Slim investeren Over de noodzaak van investeren in bezuinigingstijd

Slim investeren Over de noodzaak van investeren in bezuinigingstijd

Wij willen ons niet neerleggen bij oplopende werkloosheid in de bouwnijverheid, en niet bij de op de loer liggende ‘publieke armoede’ ... die ontstaat als noodzakelijke publieke investeringen achterwege blijven bij het ontbreken van voldoende budget. Daarom doen wij in dit verhaal een voorstel voor ‘slim investeren’ in crisistijd.

ΩΩ

door Peter Noordanus, Kees Boef en Jeroen in ’t Veld µµ

buildingbusiness

Slim investeren De crisis is overduidelijk nog niet voorbij. De bankencrisis is nu ook een landen- en eurocrisis geworden. Het vertrouwen in economisch herstel zal de komende tijd nog zeer broos zijn, de gevolgen zullen voorlopig nog bij ons blijven, maar de veranderingen in onze economie zijn blijvend. De werkloosheid loopt de komende tijd verder op, waarbij met name de bouwsector hard zal worden getroffen. De aarzeling bij private partijen om nu weer te gaan investeren, gevoegd bij de noodzaak te bezuinigen bij de overheid, levert een dilemma op dat bij de komende kabinetsformatie zal moeten worden opgelost. We zullen immers moeten investeren om Nederland verder klaar te maken voor de toekomst. En tegelijk zullen de overheidstekorten moeten worden teruggedrongen.

Over de noodzaak van investeren in bezuinigingstijd De overheid dreigt nu op het bedrijfsleven te gaan wachten om ons uit de economische misère te halen, onder het mom van: we hebben twee jaar niet bezuinigd (geïnvesteerd), nu zijn jullie aan de beurt. Dit is een misrekening en miskent de kwetsbaarheid van het economisch herstel. Wat nu nodig is, is een gezamenlijke aanpak, publiek en privaat. Omdat Nederland verder moet, en klaar moet zijn voor de toekomst. Onze overheid investeert traditioneel

al minder dan de ons omringende landen. Nu op elkaar wachten betekent dat Nederland een achterstand oploopt die de komende decennia niet meer zal worden ingehaald. Dat leidt tot een tekort aan nieuwe scholen, zorginstellingen, infrastructuur en investeringen in duurzame energie. Wij komen met voorstellen om dit dilemma op te lossen. We noemen het ‘slim investeren’ in crisistijd.

Crisis nog niet over: groeiende werkloosheid De laatste cijfers van het CPB zijn glashelder en door de politiek omarmd: het volgende kabinet – van welke samenstelling ook – zal tot 29 miljard euro moeten ombuigen om de overheidsfinanciën weer op orde te krijgen. Onze economie is 5 procent kleiner dan aan het begin van de afgelopen kabinetsperiode werd gedacht. Zelfs als de economie weer gaat groeien, zal de werkloosheid de komende periode verder oplopen. Dit en volgend jaar zal dat leiden tot minimaal 500.000 werklozen. De bouwsector wordt hierbij extra hard getroffen. Waar de eerste klappen voor een groot deel lijken te zijn opgevangen door de ZZP’ers, dreigen er de komende tijd nog veel meer banen te verdwijnen. De deeltijd WW, die mensen wel actief houdt, maar eigenlijk een indicator is van verborgen werkloosheid, is ook eindig. De komende maanden zullen bij afloop van projecten in de bouw circa 50.000 arbeidsplaatsen vervallen. Dat is voor nu een zeer somber perspectief, maar kan de bouwsector in Nederland structureel ontwrichten.

kan de crisis niet worden opgelost. Dat zou een overschatting zijn van wat overheidsinterventie kan bewerkstelligen. Waar we nu dus in crisistijd mee te maken krijgen, is een dreigende werkgelegenheidsuitval van 50.000 arbeidsplaatsen in de bouw, waarvoor we (bescheiden) stimuleringsmaatregelen treffen. Tegelijk dreigen bouwvolumes die gebonden zijn aan publieke investeringen op langere termijn te slinken, omdat er drastisch zal worden bezuinigd. Dat is des te schrijnender, omdat er nog steeds een schreeuwende behoefte is aan nieuwe scholen, gebouwen voor zorginstellingen, aan infrastructuur en aan investeringen in duurzame energie. De tijdige realisering daarvan is van uitermate groot belang voor onze welvaart, ons welzijn en voor de duurzaamheid van onze economie. Dit is de inzet van ons essay. Wij willen ons niet neerleggen bij oplopende werkloosheid in de bouwnijverheid, en niet bij de op de loer liggende ‘publieke armoede’ (Galbraith) die ontstaat als noodzakelijke publieke investeringen achterwege blijven bij het ontbreken van voldoende budget. Daarom doen wij in dit verhaal een voorstel voor ‘slim investeren’ in crisistijd.

De opgave is een aanpak te bedenken die het tij keert. Die laat zien dat politieke keuzes er écht toe doen. Het kabinet heeft met het crisispakket uit 2009 en nu de Crisis- en Herstelwet een poging gedaan het leed te verzachten. Dat is lovenswaardig, maar in zijn effecten onvermijdelijk beperkt. Met overheidsmaatregelen alleen

3

buildingbusiness

Noodzaak voor een slimme investeringsstrategie De investeringsopgave Waarom is continuering van publieke investeringen ook in bezuinigingstijd noodzakelijk? Ons land wordt gekenmerkt door belangrijke uitdagingen, die vragen om publieke investeringen: · Op het terrein van onderwijs zijn er grote achterstanden ook in de onderwijshuisvesting; · De vergrijzing vraagt om extra (fysieke) investeringen in zorg­ gebouwen, modernisering van ziekenhuizen en uitbreiding van capaciteit in de verpleegsector; · Er zijn investeringen nodig in ons verkeer- en vervoersysteem: uitstel heeft onmiskenbare welvaartseffecten; · We moeten investeren in duurzaamheid en dat komt niet vanzelf tot stand in op korte termijn georiënteerde marktverhoudingen.

sector heeft in het verantwoordelijkheidsgevoel van private, met name financiële ondernemingen. In ons denken moet de overheid zich nu echter niet afkeren van de private sector, maar juist op zoek gaan naar een nieuwe en betere balans met die private sector. Die nieuwe balans zal zich moeten kenmerken door substitutie van overheidsinvesteringen door private investeringen – om zo kaalslag in voorzieningen te voorkomen. Opdracht voor een nieuw kabinet Een nieuw kabinet moet wat ons betreft het volgende doen: 1. Ambitie tonen in maatschappelijke voorzieningen en zo nakende achterstanden vermijden – formuleer een investerings­ programma voor scholen, zorgvastgoed, infrastructuur en duurzame energie; 2. Daarbij de huidige stand van de schatkist respecteren – door te kiezen voor een publiek-private aanpak; 3. Dat publiek-private programma taakstellend doorvoeren – door een ‘taskforce maatschappelijke investeringen’ de bevoegdheden te geven om bestaande hobbels voor private financiering weg te nemen en zo nodig bestaande heilige huisjes aan te pakken; 4. En waar nodig die grotere private betrokkenheid – overigens zonder extra kosten – stimuleren door ·d  e bereidheid te tonen eigen, onnodig beperkende begrotingsregels aan te passen; ·b  etrokkenheid van pensioenfondsen mogelijk te maken door inflatiegerelateerde leningen te faciliteren en door ·w  aar nodig de eigen financiële betrokkenheid anders vorm te geven.

