SBV -verkenning Toezicht en Handhaving Eindrapport

SBV -verkenning Toezicht en Handhaving Eindrapport

Ministerie van Veiligheid en Justitie Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Datum Status

9-9-2010 Eindversie SBV

Eindversie SBV | SBV -verkenning Toezicht en Handhaving ; Eindrapport |

INHOUDOPGAVE 1

INLEIDING.................................................................................................... 3 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

2

TOEZICHT EN HANDHAVING, DE CIJFERS. ................................ 4 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8

3

INLEIDING .................................................................................................... 9 TOEZICHT EN HANDHAVING: EEN VAK?! ................................................... 9 GEMEENTE: DE INVULLING VAN TOEZICHT EN HANDHAVING ................. 10 BOA-BELEID ............................................................................................... 11 POLITIE ALS PARTNER IN VEILIGHEID EN LEEFBAARHEID ....................... 13 PARTICULIERE SECTOR ............................................................................. 14 TOEKOMST ................................................................................................. 14

CONCLUSIES .............................................................................................. 15 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7

5

INLEIDING / METHODE ................................................................................ 4 GEMEENTELIJK BELEID ................................................................................ 4 BUDGET EN CAPACITEIT .............................................................................. 5 KWALITEITSEISEN ....................................................................................... 5 AFSPRAKEN OM EN POLITIE....................................................................... 6 EXTERNE INHUUR ........................................................................................ 6 TOEKOMSTVERWACHTING ........................................................................... 7 CONCLUSIES UIT KWANTITATIEF ONDERZOEK K+V ................................ 7

TOEZICHT EN HANDHAVING, VERDIEPING............................... 9 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7

4

AANLEIDING................................................................................................. 3 PROBLEEMSTELLING/ONDERZOEKSVRAAG ................................................ 3 WERKWIJZE ................................................................................................. 3 BEGRIPPEN/DEFINITIES .............................................................................. 3 LEESWIJZER ................................................................................................. 3

INLEIDING .................................................................................................. 15 POSITIONERING IN HET LOKALE VEILIGHEIDSBELEID............................. 15 PROFESSIONALISERING ............................................................................ 15 INTEGRALITEIT .......................................................................................... 16 STRATEGISCHE EN OPERATIONELE SAMENWERKING .............................. 16 REGIONALISERING .................................................................................... 16 PRIVATE INZET .......................................................................................... 17

VOORUITBLIK & AANBEVELINGEN............................................... 18 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8

INLEIDING .................................................................................................. 18 GROEI ........................................................................................................ 18 INTEGRALITEIT .......................................................................................... 18 ZEGGENSCHAP OVER DE INZET VAN BOA’S ............................................. 18 INFORMATIEDELING .................................................................................. 19 REGIONALISERING .................................................................................... 19 PROFESSIONALISERING ............................................................................ 20 PRIVATE INZET .......................................................................................... 21

BIJLAGE I RESPONDENTENLIJST: WERKBEZOEKEN EN GESPREKKEN .................................................................................................... 22 BIJLAGE II RAPPORT KPLUSV ORGANISATIE ADVIES ............ 23

Pagina 2 van 23


1

Inleiding

1.1 Aanleiding Gemeenten zetten toezichthouders en handhavers in ter bevordering van de veiligheid en de leefbaarheid in de openbare ruimte. Over deze inzet bestaan verschillende beelden, zowel wat de omvang als de samenstelling betreft. De indruk bestaat dat de inzet groeit door ontwikkelingen bij de politie, zoals bezuinigingen en prioritering van taken. Ook wordt verondersteld dat gemeenten voor toezicht en handhaving vaak een beroep doen op de particuliere sector. Het Strategisch Beraad Veiligheid (SBV), gevormd door de VNG en de ministers van BZK en Justitie, heeft behoefte aan informatie over de inzet van toezichthouders en handhavers door de gemeenten, mede om het beleid voor de toekomst te kunnen bepalen. 1.2 Probleemstelling/Onderzoeksvraag Het SBV heeft gevraagd om te onderzoeken hoe de inzet van toezichthouders, buitengewoon opsporingsambtenaren en private partijen, mede in relatie tot de inzet van de politie, in het lokale veiligheidsdomein er in de komende periode uit kan zien. 1.3 Werkwijze Om de vraag van het SBV te kunnen beantwoorden is eerst de huidige situatie verkend. Deze kwantitatieve verkenning is uitgevoerd door KplusV organisatie-advies. Om de resultaten daarvan beter te kunnen duiden, is een aantal gemeenten bezocht. Ook zijn gesprekken gevoerd met enkele betrokken organisaties en deskundigen.

1.4 Begrippen/definities Bij veiligheid en leefbaarheid in de openbare ruimte gaat het om onderwerpen die samenhangen met sociale veiligheid, overlast en verloedering. De termen toezichthouder en handhaver worden in de praktijk verschillend uitgelegd. In dit rapport wordt ervan uitgegaan dat een toezichthouder geen opsporingsbevoegdheden heeft. Een toezichthouder signaleert problemen (oog-en oorfunctie), verleent service en spreekt burgers zonodig aan op gedrag en neemt contact op met de verantwoordelijke instanties. Een toezichthouder heeft geen andere bevoegdheden dan een burger. Waar in dit rapport wordt gesproken over handhaver wordt gedoeld op een buitengewoon opsporingsambtenaar als bedoeld in artikel 142 van het Wetboek van Strafrecht. Hij beschikt over beperkte opsporingsbevoegdheid en hem kunnen ook politiebevoegdheden of geweldsmiddelen zijn toegekend. 1.5 Leeswijzer Hoofdstuk 2 geeft zicht op de resultaten van het kwantitatieve onderzoek. Hoofdstuk 3 bevat een weergave van de bevindingen van de gesprekken. In hoofdstuk 4 staan de conclusies die uit het kwantitatief onderzoek en de verdiepende gesprekken worden getrokken. Hoofdstuk 5 schetst een beeld van een mogelijke toekomst, waarbij ook aanbevelingen worden gedaan. Pagina 3 van 23


2

Toezicht en handhaving, de cijfers.

