Leren investeren; investeren in leren

Leren investeren; investeren in leren Een verkenning naar stelsels van studiefinanciering Rapport van de Commissie Uitgangspunten Nieuw Studiefinancieringsstelsel

1

Inhoudsopgave

Overzicht figuren

Hoofdstuk 1 Inleiding 1.1 Aanleiding voor de commissie 1.2 Taakopdracht van de commissie 1.3 Opbouw van het rapport

Hoofdstuk 2 Speelveld van de studiefinanciering 2.1 Inleiding 2.2 Motieven voor investeren in het hoger onderwijs 2.2.1 Maatschappelijke en economische ontwikkelingen 2.2.2 Het publieke belang van hoger onderwijs 2.2.3 Het individuele belang van hoger onderwijs 2.3 Raakvlakken van de studiefinanciering met andere beleidsterreinen 2.3.1 Inkomensbeleid 2.3.2 Sociale zekerheid 2.3.3 Ziektekosten 2.3.4 Openbaar vervoer 2.3.5 Fiscaliteit 2.4 Samenvatting

Hoofdstuk 3 Studiefinanciering 3.1 Inleiding 3.2 Doelstelling van de studiefinanciering 3.3 Ontwikkeling van het stelsel van studiefinanciering sinds 1986 3.4 Huidige situatie van de studiefinanciering 3.4.1 De verantwoordelijkheidsdeling bij studiefinanciering 3.4.2 De elementen van studiefinanciering 3.4.3 Aanspraak op studiefinanciering 3.4.4 Studiefinanciering in het buitenland

2

3.4.5 Collegegeld 3.4.6 Studiefinanciering en de begrotingssystematiek 3.4.7 Studiefinanciering in cijfers 3.5 Knelpunten binnen het huidige stelsel van studiefinanciering 3.5.1 Vraagsturing 3.5.2 Internationalisering 3.5.3 Invloed van de bachelor/master-structuur 3.5.4 De samenhang met de kenniseconomie 3.6 Randvoorwaarden voor een stelsel van studiefinanciering 3.6.1 Toegankelijkheid 3.6.2 Evenwichtige financiering 3.6.3 Flexibiliteit 3.6.4 Maatschappelijk draagvlak 3.6.5 Uitvoerbaarheid 3.6.6 Betaalbaarheid 3.7 Samenvatting

Hoofdstuk 4 Verkrijgen en terugbetalen van studiefinanciering 4.1 Inleiding 4.2 Ouderonafhankelijkheid versus ouderafhankelijkheid 4.3 Verkrijgen van studiefinanciering 4.3.1 Gift 4.3.1.1 Onvoorwaardelijke gift 4.3.1.2 Voorwaardelijke gift 4.3.1.3 Fiscale voorzieningen 4.3.2 Lening 4.3.3 Combinatie van gift en lening 4.4 Terugbetalen van studiefinanciering 4.4.1 Niet terugbetalen 4.4.2 Terugbetalen via aflossen 4.4.2.1 Zuiver leenstelsel 4.4.2.2 Sociaal leenstelsel

3

4.4.3 Hogeronderwijsbelasting 4.4.3.1 Het wezenskenmerk van belastingen 4.4.3.2 Het heffingsobject van een hogeronderwijsbelasting 4.4.3.3 Afzonderlijke hogeronderwijsbelasting als alternatief 4.4.3.4 Het gelijkheidsbeginsel en de hogeronderwijsbelasting 4.4.3.5 De systematiek van een hogeronderwijsbelasting 4.4.3.6 Internationale complicaties 4.5 Samenvatting

Hoofdstuk 5 Analyse van stelsels van studiefinanciering 5.1 Inleiding 5.2 Hoofdroutes van stelsels van studiefinanciering 5.3 Analyse van stelsels van studiefinanciering 5.4 Samenvatting

Hoofdstuk 6 Invulling van een stelsel van studiefinanciering 6.1 Inleiding 6.2 Scheiding tussen studiekosten en kosten voor levensonderhoud 6.3 Hoogte van de studiefinanciering 6.4 Duur van de studiefinanciering 6.5 Leeftijdsgrens 6.6 Bijverdienregeling 6.7 Prestatieprikkel 6.8 Voorzieningen in natura 6.9 Het ‘ouderbegrip’ en factoren voor vaststelling van de ouderlijke bijdrage 6.10 De rentevergoeding op de studielening 6.11 Terugbetalingsperiode 6.12 Samenvatting

Hoofdstuk 7 Bevindingen van de verkenning 7.1 Inleiding 7.2 De stelsels nader verkend 7.2.1 Giftenstelsel 7.2.2 Sociaal leenstelsel

4

7.2.3 Zuiver leenstelsel 7.2.4 Combinatiestelsel 7.3 Ontwikkelingen 7.3.1 Vraagsturing 7.3.2 Internationalisering 7.3.3 Bachelor- masterstructuur 7.3.4 Kenniseconomie 7.4 Conclusies

Literatuurlijst

Bijlagen 1 Samenstelling van de CUNS 2. Korte omschrijving stelsels van studiefinanciering in het buitenland 3. Onderzoeksrapport van het CPB 4. Onderzoeksrapport van Mortelmans c.s. 5. Onderzoeksrapport van TNS NIPO 6. Onderzoeksrapport van SEO 7. Onderzoeksrapport van Veldkamp 8. Instellingsbeschikking van de CUNS en verlenging van de instellingsduur van de CUNS 9. Overzicht van de door de CUNS ontvangen stukken

5

Overzicht figuren Figuur 1 Onderwijsbijdrage per student Figuur 2 Publiek aandeel in financiering in het hoger onderwijs Figuur 3 Verhouding publiek-private bijdrage in het hoger onderwijs Figuur 4 Collegegelden 1988-2004 Figuur 5 Uitstroom in hbo en wo van cohort 1996-1997 Figuur 6 Componenten van het normbudget Figuur 7 Percentage van het opgenomen leenrecht door studenten Figuur 8 Verdeling van het normbudget Figuur 9 Gemiddelde tijdsbesteding per week van studenten aan studie en werk Figuur 10 Gemiddelde inkomsten en uitgaven van een student per maand Figuur 11 Internationale vergelijking van collegegelden Figuur 12 Gemiddelde kosten aan studiefinanc iering per student voor het ministerie van OCW Figuur 13 Uitgaven aan studiefinanciering door het ministerie van OCW Figuur 14 Hoofdroutes van stelsels van studiefinanciering Figuur 15 Praktijkvoorbeelden van stelsels van studiefinanciering Figuur 16 Gemiddelde verwachte verblijfsduur van een hbo-student Figuur 17 Percentage wo-studenten van cohort 1991-1992 tot en met cohort 1996-1997 dat na x jaar een doctoraaldiploma heeft behaald Figuur 18 Mogelijkheden voor invulling van enkelvoudige stelsels en een combinatiestelsel

6

Hoofdstuk 1 Inleiding

1.1 Aanleiding voor de commissie

De laatste jaren is duidelijk geworden dat het huidige stelsel van studiefinanciering het risico loopt de grenzen van zijn mogelijkheden te overschrijden. Het bestaande stelsel lijkt onvoldoende flexibel om nog nieuwe ontwikkelingen te kunnen implementeren zonder dat daarmee de structuur van het stelsel wordt aangetast. Dit maakt herijking van het bestaande stelsel van studiefinanciering, neergelegd in de Wet studiefinanciering 2000 (hierna: WSF 2000), wenselijk.

Daarom werd in de beleidsagenda 2003 van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: OCW) opgenomen dat er een commissie wordt ingesteld die een studie gaat verrichten naar een nieuw stelsel voor studiefinanciering. Een dergelijk stelsel moet recht doen aan de vergaande differentiatie- en flexibiliseringsprocessen die zich voltrekken binnen het hoger onderwijs en de internationale mobiliteit van studenten.

Op 13 december 2002 is de Commissie Uitgangspunten Nieuw Studiefinancieringsstelsel (hierna: CUNS) ingesteld onder voorzitterschap van prof. dr. W.A. Vermeend. Studentenvakbonden, politieke jongerenorganisaties, deskundigen en ambtenaren hebben zitting in deze commissie. De CUNS heeft uitgangspunten geformuleerd voor een nieuw stelsel van studiefinanciering en op basis daarvan een verkenning verricht naar stelsels van studiefinanciering.

1.2 Taakopdracht van de commissie

De CUNS heeft van de staatssecretaris van OCW, mevrouw drs. Annette D.S.M. Nijs MBA, de volgende taakopdracht gekregen: •

Uitgangspunten te formuleren voor een nieuw stelsel van studiefinanciering dat; - meer keuzevrijheden biedt aan de student; - voldoende financiële middelen genereert voor de student;

7

- internationale mobiliteit van studenten ondersteunt; - de toegankelijkheid van het onderwijs garandeert. Randvoorwaarden zijn dat het stelsel betaalbaar en uitvoerbaar is en dat rekening wordt gehouden met internationale wet- en regelgeving; •

Te onderzoeken wat de voor- en nadelen zijn van een stelsel van hogeronderwijsbelasting of (sociaal) leenstelsel dan wel andere stelsels van studiefinanciering op basis van ervaringen van studenten in landen met dergelijke stelsels;

•

Te onderzoeken wat de voor- en nadelen zijn van terugvordering van eve ntuele leningen bij een stelsel van hogeronderwijsbelasting of (sociaal) leenstelsel dan wel andere stelsels van studiefinanciering en het huidige stelsel van studiefinanciering;

•

Te peilen in hoeverre een stelsel van hogeronderwijsbelasting of (sociaal) leenstelsel dan wel andere stelsels van studiefinanciering inclusief de terugvordering tegemoet komen aan de wensen van studenten en op draagvlak kunnen rekenen binnen de samenleving;

•

Aan te geven welke gevolgen een stelsel van hogeronderwijsbelasting of (sociaal) leenstelsel dan wel andere stelsels van studiefinanciering hebben voor de bekostigingssystematiek van het hoger onderwijs en de systematiek voor collegegeldheffing.

De CUNS heeft op basis van de taakopdracht gekozen voor een verkenning van verschillende stelsels van studiefinanciering. Zij heeft de verschillende stelsels van studiefinanciering geanalyseerd aan de hand van een aantal randvoorwaarden en ontwikkelingen. Uitgaande van de taakopdracht zouden ook beleidsthema’s, zoals de hoogte van het collegegeld en de bekostiging van het hoger onderwijs, aan de orde kunnen zijn gesteld, daar waar zij raakvlakken hebben met de studiefinanciering.

Echter, deze aspecten zijn geen onderwerp van studie geweest van de CUNS. In overeenstemming met de staatssecretaris van OCW heeft de CUNS zich geconcentreerd op een verkenning van stelsels van studiefinanciering, mede omdat er al een interdepartementaal beleidsonderzoek verricht is naar collegegelddifferentiatie. Voorts buigt het ministerie van OCW zich over een nieuw bekostigingsmodel voor het hoger onderwijs. Het interdepartementale beleidsonderzoek collegegelddifferentiatie zal in december 2003 aan de Kamer worden aangeboden. Het nieuwe bekostigingsmodel voor het hoger onderwijs maakt onderdeel uit van het hoger onderwijs en onderzoeksplan 2004, dat in januari 2004 aan de

8

Kamer zal worden aangeboden. Ook heeft de CUNS geen studie verricht naar studiefinanciering in het middelbare beroepsonderwijs (hierna: mbo).

De CUNS heeft haar bevindingen mede gebaseerd op al gepubliceerde achtergrondstudies en op onderzoeken die in opdracht van de CUNS zijn uitgevoerd. Laatstgenoemde onderzoeken zijn opgenomen in de bijlage. Het gaat om twee onderzoeken naar het leengedrag van studenten, een onderzoek maar de keuzemotieve n van studenten, een onderzoek naar de macro-economische effecten van schuldvorming en een onderzoek naar de Europese aspecten van een leenstelsel.

1.3 Opbouw van het rapport

In hoofdstuk 2 staat het speelveld van de studiefinanciering centraal. In dit hoofdstuk komen de motieven om te investeren in hoger onderwijs aan de orde en de raakvlakken die studiefinanciering heeft met andere beleidsterreinen. In hoofdstuk 3 wordt vervolgens het huidige stelsel van studiefinanciering uiteengezet. Hierbij zullen ook de knelpunten in het huidige stelsel van studiefinanciering worden beschreven evenals de randvoorwaarden voor een nieuw stelsel van studiefinanciering. In hoofdstuk 4 staat het verkrijgen en terugbetalen van studiefinanciering centraal. Studiefinanciering kan door een student op drie verschillende wijzen worden verkregen, namelijk als gift, als lening of als een combinatie van een gift en een lening. Ook het eventueel terugbetalen van studiefinanciering kan op verschillende manieren georganiseerd zijn. Er kan worden uitgegaan van een zuiver leenstelsel of een sociaal leenstelsel. Een bijzondere vorm van ‘terugbetalen’ is de hogeronderwijsbelasting. In hoofdstuk 5 wordt een model voor analyse van stelsels van studiefinanciering geïntroduceerd. Met behulp van dit model worden verschillende hoofdroutes van verkrijgen en terugbetalen van studiefinanciering geanalyseerd aan de hand van de randvoorwaarden en de ontwikkelingen die in hoofdstuk 3 zijn beschreven. In hoofdstuk 6 staan de meer bijzondere aspecten centraal die aan de orde kunnen komen bij de vormgeving van een stelsel van studiefinanciering, zoals de scheiding tussen studiekosten en kosten voor levensonderhoud, de duur van de studiefinanciering en de terugbetalingperiode. Hoofdstuk 7 is het afsluitende hoofdstuk. In dit hoofdstuk worden de bevindingen van de verkenning van de CUNS in conclusies samengevat.

9

Hoofdstuk 2 Speelveld van de studiefinanciering

2.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt het speelveld van de studiefinanciering uitgelijnd. Hierbij komt de fundamentele vraag aan de orde wat de motieven voor de overheid kunnen zijn om studenten in het hoger beroepsonderwijs (hierna: hbo) en wetenschappelijk onderwijs (hierna: wo)1 studiefinanciering te verstrekken en wat de redenen voor de student kunnen zijn om te investeren in een opleiding in het hoger onderwijs. Ook worden de raakvlakken van studiefinanciering met een aantal andere beleidsterreinen van de overheid geschetst. Dit hoofdstuk eindigt met een samenvatting.

2.2 Motieven voor investeren in hoger onderwijs

Het rendement van investeren in het onderwijs bestaat zowel uit maatschappelijk als uit privaat rendement. Het maatschappelijke rendement is een resultante van de externe effecten van het hoger onderwijs op de samenleving. Het private rendement wordt ontleend aan het daardoor opgetreden grotere welvaart en welzijn van degene die de opleiding genoten heeft. Een investering is slechts zinvol als de contante waarde van de opbrengst ten minste even groot is als het bedrag van de investering. Dit principe geldt zowel voor de maatschappelijke als de private investeringsbeslissing.

2.2.1 Maatschappelijke en economische ontwikkelingen De jaren vijftig en zestig kenmerkten zich door hoge economische groei. In die periode nam de rol van de overheid toe en gingen steeds meer bestedingen via de overheid lopen. De oliecrisissen in de jaren zeventig betekende een keerpunt. Vanaf die periode begonnen de omvang en de groei van de collectieve sector in veel landen problematisch te worden. Dit werd zowel door problemen in de financiering van overheidsbestedingen (hetgeen leidde tot oplopende schulden en hoge belasting) als door problemen bij de uitvoering van overheidstaken veroorzaakt. Onder invloed van wijzigende opvattingen over de rol van de 1

Hierna wordt telkens over hoger onderwijs gesproken als verzamelterm voor het hoger beroepsonderwijs en het wetenschappelijk onderwijs.

10

overheid werden destijds verschillende overheidstaken geheel of gedeeltelijk geprivatiseerd. Het beleid werd gericht op een verdergaande beheersing en beperking van de collectieve uitgaven. Tegelijkertijd ontstond er een expansie in de deelname aan hoger onderwijs, die mede aangedreven werd door de vraag naar goed opgeleide mensen. Hierdoor nam de spanning tussen de beperkte beschikbare middelen en de (expanderende) vraag naar hoger onderwijs toe. Dit heeft een discussie op gang gebracht over een herziening van de verantwoordelijkheden en taken van de overheid met betrekking tot het hoger onderwijs en de studiefinanciering (CPB, 2002).

2.2.2 Het publieke belang van hoger onderwijs Er is een aantal redenen voor het stimuleren van (hoger) onderwijs die samenhangen met het publiek belang. Dit kan voor de overheid aanleiding zijn om hoger onderwijs financieel of anderszins te ondersteunen of te faciliteren. Overwegingen voor de overheid om in het hoger onderwijs te interveniëren en te investeren steunen doorgaans op de wens tot het corrigeren van (kapitaal)marktimperfecties die een marktgeoriënteerde onderwijsvoorziening in de weg kunnen staan. Overheidsbemoeienis kan ook zijn ingegeven door overwegingen van rechtvaardigheid en steunen op herverdelingsmotieven. Van belang is voorts het externeeffecten-motief, bijvoorbeeld het stimuleren van de kenniseconomie.

Om inzicht te geven in de verdeling van de publieke en private investeringen in het hoger onderwijs in Nederland zijn in figuur 1 de onderwijskosten die overheid en student zelf voor rekening nemen weergegeven. Figuur 1 Onderwijsbijdrage per student

Onderwijsbijdrage per student Rijksbijdrage per hbo-student Collegegeld per hbo-student Totale onderwijsbijdrage per hbo-student Rijksbijdrage per wo-student Collegegeld per wo-student Totale onderwijsbijdrage per wo-student

1998 1999 2000 2001 2002 x € 1.000 x € 1.000 x € 1.000 x € 1.000 x € 1.000 4,3 4,4 4,4 4,8 5,1 1,1 1,1 1,2 1,2 1,3 5,5 5,5 5,6 6 6,4 4,1 4,1 4,7 4,9 5,1 1,2 1,3 1,3 1,3 1,4 5,3 5,4 5,9 6,2 6,5

Bron: Kerncijfers 1998 – 2002, ministerie van OCenW, 2003

11

Correctie van kapitaalmarktimperfecties Kapitaalmarktimperfecties kunnen ertoe leiden dat de onderwijsvraag blijft steken op een suboptimaal niveau. Dit heeft te maken met onzekerheid en onvolledige informatie op de onderwijsmarkt. Een belangrijke imperfectie komt tot uitdrukking bij de bereidheid en de mogelijkheid van de student tot het afsluiten van een studielening. Bij het volgen van een studie spelen verschillende onzekerheden een rol die bij een risico-averse houding kunnen leiden tot een - maatschappelijk gezien - te lage deelname aan het hoger onderwijs.

Een student zal vanwege de onbekendheid met de eigen geschiktheid en/of met de precieze eisen van de studie nooit vooraf zeker weten of hij zijn studie met succes kan afronden. Ook kan er onzekerheid bestaan over de opbrengsten van de studie, aangezien de toekomstige arbeidsmarkt onzeker is. Commerciële banken zullen vanwege deze onzekerheden niet gauw bereid zijn tegen gangbare rentepercentages een studielening met verhoogd solvabiliteitsrisico te verstrekken. Bovendien kunnen commerciële banken moeilijk schatten of zij te maken hebben met een goede student (laag risico) of een mindere student (hoog risico). Er is sprake van asymmetrische informatie. Daarom zal een commerciële bank, die ook risicomijdend is, aan alle studenten een hoge risicopremie vragen. Dit kan ertoe leiden dat potentiële studenten ervan afzien om te investeren in een studie. Het afdekken van die risico’s door de overheid, bijvoorbeeld in de vorm van het verstrekken van beurzen in de vorm van een gift of studieleningen, kan om die reden leiden tot een grotere deelname aan het hoger onderwijs en op die manier de maatschappelijke welvaart op een hoger niveau tillen (CPB, 2002).

Rechtvaardigheid en herverdeling De overheidsbemoeienis met onderwijs kan ook steunen op de binnen de samenleving heersende rechtvaardigheidsopvattingen. Het is een overheidstaak de toegankelijkheid van het hoger onderwijs te garanderen. Deelname aan hoger onderwijs mag niet afhankelijk zijn van andere factoren dan geschiktheid of aanleg (het beginsel van de gelijke kans). Het is een taak van de overheid die ge lijke kans te creëren en te bewaken. Een bijzonder aandachtspunt in dit kader is de invloed van de sociaal-economische achtergrond van een student op de deelname aan het hoger onderwijs.

Naast een verschil in toegang tot het hoger onderwijs blijken kinderen uit gezinnen met een betere sociaal-economische positie ook vaak beter te presteren in het onderwijs. Daardoor maken zij een grotere kans op maatschappelijk succes. Dit kan ongewenste en

12

onrechtvaardige inkomensverhoudingen in de hand werken en bestend igen. Bovendien komen zo de talenten van kinderen uit de minder draagkrachtige gezinnen niet voldoende tot hun recht. Door middel van overheidssubsidies kan de toegankelijkheid van het hoger onderwijs voor kinderen uit een sociaal-economisch minder sterke positie worden verbeterd. Op die manier vindt er een herverdeling van inkomen plaats van rijk naar arm (CPB, 2002).

Externe effecten Ook positieve externe effecten van hoger onderwijs kunnen voor de overheid een reden zijn om hoger onderwijs te stimuleren. Onder positieve externe effecten worden effecten verstaan, die niet in de marktwerking tot uitdrukking komen, maar die wel maatschappelijk van belang zijn en als zodanig positieve invloed hebben op de welvaart of het welzijn (SEOR, 2003).

In de literatuur worden de volgende externe effecten van onderwijs geïnventariseerd die als zodanig onderdeel zijn van het maatschappelijke rendement: •

Innovatie en kenniseconomie Voor een structurele economische groei is de bijdrage van hoger onderwijs aan de kenniseconomie essentieel. Hoger opgeleiden zijn vaak verantwoordelijk voor de ontwikkeling van innovaties en vormen daarmee de motor van de kenniseconomie. Door dingen anders (beter) te doen en andere (nieuwe) dingen te doen, kan efficiënter en effectiever worden voorzien in de bestaande behoeften, terwijl tegelijkertijd nieuwe behoeften kunnen worden ontdekt en bevredigd (SER 2003). Ook de Europese Commissie heeft erop gewezen dat lidstaten zich meer bewust dienen te zijn van het positieve verband tussen hoger onderwijs en economische groei (COM, 2002).

13

Figuur 2 Publiek aandeel in financiering in hoger onderwijs 1,60% 1,49%

1,46%

1,40%

Percentage van het BBP 1999

1,20%

1,15% 1,09%

1,10%

Australië

Engeland en Wales

1,00%

1,00%

0,80%

0,80%

0,80%

Polen

Verenigde Staten (Californië)

0,75% 0,70%

0,60%

0,40%

0,20%

0,00% Italië

België (Vlaanderen)

Duitsland

Nederland

Zweden

Denemarken

Bron: RAND Europe, 2003

Figuur 2 laat het aandeel van het hoger onderwijs in het Bruto Binnenlands Product (hierna: BBP) van diverse landen in 1999 zien. Nederland 'scoort' in deze groep voldoende. Denemarken en Zweden besteden een groter aandeel van hun BBP aan hoger onderwijs. Australië en Engeland besteden een vergelijkbaar aandeel van hun BBP aan hoger onderwijs en België, Duitsland, Italië, Polen en de Verenigde Staten een kleiner aandeel van hun BBP. •

Inkomensverdeling Onderwijs is een belangrijke factor voor de hoogte van het inkomen en de bestaande inkomensverhoudingen. Een grotere deelname aan het hoger onderwijs verkleint de inkomensverschillen. Immers, bij meer hoger opgeleiden is het hoge opleidingsniveau minder schaars. Dit heeft een remmende werking op het inkomen van hoger opgeleiden. Tevens bestaat er zowel een positieve als een negatieve relatie tussen de inkomensverdeling enerzijds en het welvaarts- en welzijnsniveau anderzijds. De negatieve invloed schuilt in de omstandigheid dat forse inkomensverschillen tot maatschappelijke wrijvingen kunnen leiden, die afbreuk kunnen doen aan de welvaart en aan de gevoelens van welzijn. Bo vendien kan ongelijkheid een belemmerende factor zijn voor de economische ontwikkeling. Daarentegen hebben grotere inkomensverschillen tot gevolg

14

dat de ‘drive’ om innoverende activiteiten te ontplooien, wordt vergroot. Op deze manier hebben inkomensverschillen een positieve invloed op de economische groei (SEOR, 2003). •

Sociaal kapitaal Onderwijs genereert ‘sociaal kapitaal’. In de literatuur wordt sociaal kapitaal veelal benaderd door het begrip ‘vertrouwen’. Op het gebied van sociaal kapitaal is een op empirisch onderzoek gebaseerde hypothese van belang die stelt dat in het economisch verkeer aanzienlijke kosten en risico’s kunnen worden vermeden als mensen elkaar vertrouwen. Ook afgezien van deze welvaartseffecten heeft een groter vertrouwen tussen mensen positieve effecten op het welzijn. Uit verschillende onderzoeken blijkt een sterke positieve relatie aanwezig te zijn tussen de vertrouwensindex en het opleidingsniveau. Daarnaast ligt de sociale participatie van hoger opgeleiden op een hoger peil dan die van andere groepen. Tevens zijn er op basis van literatuurstudie sterke aanwijzingen gevonden dat hoger opgeleiden een hoger sociaal kapitaal hebben en dat een hoger sociaal kapitaal zich vertaalt in een grotere welvaart en een hoger welzijn (SEOR, 2003).

•

Overige externe effecten Naast de hierboven genoemde externe effecten is er ook een positieve relatie tussen een hoger opleidingsniveau en integratie van (etnische) minderheden, gezondheid, criminaliteit en huishoudelijke consumptie en consumptie-effecten. Dit brengt een hogere welvaart en een hoger welzijn voor de maatschappij als geheel met zich mee.

De bovengenoemde factoren pleiten voor een publieke investering in het hoger onderwijs.

2.2.3 Het individuele belang van hoger onderwijs Enkele van de hierboven omschreven effecten werken ook door op individueel niveau. Hoger opgeleiden zijn bijvoorbeeld gezonder, gelukkiger en hebben meer zelfvertrouwen, hetgeen op zijn beurt het welzijn verbetert. Dat studenten een direct (individueel) belang hebben bij deelname aan het hoger onderwijs rechtvaardigt dat ook zijzelf investeren in hun opleiding in het hoger onderwijs. Een mogelijk belangrijk neveneffect van een eigen bijdrage is dat dit studenten stimuleert om hun eigen onderwijsvraag scherper te articuleren, hetgeen een kwaliteitsimpuls kan betekenen. Uitgaande van gelijkblijvende publieke financiering kan een (vergroting van de) private bijdrage tot een vergroting van de totale financiële middelen in het 15

hoger onderwijs leiden. Hierdoor zou een extra investering in het hoger onderwijs kunnen worden bekostigd die eveneens de algehele kwaliteit van het onderwijs ten goede kan komen. Een private bijdrage, in combinatie met een gelijkblijvende publieke financiering, kan ook de concurrentie tussen hogeronderwijsinstellingen onderling doen toenemen. Dit kan een impuls geven aan de kwaliteit. Dit kan echter ook tot een verschraling van de kwaliteit van het hoger onderwijs leiden, bijvoorbeeld dezelfde opleiding op minder hogeronderwijsinstellingen kan worden ge volgd. Daarnaast kan een hogere private bijdrage ten koste gaan van de toegankelijkheid. Dit kan, in combinatie met gelijkblijvende publieke financiering, leiden tot een verlaging van de totale financiële middelen in het hoger onderwijs, omdat er minder studenten zullen zijn. Per saldo leidt dit dan wel tot meer publieke middelen per student.

Privaat rendement van hoger onderwijs Afgestudeerden vervullen na het volgen van hoger onderwijs vaak hogere functies op de arbeidsmarkt. Veelal staat daar een relatief hoger inkomen tegenover. Hoger onderwijs leidt zodoende tot een relatief hoger privaat rendement. Deze verwachting zorgt er volgens de human capital theorie voor dat studenten in een rationele afweging tot de conclusie komen dat het volgen van (hoger) onderwijs een rendabele investering is (CPB, 2002). Echter, indien studenten een puur rationele afweging maken, is de kans aanwezig dat zij - althans maatschappelijk gezien - tot eenzijdige keuzes komen. Sommige opleidingen leiden namelijk tot een hoger privaat rendement dan andere. Op basis van privaat rendement zouden opleidingen in bijvoorbeeld, de kunst- en cultuursector, wellicht onvoldoende worden gekozen (SEOR, 2003). In dit licht valt ook te denken aan de keuze voor lerarenopleidingen, opleidingen in de zorgsector en technische opleidingen. Deze opleidingen zijn maatschappelijk gezien zeer relevant, maar leiden tot een relatief lager privaat rendement dan bijvoorbeeld een opleiding recht of economie.

Geestelijke verrijking van de student Hoger onderwijs levert voor een student, naast materiële baten, ook immateriële voordelen op. Het volgen van hoger onderwijs impliceert een geestelijke verrijking. Niet alleen kan een student zijn kennis en vaardigheden vergroten, maar hij kan door de opzet van het hoger onderwijs ook zijn interesses verdiepen evenals meer kennis over zichzelf en over de wereld om hem heen vergaren (bijvoorbeeld via keuzevakken, bestuurlijke ervaringen, etc.). Dit brengt een verhoging van het welzijn met zich mee.

16

Figuur 3 Verhouding publiek-private bijdrage in hoger onderwijs 120%

100%

80% 47%

52% 63%

60% 91% 98%

88%

83%

80%

Publiek aandeel

78%

Privaat aandeel

98%

40%

53%

48%

20%

37%

9%

0%

2%

12%

17%

20%

22%

Italië

Nederland

2%

België Denemarken (Vlaanderen)

Duitsland

Zweden

Polen

Engeland en Wales

Australië

Verenigde Staten (Californië)

Bron: OECD, 2002

In figuur 3 wordt de verhouding tussen het publieke en private aandeel in het hoger onderwijs voor verschillende landen weergegeven. De cijfers hebben betrekking op de situatie in 1999. Het publieke aandeel betreft de rechtstreekse subsidiëring aan de instellingen van hoger onderwijs. Het private aandeel betreft de betaling door de student aan de instelling voor hoger onderwijs (collegegeld) exclusief eventuele subsidies van de overheid op deze betaling. In Nederland wordt als een van de weinige landen een deel van het collegegeld via de studiefinanciering gecompenseerd. Hierdoor ligt het werkelijke private aandeel in Nederland op een lager niveau dan figuur 3 aangeeft, te weten circa 12%. Ind ien dit percentage als uitgangspunt wordt genomen, kent Nederland een relatief laag privaat aandeel in de totale bijdrage in het hoger onderwijs.

2.3 Raakvlakken van de studiefinanciering met andere beleidsterreinen

Studiefinanciering heeft raakvlakken met diverse andere beleidsterreinen van de overheid. In deze paragraaf wordt de relatie tussen studiefinanciering en deze beleidsterreinen nader toegelicht.

17

2.3.1 Inkomensbeleid Het Nederlandse inkomensbeleid richt zich op een evenwichtige inkomensontwikkeling tussen de verschillende inkomensgroepen. Dit betekent dat bij beleidsmaatregelen altijd wordt bezien hoe deze uitwerken voor de inkomensontwikkeling. Over de criteria van ‘evenwichtigheid’ kan verschillend worden gedacht; daarbij zijn politieke inzichten bepalend. Uiteindelijk gaat het om een integrale afweging, waarbij de effecten van alle beleidsmaatregelen samen worden genomen. Dit laatste resulteert in de bekende koopkrachtplaatjes.

Ook studiefinanciering heeft inkomenseffecten. Ten eerste voor de studenten op het moment dat zij studiefinanciering ontvangen en (later) voor de afgestudeerden op het moment dat zij een eventuele studieschuld moeten terugbetalen. Ten tweede heeft het stelsel van studiefinanciering gevolgen voor de ouders en/of partners van studenten indien zij worden geacht mee te betalen aan de studie.

Bij de vormgeving van een stelsel van studiefinanciering is voor de inkomens- en draagkrachtverhoudingen relevant of, en zo ja, in hoeverre er rekening moet worden gehouden met deze inkomenseffecten. De bijdrage van studenten, hun ouders en/of partner is uiteraard ook van belang voor de toegankelijkheid tot studies. Een eigen bijdrage kan de toegankelijkheid verminderen. De uiteindelijke effecten van een financiële bijdrage door de student voor zijn vraag naar onderwijs zijn afhankelijk van de prijselasticiteit. De toegankelijkheidsdrempel voor lage inkomensgroepen kan worden verlaagd door inkomensgerelateerde subsidies te verstrekken en/of inkomensprijzen te hanteren. Aandachtspunt hierbij is dat een inkomensafhankelijke vormgeving van (onderdelen van) de studiefinanciering tot een vergroting van de armoedeval2 kan leiden, en zodoende de arbeidsparticipatie kan afremmen.

Studenten behoren over een adequaat inkomen te beschikken. Dit is niet alleen van belang om de studiekosten te kunnen betalen, maar ook om de kosten van levensonderhoud te dekken. 2

De armoedeval treedt op als iemand zijn brutoloon ziet toenemen, maar er in besteedbaar inkomen nauwelijks op vooruit of er zelfs op achteruit gaat. Dit wordt veroorzaakt doordat men bij een inkomensstijging niet langer recht heeft op allerlei financieel gunstige inkomensafhankelijke regelingen. Bestrijding van de armoedeval is van groot belang om te bereiken dat meer uitkeringsgerechtigden een baan aanvaarden en om werkenden aan te moedigen in zichzelf te investeren door middel van scholing.

18

De via de overheid verstrekte studiefinanciering kan daarvoor als inkomensbron gelden, alsook eventuele bijdragen van ouders en/of partner en inkomsten uit arbeid van de student zelf (bijbaantjes). Voor een eventuele ouder- en/of partnerbijdrage is relevant dat de omvang daarvan is afgestemd op de betaalcapaciteit van ouders en/of partner. Vanuit het oogpunt van een evenwichtige inkomensontwikkeling kan dit ertoe leiden dat van ouders en/of partners met een hoger inkomen een hogere bijdrage wordt gevraagd dan wanneer zij een lager inkomen zouden genieten. De betaalcapaciteit kan op vergelijkbare wijze een rol spelen bij de vormgeving van een eve ntueel systeem van terugbetaling. Ook het levensloopperspectief kan hierbij een rol spelen. In dit kader is het van belang dat mannen en vrouwen gedurende hun levensloop kunnen wisselen tussen werken, zorgen en leren. Studiefinanciering kan hier een faciliterende rol vervullen

2.3.2 Sociale zekerheid De Nederlandse sociale zekerheid voorziet in een inkomen voor degenen die, om wat voor reden dan ook, niet via arbeid in hun inkomen kunnen voorzien en voor mensen die de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt. Afhankelijk van de specifieke situatie gaat het daarbij om een inkomensvoorziening die gerelateerd is aan het laatstverdiende inkomen (Werkloosheidswet, Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering) dan wel om een basisvoorziening (Algemene bijstandswet, Algemene Nabestaandenwet, Algemene Ouderdomswet). Hiernaast ontvangen gezinnen met kinderen kinderbijslag, waarvan het uitkeringsniveau afhankelijk is van de leeftijd van de kinderen en van het aantal kinderen.

Ouders kunnen in de regel voor hun kinderen tot 18 jaren aanspraak maken op kinderbijslag. De kinderbijslag vervalt echter voor dié kinderen, die vóór hun 18e jaar voltijd in het hoger onderwijs studeren en aanspraak hebben op studiefinanciering. Kinderbijslag wordt per kwartaal uitbetaald en wordt ook per kwartaal stopgezet. Dit betekent dat kinderen, die jonger zijn dan 18 jaren, en die per september van een studiejaar voltijd gaan studeren in het hoger onderwijs, pas per 1 oktober van dat jaar aanspraak kunnen maken op studiefinanciering.

Studiefinanciering zou gezien kunnen worden als sociale zekerheid in die zin dat er een inkomen wordt geboden aan mensen zonder inkomen uit arbeid. Echter, er zijn wezenlijke verschillen met sociale zekerheid, die samen zwaarder wegen dan de genoemde overeenkomst. Studiefinanciering kwalificeert dus niet als een species van het genus ‘sociale zekerheid’. Zo is aan studiefinanciering de voorwaarde verbonden van het volgen van een

19

studie, kunnen aan studiefinanciering terugbetalingsverplichtingen verbonden zijn en is de hoogte van de studiefinanciering niet zonder meer gebonden aan het sociaal minimum. Het geldende stelsel van sociale zekerheid is er dan ook niet op gericht om te voorzien in een basisinkomen tijdens een studie. Reguliere onderwijsvormen die onder het bereik van de WSF2000 vallen, kunnen bijvoorbeeld in beginsel niet met behoud van het recht op bijstand worden gevolgd. De Algemene bijstandswet (hierna: Abw) is namelijk bedoeld voor mensen die tijdelijk niet in staat zijn zelf een inkomen te verwerven. Voorzover in bepaalde gevallen aanspraak kan worden gemaakt op studiefinanciering wordt deze mogelijkheid aangemerkt als een voor de Abw passende en toereikende vóórliggende voorziening, waarmee de betrokkene een voor zijn leefsituatie adequaat inkomen verkrijgt. Slechts in speciale gevallen, waarin op individuele basis toestemming wordt verleend door de gemeente of door de Uitvoeringsorganisatie werknemersvoorzieningen (in gevallen waarin een studie de kansen op werkhervatting substantieel kan vergroten), kan er samenloop bestaan tussen het ontvangen van een sociale uitkering en het volgen van een studie. Onlangs heeft het parlement ingestemd met een wijziging van de Abw, waardoor de mogelijkheden om met behoud van bijstand scholing te volgen, worden verruimd. De wijziging houdt in dat alle vormen van scholing als ‘noodzakelijke scholing’ kunnen worden aangemerkt, óók die op hoger onderwijsniveau. Daarmee zijn de mogelijkheden om in individuele gevallen maatwerk te leveren toegenomen. De inzet van het scholingsinstrument is echter slechts mogelijk wanneer, naar het oordeel van Burgemeester en Wethouders, aantoonbare inspanningen van betrokkene om arbeid te verkrijgen niet tot resultaat hebben geleid. Als uitgangspunt blijft echter gelden dat voorkomen moet worden dat studenten de sociale zekerheid gebruiken als uitwijkmogelijkheid voor studiefinanciering 3 .

In de periode van terugbetaling van de studielening kan de sociale zekerheid een rol spelen voorzover de hoogte van het besteedbaar inkomen hierdoor mede wordt bepaald. Een laag besteedbaar inkomen in een uitkeringssituatie wordt niet anders behandeld dan een laag besteedbaar inkomen uit arbeid. Voorts zijn de studieschuld en de terugbetalingsplicht als zodanig negatieve vermogenscomponenten die voor de sociale zekerheid van belang kunnen zijn. 3

Bijvoorbeeld omdat de maximale periode van studiefinanciering reeds is verstreken of om zodoende het opbouwen van een studieschuld te vermijden. In dergelijke gevallen is in beginsel sprake van oneigenlijk gebruik van de sociale zekerheid. In het domein van de sociale zekerheid neemt de aandacht voor werkhervatting echter sterk toe, zodat de (oneigenlijke) mogelijkheden om een sociale uitkering als alternatief voor studiefinanciering aan te wenden, eerder beperkter worden dan dat zij worden verruimd.

