SISTEM PERENCANAAN PEMBANGUNAN PEMERINTAH FEDERAL AMERIKA SERIKAT
Penulis adalah Direktur pasca Pengembangan Kawasan Khusus danTertinggal Bappenas,.iuga mengajar di Program Sar.jana Studi Pembangunan lTB. Email:
[email protected]
Undang*undang Kinerja (TheGoverndanHasilPemerintah mentPerformonce and Result Act,GPRA) ditetapkanpadatahun 1993.UU ini merupakan upayaDPRdan pemerintah ASuntuk mewujudkanbirokrasi yanglebihaktif,akuntabeldan efisien. Untukmelaksanakan UU ini,Officeof Management ond Budget (OMBya ) n gd i tu g a skan untukmemantau pelaksanaan UU itu mengeluarkan PanduanPreparation andSubmission of Strategic Plans,AnnuaI PerformancePIans,ondAnnual programperforrn ance R e p o r t sP. a n d u a ni n i s e j a kd i s u s u ns e g e r as e t e l a hG p R A d i u n d a n g kadna nte rusdisem pur nakan, yangter akhir dengan OMBCircularNo.A-11 Part6yangditetapkanpadatahun2002.
Artikelini mengulas isiPanduan tersebut, denganmemberi tekananpadabeberapa pentingyangrelevan ketentuan dengan apayangsekarang sedang dipikirkan olehberbagai piha( sejalan dengankeluarnya UUNo 17/2003tentangKeuangan Negara.
2 B - P"r.n."r"an Pembangunan No. 32l Juli- Seprember 2003
PENGANTAR Dalam sistemperencanaan pembangunanPemerintahFederalAS, adatiga dokumen yang harus dibuat oleh setiap instansi pemerintah pusat, yaitu rencanastrategis(strategic plan), rencana kinerja tahunan (annual perforrnAnceplan), dan laporan kinerja tahunan (annual ?rogram perforrnancereport). Ketiga dokumen ini mencerminkan proses perencanaan,pelaksanaanprogram dan pelaporan Qtlanning program execution,and reporting). Rencana-rencana dan laporanini dibuat untuk digunakanoleh setiapinstansidalam . melaksanakankegiatan dan program pemerintah pusat; oleh Presidendan DPR (Congress) untuk merumuskan keputusan mengenai kebijakan dan program serta untuk mengawasi (ouersight)pelaksanaanprogram instansi federal; dan oleh masyarakatumum (thepublic) untuk sumber informasi mengenai tujuan, hasil pembangunan serta anggaran yang digunakan agar rakyat pun dapat memantau dan memberikan usulan mengenaikegiatan/ pelayananyang menjadi haknya. Oleh GPRA tersebut, setiap instansi diharuskan menyampaikan rencana strategis, rencana kinerja tahunan dan laporan pencapaian kinerja tahunan kepada Presiden dan DPR sesuaidenganpanduan yang dibuat oleh OMB. Semuainstansifederal,termasuk perusahaanpemerintah harus menyusun ke tiga dokumen rencanadan laporan tersebut, kecuali CIA dan instansi dengan anggarantahunan kurang dari US$20 juta,
RENCANA STRATEGIS Suaturencanastrategissetidak-tidaknyamengandungunsur-unsurberikut: pernyataan misi, tujuan dan sasaranumum (generalgoalsand objectiues),uraian mengenai cara dan strategi (meansand snategie) yang akan digunakan untuk mencapai tujuan dan sasaran tersebut,uraian mengenaihubungan antara tujuan dan sasarandalam rencanastrategis dengantujuan kinerja Qterformance goal) dalamrencanakinerja tahunan, identifikasi faktorfaktor kunci yang dapatmempengaruhipencapaiantujuan dan sasaran,dan uraianmengenai evaluasiprogram yang akan dilakukan. Pernyataanmisi harus disebutkan guna mengetahui apa yang menjadi tugas dan tanggungjawab suatu instansi.Misi harus ditulis secarasingkat dan memberi gambaran mengenaitujuan yang akan dicapaioleh instansiybs. '
Suatu rencana strategisharus mengandung satu atau beberapatujuan umum. Pengungkapantujuan-tujuan ini harus sedemikianrupa sehinggadapat menunjukkan bagaimanapenilaian terhadappencapaiantujuan'dapat dilakukan. Tirjuan umum perlu dinyatakan dalam pengertian yang kuantitatif dan dapat langsungdiukur (in directly measurableterms.) Contoh tujuan yang bersifatkuantitatif/dapatdiukur langsungadalah: -
Tirj"h puluh persendari rumah tanggaakanmemiliki rumah sendiripadatahun 2010.