2.1 Inleiding / methode Het onderzoek naar de kwantitatieve gegevens is gegund aan het bureau ‘KplusV organisatieadvies’ met de onderzoeksvraag: hoe ziet binnen gemeenten toezicht op en handhaving van veiligheid en leefbaarheid in de openbare ruimte er in de praktijk uit? Het onderzoek bestond uit een internetvragenlijst die is aangeboden aan de relevante contactpersonen van alle 431 gemeenten. 260 gemeenten hebben de vragenlijst ingevuld, een respons van 60%. Zowel naar grootte1 als naar stedelijkheidsfactor2 zijn de gemeenten goed verdeeld waardoor betrouwbare uitspraken kunnen worden gedaan. Hieronder geven wij de belangrijkste resultaten weer van dit onderzoek. Daarnaast hebben wij zelf een extrapolatie gemaakt van de capaciteit van toezicht en handhaving en van het aantal extern ingehuurde toezichthouders en handhavers. Omdat de spreiding van de capaciteit te groot is, is deze extrapolatie statistisch niet verantwoord. Omdat het wel een beeld geeft van de totale capaciteit hebben wij ervoor gekozen om deze berekeningen toch zelf te maken. Ook de tussenconclusie is door ons samengesteld en niet door KplusV.3 2.2 Gemeentelijk beleid Veiligheidsplannen 81% van de gemeenten heeft een integraal veiligheidsplan. Dit komt exact overeen met de Monitor bestuursakkoord 2009 van de VNG. 60% heeft een uitvoeringsplan toezicht en handhaving. Meer verstedelijkte gemeenten beschikken vaker over een uitvoeringsplan dan weinig verstedelijkte gemeenten. Weinig verstedelijkte gemeenten geven vaker aan dat toezicht en handhaving in de openbare ruimte onderdeel uitmaakt van het algemene gemeentelijke toezicht en handhavingsbeleid. In meer verstedelijkte gemeente is het een apart beleidsthema. Thema’s voor toezicht en handhaving Gemeenten zetten hun toezicht en handhavingcapaciteit vooral in voor leefbaarheid en overlast. Een uitzondering hierop is de inzet bij parkeerovertredingen. Top 5 toezicht

Top 5 handhaving

Top 3 geen toezicht en

1

evenementen 84%

parkeerovertredingen 80%

fietsendiefstal 64%

2

zwerfafval 78%

zwerfafval 74%

agressie en geweld in openbare

handhaving

ruimte 59% 3

jongeren overlast 72%

evenementen 73%

4

hondenpoep 71%

hondenpoep 67%

5

overlast omwonenden 63%

jongeren overlast 57%

1 2 3

openbaardronkenschap 58%

Gemeten naar aantal inwoners op basis van CBS cijfers Gemeten naar aantal adressen per km2 op basis van CBS cijfers. Voor de complete resultaten verwijzen we kortheidshalve naar het rapport van KplusV Pagina 4 van 23


2.3 Budget en capaciteit De vragen naar budget en capaciteit die gemeenten inzetten op toezicht en handhaving in de openbare ruimte worden zeer wisselend beantwoord. Hoe stedelijker des te meer budget er wordt uitgegeven. Onderstaande tabel geeft het gemiddelde budget van gemeenten aan naar stedelijkheid (1 is zeer stedelijk; 5 is niet stedelijk). 1

2

3

4

5

N = 4 van 12

N = 18 van 62

N = 26 van 83

N = 57 van 155

N = 27 van 128

€11.687.500

€1.195.540

€700.009

€392.345

€65.066

Ook wat betreft de capaciteit is het duidelijk dat stedelijke gemeenten meer inzet hebben dan niet-stedelijke gemeenten. Ruim 70% van de capaciteit zit bij 20% stedelijke gemeenten (categorie 1 en 2). 1

2

3

4

N = 10 van 12

N = 37 van 62

N = 51 van 83

N = 74 van 155

5 N = 41 van 128

129.5 fte

18.47 fte

5.64 fte

2.36 fte

2.1 fte

41.6%

30.7%

12.5%

9.8%

5.4%

Naast een toename naar mate van stedelijkheid is er ook een toename naar mate van gemeentegrootte. Een gecombineerde tabel laat zien dat er een trend (niet significant) is te zien die er op wijst dat hoe groter en hoe stedelijker des te meer fte beschikbaar is voor toezicht en handhaving.4 Gemiddeld aantal fte.

Grootte

Stedelijkheid

<5000

5.000 5 Niet stedelijk

1,00

n

10.000

20.000

20.000 n

50.000

50.000 n

100.000

1,14

7

1,63

16

2,40

15

1,00

4

2,08

24

2,41

1,56

9

4,32

2 Sterk stedelijk 1 Zeer sterk stedelijk

4 Weinig stedelijk 3 Matig stedelijk

2

10.000 n

100.000 n

250.000

n

15,00

1

44

7,00

1

12,00

1

34

19,33

6

13,00

2

3,88

16

21,25

12

42,78

9

1,00

1

18,25

4

54,50

2

>250.000

Om een indicatie te geven van de totale capaciteit5, hebben BZK, Justitie en VNG de cijfers van KplusV geëxtrapoleerd. De totale capaciteit voor toezicht en handhaving ligt bij de gemeenten rond de 4200 fte. Ter illustratie: de politie heeft 26.169 fte beschikbaar voor handhaving en noodhulp. 2.4 Kwaliteitseisen De kwaliteitseisen, die gemeenten aan eigen toezichthouders zonder handhavingbevoegdheden stellen, zijn hoofdzakelijk: vaardigheden (82%) opleidingsniveau (75%) een verklaring omtrent gedrag (68%) een specifieke opleiding (58%) De aanvullende kwaliteitseisen die gemeenten stellen aan handhavers bovenop de wettelijke vereisten – zijn de volgende: eisen aan het bijhouden en opfrissen van kennis (56%) 4 5

Deze tabel is gecorrigeerd voor categorie weet niet en categorie 0 fte. Extrapolatie naar de totale capaciteit bij gemeenten is statistisch gezien niet verantwoord op basis van deze gegevens omdat de spreiding van de cijfers niet alleen tussen categorieën maar ook binnen de categorieën te groot is. Pagina 5 van 23