Wat nodig is, is een slimme investeringsstrategie, die ondanks de onvermijdelijke overheidsbezuinigingen de maatschappelijk noodzakelijke investeringen op peil houdt. Of beter nog – als stimuleringsmaatregel – die noodzakelijke overheidsinvesteringen versnelt. De overheid heeft geen geld meer; nu niet en ook niet in de nabije toekomst. Privaat geld is er – ondanks de recente crisis – nog steeds in overvloed en is (tenminste deels) op zoek naar veilige rendementen. Daarbij gaat het om pensioenfondsen, maar ook om andere investeerders. Ons idee is nu dat op de maatschappelijk belangrijke terreinen – duurzaamheid, scholen, zorgvastgoed en infrastructuur – de overheid een impuls van private investeringen organiseert. Op die manier borgen we de kwaliteit van de samen­ leving, en beheersen we de overheidsfinanciën.

Deze receptuur biedt Nederland de kans om: · De werkgelegenheidsuitval te beperken; ·D  e kwaliteit van de maatschappelijke voorzieningen op peil te houden en · De balans tussen publiek en privaat nieuw elan te geven.

We leven in paradoxale tijden. Juist op het moment dat de overheidsfinanciën een grote krimp tegemoet gaan en er behoefte is aan vervangende private middelen, is de afstand tussen publiek en privaat alleen maar groter geworden. De financiële crisis heeft diepe wonden achtergelaten in het vertrouwen dat de publieke

buildingbusiness

4

Vermijden van achterstanden: investeringsprogramma voor scholen, zorgvastgoed, infrastructuur en duurzame energie Onderwijshuisvesting: achterstanden inhalen In 1997 is het Rijksbudget voor onderwijshuisvesting voor het primaire en voortgezet onderwijs gedecentraliseerd naar het gemeentefonds en daarmee naar de afzonderlijke gemeenten. Investeringsgelden voor nieuwbouw en aanpassing worden door gemeenten aan schoolbesturen ter beschikking gesteld. Het totale landelijke budget is circa 1,4 miljard euro.

teringsstroom in schoolgebouwen. Er is een landelijk beeld van de pijplijn aan projecten uitgaande van de huidige beschikbare budgetten en de gegeven afschrijvingstermijnen: het gaat om circa 125 (ver)nieuwbouwprojecten in het basisonderwijs en circa dertig in het voortgezet onderwijs. De hoeveelheid renovatieprojecten zal het twee- à drievoudige bedragen. De ervaringen uit de vorige bezuinigingsrondes voorspellen een vlucht in tijdelijke oplossingen. Ook kent het bestaande proces aan scholenbouw veel inefficiënties. Dit wordt veroorzaakt door de scheiding van de besluitvorming over investering en exploitatie, de relatief lage professionaliteit van de opdrachtgevers, het laten liggen van schaalvoordelen en het ontbreken van ketenintegratie in het huisvestingsproces. Hierdoor ontstaan ook kansen, waarbij efficiencywinst kan worden ingezet om de komende jaren het investeringsvolume op peil te houden.

Onderhoud van scholen wordt bekostigd uit de lumpsum uitkeringen die schoolbesturen rechtstreeks ontvangen. Het grootste deel van het scholenbestand is uit de jaren zestig, zeventig en tachtig. Deze scholen zijn gebouwd vanwege de sterke groei van het aantal leerlingen in de jaren zestig en zeventig. Vanaf 1978 (Kabinet Van Agt-Wiegel, Bestek 81) is er sterk bezuinigd op de huisvesting van scholen. Dit betekende onder meer dat vanaf 1978 een groot gedeelte van de benodigde uitbreidingen is gerealiseerd via noodlokalen die vandaag de dag nog in gebruik zijn. Gezien de ouderdom, bouwwijze en het materiaalgebruik bestaan er veiligheids- en gezondheidsrisico’s. Daarnaast worden er tegenwoordig natuurlijk nieuwe eisen aan scholen gesteld – de ‘brede buurtschool’ is daar een voorbeeld van –, maar er is ook meer zicht op gezondheid­s­ eisen waar scholen aan moeten voldoen, zoals de recente discussie rond het binnenklimaat laat zien.

1

De PO Raad heeft recent een rapport gepresenteerd waarin zij voor de financiering van het primair onderwijs pleit voor een radicaal ander systeem. Niet langer moeten de gemeenten een dominante rol spelen. Budgetten moeten ‘met het kind mee’ zodat betere afstemming ontstaat tussen bouw en exploitatie enerzijds en onderwijs en kinderopvang anderzijds. Op die manier kan ook voorkomen worden dat een flink deel van de budgetten die nu bij gemeenten terechtkomen, in de gemeentelijke kas blijven of aan andere zaken wordt besteed. Zie daarvoor onderstaande tabel.

Er is de komende jaren daarom behoefte aan een constante inves-

Inkomsten en uitgaven gemeenten

2006

2007

2008

2009

inkomsten uit gemeentefonds

1.285

1.358

1.461

1.561

uitgaven in gemeentebegroting

1.116

1.136

1.210

1.258

saldo voor scholenbouw

-169

-222

-251

-303

percentage uitgaven/inkomsten

87%

84%

83%

81%

(bronnen: AOB)

1

PO raad en Rebel Advisory: ‘Een fris alternatief voor de huisvesting van kinderen’, Utrecht, 2010.

5

buildingbusiness

Zorg: een gecompliceerde impasse Ook in de zorgsector ligt een omvangrijke investeringsopgave. Er is een fors bouwprogramma voor ziekenhuizen. In de verpleegzorg zorgt alleen al de toenemende vergrijzing ervoor dat er 30.000 extra verpleeghuisplaatsen nodig zijn. Dit staat nog los van de noodzakelijke modernisering van verpleeghuizen en het terugbrengen van het grote aantal meerpersoonskamers. Toch stagneert

morgen opgelost. De vraag is dan ook hoe de huidige stagnatie in de investeringen in de zorg kan worden doorbroken. Ruimtelijke investeringen: voor nieuwe investeringen doorbraak nodig Voor ruimtelijke investeringen is op nationaal niveau blijkens het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT 2010) jaarlijks een bedrag van circa 8,6 miljard euro beschikbaar. In 2010 is er tevens extra geld beschikbaar om de economie aan te jagen. Extra geld dat ten laste van het budget 2013 ‘eerder’ wordt uitgegeven. Daarnaast zijn er jaarlijks voor een totaal volume van circa 2,2 miljard nog decentraal aan te wenden budgetten, bijvoorbeeld voor regionale infrastructuur. Lokale en regionale overheden betalen daar – naast de rijksbijdrage – aan specifieke projecten mee. Het MIRT-budget waarvan aanleg, onderhoud en beheer van weg en openbaar vervoer infrastructuur het leeuwendeel uitmaakt, staat – los van mogelijke bezuinigingen – al sterk onder druk. Het hoofdstuk ‘financiële uitwerking’ van het MIRT 2010 geeft een overzicht van de dekkingsmiddelen voor ruimtelijke investeringen voor de langere termijn. De gedachte hierachter was altijd om langjarige zekerheid tot stand te brengen, vanuit het idee dat infrastructurele projecten een lange voorbereiding vergen en dat bij die vaak kostbare voorbereiding zekerheid over de budgetten 5 belangrijk is . Naast een beperkte bijdrage uit EU-budgetten wordt het MIRT ook gefinancierd door bijdragen van derden. De Nota Mobiliteit bespreekt deze met het uitgangspunt dat ze noodzakelijk zijn om