-
Tingkat pendidikan tamatan SD dari anak-anakyang ikut sertadalam program Sure I,earn akan sama atau lebih baik dari tingkat pendidikan anak-anakseusiapada umumnya.
PerencanaanPcmbangunanNo. 32l Juli - Scprcmber2003 -
2!
Gedung kongresAmerika Serikat
teknologi,dan berbagaisumber Suaturencanaitrategisharusmenguraikanproses,carapengelolaan, 'Means and strategieiini meliputi: (a) proses dayayangakan digunakan untuk mencapaitujuan umum. operasional, sepertimetodaatauprosedurkerja,jumlah staf,perubahantanggungjawabuntuk pekerjaanpekerjaantertentu,dsb.;(b) keahlianstafdanpengembangannya, penggunaanteknik-teknikpelaksanaan program; dan (c) sumber-sumberdayayang akan dikerahkan,sepertianggaran,modal, informasi,dan lain-lain. Suaturencanastrategisharusmenguraikanhubunganantaratujuan umum dalamrencanastrategis dan tujuan kinerja (dan indikator) dalam rencanakinerja tahunan. Rencanastrategisjuga perlu mengidentifikasifaktor-faktor yang dapat mempengaruhipencapaiantujuan. Jika faktor pokok tidak bisadikenali, maka suatupernyataantentanghal itu harusdisebutkandalam rencanastrategis. Suaturencanastrategisperlu menguraikanmetoda evaluasiprogram setelahselesaidilaksanakan. Rencanastrategisjuga menguraikanbagaimanahasil evaluasiprogram sebelumnyadigunakan dalam menyiapkanrencana.Jika evaluasiprogram tidak dijadwalkandalam periodewaktu yang dicakup oleh rencana,maka hal itu harusdiielaskan.
Format Rencana Tidak ada format spesifikyang ditentukan untuk penyusunanrencanastrategisini. Namun suatu rencanastrategisdiharapkanlengkap,berisi semuaunsur-unsurrencanayang diperlukan. Hal-hal lain dapatditambahkanoleh instansiybs.Pernyataan visi dan nilai-nilai atauprinsip-prinsipyangdipedomani dapat ditambahkandalam suatu rencanastrategis.Pernyataanvisi harus dikaitkan denganpernyataan misi instansi.Reformasimanajemeninternal yang akan dilakukan oleh instansiybs. juga dapat
3 0 - PerencanaanPembangunanNo. 32l Juli - Scptenber 2003
ditambahkandalam rencanastrategis. Suatu instansi dapat menguraikan resiko penting yang mengancam pencapaiantujuan yang ditetapkan. Resikoini berkaitandengan operasidan fungsi internal suatu instansi,yang berbedadan terpisahdari faktor eksternal.Rencanastrategisperlu menguraikantindakan yang akan diambil dalam mengurangiresikoitu. Program lintas sektor yang dikerjakan oleh beberapainstansi untuk mencapaitujuan bersama dapat diuraikan dalam rencanastrategis.Setiapinstansiperlu melakukan koordinasidengan instansi lain yang melaksanakan program lintas sektor.Koordinasiantar instansiini perlu dilakukan padatahap penyiapanrencanastrategis.Instansiyang mempunyaitanggungjawab sebagaikoordinator untuk program tertentu harusditentukan terlebih dahulu. Suatu rencanastrategisdapat menguraikan perspektif atau penilaian terhadap keadaanekonomi, sosial,demografis,lingkungan internasionalataukondisi-kondisi lain yang berkaitandenganmisi instansi ybs. Selanjutnya tindakan penanggulanganseandainyaada faktor eksternalyang akan mempengaruhi pencapaiantujuan juga perlu disebutkan.