370,67

n

3


-

een specifieke aanvullende opleiding, naast de BOA opleiding (45%) een door de gemeenten zelf georganiseerde aanvullende opleidingen voor handhavers (19%)

2.5 Afspraken OM en Politie 89% van de gemeenten geeft aan operationele afspraken te maken met de politie over toezicht. 50% van de gemeenten maakt (operationele) afspraken met politie en OM over handhaving. Er is geen relatie tussen de grootte van de gemeente en het maken van operationele afspraken met de politie. Wel worden in grotere gemeenten vaker afspraken gemaakt met de politie en OM over de handhaving. Deze afspraken worden vooral gemaakt over de onderstaande thema’s: Evenementen

88%

Overlast door Jongeren

84%

Uitgaansgelegenheden

76%

Parkeerovertredingen

67%

Agressie en geweld in de openbare ruimte

65%

2.6 Externe inhuur Gemeenten kunnen op verschillende manieren hun toezicht en handhaving extern onderbrengen of inhuren. In dit onderzoek is onderscheid gemaakt tussen inhuur bij een regionaal samenwerkingsverband met andere gemeenten, een stichting en een particulier beveiligingsbedrijf. ’ Als het om toezichthouders gaat geven 106 gemeenten aan gebruik te maken van externe of ingehuurde toezichthouders. Daarvan huren 39 in bij een regionaal samenwerkingsverband, 22 bij een stichting en 63 bij een particulier beveiligingsbedrijf In 4 gemeenten is sprake van een andere vorm, waaronder 2 gemeenten met afspraken met de politie. 38 gemeenten geven aan dat dit gebeurt voor onbepaalde tijd, bij 42 is dit korter dan een jaar en bij 26 gemeenten langer met een jaar, maar wel met een einddatum. De gemeentegrootte en de mate van stedelijkheid zijn niet bepalend voor de duur van de inzet van externe en/of ingehuurde toezichthouders. De capaciteit die extern aangetrokken wordt voor toezicht varieert per stedelijkheidsklasse en per organisatievorm. De gemiddelde ingehuurde capaciteit bij particuliere beveiligingsbedrijven is 2 fte, gemeenten van 100.000 tot 250.000 inwoners huren gemiddeld significant meer in (7.4 fte). 72 gemeenten geven aan ook handhavers extern in te huren. De redenen variëren van tijdelijk capaciteitstekort tot niet voldoende werk voor een ‘eigen’ toezichthouder, of regionale samenwerking. 31 gemeenten huren in via een regionaal samenwerkingsverband, 11 via een stichting en 35 via een particulier beveiligingsbedrijf. De gemiddeld ingehuurde capaciteit is 2 fte. Gemeenten van 100.000 tot 250.000 inwoners die inhuren, huren gemiddeld significant meer in (8 fte). Pagina 6 van 23


Om een indicatie te geven van het totaal aantal ingehuurde toezichthouders en handhavers hebben BZK, Justitie en VNG de cijfers van K+V geëxtrapoleerd.6 Er wordt landelijk ongeveer 300 fte’s extern ingehuurd voor toezicht en handhaving in de openbare ruimte. Dit is ongeveer 7% van het totale aantal toezichthouders en handhavers in de openbare ruimte. 2.7 Toekomstverwachting Gemeenten is gevraagd naar hun toekomstverwachting voor de capaciteit en de externe inzet op toezicht en handhaving. Gemeenten die een toename aan capaciteit (52%) verwachten wijzen op: toename van overlast/ problematiek; bestuurlijke wensen voor meer toezicht; verwachte afname politiecapaciteit; taakverschuiving vanuit de politie naar de gemeente; druk vanuit landelijk beleid; komst bestuurlijke strafbeschikking; voorgenomen intergemeentelijke samenwerking. Gemeenten die een gelijkblijvende capaciteit (33%) verwachten wijzen op: het gelijk blijven van het beschikbare budget, ook onder bezuinigingen; de investeringen die al zijn gedaan; een afgeronde beleidsdiscussie; het toekunnen met dezelfde capaciteit door professioneler werken; het stabiel zijn van veiligheid- en overlastbeleving. Gemeenten die een vermindering (5%) verwachten geven als redenen vooral de verwachte bezuinigingen aan, waaraan toezicht en handhaving niet zullen ontkomen. Een kwart van de gemeenten verwacht meer externe inzet. Zij wijzen op de bestuurlijke aandacht voor veiligheid en overlast (ook landelijk). Even zoveel gemeenten weten niet hoe de ontwikkeling er uit zal zien. Bijna 50% van de gemeenten denkt dat de externe inhuur gelijk zal blijven of zal verminderen. Gemeenten die nu reeds externe handhavers inschakelen verwachten eerder een groei in externe inzet dan gemeenten die nog geen externen inzetten voor handhavingstaken. Bezuinigingen worden zowel bij redenen voor meer externe inzet al bij redenen voor minder externe inzet genoemd. Eigen gemeenten

Externe inhuur

Meer

52%

25%

Blijft gelijk

33%

37%

Minder

5%

12%

Weet niet

10%

26%

2.8 Conclusies uit kwantitatief onderzoek K+V Toezicht en handhaving; beleid en uitvoering Meer verstedelijkte gemeenten beschikken vaker over een uitvoeringsplan toezicht en handhaving dan weinig verstedelijkte gemeenten. Weinig