De stelselonzekerheden in de zorg kunnen nog wel jaren duren

de ziekenhuisbouw en komt de uitbreiding en vernieuwing van de verpleeghuizen maar moeizaam van de grond. Dat wordt bevestigd door de cijfers uit het jaarverslag van het Waarborgfonds voor de Zorgsector over 2009. In 2009 verleende het WfZ 10 procent 2 minder garanties dan in 2008 . In plaats van een versnelling, 3 treedt dus vertraging in nieuwbouw op . De oorzaak ligt in het grote aantal onzekerheden in het stelsel van financiering in de zorg. Voor ziekenhuizen is met de kapitaal­ lastenbrief uit 2007 de weg ingezet om nieuwbouwinvesteringen tot risico van de instellingen zelf te maken. Instellingen worden in dit systeem zelf verantwoordelijk en kunnen deze kosten niet meer op nacalculatiebasis doorberekenen. Het vastgoedrisico komt daarmee volledig bij de instellingen te liggen en ze zullen naar hun financiers een overtuigende businesscase op tafel moeten leggen, voordat deze het benodigde geld op tafel willen leggen. Deze 4 stelselwijziging kent nogal wat frictieproblemen . Daarnaast bestaat er onzekerheid over de wijze waarop en het tempo waarin vrije prijsvorming in de ziekenhuissector zal worden ingevoerd. Wat verder niet helpt is dat het eigen vermogen in de ziekenhuissector maar beperkt is (gemiddeld 11 procent). Dat is in een tijd dat banken breed meer geld vragen geen goed startpunt. De sector kent een beperkt (onderling) waarborgsysteem. Per saldo leiden bovengenoemde onzekerheden ertoe dat de noodzakelijke plannen voor bouw en verbouw van ziekenhuizen en verpleeghuizen heel moeizaam van de grond komen.

Om de besparingsopgave te kunnen realiseren vervallen aanlegprojecten

de uitvoering financieel gedekt te krijgen. Van deze maatregelen staat het project Anders Betalen voor Mobiliteit inmiddels voorlopig in de ijskast. Tolheffing en andere manieren van beprijzen komen in onze opvatting – al was het alleen maar als interim-maatregel 6 voor de middellange termijn – onvermijdelijk sterker in beeld . De Brede Heroverweging Mobiliteit en Water laat geen misverstanden bestaan over wat in het verschiet ligt. Hoewel het rapport een slag om de arm houdt ten aanzien van de mogelijkheden om beprijzing van infrastructuurgebruik echt in te voeren, is haar conclusie ondubbelzinnig: ‘Om de totale besparingsopgave van 20 procent te kunnen realiseren is in alle drie de varianten uiteinde7 lijk nodig om aanlegprojecten te laten vervallen.’ Het rapport suggereert een besparing van € 1,7 miljard per jaar structureel. Die besparing verhoudt zich niet tot de ambities uit de Nota Mobiliteit en maken de uitvoering van de Nota Ruimte illusoir.

Bij de verpleeghuiszorg is er de onzekerheid over de toekomst van de AWBZ, in het bijzonder van het onderdeel wonen en verblijf. Ook speelt hier de te beperkte solvabiliteit van veel instellingen een rol. En soms wordt vergeefs gehoopt op een grotere rol van woningcorporaties als (sociaal) belegger. Veel corporaties hebben echter de afgelopen jaren hun investeringsruimte behoorlijk zien slinken, zodat dit als meer generiek antwoord naar onze mening geen soelaas biedt. Wij verwachten dat bovengenoemde stelsel­ onzekerheden nog wel een aantal jaren kunnen duren. En ook de genoemde solvabiliteitsproblematiek is niet van vandaag op

2

€ 849 miljoen (2009) in plaats van € 953 miljoen (2008). Kortheidshalve zijn we ervan uitgegaan dat het marktaandeel van het Wfz min of meer gelijk is gebleven. 4 Ook de recent bekendgemaakte overgangsregeling kapitaallasten zal deze fricties niet verhelpen. 5 Zie ook het rapport van de Commissie Elverding daarover. 6 Dan zal wel, als het gaat om bestaande wegen of versnelling van projecten, de regelgeving moeten worden aangepast. 7 ‘Brede Heroverweging Mobiliteit en Water’, pag. 8. 3

buildingbusiness

6

Duurzame energie: collectief belang in een verdeeld speelveld Een veld waar de komende jaren zeker in moet worden geïnvesteerd, is dat van duurzame energie. Er zal een verschuiving moeten plaatsvinden van conventionele energievoorziening naar meer duurzame energieopwekking. Nederland wil een van de schoonste en zuinigste energielanden in Europa worden. Hoe, staat in het beleidsprogramma Nieuwe energie voor het klimaat. In 2020 moet Nederland 30 procent minder broeikasgassen uitstoten, het tempo van energiebesparing moet omhoog van gemiddeld 1 naar 2 procent per jaar en het aandeel duurzame energie van ons totale energiegebruik moet stijgen tot 20 procent.

wordt opgehangen; · ingewikkeld stimuleringsbeleid voor bestaande gebouwen waarvan het voorlopige beeld is dat het (crisis)geld voor ‘extra’ investeringen niet zal worden besteed; · (zelf)regulering via het convenant nieuwbouwwoningen dat, behalve slecht handhaafbaar, in de gewijzigde marktomstandigheden ook slecht implementeerbaar is. Ook de huidige subsidietender op basis van de regeling Stimulering Duurzame Energie is in een aantal opzichten niet effectief: · de transactiekosten voor de deelnemers zijn te hoog; · de energieprijsafhankelijke subsidie levert een investeringsrisico op dat in de tender geprijsd zal worden; · uiteindelijk kan van de totale hoeveelheid initiatieven die tezamen optellen tot 3500 MW, gelet op het beschikbare subsidiebedrag, maar een klein deel worden gehonoreerd.

Vooralsnog liggen we bepaald niet op koers. Hoewel – overigens mede dankzij de teruggelopen economie – de kortetermijndoelen worden gehaald, is voor het halen van de 2020-doelstellingen aanvullende actie nodig. De innovatieslag gaat te langzaam en we dreigen ook in sommige technieken de boot te missen. Waar Duitsland het afgelopen decennium met forse (fiscale) maatregelen er in slaagde om een flinke voorsprong te creëren voor de eigen industrie, is het Nederlandse beleid er een geweest van hollen of stilstaan: · piece-meal subsidiëring voornamelijk gekenmerkt door korte subsidierondes waar het bord ‘uitverkocht’ of ‘opgeschort’ al snel

Het resultaat van al deze inspanningen is teleurstellend. Vanuit economisch perspectief is het niet gelukt om op het gebied van windenergie, zonne-energie of warmte-koudeopslag economische spin-off te verzilveren. Duitsland en Denemarken deden dit veel beter. Er is dus alle reden om dat de komende tijd veel beter te gaan doen.