Ketentuan Lain-lain Suatu rencana strategisharus meliputi sedikitnya enam tahun: tahun anggaransaat rencana disampaikandan sedikitnyalima tahun anggaranselanjutnya.Suatu rencanastrategisharus ditinjau kembali dan dibaharui setiap tiga tahun. Ketika menyiapkan suatu rencana strategis,setiap instansi harus mengkonsultasikannyadengan DPR serta meminta pertimbangan atau pandangandari pihak-pihak lain yang terkait dan berpotensi mempengaruhi rencana.Konsultasi ini dan pandanganyang berbedadengan yang dianut instansi ybs. harus dinyatakan dalam rencanastrategis. Rencanastrategisdisampaikanke DPR oleh pimpinan instansiybs. Suratpengirimanitu ditujukan kepadaDPR, Presidendan Direktur OMB. Rencanastrategisjuga disampaikankepadakomisi-komisi yang relevandi DPR. Dalam surat penyampaianrencanastrategisitu diuraikan juga proseskonsultasi yang dilakukan dan pandanganyang berbedayang ditemui atasapa yang ditulis sebelumnyadalam rencanastrategis.Penjelasanmengenaipandanganyang berbedaini tidak mencantumkansiapaatau kelompok mana yang mempunyai pandangan berbedatersebut. Dengan keharusanmenyebutkan pandanganyang berbedadan alasanmengapahal itu tidak diakomodasi dalam rencanamembuat suatu instansiharus mempertimbangkanrencanaalternatifyang mungkin lebih efektif. Penyiapanrencanastrategisadalahtugaspemerintah,dan oleh karenaitu harusdibuat oleh karyawan pemerintah pusat, tidak boleh diborongkan kepadakonsultan. Namun, dalam menyiapkanrencana, setiapinstansidapatdibantu oleh pihak ke tiga. Peranmerekadapatmeliputi mengumpulkaninformasi, ataumembantu dalam aspekpresentasirencana. melaksanakanstudi, menganalisa,atau mengevaluasi, Surat pengiriman rencanastrategisperlu menyebutkanperan dan uraian ringkas tentang kontribusi phak ke tiga itu dalam menyiapkanrencana. Rencanastrategisadalahdokumen publik; oleh sebabitu masyarakatharusmudah mendapatkannya. Setiapinstansiperlu menempatkanrencanastrategisnyapada websitenya,atau dengancara-caralain. Jika adapermintaandarimasyarakatumum, rencanastrategisharusdapat disediakanwalaupundengan biaya. Pengenaanbiaya tentunya tidak untuk meningkatkan kesejahteraankaryawan. Setiapinstansidapat membuat penyesuaiankecil pada rencanastrategisnyamendahului periode
PerencanaanPembangunanNo. 32l Juli - Scptcmber2003' -
3 1
tiga tahunanyangditetapkan.Penyesuaian itu dapatmeliputi perubahansasaran hasilatautujuan umum, caradan strategiyangdigunakanuntuk mencapaitujuan itu, faktor eksternalkunci, ataujadwal evaluasi program. Penyesuaian itu dijadikan satu denganrencanatahunan namun dibuat terpisah,dan mudah ditemukan.Hanya penyesuaian kecil-kecilanyangdapatdilakukan,bukan keseluruhanrencanastrategis.