20

2.3.3 Ziektekosten Studenten zijn als bijzondere groep in 1998 uit het Ziekenfonds gegaan. Zij moesten zich als gevolg hiervan particulier verzekeren, tenzij zij op grond van een bijbaantje via een ziekenfonds verzekerd waren. Studenten konden wel een speciale particuliere studentenziektekostenverzekering afsluiten. In de Wet op de Toegang tot de Ziektekostenverzekeringen is vastgelegd dat particuliere ziektekostenverzekeraars verplicht zijn studenten te accepteren voor de Standaard Studenten Pakket Polis. In het normbudget van de studiefinanciering is een normbedrag voor de kosten van deze verzekering opgenomen. Studenten die via een bijbaantje ziekenfonds verzekerd zijn, hoeven zich niet voor dit standaardpakket te verzekeren, maar ontvangen daarvoor deze component van het normbudget ook niet. De hoogte van de premie voor de particuliere ziektekostenverzekering (inclusief wettelijke bijdragen) is gelijk aan het normbedrag in de studiefinanciering. Het geldt als onderdeel van de aanvullende beurs (voor studenten zonder recht op aanvullende beurs is het onderdeel van het maximaal te lenen bedrag). In paragraaf 3.4.2 wordt de ziektekostenverzekering als onderdeel van het normbudget verder toegelicht.

De toekomstige vormgeving van de ziektekostenverzekering voor studenten zal vooral worden bepaald door de invoering van de verplichte standaardverzekering voor ziektekosten per 2006, zoals dat in het Hoofdlijnenakkoord van het Kabinet-Balkenende II is opgenomen. Onderdeel daarvan is de toekenning van een zorgtoeslag ter compensatie van huishoudens met lagere inkomens als de premielasten te hoog oplopen. De vormgeving van de compensatie voor studenten is nog niet nader uitgewerkt.

2.3.4 Openbaar vervoer Alle studenten die studiefinanciering ontvangen, kunnen in beginsel aanspraak maken op een reisvoorziening in natura in de vorm van een OV-studentenkaart. In het hoger onderwijs hebben circa 340.000 studenten een OV-studentenkaart. Daarmee wordt mede invulling gegeven aan het mobiliteitsbeleid van de overheid. De kaart is beschikbaar gedurende de gehele periode dat de student studiefinanciering ontvangt, ook gedurende de 36- maandenleenfase. De OV-studentenkaart valt onder het prestatiebeursregime. Dit zal nader toegelicht worden in paragraaf 3.4.2.

21

2.3.5 Fiscaliteit Het stelsel van studiefinanciering heeft ook raakvlakken met de fiscaliteit. De periodieke uitkeringen die in het kader van de studiefinanciering worden gedaan (prestatiebeurs, aanvullende beurs en oudere vormen van studiefinanciering) en de OV-studentenkaart zijn belastingvrij. Tot de invoering van de Wet inkomstenbelasting 2001 (hierna: Wet IB 2001) was de rente op studieleningen bij de Informatie Beheer Groep (hierna: IB-Groep) aftrekbaar. De Wet IB 2001 kent - evenals haar voorgangster - voorts twee persoonsgebonden aftrekposten, die het mogelijk maken bij de belastingheffing rekening te houden met draagkrachtverminderende uitgaafposten in verband met studie: (1) de aftrek van scholingsuitgaven en (2) de aftrek van uitgaven voor levensonderhoud. Beide aftrekposten zijn mede gerelateerd aan de aanspraak op studiefinanciering.

Zo is in artikel 6.29 Wet IB 2001 de relatie tussen de scholingsuitgaven en de prestatiebeurs geregeld. Daarin zijn de scholingsuitgaven genormeerd voor een opleiding of studie waarvoor de belastingplichtige recht heeft op een prestatiebeurs. Normaliter kan het aftrekbedrag niet hoger zijn dan de bedragen die voor een dergelijke opleiding of studie op grond van de WSF 2000 zijn vastgesteld. Dit houdt in dat in casu geen hogere uitgaven dan de scholingsuitgaven in aanmerking kunnen worden genomen. Er geldt echter een uitzondering voor bijzonder dure opleidingen waarvan de opleidingskosten hoger zijn dan het dubbele van de WSF 2000normen. Daarvoor geldt dat de feitelijke kosten aftrekbaar zijn voorzover ze de normbedragen overschrijden. Deze verruiming geldt slechts in de zogenoemde 'standaardstudieperiode' 4 . Voorts schrijft de wet voor dat scholingsuitgaven niet in aftrek kunnen worden gebracht voorzover de prestatiebeurs wordt omgezet in een gift. Omzetting in een gift vindt in het algemeen plaats twaalf maanden na aanvang van de studiefinanciering en aan het einde van de studie na het behalen van het afsluitend getuigschrift. Om die reden is het moment van aftrek verschoven van het jaar waarin de scholingsuitgaven zijn gedaan naar het jaar waarin is komen vast te staan dat de prestatiebeurs definitief niet wordt omgezet in een gift. De aftrek kan ook betrekking hebben op de scholingskosten van de partner.

Voorzover kinderen geen aanspraak kunnen maken op studiefinanciering kunnen ouders de uitgaven voor levensonderhoud van kinderen jonger dan 30 jaren in aftrek brengen. Voorwaarde is dat de ouders dit kind ten minste in belangrijke mate moeten onderhouden. Een kind wordt in belangrijke mate op kosten van de ouder onderhouden indien de op de

22

ouder drukkende bijdrage in de kosten van het onderhoud van het kind in 2003 ten minste € 359 per kwartaal beloopt. Als ‘levensonderhoud’ worden niet alleen uitgaven van consumptieve aard aangemerkt, maar ook uitgaven voor opleiding, rijlessen, e.d.. Voor de kosten van levensonderhoud zijn niet de feitelijk betaalde onderhoudsbedragen relevant; daarvoor treden leeftijdgebonden onderhoudsnormen in de plaats (variërend van € 270 per kwartaal voor kinderen jonger dan 6 jaren tot € 325 voor kinderen van 18 jaren of ouder). Aftrek van uitgaven is echter uitgesloten indien deze uitgaven betrekking hebben op het levensonderhoud van een kind dat recht heeft op een gift, een voorwaardelijke gift of een prestatiebeurs volgens de WSF 2000 die niet uitsluitend bestaat uit een reisvoorziening in de zin van die wet. Tevens is aftrek van uitgaven uitgesloten, indien voor deze uitgaven een tegemoetkoming volgens een naar aard en strekking van genoemde regelingen overeenkomende buitenlandse regeling wordt ontvangen.

2.4 Samenvatting

Hoger onderwijs kent zowel een publiek als een privaat belang. Het publiek belang is gelegen in de correctie van kapitaalmarktimperfecties, de rechtvaardigheid, de herverdeling en diverse externe effecten, zoals innovatie en kenniseconomie. De publieke belangen kunnen een bijdrage van de overheid in het hoger onderwijs rechtvaardigen. Het privaat belang van hoger onderwijs komt tot uitdrukking in een hoger arbeidsinkomen en in de geestelijke verrijking van hoger opgeleiden. Het privaat belang kan een eigen bijdrage van de student in de opleidingskosten rechtvaardigen.

Studiefinanciering heeft diverse raakvlakken met andere beleidsterreinen. Deze zullen ook in ogenschouw genomen moeten worden bij wijzigingen in de studiefinanciering. Relevante raakvlakken zijn inkomensbeleid, sociale zekerheid, ziektekostenverzekering, openbaar vervoer en fiscaliteit.

4

Art.6.30, derde lid, Wet IB 2001.

23

Hoofdstuk 3 Studiefinanciering

3.1 Inleiding

Dit hoofdstuk is bedoeld om een beeld te schetsen van de huidige situatie betreffende de studiefinanciering. Na een beschrijving van het huidige stelsel van studiefinanciering, zoals neergelegd in de WSF 2000, worden de knelpunten en de ontwikkelingen gegeven die aanleiding zijn voor deze verkenning. Vervolgens worden de randvoorwaarden geïnventariseerd voor een nieuw stelsel van studiefinanciering. Dit hoofdstuk besluit met een samenvatting.

3.2 Doelstelling van de studiefinanciering

De grondgedachte achter de studiefinanciering is opgenomen in de Wet op de studiefinanciering (hierna: WSF) die in 1986 van kracht is geworden. Hierin is opgenomen dat hoofduitgangspunten van een stelsel van studiefinanciering zijn: het scheppen van waarborgen voor de toegankelijkheid van het onderwijs en het vergroten van de ouderonafhankelijkheid (Kamerstukken, 1984-1985, 19125, nr. 3). Al vanaf de invoering van het stelsel van studiefinanciering stond de ouderonafhankelijkheid onder druk vanwege de beperkte financiële middelen van de overheid.

In 2000 is de WSF herzien en is de rol van de ouders expliciet opgenomen in de wet. In de WSF 2000 wordt de grondgedachte van studiefinanciering als volgt omschreven: 'Studiefinanciering is een zaak voor drie partijen: de overheid, studerenden en hun ouders. Alle drie leveren ze een onmisbare bijdrage. De overheid biedt studenten een basisbeurs en een reisvoorziening. Daarin wordt rekening gehouden met de woonsituatie van de studerende (uit of thuis), de schoolsoort (enerzijds het middelbaar beroepsonderwijs en anderzijds het hoger onderwijs) en eventuele individuele omstandigheden (partner, kinderen). Ouders maken op individuele basis afspraken met hun kinderen over een toelage. Echter, als ouders te weinig inkomen hebben om die kosten te kunnen dragen, springt de overheid bij (aanvullende beurs). Studerenden zelf leveren daarnaast een bijdrage in de kosten van hun eigen levensonderhoud

24

door te werken of te lenen. Alles bij elkaar levert dit studerenden een naar objectieve normen bezien aanvaardbaar inkomen op' (Kamerstukken II 1999 - 2000, 26 873, nr. 3, pag. 2). In hoofdstuk 4 wordt nader ingegaan op aspecten van de ouder(on)afhankelijkheid.

3.3 Ontwikkeling van het stelsel van studiefinanciering sinds 1986

In 1986 werd de WSF van kracht. Vóór die tijd kende Nederland een lappendeken aan wetten en regels die voorzagen in een individuele rijkstoelage aan studenten en/of financiële ondersteuning aan de ouders in de vorm van kinderbijslag en kinderaftrek (Hupe, 1998). Met de WSF is de basis gelegd voor het stelsel dat we nu kennen. Het was de bedoeling om studenten in staat te stellen onafhankelijk van een ouderlijke bijdrage te studeren. Vanwege beperkte budgettaire middelen bij de overheid is dit voornemen echter niet volledig worden gerealiseerd. De mogelijkheid daartoe is in deze verkenning echter opnieuw onderwerp van onderzoek. Sinds 1986 is het stelsel vele malen gewijzigd en is het collegegeld stapsgewijs verhoogd. Zie onderstaande figuur.

Figuur 4 Collegegelden 1988-2004

Jaar 1988-1989 1989-1990 1990-1991 1991-1992 1992-1993 1993-1994 1994-1995 1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2000 2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004

Collegegeld hbo Collegegeld wo € € € € € € € € € € € € € € € €

635,29 680,67 726,05 839,49 884,87 930,25 975,63 1.021,01 1.089,07 1.168,48 1.247,90 1.277,85 1.304,16 1.329,58 1.395,83 1.445,00

€ € € € € € € € € € € € € € € €

794,12 794,12 794,12 839,49 884,87 930,25 975,63 1.021,01 1.089,07 1.168,48 1.247,90 1.277,85 1.304,16 1.329,58 1.395,83 1.445,00

Bron: Normenfolder WSF en WTOS, Ministerie van OCenW, 2002

25

In 1991 is het stelsel van studiefinanciering aangepast. Zo werd de OV-studentenkaart ingevoerd. De invoering van de OV-studentenkaart zorgde voor de nodige commotie. Het in natura verstrekken van een voorziening, die maar voor één doel kon worden gebruikt – reizen – werd niet alleen door grote groepen studenten, maar ook door de fracties in de Tweede Kamer sterk bekritiseerd. Deze kritiek werd mede veroorzaakt door het feit dat studenten een deel van hun studiefinanciering moesten inleveren voor deze reisvoorziening. Deze kritische benadering is in de praktijk gaandeweg verflauwd. Ook is de aard van de voorziening gewijzigd. Vanaf 1995 moesten studenten met betrekking tot hun OV-studentenkaart kiezen tussen reizen gedurende de week of reizen in het weekend. Uit focusgroeponderzoek van bureau Veldkamp blijkt dat aanstaande studenten (leerlingen in de hoogste klas havo, vwo en beroepsonderwijs) de OV-studentenkaart thans als het meest gewaardeerde onderdeel van de studiefinanciering beschouwen.

De hoogte van de basisbeurs is vanaf 1992 in drie stappen verlaagd. Hierdoor is de private bijdrage van de student verhoogd tot circa 12% van de kosten van hoger onderwijs. Studenten uit minder draagkrachtige gezinnen kregen deze verlaging van de basisbeurs volledig gecompenseerd in de aanvullende beurs. Ook werd in 1992 de studielening al tijdens de studie rentedragend gemaakt. Studenten kregen vanaf dat jaar wel de mogelijkheid om het verschil tussen basisbeurs en normbudget onafhankelijk van het inkomen van de ouders te lenen (Ministerie van OCenW, 1991).

In 1992 werd, na de wetswijziging in 1991, de tempobeurs ingevoerd. Studenten kregen jaarlijks (gedurende de nominale studieduur + 1 jaar) hun studiefinanciering als gift onder de voorwaarde dat ze ten minste 50% 5 van het maximaal aantal studiepunten per jaar zouden halen. Na deze periode konden studenten nog 2 jaren lenen. De sanctie voor het niet behalen van de 50% norm hield in dat de gift werd omgezet in een lening. Met de komst van de tempobeurs werd de studiefinanciering voor het eerst gekoppeld aan studieprestaties. Daarmee werd de individuele verantwoordelijkheid van de student benadrukt. Ook de wens om te komen tot hogere rendementen in het hoger onderwijs werd zo handen en voeten gegeven. Kritiek op de tempobeurs was dat deze het studiegedrag - en daardoor de kwaliteit van de opleiding - negatief zou beïnvloeden. Studenten zouden zich te veel laten leiden door het ‘sprokkelen van studiepunten’ om op tijd aan de norm te kunnen voldoen. Ook zouden zij onder druk van de sanctie kiezen voor risicomijdende studierichtingen.

26

In 1996 werd het in 1992 ingevoerde prestatiekarakter verder verscherpt. Het kabinet zag zich in die tijd genoodzaakt om te bezuinigen. Mede om die reden werd de prestatiebeurs ingevoerd. Het principe van de prestatiebeurs is dat de student eerst leent, waarna de lening kan worden omgezet in een gift. Bij de tempobeurs ontving de student studiefinanciering in de vorm van een voorlopige gift. Bij de invoering van de prestatiebeurs kreeg de studiefinanciering het karakter van een voorlopige lening. Daarnaast werd de periode waarvoor een student een prestatiebeurs kon krijgen teruggebracht naar de nominale cursusduur. Een student kon daarna wel nog 36 maanden lenen. In totaal kan thans een student, die een 4-jarige opleiding in het hoger onderwijs volgt, dus voor zeven studiejaren lenen. De laatste drie jaren kunnen evenwel niet omgezet worden in een gift. De omzetting van de lening over de eerste vier jaren in een gift is afhankelijk van de studieprestaties. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen het eerste studiejaar en de vervolgjaren. De voorlopige lening (basisbeurs en OV-studentenkaart 6 ) betreffende het eerste studiejaar wordt na het eerste studiejaar omgezet in een gift indien de minimumprestatie-eis, 50% van het aantal jaarlijkse studiepunten (30 European Creditpoints Transfer System, hierna: ECTS), is gehaald. De aanvullende beurs is in het eerste jaar altijd een gift. De voorlopige lening over de jaren 2, 3 en 4 wordt omgezet in een gift indien de student binnen 10 jaren (vóór 2000 was de diplomatermijn 6 jaren) na aanvang van de studiefinanciering zijn diploma haalt.

Of de wens om de rendementen in het hoger onderwijs te verbeteren door de koppeling van de studiefinanciering aan de studieprestaties ook gerealiseerd is, kan nu nog niet worden gezegd. Het eerste cohort, dat viel onder het regime van de prestatiebeurs was het cohort 1996 - 1997. De diplomatermijn voor dit cohort is nog niet verstreken. Figuur 5 toont van deze groep studenten het in- en uitstroom gedrag. Ongediplomeerde uitstromers hebben dus nog tot het collegejaar 2005 - 2006 de tijd om weer in te stromen en alsnog een diploma te halen op grond waarvan de prestatiebeurs kan worden omgezet in een gift.

Uit figuur 5 komt naar voren dat van het cohort 1996 - 1997 in het hbo inmiddels 67% gediplomeerd is uitgestroomd, 7% is nog studerend en 26% is ongediplomeerd uitgestroomd. Van het cohort 1996-1997 is in het wo inmiddels 50%gediplomeerd uitgestroomd, 35% is nog

5

De eerste twee jaar na invoering gold een temponorm van 25%, oftewel 10 studiepunten per jaar. De OV-studentenkaart is in 1998 ook onder het regime van de prestatiebeurs gebracht. Dit betekent dat studenten die niet voldoen aan de voorwaarden van de prestatiebeurs ook het normbedrag voor de reisvoorziening in een definitieve lening krijgen omgezet. 6

27

studerend en 15% is zonder diploma uitgestroomd. De efficiency in de studiefinanciering lijkt dus nog vergroot te kunnen worden. Figuur 5 Uitstroom in hbo en wo van cohort 1996-1997 Uistroom wo van cohort 1996-1997

0% 0% 0% 4% 18% 35% Uitstroom met diploma 1996-1997 Uitstroom met diploma 1997 - 1998 Uitstroom met diploma 1998 - 1999 Uitstroom met diploma 1999 - 2000 Uitstroom met diploma 2000 - 2001 Uitstroom met diploma 2001 - 2002 Uitstroom met diploma 2002 - 2003 Totale uitstroom zonder diploma Nog studerend 20%

15%

7%

Uitstroom hbo van cohort 1996-1997

0% 1% 5%

7%

Uitstroom met diploma 1996-1997

26% 35%

Uitstroom met diploma 1997 - 1998 Uitstroom met diploma 1998 - 1999 Uitstroom met diploma 1999 - 2000 Uitstroom met diploma 2000 - 2001 Uitstroom met diploma 2001 - 2002 Uitstroom met diploma 2002 - 2003 Totale uitstroom zonder diploma Nog studerend

1% 7% 17%

Bron: IB-Groep, 2003

28

De laatste grote wijzigingen van de WSF zijn verwerkt in de WSF 2000. De daarmee beoogde doelstellingen zijn: verzachting van de prestatiebeurs, flexibilisering van de studiefinanciering en deregulering. De aanvullende beurs in het eerste jaar is een gift geworden; studenten die niet voldoen aan hun eerstejaarsnorm krijgen deze aanvullende beurs alsnog als gift toegekend als ze erin slagen hun diploma binnen de diplomatermijn te halen. De diplomatermijn is verschoven van 6 jaren naar 10 jaren en de leenfase (de laatste 36 maanden) is gedereguleerd (alle studenten kunnen het maximumbedrag lenen, ongeacht hun woonsituatie).

De geschiedenis van de studiefinanciering wijst op een veranderende rol van de overheid: van een verzorgende overheid is de overheid meer een faciliterende overheid geworden.

3.4 Huidige situatie van de studiefinanciering

3.4.1 De verantwoordelijkheidsdeling bij de studiefinanciering In het Nederlandse studiefinancieringsmodel voor het hoger onderwijs wordt ervan uitgegaan dat drie partijen bijdragen aan de kosten voor de studie en het levensonderhoud van de student tijdens zijn studieperiode, te weten: de overheid, de ouders en de student zelf. •

De overheid financiert een deel van de kosten van alle studerenden door middel van de basisbeurs en het beschikbaar stellen van een OV-studentenkaart. Aan studenten van wie de ouders gedeeltelijk, of in het geheel niet, kunnen voldoen aan de verwachte ouderlijke bijdrage voor de studie verstrekt de overheid een aanvullende beurs. Hiernaast zorgt de overheid voor een rechtstreekse financiering van de onderwijsinstellingen.

•

Van de ouders wordt verwacht dat zij bijdragen aan de studie van hun kinderen. De hiervoor door de overheid vastgestelde richtbedragen zijn uiteraard in hoge mate afhankelijk van de daaromtrent levende maatschappelijke en politieke opvattingen. De hoogte van de feitelijke ouderlijke bijdrage die de financiële welstand van de student mede bepaalt, is een zaak tussen de ouders en hun kinderen. Studenten wier ouders niet kunnen bijdragen vanwege hun beperkte inkomen, krijgen een hele of gedeeltelijke aanvullende beurs van de overheid. Studenten wier ouders niet willen bijdragen, maar wel zouden kunnen betalen, kunnen de veronderstelde ouderbijdrage lenen.

29

•

De student zelf moet een deel van de studiekosten en de kosten voor het levensonderhoud zelf dragen. Hij kan dit deel financieren door middel van een lening bij de IB-Groep en/of door bij te verdienen.

3.4.2 De elementen van studiefinanciering Voor de vaststelling van studietoelage zijn vier elementen bepalend: •

Het vaststellen van het voor de student geldende normbudget;

•

De verdeling van het normbudget in (1) basisbeurs, (2) ouderlijke bijdrage dan wel aanvullende beurs en (3) rentedragende lening;

•

De bijverdienregeling;

•

Eventueel speelt nog een aantal bijzondere omstandigheden een rol, zoals een student met handicap, een student met kind(eren) en een student met een bestuursfunctie.

Normbudget Uitgangspunt van de studiefinanciering is het normbudget van de student. Het normbudget van de student is opgebouwd uit een aantal componenten: •

Een normbedrag voor de kosten van levensonderhoud (dit bedrag is voor uit - en thuiswonenden verschillend);

•

Een normbedrag voor boeken en leermiddelen;

•

Een tegemoetkoming in de kosten van de onderwijsbijdrage;

•

Een reisvoorziening in de vorm van een OV-studentenkaart. Met deze reisvoorziening kunnen studenten gratis of tegen een gereduceerd tarief gebruikmaken van het openbaar vervoer in Nederland. Studenten kunnen bij het afhalen van hun OV-studentenkaart kiezen tussen een week- en een weekendkaart. Een weekkaart biedt studenten de mogelijkheid om vanaf maandag 04:00 uur tot en met zaterdag 04:00 uur gratis te reizen met het openbaar vervoer. In het weekend kunnen deze studenten met 40% korting reizen. De weekkaart is in de periode van half juli tot half augustus alleen geldig als een kortingskaart in het openbaar vervoer. Studenten met een weekendkaart kunnen vrijdag vanaf 12:00 uur tot maandagochtend 04:00 uur gratis reizen met het openbaar vervoer. Door de week kunnen deze studenten na 09:00 uur met 40% korting reizen.

•

Het totale normbudget kan worden verhoogd met een normbedrag voor een ziektekostenverzekering voor particulier verzekerde studenten. In de Wet op de Toegang tot de Ziektekostenverzekeringen is vastgelegd dat particuliere ziektekostenverzekeraars

30

verplicht zijn studenten te accepteren voor de Standaard Studenten Pakket Polis. De hoogte van de premie voor deze ziektekostenverzekering (inclusief wettelijke bijdragen) is gelijk aan het normbedrag van de studiefinanciering. Studenten die, op grond van hun (bij)baan, (zelfstandig) via het ziekenfonds verzekerd zijn, komen niet in aanmerking voor deze vergoeding. Dit betreft ongeveer de helft van het aantal studenten. Daarnaast is een kleine groep studenten verplicht meeverzekerd met hun ouders via een publiekrechtelijke verzekering voor ambtenaren. Ook zij komen niet in aanmerking voor een vergoeding. •

Een normbudgetverhoging is verder mogelijk door toekenning van een partnertoeslag voor de student die een niet- verdienende financieel afhankelijke partner tot zijn last heeft én tegelijkertijd de verzorging draagt van één of meer kinderen waarvoor kinderbijslag bestaat of door toekenning van een éénoudertoeslag voor de student zonder partner die een huishouden voert met een zorgafhankelijk kind en/of kinderen die niet ouder is respectievelijk zijn dan 18 jaren.

De componenten zijn geïndexeerd en vormen samen een maandbudget waarvan de student wordt geacht rond te kunnen komen. In de praktijk kan dit maandbudget afwijken van de werkelijke individueel gemaakte kosten. Richtlijn is echter dat de som van de basisbeurs en OV-studentenkaart, de eventueel aanvullende beurs, en eventuele lening nooit groter kan zijn dan het veronderstelde maandbudget van de student. Figuur 6 Componenten van het normbudget7

Wonen

Verzekerd

Levensonderhoud per maand Uitwonend Particulier € 491,82 Uitwonend Ziekenfonds € 491,82 Thuiswonend Particulier € 325,33 Thuiswonend Ziekenfonds € 325,33

Studiekosten per maand € 49,07 € 49,07 € 49,07 € 49,07

Ziektekosten per maand € 35,51 € € 35,51 € -

Onderwijsbijdrage per maand € 120,42 € 120,42 € 120,42 € 120,42

Reisvoorziening per maand € 69,92 € 69,92 € 69,92 € 69,92

Normbudget per maand € 696,82 € 661,31 € 530,33 € 494,82

Bron: Ministerie van OCW, 2003

De verdeling De studiefinanciering bestaat uit een basisbeurs en OV-studentenkaart voor iedere student. Iedere student die aan de voorwaarden van de WSF 2000 voldoet, komt daarvoor in aanmerking. Voorzover het normbudget niet is gedekt door de basisbeurs is aanvullende financiering mogelijk. Daartoe kan, afhankelijk van het ouderlijk inkomen, een aanvullende

31

beurs worden verstrekt. Daarnaast kan iedere student voor het nog ongedekt gebleven normbudget een rentedragende lening afsluiten.

In het Nederlandse studiefinancieringssysteem wordt bij het toekennen van beurzen en het verstrekken van leningen geen onderscheid gemaakt in financieringsmiddelen voor studiekosten (o.a. collegegeld) en financieringsmiddelen voor het levensonderhoud. •

Basisbeurs en OV-studentenkaart Elke student, die voldoet aan de voorwaarden van de WSF 2000, krijgt thans voor de nominale duur van zijn studie (in de meeste gevallen is dit 48 maanden) een basisbeurs en een OV-studentenkaart. Aanspraak op een basisbeurs en OV-studentenkaart is vanaf het begin van de studie gekoppeld aan de studieprestaties. In het eerste studiejaar moet een student minimaal 30 ECTS (50% van het maximaal aantal te behalen studiepunten) halen om de eerste 12 maanden basisbeurs en OV-studentenkaart omgezet te krijgen in een gift 8 . Voor de resterende maanden van de nominale cursusduur moet een student een diploma halen. Indien een student binnen 10 jaren na aanvang van de aanspraak op studiefinanciering een diploma haalt, worden de basisbeurs en de OV-studentenkaart omgezet in een gift. Na de nominale studieduur kan een student nog 36 maanden aanspraak maken op een rentedragende lening. Deze dient altijd te worden terugbetaald. Een student kan gedurende deze periode ook aanspraak maken op een OV-studentenkaart.

•

Aanvullende beurs De aanvullende beurs is bedoeld voor studenten wier natuurlijke ouders een gezamenlijk belastbaar inkomen hebben dat onder een bepaald niveau ligt: minder dan circa € 35.000 per jaar. Dat is iets boven modaal. De aanvullende beurs kent een glijdende schaal. De glijdende schaal is naast het belastbaar inkomen ook afhankelijk van het aantal kinderen in het hoger, middelbaar beroeps- en voortgezet onderwijs van de natuurlijke ouders. Een belastbaar inkomen van de natuurlijke ouders van circa € 25.000 of minder betekent een maximale aanvullende beurs voor de student. Een belastbaar inkomen van de natuurlijke ouders tussen circa € 25.000 en circa € 35.000 betekent een gedeeltelijke aanvullende beurs voor de student.

7

Normbudget geldig van 01-09-2003 tot en met 31-12-2003. Dit geldt alleen voor hoger onderwijsopleidingen in Nederland. Voor opleidingen in het buitenland waarvoor aanspraak op Nederlandse studiefinanciering bestaat, geldt alleen de diplomatermijn van 10 jaar. 8

32

De aanvullende beurs is in het eerste jaar een onvoorwaardelijke gift. Daarvoor hoeven studenten met een aanvullende beur s dus geen studieprestaties te verrichten. De aanvullende beurs in de overige jaren valt wel onder het prestatiebeursregime. Dit betekent dat indien de student die naast een basisbeurs en OV-studentenkaart ook een aanvullende beurs heeft ontvangen, deze omgezet krijgt in een definitieve lening indien hij niet een afsluitend getuigschrift binnen 10 jaren na aanvang van de studiefinanciering heeft gehaald.

In de AMvB kwijtschelding aanvullende beurs (Stb. 2002, 132) is geregeld in welke situaties een student de aanvullende beurs als definitieve lening krijgt kwijtgescholden. In het kort komt het erop neer dat een ex-student wiens inkomen in het 3e jaar na het stoppen van de studie niet meer bedraagt dan 2 maal het gecorrigeerd belastbaar minimumloon (of als de ex-student een partner heeft niet meer dan 2,5 maal het gecorrigeerd belastbaar minimumloon) in aanmerking kan komen voor gedeeltelijke of volledige kwijtschelding van de aanvullende beurs. Ook hier geldt een glijdende schaal. De aanvullende beurs wordt bij een ex-student tot een inkomen van 1,5 maal het gecorrigeerd belastbaar minimumloon volledig kwijtgescholden. Gedeeltelijke kwijtschelding vindt plaats indien een ex-student tussen 1,5 en 2 maal het gecorrigeerd belastbaar minimumloon aan inkomen geniet. Bij een student met partner liggen deze grenzen anders. Volledige kwijtschelding vindt dan plaats tot 2 maal het gecorrigeerd belastbaar minimumloon en gedeeltelijke kwijtschelding wordt verleend in het inkomenstraject tussen 2 en 2,5 maal het gecorrigeerd belastbaar minimumloon. Bepalend is het gecorrigeerde verzamelinkomen. Het gecorrigeerde verzamelinkomen over het 3e jaar na de studie wordt in het daaropvolgende jaar door de belastingdienst vastgesteld, waarna de ex-student kwijtschelding kan aanvragen. Dit betekent dat een ex-student van wie de aanvullende beurs geheel of gedeeltelijk wordt kwijtgescholden, reeds 2 jaren aan het aflossen is voordat wordt vastgesteld of hij voor kwijtschelding van de aanvullende beurs in aanmerking komt. Aflossen van een studielening begint immers 2 jaren na stoppen met de studie. Indien een ex-student gedurende deze 2 jaren een laag gecorrigeerd verzamelinkomen heeft, kan hij om een zogenoemde draagkrachtmeting vragen waardoor de hoogte van zijn maandelijks aflossingsbedrag wordt verlaagd.

33

•

Rentedragende lening Wie een rentedragende lening aangaat bij de IB-Groep, krijgt maandelijks een bedrag op zijn rekening gestort. Een student kan zowel lenen tijdens de prestatiebeursfase (nominale studieduur) als tijdens de periode van 36 maanden hierna. In de nominale fase is het maximumbedrag dat een student kan lenen gelijk aan het verschil tussen het normbudget en de basisbeurs dan wel de optelsom van basisbeurs en aanvullende beurs. De lening in de 36-maanden- fase is sinds 1 januari 2003 gedereguleerd. Dit betekent dat iedere student kan lenen tot maximaal circa € 745 per maand ongeacht zijn woonsituatie.

In figuur 7 is het percentage van het opgenomen leenrecht door studenten aangegeven. Het leenrecht is het bedrag dat studenten maximaal mogen lenen. Studenten in het hoger onderwijs lenen bijna twee keer zo veel als 5 jaren geleden en bijna vier keer zo veel als in 1992. De gemiddelde schuld bedraagt momenteel € 5.131. Vijf jaren geleden bedroeg de gemiddelde schuld € 3.838. Gemiddeld zijn meer studenten gaan lenen en studenten lenen bovendien gemiddeld meer (IB-Groep, 2003) Figuur 7 Percentage van het opgenomen leenrecht door studenten 60,00%

50,00%

40,00%

wo

30,00%

hbo

20,00%

10,00%

0,00% 1996

1997

1998

1999

Bron: IB-Groep, 2003

34

2000

2001

2002

De lening is rentedragend vanaf het moment waarop ze wordt opgenomen. De rente op studielening van de IB-Groep is gelijk aan de rente die de overheid op de kapitaalmarkt betaalt voor staatsleningen met een looptijd van 3 tot 5 jaren. Zij is daarmee lager dan de rente op leningen bij commerciële instellingen.

De terugbetalingsregeling houdt rekening met de inkomenspositie van de ex-student. De terugbetaling start 2 jaren na het verlaten van het onderwijs en is gespreid over een periode van 15 jaren. Het maandelijkse aflosbedrag wordt berekend via een annuïteitensystematiek. De aflossing is inkomensafhankelijk, bij een laag inkomen kan een draagkrachtmeting worden aangevraagd en bij een substantiële verlaging van het inkomen kan peiljaarverlegging worden aangevraagd. Het rentepercentage wordt telkens voor 5 jaren vastgesteld. Studenten betalen af in maandelijkse termijnen van minimaal € 45,-. De stud ieschuld die na 15 jaren nog resteert wordt kwijtgescholden. Dit voorkomt dat studenten voor wie het individuele profijt van de studie niet opweegt tegen de gemaakte investering, (levens)lang met een studieschuld geconfronteerd zouden blijven.

Daarnaast bestaat er een draagkrachtregeling en een regeling tot verlegging van het peiljaar. Ex-studenten met een relatief laag inkomen kunnen, wanneer zij moeten terugbetalen, een draagkrachtmeting aanvragen, waardoor zij een lager aflossingsbedrag per maand hoeve n te betalen dan wel (tijdelijk) niets hoeven terug te betalen. De IB-Groep gebruikt voor het vaststellen van het aflossingsbedrag per maand het inkomen in het jaar t2 (t is het jaar waarin moet worden terugbetaald). Dit jaar wordt het peiljaar genoemd. Is het inkomen van een ex-studerende na t-2 jaar substantieel gedaald, dan kan een verzoek tot verlegging van het peiljaar naar t-1 of t ingediend worden. Een dergelijk verzoek wordt in de regel alleen gehonoreerd indien het inkomen in t-1 of t ten minste 15% lager is dan het inkomen in het jaar t-2 en indien het aannemelijk is dat deze situatie minstens 3 kalenderjaren zal voortduren.

Circa 300.000 ex-studenten hebben een lening. Hiervan zitten circa 250.000 in de aflosfase en circa 50.000 in de aanloopfase. Circa 11% van de ex-studenten die in de aflosfase zitten, maakt met succes aanspraak op de draagkrachtregeling. Geschat wordt dat 9% van de ex-studenten in de aanloopfase te zijner tijd aanspraak zal maken op de draagkrachtregeling. De verwachting is dat circa 18% van de ex-studenten die aanspraak

35

maken op de draagkrachtregeling hun le ning waarschijnlijk nooit zal aflossen. Dit is circa 2% van de studentenpopulatie. Figuur 8 Verdeling van het normbudget9

Wonen

Verzekerd

Normbudget per maand Uitwonend Particulier € 696,82 Uitwonend Ziekenfonds € 661,31 Thuiswonend Particulier € 530,33 Thuiswonend Ziekenfonds € 494,82

Basisbeurs per maand € 220,78 € 220,78 € 71,70 € 71,70

Aanvullende Beurs per maand € 231,00 € 195,49 € 213,59 € 178,08

Leenmaximum per maand € 476,04 € 440,53 € 458,63 € 423,12

Bron: Ministerie van OCenW, 2003

De bijverdienregeling In de studiefinanciering is een bijverdiengrens opgenomen. Studenten kunnen tot een bepaald bedrag bijverdienen zonder dat zij daarvoor gekort worden op hun studiefinanciering. De bijverdiengrens voor het kalenderjaar 2003 bedraagt netto € 9.847,22. Indien een student meer eigen inkomsten heeft dan de bijverdiengrens toestaat, wordt studiefinanciering teruggevorderd en moet een student een bepaald bedrag wegens onterecht bezit van de OVstudentenkaart terugbetalen aan de IB-Groep.

Figuur 9 toont de tijdsbesteding van studenten aan werk en studie. Uit deze figuur komt naar voren dat studenten circa 12 uren per week besteden aan werken. De gemiddelde tijdsbesteding aan studie en werk bedraagt circa 47 uren per week.

9

Normbudget geldig van 01-09-2003 tot en met 31-12-2003

36

Figuur 9 Gemiddelde tijdsbesteding per week van studenten aan studie en werk

12,9

WO-totaal

29,6

14,9

WO-leen 30,3

12,4

WO-nominaal 29,4

Werk Studie 11,9

HBO-totaal 36,6

18,7

HBO-leen 30,7

11,7

'HBO-nominaal

37,2

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Gemiddeld aantal uren per week

Bron: Ministerie van OCenW, 2003

Figuur 10 geeft een overzicht van de gemiddelde inkomsten en uitgaven van een student per maand in 2002. Het betreft hier het beeld dat studenten zelf hebben over hun financiële situatie. Sommige kosten die ouders rechtsreeks voor een student betalen, zoals het collegegeld, worden niet door alle studenten beschouwd als inkomsten of uitgaven.

37

Figuur 10 Gemiddelde inkoms ten en uitgaven van een student per maandag Basisbeurs 1 Thuis n = 771 Inkomsten in € per maand Basisbeurs Aanvullende beurs Ouders Inkomen uit arbeid Lening IBG Lening elders Overige inkomsten Totaal maandinkomen

Aanvullende beurs 2 Leenfase 3

Uit n = 1860

Thuis n = 448

Uit n = 902

Thuis n = 181

Uit n = 549

80,28 0 62,95 232,31 10,74 1,57 44,46 432,3

194,44 0 172,03 218,89 54,79 3,08 39,74 682,98

60,14 132,11 45,17 184,84 14,38 0,05 11,39 448,07

142,72 158,31 46,51 198,05 60,32 4,61 48,97 659,49

0 0 78,56 175,61 126,04 1,26 36,47 417,94

0 0 152,21 366,88 336,58 13,18 42,75 911,58

94,9

109,86

143,83

147

101,63

130,11

155,38 126,34 376,62

527,2 108,11 745,17

150,87 106,91 401,61

647,83 96,17 891

180,13 380,17 661,93

598,27 123,69 852,07

Uitgaven in € per maand Studiekosten

4 5

Levensonderhoud Ontspanning, uitgaan, sport en overige uitgaven Totale maandelijkse uitgaven

1: studenten HO die basisbeurs ontvangen een GEEN aanvullende beurs hebben 2: studenten HO die zowel basisbeurs als aanvullende beurs ontvangen 3: studenten HO die geen beurs meer ontvangen maar wel nog gebruik maken van lening van IBG en/of OVSK 4: collegegeld en studieboeken 5: huisvesting, levensmiddelen, kleding, verzekeringen, reiskosten en overige kosten levensonderhoud N.B. genoemde bedragen hebben betrekking op gehele populatie

Bron: Ministerie van OCenW, 2003

Uit figuur 10 komt naar voren dat studenten een aanzienlijk deel van hun inkomsten, circa eenderde, uit arbeid halen. Uitgaande van de gedachte dat drie partijen bijdragen aan de kosten van de studie en het levensonderhoud van de student, blijkt dat studenten hun aandeel in deze kosten bij voorkeur door middel van betaalde arbeid dekken. Dit zou kunnen duiden op een leenaversie onder studenten10 .