6

Extrapolatie naar de totale inhuur van externe capaciteit is op basis van deze gegevens statistisch niet verantwoord. Pagina 7 van 23


verstedelijkte gemeenten geven vaker aan dat toezicht en handhaving in de openbare ruimte onderdeel uitmaakt van het algemene gemeentelijke toezicht en handhavingsbeleid terwijl het in meer verstedelijkte gemeenten een apart beleidsthema is. Toezichthouders en handhavers worden voornamelijk ingezet voor evenementen, zwerfvuil, (jongeren)overlast, hondenpoep en parkeerovertredingen. De kleinste gemeenten maken significant minder vaak gebruik van handhavers. Afspraken 89% van de gemeenten geeft aan operationele afspraken te maken met de politie over toezicht. 50% van de gemeenten maakt (operationele) afspraken met politie en OM over handhaving. Grote en verstedelijkte gemeenten doen meer aan gemeentelijk toezicht en handhaving In het algemeen kan gezegd worden: hoe groter de gemeente des te groter de capaciteit en hoe meer verstedelijking, des te groter de capaciteit voor toezicht en handhaving in de openbare ruimte. Op basis van een eigen berekening komen BZK, Justitie en VNG uit op een aantal van ongeveer 4200 fte aan toezicht en handhavingcapaciteit bij gemeenten. Het grootste deel van de gemeenten heeft een beperkte capaciteit tussen 1 en 5 fte beschikbaar voor toezicht en handhaving. De drie grote steden met een inwonertal boven de 250.000 hebben substantieel meer capaciteit beschikbaar (tussen 100 en 600 fte). De gemiddelde beschikbare capaciteit is bij gemeenten onder de 50.000 inwoners 2.65 fte, terwijl die tussen 50.000 en 100.000 19.42 fte is. Dat is ruim zeven maal zoveel. Externe inhuur is beperkt Handhavers worden minder vaak extern ingehuurd dan toezichthouders (46% versus 32%). De inhuur is over het algemeen beperkt te noemen, ca 7% van de totale capaciteit wordt ingehuurd. Toekomst Over de verwachtingen voor de toekomst zijn gemeenten niet eenduidig. De helft verwacht dat de eigen capaciteit toeneemt en ongeveer 40% van de gemeenten verwacht dat de eigen capaciteit het hetzelfde blijft of afneemt. Een kwart van de gemeenten verwacht meer externe inzet. Bijna 50% van de gemeenten denkt dat de externe inhuur gelijk zal blijven of zal verminderen.

Pagina 8 van 23


3

Toezicht en handhaving, verdieping

3.1 Inleiding Om de cijfers uit het kwantitatieve onderzoek beter te kunnen duiden zijn acht gemeenten bezocht en zijn verkennende gesprekken gevoerd met enkele betrokken organisaties en deskundigen.7 De belangrijkste bevindingen en rode draden uit deze contacten worden in dit hoofdstuk weergegeven. Benadrukt zij dat het in dit hoofdstuk, anders dan bij het kwantitatief onderzoek, gaat om de zienswijzen van een klein aantal gemeenten. 3.2 Toezicht en handhaving: een vak?! Ontwikkeling De gemeentelijke handhaver is voortgekomen uit de restanten van de gemeentepolitie. Een klein deel van de taken van de gemeentepolitie is in 1993 of in de jaren daarna (milieu) naar de gemeenten gegaan. Daarnaast hebben gemeenten in het kader van de regeling voor Melkertbanen (later ID-banen) de functie van toezichthouder gecreëerd als mogelijkheid om werkervaring op te doen, waarna de functie in de loop der jaren zich heeft ontwikkeld. In het algemeen geldt voor de toezichthouder dat deze functie deel uitmaakt van een re-integratietraject. De bedoeling is dat toezichthouders doorstromen naar een andere betaalde functie. Gemeenten staan meestal wel open voor doorstroming, maar geven aan dat de capaciteiten van de toezichthouders vaak niet toereikend zijn voor de functie van handhaver. Een aantal gemeenten geeft aan dat er een imagoprobleem bestaat, zowel voor de toezichthouders als voor de handhavers. Burgers nemen de toezichthouder soms niet serieus omdat hij ‘toch niets kan en mag’. Een handhaver heeft niet hetzelfde gezag als een politieagent. Voor een aantal gemeenten is dit reden geweest om afscheid te nemen van de functie van toezichthouder en slechts met handhavers verder te gaan. Andere gemeenten kiezen bewust wel voor de inzet van toezichthouders omdat zij relatief weinig kosten en gemakkelijk inzetbaar zijn. De functie van handhaver is een reguliere functie. Uit de werkbezoeken en gesprekken blijkt dat handhaven echt een vak is geworden, hoewel de invulling ervan nog niet helemaal is uitontwikkeld. De professionalisering heeft ook een risico. Er zijn, ook bij toezicht en handhaving, altijd mensen nodig voor relatief eenvoudig werk. Op het moment dat een complete dienst door professionaliseringtrajecten aanzienlijk hoger is gekwalificeerd, is er een gerede kans dat dit eenvoudige werk blijft liggen. Immers, de nieuwe hoger opgeleide beambten zijn én te duur voor het eenvoudige werk, én zullen zich er te goed voor voelen.

7 Werkbezoeken zijn gebracht aan Amsterdam Zuid-Oost, Arnhem, Den Haag en Rotterdam. Gesprekken zijn gevoerd met de gemeenten Amsterdam, Capelle aan den IJssel, Ede, Heerlen en Terneuzen. De bezochte gemeenten zijn geselecteerd op basis van de uitgangspunten: spreiding, omvang en, mate van verstedelijking Daarnaast heeft een gesprek plaats gevonden met de Stichting Veiligheidszorg Groningen (dit is een privaatrechtelijke stichting die volledig in overheidshanden is), de politie Rotterdam-Rijnmond en een particuliere beveiligingsorganisatie. Om een beeld te krijgen van ontwikkelingen op het gebied van het onderwijs is gesproken met vertegenwoordigers van ECABO. Eveneens is verkennend gesproken met onderzoekers op het gebied van politie, en toezicht en handhaving. Ook is gesproken met een adviseur op het gebied van toezicht en handhaving. Pagina 9 van 23