RENCANA TAHUNAN GPRA menyebutkanbahwa OMB bertugasmembuat setiapinstansimenyusunrencana(kinerja) tahunan. Padasetiaptahun anggaran,setiapinstansiharusmenyiapkandua rencanatahunan: rencana tahunan awal, yang sekaligusmemuat usulan anggaran;dan rencanaakhir yang memuat kebijakan, kinerja dan anggaranyang sudahditetapkan. Suaturencanatahunan memuat unsur-unsurpokok tujuan kinerja (performance goal) danindikator kinerja (petformance indicator);uraiantentangprosespelaksanaan programsepertijumlah staf teknologi, anggaran,barangmodal, informasi,dan sumberdayalain yang dikerahkanuntuk mencapaitujuan itu; dan uraian mengenaicaramemverifikasidan menilai kinerja secaraterukur. Selainitu, perlu ditambahkan: uraian tentangrevisipada rencanastrategisyang dilakukan; uraian mengenaitindakan yang dilakukan untuk mengatasiketidaklengkapaninformasi mengenaikinerja program, uraianjangkawaktu dan sumber dayayang diperlukan untuk menyelesaikanhasil yang tidak mencapaitarget;studi-studiyang terkait dengankinerja;dan permintaanuntuk mengurangipersyaratanadministratifjika adaguna kemudahan pelaksanaanprogram. Rencanatahunan harus menyebutkan tujuan kinerja. Tirjuan kinerja ini bersifat dapat dinilai ketercapaiannya.Penyebutantujuan kinerja ini untuk menginformasikankepadaPresiden,DPR dan kepadamasyarakatluas mengenaitingkat pencapaianyang diinginkan dari program dan proyek yang akan dilakukan.Jika sasarandan cara penilaian bersifatkualitatif maka itu harus denganpersetujuan OMB, agartidak terjadi pertanggungjawaban yang artifisial.Suatu instansidapat tidak menyebutkan tujuan kinerja dari suatuprogram dalam rencanacapaiantahunannyakarenadigabungkandenganprogram lain, namun hal itu juga harus denganpersetujuanOMB. Tirjuan dan indikator kinerja harusmenunjukkan kaitannyadenganprogramyang dilakukan instansi lain jika ada; dapat digunakan untuk mengarahkandan mengatur bagaimanaprogram dilaksanakan; dan, dapat dilaksanakandalam jangka waktu 12 bulan (mulai 1 Oktober - sampai30 September). Hubungan denganrencanastrategisharus disebutkandalam rencanatahunan, ini berarti tujuan dan indikator dalam rencanatahunan harus didasarkanpada tujuan umum dalam rencanastrategis instansi. Setiap instansi yang mempunyai program pemberian bantuan atau subsidi kepada sekelompk masyarakattertentu perlu menjelaskanbagaimanaperubahananggaranuntuk program ini mempengaruhi jumlah orang yang ikut sertadalam program tersebutdan perubahanbesarnyabantuan/subsidiyang diberikan. Reformasimanajemenyang akandilakukanoleh suatuinstansijuga harustercakupdalam rencana tahunan, misalnyauntuk menyelesaikanpermasalahan yang sulit, atau yang berpotensimenghalangil merintangi tercapainyatujuan program. Suatu rencanatahunan perlu mengidentifikasiprogram arau aktivitasyang dikerjakanoleh instansilain untuk mencapaisasaranatau rujuan umum yang sama. Rencanatahunan harus menguraikanbagaimanasuatu instansi akan mencapaitujuannya, dan juga mengidentifikasiberbagaisumber daya, keahlian, teknologi, dan prosesyang diperlukan. Cara tersebutmeliputi: prosesoperasional,sepertiperubahandalam metode kerja,penyesuaianjumlah dan
32
-
Prrrn ^n m PembangunanNo. 32l Juli - Seprember2003