Bijzondere omstandigheden Er is een aantal bijzondere omstandigheden waarbij de studiefinanciering net even anders in elkaar zit dan normaliter het geval is. Deze bijzondere omstandigheden zijn: •

Student met handicap In het huidig stelsel zijn er extra voorzieningen voor studenten met een handicap getroffen. Deze studenten kunnen op aanvraag bij de IB-Groep 1 jaar extra prestatiebeurs

38

krijgen. Hiernaast kan een gehandicapte student met een beroep op bijzondere omstandigheden de IB-Groep verzoeken om de diplomatermijn te verlengen of om de prestatiebeurs om te zetten in een gift. Mocht een student als direct gevolg van een tijdens de studie verworven handicap genoodzaakt zijn een reeds begonnen opleiding te beëindigen, dan ontvangt de student bij de keuze voor een passender opleiding onverkort aanspraak op studiefinanciering in de nieuwe studie (bijvoorbeeld de pianostudent die een blijvende functiestoornis oploopt aan een hand). Als een student op enig moment binnen de diplomatermijn 80% of meer arbeidsongeschikt wordt, wordt de aan hem toegekende prestatiebeurs omgezet in een gift. •

Student met kind(eren) In het huidige stelsel van studiefinanciering wordt ook gekeken naar de 'gezinssituatie' van de student zelf. Indien een student één of meer kinderen moet verzorgen kan hij in aanmerking komen voor een extra toelage. In het huidige stelsel van studiefinanciering zijn er twee omstandigheden waarin een student met een kind in aanmerking komt voor een extra toelage bij zijn studiefinanciering. Indien een student een partner heeft die financieel afhankelijk van hem is en die partner zelf niet in aanmerking komt voor studiefinanciering, én tegelijkertijd deze student de verzorging draagt van een of meer kinderen jonger dan 12 jaren waarvoor op grond van de Algemene Kinderbijslagwet aanspraak op kinderbijslag bestaat, dan krijgt deze student een toelage voor een partner toegekend. In 2003 bedraagt deze toelage € 486,94 per maand. Indien een student zonder partner een of meer kinderen heeft jonger dan 18 jaren die niet tot het huishouden van een ander behoren en voor wie op grond van de Algemene Kinderbijslagwet aanspraak op kinderbijslag bestaat, krijgt deze student een toelage voor een éénoudergezin toegekend. In 2003 bedraagt deze toelage € 389,66 per maand. In Nederland ontvangen circa 1.000 studenten een partner- of éénoudertoeslag.

•

Student met een bestuursfunctie Studenten die een bestuursfunctie vervullen, kunnen op artikel 5.16 WSF 2000 een beroep doen indien de diplomatermijn van 10 jaren voor hen niet toereikend is of wanneer de norm van 30 ECTS in het eerste jaar waarin zij studiefinanciering ontvangen niet wordt behaald. Dit kan ertoe leiden dat de diplomatermijn verlengd wordt dan wel dat de eerste

10

Gelet op het belang van een voldoende normbudget voor een verdere invulling van een nieuw stelsel van studiefinanciering kan nader onderzoek naar de inkomsten en uitgaven van studenten wenselijk zijn.

39

12 maanden studiefinanciering omgezet worden in een gift. De IB-Groep stelt op aanvraag van de student vast of er sprake is van een bijzondere omstandigheid op grond van artikel 5.16 WSF 2000. Een andere mogelijkheid voor studenten met een bestuursfunctie is een beroep doen op de door de hogeronderwijsinstellingen toe te kennen afstudeersteun (artikel 7.51, eerste tot en met zesde lid, Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek) of op de door de minister van OCenW toe te kennen landelijke afstudeersteun (artikel 7.51, zevende lid, Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek). Voor deze laatste optie komen studenten in aanmerking die (een maand of langer) deelnemen aan een beoordeling als bedoeld in artikel 1.18, eerste lid, Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, (visitatiecommissie) of een bestuursfunctie vervullen bij een politieke jongerenorganisatie of een landelijke organisatie waarbij de behartiging van een maatschappelijk of onderwijskundig belang op de voorgrond staat. De organisatie moet wel van enige omvang zijn, leden kennen, overwegend bestaan uit studenten en in handen zijn van een rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid. De afgelopen jaren zijn diverse studenten- en jongerenorganisaties op verschillende manieren en op basis van verschillende argumenten ondersteund en tegemoetgekomen door verscheidene ministeries. Het verdient aanbeveling dit te stroomlijnen.

3.4.3 Aanspraak op studiefinanciering Om aanspraak op studiefinanciering in het hoger onderwijs te maken, moet aan drie criteria worden voldaan: •

Nationaliteit,

•

Leeftijd,

•

Onderwijssoort.

Nationaliteit Aan het nationaliteitsvereiste voldoen: •

Nederlanders,

•

Met Nederlanders gelijkgestelden op grond van een verdrag, en

•

Met Nederlanders gelijkgestelden op grond van een algemene maatregel van bestuur.

40

•

Gelijkstelling ingevolge een verdrag: EU-verdrag Onder het EU-recht waar het betreft de gelijke behandeling voor studiefinanciering op grond van nationaliteit vallen op dit moment: - De lidstaten van de Europese Unie (EU); - De lidstaten van de Europese Economische Ruimte (EER), voorzover die geen EUlidstaat zijn: Liechtenstein, Noorwegen en IJsland; - Turkije (op grond van Associatiebesluit 1/180 van de Associatieraad EEG/Turkije, zij het dat op grond van dit besluit slechts aanspraak op studiefinanciering bestaat waar het kinderen betreft van (voormalige) werknemers die in de lidstaat wonen waar zij werken of gewerkt hebben. Derhalve bestaat er geen aanspraak voor (kinderen van) Turkse zelfstandigen en ook niet voor (kinderen van) Turkse onderdanen die in Nederland economisch actief zijn maar niet in Nederland wonen; - De Zwitserse Bondsstaat 11 ; - De staten in Midden- en Oost-Europa waarmee door de EU en haar lidstaten Europaovereenkomsten zijn gesloten12 .

•

Gelijkstelling ingevolge aanwijzing bij algemene maatregel van bestuur Met een Nederlander worden vreemdelingen gelijkgesteld, die rechtmatig in Nederland verblijven op grond van: - Een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd onder de beperking: gezinsvorming/ gezinshereniging, de beperking: verblijf als alleenstaande minderjarige of de beperking: verblijf ter adoptie of als pleegkind, - Een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd, - Een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als asielzoeker, of - Een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd als asielzoeker.

11

De Zwitserse Bondsstaat valt hier sinds 1 juni 2002 onder op grond van het verdrag van 21 juni 1999, dat is goedgekeurd door de wet van 14 september 2001, Stb. 432. Bij die wet is tevens aan artikel 1, onderdeel e, gemeenschapsonderdanen, van de Vreemdelingenwet 2000, een onderdeel ten 5e, toegevoegd dat luidt: 5e. onderdanen van de Zwitserse Bondsstaat, indien zij verblijven op grond van de op 21 juni 1999 te Luxemburg totstandgekomen Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschappen en haar lidstaten, enerzijds, en de Zwitserse Bondsstaat, anderzijds, over het vrije verkeer van personen (Trb. 2000, 16 en 86). 12 Litouwen, Letland, Estland, Polen, Tsjechië, Slowakije, Hongarije, Slovenië, Roemenië en Bulgarije. Overigens bieden deze overeenkomsten maar zeer beperkte rechten voor de werknemers uit deze staten, en laten in het bijzonder het recht van de afzonderlijke lidstaten van de EU om een eigen toelatingsbeleid te voeren, onverlet. Voor zelfstandigen bieden deze overeenkomsten echter meer rechten: legaal in de EU-lidstaten gevestigde zelfstandigen wordt eenzelfde behandeling gegarandeerd als de onderdanen van die lidstaten (bijvoorbeeld artikel 44, derde lid, van de Europa-overeenkomst met Polen (Trb. 1994, nr. 184)).

41

Voorts valt onder de gelijkstellingbepaling de vreemdeling, die in afwachting is van een beslissing over de aanvraag voor of de verlenging van een verblijfsvergunning en de vreemdeling, die in afwachting is van een beslissing over een bezwaar- of beroepschrift inzake de aanvraag voor of de verlenging van een verblijfsvergunning. •

Alleen gelijkstelling voor studiekosten en niet voor levensonderhoud Een EU-onderdaan, die zich slechts voor studiedoeleinden in Nederland wil vestigen, wordt niet met een Nederlander gelijk gesteld. Deze student heeft daardoor geen aanspraak op studiefinanciering. Wel heeft deze student aanspraak op de zogenoemde Raulinvergoeding, die gelijk is aan de basisbeurs voor een thuiswonende student. Deze vergoeding is het gevolg van het arrest-Raulin. Ingevolge EU-recht moeten alle EUonderdanen in een lidstaat hetzelfde collegegeld betalen. Nederlandse studenten worden in de studiefinanciering deels gecompenseerd voor dit collegegeld. EU-studenten moeten hier dus ook voor gecompenseerd worden en deze compensatie heet de Raulinvergoeding.

Leeftijd Indien een student aanspraak heeft op studiefinanciering, hangt de ingangsdatum van de studiefinanciering af van de leeftijd van deze student op de eerste dag van het kwartaal waarin hij hoger onderwijs is gaan volgen: •

Indien de student jonger is dan 18 jaren: met ingang van de eerste dag van het daaropvolgende kwartaal, of

•

Indien de student 18 jaren is of ouder: met ingang van de eerste dag van de maand waarin hij hoger onderwijs is gaan volgen.

De aanspraak eindigt aan het eind van de maand waarin de student de leeftijd van 30 jaren heeft bereikt. Uitloop tot maximaal 34 jaren is mogelijk, mits hij vóór zijn dertigste studiefinanciering is gaan genieten en zolang hij zonder onderbreking studeert.

Onderwijssoort Aanspraak op studiefinanciering heeft een student indien hij als voltijd- of duale student is ingeschreven aan een: •

Bekostigde of aangewezen opleiding bij een hogeronderwijsinstelling zoals bedoeld in de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek;

42

•

Een kerkelijke opleiding hoger onderwijs: of

•

Bij algemene maatregel van bestuur aangewezen hoger onderwijs.

3.4.4 Studiefinanciering in het buitenland Studenten hebben bij het volgen van een studie in het buitenland in een aantal gevallen aanspraak op volledige of gedeeltelijke studiefinanciering. Dit is het geval indien: •

Zij ingeschreven blijven aan een Nederlandse instelling voor het hoger onderwijs en in Nederland collegegeld verschuldigd blijven; of

•

Zij een aangewezen opleiding volgen die tot een Europees erkend diploma leidt, te weten: de opleidingen tot architect, arts, dierenarts, tandarts, verpleegkundige, apotheker en verloskundige; of

•

Zij op basis van bilaterale overeenkomsten met de grenslanden Nederlandstalige hoger onderwijsopleiding in Vlaanderen of het gewest Brussel volgen of een opleiding in het hoger onderwijs volgen in de Duitse deelstaten Noordrijn-Westfalen, Nedersaksen en Bremen. Voor deze hoger onderwijsopleidingen moet de nationale overheid aan de eigen onderdanen wel studiefinanciering verstrekken.

Studenten kunnen verder een lening gedurende ten hoogste 36 maanden 'meenemen' naar het buitenland indien zij onderwijs volgen aan een bij ministeriële regeling aangewezen opleiding voor hoger onderwijs in een staat buiten Nederland die partij is bij de Overeenkomst betreffende de EER.

Daarnaast is sinds 1998 voor maximaal 1.000 studenten de mogelijkheid geschapen om op grond van het VISIE-beurzenprogramma met een beurs een volledige hoger onderwijsopleiding te volgen in één van de landen van de EER. Daarvoor geldt wel een aantal voorwaarden. Eén daarvan is dat er geen aanspraak mag bestaan op studiefinanciering. De VISIE-beursregeling kan tot 1 november 2003 worden aangevraagd voor het collegejaar 2003 - 2004. Daarna wordt de regeling niet meer verlengd.

Ten slotte bestaan er ook fiscale voorzieningen. Als er geen aanspraak bestaat op studiefinanciering, tegemoetkoming in de onderwijsbijdrage en schoolkosten of kinderbijslag, kan de student (als hij inkomsten heeft) in principe de werkelijke kosten voor de studie aftrekken (zie paragraaf 2.3.5). Voorts bestaat voor de ouders van deze studenten de

43

mogelijkheid om onder voorwaarden de kosten van levensonderhoud af te trekken volgens een genormeerde methodiek (zie paragraaf 2.3.5).

3.4.5 Collegegeld Het tarief van het collegegeld is voor alle voltijdstudenten die de EER-nationaliteit hebben dan wel aanspraak kunnen maken op studiefinanciering in het hoger onderwijs tot 30 jaren gelijk. Het tarief wordt vastgesteld door de minister van OCW. Voor deeltijdstudenten en studenten vanaf 30 jaren zijn instellingen vrij om zelf een tarief voor het collegegeld te berekenen. Jaarlijks wordt het collegegeld gecorrigeerd voor de inflatie. De drie onderdelen van de studiefinanciering (basisbeurs, aanvullende beurs en rentedragende lening) worden met hetzelfde percentage gecorrigeerd. Wanneer het collegegeld met meer dan de inflatiecorrectie wordt verhoogd, wordt deze verhoging gecompenseerd in de aanvullende beurs. De afgelopen jaren is het collegegeld niet extra verhoogd. De laatste significante verhoging was in 1996. Het collegegeld voor het studiejaar 2003-2004 bedraagt € 1.445.

In figuur 11 wordt een overzicht gegeven van de hoogte van het collegegeld in verschillende landen in 2002-2003. Uit deze figuur komt naar voren dat Nederland een relatief hoog collegegeld kent.

44

Figuur 11 Internationale vergelijking van collegegelden

Land Australië België (Vlaanderen) Denemarken 1 Duitsland

2

Engeland en Wales

Italië 3 Nederland Polen Verenigde Staten Zweden 1

Opleidingsniveau Bachelor Master Hogeschool Universiteit

Publieke instellingen Minimum Maximum € 2.076 € 3.461 € 3.500 € 16.800 € 50 € 406 € 80 € 451

Universiteit

€0

€0

Hogeschool Universiteit Bachelor (VK/EU-studenten Bachelor (niet-EU-studenten) Master (VK/EU-studenten Master (niet-EU-studenten)

€0 €0 € 1.500 € 4.860 € 3.910 € 7.880

€0 €0 € 1.500 € 12.810 € 4.640 € 12.920

Bachelor Master Hogeschool Universiteit Universiteit Postgraduate Bachelor Master

€ 950 € 1.500 € 1.302 € 1.302 €0 € 3.400 € 1.260 € 3.500

€ 1.100 € 1.700 € 2.605 € 1.745 €0 € 3.400 € 6.930 € 9.980

€0

€0

Universiteit

1

= Studenten betalen wel jaarlijks een "union fee" van € 30 tot € 80.

2

= Studenten betalen wel jaarlijks een "studentenbeitrag" van ± € 50

3

= Gebaseerd op universiteit van Bologna. Collegegeld verschilt per universiteit.

Bron: RAND Europe, 2003

3.4.6 Studiefinanciering en de begrotingssystematiek De uitgaven en ontvangsten die in het kader van de WSF 2000 worden gedaan, zijn te splitsen in relevante uitgaven en ontvangsten enerzijds en niet-relevante uitgaven en ontvangsten anderzijds. Niet-relevant betekent in dit verband niet-relevant voor het beleidsmatig financieringssaldo van de overheid, het EMU13 -saldo. Hieronder vallen de rentedragende leningen en de uitgaven voor de prestatiebeurs (zolang deze nog niet zijn omgezet in een definitieve gift). De niet-relevante ontvangsten betreffen de aflossingen op rentedragende leningen.

13

EMU staat voor Europese Monetaire Unie

45

Doordat de prestatiebeurs in eerste instantie als een voorlopige lening wordt uitgekeerd, betekent dit dat de uitgaven voor OCW op de begroting niet-relevant zijn. Deze tellen derhalve niet mee in het beleidsmatig financieringssaldo van de rijksbegroting en zijn eveneens niet-relevant voor het budgettair kader van OCW. In het jaar dat de prestatiebeurs wordt omgezet in een gift, worden de uitgaven betreffende de prestatiebeurs voor de OCWbegroting relevant. Deze uitgaven worden in dat jaar dus budgettair in de OCW-begroting meegenomen en tellen dan ook mee voor het beleidsmatig financieringssaldo van de overheid, het EMU-saldo. Indien de prestatiebeurs wordt omgezet in een lening, blijven de uitgaven betreffende de prestatiebeurs niet-relevant.

Omzetting van de prestatiebeurs in een gift vindt een jaar na het voldoen aan de prestatievoorwaarden (het behalen van een afsluitend getuigschrift dan wel het verstrijken van de diplomatermijn van 10 jaren) plaats. Omzetting van de prestatiebeurs op basis van een afsluitend getuigschrift in een gift dan wel in een definitieve lening vindt gemiddeld na 6 à 7 jaren en maximaal 11 jaren na de uitkering plaats. Voor de OCW-begroting en de rijksbegroting betekent dit dat de uitgaven fictief worden opgeschort. Omgekeerd geldt ook dat eventuele bezuinigingen op studiefinanciering in het hoger onderwijs pas jaren later daadwerkelijk effect hebben. Voor de student nadelige wijzigingen in de studiefinanciering worden in de regel cohortsgewijs ingevoerd. Dit brengt met zich mee dat er in het kader van de prestatiebeurs na invoering van een ander studiefinancieringsstelsel nog tot maximaal 11 jaren sprake zal zijn van naijlende relevante uitgaven in verband met de diplomatermijn van 10 jaren van het huidige prestatiebeursregime.

Aflossingen op studieleningen zijn voor het ministerie van OCW niet-relevante ontvangsten. De ontvangen rente geldt als een relevante ontvangst. Resteert er 17 jaren (2 jaren aanloopfase en 15 jaren aflosfase), nadat een student het hoger onderwijs heeft verlaten nog steeds een studieschuld, dan vervalt deze in de meeste gevallen. De resterende studieschuld, die kwijtgescholden wordt, gaat hierdoor over van een niet-relevante uitgave in een relevante uitgave. Dit brengt met zich mee dat het huidige studiefinancieringsstelsel als gevolg van het huidige terugbetalingregime nog maximaal 27 jaren na toekenning effect heeft op de begroting.

46

3.4.7 Studiefinanciering in cijfers In figuur 12 wordt een overzicht gegeven van de kosten van studiefinanciering per student voor het ministerie van OCW. Een student in het wo kost jaarlijks gemiddeld € 4.000 aan studiefinanciering. Voor een student in het hbo is dit € 3.700.

Figuur 12 Gemiddelde kosten aan studiefinanciering per student Basisbeurs Aanvullende beurs OV-studentenkaart Totaal SF-gerechtigden gemiddeld in € per jaar gemiddeld in € per jaar gemiddeld in € per jaar gemiddeld in € per jaar in aantallen WO HBO

2.425 1.880

575 820

1.000 1.000

4.000 3.700

100.000 200.000

Bron: Ministerie van OCenW, 2002

In figuur 13 wordt een overzicht gegeven van de uitgaven aan studiefinanciering door het ministerie van OCW. Hierin is onderscheid gemaakt tussen relevante en niet-relevante uitgaven. De uitgaven aan studiefinanciering bedragen jaarlijks gemiddeld € 1,4 miljard. Figuur 13 Uitgaven aan studiefinanciering door het ministerie van OCW

2003 2004 2005 2006 2007 in mln. € in mln. € in mln. € in mln. € in mln. € Relevante uitgaven Basisbeurs Aanvullende beurs Totaal relevante uitgaven Niet-relevante uitgaven Prestatiebeurs Reguliere rentedragende lening Totaal niet-relevante uitgaven Totale uitgaven

439,7 154,7 594,4

547,9 184,4 732,3

590,6 202,3 792,9

602,9 205,0 807,9

610,9 211,1 822,0

357,7 460,8 818,5 1.412,9

230,4 468,6 699,0 1.431,3

122,7 479,1 601,8 1.394,7

74,6 497,0 571,6 1.379,5

79,5 511,7 591,2 1.413,2

Bron: Ministerie van OCenW, 2002

3.5 Knelpunten binnen het huidige stelsel van studiefinanciering

Maatschappelijke ontwikkelingen, en in het bijzonder ontwikkelingen in het onderwijs, leiden ertoe dat het huidige stelsel van studiefinanciering tegen de grenzen van zijn mogelijkheden gaat aanlopen.

47

Probleemgebieden waarin zich de knelpunten van het huidige stelsel van studiefinanciering met name doen gevoelen, zijn vraagsturing, internationale mobiliteit, bachelormasterstructuur en kenniseconomie. Hieronder worden de ontwikkelingen, die tot deze knelpunten hebben geleid, nader uitgewerkt.

3.5.1 Vraagsturing Het huidige stelsel van studiefinanciering is ingesteld op een student die aaneengesloten een opleiding in het hoger onderwijs vo lgt. Studenten die een ander studiepad ambiëren, kunnen door het huidige stelsel van studiefinanciering belemmerd worden. Verder moet hoger onderwijs kwalitatief hoogwaardige studenten afleveren. Dit betekent dat de opleidingen in het hoger onderwijs van een goede kwaliteit moeten zijn. Een manier om de Nederlandse hogeronderwijsinstellingen te prikkelen de kwaliteit van het hoger onderwijs te verhogen kan gelegen zijn in een vraagsturend beleid.

De gedachte achter vraagsturing is dat naarmate studenten me er mogelijkheden hebben om hun eigen studiepad te kunnen inrichten, zij ook hogere eisen kunnen en zullen stellen aan een opleiding bij die instelling. Een student heeft dan meer mogelijkheden om kwaliteit af te dwingen. Hogeronderwijsinstellingen worden via vraagsturing geprikkeld te excelleren op kwaliteit en hun aanbod nauwkeurig af te stemmen op de wensen van de student, ook ten aanzien van de organisatie en de inhoud van het aanbod. Dit kan met zich meebrengen dat hogeronderwijsinstellingen voor sommige opleidingen (extra) kwaliteitseisen kunnen stellen aan hun studenten en dat de prijs van een opleiding een weerspiegeling kan worden van de kwaliteit. Dit vergt een meer flexibele studiefinanciering. Het introduceren van vraagsturing via concurrentie door instellingen kan echter ook leiden tot verschraling van het aanbod. Daarnaast kan vraagsturing, indien dit gepaard gaat met een hogere private bijdrage door de student, een risico vormen voor de toegankelijkheid.

3.5.2 Internationalisering Studentenmobiliteit staat hoog op de politieke agenda van Nederland en de EU. Zowel de student als de Nederlandse samenleving ondervindt er voordeel van als Nederlandse studenten in het buitenland studeren. Een verblijf in het buitenland is goed voor de persoonlijke ontwikkeling van een student. De student wordt namelijk uitgedaagd om zelf initiatief te nemen, zelfstandig te werken en zijn weg te vinden in een vreemde omgeving. Daarnaast blijkt er na een verblijf in het buitenland aantoonbare groei te zijn in de intellectuele

48

ontwikkeling, een relatief betere taalvaardigheid en, op de langere termijn, een verhoogde kans op werk dat aansluit bij het opleidingsniveau. In een breder perspectief bezien stimuleert studentenmobiliteit internationale contacten op uiteenlopende gebieden en draagt, vanwege de opgedane kennis en ervaring over een ander land en een andere cultuur, (indirect) bij aan de versterking van het Nederlandse buitenlands beleid en aan de ontwikkeling van internationale economische banden. De Bologna-verklaring uit 1999 biedt een extra impuls voor studenten om in het buitenland te studeren door harmonisatie van de structuur van het hoger onderwijs in de bachelor-masterstructuur in Europa (Ministerie van OCenW, 2000).

De huidige WSF 2000 biedt voor een beperkt aantal opleidingen de mogelijkheid om een gehele opleiding in het buitenland te volgen met behoud van studiefinanciering (zie paragraaf 3.4.4). Tot nu toe is de groep studenten die zich door de aangebrachte beperking gedupeerd voelt nog betrekkelijk klein. De verwachting is echter dat dit aantal substantieel zal groeien vanaf het moment dat massaal bachelordiploma’s in het wo worden uitgereikt. De fiscale faciliteiten voor de student zelf (studiekosten) en voor zijn ouders (kosten van levensonderhoud) zijn onvoldoende om de kosten te dekken.

Een oplossing voor bovenstaande situatie lijkt eenvoudig: er zouden meer opleidingen in het buitenland aangewezen moeten worden waarnaartoe Nederlandse studiefinanciering mag worden meegenomen. Een probleem vormt echter de Europese regelgeving en jurisprudentie. Een toenemend aantal onderdanen van de EU kan aanspraak maken op Nederlandse studiefinanciering, hetzij voor een opleiding in Nederland, hetzij voor een (door Nederland aangewezen) opleiding buiten Nederland. De Europese gedachte die vrij verkeer van werknemers mogelijk maakt, groeit uit tot vrij verkeer van burgers. EU-studenten moeten op grond van het EG- verdrag gelijk aan de in Nederland wonende studenten worden behandeld. Consequentie daarvan is dat het beslag op de voor de studiefinanciering beschikbare middelen zal toenemen. Voor EU-studenten die studiefinanciering aanvragen voor een opleiding in Nederland is een dergelijke aanspraak op studiefinanciering in overeenstemming met het vrije- mobiliteitsbeginsel; deze studenten hebben immers door hun studie een bepaalde band met Nederland. Wel legt deze categorie studenten een zwaardere uitvoeringslast op het systeem omdat daarin inkomensgegevens van buitenlandse ouders van belang zijn. Problematisch wordt het als het gaat om Nederlandse studiefinanciering voor een opleiding in het buitenland terwijl de student geen band heeft met Nederland. Het risico van misbruik en oneigenlijk gebruik neemt dan in sterke mate toe, waardoor de kosten van studiefinanciering

49

onbeheersbaar worden. Daarnaast kunnen EU-studenten in sommige gevallen naast de Nederlandse studiefinanciering ook aanspraak maken op studiefinanciering in hun eigen land. Deze studenten hebben zodoende dubbele aanspraak op studiefinanciering. Het wegwerken van dergelijke fricties tussen stelsels van studiefinanciering in Europa is een belangrijk aandachtspunt.

Met deze constatering stuiten we op een paradox. De wens tot internationale mobiliteit van studenten en het stimuleren en faciliteren daarvan, lijkt te worden getemperd door de (financiële) effecten van de invulling van het Burgerschap van de Unie. Het is dus noodzakelijk te zoeken naar een manier waarop een evenwichtige samenstelling van de doelgroep van studiefinanciering tot stand kan komen; een probleemgebied waarvoor het huidige stelsel van studiefinanciering geen bevredigende oplossing kan bieden. Zeker nu de onderwijsministers van de EU in Berlijn in september 2003 hebben aangegeven de nodige stappen te gaan ondernemen om de meeneembaarheid van studiefinanciering mogelijk te maken.

Als dit dilemma zou zijn opgelost, blijft het overigens nog de vraag hoe om te gaan met de collegegelden die in een aantal EU-landen en daarbuiten (VS) voor topopleidingen worden gevraagd en die aanmerkelijk hoger zijn dan het reguliere Nederlandse collegegeld. In Engeland bedraagt het wettelijk collegegeld voor een bacheloropleiding £ 1.100 per jaar en voor een masteropleiding £ 2.870 per jaar. Daarnaast moet studenten ook een ‘college fee’ betalen voor studiekosten en kosten voor levensonderhoud. Deze kosten bedragen gemiddeld £ 8.000 per jaar. In de Verenigde Staten bedraagt het collegegeld voor een masteropleiding aan een Ivy League universiteit gemiddeld $ 20.000 per jaar. Ook hier komt een bijdrage voor studiekosten en kosten voor levensonderhoud bij van gemiddeld $ 8.000 per jaar. De huidige studiefinanciering voorziet hier niet in doordat er bij het normbudget wordt uitgegaan van een uniform collegegeld.

3.5.3 Invloed van de bachelor- masterstructuur De bachelor- masterstructuur in het hoger onderwijs, die sinds september 2002 in Nederland operationeel is, beoogt de student meer mogelijkheden te bieden om zijn eigen studiepad in te richten. Studenten in het wo zouden na het behalen van het bachelordiploma in staat moeten zijn bij een andere Nederlandse of buitenlandse universiteit een masterdiploma te halen. Het hbo-bachelordiploma sluit in principe aan op de arbeidsmarkt, maar hbo-bachelors die een

50

hoger opleidingsniveau ambiëren zouden in staat moeten worden gesteld een wo-master of hbo- master te behalen. Dit is conform de huidige beleidsdoelstelling. De huidige studiefinanciering faciliteert in zekere mate deze keuzes, maar bevat ook een aantal knelpunten.

Studenten ontvangen studiefinanciering voor een initiële opleiding. In het hbo is dat de hbobacheloropleiding en in het wo de wo-bachelor- en wo- masteropleiding. Hbo-studenten zullen over het algemeen hun 48 maanden prestatiebeurs hebben gebruikt bij het behalen van hun bachelordiploma. Een hbo-bachelor duurt in de regel ook 48 maanden. De bacheloropleiding voor wo-studenten duurt 3 jaren, waarna zij nog 1 jaar prestatiebeurs ter beschikking hebben om hun masterdiploma te halen. Hbo-studenten, die nog een masteropleiding willen behalen in het hbo of wo, kunnen in het huidige systeem gebruikmaken van de resterende studiefinancieringrechten (meestal houdt dit een leenvoorziening van 36 maanden in).

Het parlement heeft erop aangedrongen dat studenten (het betreft hier studenten van een 3jarige bachelor in het wo) in staat worden gesteld hun bachelordiploma te gebruiken om hun prestatiebeurs (lening) om te zetten in een gift. Dit zou de overstap naar een andere (buitenlandse) universiteit vergemakkelijken. Echter, vanwege de betaalbaarheid is het slechts éénmalig mogelijk een diploma te gebruiken om een lening om te zetten in een gift. Dit betekent dat studenten die een masteropleiding in het buitenland willen volgen, genoodzaakt zijn te wachten met omzetting tot zij hun masterdiploma hebben behaald. Wo-studenten die na het behalen van hun bachelor hun prestatiebeurs (lening) omzetten in een gift verliezen namelijk hun aanspraak op 12 maanden prestatiebeurs voor de wo- master.

De betaalbaarheid van het stelsel van studiefinanciering komt ook om andere redenen vanwege de invoering van de bachelor-masterstructuur onder druk te staan: •

De masteropleiding in het wo is thans 1-jarig. Indien accreditatie uitwijst dat een cursusduur van 2 jaren hiervoor gerechtvaardigd is, brengt dit extra kosten voor de overheid met zich mee voor de studiefinanciering. Verlenging van de nominale cursusduur van een initiële opleiding betekent in het huidige stelsel van studiefinanciering veelal een overeenkomstige verlenging van de prestatiebeurs;

•

Als uit oogpunt van maatschappelijke behoefte besloten wordt om een aantal hbo–masters te bekostigen, komt de vraag aan de orde of studiefinanciering gerechtvaardigd is. Indien

51

de hbo- master wordt aangemerkt als initiële opleiding, ligt dit in het huidig stelsel voor de hand; •

Er is een interdepartementaal beleidsonderzoek verricht naar de wenselijkheid en mogelijkheden voor collegegelddifferentiatie voor opleidingen met een erkende, evidente meerwaarde. In het huidige stelsel wordt uitgegaan van een uniform collegegeld. Indien collegegelddifferentiatie mogelijk wordt, zal in de studiefinanciering hiermee rekening moeten worden gehouden.

3.5.4 De samenhang met de kenniseconomie Nederland streeft naar een toppositie in de wereld met betrekking tot de kenniseconomie. In een kenniseconomie is hoogwaardige kennis de drijvende kracht achter concurrentievermogen en groei. Het toenemend belang van kennis vraagt om mensen die kennis kunnen creëren, kennis kunnen toepassen in innovatieprocessen en kennis kunnen gebruiken in productieprocessen. Het realiseren van de Nederlandse ambitie om te komen tot een kenniseconomie is alleen mogelijk als er voldoende mensen beschikbaar zijn om kennis te benutten en te ontwikkelen.

Dit betekent dat het aantal mensen in Nederland dat een opleiding binnen het hoger onderwijs afrondt, moet toenemen. Het aandeel hoger opgeleiden in de beroepsbevolking (tot 65 jaren) is thans 27% (2001). Als we kijken naar het aantal 25- tot 34-jarigen dat een opleiding op hoger onderwijsniveau heeft, scoort Nederland 25%. Dit is niet hoog in vergelijking tot de ons omringende landen: Verenigd Koninkrijk 27%, Denemarken 29%, Frankrijk 31% en België 34% (SER 2003).

Het hoger onderwijs kan via twee hoofdlijnen meer kenniswerkers afleveren: (1) door een hogere groei van de participatiegraad (in- en doorstroom) en (2) door hogere rendementen (gediplomeerde uitstroom). Vanuit het voortgezet onderwijs stroomt bijna iedere havo- en vwo-leerling door naar het hoger onderwijs, respectievelijk 89% en 95%. Er valt nog wel winst te behalen met instroom vanuit de beroepskolom en thans nog ondervertegenwoordigde groepen. Daarbij gaat het niet alleen om allochtone studenten (CBS 2003, OCW 2003), maar ook om studenten van ouders met een laag inkomen/opleiding (CHEPS 2001, Eurostudent 2000). De huidige gediplomeerde doorstroom van mbo–4 naar het hbo omvat meer dan 30%. Uit het focusgroeponderzoek van Veldkamp blijken collegegeld en studiefinanciering voor mbo’ers een belangrijkere rol te spelen bij de keuze voor doorstuderen of werken dan voor

52

havisten en vwo’ers. Een aantal mbo’ers ziet de prestatiebeurs als een risico. Als de kosten van een opleiding fors toenemen, geven vooral de mbo-studenten aan misschien niet verder te studeren aan het hbo, omdat zij al een beroepsdiploma hebben. Daarentegen zijn mbo'ers niet gevoelig voor een verhoging van de studiefinanciering: zij worden daardoor niet extra gestimuleerd een hbo-opleiding te volgen (Veldkamp, 2003).

Om de rendementen in het hoger onderwijs te vergroten is in 1992 de tempobeurs ingevoerd. Hier werd de nadruk gelegd op jaarlijkse studieprestaties. Het uiteindelijke doel van de prestatieprikkel was de gediplomeerde uitstroom te vergroten. Echter, bij de tempobeurs werd geen prestatie-eis ten aanzien van het diploma gesteld. Hiermee werd het vergroten van de gediplomeerde uitstroom niet op de meest effectieve manier gestimuleerd. Met de invoering van de prestatiebeurs in 1996 kwam die nadruk wel op het behalen van het diploma te liggen. Aangezien de diplomatermijn van het eerste cohort prestatiebeursstudenten nog niet is verstreken, kan niet met zekerheid worden gesteld of deze prikkel ook effectief is.

Naast een algemene behoefte aan meer hoger opgeleiden in een kenniseconomie, zijn er ook bepaalde sectoren waarin een extra vraag naar hoger opgeleiden bestaat. De studiefinanciering is een generieke voorziening. Hierin wordt geen onderscheid gemaakt tussen verschillende sectoren. Hierdoor is het geen geijkt middel om een tekort in een bepaalde sector op te lossen. Indien het wenselijk mocht zijn om deelname aan specifieke opleidingen te stimuleren, ligt een voorziening in de studiefinanciering dus niet voor de hand. Onderzoek van het SEO (2001) laat bovendien zien dat financiële prikkels in de studiefinanciering voor specifieke opleidingen de instroom in deze opleidingen nauwelijks doen toenemen en dat deze prikkels zeer kostbaar zijn. Dit betekent dat er in een dergelijke situatie sprake is van een hoge ‘deadweight loss’, waarbij veel subsidie terechtkomt bij studenten die toch al van plan waren die opleiding te volgen.

3.6 Randvoorwaarden voor een stelsel van studiefinanciering

Op basis van de overwegingen in hoofdstuk 2 en de voorgaande paragrafen van hoofdstuk 3 kunnen randvoorwaarden voor een nieuw stelsel van studiefinanciering worden geformuleerd. De hier opgenomen randvoorwaarden zijn niet uitputtend. Ook aspecten als kwaliteit van het onderwijs en rechtszekerheid en rechtsbescherming van de student zijn van belang bij een

53

nieuw stelsel van studiefinanciering. Zo kan bijvoorbeeld de hoogte van de studiefinanciering van invloed zijn op de tijdsbesteding van studenten en daarmee op de kwaliteit van de studie. De cohortgarantie binnen het stelsel van studiefinanciering is een voorbeeld van rechtszekerheid en rechtsbescherming. De CUNS beschouwt dit soort aspecten echter als evidenties.

3.6.1 Toegankelijkheid De belangrijkste doelstelling van studiefinanciering is de financiële toegankelijkheid van het onderwijs te garanderen, ook voor studenten met een lager inkomen. De CUNS beperkt zich in dit rapport tot de financiële toegankelijkheid, maar realiseert zich dat toegankelijkheid verschillende aspecten kent. Het huidige stelsel van studiefinanciering is gebaseerd op een door de overheid vastgesteld normbudget en kent een basisbeurs en een OV-studentenkaart voor iedere student en een aanvullende beurs voor studenten waarvan de ouders onvoldoende in staat worden geacht te kunnen bijdragen aan de studie. Daarnaast kent het huidige stelsel van studiefinanciering met betrekking tot de studielening een vrij beperkte rentevergoeding en een terugbetalingsregeling die rekening houdt met de inkomenspositie van de ex-student.

Nederland kent – afgezien van een financiële en vooropleidingdrempel – een nagenoeg onbeperkte toegankelijkheid tot het hoger onderwijs. Een nieuw stelsel van studiefinanciering mag de financiële toegankelijkheid niet negatief beïnvloeden, maar zou deze bij voorkeur juist dienen te verbeteren, omdat niet alleen de student, maar ook de maatschappij gebaat is bij een hoge opleidingsgraad. Aandachtspunt bij de toegankelijkheid is voorts de toename van culturele en sociologische diversiteit van de studentenpopulatie.

3.6.2 Evenwichtige financiering Studiefinanciering is in het huidige stelsel een verantwoordelijkheid van drie partijen: de overheid, de student en zijn ouders. De verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheid, studenten en ouders is idealiter een weerspiegeling van het maatschappelijk en privaat rendement die door het volgen van hoger onderwijs worden verkregen. De overheid subsidieert het ho ger onderwijs omwille van allocatieve en distributieve argumenten (zie paragraaf 2.2.2). Studenten en hun ouders investeren in de toekomst van de student (zie paragraaf 2.2.3 en 4.2). Een nieuw stelsel van studiefinanciering moet recht doen aan het maatschappelijke en private rendement van hoger onderwijs.

54

3.6.3 Flexibilisering Door de toenemende internationalisering, individualisering, flexibilisering en informatisering hebben studenten een groeiende behoefte hun studiepad zelf in te kunnen richten. Zij wensen maatwerk: maatwerk in verdeling van de studie over de tijd (duaal leren en werken, een leven lang leren), maatwerk in studietype (differentiatie van aanbod), maatwerk in kwaliteit en niveau van de opleiding en maatwerk in studielocatie (binnen- en buitenland). Een nieuw stelsel van studiefinanciering dient flexibel te zijn. Het moet ruimte bieden aan studenten om hun eigen studiepad in te richten.

3.6.4 Maatschappelijk draagvlak De systematiek van het bestaande stelsel van studiefinanciering is als zodanig geaccepteerd door de studenten en de maatschappij. Een nieuw stelsel van studiefinanciering zal eveneens moeten kunnen rekenen op voldoende draagvlak bij de studenten en hun ouders alsmede moeten kunnen bogen op voldoende acceptatie in de maatschappij.