Goede handhavers zijn schaars Het wordt door zowel gemeenten als door particuliere sector als een probleem ervaren om kwalitatief goede en ervaren handhavers te werven. Goede handhavers zijn schaars. Gemeenten vinden kwaliteit erg belangrijk omdat een lagere kwaliteit van de handhaver leidt tot meer agressie van burgers, meer klachten over de handhavers door burgers (imago) en tot meer sepots door het OM omdat de processen-verbaal niet voldoen aan de criteria. Opleiding De opleiding van de handhavers is voor alle respondenten een belangrijk thema. Daarbij merken veel respondenten op dat de boa-opleiding vooral is gericht op kennis (het boa-examen) en te weinig is gericht op het ontwikkelen van vaardigheden. Deze vaardigheden worden door gemeenten vaak als belangrijker gezien dan de kennis. Sommige gemeenten bieden daarom eigen opleidingen aan om ook de kunde (vaardigheden) te vergroten. Zo hebben Amsterdam en Rotterdam een handhavingacademie en heeft Ede een programma opgezet met de Politieacademie. Afstemming en samenwerking tussen gemeenten over de opleiding komt voor, maar voor veel geldt dat zij een eigen opleiding samenstellen zonder afstemming met plannen van andere gemeenten. Herkenbaarheid toezichthouder en boa Een veel gemaakte opmerking tijdens de bezoeken was dat bij de professionalisering van het vak ook hoort dat burgers goed worden voorgelicht over de bevoegdheden van de toezichthouders en handhavers. Er moet aandacht komen voor het bekend maken van het boa-insigne om de positie van de handhaver in de openbare ruimte te profileren. De bekendheid van de taken en bevoegdheden van toezichthouders en handhavers bij burgers is voor verbetering vatbaar maar gemeenten merken hierbij direct op dat dit niet eenvoudig is. Er zijn, naast toezichthouders, verschillende typen handhavers, die verschillende bevoegdheden hebben en ook verschillende geweldsmiddelen mogen gebruiken. Enkele gemeenten gaven aan dat de bekendheid van de handhaver kan worden vergroot door een in heel Nederland hetzelfde en herkenbaar uniform in te voeren. 3.3 Gemeente: de invulling van toezicht en handhaving Positionering toezicht en handhaving Toezichthouders en handhavers zijn in dienst van de gemeente. Bij de bezoeken en interviews werd opgemerkt dat toezicht en handhaving op lokaal niveau veel meer politieke aandacht krijgt dan de inzet van de politie. De gemeenteraad staat op grotere afstand bij de besluitvorming over de politie dan bij de besluitvorming over toezicht en handhaving. Een belangrijke reden voor gemeenten om te kiezen voor eigen handhavingcapaciteit is dan ook dat de zeggenschap over de prioriteiten en de inzet van de toezichthouders en handhavers groter is dan die over de inzet van politiecapaciteit. Verder zijn taakverschuiving van politiecapaciteit naar gemeente en een verwachte afname van politiecapaciteit voor toezicht en handhaving redenen voor gemeenten om extra handhavers en toezichthouders in dienst te nemen, zoals ook uit het kwantitatieve onderzoek naar voren komt. De beheersdriehoek speelt de belangrijkste rol in de besluitvorming over de politie. Uit de werkbezoeken en interviews blijkt dat toezicht en handhaving niet onder ‘openbare orde en veiligheid’ binnen de gemeentelijke organisatie zijn gepositioneerd. Handhaving wordt eerder Pagina 10 van 23


met andere vormen van toezicht (milieu, bouw en woningtoezicht) gecombineerd. Dat kan leiden tot afstemmingsproblemen en kan ook een verklaring zijn voor het feit dat gemeentelijke handhaving geen vast agendapunt is van de driehoek: vaak vallen onderdelen in de portefeuille van een of meer wethouders en niet exclusief in die van de burgemeester. Invulling toezicht en handhaving door gemeenten Gemeenten vullen de taken en rollen van toezichthouder en handhaver verschillend in en hebben verschillende denkbeelden over wat ze moeten kunnen. Voor de ene gemeente is het een aantasting van het gezag wanneer een toezichthouder geen boetes kan uitschrijven voor normoverschrijdend gedrag. Voor een andere is dat geen probleem omdat de taak van de toezichthouder beperkt is tot surveilleren en signaleren. Zo is het voor de ene gemeente onwenselijk dat een boa niet bevoegd is tot het uitschrijven van een bon wegens fietsen op de stoep maar wel voor het niet hebben van een brandend fietslicht. In een andere gemeente is dat geen probleem. Als de toezichthouder of handhaver zelf niet de bevoegdheid heeft, kan hij iemand oproepen die wel bevoegd is (een specifiek bevoegde boa of een politieagent). Regionale samenwerking Zowel de fysieke als de sociale veiligheid is steeds vaker onderwerp van regionale samenwerking. De sociale veiligheidsproblematiek is een maatschappelijk vraagstuk dat zo complex is dat een multidisciplinaire aanpak tussen verschillende partners en de inzet van allerlei instrumenten (feitelijk handelen, inzet bevoegdheden) noodzakelijk zijn. Dat vraagt vaak om regionale samenwerking. Regionale samenwerking tussen gemeenten op het gebied van integrale veiligheid komt nu al voor, bijvoorbeeld bij regionale convenanten voor de aanpak van hennepteelt. Regionale samenwerking op het gebied van handhaving en toezicht in de openbare ruimte komt minder vaak voor. Een reden daarvoor is dat tot voor kort een boa slechts voor een bepaald grondgebied kon worden aangewezen waardoor uitwisseling van boa’s tussen gemeenten niet mogelijk was. Een goed praktijkvoorbeeld vormt het regionale samenwerkingsverband in het noorden van het land. Dit is een privaatrechtelijke stichting die volledig in overheidshanden (thans 25 deelnemende gemeenten) is. Er is een vergaande mate van samenwerking op het terrein van zowel toezicht als handhaving tussen de deelnemende gemeenten, waarbij de politie nauw is betrokken. Door deze samenwerking bestaat er weinig behoefte aan externe inhuur. Op momenten dat een deelnemende gemeente behoefte heeft aan meer inzet, kan daarin worden voorzien binnen het samenwerkingsverband. 3.4

Boa-beleid

De Minister van Justitie De Minister van Justitie is eindverantwoordelijk voor de opsporing in Nederland en akteverlener voor de boa’s. Als eindverantwoordelijke is de Minister van Justitie verantwoordelijk voor de kwaliteit van de opsporing. Als akteverlener toetst de Minister of er aan de voorwaarden voor het verlenen van opsporingsbevoegdheid is voldaan. Hierbij gelden de criteria van noodzaak, bekwaamheid en betrouwbaarheid.