De innovatieslag gaat te langzaam; het is niet gelukt om op het gebied van windenergie, zonne-energie of warmte-koudeopslag economische spin-off te verzilveren

7

buildingbusiness

Een publiek-private aanpak als alternatief voor publieke armoede Een samenhangende publiek-private investeringsstrategie Wij pleiten voor een samenhangende investeringsstrategie op de terreinen zorg, onderwijs, infrastructuur en duurzaamheid. De noodzakelijke bezuinigingswoede die zich de komende jaren van ons land zal meester maken, mag wat ons betreft niet leiden tot kaalslag. Onze kinderen hoeven van ons niet in aftandse school­ gebouwen groot te worden. Onze zieken en ouderen verdienen een behandelomgeving waarin geen concessies worden gedaan aan de kwaliteit van de zorg. Onze economie schreeuwt om een hoogwaardige verkeer- en vervoerinfrastructuur: bredere wegen en openbaar vervoer dat past bij het woon- en werkpatroon van nu en later. Tot slot wensen wij de volgende generaties een duurzaam land achter te laten. Wat ons betreft geen publieke armoede dus.

precies gewenst is, terwijl er tegelijkertijd meer ruimte wordt gegeven aan de partijen die moeten leveren om te bedenken hoe de gevraagde prestatie bereikt wordt. In die zin dwingt de aanpak het bestuur om te sturen en daagt het marktpartijen uit om – binnen de aangegeven (kwaliteits)uitgangspunten – zo efficiënt en slim mogelijk te produceren. Nodig is wel dat overheden hun rol als opdrachtgever adequaat kunnen invullen. En dat kan echt nog beter. In die combinatie – risicoreductie aan overheidszijde, sturingsruimte aan de kant van de marktpartijen – ligt ook een belangrijke kans. Een kans voor voorkoming van overschrijdingen op projectbudgetten, een kans voor efficiënter werken en een kans voor innovatie in de bouwnijverheid en de energie-infrastructuur. Wel zal die nieuwe balans tussen publiek en privaat zich rekenschap moeten geven van de lessen van de financiële crisis en de oorzaken voor het geschonden vertrouwen in de private sector. De financiële crisis heeft ons immers geleerd dat het onaanvaardbaar is dat private investeerders zich bij mooi weer rijkelijk kunnen bedelen, terwijl bij slecht weer de publieke sector – en dus de belastingbetaler – het financiële risico draagt. Waar wij voor pleiten is dat met de door ons voorgestane publiek-private aanpak voor scholen, zorg, infrastructuur en duurzame energie strenge regels gelden. Die regels gaan over een rendement dat past bij het risicoprofiel, maar ook over regels ten aanzien van transparantie en gedrag. Wij zouden de private dienstverleners die zich toeleggen op publieke terreinen graag de plicht opleggen steeds te laten zien hoe hun dienstverlening bijdraagt aan het algemeen nut. Het lijkt ons logisch ook winsten en verdiensten gelijk op te laten lopen met de kwaliteit van de publieke dienstverlening die geleverd wordt. Tot slot past het dat verhinderd wordt dat winsten die ontstaan als gevolg van het profiteren van de onwetendheid of het gebrek aan alertheid van klanten worden voorkomen.

Wij zoeken de oplossing echter niet in hogere belastingen, of in het uitstellen van bezuinigingen. Wij zoeken de oplossing in een nieuwe verbinding tussen publiek en privaat om de noodzakelijke investeringen tot stand te brengen. Laat nu de private sector het leeuwendeel van de investeringen voor zijn rekening nemen. Dat mes snijdt aan meerdere kanten: · W e kunnen het niveau van investeringen op peil houden, ondanks de bezuinigingen aan overheidszijde; · Door een bedrijfsmatiger aanpak besparen we ten opzichte van de traditionele aanpak en · We stimuleren de werkgelegenheid op het moment dat dit het meest is gewenst. De keuze voor private financiering betekent niet dat de overheid het stuur volledig uit handen geeft. Dat is niet de bedoeling; de overheid koopt in ons voorstel vooral slimmer in op het terrein van gebouwen, financieringscapaciteit en exploitatie en beheer. Uitvoerende taken worden – in concurrentie – slim ingekocht op een manier dat dit niet ten koste gaat van de kwaliteit van de dienstverlening en de sturing op de prestatie. De kwaliteit en de juiste prijs van het gevraagde product moet natuurlijk wel worden geborgd. De sleutel ligt hier bij het deskundig opdrachtgeverschap, dat kan sturen op doelen en uitvoeringsrisico’s weet te verleggen naar waar ze horen: bij de uitvoerende partijen die deze risico’s kunnen beheersen.

Onze boodschap is dus: een impuls van private investeringen in overheidsdiensten is onontbeerlijk voor economie en kwaliteit van de samenleving, maar aan dat ondernemen in de publieke sfeer moeten ook eisen gesteld worden. Onderstaand beschrijven we die publiek-private aanpak per beleidsterrein.

Van belang daarbij is te constateren dat in het domein waar wij ons op richten – de realisering en exploitatie van maatschappelijk vastgoed en infrastructuur – de kennis en de kunde over hoe dit moet worden gedaan inmiddels ruim aanwezig is. De essentie ligt in het anders sturen in de uitvoering van taken. En ons idee is dat we, vanuit de financiële omstandigheden waar we in Nederland de komende jaren mee te maken krijgen, nu rigoureus voor deze andere aanpak moeten kiezen.

Scholenbouw Door nu een publiek-private aanpak te starten voor scholen kan de noodzakelijke verbetering van huisvesting van schoolgebouwen worden versneld, kunnen kosten worden bespaard en kan een betere risicoverdeling tussen de publieke en private sector worden bereikt. Nu liggen alle risico’s eenzijdig bij de schoolbesturen en gemeenten, die zich daarvan soms onvoldoende bewust zijn en daar dus niet op sturen. Een publiek-private aanpak zal er ook voor zorgen dat de bestaande scheiding tussen bouw en exploitatie wordt doorbroken en zal het denken in ketenintegratie en life-cycle

Waar is dan de rol van het (politiek) bestuur in de door ons bepleite aanpak? De aanpak dwingt het bestuur te formuleren wat buildingbusiness

8

stimuleren, zodat exploitatievormen tot stand komen waar scholen zich meer kunnen focussen op het onderwijs zelf.

actiekostennadelen een pregnante rol spelen. Zorg We gingen hiervoor in op de investeringsopgave in de zorg. We constateerden dat de combinatie van een toenemende behoefte aan investeringen met een onzeker institutioneel kader ervoor zullen zorgen dat bestaande achterstanden verergeren. Dat terwijl de laagconjunctuur van de komende jaren vereist dat de stroom van noodzakelijke en gewenste investeringen wordt versneld. De publiek-private aanpak die wij voorstaan voor de zorg bestaat uit twee onderdelen.

Dit is volgens ons wat er nu moet gebeuren om tegelijkertijd de investeringen op peil te houden en tot een meer efficiënte en kostenbesparende aanpak te komen: · Allereerst moet de scheiding tussen bouw en onderhoudsbud­ getten worden opgeheven. Daartoe zien we twee mogelijkheden. * De eerste mogelijkheid is reeds gepresenteerd door de PO Raad. Het in 1997 gedecentraliseerde onderwijshuisvestingsbudget komt in die visie bij de schoolbesturen zelf terecht. Zoals de PO Raad voor het primair onderwijs voorstelt, zullen dan voor PO en VO markten ontstaan van vragers en aanbieders die op zoek gaan naar een zo passend mogelijke verdeling van risico’s en een zo integraal mogelijke aanpak. Daarbij ligt een integrale uitbesteding van vastgoed en exploitatie in het verschiet. De later in dit verhaal beschreven taskforce zal dan op zijn beurt weer de school­ besturen ontzorgen. * De tweede mogelijkheid is wellicht sneller te implementeren. In deze gedachte blijven de bevoegdheden zoals ze zijn, maar wordt een deel (35 procent) van het via het gemeentefonds verdeelde onderwijshuisvestingsbudget als centraal PPS-fonds bestempeld. Scholen en gemeenten kunnen dan tezamen een beroep doen op dit fonds om hen te begeleiden bij het implementeren van een PPS-aanpak. Daarbij zal die betreffende nieuwbouw dan waarschijnlijk verpakt worden in een grotere bundel van scholen. · Scholen moeten worden gestimuleerd te profiteren van schaalvoordelen bij nieuw- en verbouwopgaven door samen op te trekken en zo pakketten van scholen integraal en langjarig aan te besteden. · Professioneel opdrachtgeverschap moet meer centraal worden gefaciliteerd. Dat betekent niet dat gemeenten/schoolbesturen out-of-play raken, maar wel dat via een ‘gedelegeerd-ontwikkelaar’-constructie lokale opdrachtgevers aangeven wat zij willen (PvE), zodat hun opdracht vervolgens meer centraal en in een breder pakket kan worden uitontwikkeld en aanbesteed. · Bij deze aanbestedingen wordt gemikt op DBFMO-achtige contracten voor een bundel van scholen, zodat schaalvoordelen, goedkope financiering en kostenvoordelen voortvloeiend uit een life-cycle benadering kunnen worden benut zonder dat de trans-