kemampuanpekerja,dan pergeseran tanggungjawabuntuk tugastertentu;sertapenggunaan teknologi, modal,informasi,dan sumberdayalain. Upayasuatuinstansiuntuk mencapaikinerjayangditetapkan sepertiperaturandan pendekatanyang akan dilakukan juga perlu disebutkan. Kinerjarencanatahunanharusmenunjukkanbagaimanasuatuinstansiakanmemverifikasiinformasi mengenaikinerja program yang telah dilaksanakan. Jika digunakan ukuran yang bersifatkualitatif, maka hal itu harussepersetujuan OMB. Bagaimanamengukur kinerja yang demikian harusdiuraikan secaraakurat. Perubahanrencanaakhir hanyadapatdilakukanjika hal itu merupakankeputusanDPR, ataujika ada kejadian penting yang tidak diantisip'asi,atau informasi baru mengenaikinerja mengharuskan dilakukannyaperubahan. Setiapaktivitasprogramdalam RencanaAnggaranBiayasuatuinstansiharusmenyebutkantujuan dan kinerja yang akandicapaidalam rencanatahunan. Sehubungandenganhal itu, mulai tahun anggaran 2004, OMB akan mengupayakankesesuaianyang lebih besarlagi ^ntara anggarandan kinerja setiap instansi.l Untuk itu akan dilakukan restrukturisasiformat RencanaAnggaran Belanja sehingga mencerminkankaitan yang erat antarakinerja dan anggaran. identifikasi faktor eksternalkunci tidak mutlak harusada dalam suatu rencanatahunan. Namun setiapinstansidapatmenambahkaninformasi mengenaifaktor-faktor eksternaldalam rencanatahunannya yang berdampaksecaralangsungpada pencapaiansasarandalam tahun anggaranyang direncanakan. Informasi ini haruskonsistendenganidentifikasifaktor eksternaldalam perencanaanstrategis. Sepertihalnyadenganrencanastrategis,setiapinstansimempunyaifleksibilitasdalammenentukan lingkup, tingkat kedetilan,dan format rencanatahunan. Setiapinstansiharus menyediakaninformasi serincimungkin bagipihak-pihakyangingin mengetahuilebih lanjut mengenairencanatahunaninstansi tersebut.
lntegrasi danKinerja Anggaran PemerintahanPresidenBush meneruskanreformasibirokrasi yang dilakukan Presiden-presiden janjinyakepadarakyat sebelumnyadenganmenetapkanLima AgendaManajemenPresiden,sebagaimana Amerika yang ia ucapkan dalam kampanye pemilihan presiden.Agenda itu meliputi: peningkatan kemampuanPNS; penerapansistemlelangsecarakompetitif; peningkatankinerja keuangan;perluasan penggunaane-government;dan pengintegrasiankinerja dan anggaran. Untuk memantauapakahAgenda ManajemenPresidenini sudahdilaksanakan,OMB membuat kartu catatanatauscorecard? yang menunjukkan statusdan kemajuanpencapaiansemuainstansiataske (disebut Suatu pencapaianyang baik lima prakarsatersebut ExecutiueBraruchManagementScorecard). diberi bulatan warna hijau, sedangkanyang sedangberwarnakuning, dan yang tidak ada pencapaian yang berarti diberi warnamerah.Karenadiharapkansetiapinstansimenunjukkanpencapaianyangbaik (warnahijau), maka upayapenerapanAgendaPresidenini disebutsebagai"Getting to GreenAgenda". Standardyang dipakai untuk penilaian disebutkansecarajelas.Misalnya r.rntukinisiatif ke lima, standarduntuk mencapaistatus"hijau" adalah:(1) adanyaketerpaduanantararencana,pelaksanaan
r)
Saat ini OMB sedang membuac penilaian efektiviras dari sekitar 20 persen dari seluruh program Pemerintah Federal. Jumlah program yang akan dinilai akan semakin banyak di tahun-tahun mendatang.
,)
Hal ini mengingatkan pada konsep Balanced Scorecard Norton dan Kaplan yang banyak diterapkan di pcrusahaan swasta.
Perencanaan 2003 Pembangrrnan No.32lJuli - Seprember
33
Gedune Putih Amerika Serikat.
dan monitoring; terumuskannyatujuan, sasarandan targetsecararasionaldan terukur; adanyapengarahan antarasemua semuasumberdayayangadauntuk mencapaitujuan yangditetapkan;adanyakesepadanan biayayangdikeluarkan (full co*) untuk melaksanakanprogram denganhasilnya;dan adanyapenilaian l yang analitismengenaiefektivitaspelaksanaan program.
