getroffen door het verschil tussen de wensen en ambities van de overheid en de manier waarop die nu hun beslag krijgen. Al enkele jaren zijn de Rijksoverheid
en de gemeenten bezig met de voorbereiding van de grote verschuiving van taken, verantwoordelijkheden en budgetten naar gemeenten, en nog steeds is niet helemaal duidelijk hoe die operatie haar beslag gaat krijgen. Sommige gemeenten proberen bij wijze van tussenoplossing zoveel mogelijk bij het oude te laten en kiezen voor transitie, andere gemeenten gooien wel hun hele organisatie om en kiezen voor transformatie. Maar hoe die nieuwe organisaties eruit komen te zien? ‘De sociale wijkteams die sommige gemeenten in het leven hebben geroepen, lijken een soort vergaarbak van taken waarvan het niet duidelijk is hoe je ze zou moeten
15
16
Slow Management Nr 29 Zomer 2014
De nieuwe gemeente
Interview
‘NIETS BLIJFT ZOALS HET WAS. ALHOEWEL: DAT IS HET IDEE. IK DENK DAT TEN AANZIEN VAN DE 3D-OPERATIE IN VEEL GEMEENTEN ALLES BLIJFT ZOALS HET WAS.’
inregelen. We weten het niet, dus we noemen het een sociaal wijkteam, is dan het idee. Zo’n sociaal wijkteam biedt veel kansen. Maar dan moet je wel heel concreet maken wat je er precies mee wilt bereiken.’ Keukentafelgesprekken De lokale verschillen zijn een direct gevolg van de decentralisatie, vertelt Heringa. Het Rijk maakt de gemeenten verantwoordelijk, dus kunnen de gemeenten zelf bepalen hoe ze hun nieuwe taken en verantwoordelijkheden inrichten. ‘Je hebt 403 gemeentes in Nederland en het idee van decentraliseren is dat iedereen het zelf mag verzinnen. Daardoor ontstaan er grote verschillen. Je kunt je voorstellen dat in de gemeente Schin-op-Geul andere problemen bestaan dan in een grote stad in het
westen van het land. Je kunt verschillende modellen bedenken en die zijn allemaal even legitiem. Eigenlijk heb je 403 smaken, omdat er 403 gemeentes zijn.’ Veranderkundig gezien zit de grootste uitdaging in hoe je de nieuwe ‘voorkant’ gaat organiseren, zegt Heringa. ‘Met de voorkant bedoel ik wat er gebeurt wanneer iemand bij de gemeente komt met een eerste vraag. Hoe gaat de gemeente zorgen dat die vraag op de juiste plek komt? Op dit punt wordt veel verwacht van de wijkteams. Het idee is dat die wijkteams lokaal burgers gaan helpen door middel van zogenaamde keukentafelgesprekken. Daarmee zouden de buurtkracht en de lokale cohesie versterkt worden, zodat de burger langer zelfstandig blijft. Dat klinkt mooi. Als je niemand hebt die voor jou de weg kan vinden in de digitale aanvraagformulieren,
Interview
De nieuwe gemeente
‘JE KUNT VERSCHILLENDE MODELLEN BEDENKEN EN DIE ZIJN ALLEMAAL EVEN LEGITIEM. EIGENLIJK HEB JE 403 SMAKEN, OMDAT ER 403 GEMEENTES ZIJN.’