Pagina 11 van 23


De gemeente als werkgever De gemeente dient voor het aanstellen van boa’s een aanvraag in bij het Ministerie van Justitie (Dienst Justis). Deze aanvraag bevat naast de stukken voor bekwaamheid en betrouwbaarheid, het aantal boa’s, de functie en taakomschrijving en de daarvoor benodigde opsporingsbevoegdheden en eventuele politiebevoegdheden en geweldsmiddelen. Deze opsporingsbevoegdheden en geweldsmiddelen dienen in verhouding te staan met de feitelijke werkzaamheden en functie van de boa en daarnaast dient een beroep op de politie voor het uitoefenen van deze opsporingsbevoegdheden bezwaarlijk, niet mogelijk of niet wenselijk te zijn (noodzaakcriterium). Voor zijn oordeel vaart de Minister van Justitie op de adviezen van de lokale politie en het OM. De lokale situatie en omstandigheden zijn namelijk altijd leidend voor het aanstellen van boa’s. Het aantal aan te stellen boa’s wordt geheel aan de gemeente gelaten. De politie Een korpschef van de politie ziet als direct toezichthouder toe op de dagelijkse werkzaamheden van de boa. Dit houdt in dat hij toeziet op een goede operationele samenwerking met de politie, de kwaliteit van de processen-verbaal en de kwaliteit van de opsporing in het algemeen. Het Openbaar Ministerie Een hoofdofficier van justitie wordt aangewezen als toezichthouder op de boa. De toezichthouder ziet er op toe dat de boa zijn taak bij de opsporing naar behoren vervult en de opsporingsbevoegdheden alsmede de politiebevoegdheden op de juiste wijze uitoefent. Hij ziet eveneens toe op een goede samenwerking tussen de politie en de boa’s. Integrale handhaving is voor veel gemeenten een belangrijk uitgangspunt. Zij achten het daarbij van belang dat handhavers kunnen optreden om de leefbaarheid te verbeteren en overlastsituaties te voorkomen en te beëindigen. Daarom hebben (nog voor de nieuwe domeinlijst) sommige gemeenten ervoor gekozen om hun handhavers –die in de openbare ruimte van een stad werken – te registreren als flora- en faunabeheerders. Hoewel de meeste gemeenten het nieuwe beleid voor boa’s (de domeinlijst) als een verbetering zien, ervaren ze nog wel enkele praktische knelpunten. Als positief wordt ervaren dat het nieuwe boabeleid het eenvoudiger maakt voor gemeenten om samen te werken, nu de opsporingsbevoegdheid niet langer alleen voor de gemeente geldt, maar voor het grondgebied van Nederland. Sommige gemeenten ervaren een deel van de rol van Justitie als beperkend. Ze zijn van mening zijn dat het hier gaat om het uitvoering geven aan lokaal veiligheidsbeleid waarvoor de gemeente verantwoordelijk is. Een van de gemeenten gaf bijvoorbeeld aan dat, omdat zij de handhaver het beste kent, zij ook het beste kan beoordelen met welke bevoegdheden betrokkene wel of niet overweg kan. Er zou volgens de betrokken gemeente meer op moeten worden vertrouwd dat de gemeenten er ook voor zorgen dat bevoegdheden juist worden gebruikt. Uit de gesprekken blijkt dat de aansturing door gemeenten en politiekorpsen verschillend wordt ingevuld. In sommige gemeenten is de Pagina 12 van 23


politie nauw betrokken bij de werkzaamheden en vat zij de rol van de direct toezichthouder op als operationele regisseur. De politie maakt in die gemeenten gericht capaciteit vrij om deze regie te voeren. In andere gemeenten vervult de politie veel meer een rol op afstand.

3.5 Politie als partner in veiligheid en leefbaarheid De politie heeft tot taak in ondergeschiktheid aan het bevoegde gezag en in overeenstemming met de geldende rechtsregels te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde (openbare orde handhaving en handhaving strafrechtelijke rechtsorde) en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven. Veel gemeenten geven aan dat de politie te weinig tijd heeft of maakt om zichtbaar in de wijk te zijn. Dit zichtbaar zijn, kennen en gekend worden, ervaren gemeente als een zeer essentieel onderdeel van handhaving door zowel politie als door hun eigen dienst. Voor sommige gemeenten is het gebrek aan zichtbaarheid reden om niet meer boa’s aan te stellen. Zij zijn bang dat de politie dan nog minder gaat doen aan toezicht en handhaving in de wijken. Uit de werkbezoeken en interviews blijkt dat de taakverdeling tussen politie en boa’s niet altijd helder is. Met name de taken die samengevat kunnen worden onder de noemer ‘leefbaarheid’, zoals het handhaven van de afvalstoffenverordening of de APV, zijn taken die vaak worden opgepakt door de boa’s. Volgens sommige gemeenten gebeurt dit omdat de politie eenzijdig heeft besloten dit niet langer tot haar taken te rekenen. Een enkele gemeente geeft aan dat de kennis van de APV bij de politie te wensen overlaat. Omdat het voor de gemeente van belang is dat ook op de APV gehandhaafd wordt, is dit vooral een taak van de boa’s geworden. Daarnaast wordt het als schadelijk voor het imago van een gemeentelijke handhaver ervaren als deze wel APV feiten beboet maar de politieagent die een minuut eerder langsliep niet. Strategische afstemming tussen gemeente en politie over dit soort zaken lijkt afwezig. De samenwerking van politie en gemeente verloopt soms goed, soms minder goed. Als de samenwerking goed verloopt komt dat ofwel omdat partijen heel nauw samenwerken (bijvoorbeeld als convenantpartners) ofwel omdat ze elkaar zelden tegenkomen – soms door duidelijke afbakening van taken, soms doordat er alleen contact is over bijstand. In sommige regio’s wordt de samenwerking onder meer vormgegeven door gemeenten ook toegang te geven tot C2000 en meldkamer. Meerdere gemeenten hebben aangegeven daar brood in te zien, maar dat hun regionale korps dit tegenhoudt of door formele eisen dusdanig bemoeilijkt dat dat het zelfde effect heeft. In landelijker gebieden gebeurt het met enige regelmaat dat de politie op de handhavers is aangewezen omdat de handhavers door de aanrijdtijden vaak sneller aanwezig zijn en alvast enkele taken kunnen vervullen. Over het algemeen kan worden gesteld dat samenwerking op operationeel niveau goed verloopt. Op tactische en strategisch niveau zijn er signalen dat de samenwerking niet even soepel verloopt. Diverse gemeenten geven aan op het niveau van politie-eenheden goede afspraken te kunnen maken, maar dat dit vanaf districtsniveau niet eenvoudig is. Verbeterpunten op het districtsniveau zijn dat afspraken gemaakt worden over het structureel delen van informatie en over de strategische keuzes in taakverdeling.