f* LAPoRAN KINERJATAHUNAN "'i GPRA menetapkanbahwasetiapinstansihirus membuat laporankinerja tahunan (dikenalsebagai Reportto the President).Laporan tahupan ini memberikan informasi mengenaipencapaianaktual dalam mencapaitujuan dan sasarankinerja yang ditetapkan dalam rencanastrategisdan dalam rencanatahunan. Laporantahunah ini meliputi informasikineja instansiselamabeberapatahun,yaitu capaianuntuk tahun anggaranyang bersangkutanditambah capaianuntuk tiga tahun sebelumnya,sehinggadapat diketahui ada/tidaknyapeningkatanpencapaian.Laporan kinerja ini dapatdijadikan satu denganlaporan akuntabilitas (AccountabilityReport yang dipersyaratkanoleh UU lain). Isi dari laporankinerja tahunanadalah:perbandinganantarapencapaianaktualdengantargetyang ditetapkandalam rencanatahunan,penjelasanmengenaiketidaktercapaian suatutargetjika ada,uraian rnengenairencanauntuk mencapaitargetyang belum tercapaiatau tindakan yang harusdilakukan jika targetyang ditetapkanternyatatidak mungkin dicapai,penjelasanmengenaiinformasiyang tidak dapat diperolehuntuk mengukur kinerja. ''
SedapPimpinan instansiharusmengirimkanlaporantahunanitu kepadaPresidendan DPR dalam waktu 150 hari setelahtahun anggaranberakhir3.Laporantahunanharusdapatdiperolehpublik dengan mudah.
'
r) .
Mengenai waktu penyampaian laporan ini ada indikasi unruk dipercepat sehinggahanya 45 hari serelahtahun anggaranberahir. Uji coba untuk ini tengahdilakukan.
No. 32l Juli - Seprember 2003 5 4 - Prr.n. n anPembangunan
PENUTUP Sistemperencanaan pemerintahFederalAS bukanlahsistemyang sudahsempurna.DPR, Presiden dan OMB terus-menerusmemperbaikisistemperencanaanpembangunanini. Sebagai.orrtoh, DPR menugaskanGAO (GeneralAccountingOfrtt) untuk mengevaluasirencana-rencana strategisyang dibuat oleh beberapainstansi.Hasilnya, ternyatatidak semuainstansi mengikuti panduan yang dibuat oleh OMB. Hasil evaluasiini diserahkankepadaKongresuntuk digunakandalamprosespenyetujuanusulan anggaranyang diajukan.a Pengamatanterhadapprosesdan hasil perencanaanpemerintah tingkat Federaldi negaraAmerika Serikat ini menyimpulkan bahwa sistem yang baik tidak dapat diperoleh dengan sekali menyusun ketentuan, sekalipun ketentuan itu dianggap lengkap pada saat ditentukan. Berbagaiterobosan terus menerusharusdilakukan untuk mendekatkanharapandenganhasil. Harapan agarpemerintah akuntabel dan memberikan nilai yang berarti bagi ralcyat,seimbangdenganpajak dan kepercayaanyang diberikan, harus dipenuhi melalui perencanaanyang dinamis, penentuantujuan, sasaran,rargetdan pemilihan kegiatanyang sistematisdan terukur; sertasebandingdengansumber dayayangdikeluarkan. Jika ddak, maka setiap instansi perlu mawas diri, sebagaimanadikatakan oleh PresidenBush: IVeutill continuetofocus on gettingresults not forn federalspending.Afederalprogram'smeasureof success,is its size, but the ualueit deliuers.And my budgetwillfocus on this goal in a netaand important taa!. Iffedral progrdrnscannot sltou resuhl they should be ouerltauled,or raired. (The BudgetMesnge of the President).
a)
Dalam laporan evaluasiyang disampaikan kepada Kongres, GAO menyertakan tanggapandari instansi ybs. arro kesimpulan-kesimpulan GAO. Tanggapaninstansi-instansiini umumnya mengakui kekuranganyang ada dan akan melakukan perbaikan dalam prosespenyusunan rencanatahap berikutnya.
Perencanaan PembangunanNo. 32l Juli - Scptembe, 2OOS -
35