Allereerst is het natuurlijk altijd goed om er voor te zorgen dat

nieuwbouw goedkoper kan worden gerealiseerd en dat ook de exploitatiekosten kunnen worden verlaagd. In een situatie dat zorgbudgetten sterk onder druk zullen komen te staan, is daar ook alle aanleiding voor. Om die kostenbesparing te kunnen realiseren, vinden wij dat ingezet moet worden op innovatieve contractvormen; we sluiten daarbij aan bij de TNO-studie van begin dit 8 jaar. Daarin wordt een aanpak van geïntegreerde PPS-contracten voorgesteld, die net zoals bij ander maatschappelijk vastgoed tot aanzienlijke kostenbesparingen kunnen leiden. Ook wij verwachten dat die besparingen betekenisvol kunnen zijn. Die besparingen zullen minder zijn dan bij multifunctioneel te benutten vastgoed

8

TNO-rapport, ‘Integraal bouwen, beheren en bekostigen’, TNO-034-UTC-2010-00006.

9

buildingbusiness

zoals rijkskantoren en er zal meer bespaard worden naarmate in het ontwerp meer flexibiliteit mogelijk wordt gemaakt en het logistiek beter doordacht is. Toch is een op DBFMO-contracten gebaseerde aanpak wellicht onvoldoende om daadwerkelijk de gewenste investeringsstroom op gang te brengen. Er blijft nog steeds het systeemrisico: hoe ontwikkelt wet- en regelgeving zich? Dit is voor financiers lastig te hanteren en kan juist in deze sector voor de exploitatie bepalend zijn. En verbonden daarmee is het vraagstuk van de toch al (te) lage solvabiliteit. Volgens ons is aan de volgende zaken niet te ontkomen: 1. Het moet niet langer een vanzelfsprekendheid zijn dat instellingen in financiële problemen gered worden door de samenleving. Het zou de gevoelde noodzaak van financiële discipline enorm goed doen als de volgende instelling in financiële problemen – mits de zorgverlening niet in gevaar komt – ook echt failliet gaat; 2. Die instellingen die onvoldoende gekapitaliseerd zijn, een gezonde bedrijfsvoering hebben en beschikken over een goed businessplan, moeten – al was het maar als interim-maatregel voor de korte/middellange termijn – een vorm van aanvullend kapitaal ter beschikking krijgen. Geen ‘vrij-reizen­arrangement’ zoals bij de ‘oude’ kapitaallastenregeling in de ziekenhuis­ sector. Geen vrijbrief voor financiers, maar een ‘last resort’regeling in de vorm van een garantie of in de vorm van achtergesteld vermogen. Ruimtelijke investeringen Een bezuiniging van bijna € 2 miljard per jaar op de ruimtelijke investeringen zal een forse impact hebben op de bereikbaarheid van ons land. Niet alleen komt de autobereikbaarheid dan in gevaar, maar ook blijven de noodzakelijke investeringen in het openbaar vervoer uit. Naast de absolute noodzaak om de prijs zijn werking te laten doen in het gebruik van infrastructuur, zoeken wij ook nadrukkelijk de oplossing in het doelmatiger aanbesteden en toepassen van publiek-private samenwerking. Efficiencywinst en private financiering zijn hier de beoogde voordelen. Opeenvolgende kabinetten streefden een bredere inzet van publiek-private

samenwerking na, maar de oogst op het gebied van infrastructuur is tot op heden niet indrukwekkend. Met een adviesopdracht aan de Commissie Private Financiering van Infrastructuur (commissie Ruding) werd aan het begin van de afgelopen kabinetsperiode geprobeerd meer vaart in de inzet van private financiering te brengen. De commissie bracht in mei 2008 een advies uit waarin de meerwaarde van private financiering werd verklaard door een betere prijs-kwaliteitverhouding, versnelling en mogelijkheden tot volumevergroting. De commissie onderstreepte de noodzaak voor een bredere toepassing en dus een grotere deal-flow met een reeks van aanbevelingen. Vorming van fondsen waarmee institutionele beleggers meer bij de financiering van Nederlandse weg- en spoorweginfrastructuur betrokken zouden kunnen worden, is daar een belangrijk onderdeel van. Nu, twee jaar later, moet worden geconstateerd dat een krachtige follow-up is uitgebleven. Dat is jammer, juist nu. In het financiële perspectief dat zich de komende jaren aftekent, is de lijn van het rapport Ruding juist een manier om de investeringen op peil te houden. Wij zien daarbij 9 een combinatie van private financiering en private bekostiging: 1. Private financiering: er is wat ons betreft alle aanleiding om de bekende DBFM-concepten nu grootschaliger toe te passen. Bij wegen, maar ook bij spoor, waterwegen en watersystemen. Bij nieuwbouw en bij grootschalig onderhoud. Ook zijn wij van mening dat private financiering ook bij projecten van decentrale overheden moet worden bevorderd door dit als eis te stellen bij cofinanciering via de gebundelde doeluitkering (GDU). 2. Private bekostiging: wij willen dat er meer ruimte komt voor private bekostiging. Daarbij kan het gaan om nieuwe bruggen en tunnels (zoals de nieuwe westelijke oeververbinding in Rotterdam), om uitbreiding (zoals de Zuidas in Amsterdam), om nieuwe spoorinfrastructuur (zoals lightrailconcepten) en om andere beprijzingsinitiatieven (zoals het systeem van congestion-tax in Londen of rekeningrijden). Wij stellen ons voor dat de nieuwe infra zich op die manier zelf bekostigt. Duurzame energie

9

Bij private bekostiging wordt de infrastructuur privaat aangelegd en terugverdiend via tol of voor het spoor gebruiksvergoedingen. Bij private financiering ligt het eigendom bij de overheid en kan ook sprake zijn van een andere risicoverdeling. buildingbusiness