kan contact met zo’n wijkteam heel prettig zijn. Maar als alles op dit moment al goed geregeld is, als bijvoorbeeld de zoon van een bejaarde vrouw alles keurig online regelt, waarom zou je het dan veranderen? Dan zou je de sociale cohesie juist af kunnen breken. Door een persoonlijk gesprek aan te gaan met zo’n bejaarde dame, maak je haar juist af hankelijk van het sociale wijkteam en kan de zoon niet meer helpen. De zwakte van dit plan is dat het uitsluitend gestoeld is op het idee dat lokaal en dichtbij hartstikke goed zijn.’ Zeventien hulpverleners Daar komt nog een probleem bij, stelt Heringa. ‘Het Rijk zegt: u mag als gemeente alles zelf inrichten en aan elkaar knopen, maar we moeten wel weten of het
Slow Management Nr 29 Zomer 2014
goed gaat. U moet dus wel een aantal rapportages met indicatoren inleveren. Er wordt gekeken hoe dit geminimaliseerd kan worden, maar het lijkt toch te leiden tot een grote verantwoordingsdruk. Dat komt deels doordat de verantwoording geschiedt juist volgens die oude kokers. Zo wordt er bijvoorbeeld een privacyimpactassessment specifiek voor de jeugdzorg verwacht. Op zich is dat logisch, omdat het om de meest kwetsbare groepen gaat. De Tweede Kamer schrikt terug van de consequenties omdat het om kinderen of sociaal zwakkeren gaat. Het is wel vreemd omdat gemeenten steeds te horen krijgen: één gezin, één plan, één regisseur. Waarom moet de verantwoording dan weer per koker ingericht worden? Ik begrijp dat niet.’ Heringa is in principe goed te spreken over het uitgangspunt van de 3D-operatie. ‘In het Regeerakkoord staat: één gezin, één plan, één regisseur, één budget en één verantwoordelijke aan overheidszijde. Het idee daarachter is dat veel van de issues die gedekt worden door de verschillende 3D-wetten, vaak samenkomen in bepaalde huishoudens. Zo komen bijvoorbeeld schulden zelden alleen. Vaak hebben huishoudens met schulden ook te maken met jeugdzorg en andere instanties. Als je de problematiek van die gezinnen uit allerlei verschillende kokers benadert, krijg je verschillende lijstjes met wat er gedaan moet worden. Wanneer je deze groepen mensen met maatwerk gaat benaderen en per gezin de juiste oplossing vindt, is die oplossing beter en – en dat is mooi meegenomen – ook nog goedkoper. Wie wil er nou zeventien hulpverleners in één gezin? Ten eerste is dat hartstikke onpraktisch, het is niet goed voor het gezin, en ten tweede is het ook nog eens godsgruwelijk duur. Ik vind het ook logisch om te kiezen voor een lokale benadering, omdat je iemand wilt hebben die zo’n gezin van dichtbij kan bijstaan.’ Ingewikkelde constructie Bedrijfskundig zitten de plannen niet goed in elkaar, vindt Heringa. ‘De keuze voor deze drie wetten kan ik ook nog wel begrijpen, hoewel ik eigenlijk vind dat er één grote D had moeten komen in plaats van drie losse D’s. Wellicht hadden ook, onder bepaalde omstandigheden en voor bepaalde gezinnen, andere beleidsterreinen toegevoegd moeten worden, zoals wonen, de belastingdienst of de ind. Met de term ‘de 3D’s’ wordt gesuggereerd dat je gezinnen een alomvattend pakket kan bieden, maar dat is niet zo. Daar gaat het een beetje scheef. Wat het nog lastiger maakt, is dat de wetten vanuit drie ministeries worden geschreven. Mede daardoor hebben de gemeenten lang in onzekerheid gezeten, ook over de exacte budgetten. Ook wilde iedere partij in de Tweede Kamer iets van haar gading in de verschillende wetten aangepast zien, waardoor die wetten ‘vergrijsd’ zijn en er (te) veel controle-eisen ingeslopen zijn.’
17
18
Slow Management Nr 29 Zomer 2014
De nieuwe gemeente
Interview
‘WAT HET NOG LASTIGER MAAKT, IS DAT DE WETTEN VANUIT DRIE MINISTERIES WORDEN GESCHREVEN.’
Die ingewikkelde constructie maakt de voorbereiding voor de gemeenten niet eenvoudiger; er moet nogal wat geregeld worden. ‘Voor de mensen die nu al gebruik van deze regelingen maken, zal ongetwijfeld een en ander veranderen, maar ik denk niet dat er meteen voor iedereen van alles zal veranderen. Wat wel geregeld moet zijn, dat zijn de voorbeelden die je nu in de krant ziet. Stel je voor: jouw kind is in behandeling voor anorexia maar dat gebeurt niet in jouw eigen gemeente. Dat loopt nu via de awbz, maar dat wordt straks gefinancierd vanuit de Wmo 2015. Wanneer jouw gemeente geen contract heeft met de bestaande aanbieder, ontstaat er een probleem. Daar moet dus iets voor verzonnen worden. Niet dat ik nu verwacht dat je kind meteen op straat
staat. Dan zou sbs6 het vanaf 1 januari heel erg druk krijgen met allerlei horrorverhalen van broodmagere meisjes die uit hun behandeltraject gezet worden. Maar het is natuurlijk flauwekul om dit soort zorg lokaal te gaan organiseren. Je moet ervoor zorgen dat die mensen ergens terecht kunnen en vervolgens moet je zorgen dat het voor die instellingen facturabel is. Dat klinkt misschien niet zo Slow Management-achtig, maar het is wel de realiteit. Als die instellingen geen geld krijgen, kunnen zij ook hun personeel niet meer betalen.’ Licht sceptisch Grotere veranderingen verwacht Heringa bij de ambulante zorg. ‘Er wordt vaak gezegd: veel hulp in de huishouding bij oudere mensen gaat niet zozeer om het
Interview
De nieuwe gemeente
‘WAAR IK WEL KANSEN ZIE, IS BIJ DE HULPVRAGEN VAN DE MULTIPROBLEEMGEZINNEN.’