Pagina 13 van 23


Driehoeksverband Handhaving en toezicht zijn voor de meeste respondenten niet merkbaar individuele agendapunten in de gezagsdriehoek en/of het regionaal college. De respondenten geven aan dat het voor de inzet van handhavers en toezichthouders van belang is om te weten hoeveel politieagenten in een wijk worden ingezet. Aan de andere kant is het voor de politie van belang om te weten wat de gemeentelijke inzet is. Verder is het van belang om af te spreken waar, wanneer en op welke wijze de politieagenten, toezichthouders en handhavers worden ingezet en welke samenwerkingsafspraken gelden. In een aantal gemeenten zijn hier duidelijke afspraken over tussen politie en gemeenten. In een regionaal samenwerkingsverband in het noorden van het land wordt hier zelfs iedere dag nadrukkelijk naar gekeken. Dit gebeurt echter niet overal of het gebeurt niet met regelmaat. 3.6 Particuliere sector De gemeenten maken voor toezicht en handhaving ook gebruik van de particuliere sector. In een aantal steden worden particuliere beveiligers ingezet als straatcoaches. Zij fungeren als toezichthouders bij de aanpak van overlast van jongeren. De branche ziet hier een interessante niche in de markt en wil deze functie verder ontwikkelen. Tegelijkertijd constateert ze dat gemeenten elk op hun eigen wijze invulling geven aan de functie, waardoor er een grote diversiteit aan straatcoaches is ontstaan. Ook voor de inhuur van handhavers doen gemeenten een beroep op de particuliere sector. Uit het kwantitatieve onderzoek blijkt dat de inhuur van particuliere toezichthouders en handhavers beperkt van omvang is. De redenen om al dan niet voor particuliere inhuur te kiezen zijn divers. Enkele gemeenten zouden het liefst alle handhavers particulier inhuren omdat particuliere bureaus inzet kunnen garanderen. Bij ziekte of vakantie wordt voor vervanging gezorgd. In andere gemeenten wordt slechts ingehuurd als er tijdelijke financiering beschikbaar is. Sommige gemeenten zien handhaving als een kerntaak van de overheid of wijzen er op dat particuliere boa´s de wijk niet goed kennen en daardoor hun taak niet goed kunnen uitvoeren. Een derde reden om af te zien van inhuur is dat de aanstellingsprocedure vaak erg lang duurt en er weinig flexibiliteit is om deze handhavers naar eigen inzicht in te zetten. Voor zowel de overheid als voor de particuliere sector geldt dat het lastig is om goede medewerkers te vinden. Van toezichthouders en handhavers wordt verwacht dat zij goed met mensen kunnen omgaan. De particuliere sector zelf wil graag een grotere rol spelen bij toezicht en handhaving in de openbare ruimte. 3.7 Toekomst Gemeenten verwachten voor de toekomst dat de politie zich steeds meer gaat concentreren op criminaliteit en noodhulp en minder op sociale veiligheid en leefbaarheid. Noodzakelijkerwijs, maar ook uit bewuste keuze om de gemeentelijke verantwoordelijkheid goed in te vullen, betekent dat voor gemeenten zelf dat zij meer moeten gaan doen aan leefbaarheid en sociale veiligheid. Enkele gesprekspartners refereren hierbij aan de voormalige gemeentepolitie. Zij wijzen er echter op dat deze geen concurrent hoeft te zijn voor de nationale politie maar dat toezichthouders en handhavers en de politie elkaar aanvullen. Belangrijk hierbij is volgens gemeenten dat de informatiedeling tussen gemeenten en politie verbetert. Pagina 14 van 23


4

Conclusies

4.1 Inleiding Op grond van de resultaten van het kwantitatieve onderzoek en de inkleuring ervan door de werkbezoeken en gesprekken worden conclusies geformuleerd over de volgende thema’s: positionering, professionalisering, integraliteit, samenwerking, regionalisering en private inzet. Deze conclusies zien op de huidige staat en het toekomstperspectief van het gemeentelijke toezicht en de gemeentelijke handhaving in de openbare ruimte. 4.2 Positionering in het lokale veiligheidsbeleid Gemiddeld genomen is de gemeentelijke capaciteit voor toezicht en handhaving afgezet tegen de politiecapaciteit op dit terrein beperkt te noemen. Er zijn grote verschillen tussen gemeenten. Meer verstedelijkte gemeenten beschikken vaker over een uitvoeringsplan toezicht en handhaving dan weinig verstedelijkte gemeenten. Weinig verstedelijkte gemeenten geven vaker aan dat toezicht en handhaving in de openbare ruimte onderdeel uitmaakt van het algemene gemeentelijke toezichts- en handhavingsbeleid terwijl het in meer verstedelijkte gemeenten een apart beleidsthema is. Toezichthouders en handhavers worden voornamelijk ingezet voor de aanpak van problemen op het gebied van leefbaarheid en sociale veiligheid (evenementen, zwerfvuil, (jongeren)overlast, hondenpoep en parkeerovertredingen). Hoewel hun rol en taken belangrijker zijn geworden, kampen zowel toezichthouders en in mindere mate ook de handhavers met een imagoprobleem. Er is een tweedeling zichtbaar in de positionering van toezichthouders en handhavers door gemeenten. Eén deel kiest er voor om alleen handhavers in te zetten. Een ander deel kiest er voor om te blijven in zetten op toezichthouders. De kleinste gemeenten maken significant minder vaak gebruik van handhavers dan grotere gemeenten. Waar men overstapt op alleen handhavers is de redenering, dat opsporingsbevoegdheden noodzakelijk zijn om naleving te bewerkstelligen: “Men luistert beter als men weet dat de beambte ook een bon kan schrijven”. 4.3 Professionalisering Alle bezochte gemeenten geven aan dat toezicht houden en handhaven een vak is. Gemeenten stellen daarom hogere eisen aan hun handhavers en – weliswaar in mindere mate – aan hun toezichthouders. Enkele gemeenten ontwikkelen eigenstandig professionaliseringstrajecten voor hun handhavers. Deze professionalisering komt voort uit een behoefte van gemeenten zelf en uit de behoefte van het rijk om de kwaliteit van de handhavers te verbeteren. Deze inspanningen vinden echter tot nu toe weinig gecoördineerd plaats. De professionalisering van de functie van handhaver zal zich de komende jaren doorzetten. De gemeenten benadrukken dat de opleidingsinzet naast het verkrijgen van het vereiste kennisniveau in belangrijke mate gericht zal moeten zijn op de ontwikkeling van vaardigheden. De wens om te komen tot verdergaande professionalisering van de handhaver wordt gesteund door de handhavingpartners. Het ontwikkeltraject voor de handhaver openbare ruimte is inmiddels van start gegaan en wordt gefaciliteerd en Pagina 15 van 23