10

In een worsteling tussen gesubsidieerd stimuleren en een marktgericht energiebeleid zijn de interventies die het afgelopen decennium zijn gepleegd, kennelijk niet succesvol geweest. Het zal in de komende kabinetsperiode nodig zijn een extra slag te maken. Als dat gebeurt, moet wel worden geconstateerd dat het ‘gat’ tussen de prijs van conventionele energie en duurzame energie er nog wel een tijdje zal zijn. Het rigoureus afschaffen van subsidies, zoals wel wordt gesuggereerd, leidt alleen maar tot stilstand. Een puur marktgerichte benadering zal vooralsnog op de korte termijn niet werken. Die leidt alleen tot nog langer afwachten en speelt mogelijke Nederlandse economische structuurvoordelen nog verder uit beeld. Een krachtiger inzet op subsidies zit er de komende jaren evenwel ook niet in. We pleiten daarom voor een benadering langs drie lijnen: · Belast de productie van niet-duurzame energie extra (de vervuiler betaalt) – laat bijvoorbeeld de prijsvorming van emissierechten beter aansluiten bij de maatschappelijke kosten die emissies veroorzaken; · Vorm met de opbrengsten van deze energieheffing een investeringsfonds duurzame energie; · Vervang de te ingewikkelde en onwerkbare subsidiewinkel door enerzijds een eenvoudiger subsidiestelsel dat beter aansluit bij de lange horizon van de investeringen en bij het risicoprofiel van de investeringen. Bekostig die subsidies uit de opbrengst van de heffingen, dus uit het investeringsfonds duurzame energie. · Vul dat eenvoudiger subsidiesysteem aan met maatwerkoplossingen voor private initiatieven. Daarbij zijn meerdere oplossingen denkbaar. Wij hebben een duidelijke voorkeur voor oplossingen waarbij private initiatieven slim geholpen worden, in

plaats van dat overheden zichzelf tot innoverende ondernemer verklaren. Wij kunnen ons verschillende soorten van betrokkenheid voorstellen van het investeringsfonds. Van een risicodragende en achtergestelde positie met een maatschappelijk rendement dat die investeringen interessanter voor de andere private investeerders maakt tot oplossingen in de garantiesfeer. Niet de 10 oplossing bepaalt de receptuur, maar het probleem. Bijkomende voordelen zijn dat op deze manier de heffing een autonome impuls oplevert om op duurzame energie in te zetten en dat met het ‘revolving’ karakter van het fonds een structurele bekostigingsbron ontstaat. Zo ontstaat langetermijnzekerheid. De mix – van subsidie en andere vormen van financiële betrokkenheid – moet het mogelijk maken om langjarig te plannen. Op deze manier kan een voorfinanciering- en participatiestrategie ontwikkeld worden, die er toe moet leiden dat juist de komende jaren extra kan worden geïnvesteerd. Wat ons voor ogen staat is naar analogie van het Nationaal Restauratiefonds subsidies deels om te zetten in zachte leningen, die met participaties uit het Stimuleringsfonds Duurzame Energie (SDE) er toe leiden dat de omslag naar een meer duurzame energiehuishouding ook in bezuinigingstijd voortvarend wordt gemaakt. De door ons gesuggereerde aanpak biedt de mogelijkheid voor het ontwikkelen van een aantal robuuste initiatieven, die Nederland als proeftuin voor nieuwe technologie op de kaart kunnen zetten en dus ook de zo vaak bepleite economische voordelen voor ons land kunnen brengen.

10

Op die wijze is ook goed om te gaan met de lokale bereidheid tot het inzetten op duurzame energie.

11

buildingbusiness

Tussen droom en daad... staan uitvluchten, belangen en heilige huisjes Kennelijk staat er iets tussen droom en daad... Wij hebben in ons voorstel een publiek-private aanpak geschetst die kan voorkomen dat investeringsniveaus voor scholen, zorg, infrastructuur en duurzame energie onder kritische grenzen zakken. Uit internationale ervaring blijkt dat een publiek-private aanpak zoals hierboven beschreven tot een meerwaarde van 10 tot 15 procent kan leiden. Het is echter niet voor het eerst dat publiekprivate samenwerking voor een deel van de publieke investeringsopgave wordt bepleit. Sterker nog: · Het kabinet Balkenende/Bos zag PPS voor de rijksgebouwen­ opgave en de grotere infrastructurele projecten als een wenkend perspectief; · De commissie Ruding – die het kabinet in 2008 adviseerde over de financiering van de infrastructurele opgave – koos ook deze lijn en bracht specifieke adviezen uit over het betrekken van private financiers bij de realisering van exploitatie van infrastructurele werken. Toch is het – hoopgevende voorbeelden daargelaten – er als meer algemene inzet nog niet van gekomen. Wat staat er dan tussen droom en daad? Hierna gaan we in op de uitvluchten, belangen en heilige huisjes die verhinderen dat PPS breder wordt toegepast en hoe wij dat met ons voorstel voor slim investeren ondervangen. Uitvluchten tussen droom en... De top 3 van de uitvluchten die worden gebruikt om niet te hoeven PPS-en is: · De overheid leent toch goedkoper... – onderzoek en evaluaties in binnen en buitenland hebben nou juist uitgewezen dat goed vormgegeven PPS,-en in de regel 10 tot 15 procent voordeliger zijn dan een traditionele overheidsaanpak. De crux zit hem in het feit dat appels met appels moeten worden vergeleken. Weliswaar kan een overheid wel goedkoper lenen, maar de kosten en de waarde van risico’s worden – juist door het financieringsrisico – door een PPS beter gemanaged dan door de overheid. Daarnaast voegt de ontwerpcreativiteit – die in een PPS aan de private sector wordt gelaten – vaak veel waarde toe. Aansprekend voorbeeld is – hoewel de exploitatievoordelen zich uiteraard nog moeten manifesteren – het vernieuwde gebouw van het ministerie van financiën. De brede Angelsaksische praktijk met private financiering ondersteunt deze argumentatie. · De transactiekosten van PPS zijn te hoog... – transactiekosten van dit type projecten zijn vaak hoger dan van de ouderwetse aanpak. Een deel daarvan hangt samen met het financieringsproces en is praktisch onvermijdelijk. Dat zal ondergrenzen stellen aan de omvang van projecten. Een flink deel van die transactiekosten wordt echter nog steeds veroorzaakt door een gebrek aan standaardisering en door procedures die door overheden te zwaar worden gemaakt. Bij een bredere toepassing van PPS zullen die transactiekosten vanzelf dalen. · Marktpartijen willen het niet... – net als sommige overheden zullen sommige marktpartijen zich comfortabel voelen bij de huidige aanpak. Dat zijn echter niet de innovators in de markt. Uit onderzoek blijkt dat de meest succesvolle marktpartijen juist buildingbusiness

die partijen zijn die in een vroeg stadium zich hebben ontwikkeld in PPS. De hier benoemde uitvluchten zijn een symptoom van weerstand. Die weerstand wordt veroorzaakt doordat welbegrepen belangen in het gedrang komen. Belangen tussen droom en ... Het onvermogen tot loslaten Waarom is de toepassing van PPS verre vanzelfsprekend? Waarom toch aarzelingen? De twijfel zit in de kern in het onvermogen van uitvoerende ambtelijke diensten om los te laten. Om in plaats van zelf te sturen op gedetailleerde oplossingen, ruimte te geven voor nadenken en creativiteit. Het zit ten principale op die (machts-) vraag en het gebrek aan gevoel van urgentie om de borden echt te willen verhangen. Om te gaan van een klassieke (gedetailleerde) opdrachtgeverrol naar een minstens even volwassen ‘moderne’ klantrelatie, waarbij gestuurd wordt op de doelen zonder dat in detail over de concrete technische uitvoering wordt meebeslist. Toch kan met vooraf goed vastgelegde performancecriteria de vraag hoe die doelen technisch gezien het best kunnen worden bereikt, best aan de gekozen opdrachtgevers worden overgelaten. En in een situatie dat overheidsbudgetten tekortschieten en taken toch moeten worden opgepakt, is de noodzaak om de financiering anders te organiseren evident. Het onvermogen los te laten wreekt zich ook bij het basis- en voortgezet onderwijs. De fijnmazige verdeling van bevoegdheden tussen Rijk, gemeente en schoolbesturen werpt de eerste dam op tegen een efficiënte PPS-aanpak. Het gefragmenteerde opdrachtgeverschap draagt niet bij aan een efficiënte aanpak. Vervolgens zijn in een dergelijk bestuurlijk wespennest de argumenten snel gevonden om vooral niet te willen PPS-en. Wat nodig is, is een aanpak die zorgt voor een gezamenlijke en gebundelde aanpak. De voortdurende impasse rond de introductie van rekeningrijden maakt dat de ook op Verkeer en Waterstaat beleden noodzaak voor meer private financiering niet verder komt. Ook de implementatie van de aanbevelingen van de commissie Ruding – hoewel door het kabinet onderschreven – blijven mede om deze reden steken. Een andere reden waarom een steviger uitrollen van private financiering niet lukt, ligt in het feit dat de rijksoverheid er niet in slaagt de pensioenfondsen – die zij graag als investeerders in infrastructuur bij de opgave zou willen betrekken – een aanbod te doen waarmee ze vanuit hun rendementseisen uit de voeten kunnen. De traditionele huiver bij het Ministerie van Financiën voor inflatiegerelateerde leningen is hiervan een belangrijke oorzaak. Beleidsonzekerheid Naast het onvermogen tot loslaten zijn er ook andere belangen in het spel. Met name in de zorg en de duurzame energie is sprake van langetermijnbeleidsonzekerheid. Die beleidsonzekerheid verhindert de totstandkoming van een klimaat waarin private financiers maximaal hun intrede doen. Financiers willen graag – binnen marges – langetermijnzekerheid over de partijen met wie ze zaken doen.