lappen van de ramen, maar om het kopje koffie en de gezelligheid. We zouden dus beter moeten vragen waarvoor de hulpvraag bedoeld is. Dat is ook het hele idee achter de nieuwe Wmo. Het idee is dat je geen aanvraag meer doet omdat je recht op een rollator hebt, maar dat je je hulpvraag formuleert. Overigens is dit in de huidige Wmo ook al zo. Je kunt bijvoorbeeld slecht lopen en daarom heb je problemen met boodschappen doen. Kan de buurvrouw, die toch in de bijstand zit, geen boodschappen voor jou doen? Daar wordt door de politiek veel van verwacht.’ Heringa is zelf licht sceptisch, vooral omdat er een keiharde bezuiniging aan vastgeplakt is. ’De taken worden overgedragen met vijftien procent korting. ‘Waar ik wel
Slow Management Nr 29 Zomer 2014
kansen zie, is bij de hulpvragen van de multiprobleemgezinnen. Dan kom je bijvoorbeeld bij mensen terecht die met hun drie maanden oude dochtertje onder de brug slapen, of bij vrouwen die elke dag in elkaar worden geslagen, schulden hebben, geen werk hebben en slecht Nederlands spreken. Dat betreft slechts één tot drie procent van de hulpvragen. Toch kun je bij die relatief kleine groep met maatwerk enorm veel winnen, zowel kwalitatief als financieel.’ Kwalitatief omdat je dergelijke gezinnen niet vanuit allerlei kokers benadert maar – met hulp van het gezin zelf – kunt zoeken naar de beste oplossing, financieel omdat je het aantal hulpverleners kunt terugschroeven. ‘Uit onderzoek blijkt dat de oplossingen die de professionals verzinnen vaak niet de beste oplossingen zijn voor het hele gezin. Je ziet juist dat de oplossingen die het gezin zelf verzint, veel meer perspectieven bieden voor de toekomst. Alleen is hun oplossing vaak minder legitiem, omdat deze niet voldoet aan alle eisen die in de protocollen van de professionals zijn opgenomen. Er zit vaak een enorme discrepantie tussen rechtmatigheid en doelmatigheid.’ Onnavolgbaar Een van de grootste opgaven is uit te zoeken bij welke gezinnen het nuttig is om opnieuw gesprekken te gaan voeren en bij welke gezinnen niet, stelt Heringa. ‘Iedereen opnieuw oproepen is onmogelijk én onmenselijk. Het oorspronkelijke idee was natuurlijk een mooi vergezicht, maar nu blijkt de praktijk een stuk weerbarstiger te zijn. Je merkt ook dat mensen die echt met de voeten in de klei staan, op een bepaald moment af haken. Ze gaan wel gewoon door met hun werk, maar verliezen de lust om zich bezig te houden met de nieuwe structuren.’ Eigenlijk zouden alle managers van de ministeries en de gemeenten eens aan den lijve moeten ondervinden hoe ingewikkeld het is om zo’n multiprobleemgezin te begeleiden, zodat ze worden geconfronteerd met hoe de 3D-aanpak in de praktijk werkt, vindt Heringa. ‘Zelf heb ik dat ook gedaan. En dan merk je al snel dat 3D niet overal de oplossing voor is. Ik probeer een Russische vrouw te helpen met een zoontje van een vader uit weer een ander land. Die vader is inmiddels overleden. Dat levert grote identiteitsproblemen op bij de ind, want de systemen hebben daar grote moeite mee. Het klopt gewoon niet meer. Ze heeft ook te maken met de gemeente, die vindt dat ze weer aan het werk moet. Daar ben ik het op zich wel mee eens. Haar zoontje moet dan naar de kinderdagopvang. Die kost echter ruim 900 euro per maand. Die vrouw zit in de bijstand, dus krijgt ze van de Belastingdienst kinderopvangtoeslag. Maar dat dekt niet alles, dus krijgt ze ook steun van de gemeente vanuit de regeling meerkosten kinderopvang. Vervolgens krijgt ze te horen waar ze moet re-integreren. Degene
19
20
Slow Management Nr 29 Zomer 2014
‘IK WERD ER GEK VAN: HET LANGS ELKAAR HEEN WERKEN, HET REDENEREN VANUIT VERSCHILLENDE SYSTEMEN EN REGELTJES.’