3.6.5 Uitvoerbaarheid Een nieuw stelsel van studiefinanciering moet rechtmatig en doelmatig kunnen worden uitgevoerd. Vrij vertaald betekent dit dat een uitvoerder in staat moet zijn het stelsel van studiefinanciering (toekenning, uitkering en terugvordering) in overeenstemming met de regels uit te voeren tegen een optimale prijs/kwaliteit-verhouding. Institutionele continuïteit en consistentie in regelgeving zijn belangrijk. Een aangepast stelsel moet worden getoetst op fraudebestendigheid; misbruik en oneigenlijk gebruik moeten worden voorkomen en het stelsel moet ook in internationale context hanteerbaar zijn.

3.6.6 Betaalbaarheid De financiële consequenties van een nieuw stelsel van studiefinanciering moeten duidelijk in kaart worden gebracht. Het budgettair kader van het huidige stelsel van studiefinanciering zal hierbij als referentiepunt gelden. Naast de kostenontwikkeling per student moet rekening worden gehouden met de volumeontwikkeling in de gebruikersgroep en de profilering van Nederland op het gebied van de kenniseconomie. Hierbij kunnen demografische factoren van invloed zijn, alsook de vormgeving van het nieuwe stelsel van studiefinanciering. Bij het budgettair kader spelen tevens de ontwikkelingen binnen de Europese regelgeving en jurisprudentie een rol.

55

3.7 Samenvatting

Studiefinanciering schept waarborgen voor de toegankelijkheid van het hoger onderwijs. Het is een verantwoordelijkheid van drie partijen: de overheid, de student en zijn ouders. De oorspronkelijke wens bij de invoering van de WSF in 1986 was de ouderonafhankelijkheid van studenten te vergroten. Echter, de financiële last die dit voor de overheid met zich mee zou brengen, maakte volledige ouderonafhankelijkheid niet haalbaar. De geschiedenis van de studiefinanciering wijst op een veranderende rol van de overheid. Van een verzorgende overheid is de overheid meer een faciliterende overheid geworden.

Op hoofdlijnen ziet het huidige stelsel van studiefinanciering er als volgt uit. Het huidige stelsel van studiefinanciering kenmerkt zich door een basisbeurs en OV-studentenkaart voor iedere student, alsmede een aanvullende beurs voor studenten wier ouders vanwege hun beperkte inkomen niet in staat zijn bij te dragen aan de studie. Een student kan zijn budget verder aanvullen met een rentedragende lening en/of inkomsten uit arbeid.

Studiefinanciering wordt als een integraal bedrag aan de student uitgekeerd. Er wordt geen onderscheid gemaakt tussen studiekosten en kosten voor levensonderhoud. De studiefinanciering wordt als een voorlopige lening aan de student verstrekt gedurende de nominale cursusduur van zijn opleiding (veelal 48 maanden). Daarna kan een student nog 36 maanden lenen.

Studiefinanciering is gekoppeld aan studieprestaties. Indien een student in het eerste jaar 30 ECTS (50%) haalt, wordt zijn studiefinanciering over het eerste jaar omgezet in een gift. Ook in het geval een student binnen 10 jaren na aanvang van de studiefinanciering een afsluitend getuigschrift behaalt, wordt de studiefinanciering voor de nominale cursusduur omgezet in een gift. Indien de student evenwel niet aan de prestatie-eisen voldoet, wordt de studiefinanciering getransformeerd in een definitieve lening. Leningen zijn altijd rentedragend en moeten in beginsel altijd worden terugbetaald. De terugbetaling start 2 jaren na het einde van de studie en is gespreid over een periode van 15 jaren. Het maandelijks aflossingsbedrag wordt berekend via een annuïteitensystematiek. De studieschuld die na 15 jaren resteert, wordt kwijtgescholden.

56

Het huidige stelsel van studiefinanciering bereikt de grenzen van zijn mogelijkheden door een aantal ontwikkelingen: •

Vraagsturing Doordat het hoger onderwijs meer toegankelijk is geworden voor verschillende groepen studenten, is de studentenpopulatie de afgelopen decennia steeds heterogener geworden. De vraag naar maatwerk binnen de studiefinanciering om deze verschillende groepen studenten te kunnen faciliteren, neemt hierdoor toe. Binnen een generiek stelsel kan niet voldoende gehoor worden gegeven aan de steeds specifieker wordende vraag van studenten. Daarnaast kan vraagsturing een manier zijn de Nederlandse hogeronderwijsinstellingen te prikkelen om de kwaliteit van het hoger onderwijs te verhogen. Vraagsturing bevat echter ook risico’s. Zij kan via een overdaad aan concurrentie leiden tot een verschaling van de kwaliteit van het aanbod en kan ook, indien zij gepaard gaat met een hogere private bijdrage, leiden tot een verminderde toegankelijkheid. Een verdergaande ontwikkeling in de richting van vraagsturing maakt evenwel een meer flexibele studiefinanciering wenselijk.

•

Internationalisering Hoewel internationale mobiliteit van studenten zowel in Europa als in Nederland hoog op de politieke agenda staat, bestaan er op dit gebied nog beperkte mogelijkheden binnen de studiefinanciering. Nederlandse studiefinanciering is op beperkte schaal meeneembaar voor een opleiding in het buitenland. Plannen om deze meeneembaarheid verder uit te breiden, stuiten op complicaties voortvloeiende uit het Europees recht. De groep studenten die aanspraak kan maken op Nederlandse studiefinanciering lijkt zodanig groot te worden dat het ‘meeneembaar- maken’ van studiefinanciering een financieel onbeheersbaar probleem kan worden.

•

Bachelor- master Invoering van de bachelor-masterstructuur in het hoger onderwijs heeft een aantal gevolgen voor de studiefinanciering. Enerzijds liggen deze gevolgen in het verlengde van de twee hierboven genoemde ontwikkelingen. De invoering van de bachelormasterstructuur pleit voor meer flexibiliteit in de stud iefinanciering. De bachelormasterstructuur beoogt de student meer mogelijkheden te bieden om zijn eigen studiepad in te richten. Daarnaast ontstaat door de invoering van de bachelor- masterstructuur een meer internationaal transparante onderwijsmarkt waardoor de mobiliteit van studenten wordt vergroot. Anderzijds brengt de bachelor- masterstructuur ook op zichzelf staande knelpunten met zich mee. Hierbij gaat het om de verlenging van de studieduur van de 57

(onderzoeks)masters in het wo naar twee jaren, de eventuele accreditatie van hbo- masters en de eventuele invoering van collegegelddifferentiatie voor hoger onderwijsopleidingen met een erkende, evidente meerwaarde. •

Kenniseconomie Nederland wil zich profileren als één van de belangrijkste kenniseconomieën binnen de EU. Daartoe is een groeiend aantal hoger opgeleiden gewenst. Hoewel niet onomstotelijk bewezen is dat studiefinanciering het aangewezen instrument is om meer studenten tot het hoger onderwijs te stimuleren, is het wel een middel dat de toegankelijkhe id van het hoger onderwijs bevordert. Het zal, naar valt te verwachten, een belangrijke factor zijn in de ontwikkeling van Nederland als top-kenniseconomie.

Op basis van de overwegingen in hoofdstuk 2 en de knelpunten van het huidige stelsel van studiefinanciering zijn randvoorwaarden geformuleerd voor een nieuw stelsel van studiefinanciering: toegankelijkheid, evenwichtige financiering, flexibiliteit, maatschappelijk draagvlak, uitvoerbaarheid en betaalbaarheid.

De hoofddoelstelling van de studiefinanciering is en blijft het waarborgen van de toegankelijkheid van het (hoger) onderwijs. Dit is dan ook de eerste en belangrijkste randvoorwaarde waaraan een stelsel van studiefinanciering dient te voldoen. De tweede randvoorwaarde komt voort uit het feit dat het hoger onderwijs een maatschappelijk en privaat rendement kent. Dit moet ook tot uiting komen in de studiefinanciering. Daarbij is het van belang te komen tot een evenwichtige financiering van de kosten tussen overheid, student en zijn ouders. Een derde voorwaarde is dat de studiefinanciering voldoende flexibiliteit moet bieden om tegemoet te komen aan de maatschappelijke en onderwijskundige ontwikkelingen. Een stelsel van studiefinanciering moet kunnen rekenen op voldoende maatschappelijk draagvlak en dient voorts uitvoerbaar en betaalbaar te zijn. De hier geformuleerde randvoorwaarden laten onverlet dat een nieuw stelsel van studiefinanciering ook moet voldoen aan evidenties, zoals de kwaliteit van het onderwijs alsmede de rechtszekerheid en de rechtsbescherming van de student.

58

Hoofdstuk 4 Verkrijgen en terugbetalen van studiefinanciering

4.1 Inleiding

In dit hoofdstuk staat het verkrijgen en het terugbetalen van studiefinanciering centraal. Bij de vormgeving van de wijzen van verkrijgen van studiefinanciering gaat het primair om de vraag of studiefinanciering onafhankelijk moet zijn van het inkomen van de student en/of zijn ouders. In de huidige internationale praktijk is een drietal vormen voor het verkrijgen van studiefinanciering gevonden: (1) gift, (2) lening of (3) een combinatie van een gift en een lening. Verder zal in dit hoofdstuk een drietal vormen van terugbetalen aan bod komen, namelijk (a) niet terugbetalen, (b) terugbetalen via aflossing en (c) een andere wijze van 'terugbetalen' via het heffen van een hogeronderwijsbelasting. Dit hoofdstuk eindigt met een samenvatting. Van de buitenlandse stelsels van studiefinanciering die in dit hoofdstuk worden aangehaald, is in de bijlage een korte beschrijving opgenomen.

4.2 Ouderonafhankelijkheid versus ouderafhankelijkheid

Ouder(on)afhankelijkheid kent verscheidene dimensies. Studiefinanciering kan onafhankelijk van het inkomen van de ouders van de student aan de student worden verstrekt. Dit is één dimensie van ouder(on)afhankelijkheid. Dit hoeft echter nog niet te betekenen dat een student daadwerkelijk onafhankelijk van zijn ouders is. Slechts indien de studiefinanciering kostendekkend is, is de student ouderonafhankelijk. Is de studiefinanciering niet kostendekkend, dan is een student, ondank s de ouderonafhankelijke verstrekking van de studiefinanciering, nog steeds afhankelijk van zijn ouders, dan wel van andere inkomstenbronnen. Dit is een tweede dimensie van ouder(on)afhankelijkheid. In deze verkenning wordt er gemakshalve van uitgegaan dat als gesproken wordt over ouderafhankelijke studiefinanciering de verstrekking van de studiefinanciering afhankelijk van het inkomen van de ouders is en de studiefinanciering niet kostendekkend is. Studenten zijn in deze variant in principe afhankelijk van hun ouders, dan wel van andere inkomstenbronnen.

59

Dit betekent eveneens dat als gesproken wordt over ouderonafhankelijke studiefinanciering de verstrekking van de studiefinanciering onafhankelijk van het inkomen van de ouders is en de studiefinanciering kostendekkend is. Studenten zijn in deze variant in beginsel onafhankelijk van hun ouders.

Ouderafhankelijkheid in een stelsel van studiefinanciering impliceert een bijdrage van de ouders aan de student. Waarom zou een bijdrage van de ouders aan een student gerechtvaardigd kunnen zijn? Het antwoord zou kunnen zijn dat de opleiding onderdeel uitmaakt van de opvoeding. Ouders zijn primair verantwoordelijk voor de opvoeding en vorming van hun kinderen. Deze zorgplicht is ook wettelijk vastgelegd. Ouders zijn ingevolge het Burgerlijk Wetboek (financieel) verantwoordelijk voor hun kinderen tot hun 21ste jaar. Deze ouderlijke zorg(plicht) is een potentiële financieringsbron die voorts wordt ondersteund door de beleving dat ouders in het algemeen best naar vermogen willen bijdragen aan de studie van hun kind. Hoewel de financiële zorgplicht wettelijk tot het 21ste jaar geldt, blijven veel ouders vaak ook na die tijd (financieel) betrokken bij de opleiding van hun kind. Uit onderzoek van het Schoordijk Instituut (1998) blijkt dat de meeste ouders het als een morele plicht zien om hun kind financieel bij te staan tijdens hun studie. Een ouderonafhankelijke (kostendekkende) studiefinanciering biedt weliswaar volledige toegankelijkheid, maar drukt zwaar op de financiële middelen van de overheid. Een ouderafhankelijke studiefinanciering compenseert ook voor de ongelijkheid in inkomensverhoudingen en in sociaal-economische achtergronden. Het komt daarmee de toegankelijkheid van specifieke, financieel kwetsbare, doelgroepen ten goede. Op deze manier kan de toegankelijkheid gewaarborgd worden.

Erkenning van de student als een volwassen en zelfstandig individu kan een overweging zijn om de studiefinanciering ouderonafhankelijk te verstrekken. Een andere overweging om studie financiering ouderonafhankelijk te verstrekken kan gelegen zijn in het gelijkheidsbeginsel. Iedere student ontvangt, ongeacht zijn sociaal-economische achtergrond, kostendekkende studiefinanciering. Een uitvoeringstechnisch voordeel is voorts dat de bestaande problematiek van weigerachtige en onvindbare ouders bij een ouderonafhankelijk stelsel niet langer aan de orde is. Ook is ouderonafhankelijke studiefinanciering uitvoeringstechnisch veel minder bewerkelijk dan een ouderafhankelijke regeling. Er hoeft immers geen koppeling meer te worden gemaakt tussen studiefinanciering enerzijds en de gezinssituatie en de inkomenssituatie van de ouders anderzijds.

60

In het huidige stelsel van studiefinanciering is gekozen voor een compromisoplossing. Een deel van de studiefinanciering wordt onafhankelijk van het inkomen van de ouders beschikbaar gesteld: alle studenten krijgen een ouderonafhankelijke basisbeurs ter grootte van ongeveer 1/3 van het normbudget en een OV-studentenkaart. De aanvullende beurs (ongeveer 1/3 van het normbudget) wordt wel afhankelijk van het inkomen van de ouders verstrekt. Studenten wier ouders voldoende in staat worden geacht een bijdrage te leveren, maar dat niet doen, kunnen dit ontbrekende deel in elk geval lenen. In een zeer beperkt aantal gevallen kan het inkomen van de ouders buiten beschouwing worden gelaten bij de vaststelling van de studiefinanciering. Studenten kunnen het resterende deel (ongeveer 1/3 deel van het normbudget) bijverdienen of bij lenen van de overheid. De overheid gaat ervan uit dat een student rond kan komen van het normbudget. De werkelijke individueel gemaakte kosten van een student kunnen echter afwijken van het normbudget.

Bij invoering van de WSF in 1986 was het aanvankelijk de bedoeling om het stelsel dusdanig in te richten dat de student geheel ouderonafhankelijk kon zijn. Die wens is slechts in beperkte mate gerealiseerd. Struikelblok voor een volledig ouderonafhankelijk stelsel was vanuit overheidsperspectief de betaalbaarheid van een dergelijk stelsel. Sinds 1991 kunnen studenten echter wel naast een ouderonafhankelijke basisbeurs ook het ‘ouderdeel’ lenen van de overheid (vangnet). Tegelijkertijd is de ambivalentie in het stelsel gebleven: ouders worden namelijk geacht bij te dragen.

Naast de overwegingen op het gebied van ouderafhankelijke studiefinanciering is het eigen inkomen van de student een factor van betekenis. Er is veel voor te zeggen rekening te houden met een eventueel eigen inkomen van de student. Zolang dit inkomen slechts het karakter heeft van bijverdiensten, die geen afbreuk doen aan de beschikbaarheid en concentratie voor hun studie, kan het opdoen van werkervaring nuttig zijn. Nederland kent een bijverdiengrens van € 9.847,22 netto in 2003.

In de Scandinavische landen (Denemarken en Zweden) wordt de studiefinanciering (gift en rentedragende lening) onafhankelijk van het inkomen van de ouders verstrekt aan de student onder de voorwaarde dat de student zelf niet meer verdient dan een bepaald bedrag per jaar. In Denemarken ligt deze bijverdiengrens op circa € 6.600 per jaar en in Zweden is deze circa € 8.800 per jaar. Daarboven worden deze studenten gekort op hun gift. Echter, de studiefinanciering in Denemarken en Zweden is niet kostendekkend en dat betekent dat het

61

stelsel ‘an sich’ ouderafhankelijk is volgens de in dit rapport gehanteerde opvatting over ouder(on)afhankelijkheid.

In België en Duitsland is het verkrijgen van studiefinanciering afhankelijk gesteld van het inkomen van de ouders; alleen studenten met minder draagkrachtige ouders ontvangen een beurs. Daarnaast hebben België en Duitsland ook generieke voorzieningen voor studenten, maar deze zijn opgenomen in de fiscaliteit en de kinderbijslag. Studenten in België en Duitsland mogen bijverdienen, maar de beurs voor minder draagkrachtige studenten wordt in beide landen afhankelijk gesteld van het gezinsinkomen. Het inkomen van de student telt mee in het gezinsinkomen. De stelsels van studiefinanciering in België en Duitsland zijn ouderafhankelijk en niet-kostendekkend.

4.3 Verk rijgen van studiefinanciering

4.3.1 Gift

4.3.1.1 Onvoorwaardelijke gift Studiefinanciering kan in de vorm van een onvoorwaardelijke gift worden verstrekt. Een onvoorwaardelijke gift betekent in dit verband dat een student studiefinanciering ontvangt zonder dat hij daar een tegenprestatie voor hoeft te leveren. De studiefinanciering in de vorm van een onvoorwaardelijke gift hoeft na afloop van de studie niet te worden terugbetaald. De afweging om studiefinanciering in de vorm van een onvoorwaardelijke gift te verstrekken kan gelegen zijn in de bevordering van maximale toegankelijkheid. Door studiefinanciering in de vorm van een onvoorwaardelijke gift te verstrekken, kan iedereen die de intellectuele capaciteiten heeft, onafhankelijk van zijn achtergrond, studeren. De afweging kan ook gelegen zijn in het maatschappelijke rendement dat door een hoge opleidingsgraad wordt verkregen.

Daartegenover kan echter ook worden overwogen om de studiefinanciering juist niet in de vorm van een onvoorwaardelijke gift te verstrekken. Een eigen bijdrage komt de betaalbaarheid vanuit overheidsperspectief van het stelsel van studiefinanciering ten goede.

62

Als studiefinanciering in de vorm van een onvoorwaardelijke gift wordt verstrekt, kunnen zowel de student zelf als zijn ouders de ontvangende partij zijn. In een ouderafhankelijk stelsel ligt studiefinanciering in de vorm van een fiscale voorziening voor de ouders of in een vorm van kinderbijslag het meest voor de hand. Echter, wanneer de verantwoordelijkheid van de student voorop wordt gesteld en ouderonafhankelijkheid uitgangspunt is van het studiefinancieringsstelsel, ligt het voor de hand de student zelf de beschikking te geven over deze onvoorwaardelijke gift.

De onvoorwaardelijke gift kan bestaan uit een maandelijks gelijk bedrag (zoals nu) of uit trekkingsrechten die, in zekere mate, afhankelijk van de behoefte van de student, kunnen variëren. Het is ook mogelijk dat de vrije besteedbaarheid wordt beperkt door verstrekkingen in natura (bijvoorbeeld de OV-studentenkaart). De keuze voor gebonden bestedingsmiddelen, zoals de OV-studentenkaart, kan door diverse beleidsoverwegingen zijn ingegeven. Bepalende factoren kunnen milieuoverwegingen, uitvoeringsefficiency, zeggenschap over de aanwending van bestedingsmiddelen en de daaraan ontleende onderhandelingspositie zijn.

Met betrekking tot een voorziening voor de kosten van levensonderhoud van de student rijst de vraag of iedereen hetzelfde bedrag moet ontvangen dan wel dat deze voorziening gerelateerd moet zijn aan de specifieke leefsituatie van de student. Een in het oog springend beslispunt betreft de vraag of al dan niet rekening moet worden gehouden met het feit dat de student uitwonend dan wel thuiswonend is.

Voorbeelden van landen waar de gift onvoorwaardelijk wordt toegekend, zijn België en Denemarken. In België komen de meeste studenten in aanmerking voor kinderbijslag tot hun 25e jaar. Dit wordt meestal via het loon van een verzorgende ouder uitbetaald. In Denemarken bestaat de studiefinanciering uit een onvoorwaardelijke gift en een lening, die aan elkaar verbonden zijn. Je kunt geen aanspraak maken op de onvoorwaardelijke gift zonder ook te lenen en vice versa. De onvoorwaardelijke gift is in Denmarken wel gemaximeerd tot 72 maanden. Overigens zijn de onvoorwaardelijke giften in België en Denemarken niet kostendekkend.

4.3.1.2 Voorwaardelijke gift In het huidige stelsel van studiefinanciering zijn geen giften in zuivere vorm aanwezig, omdat de studiefinanciering gekoppeld is aan de prestaties van een student. Wel wordt er een toelage

63

verstrekt die onder voorwaarden het karakter van een gift kan krijgen. In het huidige stelsel hoeft de basisbeurs, OV-studentenkaart en eventuele aanvullende beurs immers niet te worden terugbetaald indien een student binnen 10 jaren een afsluitend getuigschrift heeft behaald. De studielening moet altijd worden terugbetaald.

Ook in andere landen is het gebruikelijk de gift in het stelsel van studiefinanciering aan voorwaarden te verbinden. Zo wordt bijvoorbeeld in België studiefinancie ring van een studiejaar door de overheid als studietoelage toegekend indien het vorige studiejaar met goed gevolg is afgelegd. Een student moet dat jaar gehaald hebben. Ter compensatie voor een slecht jaar hebben studenten wel de beschikking over een zogenoemde ‘jokerbeurs’. Zij kunnen die tijdens hun studie eenmalig inzetten. Ook in Duitsland is de studietoelage van de overheid afhankelijk gesteld van de studievoortgang.

4.3.1.3 Fiscale voorzieningen Daarnaast kennen diverse landen fiscale tegemoetkomingen voor ouders die studerende kinderen tot hun last hebben. Veel landen kennen een bepaalde voorziening in de fiscaliteit voor studiekosten. In sommige landen is de voorziening in de fiscaliteit een voorziening die alleen geldt wanneer iemand niet in aanmerking komt voor de voorziening in het stelsel van studiefinanciering. Nederland is hier een voorbeeld van. Studenten die geen studiefinanciering ingevolge de WSF 2000 ontvangen, kunnen hun studiekosten aftrekken; ouders kunnen onder voorwaarden voor kinderen jonger dan 30 jaar die geen aanspraak hebben op studiefinanciering kosten voor levensonderhoud aftrekken. In een aantal landen is de voorziening in de fiscaliteit een aanvulling op het stelsel van studiefinanciering. Voorbeelden hiervan zijn België en Duitsland waar een generieke voorziening in de fiscaliteit en in de kinderbijslag bestaat. Daarnaast kennen deze landen een stelsel van studiefinanciering voor studenten met minder draagkrachtige ouders. In andere landen bestaat geen, of een heel summier, stelsel van studiefinanciering en is de fiscaliteit de enige voorziening die wordt geboden. Voorbeelden hiervan zijn Italië en de Verenigde Staten (RAND Europe, 2003).

4.3.2 Lening Studiefinanciering kan ook, al dan niet als aanvulling op een gift, in de vorm van een lening worden verstrekt aan een student of aan zijn ouders. Een lening betekent in dit verband dat de overheid (financiële) middelen aan de student of zijn ouders ter beschikking stelt, zodat de student kan studeren. Na de studie dient de ex-student of zijn ouders de ter beschikking

64

gestelde middelen terug te betalen. Wanneer de lening wordt verstrekt onder marktconforme voorwaarden, fungeert de overheid slechts als een verstrekker van leningen die zich in niets onderscheidt van de commerciële banken en hun kredietverstrekking. De wens tot een minder grote druk op de openbare kas kan een overweging zijn om de studiefinanciering uitsluitend als een marktconforme lening te verstrekken. Een marktconforme lening biedt bovendien ten opzichte van een gift meer mogelijkheden voor studenten om hun eigen studiekeuze te maken. Zij kunnen desgewenst kostbare studies volgen, aangezien zij zelf de kosten ervan moeten opbrengen. Daarnaast is er op gewezen dat de bezwaren daartegen gelegen zijn in de beperking van de toegankelijkheid.

Wanneer de leenvoorwaarden niet marktconform zijn, maar er leningen kunnen worden verkregen onder zachtere voorwaarden, ontstaat een mengvorm van de ‘gift’ en de ‘lening’. De verzachtende voorwaarden kunnen zich op verschillende punten manifesteren. Daarbij kan men denken aan de verschuldigde rentevoet in verhouding tot het risico, of aan de wijze van terugbetaling. Deze combinatievorm komt in paragraaf 4.5 nader aan de orde. Hoe gunstiger de leningsvoorwaarden, des te duurder het stelsel van studiefinanciering voor de overheid en des soepeler de toegankelijkheid van studeren in het hoger onderwijs.

In Nederland kan een student een deel van de studiefinanciering lenen bij de IB-Groep. De student met uitsluitend een basisbeurs kan ten hoogste het verschil tussen basisbeurs en normbudget lenen. De student met een aanvullende beurs kan ten hoogste het verschil tussen het normbudget en de basisbeurs plus de aanvullende beurs lenen. Na de nominale fase van de opleiding kunnen studenten nog 3 jaren ouderonafhankelijk en onafhankelijk van hun woonsituatie geld lenen. Deze leningen worden onder zachtere dan marktconforme condities verstrekt. De rentevoet is gematigd en er zijn versoepelingen in de terugbetalingsplicht aangebracht (zie hierna paragraaf 4.5). Daarnaast wordt ook door het commerciële circuit in een aantal gevallen leningen aan studenten in bepaalde opleidingen beschikbaar gesteld. Daarvoor gelden doorgaans wel marktconforme voorwaarden. Soms zijn evenwel in samenspraak met de opleidingsinstelling door de bank gunstigere arrangementen getroffen.

In Engeland en Australië kunnen alle studenten voor de studiekosten een lening afsluiten bij de overheid. In Engeland is deze lening kostendekkend voor de studiekosten. In Australië is de hoogte van de lening gelijk aan het collegegeld dat moet worden betaald. In Engeland is er een knip gemaakt in het stelsel van studiefinanciering. Studenten kunnen alleen voor een

65

undergraduate opleiding in aanmerking komen voor studiefinanciering. Postgraduate studenten moeten in hun eigen middelen voorzien en zullen bij gebrek aan eigen middelen via de markt geld moeten lenen. In Polen kunnen studenten een lening aangaan bij een bank, waarvoor de overheid garant staat. In de Verenigde Staten (Californië) kunnen ouders voor hun studerend kind een lening krijgen. De leningen in Polen en de Verenigde Staten (Californië) zijn niet kostendekkend. (RAND Europe, 2003)

4.3.3 Combinatie van gift en lening Studiefinanciering kan ook deels als gift en deels als lening worden verstrekt. Een evenwichtige verantwoordelijkheidsverdeling kan een reden zijn om studiefinanciering als een combinatie van een gift en een lening te verstrekken. Een gecombineerd stelsel van studiefinanciering houdt immers rekening met zowel het maatschappelijk als het privaat rendement van studenten en impliceert op die manier een gedeelde verantwoordelijkheid van de overheid en de student. Het toegankelijkheidsargument kan ook een factor zijn bij de keuze voor een gecombineerd stelsel. Door studiefinanciering deels als gift voor bijzondere doelgroepen en deels als lening voor alle studenten toe te kennen, kan - als dat wenselijk mocht zijn - ook de toegankelijkheid van specifieke groepen studenten, bijvoorbeeld studenten met minder draagkrachtige ouders, gestimuleerd worden. Een gecombineerd stelsel is echter minder transparant dan een giftenstelsel enerzijds en een stelsel van leningen anderzijds.

Gemengde studiefinanciering komt veel voor, ook in Nederland. In het huidige stelsel van studie financiering in Nederland wordt de basisbeurs en OV-studentenkaart toegekend als een voorlopige (niet-marktconforme) lening, die omgezet kan worden in een gift. Daarnaast kunnen studenten (eveneens onder niet- marktconforme condities) lenen. Het niet geheel marktconforme karakter van de lening schuilt in de verschuldigde rentevoet van de lening. Deze is lager dan de rente die de student bij een marktconforme lening verschuldigd zou zijn. Ook komt het niet- marktconforme karakter tot uitdrukking in de inkomensafhankelijke terugbetalingsregeling. Deze regeling komt nog uitgebreider aan de orde in paragraaf 4.4.

Ook Denemarken en Zweden kennen een gecombineerd stelsel van studiefinanciering. Studenten ontvangen in deze landen gedurende een bepaalde periode een gift en een lening. Deze zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden (RAND Europe, 2003).

66

4.4 Terugbetalen van studiefinanciering

4.4.1 Niet terugbetalen Indien studiefinanciering niet behoeft te worden terugbetaald, wordt studiefinanciering als een gift toegekend aan de student. Overwegingen om studiefinanciering niet terug te laten betalen, kunnen gebaseerd zijn op de wens tot maximale toegankelijkheid. Het is voorts de uitdrukking van het besef dat onderwijs maatschappelijk rendement oplevert en dat de door de overheid geïnvesteerde gelden zichzelf terugverdienen. Het niet hoeven terugbetalen van studiefinanciering impliceert een onbegrensde onderwijsvraag; er is geen (financiële) drempel voor studenten om te gaan studeren, ook niet voor studenten met een lage sociaaleconomische achtergrond. Zij lopen bij aanvang van een studie geen financiële risico’s.

Daar staat vanuit overheidsperspectief tegenover dat een al dan niet voorwaardelijke terugbetalingsplicht gewenst kan zijn vanwege de betaalbaarheid van het stelsel van studiefinanciering. Studiefinanciering die niet hoeft te worden terugbetaald, is uiteraard aanmerkelijk duurder voor de overheid dan studiefinanciering die wel moet worden terugbetaald. Voorts levert het volgen van hoger onderwijs de student ook privaat rendement op. Derhalve kan een private bijdrage in de kosten van hoger onderwijs gerechtvaardigd zijn.

4.4.2 Terugbetalen via aflossen Grofweg kunnen twee methoden worden onderscheiden waarop studiefinanciering kan worden afgelost. Daarbij kan worden gekozen voor een 'zuiver leenstelsel' of een 'sociaal leenstelsel'.

4.4.2.1 Zuiver leenstelsel In een zuiver leenstelsel ontvangt een student een lening voor de bekostiging van zijn studie en bouwt daarmee een schuld op tijdens zijn studie. Na de studie moet de student deze lening terugbetalen via een (vast) schema van aflossingen. Dit kan geschieden door rechtstreekse betalingen aan de geldverstrekker, maar het is ook mogelijk dat de overheid of een door de overheid aangestelde beheerder als intermediair fungeert (in Nederland de IB-Groep). Het terugbetalen van de studielening kan vergeleken worden met het terugbetalen van een commerciële lening bij een financiële instelling. Het terugbetalen geschiedt onafhankelijk van het inkomen van de student na de studie. Het eventueel niet kunnen terugbetalen van de studielening door een ex-student is een aangelegenheid die langs civielrechtelijke weg moet

67

worden opgelost. Een vast aflossingsschema, waarin op basis van periodiek vaste bedragen gedurende een vastgestelde aflossingsperiode aan de geldverstrekker de schuld moet worden afgelost, heeft verder transparantie als voordeel. Dit betekent ook dat de uitvoeringslast relatief gering is.

4.4.2.2 Sociaal leenstelsel In een sociaal leenstelsel ontvangt een student eveneens een lening voor de bekostiging van zijn studie, waardoor hij een schuld opbouwt tijdens zijn studie. Het onderscheid met een zuiver leenstelsel zit in de wijze waarop de student zijn lening na zijn studie terugbetaalt. In een sociaal leenstelsel geschiedt de terugbetaling inkomensafhankelijk. Het sociale gehalte van een sociaal leenstelsel hangt af van de aard van de voorwaarden voor de terugbetaling. Hoe lager de hoogte van de periodieke terugbetaling en/of hoe hoger de inkomensdrempel en/of hoe korter de terugbetalingperiode waarna kwijtschelding plaatsvindt hoe socialer het sociaal leenstelsel. Bij het terugbetalen kunnen elementen zoals een aanloopfase, een inkomensdrempel of een vaste terugbetalingperiode waarna kwijtschelding plaatsvindt een rol spelen. Het Nederlandse terugbetalingregime is een voorbeeld van een dergelijk sociaal leenstelsel. Een student kan ook zijn studielening terugbetalen door middel van aflossingsbedragen die zijn gemaximeerd tot een vastgesteld percentage van zijn inkomen. Het Engelse terugbetalingregime is een voorbeeld van een dergelijk sociaal leenstelsel.

Overwegingen om te kiezen voor inkomensafhankelijke aflossing steunen op de doelstelling de toegankelijkheid van studeren in het hoger onderwijs zo weinig mogelijk te belemmeren, beter aan te sluiten op het geconcretiseerde private profijt en het behoud van evenwichtige inkomensverhoudingen in de aflossingsperiode. Het terugbetalen via een percentage van het inkomen biedt mogelijkheden tot flexibiliteit door een progressief stelsel van aflossingspercentages te kiezen. Om grote uitvoeringscomplicaties te voorkomen zou voor de uitvoering gebruik kunnen worden gemaakt van de informatie en expertise van de belastingdienst.

Het sociale gehalte van een sociaal leenstelsel en het risico dat een student later te weinig verdient om zijn studieschuld terug te kunnen betalen moeten uiteraard afgedekt worden. Hierbij zijn twee opties denkbaar, namelijk de overheid neemt de risico-opslag voor haar rekening of de studenten dragen dit zelf.

68

(1) Risico-opslag gedragen door de overheid De eerste variant impliceert dat de overheid de kosten van de studenten die later te weinig verdienen om hun studieschuld terug te kunnen betalen voor haar rekening neemt. Dit is een risico voor de schatkist. In deze variant wordt dan ook geen risicoopslag of solidariteitspremie verdisconteerd in de rente op de studielening. Het risico van het niet-slagen van een studie of van een laag toekomstig inkomen wordt zodoende verschoven van studenten naar de samenleving als geheel. Met deze variant blijven de rentetarieven van een leenstelsel voor de studenten beperkt. De kosten voor rekening van de overheid zullen hoger zijn naarmate de rente die over de studieleningen wordt gevraagd lager is dan de rente, die de overheid zelf over de staatsschuld verschuldigd is. Studenten met voldoende eigen middelen of voldoende ouderbijdrage zullen in deze variant slechts lenen indien de verschuldigde rente op hun studielening lager is dan het rendement op de eigen beleggingen. Dit kan een aanzuigende werking hebben op het afsluiten van studieleningen tegen rente beneden de marktprijs voor niet aan de studie gerelateerde doeleinden.

(2) Risico-opslag gedragen door de studenten In de tweede variant worden de solvabiliteitsrisico’s betreffende ex-studenten bij wie het inkomen (blijvend) onder de inkomensdrempel ligt binnen de doelgroep afgedekt. Het Centraal Plan Bureau (hierna: CPB) heeft in de Macro-Economische Verkenningen (hierna: MEV)van 2004 een dergelijk stelsel voorgesteld. Het risico van wanbetaling of betalingsonmacht bij studieleningen wordt door de onderlinge solidariteit van ex-studenten gedekt en komt niet voor rekening van de overheid. Dit geschiedt door invoering van een risico-opslag of een solidariteitspremie op het rentepercentage dat verschuldigd is over de lening. Deze premie kan worden gezien als een verzekering die een student afsluit voor het geval hij niet in staat is zijn schuld af te lossen. Ex-studenten die meer dan de inkomensdrempel verdienen, betalen zodoende een extra premie boven op de aflossing van hun lening en rente ten gunste van de ex-studenten die onvoldoende afbetalingscapaciteit hebben. Hoe hoger de risico-opslag, des te meer herverdeling plaatsvindt van de ex-studenten met een hoog inkomen naar ex-studenten met een laag inkomen en des te meer het sociale leenstelsel gaat lijken op een hogeronderwijsbelasting (zie paragraaf 4.4.3). Hoe lager de risicoopslag, des te meer lijkt het sociaal leenstelsel op een zuiver leenstelsel. Echter, zonder verplichte deelname zullen studenten met een hoog verwacht inkomen besluiten niet

69

deel te nemen aan het leenstelsel. Voor deze studenten geldt vanwege het fenomeen van asymmetrische informatie immers een hogere risicopremie dan nodig is. Dit vermindert het draagvlak om de kosten van de minder succesvolle ex-studenten te financieren. Dat vereist op zijn beurt weer een hogere risico-opslag. Het stelsel wordt op die wijze echter onhoudbaar. Om die reden is verplichte deelneming inherent aan de keuze voor dit stelsel. Er zijn geen praktijkvoorbeelden gevonden van een sociaal leenstelsel waarbij lenen verplicht is en de risico-opslag neergelegd is bij studenten. Hoewel een verplichte deelname aan een leenstelsel theoretisch en juridisch mogelijk zou kunnen zijn, wegen de praktische en maatschappelijke nadelen toch zwaarder dan de voordelen. Derhalve lijkt de realiteitswaarde van deze variant niet hoog.

Een subvariant hierop zou nog kunnen zijn dat alle studenten een extra bedrag als opslag op hun collegegeld betalen. Vanwege de verplichte betaling daarvan zou dat in de praktijk wel haalbaar kunnen zijn. Studenten betalen dan de risico-opslag vooraf. Dat wil zeggen dat de risicobetaling plaats heeft voordat de terugbetaling (en dus ook de eventuele kwijtschelding) aan de orde is. In een dergelijke subvariant gaat de bekostiging van de hogeronderwijsinstellingen interfereren met de dekking van de kosten van de studiefinanciering. Dat is ongewenst, te meer daar de afstand tussen beide categorieën alleen maar groter zal worden als de geschetste ontwikkelingen in hoofdstuk 3 in het hoger onderwijs actueel zouden worden. Ook de realiteitswaarde van deze variant lijkt derhalve niet hoog.

Bij terugbetalen van studiefinanciering via aflossingen moeten er wel duidelijke maatschappelijke keuzen worden gemaakt omtrent de daarvoor te hanteren inkomenstoets. Hier wordt in hoofdstuk 6 nader op ingegaan. De inkomensdrempel, waaronder de exstudenten (wegens een te laag inkomen) niets hoeven af te lossen, is ook relevant voor de toegankelijkheid van studenten. Een ex-student hoeft de lening alleen af te lossen als het feitelijke inkomen hoger ligt dan deze drempel. Dit betekent dat de beginnende student in beginsel geen financieel risico loopt voor zijn studiekosten, waardoor eventuele leenaversie van studenten kan worden verminderd. De hoogte van de inkomensdrempel is daarbij een relevante factor. Als de inkomensdrempel te laag is, kunnen studenten worden afgeschrikt om deel te nemen aan het hoger onderwijs. Dit omdat zij al bij een laag salaris hun studieschuld dienen terug te betalen. Overigens geldt dat hoe hoger de inkomensdrempel wordt gelegd, des te meer herverdeling er zal plaatsvinden ten gunste van de (in financiële zin) niet-succesvolle

70

studenten. De relevantie van de vormgeving van de inkomensafhankelijke terugbetaling neemt toe naarmate de terugbetalingperiode korter is. Er zal dan immers sneller kwijtschelding van studieschuld plaatsvinden. Een en ander zal ook nader worden uitgewerkt in hoofdstuk 6.