12

Zorgvastgoed wordt bijvoorbeeld al privaat gefinancierd. De stagnatie bij het tot stand brengen van de benodigde accommodaties zit hem veel meer in de onzekerheden die voortvloeien uit de consequenties van stelselwijzigingen, zoals deze bijvoorbeeld zijn ingezet in de ziekenhuiszorg (de eigen verantwoordelijkheid voor kapitaalinvesteringen die uit de exploitatie moeten kunnen worden betaald) of in de toekomst van de AWBZ als het om verzorging- en verpleegtehuizen gaat. Ook in de duurzame energie is behoefte aan meer langetermijnduidelijkheid over het investeringsklimaat. Wat gaat er gebeuren met de SDE-regeling? Hoe ziet het subsidie-instrumentarium er op de lange termijn uit? Die duidelijkheid is nodig om private partijen te verlokken op grotere schaal hun intrede te doen in de markt voor duurzame energie, ook daar waar het gaat om de meer risicovolle investeringen. Heilige huisjes tussen droom en ... Ook staan nog enkele heilige huisjes een bredere toepassing van PPS in de weg. Prikkels Ambtelijke organisaties en hun werknemers worden onvoldoende geprikkeld door de voordelen van de door PPS te realiseren meerwaarde van 10 tot 15 procent. Dat mag op zich ook geen verwondering wekken. De voordelen doen zich bij PPS immers voor over een lange horizon en dus ontstaat de eventuele ruimte ook slechts geleidelijk en over een lange horizon. Die organisaties moeten dus

een beetje worden geholpen. Niet door een positieve prikkel, want we hebben de voordelen die PPS veroorzaakt hard nodig voor bezuinigingen. Maar wel door negatieve prikkels. Voor de scholen, de ziekenhuizen en verpleeghuizen en voor de verkeer- en vervoer11 infrastructuur is het raadzaam om te straffen als bijvoorbeeld over drie jaar nog steeds zo weinig van PPS gebruikgemaakt wordt. Kennelijk hebben die sectoren die 10 tot 15 procent besparing die met PPS in het verschiet ligt dan niet nodig. Begrotingsregels In termen van begrotingsregels zijn de Europese regels (ESR) duidelijk. Bij een traditionele publieke aanpak leidt een investering 12 tot schuldopbouw en lopen de investeringen dus meteen de staatsschuld in. Bij een PPS-aanpak is dat niet het geval. In de huidige tijden zou een dergelijke aanpak dus aantrekkelijk moeten zijn. Door PPS ontzien we de begroting tijdelijk van de verplichtin-

gen die gepaard gaan met de investeringen. Betalen voor de investeringen doen we dan vervolgens op het moment dat we ook genieten van de gedane investeringen. In de praktijk van de overheidsbegroting is dat (tijdelijke) voordeel van PPS echter weer weggeorganiseerd. De bestaande begrotingsregels ontdoen PPS voor een deel van zijn aantrekkelijkheid. De argumentatie daarachter gaat echter mank. De opvatting is dat weliswaar efficiencyvoordelen ontstaan door PPS, maar dat met het aangaan van een lang­jarige verplichting een ongewenste afname ontstaat van budgetflexibiliteit en beleidsruimte. Met andere woorden: de efficiencyvoordelen worden ondergeschikt gemaakt aan de vermeende negatieve impact op budgetflexibiliteit en beleidsruimte. In dit laatste gaat het om vermeende negatieve impact die in de praktijk erg zal meevallen. Voorkomen dient natuurlijk te worden dat door het ‘frontloaden’ van PPS’en latere generaties geconfronteerd worden met torenhoge langjarige verplichtingen, waardoor zij geen eigen beslisruimte meer zouden overhouden. Van belang is immers dat toekomstige generaties in staat zijn de uitgaven af te stemmen op het dan geldende economisch tij. Als het tijdelijk slechter gaat met de economie moeten ook toekomstige generaties in staat zijn de uitgaven in voldoende mate aan te passen aan het niveau van de inkomsten. Wat ons betreft zijn er op dit moment geen regels nodig die een plafond stellen aan de hoeveelheid PPSinvesteringen die we doen. Wat ons betreft gaan we nadenken over zo’n plafond zodra de hoeveelheid verplichtingen een materiële omvang hebben ten opzichte van de totale overheidsuitgaven. Dit is zelfs met een ambitieus investeringsprogramma zoals wij beogen voorlopig nog niet het geval. Opdrachtgeverschap En als het gaat om dat andere, meer strategisch opdrachtgeverschap, kan inmiddels wel worden vastgesteld dat op rijksniveau grote uitvoerende diensten zoals Rijkswaterstaat of de Rijksgebouwendienst daar de nodige ervaring mee hebben opgedaan. Ervaring waar verder op kan worden gebouwd. En ervaringen die ook benut kunnen worden op lokaal niveau en bij non-profitinstellingen. Qua opdrachtgeverschap is daar vaak sprake van een beperkt aantal echt grote projecten. Wanneer wordt gekozen voor het rigoureus inzetten op investeren via private financiering ligt het in de rede voor het opdrachtgeverschap daarbij ook een infrastructuur tot stand te brengen die professionaliteit en continuïteit biedt. Wordt dus een privaat gefinancierd investeringsprogramma in gang gezet, dan hoort daar in onze opvatting per sector georganiseerd landelijk opdrachtgeverschap bij. We beseffen dat hierbij wat heilige huisjes op het terrein van bevoegdheidverdeling zullen moeten sneuvelen, maar het belang van doorgaan van gewenste investeringen moet hier onvermijdelijk voorrang hebben. PPS zal dus geen zichzelf verkopend beleid zijn De eerder beschreven publiek-private aanpak komt dus niet vanzelf tot stand. In de bovengenoemde sectoren bestaan belangrijke institutionele barrières voor een succesvol PPS-programma. Die barrières gaan deels over de beleidsomgeving, die in sommige sectoren aan te veel dynamiek onderhevig is (duurzaamheid, woon-zorgaccommodaties) en deels over de investeringsbeslissingen zelf die in andere gevallen (scholen, openbaar vervoer) zo zijn vormgegeven dat de bedrijfseconomische rationale ver te zoeken is. Die institutionele barrières zorgen ervoor dat investeerders afhaken dan wel dat het onmogelijk is om tot een ook maatschappelijk aanvaardbare risico-rendementsverhouding te komen.