die verantwoordelijk is voor het re-integratietraject zegt na korte tijd echter dat mevrouw niet geschikt is om in de branche te werken waar ze nu re-integreert, omdat ze onvoldoende Nederlands spreekt. Dus gaat ze terug naar de bijstandsconsulent. Ze kan niet anders dan haar kind weer van de kinderdagopvang af te halen want ze volgt geen re-integratietraject meer. Maar die kinderopvangtoeslag loopt nog wel een tijdje door. De gemeente heeft dan wel in de gaten dat dat geld naar een derdenrekening moet en niet naar haarzelf. Toch krijgt die vrouw zelf een brief thuis dat dat geld terug moet. Maar dat geld staat op een derdenrekening bij een partij uit Groningen, waar zij niets vanaf weet. De systemen kloppen wel, maar het is onnavolgbaar.’ De lerende praktijk ‘Kom maar met die papieren, dan regel ik het wel even, dacht ik eerst. Arrogant als ik was, dacht ik dat het zo moeilijk toch niet kon zijn. Ik heb toch twee academische opleidingen gedaan? Na dagen en dagen bellen en mailen en kastjes en muren was ik zo boos, dat ik bijna in staat was om naar de betreffende gemeente te fietsen en alle betrokkenen over de balie te trekken om ze te laten ervaren hoe gefrustreerd ik hiervan werd. Ik werd er gek van: het langs elkaar heen werken, het redeneren vanuit verschillende systemen en regeltjes. En de vraag is of de 3 D’s dit gaan oplossen. Stiekem denk ik van niet.’ Deze 3D-operatie is ongelooflijk complex en dat maakt het voor een veranderkundige natuurlijk interessant, zegt Heringa. ‘Het gaat ook echt ergens over. Maar de
De nieuwe gemeente
Interview
antwoorden zijn nog redelijk ver te zoeken. Daarom heeft king samen met andere organisaties de vijf living labs in het leven geroepen, om bij een aantal gemeentes mee te kijken in de keuken. Dat zijn Leeuwarden, Enschede, Eindhoven, Zaanstad en Utrecht. Het doet er niet zoveel toe of het nou echte koplopers zijn of doodlopers. Het gaat om de lerende praktijk. Dit zijn gemeentes die in elk geval iets uitproberen. Sommige dingen die ze doen begrijp ik niet helemaal, maar dat is niet erg. Het leuke is juist dat je niet goed weet wat werkt. Het nadeel daarvan is wel dat je tegen regelgeving aanloopt. Van oorsprong ben ik jurist, dus dat begrijp ik wel. Je moet wel weten of bepaalde dingen die je wilt uitproberen, wel mogen van de wet. Als het over Jeugdzorg gaat, heb je een grote verantwoordelijkheid. Experimenteren kan leuk zijn, totdat er een keertje iets misgaat. En dan is het wel afgelopen met de experimenten.’ Heringa wordt ook wel aangevallen op haar standpunt hierover. ‘Normaal gesproken ben ik een groot voorstander van de lerende praktijk, maar we hebben wel te maken met mensen die ongelooflijk kwetsbaar zijn. Bij sommige gemeentes zie ik dat ze ins Blaue hinein ergens mee beginnen, zonder dat er goed over is nagedacht. Dat vind ik geen lerende praktijk of welbewust experimenteren, dat is mensen in het water gooien en kijken of ze wel kunnen zwemmen. Temeer daar er sprake is van een enorme tijdsdruk. Die wetten zouden al in 2013 klaar zijn en dat zijn ze nu nog niet. Je moet dus heel voorzichtig opereren: eerst goed nadenken en een goed startpunt bepalen. Daarna kun je altijd nog gaan bijschaven.’