Terugbetalen van studielening geschiedt in het huidige stelsel van studiefinanciering à la een sociaal leenstelsel. In het huidige stelsel van studiefinanciering moet de studiefinanciering binnen 15 jaren worden afgelost. Het terugbetalingregime kent een aanloopfase van 2 jaren en een draagkrachtregeling voor ex-studenten, die niet of niet volledig in staat zijn hun schuld af te lossen. Indien na 15 jaren aflossen nog een schuld resteert, wordt het restant kwijtgescholden. De studieschuld is rentedragend. Het rentetarief ligt beneden het markttarief en is gelijk aan de rente op staatsleningen met een looptijd van 3 tot 5 jaren. De rente wordt opgebouwd vanaf het moment dat de schuld ontstaat en wordt berekend op basis van samengestelde interest.

Denemarken kent een met Nederland vergelijkbaar aflossingsregime. In Zweden hanteert men een ander aflossingsregime. De terugbetalingstermijn is gedefinieerd als 60 jaren minus de leeftijd waarop de student afstudeert gemaximeerd tot 25 jaren. Over de lening is in Zweden een marktconforme rente verschuldigd. Zij wordt berekend vanaf het moment dat de lening is verstrekt. In Zweden, als ook in Denemarken, wordt de lening afgelost door terugbetalingen van de student aan de geldverstrekker. Denemarken en Zweden zijn ook voorbeelden van een sociaal leenstelsel.

In Australië en Engeland is dit anders. Daar wordt een lening afgelost via de belastingen. In Australië en Engeland is de lening geïndexeerd en niet rentedragend. In Australië lossen studenten na afloop van hun studie via een bepaald percentage van het inkomen af totdat de volledige schuld is afgelost. Het terugbetalingpercentage is afhankelijk van de hoogte van het inkomen en deze varieert van 3% tot 6%. In Engeland start het terugbetalen van de schuld pas wanneer he t bruto jaarinkomen boven een bepaald drempelbedrag, circa € 13.700, uitkomt. Het terug te betalen bedrag wordt berekend als percentage van het inkomen boven de vastgestelde grens. Dit percentage bedraagt momenteel 9%. Ook Australië en Engeland hanteren een sociaal leenstelsel bij het aflossen van studieleningen.

Praktijkvoorbeelden van terugbetalen via een zuiver leenstelsel zijn niet gevonden.

71

4.4.3 Hogeronderwijsbelasting Een andere wijze van 'terugbetalen' die in de literatuur wordt genoemd, maar die in de praktijk zoals wij deze bestudeerd hebben, niet in zijn pure vorm voorkomt, is de zogenoemde hogeronderwijsbelasting14 .

De kosten van hoger onderwijs kunnen gedragen worden in de vorm van een ‘equity participation’-systeem. Bij een hogeronderwijsbelasting schiet de overheid beurzen en collegegelden voor aan studenten. De overheid financiert dit bijvoorbeeld door uitgifte van staatsobligaties. Ex-studenten betalen gedurende hun werkende leven een constante fractie van hun inkomen terug aan de overheid in de vorm van een specifieke belasting. De tariefstelling is mede afhankelijk van de mate van publieke bekostiging. De terugbetaling is dus niet gerelateerd aan de individueel verkregen beurzen en collegegelden. In de meest pure vorm is het tarief van de hogeronderwijsbelasting zodanig vastgesteld dat de som van alle contributies van ex-studenten gelijk is aan de totale waarde van de rente en aflossing van de voor beurzen en collegegelden gemaakte staatsschuld. Ex-studenten met hoge inkomens betalen meer en compenseren zo de eventuele geringere bijdragen van ex-studenten met lage inkomens, die relatief weinig terugbetalen.

Terugbetaling van de door de overheid verstrekte beurzen en collegegelden via een belasting leidt tot een hybride situatie. Een privaatrechtelijke verhouding wordt getransformeerd in een publiekrechtelijke. Elke belasting moet voldoen aan de eisen van de rechtvaardigheid, de effectiviteit en de uitvoerbaarheid zoals die aan het fiscale stelsel ten grondslag liggen. In de volgende paragrafen wordt onderzocht of een hogeronderwijsbelasting aan deze eisen kan voldoen. In het kader van de uitvoerbaarheid wordt met name gelet op de implementatiemogelijkheden in het bestaande stelsel. Hiervoor is enig inzicht in het Nederlands belastingrecht noodzakelijk.

4.4.3.1 Het wezenskenmerk van belastingen Belastingen zijn inkomens- (of vermogens-)overdrachten – anders dan bij wijze van straf – van niet-overheidshuishoudingen naar en ten behoeve van één of meer overheidshuishoudingen als zodanig en wel krachtens rechtsregels 15 . Eén van de kenmerken, 14

Hogeronderwijsbelasting wordt in de literatuur ook aangehaald als academicibelasting. In dit rapport wordt echter de term hogeronderwijsbelasting gebezigd, daar deze belasting van toepassing is op ex-studenten in het gehele hoger onderwijs en niet alleen in het wetenschappelijk onderwijs. 15 Het kenmerk dat belasting geen straf is, sluit strafrechtelijke en administratiefrechtelijke boeten uit van het belastingbegrip.

72

die uit deze definitie kan worden afgeleid, is het feit dat de burger een verplichte bijdrage aan de overheid moet betalen, waar geen rechtstreekse individuele contraprestatie van de overheid tegenover staat. Evene ens kenmerkend voor een belasting is dat de betaling voortvloeit uit een belastingwet. Dit element van de definitie sluit de niet-belastingontvangsten uit van het begrip belastingen.

Op basis van een drietal rechts- of verdelingsbeginselen wordt een verdeling gemaakt van de belastingdruk. Deze drie beginselen zijn: het draagkrachtbeginsel, het profijtbeginsel en het beginsel van bevoorrechte verkrijging.

Met name voor de loon- en inkomstenbelasting geldt het draagkrachtbeginsel als het belangrijkste verdelingsbeginsel. Dit houdt in dat belasting kan worden geheven naar verhouding van de draagkracht van de belastingplichtige. Het belastbare inkomen geldt daarbij als maatstaf van draagkracht. Een voorbeeld is de inkomstenbelasting.

Belastingheffing op basis van het profijtbeginsel houdt in dat een speciale belasting geheven kan worden indien er sprake is van een duidelijke bevoordeling van bepaalde bevolkingsgroepen in vergelijking tot andere. Zolang deze individuele verschillen in profijt bepaalde grenzen niet overschrijden, zullen zij als onvermijdelijk moeten worden aanvaard. De verschillen kunnen echter dermate groot worden dat zij het gelijkheidsbeginsel gaan doorbreken. In dat geval moeten de bevoordeelden, op basis van rechtvaardigheid, primair de met het profijt samenhangende lasten opbrengen alvorens de niet-bevoordeelden hiermee worden belast. Het profijtbeginsel wordt slechts in beperkte mate toegepast. Een voorbeeld is de motorrijtuigenbelasting.

Belastingheffing op basis van het beginsel van bevoorrechte verkrijging houdt in dat een speciale belasting geheven kan worden indien de verkrijger bij de verkrijging van een baat in een bevoorrechte positie verkeert in vergelijking tot anderen. Voorbeelden van belastingen, die op dit beginsel steunen, zijn de kansspelbelasting en het successierecht.

Het verdelingsbeginsel dat ten grondslag ligt aan een hogeronderwijsbelasting sluit het dichtst aan bij het profijtbeginsel. Het profijt dat ten grondslag ligt aan een hogeronderwijsbelasting kan op twee manieren worden benaderd. Enerzijds kan, op basis van de constatering dat hoger opgeleiden gemiddeld over hun gehele levenscyclus meer verdienen dan middelbaar- en

73

lageropgeleiden, het profijt worden gezien als de individuele bevoordeling die voortvloeit uit het genoten onderwijs. Anderzijds kan het feit dat de overheid een deel van de opleidingskosten en de kosten van levensonderhoud van de student heeft betaald, worden gezien als het genoten profijt.

In een hogeronderwijsbelasting wordt het profijt gezien als de individuele bevoordeling als gevolg van het feit dat hoger opgeleiden aanzienlijk meer verdienen dan middelbaar- en lageropgeleiden. De toepassing van het profijtbeginsel in de belastingheffing is aan strakke grenzen gebonden. Wil een belasting volge ns dit beginsel verantwoord zijn, dan moet de desbetreffende overheidsactiviteit een duidelijke bevoordeling van bepaalde bevolkingsgroepen in vergelijking tot andere opleveren. De profijtrelatie tussen inkomen en de door de overheid gedragen kosten van een genoten opleiding is echter diffuus. Ondanks dat het gemiddelde inkomen hoger is als gevolg van het volgen van hoger onderwijs, is het onduidelijk of het individuele profijt als gevolg van het volgen van hoger onderwijs dermate groot en gegarandeerd is, dat dit een specifieke belastingheffing rechtvaardigt. Het feit dat hoger opgeleiden gemiddeld genomen over hun gehele levenscyclus aanzienlijk meer verdienen dan middelbaar- en lageropgeleiden, biedt nog geen garantie dat het volgen van hbo- of wo-opleiding tot een hoog inkomen leidt. Ook middelbaar- en lageropgeleiden kunnen inkomens verdienen die vergelijkbaar zijn met de gemiddelde inkomens van hoger opgeleiden zonder dat deze zijn gebaseerd op opleidingsmogelijkheden die door de overheid zijn gefinancierd. Pas na correctie van de door de opleiding verkregen voorsprong komt het draagkrachtbeginsel aan de orde, waarin de belasting naar draagkracht wordt verdeeld.

4.4.3.2 Het heffingsobject van een hogeronderwijsbelasting Het door de opleiding verkregen inkomenssurplus gedurende het gehele werkende leven zou in beginsel het belastingobject voor een hogeronderwijsbelasting moeten vormen. Omdat belastingheffing over inkomen doorgaans een periodieke aangelegenheid is, zal een hogeronderwijsbelasting moeten aansluiten op jaarinkomens. Het ligt voor de hand daartoe aan te sluiten bij het inkomensbegrip van de Wet IB 2001 voorzover dat door werkzaamheden is verworven. Het inkomen uit werk (en woning) wordt al als belastingobject gehanteerd voor de inkomstenbelasting in box 1 van de Wet IB 2001. Dit impliceert dat een koppeling tussen de hogeronderwijsbelasting en het jaarinkomen in box 1 van de Wet IB 2001 het meest voor de hand ligt.

74

Voor de inkomstenbelasting geldt echter het draagkrachtbeginsel als belangrijkste verdelingsbeginsel. Als maatstaf van draagkracht wordt voor de inkomstenbelasting het inkomen gehanteerd. Aan het draagkrachtbeginsel ligt het gelijkheidsbeginsel ten grondslag. Belastingheffing naar draagkracht betekent doorgaans dat de tarieflijn een oplopend verloop kent. In Nederland is onder meer voor de inkomstenbelasting in box 1 (inkomen uit werk en woning) gekozen voor een progressief tarief. Dit betekent dat bij een toenemend inkomen zowel de marginale als de gemiddelde belastingdruk stijgt.

Het progressieve belastingtarief in box 1 van de Wet IB 2001 leidt ertoe dat ex-studenten met een hoog inkomen relatief meer belasting betalen dan ex-studenten met een laag inkomen. Een hogeronderwijsbelasting, waarbij het belastingobject eveneens wordt ge vormd door inkomen uit werk, kan worden vormgegeven als een extra belasting bovenop de inkomstenbelasting in box 1. De cumulatie van enerzijds de progressieve inkomstenbelasting in box 1 op basis van het draagkrachtbeginsel en anderzijds de hogeronderwijsbelasting als extra belasting bovenop de inkomstenbelasting in box 1, op basis van het profijtbeginsel – waarbij voor beide belastingheffingen het belastingobject wordt gevormd door inkomen uit werk – leidt echter tot een verhoging van de gemiddelde en marginale belastingdruk over de hele linie. Een hogeronderwijsbelasting in de vorm van een verhoging van de bestaande tariefsstructuur met een vast percentage, verhoogt de belastingdruk, maar behoeft als zodanig geen wijziging te brengen in de progressielijn. Het ligt evenwel niet voor de hand alle inkomensklassen simpelweg met een zelfde tariefpercentage te verhogen, aangezien onder een bepaald inkomensniveau wordt geacht geen profijt te zijn genoten. Als slechts boven een bepaald inkomensniveau de hogeronderwijsbelasting wordt geheven, wordt uiteraard de gecombineerde progressielijn van de inkomstenbelasting en de hogeronderwijsbelasting verscherpt.

4.4.3.3 Afzonderlijke hogeronderwijsbelasting als alternatief Naast het vormgeven van een hogeronderwijsbelasting als extra belasting bovenop de inkomstenbelasting in box 1, kan de hogeronderwijsbelasting ook als een afzonderlijke belasting worden vormgegeven. Een argument dat pleit voor het vormgeven als afzonderlijke belasting, is de daarmee te bereiken transparantie. De draagkracht- en profijtverdeling zijn immers door een afzonderlijke hogeronderwijsbelasting beter van elkaar te onderscheiden en komen afzonderlijk beter tot hun recht. Hierbij dient te worden opgemerkt dat de effecten van

75

een afzonderlijke belasting hetzelfde uitwerken als bij een hogeronderwijsbelasting, in de vorm van een extra belasting boven op de inkomstenbelasting in box 1 het geval is.

4.4.3.4 Het gelijkheidsbeginsel en de hogeronderwijsbelasting Het gelijkheidsbeginsel is een rechtsbeginsel dat in de belastingheffing een belangrijke plaats inneemt. In artikel 1 van de Grondwet is dit beginsel als volgt geformuleerd: 'Allen die zich in Nederland bevinden, worden in gelijke gevallen gelijk behandeld. Discriminatie wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht of op welke grond dan ook is niet toegestaan.' Een hogeronderwijsbelasting bovenop de bestaande inkomstenbelasting in box 1 van de Wet IB 2001 kan leiden tot bezwaren van belastingplichtigen die zich beroepen op schending van het gelijkheidsbeginsel. Het gelijkheidsbeginsel wordt geschonden als gelijke gevallen ongelijk behandeld worden, terwijl voor deze ongelijke behandeling geen objectieve rechtvaardiging aanwezig is. Niet elke ongelijkheid is echter ongerechtvaardigd. Op gronden van doelmatigheid en uitvoerbaarheid kan er voor de wettelijke ongelijke behandeling een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaan. Hierbij moet wel de proportionaliteit tussen de ongelijkheid en het uitvoeringsbelang in het oog worden gehouden of een ander rechtvaardigingsargument kunnen worden aangevoerd.

In dit verband is de centrale vraagstelling of het gerechtvaardigd is dat een hogeropgeleide over zijn inkomen uit werk via een hogeronderwijsbelasting gedurende zijn werkende leven meer belasting betaalt dan een middelbaar- of lageropgeleide met een vergelijkbaar inkomen, omdat de overheid zijn studie voor een groot deel heeft bekostigd. Hierbij dient rekening te worden gehouden met het feit dat inkomen uit werk al progressief belast wordt in box 1 van de Wet IB 2001.

Gelet op inkomensverhoudingen gaat het om gelijke gevallen; slechts de aard van de opleiding is verschillend. Daarbij is het van belang dat bij toepassing van een hogeronderwijsbelasting de overheid substantieel meer heeft bijgedragen aan de opleiding van hoog opgeleiden dan aan de opleiding van middelbaar of laag opgeleiden. Onduidelijk is of er sprake is van een voldoende strakke causale relatie tussen de overheidsbijdrage in de opleidingskosten en het hogere inkomen. Het is dus maar de vraag of het volgen van gesubsidieerd hoger onderwijs voldoende rechtvaardiging biedt voor het heffen van een extra belasting gedurende het werkzame leven (de ongelijke behandeling).

76

In het kader van het gelijkheidsbeginsel speelt tevens de vraag of de veronderstelde profijtrelatie niet eveneens relevant is voor de middelbaaropgeleiden ten opzichte van lager opgeleiden. Middelbaaropgeleiden zullen naar verwachting ook meer profijt ondervinden van een middelbare opleiding dan personen ontlenen aan een lagere opleiding. Vanuit deze redenering zouden middelbaaropgeleiden eveneens onder een ‘opleidingsbelasting’ moeten vallen. In verhouding tot hogeropgeleiden verkeren zij door vrijstelling van een ‘opleidingsbelasting’ in een bevoorrechte positie.

4.4.3.5 De systematiek van een hogeronderwijsbelasting De meest essentiële vragen, die voor een belasting moeten worden beantwoord, zijn: •

Wie moet belasting betalen? (belastingsubject)

•

Waarover moet er belasting worden betaald? (belastingobject)

•

Hoeveel belasting moet er worden betaald? (tarief)

•

Wanneer moet de belasting worden afgedragen? (invorderingstijdstip)

Om meer inzicht te krijgen in een systeem van hogeronderwijsbelasting dienen bovengenoemde vragen voor een hogeronderwijsbelasting te worden beantwoord. •

Wie moet hogeronderwijsbelasting betalen? Ex-studenten vormen in beginsel het belastingsubject voor een hogeronderwijsbelasting. De koppeling van de plicht tot het betalen van de hogeronderwijsbelasting aan de deelname aan het ho ger onderwijs kan op verschillende manieren plaatsvinden. In de eerste plaats kan de koppeling gelegen zijn in het feit dat men ingeschreven is geweest bij een erkende instelling van hoger onderwijs. Daarbij kan onderscheid worden gemaakt tussen studenten die hun opleiding in het hoger onderwijs hebben voltooid, en studenten die één of meer jaren hoger onderwijs hebben gevolgd, maar die deze opleiding niet hebben afgerond. Bij de vormgeving van een hogeronderwijsbelasting zal voor de subjectafbakening een keuze moeten worden gemaakt tussen de criteria: ‘het volgen van een opleiding in hoger onderwijs (voor een x-aantal jaren)’ en ‘het voltooien van een opleiding in het hoger onderwijs’.

Indien gekozen wordt voor koppeling aan de inschrijving, ligt een koppeling aan de duur van de inschrijving voor de hand. Dit betekent dat het belastingtarief mede afhankelijk

77

kan zijn van de inschrijvingsduur. Een mogelijk effect hiervan is dat studenten zullen trachten te studeren zonder ingeschreven te zijn. Indien het voltooien van een opleiding in het hoger onderwijs als belastbaar feit van de hogeronderwijsbelasting wordt gekozen, kan dit ongewenste gedragseffecten veroorzaken. De mogelijkheid bestaat dat studenten, om de hogeronderwijsbelasting te ontlopen, materieel wel hun studie afronden, maar formeel nimmer afstuderen.

Ook is het mogelijk de hogeronderwijsbelasting meer in verband te zien met de geldelijke investering door de overheid in de student. Dan ligt het voor de hand om de hogeronderwijsbelasting te koppelen aan het feit dat er studiefinanciering is genoten. Studenten hebben dan de mogelijkheid om de hogeronderwijsbelasting te ontgaan door buiten het systeem van studiefinanciering te blijven. In de situatie dat de collegegelden niet volledig kostendekkend zijn, hebben echter ook studenten die geen gebruik maken van studiefinanciering, profijt van de overheidsuitgaven voor het hoger onderwijs. De mogelijkheid op die wijze de hogeronderwijsbelasting te ontwijken, doet afbreuk aan de uitgangspunten van belastingheffing. Zij staat immers op gespannen voet met het verplichtende, onvrijwillige karakter van belastingen.

In beide systemen is in meer of mindere mate sprake van een individuele tegenprestatie voor het betalen van de belasting. Deze individuele tegenprestatie bestaat uit het aanbieden van onderwijs en studiefinanciering. De koppeling van de belasting aan individuele tegenprestatie staat op gespannen voet met het belastingkarakter.

Bij een systeem van hogeronderwijsbelasting is de hoogte van de belasting niet gekoppeld aan de individuele studieschuld. Toch ligt het voor de hand om differentiatie toe te passen naar de lengte van de periode dat men ingeschreven is geweest of de periode dat gebruik is gemaakt van de Nederlandse studiefinanciering. Het lijkt immers moeilijk te rechtvaardigen dat een ex-student die na één jaar studie is gestopt, een even groot percentage van zijn inkomen aan hogeronderwijsbelasting zou moeten betalen als een exstudent die zes jaren lang gebruik heeft gemaakt van het onderwijs, dan wel van studiefinanciering.

Een systeem, dat op een heldere wijze de lengte van de studie(financiering) koppelt aan het tarief van de hogeronderwijsbelasting, verdient dan de voorkeur. Een mogelijke

78

invulling is een tarief te hanteren, dat afhankelijk is van de jaren waarin men heeft gestudeerd of waarin men gebruik heeft gemaakt van studiefinanciering, waarbij het tarief is afgerond in tienden van procenten. Bij een structureel niveau van de hogeronderwijsbelasting van 6% (zie bijvoorbeeld CPB, 2002, figuur 9.1) zou elk jaar studiefinanciering een extra inkomstenbelasting van ongeveer 1%-punt betekenen. Differentiatie naar maanden is denkbaar, maar is erg ingewikkeld. Hetzelfde structurele tarief zou dan per maand genoten studiefinanciering een extra inkomstenbelasting van 0,08%-punt betekenen. Een andere mogelijkheid, die de Landelijke studentenvakbond (LSVb) voorstelt, is voor elke maand waarvoor een student een toelage voor het levensonderhoud heeft ontvangen, hij drie maanden een studietax moet betalen (LSVb, 2003). Uit berekeningen van het CPB komt naar voren dat bij budgetneutrale invoering van de studietax à la het voorstel van de LSVb een terugbetalingstarief van 14,6% aan hogeronderwijsbelasting moet worden betaald door de ex-studenten bovenop de inkomstenbelasting (CPB, 2003). Dit heeft uiteraard een verzwarend effect op de handhaafbaarheid van de heffing.

Daarnaast is het problematisch buitenlandse inschrijvingsjaren in de hogeronderwijsbelasting te betrekken. Een spiegelbeeldig probleem betreft de inschrijving van buitenlandse studenten bij Nederlandse opleidingen. Gelet op de toenemende internationalisering dienen ook de complicaties verbonden aan het volgen/afronden van een opleiding in grensoverschrijdende situaties bij de subjectafbakening in beschouwing te worden genomen.

Eveneens vormen de ex-studenten die hoger onderwijs hebben gevolgd onder het huidige stelsel van studiefinanciering een punt van aandacht bij de invoering van een hogeronderwijsbelasting. Aangezien zij onder het huidige stelsel van studiefinanciering mogelijk een individuele schuld hebben opgebouwd, waarop mogelijkerwijze ook reeds een deel is afgelost, is het niet logisch om deze ex-studenten in beginsel volledig in een stelsel van hogeronderwijsbelasting te betrekken. Dat zou materieel terugwerkende kracht impliceren, hetgeen op gespannen voet staat met het rechtszekerheidsbeginsel. Daar staat echter tegenover dat het uitsluiten van een specifieke groep ex-studenten op gespannen voet staat met het generieke karakter van belastingen.

79

•

Waarover moet belasting worden betaald? In beginsel vormt het inkomen gedurende het werkende leven het belastingobject voor een hogeronderwijsbelasting. De basisgedachte van een hogeronderwijsbelasting is dat exstudenten gedurende hun werkende leven een vast percentage van hun inkomen terugbetalen aan de overheid.

In het kader van een juiste objectafbakening dient de term ‘inkomen’ nader te worden gespecificeerd. Bezien moet worden welke elementen hier onderdeel van uitmaken. Enerzijds zal bezien moeten worden of het belastingobject zich beperkt tot de huidige inkomsten in box 1 (die gerelateerd zijn aan “werk”) of dat de term ‘inkomen’ in ruimere zin (inkomsten in box 2 en/of box 3) moet worden uitgelegd. Anderzijds zal moeten worden bezien of alle elementen, die onder het huidige stelsel inkomsten uit werk in box 1 vormen, eveneens tot het belastingobject van een hogeronderwijsbelasting behoren. Voorbeelden van de huidige inkomsten uit werk in box 1 zijn: loon uit dienstbetrekking, pensioen, sociale uitkeringen, resultaat uit overige werkzaamheden, winst uit onderneming, ontvangen alimentatie en andere periodieke uitkeringen. •

Hoeveel belasting moet worden betaald? Het tarief van een hogeronderwijsbelasting als profijtheffing moet in beginsel zodanig worden vastgesteld dat de som van alle contributies van ex-studenten gelijk is aan de totale waarde van de rente en aflossing van de voor beurzen en collegegelden gemaakte staatsschuld. De gedachte is dat ex-studenten gedurende hun werkende leven een vast percentage van hun inkomen terugbetalen aan de overheid. Ex-studenten met hoge inkomens betalen meer en compenseren zo de ‘verliezen’, die optreden bij de ex-studenten met lage inkomens die weinig betalen. Deze (hoge) risico-opslag wordt verwerkt in het tarief van een hogeronderwijsbelasting. De hoogte van het vaste tarief is verder volledig afhankelijk van de mate van publieke bekostiging. In relatie tot de Wet IB 2001 dient over het tarief nog het volgende te worden opgemerkt. Het tarief in de inkomstenbelasting in box I is trapsgewijs opgebouwd; 1,70%, 7,20%, 42% en 52%. Het plaatsen van een vast tarief (van een hogeronderwijsbelasting) bovenop de trapsgewijze tariefstructuur leidt tot verstoring 16 van de bestaande verhouding tussen de belastingtarieven.

16

Verstoring treedt op doordat het plaatsen van een vast tarief bij de lagere belastingtarieven relatief zwaarder weegt dan bij de hogere belastingtarieven.

80

•

Wanneer moet belasting worden afgedragen? Een hogeronderwijsbelasting, waarbij het belastingobject eveneens wordt gevormd door inkomen uit werk, betekent een extra belasting bovenop de inkomstenbelasting in box 1. Op basis van deze directe koppeling met de inkomstenbelasting, zal de invordering van een hogeronderwijsbelasting mogelijk kunnen meelopen met de invordering van de inkomstenbelasting op basis van de Wet IB 2001. Het moment waarop ex-studenten belastingplichtig worden voor hogeronderwij sbelasting is mede afhankelijk van de keuze voor het criterium van de subjectafbakening van een hogeronderwijsbelasting (het volgen of voltooien van een opleiding in het hoger onderwijs).

4.4.3.6 Internationale aspecten De heffing van een hogeronderwijsbelasting heeft ook een internationale dimensie. Het internationale belastingrecht regelt situaties, waarbij twee (of meer) staten aanspraak maken op het recht belasting te heffen. Zonder nadere regeling zou er sprake zijn van dubbele (of meervoudige) belastingheffing. Deze situatie doet zich bijvoorbeeld voor indien een natuurlijk persoon in de ene staat woont en inkomsten geniet uit een andere staat. In dit soort situaties kennen we twee soorten fiscale rechtsbevoegdheid: de woon- of vestigingsstaat heft op basis van het (onbeperkte) wereldinkomen en de bronstaat doet dit op basis van het (beperkte) broninkomen. In de Nederlandse belastingwet worden de belastingplichtigen natuurlijke personen die in Nederland wonen - aangemerkt als ‘binnenlands belastingplichtigen’. De andere staat – de staat waar de belastingplichtige niet woont, doch waaruit hij een belastbaar inkomensbestanddeel geniet – beperkt zijn belastingheffing tot dat object (broninkomen). In de Nederlandse belastingwet worden deze belastingplicht igen – natuurlijke personen die niet binnen Nederland wonen, maar wel binnenlands inkomen genieten – aangemerkt als ‘buitenlands belastingplichtigen’. Dat leidt tot internationale dubbele heffing die door verdragsregels of via eenzijdige regels ter voorkoming van dubbele belasting moet worden opgelost.

In het kader van de toenemende internationalisering en de internationale mobiliteit van studenten is het van belang na te gaan aan welke staat het heffingrecht toekomt indien exstudenten naar het buitenland vertrekken. Omdat een hogeronderwijsbelasting een belasting naar inkomen is, valt deze belasting naar de mening van deskundigen17 onder de werking van de belastingverdragen. Dit is het geval zowel bij de hogeronderwijsbelasting die als

81

afzonderlijke heffing naast de inkomstenbelasting wordt geheven als bij de hogeronderwijsbelasting die als opslag meelift in de inkomstenbelasting. Dit betekent dat de ex-student die zich in het buitenland vestigt voor de hogeronderwijsbelasting als opslag op de inkomstenbelasting slechts beperkt belastingplichtig wordt. Voor de buitenlandse ex-student die zich in Nederland vestigt, zou dit betekenen dat hij onbeperkt belastingplichtig wordt in de hogeronderwijsbelasting voor een opleiding die hij in het buitenland genoten heeft. Bij grensoverschrijdende verhoudingen moeten twee belangrijke situaties worden onderscheiden:

(1) Nederland heeft een belastingverdrag met de woonstaat van de ex -student De belastingverdragen hebben als belangrijk doel de toepassing van de nationale wetgevingen en de verdragsstaten zodanig op elkaar af te stemmen dat dubbele belastingheffing zoveel mogelijk wordt verkomen. Hiervoor wordt in een verdrag per inkomens- en vermogenscategorie aangegeven of de woonstaat danwel de bronstaat mag heffen. Slechts voorzover een belastingverdrag een staat niet belemmert een bepaald inkomens- of vermogensbestanddeel te belasten, mag deze staat zijn nationale heffingsregels toepassen. Bij de opstelling van belastingverdragen wordt het OESO18 modelverdrag als uitgangspunt gehanteerd. De lidstaten zijn overigens niet verplicht het OESO-modelverdrag te volgen; zij kunnen bij de totstandkoming van de modelartikelen voorbehouden maken. Voor ex-studenten die zich in het buitenland vestigen, valt het heffingsrecht onder de werking van het belastingverdrag doorgaans toe aan de woonstaat, ervan uitgaande dat de hoofdregel van het OESO-modelverdrag wordt gevolgd. Op deze hoofdregel bestaat een aantal belangrijke uitzonderingen op basis waarvan het heffingsrecht wordt toebedeeld aan de werkstaat. Dit betekent dat Nederland in beginsel het heffingsrecht verliest voor ex-studenten die naar het buitenland vertrekken, tenzij het belastingverdrag het heffingsrecht aan Nederland heeft toebedeeld. Meestal is dit niet het geval. De beperking tot het nationale heffingsrecht, die voortvloeit uit een hogeronderwijsbelasting, doet derhalve geen recht aan de toenemende internationalisering en de internationale mobiliteit van studenten.

(2) Nederland heeft geen belastingverdrag met de woonstaat van de ex -student Indien tussen een staat en Nederland geen verdelend belastingverdrag van toepassing 17 18

Ministerie van Financiën, 2003 OESO staat voor Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling.

82

is, is de ex-student buitenlands belastingplichtig in Nederland voorzover hij inkomsten uit Nederland ontvangt. De kans is groot dat de woonstaat van de ex-student hem ook voor de door Nederland reeds getroffen bestanddelen belast. Voor de hieruit voortvloeiende dubbele belasting verleent Nederland geen tegemoetkoming. Deze taak wordt overgelaten aan de woonstaat van de belastingplichtige (ex-student).

Op basis van de beschouwing over een hogeronderwijsbelasting bij gegeven wet- en regelgeving zijn deskundigen19 van mening dat een hogeronderwijsbelasting niet voldoet aan de eisen van de rechtvaardigheid, de effectiviteit en de uitvoerbaarheid. Een hogerond erwijsbelasting wordt derhalve dan ook niet beschouwd als een realistische optie.

4.5 Samenvatting

In de praktijk is een drietal vormen voor het verkrijgen van studiefinanciering terug te vinden: een gift, een lening of een combinatie van een gift en een lening. Deze kunnen ouderonafhankelijk of ouderafhankelijk worden toegekend. Daarnaast kunnen stelsels ‘an sich’ ook ouderonafhankelijk (kostendekkend) of ouderafhankelijk (niet-kostendekkend) zijn. Argumenten om studiefinanciering ouderonafhankelijk te verstrekken kunnen gelegen zijn in het gelijkheidsbeginsel, de erkenning van de student als een volwassen en zelfstandig individu of in de uitvoeringsefficiency. Argumenten om studiefinanciering ouderafhankelijk te verstrekken zijn de wettelijke ouderlijke zorg(plicht) tot 21 jaren en het reduceren van ongelijkheid in inkomensverhoudingen en de sociaal-economische achtergronden tegen een lagere financiële last voor de overheid.

In Nederland kennen we een combinatie van een gift en een lening. Deze wordt deels ouderonafhankelijk en deels ouderafhankelijk wordt verstrekt. De verstrekte studiefinanciering in Nederland wordt geacht voldoende te zijn, maar de werkelijk individueel gemaakte kosten kunnen afwijken van het normbudget. In Nederland wordt, evenals in Zweden en Denemarken, de voorzieningen voor studenten grotendeels via studiefinanciering verstrekt en niet, zoals in landen als België, Duitsland, Italië en de Verenigde Staten, via de fiscaliteit en/of kinderbijslag. Veel landen kennen een combinatie van een gift en een lening. Een giftenstelsel in zijn pure vorm komt niet voor.

83

Er kunnen grofweg drie vormen van terugbetalen van studiefinanciering worden onderscheiden: niet terugbetalen, terugbetalen via aflossen en een hogeronderwijsbelasting.

Overwegingen om studiefinanciering niet terug te betalen kunnen gebaseerd zijn op beleidsdoelstellingen als maximale toegankelijkheid en erkenning van het maatschappelijke rendement van hoger onderwijs. Overwegingen om studiefinanciering wél terug te betalen kunnen gebaseerd zijn op betaalbaarheid en erkenning van privaat rendement.

Terugbetalen via aflossen kan gebaseerd zijn op een zuiver leenstelsel of een sociaal leenstelsel. Bij een zuiver leenstelsel lost een ex-student onafhankelijk van zijn inkomen zijn lening af via een vast aflossingsschema. Het aflossen van de studielening is hier een civielrechtelijke aangelegenheid. Een zuiver leenstelsel heeft transparantie als voordeel. Er zijn geen praktijkvoorbeelden gevonden van terugbetalen via aflossen à la een zuiver leenstelsel.

Bij een sociaal leenstelsel lost een ex-student zijn studielening jaarlijks inkomensafhankelijk af. Het sociale gehalte van een sociaal leenstelsel hangt af van de voorwaarden voor de terugbetaling. De inkomensafhankelijkheid kan op verschillende manieren worden vormgegeven. Bij het terugbetalen kunnen elementen zoals een aanloopfase, een inkomensdrempel of het maximeren van de terugbetalingperiode een rol spelen. Een student kan ook zijn studielening terugbetalen door middel van aflossingsbedragen die zijn gemaximeerd tot een vastgesteld percentage van zijn inkomen. Een sociaal leenstelsel heeft als voordeel dat de toegankelijkheid niet belemmerd wordt.

Bij een sociaal leenstel zijn twee varianten mogelijk om het solvabiliteitsrisico, dat exstudenten te weinig verdienen om hun schuld af te kunnen lossen, te dekken. De overheid kan dit risico voor haar rekening nemen, maar het risico kan ook verdisconteerd worden in de rente op de studielening door een risico- of solidariteitsopslag. In het laatste geval wordt het solvabiliteitsrisico gedekt door de doelgroep zelf. Het CPB heeft in de MEV van 2004 een dergelijk stelsel voorgesteld. Deze variant werkt alleen als deelname aan dit stelsel verplicht wordt gesteld. Omdat de nadelen van een verplichte deelname zwaarder wegen dan de voordelen, is dit naar de mening van de CUNS geen realistische optie. Ook een subvariant, 19

Ministerie van Financiën, 2003 84

waarbij studenten een opslag op het collegegeld betalen, lijkt geen haalbare optie, omdat dat te veel interfereert met de bekostiging van de hogeronderwijsinstellingen en dat is niet wenselijk.

Bij een hogeronderwijsbelasting kan men eigenlijk niet spreken van ‘terugbetalen’ van studiefinanciering. Bij een hogeronderwijsbelasting ontvangen studenten gedurende hun studie een toelage en na hun studie moeten alle ex-studenten gedurende hun werkzame leven een onderwijsbelasting betalen (een vast percentage van het arbeidsinkomen). Een nadere analyse van de implicaties van een hogeronderwijsbelasting heeft duidelijk gemaakt dat een hogeronderwijsbelasting op bezwaren stuit. Elke belasting moet voldoen aan de eisen van rechtvaardigheid, de effectiviteit en de uitvoerbaarheid. Gegeven de wet-en regelgeving voldoet een hogeronderwijsbelasting volgens deskundigen niet aan deze eisen en is derhalve geen realistische optie voor de CUNS.

85

Hoofdstuk 5 Analyse van stelsels van studiefinanciering

5.1 Inleiding

In hoofdstuk 4 is aangegeven in welke vorm studiefinanciering tijdens de studiefase kan worden uitgekeerd en op welke wijze desgewenst de terugbetaling van de genoten studiefinanciering kan worden vormgegeven. In hoofdstuk 3 is een aantal randvoorwaarden en ontwikkelingen beschreven waaraan een (nieuw) stelsel voor studiefinanciering zou moeten voldoen. In dit hoofdstuk wordt bezien in welke mate de verschillende vormen van studiefinanciering tegemoet komen aan deze randvoorwaarden en ontwikkelingen. Daartoe worden eerst de beschreven vormen van verkrijgen en terugbetalen van studiefinanciering gecombineerd tot een typologie, ideaaltype of hoofdroute van stelsels van studiefinanciering. Deze hoofdroutes kunnen worden geïllustreerd aan de hand van de bestaande stelsels in Nederland en andere landen. Vervolgens worden de verschillende randvoorwaarden en ontwikkelingen langs de beschreven typologische stelsels gelegd. Op die wijze wordt het kader gegeven voor de te maken beleidskeuzen. Hoewel de analyse zoveel mogelijk geobjectiveerd is, draagt een dergelijke analyse onvermijdelijk ook subjectieve elementen in zich. Voor een analyse van de verschillende stelsels zijn echter geen volstrekt objectieve methoden beschikbaar. Dit hoofdstuk eindigt met een samenvatting waarin de wijze waarop de stelsels voldoen aan de randvoorwaarden en ontwikkelingen wordt aangegeven.

5.2 Hoofdroutes van stelsels van studiefinanciering

In hoofdstuk 4 is het stelsel van studiefinanciering uiteengerafeld in twee fasen: 1. De fase waarin de studiefinanciering wordt verkregen 2. De fase waarin de (afgestudeerde) student (een deel van) de middelen weer terugbetaalt.

In fase I ontvangt de student een gift, een lening of een combinatie van beide. De omvang hiervan kan onafhankelijk of afhankelijk zijn van het inkomen van de ouders. Op dit aspect wordt nader ingegaan in paragraaf 4.2. Zoals daar is aangegeven betekent

86

ouderonafhankelijkheid dat de studiefinanciering in beginsel kostendekkend is, en dus dat een bijdrage van de ouders ook daadwerkelijk niet nodig is. Ouderafhankelijkheid impliceert een bijdrage van de ouders . De studiefinanciering is dan niet-kostendekkend.

In fase II moet de student al dan niet geld aan de overheid betalen. Dit kan de volgende vormen aannemen: •

Geen terugbetaling (de studiefinanciering was een gift);

•

Aflossen (de studiefinanciering was een lening), afhankelijk van het verdiende inkomen na de studie (à la sociaal leenstelsel) of onafhankelijk van dit inkomen (zuiver leenstelsel);

•

Via een aparte belastingheffing (er wordt een extra fiscale bijdrage van de afgestudeerde gevraagd).