11

Voor de duurzame energie ligt dat ingewikkelder. Dit geldt met name voor investeringen in scholen en verkeer en vervoer.

12

13

buildingbusiness

Daarom: een ministeriële taskforce maatschappelijke investeringen Een onconventionele aanpak is nodig Wij streven ernaar om de geschetste publiek-private aanpak mogelijk te maken. Daarvoor zal echter wel een onconventionele aanpak nodig zijn. Niet weer het zoveelste kennis- of expertisecentrum, maar een krachtige uitvoeringsorganisatie die over voldoende bevoegdheden, middelen en competenties beschikt om de ambities ook echt te verwezenlijken. Die club gaat voor in de strijd, ontzorgt scholen, zorginstellingen, gemeenten en provincies, en 13 brengt doelmatige publiek-private arrangementen tot stand. Wat ons betreft, is deze uitvoeringsorganisatie dus niet de volgende tandeloze tijger, maar een partij die op basis van het financieel en maatschappelijk rendement dat zij veroorzaakt, zijn inspanningen terugverdient.

Om de taskforce voldoende slagvaardig te maken, stellen wij voor om de taskforce te laten voorzitten door een specifiek daartoe aan te wijzen bewindspersoon. Dat kan een projectminister zijn, maar misschien nog beter is het als het de minister van financiën is. Belangrijk is dan wel dat die minister de taakopdracht aanvaardt en tot de zijne maakt.

Wij denken dat de baten van een onconventionele aanpak de kosten ruim zullen overstijgen.

Die implementerende opdracht is natuurlijk het voorgaan in de strijd. Dat gaat over het organiseren van deskundig opdrachtgeverschap en de selectie van kansrijke projecten. De implementerende taak van de taskforce loopt via de zogeheten ‘kamers’ van de taskforce. In die kamers komen de knapste practitioners uit de markt samen met de financiële instrumenten die we eerder beschreven.

Een ministeriële taskforce met een duidelijke taak Wij stellen ons voor dat er een Taskforce Maatschappelijke Investeringen wordt ingesteld. Die taskforce krijgt tot taak om tijdens de volgende kabinetsperiode dit tot stand te brengen: 1. Over vier jaar wordt een kwart van de nieuwe scholen in het PO en VO gerealiseerd via PPS; 2. In de komende vier jaar worden tien ziekenhuizen en ten minste tienduizend nieuwe woon-zorgbedden gerealiseerd via PPS; 3. Op het gebied van verkeer en waterstaat wordt de komende vier jaar · gestart met één echte private pilot-bekostiging door bijvoorbeeld voor de regio Amsterdam beprijzing in te voeren; · P  PS verbreed naar spoor, watersystemen en waterwegen door een gezamenlijke PPS-inspanning van € 2 miljard; · P  PS verbreed naar gemeenten en provincies door op straffe van een korting te zeggen dat ten minste een derde van de investeringen via PPS moet lopen over vier jaar en · D  BFM natuurlijk verder geïmplementeerd op het terrein van de rijkswegen, zodat over vier jaar ook daar een derde van het budget via PPS loopt. 4. Op het terrein van duurzame energie is over vier jaar het stimuleringsfonds duurzame energie tot stand gebracht en is er voor 2500 Mw aan duurzame energie in aanbouw of gecontracteerd.

De taskforce moet daarom – naast de minister – bestaan uit mannen en vrouwen die voldoende statuur hebben om het vertrouwen van de politiek te krijgen om bovenstaande taken snel en effectief uit te voeren. Naast de bestuurlijke taak heeft de taskforce ook een implementerende opdracht. Ze moet er immers voor zorgen dat het niet bij praten blijft!

Minister

Taskforce

Scholenkamer

Infrakamer

Duurzame energiekamer

Het businessmodel van de taskforce is eenvoudig en lijkt op die van vergelijkbare buitenlandse initiatieven zoals voorheen Partnerships UK, Participatiemaatschappij Vlaanderen en Partnerschaften Deutschland. Dat betekent dat de taskforce een financieel instrumentarium heeft waarmee zij in projecten kan participeren en waarmee ze haar kosten kan goedmaken. Die taskforce wordt deels gefinancierd door de overheid en deels door het bedrijfsleven.

En met ruime en heldere bevoegdheden Cruciaal in het bereiken van bovenstaande doelstellingen is een slagvaardige aanpak. Daarom dus een taskforce. Anders dan veel andere gremia moet die taskforce doorzettingsmacht krijgen. Met andere woorden: de taskforce moet bevoegdheden hebben om de bestaande institutionele barrières te doorbreken en heilige huisjes te slechten. Ook moet de taskforce erin slagen om de neiging tot uitstel en vertraging die het gevolg is van de bezuinigingsperikelen om te buigen in een versnelling via een publiek-private aanpak om zo economie en werkgelegenheid een dienst te bewijzen.

13

Vanzelfsprekend is de eis van meerwaarde een essentieel onderdeel.

buildingbusiness

Zorgkamer

14

Implementatie In alle begroting- en bezuinigingsscenario’s helpt een offensief gericht op meer private financiering om in de komende jaren van kwetsbaar economisch herstel de (noodzakelijke) investeringen op peil te houden. Daarvoor bestaan goede mogelijkheden die rekening houden met de noodzakelijke begrotingsdiscipline. Als een nieuw kabinet dit wil, zal in een regeerakkoord een nadrukkelijke taakstelling voor een publiek-private aanpak moeten worden afgesproken. Dit moet worden gekoppeld aan een organisatievoorstel dat implementatie borgt. Die implementatie raakt immers nogal wat heilige huisjes en standaardredeneringen bij diverse departementen. De acceptatie van inflatiegerelateerde leningen, herstructurering van de onderwijshuisvestingbekostiging, aanvullende garantiestructuren bij zorgvastgoed en duurzame energie, meerjarige zekerheid moet worden geaccepteerd als voorwaarde de publiek-private investeringen tot stand te brengen. Om een nieuw echec tussen droom en daad te voorkomen is, naast een helder geformuleerde programma-afspraak ook een stevige uitvoeringsorganisatie nodig. Wanneer de overheid zich via die uitvoeringsorganisatie concentreert op goed opdrachtgeverschap is het daarnaast ook mogelijk tot een nadere afslanking van andere uitvoerende overheidsdiensten te komen. Zo kan het door ons bepleite programma ook een bijdrage leveren aan de noodzakelijke verdere vernieuwing van de rijksdienst en decentrale overheids­ organisaties. µµ

15

buildingbusiness

Peter Noordanus was behalve wethouder in de Gemeente Den Haag en voor­ zitter van de VROM-raad, directievoorzitter van AM en voorzitter van de NEPROM. Op dit moment is hij als commissaris betrokken bij verschillende bedrijven en non-profitinstellingen.

Kees Boef is directeur van communicatie-adviesbureau Burson-Marsteller in Den Haag. Hij heeft de public affairs gedaan voor het post- en expresbedrijf TNT en voor de Schiphol Group. Tijdens Paars 2 was hij politiek assistent van minister-president Wim Kok. Ook was hij projectmanager bij het ministerie van VWS, waar hij een grote efficiency operatie op het gebied van subsidies heeft geleid.

Jeroen in ’t Veld is directeur van RebelGroup in Rotterdam. Hij is dagelijks werkzaam in investeringsvraagstukken op het snijvlak publiek privaat. Eerder werkte hij als consultant in Zuidoost-Azië en als econoom bij het ministerie van Financiën.

De auteurs schreven dit essay op persoonlijke titel.

Dit is een bijlage bij Building Business juni/juli 2010

buildingbusiness