Beide fasen kunnen worden gecombineerd tot verschillende hoofdroutes van stelsels van studiefinanciering. Deze hoofdroutes worden gepresenteerd in onderstaande figuur. Figuur 14 Hoofdroutes van stelsels van studiefinanciering Fase 1 Verkrijgen van studiefinanciering

Gift Geen terugbetaling

Fase 2 Terugbetaling van studiefinanciering Fiscaal Lening Lening Betalen afhankelijk van eigen inkomen

Inkomensonafhankelijk (inkomen van de ouders) en kostendekkend Combinatie van 1 en 3 Inkomensafhankelijk (inkomen van de ouders) en niet-kostendekkend Geen voorziening 1

1

Betalen afhankelijk van eigen

Betalen afhankelijk van verkregen

inkomen en van verkregen studiefinanciering

studiefinanciering

1.

(giftenstelsel) A A1

(fiscaal stelsel) B B1

(sociaal leenstelsel) C C1

(zuiver leenstelsel) D D1

2. 3.

A2 A3

B2 B3

C2 C3

D2 D3

4.

Niets Geen voorziening

(geen stelsel) E

E4

Bijvoorbeeld een hogeronderwijsbelasting

Bron: CUNS, 2003

87

Deze hoofdroutes bevatten in beginsel alle mogelijke hoofdvormen van studiefinanciering. De verkregen studiefinancieringbedragen (fase I) zijn steeds afhankelijk van het inkomen van de ouders (niet-kostendekkend, stelsels 3), niet- inkomensafhankelijk (kostendekkend, stelsels 1) of een combinatie van beide (2). Voor de volledigheid is ook toegevoegd de mogelijkheid dat er geen studiefinanciering wordt verstrekt (4); in dat geval is er ook in de terugbetalingfase niets vereist (E4).

Bij stelsels A hoeft de afgestudeerde niets terug te betalen, bij stelsels B betaalt de afgestudeerde een extra belasting afhankelijk van het inkomen (bijvoorbeeld een hogeronderwijsbelasting). In stelsels C en D ontvangen de studenten een lening, die achteraf moet worden terugbetaald. Terugbetaling van de lening is per definitie afhankelijk van de omvang van de verkregen studiefinanciering (in casu van de lening zelf). Een stelsel waar terugbetaling louter afhankelijk is van de omvang van de schuld is te beschouwen als een zuiver leenstelsel (stelsels D). Daarnaast kan de terugbetaling ook afhankelijk zijn van het eigen inkomen na het afstuderen, hetgeen leidt tot stelsels met inkomensafhankelijke aflossingen (stelsels C). Deze inkomensafhankelijkheid kan allerlei vormen aannemen, bijvoorbeeld door de aflossing vast te stellen op een vast percentage, door de terugbetalingperiode te beperken of door een bijzondere positie voor bepaalde (zwakkere) groepen (zie paragraaf 4.2.2). Daarmee komen er dus ook elementen van een giftensysteem in een leningenstelsel; immers, bij onvoldoende inkomen hoeft minder te worden afgelost en wordt dus een deel van de lening kwijtgescholden, ofwel getransformeerd in een gift. Een dergelijk stelsel kan worden getypeerd als een sociaal leenstelsel.

Het bestaande Nederlandse stelsel is te typeren als een stelsel met kenmerken van typen A2 en C2. Veelbesproken stelsels als de hogeronderwijsbelasting en een sociaal leenstelsel vallen onder stelsels B respectievelijk C.

Vanzelfsprekend zijn er andere aspecten van belang voor het vormgeven van een stelsel van studiefinanciering, zoals rentebetaling (bij een leningenstelsel), de terugbetalingstermijn en de afhankelijkheid van studieprestaties. Deze aspecten komen aan de orde in hoofdstuk 6. In dit hoofdstuk gaat het louter om de hoofdroutes voor stelsels van studiefinanciering. Deze hoofdroutes zijn in beginsel altijd te modificeren met specifieke beleidsopties.

88

Ter illustratie van deze hoofdroutes worden in figuur 15 de stelsels van studiefinanciering van een aantal landen ingedeeld in de hoofdroutes. Daarbij zijn de hoofdkenmerken van de stelsels van de gepresenteerde landen aangehouden. Sommige landen komen vaker in de figuur voor, hetgeen betekent dat studiefinanciering uit diverse elementen is opgebouwd. In de bijlagen zijn korte beschrijvingen van de buitenlandse stelsels van studiefinanciering van de in de figuur genoemde landen opgenomen. Figuur 15 Praktijkvoorbeelden van stelsels van studiefinanciering Fase 1 Verkrijgen van studiefinanciering

Gift Geen terugbetaling

Fase 2 Terugbetaling van studiefinanciering Fiscaal Lening Lening Betalen afhankelijk van eigen inkomen

(giftenstelsel) A Denamarken, Zweden

Inkomensonafhankelijk (inkomen van de ouders) en kostendekkend

1.

Combinatie van 1 en 3

2.

Nederland

Inkomensafhankelijk (inkomen van de ouders) en niet-kostendekkend

3.

Australië, België, Duitsland Engeland, Italië

Geen voorziening

4.

1

1

(fiscaal stelsel) B

Betalen afhankelijk van eigen

Betalen afhankelijk van verkregen

inkomen en van verkregen studiefinanciering

studiefinanciering

(sociaal leenstelsel) C Australië, Denemarken Engeland, Polen, Zweden Nederland, Verengide Staten

(zuiver leenstelsel) D

Niets Geen voorziening

(geen stelsel) E

Italië, Polen

Bijvoorbeeld een hogeronderwijsbelasting

Bron: CUNS, 2003

Uit de figuur blijkt dat veel landen op hoofdlijnen een combinatiestelsel kennen en soms een giften- of leenstelsel hebben. Een hogeronderwijsbelasting en een zuiver leenstelsel komen in geen enkel land voor. Nederland kent een gecombineerd stelsel. Enerzijds wordt studiefinanciering in de vorm van een gift verstrekt, die deels niet (basisbeurs) en deels wel (aanvullende beurs) afhankelijk is van het ouderlijk inkomen. Daarnaast bestaat er de mogelijkheid voor studenten om onafhankelijk van het inkomen van de ouders een rentedragende lening aan te gaan, die gecombineerd kan worden met een ouderafhankelijk deel. Bij het terugbetalen lost een student zijn studieschuld af afhankelijk van zijn verdiende inkomen.

89

In Australië en Engeland kunnen studenten een lening afsluiten voor hun studiekosten en deze lening dienen zij door middel van een percentage van het inkomen na afloop van de studie terug te betalen. Denemarken en Zweden kennen net als Nederland een combinatiestelsel. In Denemarken en Zweden is de verkrijging van de gift en de lening onafhankelijk van het inkomen van de ouders. Voor wat betreft de terugbetaling heeft Denemarken een met Nederland vergelijkbare systematiek. In Zweden vindt terugbetaling plaats door middel van aflossingsbedragen die een vastgesteld percentage van het inkomen vormen. België en Duitsland kennen alleen een inkomensafhankelijke gift voor studenten.

5.3 Analyse van stelsels van studiefinanciering

Om een stap verder te komen in de analyse moet worden bezien welke hoofdroutes het beste tegemoet komen aan de in hoofdstuk 3 beschreven randvoorwaarden en ontwikkelingen. Aldus kan uit de hoofdroutes een selectie worden gemaakt van stelsels die in het licht van de gestelde eisen meer of minder voldoen. Daarbij is niet alleen van belang in hoeverre dergelijke hoofdroutes aansluiten bij elk van de randvoorwaarden en ontwikkelingen, maar ook hoe elke randvoorwaarde en ontwikkeling wordt gewogen. Dit is een subjectieve beoordeling. Zo zullen sommigen de randvoorwaarden ‘toegankelijkheid’, ‘evenwichtige financiering’ en ‘draagvlak’ de belangrijkste randvoorwaarden vinden om de wenselijkheid van een bepaald stelsel van studiefinanciering te bepalen. Anderen zullen juist de nadruk meer leggen op ‘uitvoerbaarheid’ en ‘betaalbaarheid’, of het belang van de ontwikkelingen voorop stellen. Daarom zullen in deze paragraaf alle randvoorwaarden en ont wikkelingen afzonderlijk worden afgezet tegen de verschillende hoofdroutes. Hierbij zullen, ondanks de nagestreefde objectiviteit, subjectieve kwalificaties niet geheel kunnen worden uitgesloten. Een betere (lees: meer objectieve) beoordelingsmethodiek dan de onderhavige is echter niet voorhanden. In paragraaf 4 worden de resultaten van deze analyse samengevat.

De randvoorwaarden en ontwikkelingen kunnen worden bezien vanuit het perspectief van de student, de overheid of ‘de maatschappij’. Bij elke randvoorwaarde en ontwikkeling zal worden aangegeven welk perspectief is gekozen en waarom.

90

Randvoorwaarde ‘toegankelijkheid’ Bij de randvoorwaarde ‘toegankelijkheid’ ligt de nadruk op het perspectief van de student. Toegankelijkheid heeft immers voornamelijk betrekking op de student. In casu gaat het om eventuele financiële belemmeringen. Als de student weinig belemmeringen ziet in de toegankelijkheid van het onderwijs, dan is tevens het belang van de maatschappij (en de overheid) bij onderwijsdeelname afgedekt.

Het ligt voor de hand te stellen dat studenten minder belemmeringen zullen ervaren bij deelname aan het hoger onderwijs naarmate de kosten daarvan lager liggen, dan wel naarmate ze zelf minder hoeven bij te dragen aan deze kosten. Op basis van verscheidene onderzoeken wijst het CPB er echter op dat de prijsgevoeligheid van studenten om te gaan studeren over het algemeen laag is (CPB, 2003). Met deze prijsgevoeligheid wordt zowel de gevoeligheid voor wijzigingen in het collegegeld als de gevoeligheid voor wijzigingen in de studiefinanciering bedoeld. Volgens het CPB blijkt dit ondermeer uit de grotere deelname aan het hoger onderwijs in een periode, waarin de studiefinanciering werd teruggebracht van 6 jaren (en niet conditioneel op studievoortgang) naar 4 jaren (en wel conditioneel op studievoortgang). Tegelijkertijd is het aantal studenten dat thuis woont sinds midden jaren ‘90 gestegen en is het aantal studenten dat vanuit het VWO naar het HBO stroomt in verhouding toegenomen (Felso, 2000 en Van de Broek en Voeten, 2002). Voorts leren ervaringen uit de VS dat de deelname van studenten uit lagere inkomensklassen aan dure opleidingen kleiner is als er geen goede regelingen zijn om de opleidingen voor deze studenten toegankelijk te houden

Ten aanzien van de effecten van leningen op de toegankelijkheid zijn de uitkomsten van onderzoeken niet eenduidig. Ten behoeve van de CUNS is onderzoek verricht door SEO en door TNS NIPO. Op basis van een analyse van studentenmonitorbestanden en van gegevens uit het onderzoek ‘Determinanten van de deelname aan het hoger onderwijs’ concludeert SEO dat er leenaversie bestaat. Dit blijkt volgens SEO uit het feit dat studenten de voorkeur geven aan werken of sneller studeren, boven het aangaan van een (hogere) studielening. SEO constateert ook dat deze leenaversie niet wil zeggen dat studenten uiteindelijk niet gaan lenen. Van de middelbare scholieren en studenten geeft 53% aan waarschijnlijk te gaan studeren, 20% zeker te gaan studeren en 27% niet te gaan studeren (vooral allochtonen en minima) als er geen studiefinanciering zou zijn of als studiefinanciering alleen uit een leenstelsel zou bestaan. Dit indiceert dat voor 73% van de studenten een volledig leenstelsel (of het

91

ontbreken van studiefinanciering) niet of slechts beperkt als belemmering zou worden ervaren (SEO, 2003). TNS NIPO concludeert op basis van een enquête onder een panel van huishoudens met studenten, dat er geen leenaversie is. Uit dit onderzoek blijkt dat studenten vooral lenen om hun ouders te ontlasten of om zelf minder te hoeven werken. Ook blijkt een kwart van de studenten zich zorgen te maken over de studieschuld na afloop van de studie. 13% van de lenende studenten geeft aan meer te willen lenen dan het toegestane maximum (TNS NIPO, 2003).

Uit de feiten in beide onderzoeken blijkt dat er bij studenten een verschuiving zichtbaar is naar meer en vaker lenen. De conclusie is dat er een leenaversie bestaat in de zin dat studenten liever niet lenen. Tegelijkertijd is deze aversie onvoldoende terug te vinden in het feitelijke leengedrag20 . De leenaversie lijkt in het zeg-gedrag dus sterker dan in het doegedrag21 . Daarmee is het al dan niet bestaan van leningen slechts van beperkte betekenis voor de randvoorwaarde toegankelijkheid. Wel zou de terugbetalingvorm van invloed kunnen zijn: in het huidige stelsel (waar de onderzoeken op zijn gebaseerd) is sprake van een inkomensafhankelijke terugbetaling (een sociaal leenstelsel, à la stelsel C). Terugbetaling onafhankelijk van het door de afgestudeerde verdiende inkomen (een zuiver leenstelsel, à la stelsel D) zou de onderzoeksuitkomsten ongunstig kunnen beïnvloeden, omdat zonder het (onzekere) rendement van de studie op het inkomen, toch altijd een schuld moet worden afbetaald.

Giftenstelsels kunnen dus zonder meer als toegankelijk worden gekenschetst, terwijl het ontbreken van een stelsel zonder meer als ontoegankelijk kan worden aangemerkt. Bij een inkomensonafhankelijke studiefinanciering (1) is de eigen bijdrage van de student of ouders kleiner dan bij een inkomensafhankelijke studiefinanciering (3); een voordeel van een inkomensonafhankelijk stelsel (1) kan dus zijn dat het de toegankelijkheid in zekere zin bevordert. Hier staat tegenover dat bij een gegeven overheidsbudget voor studiefinanciering een inkomensafha nkelijk stelsel meer middelen naar de lagere inkomensgroepen kan alloceren, waardoor de toegankelijkheid verbetert voor precies die groep waarvoor de 20

Het feitelijk gedrag lijkt wel te suggereren dat de leenaversie groter is dan de werkaversie. Het deel van de studenten dat werkt naast de studie is groter dan het deel dat leent. 21 Overigens lijken studenten aan het eind van hun studie vaker te lenen dan aan het begin van hun studie. Oorzaken zouden kunnen zijn dat studenten die verder in hun studie zijn minder afhankelijk van hun ouders zijn en beter kunnen overzien of men wel of niet de studie behaalt en wat de uiteindelijke schuld zal zijn. Daarnaast vallen deze studenten veelal buiten de nominale opleidingsduur en ontvangen zij geen prestatiebeurs meer. Zij zitten in de 36-maanden-leenfase.

92

toegankelijkheid het laagste is. Welke van de giftenstelsels (A1, A2 of A3) de toegankelijkheid het meest bevordert, staat dus niet op voorhand vast.

Gezien de geringe prijsgevoeligheid van studenten en het beperkte belang van leenaversie zullen sociale leenstelsels en fiscale stelsels een vergelijkbaar effect hebben op de toegankelijkheid, zij het minder positief dan een giftenstelsel. Een zuiver leenstelsel zal naar verwachting (nog) minder gunstig zijn voor de toegankelijkheid. Voor leenstelsels en fiscale stelsels is in zijn algemeenheid van belang dat iedere student, ongeacht zijn of haar achtergrond, over voldoende middelen kan beschikken om de studie te financieren. Dit impliceert gelijkheid van kansen voor alle studenten, hetgeen gunstig is voor de toegankelijkheid.

De conclusie is dat de giftenstelsels (A), net als de inkomensonafhankelijke (kostendekkende) stelsels (1), het meest tegemoet komen aan de randvoorwaarde van toegankelijkheid. Geen stelsel (E4) beperkt de toegankelijkheid duidelijk, terwijl ook een zuiver leenstelsel (D) ongunstig kan zijn voor de toegankelijkheid. De overige stelsels (B en C) zijn in vergelijking hiermee relatief neutraal ten aanzien van toegankelijkheid, omdat de betekenis van leenaversie bij een sociaal leenstelsel in de praktijk beperkt lijkt te zijn en de terugbetaling inkomensafhankelijk is.

Randvoorwaarde ‘evenwichtige financiering’ De randvoorwaarde evenwichtige financiering wordt bezien vanuit het perspectief van de maatschappij. Het is de maatschappij die zowel bijdraagt aan de collectieve financiering van de studiefinanciering als die een deel van de vruchten plukt van de prestaties van de afgestudeerden. Bovendien zijn overheid, studenten/afgestudeerden en ouders allen ook onderdeel van ‘de maatschappij’.

Voor evenwichtige financiering is het relevant dat het aandeel in de kosten dat elk van de partijen draagt in overeenstemming is met de baten voor die partij. Voor studenten liggen de baten in een hoger inkomen na de studie (zie paragraaf 2.2.3). Voor de overheid liggen de baten in de sfeer van de externe effecten (hogere economische groei etc., zie paragraaf 2.2.2). Voor ouders speelt het argument dat het algemeen aanvaard is dat van ouders naar vermogen een bijdrage wordt gevraagd in de studie van hun kinderen. Daarbij is ook van belang dat zij direct of indirect baat hebben bij een studie door hun kinderen (zie paragraaf 4.2).

93

Het voorgaande impliceert dat voor evenwichtige financiering noodzakelijk is dat zowel overheid, studenten als ouders een evenwichtige bijdrage leveren aan de financiering van een studie. Bij ouderafhankelijke stelsels (3) is de financ iering vanuit de overheid zo opgebouwd dat normatief rekening wordt gehouden met een bijdrage van de ouders, los van de vraag of deze bijdrage ook daadwerkelijk wordt verstrekt. Van een bijdrage van de student/afgestudeerde is sprake in stelsels waarin op de een of andere wijze een terugbetaling wordt verlangd. De terugbetaling van de afgestudeerde is meer in balans met de baten voor de student wanneer deze terugbetaling inkomensafhankelijk is. Dat maakt stelsels B en C evenwichtiger dan stelsel D.

Stelsels waarin één van de partijen geen enkele bijdrage levert kunnen in de hier gehanteerde benadering worden beschouwd als onvoldoende evenwichtig in de financiering. Hierbij gaat het om giftenstelsels (A, geen bijdrage van de student) en geen stelsel (E4, geen bijdrage van de overheid). Dit is in beginsel ook van toepassing op ouderonafhankelijke stelsels (1), maar bij een leenstelsel zal het onderscheid tussen ouderafhankelijkheid en ouderonafhankelijkheid in de praktijk vermoedelijk minder scherp zijn: ouders zullen wellicht altijd naar vermogen proberen de door hun kinderen op te bouwen schulden beperkt te houden.

De conclusie is dat de stelsels met een vorm van inkomensafhankelijke terugbetaling (B en C) het meeste tegemoetkomen aan de randvoorwaarde van evenwichtige financiering. Daarbinnen voldoen de ouderafhankelijke stelsels (B3 en C3) relatief het beste. Giftenstelsels (A) en geen stelsel (E4) kunnen als het minst evenwichtig worden beschouwd.

Randvoorwaarde ‘flexibiliteit’ De randvoorwaarde ‘flexib iliteit’ wordt bezien vanuit het perspectief van de student. De student zal het meest direct behoefte hebben aan flexibiliteit in de inrichting van zijn studie en daarmee in het verkrijgen van studiefinanciering.

Op zich zelf genomen zeggen de hoofdroutes voor studiefinanciering weinig over de flexibiliteit. Dit aspect komt meer tot uitdrukking in bijvoorbeeld het aantal jaren waarvoor studiefinanciering kan worden verkregen of de maximumleeftijd waarop nog een beroep op de regeling kan worden gedaan. Deze aspecten komen aan de orde in hoofdstuk 6.

94

Wel zou gezegd kunnen worden dat het ontbreken van studiefinanciering (E4) hoe dan ook als nadeel heeft dat het ten koste gaat van de flexibiliteit, simpelweg omdat men dan afhankelijk is van de vraag of op het moment dat men wil studeren daarvoor de financiële middelen beschikbaar zijn . Voor het overige zijn flexibiliteitselementen in alle stelsels in te bouwen.

Randvoorwaarde ‘maatschappelijk draagvlak’ Logischerwijs wordt de randvoorwaarde ‘maatschappelijk draagvlak’ bezien vanuit het perspectief van de maatschappij. Maatschappelijk draagvlak impliceert dat niet alleen diegenen die studeren of gestudeerd hebben het stelsel van studiefinanciering accepteren, maar ook dat andere leden van de maatschappij zich in dit stelsel kunnen vinden. Voor (oud-) studenten betekent dit dat sprake moet zijn van evenwichtige financiering, hetgeen reeds aan de orde is gekomen bij de desbetreffende randvoorwaarde. Voor de niet-studerenden zou dit wellicht kunnen betekenen dat ‘uiterste stelsels’ (geen stelsel en ouderonafhankelijke giftenstelsels) minder maatschappelijk draagvlak hebben. Het is echter lastig hier een uitspraak over te doen zonder nader onderzoek. Daarom wordt er verder vanuit gegaan dat alle stelsels een vergelijkbaar maatschappelijk draagvlak hebben.

Randvoorwaarde ‘uitvoerbaarheid’ Uitvoerbaarheid wordt bezien vanuit het perspectief van de organisatie die de regeling voor studiefinanciering zal moeten uitvoeren. Dat kan de overheid zijn, maar ook een (publieke of private) uitvoerder aan wie de overheid de uitvoering uitbesteedt.

In het algemeen geldt dat hoe eenvoudiger het stelsel is vormgegeven, hoe eenvoudiger de uitvoerder het ook kan uitvoeren. Afgezien van de algehele afwezigheid van een stelsel (E4) is vervolgens een ouderonafhankelijk giftenstelsel, zonder terugbetaling, het meest eenvoudig uit te voeren. Daarbij krijgt elke student een identiek bedrag (A1). In termen van toetsing en controle door de uitvoerder tijdens de studie is dit stelsel het minst bewerkelijk, terwijl inning en controle na de studie ontbreken. Het toevoegen van inkomensafhankelijke elementen aan een dergelijk stelsel maakt het complexer in de uitvoering, omdat inkomensgegevens moeten worden opgegeven en omdat differentiatie in de studiefinancieringbedragen ontstaat. Nog complexer wordt het stelsel wanneer er een fase van terugbetaling aan wordt toegevoegd. Op het eerste gezicht lijkt een fiscale terugbetaling (B) eenvoudiger dan terugbetaling via aflossing van leningen (C en D). Bij leningen moet immers steeds de restlening worden bijgehouden, terwijl inkomensheffingen via de belastingen kunnen meelopen. Daar staat

95

echter tegenover dat in paragraaf 4.4.3 is aangegeven dat deskundigen hebben aangegeven dat gegeven de wet- en regelge ving een fiscaal stelsel feitelijk onuitvoerbaar is. Achtergrond daarvan zijn de fiscale aspecten en - in een internationale context – het feit dat Nederland in de meeste gevallen het fiscale heffingsrecht verliest voor ex-studenten die naar het buitenland vertrekken. Aflossingen van leningen lopen buiten het fiscale stelsel om en kunnen daardoor in beginsel altijd worden geëffectueerd. Om die reden zijn aflossingsstelsels (C en D) wel uitvoerbaar.

Conclusie is dat geen stelsel (E4) en ouderonafhankelijke giftenstelsels (A1) het meest eenvoudig zijn uit te voeren. Zuivere leenstelsels (D) zijn complexer in de uitvoering, sociaal leenstelsels (C) nog iets complexer. Een fiscaal stelsel (B) is volgens deskundigen onuitvoerbaar.

Randvoorwaarde ‘betaalbaarheid’ Bij betaalbaarheid is het perspectief aan de orde van degene die het stelsel betaalt, ofwel de overheid. Uitgangspunt daarbij is dat hoe goedkoper het stelsel, hoe beter de betaalbaarheid is. Daarbij geldt het huidige budget als referentiepunt. Deze benadering heeft louter tot doel om een referentiepunt te hebben waarmee de diverse (overigens niet gekwantificeerde) stelsels kunnen worden vergeleken. Hiermee wordt dan ook niet beoogd een uitspraak te doen over de gewenste omvang van het studiefinancieringbudget. Deze benadering is overigens partieel omdat de rendementen van studiefinanciering voor de economie, en daarmee voor de belastingopbrengsten en de overheidsuitgaven, buiten beschouwing worden gelaten. Dergelijke rendementen kunnen zich zeker voordoen, en kunnen ook verschillen tussen de diverse varianten. Hiervoor wordt verwezen naar paragraaf 2.2.2, waar het publieke belang van hoger onderwijs is beschreven. Om praktische redenen wordt toch voor deze partiële benadering gekozen. Doorrekening van de economische en maatschappelijke rendementen van de diverse stelsels zou een zeer complexe exercitie zijn, waarvoor veel meer keuzes nodig zijn ten aanzien van de invulling van het stelsel dan bij de globale beschrijving van hoofdroutes in dit hoofdstuk. Bo vendien is hoogst onzeker of de uitkomsten van dergelijke berekeningen tot eenduidige conclusies zouden leiden en daarmee de analyse zouden verhelderen. De rendementen voor de overheid komen bij andere randvoorwaarden en ontwikkelingen aan de orde (bijvoorbeeld de kenniseconomie). Ten dele is de randvoorwaarde betaalbaarheid aldus de tegenhanger van ‘toegankelijkheid’, die juist

96

toeneemt naarmate de bijdrage van de student lager ligt en dus de kosten voor de overheid hoger.

Vanzelfsprekend is in deze benadering de afwezigheid van enige voorziening (E4) het goedkoopste voor de overheid, en daarmee zonder betaalbaarheidsproblemen voor de overheid. Een stelsel met inkomensonafhankelijke giften zonder terugbetaling (A1) zal daarentegen het duurste zijn voor de overheid, en dus het minst betaalbaar. Omdat ouders, partner of de student zelf meebetalen aan een inkomensafhankelijk stelsel (3) is een dergelijk stelsel in het algemeen beter betaalbaar dan een inkomensonafhankelijk stelsel. Terugbetaling verbetert de betaalbaarheid van een stelsel voor de overheid verder. Bij een leenstelsel zullen studenten een afweging maken tussen het bedrag dat ze opnemen tijdens de studiefase (schuldopbouw) en het bedrag dat in de terugbetalingfase moet worden afgedragen. Studenten hebben in dat stelsel dus een prikkel om terughoudend te zijn met het aanvragen van studiefinanciering 22 . Bij een fiscaal terugbetalingstelsel (B) is dat niet het geval, aangezien studenten ongeacht de financiering die ze tijdens de studie ontvangen, na de studie altijd met dezelfde terugbetalingslast worden geconfronteerd. Hierdoor heeft in beginsel zowel een giftenstelsel als een fiscaal stelsel een aanzuigende werking. Bovendien worden Nederlandse ex-studenten in een fiscaal stelsel geprikkeld om na hun studie in het buitenland te gaan wonen; daar hoeven zij immers geen hogeronderwijsbelasting te betalen, hetgeen de terugbetalingopbrengst beperkt. Om die reden zal een zuiver leenstelsel (D) beter betaalbaar zijn dan een fiscaal stelsel (B). Afhankelijk va n de wijze waarop in een sociaal leenstelsel (C) de gederfde aflossingen worden gedekt, kan een dergelijk stelsel evengoed betaalbaar zijn als een zuiver leenstelsel. Dit is het geval indien de gederfde aflossingen via een opslag worden omgeslagen over alle (oud-)studenten. Van belang daarbij is wel dat in paragraaf 4.2.2 is aangegeven dat een dergelijk opslagstelsel feitelijk onhanteerbaar is, vanwege de verplichtende elementen die dat vereist en de overeenkomsten die dan ontstaan met een fiscaal stelsel. Als de overheid deze kosten op zich neemt, is de betaalbaarheid problematischer. Hierbij moet bovendien worden meegewogen dat een leenstelsel het meest direct aangrijpt bij de gebrekkige werking van kapitaal- en verzekeringsmarkten. Dit betekent dat deze tekortkomingen van een dergelijk stelsel verholpen kunnen worden tegen relatief

97

lage kosten, met minder financiering uit algemene (economisch meer verstorende) belastingheffing.

Conclusie is dat geen stelsel (E4) het best betaalbaar is en een volledig giftenstelsel (A1) het minst betaalbaar voor de overheid. Terugbetaling maakt het stelsel beter betaalbaar voor de overheid, vooral als dit is vormgegeven via aflossing van leningen (stelsels C en D). Bij een sociaal leenstelsel (C) is de mate van betaalbaarheid afhankelijk van de wijze waarop ontbrekende terugbetalingen worden gedekt: bij dekking via een renteopslag is de betaalbaarheid beter dan bij dekking uit het overheidsbudget.

Ontwikkeling ‘vraagsturing’ De ontwikkeling ‘vraagsturing’ wordt bezien vanuit het perspectief van de student. Achtergrond daarvan is dat studenten via vraagsturing invulling kunnen geven aan hun keuzevrijheid. Zij worden hier dus het meest direct mee geconfronteerd, terwijl een goede vormgeving van vraagsturing ook het meest in hun belang is (‘waar voor je geld’). Daarvoor zal het studiefinancieringsstelsel dan wel inzetbaar moeten zijn. Zoals in hoofdstuk 3 is aangegeven kan vraagsturing ook worden bezien vanuit het perspectief van de onderwijsinstellingen. Dan zou de bekostiging van de instellingen in de analyse worden betrokken. Voor wat betreft het vraagstuk van de studiefinanciering is op dit punt met name het mogelijke opkomen van collegegelddifferentiatie van belang; de financiële aspecten van vraagsturing vanuit het perspectief van de student en vanuit het perspectief van de instellingen kunnen daarin samenkomen. Of een stelsel van studiefinanciering deze vorm van vraagsturing faciliteert, is dan ook met name afhankelijk van de vraag of collegegelddifferentiatie kan worden geaccommodeerd. Door collegegelddifferentiatie kan de toegankelijkheid van bepaalde opleidingen (die met een hoger collegegeld) belemmerd worden. Daarmee is uitdrukkelijk niet gezegd dat andere aspecten van vraagsturing minder relevant zijn, maar deze bevinden zich feitelijk buiten het domein van de studiefinanciering. De verschillende stelsels van studiefinanciering zullen naar verwachting alle in gelijke mate de andere aspecten van vraagsturing mogelijk maken, waarmee dit geen onderscheidend element is.

22

Bij een leenstelsel is ook relevant dat in de beoordeling van de overheidsfinanciën (nationaal en internationaal (EU)) het vorderingensaldo wordt gehanteerd. Daarin tellen verstrekte leningen en de aflossingen daarop niet mee. Dat kan de suggestie wekken dat het verstrekken van (studie)leningen budgettair geen effecten heeft. Verstrekte leningen leiden echter wel tot een hogere overheidsschuld, waarover de overheid rente betaalt. In die zin wijken verstrekte leningen dus niet af van andere overheidsuitgaven. Daarom wordt hier verder van dit aspect

98

In beginsel kan vraagsturing voorzover het collegegelddifferentiatie betreft in elk stelsel worden ingebouwd. Het kan bijvoorbeeld vorm worden gegeven door onderscheid te maken tussen (vaste) kosten voor levensonderhoud en (gedifferentieerde, van de keuze van de student afhankelijke) studiekosten (m.n. collegegeld). Daarbij zou dan voor levensonderhoud een vast bedrag kunnen worden aangehouden, terwijl de studiefinanciering voor collegegeld het feitelijk betaalde collegegeld volgt (al dan niet tot een maximum). Daarbij geldt wel dat hoe meer eigen verantwoordelijkheid en eigen afwegingen er binnen het stelsel aan de student worden toebedeeld, hoe beter vraagsturing uit de verf kan komen. Zonder voorziening (E4) heeft de student alles in eigen hand. Ook bij een leenstelsel zullen studenten een afweging maken tussen de te ontvangen bedragen (de op te bouwen schuld) en de af te lossen bedragen. Daarmee kunnen prikkels voor een goede werking van vraagsturing worden ingebouwd. Bij een giftenstelsel of een fiscaal stelsel dat meebeweegt met de hoogte van het collegegeld is dat niet het geval, zodat er minder prikkels voor vraagsturing zijn23. Hier past bovendien de kanttekening dat een met het collegegeld meebewegende gift zeer hoge kosten met zich mee zal brengen, hetgeen ten koste zal gaan van de betaalbaarheid. Een niet-meemeebewegende gift of lening kan de keuzevrijheid van studenten beperken. Dat aspect wordt echter bij de desbetreffende randvoorwaarde meegenomen. Geen stelsel (E4) en leenstelsels (C en D) hebben dan ook als voordeel dat zij goed kunnen inspelen op de ontwikkeling ‘vraagsturing’. Daarbij is ervan uitgegaan dat leenstelsels worden gecombineerd met een onderscheid tussen kosten voor levensonderhoud en studiekosten.

Ontwikkeling ‘internationalisering’ De ontwikkeling ‘internationalisering’ wordt bezien vanuit het perspectief van de student en van de overheid. Beide hebben hier mee te maken zowel vanuit de wens dat meer studies in het buitenland kunnen worden gevolgd als vanuit de houdbaarheid van een stelsel (in juridische, financiële en uitvoeringstechnische zin) in een internationale context.

Vanuit de invalshoek dat buitenlandse studies moeten worden gefaciliteerd en de kosten die daarmee gemoeid kunnen zijn, geldt dat hoe ruimer de studiefinanciering, hoe meer aan van leningen afgezien.

99

internationalisering tegemoet wordt gekomen. Dat staat deels los van het stelsel zelf (want is een discussie over de hoogte van de studiefinanciering), maar betekent tevens dat een relatief ruimhartig stelsel als een inkomensonafhankelijk giftenstelsel (A1) beter aansluit bij internationalisering dan geen stelsel (E4) of een zuiver leenstelsel met inkomensafhankelijke leenbedragen (D3). Daar staat tegenover dat ook een leenstelsel kan worden vormgegeven met ruime leenbedragen in de studiefase, bijvoorbeeld door een onderscheid aan te brengen tussen kosten van levensonderhoud en studiekosten (zie de toelichting bij ontwikkeling ‘vraagsturing’).

Giften hebben een grote aanzuigende werking op buitenlandse studenten, en gaan dus bij verdere internationalisering ten koste van de betaalbaarheid voor de overheid. Daarenboven is een fiscaal stelsel (B) volgens deskundigen onuitvoerbaar, omdat het niet voldoet aan de eisen van rechtvaardigheid, effectiviteit en uitvoerbaarheid van een belasting. Dit tast de essentie van dit type stelsels aan. Bij een leenstelsel zullen deze problemen minder groot zijn, hoewel zich ook hier terugbetalingperikelen zullen voordoen. Dit is aan de orde geweest bij de randvoorwaarde ‘uitvoerbaarheid’.

De conclusie is dat volledige giftenstelsels (A1) het beste aansluiten bij de internationalisering. Geen stelsel (E4) en fiscale stelsels (B) sluiten hierbij – met name in het licht van het oordeel van fiscaal juridische deskundigen - het minst goed aan. Voor leenstelsels (C en D) hangt veel af van de precieze wijze waarop de terugbetaling wordt vormgegeven.

Ontwikkeling ‘bachelor- masterstructuur’ Ook het aansluiten van stelsels op de ontwikkeling van bachelor- masterstrcutuur wordt bezien vanuit de invalshoek van zowel de student als de overheid. Beide hebben hier immers mee te maken vanuit het oogpunt van te maken keuze (student) en wenselijkheid dat keuzes binnen de nieuwe bachelor- masterstructuur (goed) worden gemaakt (overheid).

23

Indien de gift niet meebeweegt met de hoogte van het collegegeld is er een zeer grote prikkel voor de student om een goede keuze te maken, aangezien de meerkosten van een relatief hoog collegegeld direct ten koste gaan van het totaal verkregen bedrag aan studiefinanciering. Een dergelijke vormgeving zou, gegeven het feit dat de budgettaire middelen voor studiefinanciering nooit oneindig zullen zijn, collegegelddifferentiatie echter slechts in zeer beperkte mate mogelijk maken (de student zal nauwelijks in staat zijn grote uitslagen in collegegelden te betalen), waardoor de bijdrage van het stelsel aan vraagsturing eveneens zeer beperkt is. Van deze vormgeving wordt hier daarom geabstraheerd.

100

Het faciliteren van de bachelor- masterstructuur heeft een relatie met flexibiliteit, vraagsturing en internationalisering. Achtergrond hiervan is dat de bachelor- masterstructuur enerzijds beoogt studenten de ruimte te geven gevarieerde keuzes te maken ten aanzien van samenstelling, duur en plaats van hun studie (flexibiliteit), waarbij de plaats van studie nadrukkelijk ook in het buitenland kan liggen (internationalisering). Anderzijds dienen hogeronderwijsinstellingen daartoe een gedifferentieerd aanbod te bieden, waarbij de differentiatie ook tot uitdrukking kan komen in de prijs van de studie (vraagsturing). Dit betekent niet dat de ontwikkeling bachelor- master geen zelfstandige betekenis heeft. Deze zelfstandige betekenis is er immers in gelegen dat het stelsel van studiefinanciering deze nieuwe structuur zal moeten kunnen ondersteunen.

Hierboven is al gebleken dat de randvoorwaarde ‘flexibiliteit’ niet echt onderscheidende waarde heeft. Vanuit deze randvoorwaarde bezien kan dan ook geen uitspraak worden gedaan over het al dan niet faciliteren van de bachelor- masterstructuur. Voor vraagsturing ligt dat anders: gebleken is dat met name leenstelsels (C en D) en geen stelsels (E4) hier mogelijkheden voor bieden, en dus ook de bachelor- masterstructuur op dit punten zouden kunnen ondersteunen. De mogelijke internationalisering kan met name worden opgevangen binnen giftenstelsels (A), maar mogelijk ook binnen leenstelsels (C en D). Daarmee zouden deze stelsels ook dat aspect van de bachelor- masterstructuur kunnen accommoderen.

Ontwikkeling ‘kenniseconomie’ Kenniseconomie is een element dat vooral vanuit het perspectief van de overheid relevant is. Op zichzelf genomen zeggen de hoofdroutes van de stelsels niets over de mate waarin de stelsels aansluiten op de kenniseconomie. Wel kan gesteld worden dat hoe groter de toegankelijkheid is, hoe meer hoger opgeleiden er zullen zijn en dus hoe beter het is voor de kenniseconomie. De beoordeling op de randvoorwaarde ‘toegankelijkheid’ biedt dan ook een eerste indicatie voor de beoordeling op de ontwikkeling ‘kenniseconomie’.

Daarnaast geldt dat bij toepassing van het profijtbeginsel studenten eerder zullen kiezen voor een studie met een hoog rendement. Indien het belang van bèta- en technische opleidingen ook tot uiting komt in een hoger privaat rendement, kunnen daar ook deze studies onder vallen die van belang zijn in een kenniseconomie. De stelsels met profijtbeginsel (B, C en D) pakken vanuit dat perspectief dus beter uit voor de kenniseconomie.

101

De conclusie is dat bijna alle stelsels de ontwikkeling ‘kenniseconomie’ kunnen opvangen. Omdat met name zuivere leenstelsels nadelig kunnen zijn voor de toegankelijkheid, kunnen deze stelsels ongunstig uitwerken op de kenniseconomie.

5.4 Samenvatting

De analyse in de vorige paragraaf maakt het mogelijk voor elk stelsel een totaalbeoordeling te geven op basis van voor- en nadelen.

Uit de analyse blijkt dat giftenstelsels (A) als voordeel hebben dat zij gunstig zijn voor de toegankelijkheid, goed uitvoerbaar zijn en alle ontwikkelingen min of meer kunnen accommoderen. Een nadeel van giftenstelsels is de betaalbaarheid: de kosten van een dergelijk stelsel kunnen sterk oplopen. Een belangrijk aandachtspunt van giftenstelsels betreft de wens tot evenwichtige verdeling van de financieringslast. Dat in deze context gesproken wordt van ‘nadeel’ en ‘aandachtspunt’ is gelegen in het feit dat de kosten van studiefinanciering geheel bij de overheid worden neergelegd. Door de in deze verkenning gemaakte keus geldt dit het sterkste bij de ouderonafhankelijke (kostendekkende) stelsels (A1).

Voordelen van fiscale stelsels (B) zijn gelegen in de evenwichtige financiering en in de omstandigheid dat een bijdrage kan worden geleverd aan de kenniseconomie. Een belangrijk nadeel is aangedragen door deskundigen en betreft de onuitvoerbaarheid. Aandachtspunten liggen in het verlengde daarvan en betreffen het accommoderen van ontwikkelingen op het punt van de internationalisering en de bachelor- masterstructuur.

Als voordelen van sociale leenstelsels (C) kunnen worden genoemd de evenwichtige financiering en de omstandigheid dat daarmee alle ontwikkelingen min of meer kunnen worden geaccommodeerd. Evidente nadelen zijn niet aangetroffen. Wel is de uitvoerbaarheid een aandachtspunt, mede in het licht van de ontwikkeling ‘internationalisering’.

Zuivere leenstelsels (D) hebben als voordeel dat het de betaalbaarheid voor de overheid ten goede komt en dat het ontwikkelingen kan accommoderen. Een nadeel is de toegankelijkheid, omdat leenaversie hier manifest een rol kan spelen.

102

Het ontbreken van een stelsel (E4) heeft vooral nadelen. Voordelen zijn alleen te vinden bij de uitvoerbaarheid en de betaalbaarheid voor de overheid; uitvoeringsstructuren en kosten zijn immers afwezig.

Het oordeel of een stelsel in zijn geheel genomen gunstig of ongunstig wordt beoordeeld in vergelijking met de andere stelsels, is afhankelijk van het belang dat men hecht aan elke afzonderlijke randvoorwaarde of ontwikkeling. Van een beslissend oordeel wordt in deze fase daarom afgezien. Dat neemt niet weg dat het oordeel van deskundigen over de onuitvoerbaarheid van een fiscaal stelsel (B) er uitspringt en dat een dergelijk oordeel van doorslaggevend belang kan zijn voor de haalbaarheid van een dergelijk stelsel. Ook de vele nadelen die kleven aan het ontbreken van een stelsel (E4) vallen op.

Op basis van de onderlinge vergelijking van stelsels kan wel de conclusie worden getrokken dat nadere bestudering verdienen: •

giftenstelsels, waarbij de betaalbaarheid en de evenwichtige financiering nadere aandacht verdienen; om die reden zijn met name de ouderafhankelijke giftenstelsels (A3) interessant;

•

sociale leenstelsels, met inkomensafhankelijke aflossing, waarbij de gederfde aflossingen door de overheid worden gedekt (C), met de uitvoerbaarheid als aandachtspunt;

•

zuivere leenstelsels, met inkomensonafhankelijke aflossing (D), waarbij de toegankelijkheid een aandachtspunt vormt.

103

Hoofdstuk 6 Invulling van een stelsel van studiefinanciering

6.1 Inleiding

In dit hoofdstuk komen aspecten aan de orde die de hoofdroutes uit hoofdstuk 5 complementeren. Er wordt ingegaan op de mogelijkheden om studiefinanciering op te splitsen in een voorziening voor studiekosten en een voorziening voor de kosten van levensonderhoud. Hiernaast wordt de vraag gesteld welke grenzen er nodig zijn met betrekking tot de hoogte en de duur van de studiefinanciering, de leeftijd en het bijverdienen. Bovendien wordt er nader ingegaan op de voorwaarden waaronder studiefinanciering wordt verstrekt en moet worden terugbetaald en op een aantal andere aspecten. De keuzes die met betrekking tot al deze aspecten worden gemaakt, beïnvloeden de vormgeving van een nieuw stelsel.

6.2 Scheiding tussen studiekosten en kosten voor levensonderhoud

Studiefinanciering kan integraal worden verstrekt aan een student, maar er kan ook sprake zijn van een aparte voorziening voor studiekosten en een aparte voorziening voor de kosten van levensonderhoud. Onder studiekosten worden in dit rapport collegegeld, studieboeken en –materialen verstaan. Onder kosten voor levensonderhoud worden in dit rapport kosten voor huisvesting, levensmiddelen, kleding, verzekeringen, reizen en ontspanning verstaan. De keuzevrijheid van een student om zelf te bepalen hoeveel, respectievelijk welk deel van de tegemoetkoming hij inzet voor studiekosten en welk deel voor levensonderhoud, is een overweging om studiefinanciering integraal aan de student te verstrekken. Ook vanuit het perspectief van uitvoerbaarheid is een integrale voorziening te prefereren.

Er zijn echter ook overwegingen om binnen de studiefinanciering een aparte voorziening voor de studiekosten en een aparte voorziening voor de kosten van levensonderhoud te treffen. Ten eerste biedt dit meer mogelijkheden voor een evenwichtige financiering. Bij een aparte voorzieningen voor de studiekosten en het levensonderhoud kunnen immers de verantwoordelijkheden van de diverse betrokken partijen beter tot uitdrukking worden

104

gebracht. Een tweede overweging is gelegen in de gewenste flexibiliteit. Aparte voorzieningen voor de studiekosten en het levensonderhoud maken het beter mogelijk om in te spelen op ontwikkelingen zoals de stimulering van de kenniseconomie. Bovendien biedt een splitsing meer mogelijkheden om een specifiek beleid te voeren op bepaalde groepen studenten. Ook vanuit het oogpunt van de internationalisering en de daarmee gepaard gaande risico’s met betrekking tot de betaalbaarheid van he t stelsel van studiefinanciering kan het handiger zijn een splitsing tussen beide kostensoorten aan te brengen. Dit opent ruimte voor de optie om de voorziening voor studiekosten meeneembaar te maken en de voorziening voor de kosten van levensonderhoud te beperken tot personen die in Nederland wonen. Hierdoor kan beperking van de reeds genoemde mobiliteitsrisico’s plaatsvinden. Doordat een student privaat rendement heeft van een opleiding in het hoger onderwijs ligt het voor de hand om voor de studiekosten te denken aan een leenvoorziening. De kosten voor levensonderhoud zouden dan als een gift kunnen worden verstrekt. Tot slot sluit een dergelijk stelsel goed aan op de fiscaliteit. Binnen het belastingstelsel wordt er immers eveneens onderscheid gemaakt tussen studiekosten en kosten voor levensonderhoud.

In het huidige stelsel van studiefinanciering wordt in het normbudget rekening gehouden met de kosten voor studie (collegegeld, boeken) en de kosten voor levensonderhoud. De studiefinanciering wordt evenwel integraal verstrekt als één bedrag.

Wereldwijd zijn er zowel stelsels die onderscheid maken tussen studiekosten en kosten voor levensonderhoud, als stelsels die uitgaan van een integraal bedrag. Een voorbeeld van dit laatste zijn de stelsels van Denemarken en de Verenigde Staten (Californië). In Denemarken bestaat de studiefinanciering uit een gift en een lening, die vrijelijk ten behoeve van studiekosten en kosten voor levensonderhoud aangewend kunnen worden. In de Verenigde Staten (Californië) bestaat de studiefinanciering meestal uit een lening (soms aangevuld met een beurs), die vrijelijk kan worden besteed aan studiekosten een aan kosten voor levensonderhoud (RAND Europe, 2003).

Landen die afzonderlijke voorzieningen treffen voor studiekosten en kosten voor levensonderhoud zijn bijvoorbeeld Engeland en Australië. Voor de studiekosten kunnen studenten in Engeland en Australië een lening afsluiten bij de overheid. In deze landen zijn studenten voor de kosten van levensonderhoud afhankelijk van een bijdrage van hun ouders en van eventuele verdiensten uit een bijbaan. In Australië zijn er verder voor bijzondere

105

doelgroepen (o.a. Aboriginals) specia le voorzieningen getroffen voor de kosten van levensonderhoud (Ausstudy, Abstudy). In Engeland kunnen studenten die in moeilijke omstandigheden verkeren of die uit families met een zeer laag inkomen komen, aanspraak maken op aanvullende toelagen (RAND Europe, 2003).

6.3 Hoogte van de studiefinanciering

Bij het bepalen van de hoogte van de studiefinanciering dient allereerst de vraag te worden beantwoord of de overheid verantwoordelijk is voor een kostendekkende voorziening of dat de overheid slechts een deel van de studiekosten en kosten van het levensonderhoud moet vergoeden en het verder aan de student (en diens ouders) overlaat om het resterende deel aan te vullen. Een kostendekkende voorziening zou vooral vanwege de toegankelijkheid te prefereren zijn. Een niet-kostendekkende voorziening is te prefereren vanuit het oogpunt van evenwichtige financiering, betaalbaarheid en verbetering van de vraagsturing. Zowel de voorals de nadelen van een kostendekkende voorziening worden sterker benadrukt naarmate een groter deel van de voorziening bestaat uit een gift. Voor de bepaling van de hoogte van de studiefinanciering kan aangesloten worden bij bestaande grenzen, bijvoorbeeld bij de grenzen in de bijstand of de grenzen in de fiscale voorzieningen voor studiekosten of kosten van levensonderhoud. Er kan ook worden uitgegaan van een genormeerd budget. Hierbij dient nader te worden bepaald of alle studenten over een uniform bedrag kunnen beschikken, dan wel dat dit bedrag kan variëren naar gelang de behoefte van de student. Dit laatste alternatief biedt uiteraard meer flexibiliteit. De student heeft dan een soort persoonlijk budget voor zijn studie.

Een uniform normbedrag is vanuit het oogpunt van de uitvoerbaarheid te prefereren. Dit staat echter op gespannen voet met de wens tot maatwerk en de mogelijkheden tot vraagsturing. Studenten die meer maatwerk wensen, bijvoorbeeld omdat zij een studie in het buitenland met een hoger collegegeld of een opleiding in het aangewezen onderwijs wensen te volgen, worden tekort gedaan. Tevens kunnen studenten verschillende eisen aan hun levensomstandigheden stellen. Een stelsel waarbij het leningendeel in de studiefinanciering mee kan ademen met de studiekosten, kan ruimte bieden aan ontwikkelingen betreffende de wens tot meer maatwerk, internationalisering en vraagsturing, zonder dat daarbij de betaalbaarheid van het stelsel gevaar loopt. De vraag is echter of, en onder welke

106

voorwaarden, studenten zelf willen bepalen hoeveel studiefinanciering zij in een bepaalde periode kunnen opnemen.

In het huidige stelsel van studiefinanciering wordt gewerkt met één normbudget voor studiefinanciering. Studenten kunnen dit bedrag maandelijks opnemen. Het bedrag is gedifferentieerd naar uit- en thuiswonendheid. Studenten worden geacht rond te kunnen komen van het normbudget. In de praktijk kunnen de werkelijke individueel gemaakte kosten afwijken van dit normbudget.

Ook in Denemarken en Zweden wordt uitgegaan van een normbudget voor alle studenten. In Australië is de hoogte van de lening voor de studiekosten voor een student afhankelijk van het collegegeld dat een student moet betalen. De hoogte van de speciale voorzieningen is in Australië gekoppeld aan de bijstand (RAND Europe, 2003). Er zijn geen voorbeelden gevonden waarin de door de overhe id beschikbaar gestelde studiefinanciering volledig kostendekkend is voor een student.

6.4 Duur van de studiefinanciering

Vanwege de betaalbaarheid is het vanuit overheidsperspectief nodig om de hoeveelheid studiefinanciering te begrenzen. Eén manier om dit te doen is iedere student trekkingsrechten te geven op één totaalbedrag. Dit biedt flexibiliteit voor de student en is eenvoudig uitvoerbaar. Probleem is de toegankelijkheid. Als voor alle studenten een zelfde bedrag beschikbaar komt, kunnen studenten die een opleiding volgen met een langere studieduur studiefinanciering tekort komen terwijl andere studenten studiefinanciering overhouden. Dit verkleint de toegankelijkheid.

Een alternatief is de studiefinanciering afhankelijk te laten zijn van de nominale studieduur. Dit geeft evenwel grotere problemen in de uitvoerbaarheid en beperkt de flexibiliteit voor de student. Het verkleint echter ófwel het risico voor de betaalbaarheid (bij een ruime regeling) dan wel het risico voor de toegankelijkheid van langdurige studies (bij een krappere regeling). Er zal vermoedelijk een groter maatschappelijk draagvlak zijn voor een regeling waarbij de studiefinanciering afhankelijk is van de nominale studieduur dan een regeling waarbij iedere student trekkingsrechten heeft op één totaalbedrag.

107

Sinds de omschakeling naar de bachelor- masterstructuur in het hoger onderwijs komt een extra aspect bij de duur van de studiefinanciering om de hoek kijken. Ten eerste kan er voor worden gekozen een onderscheid te maken tussen een voorziening voor de bachelor- of de masteropleiding. De studiefinanciering zou bijvoorbeeld in de vorm van een gift en een lening kunnen worden verstrekt voor een bacheloropleiding, terwijl er voor de masteropleiding alleen een leenvoorziening wordt geboden. Maar hoe moet bijvoorbeeld omgegaan worden met een hbo- masteropleiding? Indien een hbo- masteropleiding bekostigd gaat worden, kunnen studenten dan aanspraak maken op studiefinanciering? Echter, het verstrekken van bijvoorbeeld een gift voor de hbo- masteropleiding maakt het stelsel van studiefinanciering duurder. Ook verlenging van de nominale cursusduur van een wo- masteropleiding kan een stelsel van studiefinanciering duurder maken.

Vervolgens komt de vraag aan de orde hoe lang er recht dient te zijn op een voorziening. Het voordeel van een meer langdurige regeling is vooral gelegen in de toegankelijkheid van het hoger onderwijs. Zowel het nadeel als het voordeel zijn groter met betrekking tot het giftendeel dan met betrekking tot het leningendeel. Vanuit het oogpunt van flexibiliteit, maatschappelijk draagvlak, internationalisering en evenwichtige financiering dient de student gedurende een geruime tijd te kunnen beschikken over een voorziening. Hierbinnen kan het giftendeel een beperktere duur hebben.

In dit verband speelt ook de periode waarin de student zijn studiefinanciering mag gebruiken een rol. Een lange periode biedt studenten meer flexibiliteit om hun eigen studiepad in te richten en zodoende meer uit de studie te halen dan het standaard curriculum. Een lange periode leidt echter voor een langere tijd tot onzekerheid over het antwoord op de vraag of een student het diploma daadwerkelijk zal behalen.

De duur van de studiefinanciering is in Nederland gerelateerd aan de tijd die studenten nodig hebben om een initiële opleiding af te ronden. Vanaf 1996 krijgen studenten studiefinanciering in de vorm van een prestatiebeurs voor de nominale opleidingsduur van hun studie. Meestal is dit 48 maanden, maar bij bèta en techniekopleidingen is dit 60 maanden en bij medicijnen zelfs 72 maanden. Hierna kunnen studenten nog 36 maanden studeren op basis van een lening met behoud van een OV-studentenkaart. Studenten mogen de studiefinanciering en de 36 maanden lening uitsmeren over een periode van 10 jaren.

108

In figuur 16 wordt een overzicht gegeven van de gemiddelde verwachte verblijfsduur van hbo-gediplomeerden per opleidingsgebied in jaren. Zoals in deze figuur te zien is, wijken hbo-studenten bij hun studieduur niet substantieel af van de nominale opleidingsduur (meestal 4 jaar). Figuur 16 Gemiddelde verwachte verblijfsduur van een hbo-student

hbo-opleiding Onderwijs Techniek Gezondheid Economie Gedrag en maatschappij Taal en cultuur

1998 1999 2000 2001 2002 in jaren in jaren in jaren in jaren in jaren 4,1 4,2 4,1 4,0 4,0 4,3 4,3 4,1 4,2 4,1 3,9 3,9 3,9 3,9 3,8 4,5 4,4 4,4 4,5 4,5 4,0 4,0 4,0 3,9 4,0 4,5 4,4 4,4 4,5 4,4

Bron: Kerncijfers 1998 – 2002, ministerie van OCenW, 2003.

In figuur 17 wordt het percentage wo-studenten weergegeven dat uiterlijk een x aantal jaren na aanvang het doctoraaldiploma heeft behaald. In deze figuur is te zien dat studenten in het wo, in tegenstelling tot hbo-studenten, over het algemeen langer over hun opleiding doen dan de nominale studieduur. Daarnaast kan worden geconstateerd dat opleidingen in de sector ‘gezondheid’ niet alleen het grootste rendement hebben maar dat studenten in die sector ook de minste studievertraging oplopen.

109

Figuur 17 Percentage wo-studenten van cohort 1991-1992 tot en met cohort 1996-12997 dat na x jaar een doctoraaldiploma heeft behaald

wo-opleiding wo na 5 jaar wo na 6 jaar wo na 7 jaar wo na 8 jaar Natuur 30,8% 50,8% 60,7% 65,3% Techniek 13,6% 31,3% 47,7% 58,0% gezondheid 49,0% 67,8% 76,3% 80,0% Rechten 20,8% 40,0% 52,0% 57,7% Economie 29,0% 45,5% 57,0% 61,0% Gedrag en maatschappij 29,2% 50,5% 57,7% 61,3% Taal en cultuur 24,0% 37,8% 45,0% 49,3% Landbouw 38,2% 59,3% 70,0% 73,3% Gemiddeld 28,4% 45,3% 55,7% 60,3% Bron: Kerncijfers 1998 – 2002, ministerie van OCenW, 2003.

Ook in andere landen is de duur gemaximeerd. In Denemarken wordt de studiefinanciering (gift en lening) maximaal 72 maanden uitgekeerd. Dit is mede afhankelijk van de duur van de opleiding. Zweden, dat ook een gecombineerd stelsel van studiefinanciering kent, stelt gedurende een bepaalde periode studiefinanciering beschikbaar, namelijk maximaal 240 weken (60 maanden). Ook dit is mede afhankelijk van de duur van de opleiding. In Engeland wordt een rentedragende lening alleen aan undergraduate studenten beschikbaar gesteld. Postgraduate studenten worden geacht zelf hun opleiding te financieren (RAND Europe, 2003).

6.5 Leeftijdsgrens

Een andere manier om de aanspraak op studiefinanc iering te begrenzen is het instellen van een leeftijdsgrens. Door middel van een leeftijdsgrens wordt de groep van personen die wel en de groep die geen aanspraak kan maken op studiefinanciering gedefinieerd. Hierbij kan een harde of een zachte leeftijdsgrens worden ingesteld. Bij een harde leeftijdsgrens wordt na het bereiken van een bepaalde leeftijd geen studiefinanciering meer verstrekt; bij een zachte leeftijdsgrens kan de lopende studie nog worden afgerond als de student de leeftijdsgrens bereikt tijdens de studie.

Overwegingen van betaalbaarheid en evenwichtige financiering, alsmede een antwoord op de vraag hoeveel ruimte en tijd mensen krijgen om een initiële opleiding te volgen (flexibiliteit)

110

bepalen waar de cesuur moet worden gelegd. Hierbij kunnen ook toegankelijkheid, een leven lang leren en Nederland als top-kennisland een rol spelen. Een leeftijdsgrens zal belangrijker zijn naarmate de studiefinanciering ruimer is opgezet (afhankelijk van verdeling gift/lening, hoogte en duur). In het huidige stelsel moet studiefinanciering voor het 30 ste jaar zijn toegekend. Het huidige onderwijsbeleid beoogt zoveel mogelijk jongeren in staat te stellen een initiële opleiding te volgen. 89% van de havisten en 95% van de vwo’ers stroomt door naar het hoger onderwijs. Van het mbo-4 stroomt circa 30% door naar het hoger onderwijs. Studiefinanciering heeft dus vooral het karakter van een jeugdstelsel. De leeftijdsgrens in de studiefinanciering werkt in de bestaande regelingen ook door in de collegegeldvaststelling, de fiscale voorziening met betrekking tot scholing en de sociale zekerheid. Bij een mogelijke wijziging dienen ook de gevolgen voor deze domeinen te worden meegewogen.

Ook andere stelsels van studiefinanciering zijn veelal in leeftijd begrensd. In Duitsland moet een student voor zijn 30ste een studie aanvangen om in aanmerking te komen voor studiefinanciering. Ook in België is het stelsel van studiefinanciering een jeugdstelsel. Echter Zweden en Australië gaan uit van een stelsel gericht op een leven lang leren. In Zweden kunnen studenten tot hun 50 ste aanspraak maken op studiefinanciering, in Australië tot hun 45ste (RAND Europe).

6.6 Bijverdienregeling

Studenten die het grootste deel van hun tijd aan de studie besteden, kunnen niet of slechts gedeeltelijk in eigen onderhoud voorzien. Dit is een belangrijke reden voor studiefinanciering aan deze groep. De vraag is of er redenen zijn om een grens te stellen aan het bijverdienen. Een mogelijke begrenzing van het bijverdienen is gelegen in het voorkomen van oneigenlijk gebruik van de studiefinanciering en de wens tot gelijke behandeling van studenten ten opzichte van andere groepen die inkomensondersteuning genieten. Een ander argument is dat door een bijverdiengrens in te stellen studenten niet in verleiding moeten komen te veel te werken naast de studie. Hierdoor zouden de studieprestaties afnemen en zou er verdringing kunnen optreden tussen lager opgeleiden en studenten. Onderzoek toont aan dat studenten met name in de detailhandel, horeca en industrie potentiële banen voor lager opgeleiden bezetten.

111

Overigens zijn dit veelal kleine banen, waarvan het de vraag is of de lager opgeleiden geïnteresseerd zouden zijn in deze banen (Lehning, 2000). Echter, tegen beide argumenten kan het volgende ingebracht wo rden. Een bijbaantje kan een structurerende invloed hebben op de tijdsindeling van studenten en daarmee de studieprestaties juist ten goede komen. Alle argumenten voor het hanteren van een bijverdiengrens spelen een grotere rol bij de giftcomponent dan bij de leningencomponent.

In het huidige stelsel kunnen studenten het deel van de studiefinanciering, dat zijzelf moeten bijdragen, verwerven door te lenen of door te werken. De WSF2000 staat toe dat studenten in 2003 € 9847,22 netto kunnen bijverdienen naast de studiefinanciering.

Ook Denemarken en Zweden kennen een bijverdiengrens. In Denemarken bedraagt deze circa € 6.600 en in Zweden circa € 8.800. In België en Duitsland telt het inkomen van de student mee bij het gezinsinkomen. Het gezinsinkomen bepaalt of een student in aanmerking komt voor een beurs en hoe hoog deze beurs is. In Australië wordt bij de hoogte van de speciale voorzieningen ook rekening gehouden met de bijverdiensten van een student.

6.7 Prestatieprikkel

Een stelsel met een giftcomponent scoort beter op de randvoorwaarde van toegankelijkheid naarmate de giftcomponent groter is, maar slechter op de randvoorwaarden betaalbaarheid en evenwichtige financiering. Om dit te ondervangen is het mogelijk om voor de studiefinanciering in een stelsel met een giftencomponent een tegenprestatie te vragen, waarmee een prikkel wordt beoogd om gewenst studiegedrag te stimuleren. Hierbij kan er worden gedacht aan: •

Inspanningsverplichtingen, zoals een aanwezigheidsplicht;

•

Sanctionerende prikkels: als de gewenste studieprestatie niet wordt gehaald, volgt er een sanctie, bijvoorbeeld de omzetting van de gift in een lening;

•

Positieve prikkels: als de gewenste studieprestatie wordt gehaald, volgt er een beloning, bijvoorbeeld extra maanden studiefinanciering.

112

Bij de positieve prikkels rijst de vraag op welke prestaties er dienen te worden beloond. De prestaties van een student kunnen worden afgelezen uit: •

Jaarlijkse vorderingen;

•

Cluster van studiepunten of tussenmomenten;

•

Diploma.

De eerste variant is vooral mogelijk in een situatie, waarin studenten min of meer hetzelfde studiepatroon vertonen. De tweede variant maakt tussentijdse uitstroom naar arbeidsmarkt mogelijk, maar stuurt minder op eindrendement. De derde variant beloont het afronden van de studie.

Prestatieprikkels in de vorm van een inspanningsverplichting of een sanctionerende prikkel liggen in een puur leenstelsel niet erg voor de hand. De sanctie bij het niet behalen van de gewenste studieprestatie is hier immers moeilijker vorm te geven. Bove ndien ligt hier de prikkel vooral in de noodzaak om een sterke positie op de arbeidsmarkt te verwerven om zodoende in staat te zijn de opgebouwde schuld terug te kunnen betalen. In een puur leenstelsel kan wel gedacht worden aan een positieve prikkel, bijvoorbeeld dat een deel van de lening wordt kwijtgescholden of een lager rentepercentage geldt als een bepaalde prestatie is geleverd. Hiermee wordt wel de puurheid van het leenstelsel aangetast.

In het huidige Nederlandse stelsel krijgen studenten hun prestatiebeurs als gift wanneer zij hun diploma binnen 10 jaren halen. Oogmerk is om studenten aan te sporen hun diploma te halen, zij het binnen een redelijke tijdsmarge. Naast prestatieprikkels op institutioneel niveau zijn er ook prikkels op instellingsniveau, zoals het bindend studieadvies, een maximaal aantal kansen voor een tentamen, etcetera.

Studiefinanciering gekoppeld aan prestaties wordt ook in andere landen aangetroffen. In België wordt de studiefinanciering toegekend als het voorgaande studiejaar met goed gevolg is afgelegd. Ter compensatie voor één slecht jaar hebben studenten de beschikking over een 'jokerbeurs' die eenmalig tijdens de studie kan worden ingezet. In Zweden is de studiefinanciering in het tweede en de daaropvolgende jaren afhankelijk van de studieresultaten. Om in het tweede jaar aanspraak te kunnen maken op studiefinanciering moet in het eerste jaar tenminste 62,5% van het maximaal aantal studiepunten zijn gehaald. Voor de daaropvolgende jaren geldt een prestatie van 75% van het maximaal aantal 113

studiepunten in het voorgaande jaar. Studenten in Australië, die in aanmerking komen voor bijzondere ondersteuning, bijvoorbeeld de Ausstudy of Abstudy, kennen ook een prestatieprikkel. Deze is in de vorm van de duur van de bijzondere ondersteuning. De duur is gekoppeld aan de nominale opleidingsduur plus een half tot een heel jaar extra afhankelijk van de duur van de opleiding (RAND Europe, 2003).

6.8 Voorzieningen in natura

Financiële ondersteuning van de student is ook mogelijk door voorzieningen in natura aan te bieden. Dit kan efficiencywinst en schaalvoordelen opleveren. Een voorziening in natura scoort echter slecht op het criterium ‘maatwerk’. De student krijgt immers een voorziening waar hij mogelijk niet om heeft gevraagd. Er zijn verschillende keuzes mogelijk, waaronder huisvesting, ziektekosten, reiskosten etc..

Het Nederlands stelsel kent twee voorzieningen in natura: •

De OV-studentenkaart;

•

De Studenten Standaard Pakket Polis (hierna: SSPP).

De OV-studentenkaart wordt door veel studenten als het meest positieve onderdeel van de studiefinanciering ervaren. Focusgroeponderzoek onder leerlingen van de laatste klas van de havo en het vwo en eerstejaars studenten bevestigt dit (Veldkamp, 2003). Een extra bijkomstigheid is dat de OV-kaart door de markt in een aantal gevallen als kortingkaart wordt behandeld (o.a. bioscoop, studieboeken) (Deloitte en Touche Bakkenist, 2002).

Het vereist afzonderlijke politieke afweging hoe in een nieuw studiefinancieringsstelsel met de OV-studentenkaart wordt omgegaan. Daarbij spelen ook factoren als mobiliteit, veiligheid, studentenhuisvesting en milieu een rol. Het huidige contract met de vervoersbedrijven is van onbepaalde duur en loopt minimaal tot 1 januari 2008. De SSPP voor de ziektekosten zou ook in een nieuw stelsel gehandhaafd kunnen blijven, bijvoorbeeld als onderdeel van een voorziening voor het levensonderhoud.

In België ligt het accent van de voorzieningen in natura op de kosten van levensonderhoud. België kent onder andere gesubsidieerde restaurants voor studenten, gesubsidieerde 114

huisvesting, gratis openbaar vervoer in de stad waar de onderwijsinstelling is gevestigd waar de student is ingeschreven. Ook in Duitsland hebben studenten voorzieningen in natura. Hier komen studenten bijvoorbeeld via de gemeenten in aanmerking voor goedkope huisvesting (RAND Europe, 2003). In Nederland konden studenten tot 1997 aanspraak maken op huursubsidie voor studentenkamers. Huisvesting is de grootste kostenpost voor studenten in de kosten voor het levensonderhoud.

6.9 Het ‘ouderbegrip’ en factoren voor vaststelling van de ouderlijke bijdrage

In de hoofdstukken 4 en 5 is al uitgebreid ingegaan op de voor- en nadelen van ouderafhankelijkheid. Als er wordt gekozen voor een ouderafhankelijk stelsel impliceert dit een keuze over de hoogte van de veronderstelde ouderlijke bijdrage. Hierbij dient te worden vastgesteld welke ouder verantwoordelijk is (natuurlijke ouder of verzorgende ouder) en of de ouderlijke bijdrage afdwingbaar is.

In het huidige stelsel van studiefinanciering wordt er vanuit gegaan dat de ouders bijdragen aan de studiekosten van hun kinderen. Indien hun inkomen niet toereikend is, draagt de overheid bij in de vorm van een aanvullende beurs. Voor de vaststelling van de aanvullende beurs – en daarmee samenhangend ook de vaststelling van de ouderlijke bijdrage – wordt uitgegaan van het inkomen van de natuurlijke ouders van de student.

In de sociale zekerheid, maar ook in de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage schoolkosten (WTOS), wordt veelal uitgegaan van de feitelijke gezinssituatie en dus van de verzorgende ouders. Hierbij wordt een andere definitie van het ‘ouderbegrip’ gehanteerd dan in de WSF 2000 gebruikelijk is.

Het verschil in benadering is echter te verklaren. In de sociale zekerheid en in de WTOS draait het om minderjarige kinderen en zijn de verzorgende ouders de ontvangers van de tegemoetkomingen en subsidies. In de studiefinanciering ontvangt de student, die vrijwel altijd meerderjarig is en waarvan 55% uitwonend is, de tegemoetkoming zelf. In de studiefinanciering is daarom aangesloten bij de definitie van het ouderbegrip, die gehanteerd wordt in het Burgerlijk Wetboek, Boek 1, artikelen 197 t/m 232. Hierin is ook de zorgplicht

115

geregeld van de natuurlijke ouder voor zijn kind tot het bereiken van de leeftijd van 21 jaren. Zodoende is er geen ruimte gecreëerd voor "free rider"- gedrag van de natuurlijke ouder.

De invulling van het ouderbegrip, dat wil zeggen verzorgende/feitelijke ouders versus natuurlijke ouders, hoeft geen relatie te hebben met het al dan niet weigeren van ouders om bij te dragen aan de studiekosten. Weigering kan bij beide definities een probleem zijn voor de student. In de WSF 2000 is er een voorziening getroffen voor bepaalde situaties waarin ouders weigerachtig zijn. Op aanvraag van een student kan de aan hem toegekende aanvullende lening worden verstrekt in de vorm van een aanvullende beurs indien er sprake is van een langdurig ernstig verstoorde verhouding tussen ouder en student of van onvindbaarheid van een ouder. Onder een langdurig ernstig verstoorde verhouding wordt in elk geval niet begrepen een conflict van financiële aard dat verband houdt met de studie. Wel kunnen studenten los van dergelijke conflictsituaties altijd de ouderlijke bijdrage lenen via de IB-Groep.

In situaties waarin in het huidige stelsel een gedeeltelijke bijdrage van de ouders wordt verwacht - en er tevens een gedeeltelijke aanvullende beurs door de overheid wordt verstrekt spelen meer factoren mee dan uitsluitend het inkomen van de ouders van de student. Als de student recht heeft op een gedeeltelijke aanvullende beurs wordt ook rekening gehouden met de gezinssituatie van de ouders. Hierbij kunnen onder andere van belang zijn: •

Het feit dat de ouder en/of zijn partner nog bezig is met het afbetalen van een studieschuld aan de IB-Groep;

•

Het aantal schoolgaande kinderen;

•

De aanwezigheid van andere kinderen die recht hebben op studiefinanciering en voor wie een ouderlijke bijdrage wordt gevraagd.

In België en Duitsland wordt uitgegaan van de verzorgende ouders. Aan hen wordt de kinderbijslag verstrekt en zij kunnen een beroep doen op de fiscale faciliteiten. Het inkomen van de student telt bij de verzorgende ouders mee voor het gezinsinkomen.

116

6.10 De rentevergoeding op de studielening

Wanneer de studiefinanciering een component lening bevat, dient er een beslissing te worden genomen omtrent een eventuele rentevergoeding die over de lening dient te worden berekend. Uit vergelijkend onderzoek blijkt dat er verschillende keuzes mogelijk zijn voor wat betreft de condities waaronder de overheid leningen verstrekt. In een rentevergoeding op een studielening kunnen de volgende componenten verdisconteerd zijn: •

Inflatiecorrectie;

•

Risico afdekken van niet terugbetalen;

•

Vergoeding voor de kosten van de crediteur om de studielening beschikbaar te stellen.

De mate waarin deze componenten in de opslag zijn verdisconteerd, bepaalt mede de toegankelijkheid en de betaalbaarheid van de leenvoorziening. Bij de toegankelijkheid speelt het aspect van de leenaversie een belangrijke rol. Met betrekking tot het afdekken van het risico van het uitblijven van terugbetalingen komt het fenomeen van de asymmetrische informatie om de hoek kijken. Aangezien het risico van niet-terugbetalen door de individuele student niet bekend is, zal de risico-opslag een gemiddelde van alle studenten zijn. Op deze wijze financieren de solvabele studenten in feite de financieel kwetsbare studenten en is het systeem van lenen minder aantrekkelijk voor de solvabele studenten. Als dit betekent dat zij geen gebruik meer zullen maken van de voorziening gaat de risico-opslag omhoog, hetgeen betekent dat er nog meer studenten geen gebruik (meer) zullen maken van de voorziening. Aldus ontstaat er een vicieuze cirkel, die het systeem van lenen problematisch maakt. In hoofdstuk 4 is derhalve aangegeven dat het risico van het niet-terugbetalen bij de overheid zou moeten liggen.

In het Nederlandse stelsel is de lening rentedragend tegen een rentepercentage dat gelijk is aan de rente op staatsleningen met een looptijd van 3 tot 5 jaren. De rente is verschuldigd vanaf het moment dat de lening ontstaat.

In Denemarken en Polen zijn de studieleningen eveneens rentedragend. In deze landen is het rentepercentage, net als in Nederland, lager dan de commerciële rentepercentages. In Zweden is de studielening ook rentedragend, maar daar is het rentepercentage marktconform. In België, Duitsland en Italië zijn de leningen renteloos. Overigens was dit in Nederland ook het

117

geval vóór de invoering van de WSF in 1986. In Australië en Engeland worden studieleningen geïndexeerd op grond van de inflatie (RAND Europe, 2003).

6.11 Terugbetalingsperiode

In paragraaf 4.4 is reeds naar voren gekomen dat er drie manieren zijn om een studielening terug te betalen, namelijk: •

De ex-student lost de door hem gemaakte schuld inkomensonafhankelijk af via een vast aflossingsschema à la een zuiver leenstelsel;

•

De ex-student lost de door hem opgebouwde schuld inkomensafhankelijk af à la een sociaal leenstelsel;

•

De ex-student betaalt een extra percentage boven op zijn inkomstenbelasting, à la de hogeronderwijsbelasting.

De aantrekkelijkheid van een terugbetalingsregime (opslagen, aflosperiode en eventuele kwijtschelding) beïnvloedt de mate waarin leningen acceptabel zijn voor studenten en is hierdoor ook van invloed op de toegankelijkheid van het hoger onderwijs. Hierbij is het essentieel dat het regime een vangnet kent, transparant is en als rechtvaardig wordt ervaren (maatschappelijk draagvlak heeft).

Er zijn keuzes mogelijk met betrekking tot de termijn waarbinnen de studieschuld dient te worden terugbetaald, c.q. op welk moment de ex-student schuldenvrij is. In Nederland en Denemarken geldt er een terugbetalingstermijn van 15 jaren. Na deze termijn wordt een eventue le resterende schuld kwijtgescholden. In Zweden is de terugbetalingstermijn, gedefinieerd als 60 jaren minus de leeftijd waarop de student afstudeert, gemaximeerd tot 25 jaren. Personen, die op latere leeftijd gaan studeren, hebben dus een relatief korte terugbetalingtijd. In Australië blijft een studieschuld het hele leven staan. Eventuele restschulden worden ingehouden op de erfenis.

118

6.12 Samenvatting

In dit hoofdstuk zijn aspecten aan bod gekomen die een rol spelen bij de invulling van een stelsel van studiefinanciering. Van deze aspecten zijn de keuzes weergegeven die gemaakt kunnen worden in een stelsel van studiefinanciering. De aspecten die in dit hoofdstuk besproken zijn, betreffen de scheiding tussen studiekosten en kosten voor levensonderhoud, de hoogte van de studiefinanciering, de duur van de studiefinanciering, de leeftijdsgrens, de bijverdienregeling, de prestatieprikkel, voorzieningen in natura, het ouderbegrip en factoren voor de vaststelling van de ouderlijke bijdrage, de rentevergoeding op de studielening en de aflossingsperiode.

119

Hoofdstuk 7 Bevindingen van de verkenning

7.1 Inleiding

De CUNS heeft op verzoek van de staatssecretaris van OCW, drs. Annette D.S.M. Nijs MBA, een verkenning verricht naar stelsels van studiefinanciering in het hoger onderwijs. De laatste jaren is steeds duidelijker geworden dat het huidige stelsel van studiefinanciering het risico loopt de grenzen van zijn mogelijkheden te overschrijden. Door ontwikkelingen op micro, meso, macro en supranationaal niveau is het huidige stelsel niet meer voldoende flexibel. Studenten hebben behoefte aan meer maatwerk in hun studie en daarmee ook in de studiefinanciering. Tegelijkertijd is het hoger onderwijs onderhevig aan substantiële veranderingen. De invoering van de bachelor- masterstructuur is daar het meest recente voorbeeld van. Nederland heeft zichzelf ten doel gesteld binnen 10 jaren tot de top 3 van de EU- landen met de beste kenniseconomie te behoren. Hiervoor is wenselijk dat een ieder met de daarvoor vereiste capaciteiten ook daadwerkelijk gaat studeren. Ten slotte zijn er ontwikkelingen binnen de Europese Unie, met name op het gebied van wet- en regelgeving en de mobiliteit van studenten, die van invloed zijn op de vormgeving van een stelsel van studiefinanciering. Indien deze ontwikkelingen zich daadwerkelijk gaan voordoen, komt het huidige stelsel onder druk te staan. Dit maakt het wenselijk te onderzoeken hoe een nieuw stelsel van studiefinanciering tegemoet kan komen aan deze ontwikkelingen.

Een nieuw stelsel va n studiefinanciering moet niet alleen voldoende flexibel zijn om te kunnen inspelen op de lopende en toekomstige ontwikkelingen, maar moet daarnaast ook voldoen aan een aantal randvoorwaarden dat bepalend is voor elk stelsel van studiefinanciering. Als zodanig zijn als randvoorwaarden geselecteerd: toegankelijkheid, evenwichtige financiering, flexibiliteit, maatschappelijk draagvlak, uitvoerbaarheid en betaalbaarheid.

Studiefinanciering moet de financiële toegankelijkheid van het hoger onderwijs garanderen, óók voor mensen die vanwege een te laag inkomen niet in staat zijn de studiekosten zelf te betalen. Het beginsel van gelijke kansen blijft onverkort belangrijk. Verschillende partijen hebben baat bij goed hoger onderwijs: de overheid, studenten en hun ouders. De bijdrage in

120

de studiefinanciering zou idealiter een weerspiegeling moeten zijn van de verschillende profijtrelaties. Studiefinanciering moet tevens mogelijkheden bieden voor maatwerk voor studenten. Een stelsel van studiefinanciering moet maatschappelijk geaccepteerd zijn en dient voorts ook uitvoerbaar en betaalbaar te zijn.

Studiefinanciering omvat in deze verkenning het stelsel van tegemoetkomingen aan studenten ten behoeve van hun studie in het hoger onderwijs. Studiefinanciering in het mbo is derhalve – conform de opdrachtverlening – buiten het bereik van deze verkenning gebleven. Overige subsidies van de overheid ten behoeve van het hoger onderwijs, zoals de directe bekostiging van het hoger onderwijs en het (niet-kostendekkende) collegegeld, maken evenmin deel uit van deze verkenning. Zij komen slechts terug in het rapport daar waar zij direct raken aan de vormgeving van de studiefinanciering.

In de studiefinanciering zijn twee fasen te onderscheiden: de fase waarin een student studiefinanc iering ontvangt en de fase waarin een ex-student zijn eerder ontvangen studiefinanciering in beginsel moet terugbetalen. Binnen deze fasen zijn verschillende modaliteiten mogelijk. Door verschillende combinaties van deze modaliteiten zijn door de CUNS hoofdroutes voor studiefinanciering geformuleerd. Vervolgens zijn op basis van de randvoorwaarden en ontwikkelingen deze hoofdroutes van stelsels van studiefinanciering nader geanalyseerd.

In de eerste fase speelt bij het vaststellen van de hoogte van de studiefinanciering de ouder(on)afhankelijkheid een rol. In hoofdstuk 4 is op dit aspect ingegaan. We spreken van ouderonafhankelijkheid als de hoogte van de studiefinanciering niet afhankelijk is van het inkomen van de ouders én kostendekkend is. Een ouderona fhankelijke studiefinanciering erkent de student als zelfstandig, volwassen individu en komt op die manier tegemoet aan het beginsel dat iedere student gelijk is. Een ouderonafhankelijk stelsel is ook minder complex in de uitvoering. Daar staat tegenover dat een ouderonafhankelijk stelsel voorbij gaat aan het feit dat de meeste ouders die over de financiële mogelijkheden beschikken, bereid zijn hun kinderen financieel bij te staan. Ook is het in dat kader relevant dat de ouders voor hun kinderen tot 21 jaren een wettelijke zorgplicht hebben. Een ouderonafhankelijk (kostendekkend) stelsel brengt daarenboven meer kosten met zich mee voor de overheid dan een ouderafhankelijke (niet-kostendekkend e) vormgeving.

121

Een belangrijke conclusie die uit de analyse van de stelsels aan de hand van randvoorwaarden en ontwikkelingen naar voren komt, is dat een stelsel van hogeronderwijsbelasting, een sociaal leenstelsel waarbij het risico van niet-terugbetalen door de studenten zelf wordt afgedekt en het afzien van de totstandbrenging van een stelsel van studiefinanciering geen realistische opties zijn.

De hogeronderwijsbelasting is volgens deskundigen, gegeven de wet- en regelgeving, niet uitvoerbaar. De daarvoor geldende rechtsgrond zou gelegen moeten zijn in het door de student genoten privaat rendement van gesubsidieerd hoger onderwijs. Het is echter niet mogelijk om een overtuigende profijtrelatie te leggen tussen het inkomen en het genoten gesubsidieerde onderwijs. Bovendien staat de toepassing van het profijtbeginsel op gespannen voet met het aan de inkomstenbelasting ten grondslag liggende draagkrachtbeginsel. Deze twee verschillende uitgangspunten laten zich moeilijk in één heffing integreren. Voorts is de studieduur relevant voor de profijtmeting, hetgeen tot een extra complicatie leidt in de vormgeving van de tariefstructuur. Probleem van een geïntegreerde heffing is bovendien de bestaande afbakening van de internationale heffingssoevereiniteit. Geëmigreerde ex-studenten kunnen op grond daarvan in de meeste gevallen niet meer in de heffing worden betrokken, hetgeen tot een ongelijke behandeling leidt. Een zelfstandige hogeronderwijsbelasting leidt tot soortgelijke problemen en tot extra uitvoeringslasten.

Binnen een sociaal leenstelsel zijn ex-studenten met een laag inkomen (gedeeltelijk) vrijgesteld van terugbetaling. Dit solvabiliteitsrisico kan in theorie betaald worden door de studenten zelf via een risico-opslag op de rentevoet (zie MEV van 2004). Het beheersbaar houden van een dergelijk stelsel vereist echter een verplichte deelname aan het leenstelsel. Een verplichte deelname heeft echter meer nadelen dan voordelen. Afhankelijk van de precieze vormgeving kan de risico-opslag bovendien grote gelijkenis vertonen met een hogeronderwijsbelasting. Ook kan interferentie tussen studiefinanciering en bekostiging van hogeronderwijsinstellingen optreden. Daarom is er in dit rapport verder van uitgegaan dat de risico-opslag voor het niet-terugbetalen in een sociaal leenstelsel bij de overheid wordt gelegd.

Indien de overheid zou afzien van elke vorm van studiefinanciering, brengt dit de toegankelijkheid van het hoger onderwijs in gevaar. Een dergelijk beleid zou tevens in strijd

122

zijn met de door het kabinet gekoesterde ambities betreffende de kenniseconomie. Om die reden is deze theoretische mogelijkheid verder buiten beschouwing gebleven.

De CUNS heeft op grond van het voorgaande in de studie drie typen stelsels onderscheiden, die de moeite waard zijn om verder te bestuderen. Dit zijn (1) leenstelsels met een inkomensona fhankelijke terugbetaling (zuiver leenstelsel), (2) leenstelsels met een inkomensafhankelijke terugbetaling (sociaal leenstelsel24 ) en (3) giftenstelsels. Deze stelsels voldoen op hoofdlijnen aan de geschetste randvoorwaarden en ontwikkelingen. Bij elk van de stelsels zijn nog wel op te lossen aandachtspunten benoemd.

In hoofdstuk 6 heeft de CUNS een groot aantal aspecten beschreven waarop keuzes mogelijk en noodzakelijk zijn bij de inrichting van een stelsel van studiefinanciering. Daarbij kan onder andere worden gewezen op de mogelijkheid een scheiding aan te brengen tussen studiekosten en kosten voor levensonderhoud, op variaties in de duur van de studiefinanciering en op het hanteren van leeftijdsgrenzen. Elk van deze aspecten - en de daarbij te maken keuzen - kan in meer of mindere mate bijdragen aan de oplossing van de gesignaleerde aandachtspunten.

In dit slothoofdstuk worden in combinatie met de beschreven aspecten de drie genoemde hoofdroutes nader verkend. Deze stelsels zijn te beschouwen als opties op basis waarvan politieke besluitvorming zou kunnen plaatsvinden. Voor de volledigheid is ter illustratie ook een combinatiestelsel toegevoegd. Aangezien elk stelsel op een andere wijze en in verschillende mate tegemoet komt aan randvoorwaarden en ontwikkelingen, kan de weging voor elk van de opties verschillen. Dit hangt af van persoonlijke oordelen en politieke kleuring. De CUNS is van mening dat met de beschreven opties het speelveld van de mogelijkheden voor een nieuw stelsel van studiefinanciering in kaart is gebracht.

Over de precieze vormgeving van de verschillende elementen doet de CUNS geen uitspraken. Dat past meer in de verdere uitwerking met de bijbehorende kwantificering van de opties. De CUNS heeft zich, conform de taakopdracht, gericht op het formuleren van opties en de uitgangspunten die bij elk van deze opties passen, gegeven de randvoorwaarden en ontwikkelingen.

24

Het betreft hier dus een sociaal leenstelsel waarbij het solvabiliteitsrisico van ex-studenten met een laag inkomen wordt gedekt door de overheid.

123

7.2 De stelsels nader verkend

Figuur 18 bevat de compacte weergave van de uitkomst van de uitgevoerde verkenning. Centraal staan de stelsels waarvan aan het slot van hoofdstuk 5 is geconcludeerd dat deze nadere bestudering behoeven. De aandacht wordt toegespitst op de aan het slot van hoofdstuk 5 genoemde aandachtspunten en op de ontwikkelingen. Figuur 18 bevat de kenmerken van de drie genoemde enkelvoudige stelsels: (1) het zuivere leenstelsel, (2) het sociale leenstelsel en (3) het giftenstelsel. Naast deze enkelvoudige stelsels wordt een combinatiestelsel gezet. De gearceerde cellen betekenen dat de desbetreffende randvoorwaarde of ontwikkeling een bijzonder aandachtspunt vormt bij het desbetreffende stelsel. In de niet- gearceerde cellen zijn soms ook modaliteiten opgenomen die ervoor kunnen zorgen dat het stelsel beter tegemoetkomt aan de vermelde randvoorwaarde. De ontwikkelingen nemen een bijzondere plaats in, omdat deze een belangrijke aanleiding vormen voor deze verkenning. Daarom wordt aan alle ontwikkelingen apart aandacht besteed. Figuur 18 Mogelijkheden voor invulling van enkelvoudige stelsels en een combinatiestelsel Studiefinanciering

Giftenstelsel

Sociaal leenstelsel

Zuiver leenstelsel

Verkrijgen Terugbetalen

Gift Niet van toepassing

Lening Inkomensafhankelijk

Lening Inkomensonafhankelijk

Aandachtspunten

Oplossing / keuzevariabelen Kostendekkende gift

Oplossing / keuzevariabelen Bijverdienregeling Hoogte lening Omvang aflossingsvrije voet Hoogte inkomensdrempel Terugbetalingsperiode

Oplossing / keuzevariabelen Bijverdienregeling Hoogte lening

Oplossing / keuzevariabelen Bijverdienregeling Hoogte lening Giftelementen: Renteloze of geïndexeerde lening Inkomensafhankelijke gift Voorziening in natura als gift

Lage, generieke gift Gift voor studiekosten of levensonderhoud Inkomensafhankelijke gift Bijverdienregeling Bijverdienregeling Duur / studiefase Leeftijdsgrens

Bijverdienregeling Hoogte lening Omvang aflossingsvrije voet

Bijverdienregeling Hoogte lening

Bijverdienregeling Hoogte lening Terugbetalingsperiode Duur / studiefase Leeftijdsgrens Uitvoering door belastingdienst Terugbetalingsperiode Duur / studiefase Leeftijdsgrens Rentevergoeding op lening

Bijverdienregeling Hoogte lening Duur / studiefase Leeftijdsgrens

Bijverdienregeling Hoogte lening In sociaal leenstelsel: Omvang aflossingsvrije voet Bijverdienregeling Hoogte lening Terugbetalingsperiode Duur / studiefase Leeftijdsgrens

Terugbetalingsperiode Duur / studiefase Leeftijdsgrens Rentevergoeding op lening

Terugbetalingsperiode Duur / studiefase Leeftijdsgrens Rentevergoeding op lening

Oplossing / keuzevariabelen Zie paragraaf 7.4.1 Zie paragraaf 7.4.2 Zie paragraaf 7.4.3 Zie paragraaf 7.4.4

Oplossing / keuzevariabelen Zie paragraaf 7.4.1 Zie paragraaf 7.4.2 Zie paragraaf 7.4.3 Zie paragraaf 7.4.4

Oplossing / keuzevariabelen Zie paragraaf 7.4.1 Zie paragraaf 7.4.2 Zie paragraaf 7.4.3 Zie paragraaf 7.4.4

Toegankelijkheid

Evenwichtige financiering

Flexibiliteit

Uitvoerbaarheid Betaalbaarheid

Ontwikkelingen Vraagsturing Internationalisering Bachelor-Master Kenniseconomie

Lage, generieke gift Gift voor studiekosten of levensonderhoud Inkomensafhankelijke gift Duur / studiefase Leeftijdsgrens Prestatieprikkel Oplossing / keuzevariabelen Zie paragraaf 7.4.1 Zie paragraaf 7.4.2 Zie paragraaf 7.4.3 Zie paragraaf 7.4.4

Bron: CUNS, 2003

124

Combinatiestelsel: gift en (sociaal) leenstelsel Gift en lening Inkomens(on)afhankelijk

7.2.1 Giftenstelsel In een giftenstelsel zijn betaalbaarheid voor de overheid en evenwichtige financiering de meest markante aandachtspunten. De toegankelijkheid scoort uiteraard hoog. De toekenning van studiebeurzen in de vorm va n een gift legt echter een relatief grote budgettaire last op de schatkist. Iedere belastingbetaler betaalt dan de kosten van het hoger onderwijs ongeacht of hij hier profijt van heeft.

Een aantal aspecten zou de aandachtspunten betreffende betaalbaarheid voor de overheid en evenwichtige financiering kunnen verminderen. Dit betreft de hoogte van de gift, de duur van de gift, de introductie van een leeftijdgrens en prestatieprikkels.

Een generieke, kostendekkende gift voor alle studenten zal het stelsel duur maken voor de overheid (duurder dan bijvoorbeeld het huidige stelsel). Om de kosten beheersbaar te maken, kan de hoogte van de gift worden beperkt. Hierbij kan worden gedacht aan een generieke, niet-kostendekkende gift (vgl. basisbeurs) voor alle studenten door bijvoorbeeld een scheiding aan te brengen tussen studiekosten en kosten voor levensonderhoud óf een inkomensafhankelijke gift (vgl. aanvullende beurs) voor studenten met minder draagkrachtige ouders. Dit betekent wel dat studenten voor de overige kosten aangewezen zullen zijn op alternatieve bronnen van inkomen (bijvoorbeeld uit werk of financiële steun van ouders). Ook zou de duur van de gift variabel kunnen worden gemaakt, bijvoorbeeld door de gift te beperken tot een bepaalde studiefase (propedeuse, bachelor, master). Ook hier geldt dat zodra de duur van de gift korter is dan de nominale cursusduur, een grotere afhankelijkheid van alternatieve bronnen van inkomen zal optreden. Voorts kan de leeftijdsgrens, om in aanmerking te komen voor de gift, variabel worden gemaakt. Wel betekent het hanteren van een strikte leeftijdsgrens dat de flexibiliteit, alsmede de toegankelijkheid van het hoger onderwijs voor studenten buiten deze leeftijdsgrens, vermindert. Tot slot kan de betaalbaarheid van een giftenstelsel zonder terugbetaling worden beïnvloed door voorwaarden aan de gift te stellen. Om een giftenstelsel zonder terugbetaling voor de samenleving beter betaalbaar te maken, kan een voorwaardelijke gift, bijvoorbeeld via een prestatieprikkel à la de prestatiebeurs, worden verstrekt. Echter, de intentie van een prestatieprikkel is het bevorderen van de doelmatigheid van studenten en niet zozeer de betaalbaarheid van een stelsel van studiefinanciering.

125

Uit het voorgaande blijkt dat een niet-kostendekkend giftenstelsel hoge eisen stelt aan de mogelijkheid tot bijverdienen of aan de afhankelijkheid van de ouders. Een bijverdienregeling voor studenten stelt hen in staat zelf middelen te generen om hun opleiding te bekostigen. Daar staat tegenover dat er grenzen zijn aan de mogelijkheden tot bijverdienen, aangezien de student voldoende tijd moet overhouden om te studeren. Financiële steun van de ouders is alleen mogelijk voor gezinnen waarin de ouders over voldoende inkomen beschikken. Een oplossing van de problemen rond de betaalbaarheid voor de overheid, waarbij toegankelijkheid, flexibiliteit en evenwichtige financiering gewaarborgd blijft, vereist daarom al snel dat aan een giftenstelsel leenelementen worden toegevoegd.

7.2.2 Sociaal leenstelsel Een sociaal leenstelsel biedt een andere oplossing om de toegankelijkheidsproblemen te ondervangen. Een dergelijk stelsel bevat een vangnet voor degenen die een zodanig laag inkomen hebben dat terugbetaling van de studielening bezwaarlijk of zelfs onmogelijk is. Het niet hoeven terugbetalen kan gezien worden als een gift ‘ex post’. Net als bij een normale gift krijgt uiteindelijk de student een deel van zijn studiefinanciering van de overheid, maar nu wordt deze gift niet reeds op voorhand gegeven (‘ex ante’), maar pas als blijkt dat de student na zijn studie over onvoldoende middelen beschikt om zijn studielening te kunnen terugbetalen (‘ex post’).

In een sociaal leenstelsel is de uitvoerbaarheid een aandachtspunt. De uitvoering van een inkomensafhankelijke aflossing is immers minder eenvoudig dan een inkomensonafhankelijke aflossing. Bij een inkomensafhankelijke aflossing dienen niet alleen gegevens over de schuld te worden bijgehouden, maar ook gegevens over het inkomen. De administratielast kan wellicht worden verminderd door de uitvoering van de terugbetaling onder te brengen bij de belastingdienst. De belastingdienst heeft de inkomensgegevens reeds beschikbaar. Een nog belangrijker aandachtspunt in de uitvoering is, hoe om te gaan met internationalisering. In paragraaf 7.3.2 wordt hierop dieper ingegaan. Ook de precieze vormgeving van een sociaal leenstelsel kan van invloed zijn op de gestelde randvoorwaarden. Daarbij moet in een sociaal leenstelsel specifiek aandacht worden besteed aan de hoogte van de aflossingsvrije voet (inkomensdrempel) en de terugbetalingsperiode. De hoogte van de aflossingsvoet en de lengte van de terugbetalingsperiode kunnen van invloed zijn op de toegankelijkheid en de betaalbaarheid van het stelsel. Tot slot is van belang dat het risico voor niet-terugbetalen wordt neergelegd bij de overheid (zie ook hoofdstuk 4).

126

7.2.3 Zuiver leenstelsel Toegankelijkheid is bij een zuiver leenstelsel een relevant aandachtspunt. Uit onderzoek is gebleken dat 27% van de middelbare scholieren en studenten (vooral allochtonen en minima) aangeeft niet te gaan studeren als de studiefinanciering alleen uit een lening bestaat of indien er geen enkele vorm van studiefinanciering is. In beginsel worden bij een dergelijk stelsel de studieleningen onder marktconforme voorwaarden verstrekt. De overheid hoeft daarin geen partij te zijn. De noodzaak studieleningen te sluiten, die (in tegenstelling tot in een sociaal leenstelsel) hoe dan ook moeten worden terugbetaald, verlaagt voor (risico-averse) studenten evenwel de toegankelijkheid tot het hoger onderwijs. De problematiek doet zich uiteraard scherper voelen naarmate de student hogere studiekosten heeft.

Een aantal aspecten zou het knelpunt betreffende de toegankelijkheid kunnen verminderen. Daarbij valt te denken aan de mogelijkheid om studie en werk te combineren. Hiermee wordt tevens tegemoet gekomen aan de leenaversie onder bepaalde studenten en wordt de toegankelijkheid verbeterd. Wel kan deze optie de vereiste studietijd en ook de kwaliteit van het onderwijs negatief beïnvloeden.

Door variaties in de vormgeving kan de overheid de student meer mogelijkheden bieden bij het afsluiten van een studielening. Door het leenbedrag variabel te maken, in de zin dat een student een lening op maat kan afsluiten voor de studie die hij wil volgen, neemt de toegankelijkheid en flexibiliteit toe ten opzichte van de huidige situatie waarin de lening aan een bepaald maximum en een beperkte tijdsduur gebonden is.

Deze elementen verlichten weliswaar de problemen rond de toegankelijkheid in een zuiver leenstelsel enigszins, maar nemen deze niet volledig weg. Bovendien kleven er nadelen aan een ruime bijverdienmogelijkheid. Om het stelsel ook voor lagere inkomens toegankelijk te houden en de leenaversie te ondervangen, zal in het stelsel óf de terugbetaling inkomensafhankelijk moeten worden gemaakt, óf zullen er giftelementen moeten worden ingebouwd. Dit komt dus neer op een sociaal leenstelsel of een combinatiestelsel (met gift- en leenelementen).

127

7.2.4 Combinatiestelsel Uit de analyses van een zuiver leenstelsel en een giftenstelsel wordt duidelijk dat het introduceren van ofwel een giftenelement, dan wel een leenelement, een oplossing kan bieden voor de aandachtspunten in deze stelsels. Daarom is in figuur 18 ook een combinatiestelsel opgenomen.

Bij een zuiver leenstelsel is vooral de toegankelijkheid problematisch, terwijl bij een volledig giftenstelsel de betaalbaarheid voor de overheid het grootste struikelblok is. Door in een giftenstelsel leenelementen te introduceren kan het stelsel beter betaalbaar worden, terwijl wordt voorkomen dat studenten te afhankelijk worden van bijverdienen of van financiële steun van hun ouders. De gemaakte combinatie kan ook de evenwichtige financiering ten goede komen. Anderzijds kan in een leenstelsel de toegankelijkheid worden vergroot door in het stelsel een (inkomensafhankelijke) gift te introduceren. In de verhouding ‘gift’ en ‘lening’ zijn allerlei combinaties mogelijk en verschillende varianten denkbaar. Natuurlijk geldt wel dat hoe groter het aandeel van de gift is ten opzichte van de lening, hoe beter de toegankelijkheid zal zijn. Uiteraard heeft dit vervolgens weer een negatief effect op de betaalbaarheid voor de overheid. Er blijft derhalve te allen tijde een uitruil bestaan tussen toegankelijkheid en de betaalbaarheid van het stelsel voor de overheid.

Binnen een sociaal leenstelsel kunnen natuurlijk ook giftelementen worden geïntroduceerd. Ten opzichte van een combinatiestelsel met een zuiver leenelement, kan in een dergelijk stelsel worden volstaan met een lager giftelement, omdat hierin de toegankelijkheid al wordt aangepakt via de inkomensafhankelijke terugbetaling. Het niet hoeven terugbetalen van (een deel van) de lening kan immers worden gezien als een gift ‘ex post’.

7.3 Ontwikkelingen

In deze paragraaf passeren nog eens de verschillende ontwikkelingen de revue die relevant zijn voor de vormgeving van het stelsel van studiefinanciering. Ook wordt bezien in hoeverre de hiervoor beschreven stelsels deze ontwikkelingen kunnen opvangen. In de taakopdracht is de CUNS ook specifiek gevraagd te letten op deze ontwikkelingen, omdat juist op deze punten het huidige stelsel onder druk kan komen te staan. Uitgangspunt is daarbij niet dat

128

deze ontwikkelingen zich zonder meer zullen voordoen. De vraag is slechts of het studiefinancieringsstelsel op deze ontwikkelingen kan inspelen als deze zich voordoen.

7.3.1 Vraagsturing Een van de ontwikkelingen, die inpasbaar moet zijn in het stelsel van studiefinanciering is vraagsturing. Het stelsel moet de ruimte bieden voor vraagsturing. De gedachte achter vraagsturing is dat naarmate studenten een grotere invloed hebben op de middelen die een instelling krijgt, deze studenten ook hogere eisen kunnen en zullen stellen aan een opleiding bij die instelling. Dit kan ervoor zorgen dat de kwaliteit verbetert en dat de student invulling kan geven aan zijn keuzevrijheid. Vraagsturing kan ook leiden tot een overdaad aan concurrentie en zo de kwaliteit van het aanbod onder druk zetten. Vraagsturing kan betekenen dat hogere kwaliteit in een opleiding zich ook zal weerspiegelen in de prijs van de opleiding. Indien vraagsturing wordt gekoppeld aan een hogere private bijdrage kan dit enerzijds een financiële impuls betekenen, maar anderzijds ook de toegankelijkheid in gevaar brengen.

Aangezien de wijze van financiering van de instellingen in principe los staat van de wijze van studiefinanciering, kunnen in alle stelsels varianten van vraagsturing worden ingebouwd, zowel in een giftenstelsel als in een (sociaal) leenstelsel. Van belang is vooral dat de student waar krijgt voor zijn geld. Als hij een hogere prijs moet betalen voor zijn onderwijs, moet hij ook meer kwaliteit krijgen. Daarom moet het giftendeel niet volledig meeademen met de hoogte van de opleidingskosten. Anders zouden voor het gevoel van de student immers alle opleidingen gratis worden. Daar staat tegenover dat het wel voor een ieder in beginsel mogelijk moet zijn om een opleiding van zijn keuze te volgen. Het leengedeelte moet daarom juist wel mee kunnen ademen met de opleidingskosten. Vraagsturing kan dus beter geaccommodeerd worden in een (sociaal) leenstelsel dan in een giftenstelsel.

7.3.2 Internationalisering De kern van de EU is onder meer te komen tot vrij verkeer van personen en vrije vestiging van burgers binnen de EU. Dit brengt enerzijds met zich mee dat een groeiend aantal EUburgers een studie in Nederland wil volgen en anderzijds dat een groeiend aantal Nederlandse studenten voor (een deel van) hun studie naar het buitenland gaat. Studentenmobiliteit staat hoog op de Europese en nationale politieke wensenlijst, maar de vraag is hoe dit gefaciliteerd kan worden. Geconcludeerd kan worden dat er geen makkelijke oplossing beschikbaar is voor het ‘meeneembaar’ maken van studiefinanciering naar het buitenland en voor de vormgeving

129

van de aanspraak op het Nederlandse stelsel van studiefinanciering van EU-studenten die in Nederland komen studeren.

De CUNS is van mening dat gezocht kan worden naar een systematiek analoog aan die van de fiscaliteit en sociale zekerheid. Nederland heeft met diverse landen belastingverdragen gesloten op grond waarvan dubbele aanslagen van belasting worden voorkomen. Een EUwerknemer die in een EU-land woont en in een ander EU- land werkt, wordt beschermd tegen dubbele he ffing. Óf de rechten en plichten van het 'werkland' worden in acht genomen, óf de rechten en plichten van het 'woonland'. Op het gebied van de sociale zekerheid zijn vergelijkbare afspraken gemaakt om dubbele aanspraak en premieheffing te voorkomen. Een aantal aanspraken op het gebied van sociale zekerheid is ook territoriaal beperkt, omdat ze geënt zijn op de Nederlandse situatie.

De EU kent niet één onderwijsbeleid of één stelsel van studiefinanciering. Als de gedachtegang van de fiscaliteit en de sociale zekerheid toegepast wordt op de studiefinanciering, zou gesteld kunnen worden dat het primaat ligt bij het land waar de student studeert. Voor EU-studenten die in Nederland komen studeren zou dan gelden dat zij (zoals trouwens thans ook het geval is) aanspraak kunnen maken op het Nederlandse stelsel van studiefinanciering. Dat betekent dat bij toename van het segment niet-Nederlandse EUstudenten en gelijkblijvend budgettair volume voor studiefinanciering de beschikbare middelen voor de Nederlandse student afnemen. Dit is het onontkoombare gevolg van de geldende Europeesrechtelijke bepalingen. Wel kan gewerkt worden met anticumulatie- of imputatieregelingen. Bij een anticumulatieregeling heeft een student geen aanspraak op studiefinanciering in Nederland indien deze student in een ander land al aanspraak heeft op studiefinanciering. Bij een imputatieregeling vult Nederland de aanspraak die elders op studiefinanciering bestaat aan tot het niveau van de Nederlandse studiefinanciering.

Toekenning van studiefinanciering aan Nederlandse studenten die in het buitenland gaan studeren, kan betaalbaarheidsproblemen opleveren als dit Europeesrechtelijk niet houdbaar kan worden afgeschermd van vergelijkbare aanspraken die EU-studenten in Nederland kunnen maken op studiefinanciering om daarmee vervolgens in het buitenland te gaan studeren. De CUNS is van mening dat dit risico moeilijk per lidstaat afzonderlijk is in te kapselen. Een regeling op Europees niveau zou hiervoor een oplossing moeten bieden. Het Nederlandse voorzitterschap van de EU in 2004 kan een goede gelegenheid zijn hiervoor

130

initiatieven te ontwikkelen, zeker nu de onderwijsministers in Berlijn in september 2003 reeds hebben aangegeven de vereiste stappen te zullen ondernemen om meeneembare studiefinanciering mogelijk te maken. Vooralsnog vormt het betaalbaarheidcriterium een knelpunt om verdergaande stappen te zetten dan het creëren van een vangnet voor studenten die vanuit Nederland een studie in het buitenland willen volgen. Hierbij kan worden gedacht aan een leenvoorziening. Deze leenvoorziening kan worden afgestemd op de studiesituatie in het buitenland, zodat langs die weg wel flexibiliteit aan de student kan worden geboden.

7.3.3 Bachelor- masterstructuur In hoofdstuk 3 is al geschetst waar het huidige stelsel van studiefinanciering onder druk kan komen te staan vanwege de bachelor- masterstructuur. In feite komt het erop neer dat het huidige stelsel tekort schiet op de punten flexibiliteit en internationalisering. Een nieuw studiefinancieringsstelsel zal deze tekortkomingen moeten kunnen opvangen.

Op het terrein van flexibiliteit moet in een bachelor- masterstructuur het stelsel van studiefinanciering bijvoorbeeld geen extra drempels opwerpen voor studenten die een relatief lang traject door het hoger onderwijs doorlopen, zoals het geval is bij de overgang van een hbo-bachelor naar een wo- master. Dit betekent dat er niet te veel beperkingen aan de duur van de voorziening moeten worden gesteld. Om dergelijke mogelijkheden voor de overheid betaalbaar te houden, kan wel een eventueel giftendeel in duur worden beperkt, maar voor het overige het leendeel worden ingezet.

In een bachelor-masterstructuur moet het voor studenten ook mogelijk zijn om bijvoorbeeld met behoud van rechten een masteropleiding in het buitenland te volgen. De problemen en mogelijke oplossingen rond internationalisering zijn in de vorige subparagraaf al uitgebreid aan de orde geweest.

7.3.4 Kenniseconomie Nederland wil zich profileren als één van de belangrijkste kenniseconomieën binnen de EU. Daartoe is een groeiend aantal hoger opgeleiden gewenst. Nederland heeft in vergelijking met omringende landen minder hoog opgeleiden. Hoewel niet onomstotelijk bewezen is dat studiefinanciering het aangewezen instrument is om meer studenten tot het hoger onderwijs te stimuleren, is het wel een middel dat de toegankelijkheid van het hoger onderwijs bevordert.

131

Het zal, naar valt te verwachten, een belangrijke factor zijn in de ontwikkeling van Nederland als top-kenniseconomie.

Wil het hoger onderwijs een optimale bijdrage leveren aan de transitie naar een kenniseconomie dan moet het hoger onderwijs zo toegankelijk mogelijk zijn tegen een zo hoog mogelijke kwaliteit. In hoofdstuk 5 en opnieuw in paragraaf 7.2 is geconcludeerd dat een giftenstelsel, een sociaal leenstelsel en een combinatiestelsel voldoende mogelijkheden bieden om een optimale toegankelijkheid te waarborgen. Een zuiver leenstelsel schiet hierin tekort, omdat een zuiver leenstelsel voor studenten met ouders met een laag inkomen, de financiële drempel om te studeren te groot kan zijn ongeacht hun talent.

Er zijn bepaalde sectoren, die in de omschakeling naar een kenniseconomie een extra belangrijke rol spelen en waar de vraag naar hoger opgeleiden (vooral bètaopgeleiden en technici) extra nijpend is. In hoofdstuk 3 is geconcludeerd dat studiefinanciering niet het geëigende instrument is om deze specifieke tekorten aan te pakken.

7.4 Conclusies

De CUNS heeft in dit rapport de mogelijkheden verkend voor een nieuw stelsel van studiefinanciering. Getoetst aan een aantal randvoorwaarden en ontwikkelingen, valt de optie van een hogeronderwijsbelasting af vanwege het oordeel van deskundigen over de uitvoerbaarheid gegeven de wet- en regelgeving. Ook een sociaal leenstelsel waarbij het ris ico van niet-terugbetalen gedekt wordt door de studenten zelf valt af. Een verplichte deelname is inherent aan dit stelsel. De nadelen van een verplichte deelname wegen zwaarder dan de voordelen. Verder is ook het afzien van de totstandbrenging van een stelsel van studiefinanciering geen realistische optie.

De enkelvoudige stelsels waarop zou kunnen worden voortgebouwd zijn: een giftenstelsel, een sociaal leenstelsel25 en een zuiver leenstelsel. Al deze stelsels bevatten nog wel in meer of mindere mate punten die bij de precieze invulling van het uiteindelijke stelsel bijzondere

25

Het betreft hier dus een sociaal leenstelsel waarbij het solvabiliteitsrisico van ex-studenten met een laag inkomen wordt gedekt door de overheid. Dit houdt in dat een studenten niet meer terugbetaalt dan dat hij heeft geleend eventueel vermeerderd met een rentecomponent.

132

aandacht behoeven. Dit geldt ook voor een gecombineerd stelsel van een giftenstelsel en een (sociaal) leenstelsel.

De CUNS heeft de relevante aandachtspunten van elk stelsel in beeld gebracht en oplossingsmogelijkheden geschetst. De uiteindelijke waardering van een stelsel hangt af van de precieze invulling ervan. De drie geschetste enkelvoudige stelsels voldoen (afhankelijk van de precieze invulling) aan de gestelde randvoorwaarden. Het rapport biedt een handvat voor het maken van een keuze voor een stelsel van studiefinanciering en de invulling daarvan. De mogelijkheid bestaat daarbij te kiezen voor combinaties van stelsels en om voor verschillende fasen in de studie andere varianten te kiezen. Welke richting het stelsel opgaat, is in hoge mate afhankelijk van de ontwikkelingen. Bepalend is of deze zich daadwerkelijk voordoen en zo ja, in welke mate dit het geval is.

De (verwachte) knelpunten in het huidige stelsel hangen met name samen met de geschetste ontwikkelingen: vraagsturing, internationalisering, bachelor-masterstructuur en kenniseconomie. Indien deze ontwikkelingen zich niet voordoen, kan in beginsel worden voortgebouwd op het huidige stelsel van studiefinanciering. Budgettaire risico’s als gevolg van internationalisering blijven dan vermoedelijk beheersbaar en vraagstukken rond vraagsturing, de invoering van de bachelor- masterstructuur en de kenniseconomie doen zich dan niet, of in mindere mate, voor.

Indien de ontwikkelingen zich wel voordoen, lijkt aanpassing van het huidige stelsel geboden. Voor het opvangen van de budgettaire risico’s van internationalisering en voor het faciliteren van vraagsturing en de bachelor- masterstructuur kan een overgang naar een meer leengeoriënteerd stelsel uitkomst bieden. Een dergelijk stelsel kan flexibel inspelen op deze ontwikkelingen, met beheersbare budgettaire kosten, bijvoorbeeld door de lening mee te laten bewegen met de feitelijke studiekosten en door meer variatie te brengen in de te financieren studieduur. In het huidige stelsel leveren de giftenelementen een belangrijke bijdrage aan de toegankelijkheid van het hoger onderwijs. Afhankelijk van de mate van leenaversie kan de toegankelijkheid naast de toekenning van giften, ook gewaarborgd worden door sociale elementen in te bouwen in de systematiek van terugbetaling van de studielening. De werking van de waarborg is afhankelijk van de invulling van de sociale elementen. Dit kan bijvoorbeeld impliceren een terugbetaling met een percentage van het inkomen en een verruiming van het kwijtscheldingsregime. In feite wordt op die wijze een verschuiving

133

bewerkstelligd van een gift ‘ex ante’ (tijdens de studie) naar een gift ‘ex-post’ (na de studie, als blijkt dat de ex-student over onvoldoende middelen beschikt). Het inbouwen van dergelijke elementen is zowel van belang vanuit sociaal oogpunt als vanuit de ontwikkeling naar een kenniseconomie, omdat er meer hoger opgeleiden nodig zijn.

Zo bezien is er een directe relatie tussen de toekomst van het stelsel van studiefinanciering en andere ontwikkelingen in het hoger onderwijs en in de samenleving. We zullen moeten leren te investeren en te investeren in leren.

134

Literatuurlijst Van den Broek, A., en R. Voeten, Wisselstroom: analyse bèta-instroom 1980-2000, Nijmegen, 2002.

COM, Efficiënt investeren in onderwijs en beroepsopleiding: een dwingende noodzaak voor Europa, Brussel, 2002.

CPB en CHEPS, Higher education reform: Getting the incentives right, Den Haag, 2001.

CPB, De pijlers onder de kenniseconomie: opties voor institutionele vernieuwing, Den Haag, 2002.

CPB, The demand for higher education in the Netherlands, 1950 - '99, Den Haag, 2002.

CPB, An investigation of education finance reform. Graduate taxes and income contingent loans in the Netherlands, Den Haag, 2002.

CPB, Effecten van invoering van een sociaal leenstelsel in het Nederlandse hoger onderwijs, Den Haag, 2003.

Deloitte & Touche Bakkenist, Literatuuronderzoek BOL-SF, Amsterdam, 2002

Felso, F., Verkenning van stimulansen voor het keuzegedrag van leerlingen en studenten, Amsterdam, 2000.

Hochschul-Information-System, Eurostudent 2000, Hannover, 2002.

Hupe, P.L., Het Zoetermeers labyrint, Rotterdam, 1998.

Lehning, P.B., De beleidsagenda 2000. Strijdpunten op het breukvlak van twee eeuwen, Bussum, 2000.

135

Ministerie van OCenW, Student op eigen benen, Zoetermeer, 1991.

Ministerie van OCenW, Studeren zonder grenzen. Studiefinanciering: de basis voor studeren in het buitenland, Zoetermeer, 2000.

Ministerie van OCenW, Normenfolder WSF en WTOS, Zoetermeer, 2002.

Ministerie van OCenW, Begroting 2003, Zoetermeer, 2002.

Ministerie van OCenW, Kerncijfers 1998 – 2002, Zoetermeer, 2003.

Ministerie van OCenW, Studentenmonitor 2002. Studenten in het hoger onderwijs, Zoetermeer, 2003.

Mortelmans, prof. mr. K.J.M., mr. R.H. van Ooik en mr. J.W. van de Gronden, Stelsel van studieleningen - Inventarisatie van Europeesrechtelijke aandachtspunten, Utrecht, 2003

Organisation for economic co-operation and development, Education at a glance. OECD indicators 2002, Parijs, 2002.

RAND Europe, A broad international comparison of student loan systems in ten countries, Leiden, 2003

Schoordijk Instituut, Studiefinanciering goed geregeld? Verkenning beleidsopties ouderbijdrage, Tilburg, 1998.

SEOR, Externe effecten van het hoger onderwijs. Een vooronderzoek, Rotterdam, 2003.

SER, Kenniseconomie eist investeringen in het hoger onderwijs, Den Haag, 2003.

SER, Kennis maken, kennis delen. Naar een innovatiestrategie voor het hoger onderwijs, Den Haag, 2003.

SEO, Leengedrag van studenten in het hoger onderwijs, Amsterdam, 2003.

136

TNS NIPO, Leengedrag studenten, Amsterdam, 2003.

Veldkamp, Studiekeuze van toekomstige studenten. Belangrijke factoren voor de studiekeuze, Amsterdam, 2003.

WSF, Kamerstukken, 1984-1985, 19125, nr. 3.

WSF 2000, Kamerstukken II 1999 - 2000, 26 873, nr. 3.

137