gecoördineerd door het ministerie van Justitie waarbij wordt samengewerkt met de verschillende betrokken partijen. 4.4 Integraliteit Integrale handhaving is voor veel gemeenten een belangrijk uitgangspunt. Dat betekent dat zij het wenselijk vinden dat de handhaver een algemene handhavingbevoegdheid heeft om de leefbaarheid te verbeteren en overlastsituaties te voorkomen en te beëindigen. Gemeenten die meer inzetten op handhaving dan op toezicht verbinden dat aan het integraal inzetbaar maken van hun handhavers. Het is voor een goede taakuitoefening van de handhaver, inclusief het imago, schadelijk wanneer de handhaver slechts tegen een deel van de geconstateerde strafbare feiten kan optreden. Integraal betekent ook dat handhaving in de openbare ruimte niet op zichzelf staat maar is verbonden met andere beleidsdomeinen. Voor gemeenten is het van belang om naar eigen inzicht te bepalen of, hoeveel en voor welke taak handhavers worden ingezet. Kanttekeningen worden geplaatst bij de huidige rol van de Minister van Justitie, de politie en het OM ten aanzien van de inzet van handhavers. Gemeenten willen het eigen beleid volledig eigenstandig vormgeven en uitvoeren. 4.5 Strategische en operationele samenwerking Blijkens het kwantitatief onderzoek maakt 89% van de gemeenten operationele afspraken met de politie over toezicht. 50% van de gemeenten maakt (operationele) afspraken met politie en OM over handhaving. De intensiteit van samenwerking van de gemeente en hun toezichthouders en handhavers met de politie verschilt van gemeente tot gemeente. Er zijn allerlei geslaagde vormen van samenwerking op lokaal/ wijkniveau, hoewel daar soms forse wederzijdse investeringen voor nodig zijn. Op strategisch niveau, districts- en regionaal niveau ervaren gemeenten dat anders. Zo ervaren gemeenten dat ze te weinig grip hebben op de lokale prioriteiten van de politie, het vormgeven van de (operationele) samenwerking en het delen van (opsporings)informatie. Vooral het niet-delen van informatie en het geen (of te beperkt) gebruik kunnen maken van de informatiesystemen van de politie wordt als een beperking voor het effectief optreden van gemeentelijke handhavers ervaren. Gemeenten ontwikkelen hun eigen informatiesystemen om de gemeentelijke positie te verbeteren. Het nadeel hiervan is dat de informatie-uitwisseling met de politie niet verbetert en dat handhavinginformatie versplinterd raakt doordat gemeenten verschillende systemen gebruiken. Op tactisch en strategisch niveau ontstaat een spanningsveld. Het is geen automatisme dat toezicht en handhaving in de lokale driehoek wordt besproken. Daarmee is er, in het algemeen, onvoldoende afstemming over het toezicht en handhaving in de openbare ruimte. De keuze van de gemeente om eigen capaciteit in te zetten wordt mede bepaald door terugtrekking van de politie op de handhavingstaak. Gemeenten zetten toezichthouders en handhavers in voor ‘eigen’ prioriteiten. Men verwacht dat deze trend zich in de toekomst zal voortzetten. 4.6 Regionalisering Regionale samenwerking biedt veel kansen, zo laten de spaarzame voorbeelden zien. Gemeenten die expliciet hebben gekozen voor samenwerking zijn daar enthousiast over. Het nieuwe boa-beleid Pagina 16 van 23


ondersteunt de mogelijkheden om samenwerking tussen gemeenten vorm te geven. 4.7 Private inzet De inhuur is over het algemeen beperkt te noemen, ca 7% van de totale capaciteit wordt ingehuurd. Handhavers worden minder vaak extern ingehuurd dan toezichthouders (46% versus 32%). Inhuur komt bij alle soorten gemeenten voor, hier is geen onderscheid te maken in grootte of stedelijkheid. Gemeenten die geen gebruik maken van externe inhuur geven drie hoofdredenen aan. In de eerste plaats ervaren gemeenten een beperking door regelgeving. De aanstellingsprocedures achten gemeenten te lang om met inhuur van medewerkers uit private organisaties het eigen handhavingsapparaat incidenteel te kunnen uitbreiden. Daarnaast mogen er op grond van de geldende regelgeving “slechts” twee handhavingsfuncties worden ingehuurd: die van APV- en die van parkeercontroleur. Een tweede reden is dat de kwaliteit in het aanbod onvoldoende is en de derde reden is van principiële aard, n.l. dat handhaving een overheidstaak is. Verder is de functie van straatcoach duidelijk in opkomst. Een groeiend aantal gemeenten huurt deze in via particuliere beveiligingsbedrijven.

Pagina 17 van 23


5

Vooruitblik & aanbevelingen

5.1 Inleiding In dit afsluitende hoofdstuk wordt op basis van de conclusies een vooruitblik gegeven, gevolgd door een aantal aanbevelingen. De vooruitblik wordt beschreven aan de hand van thema’s die grotendeels overeenkomen met de thema’s uit het concluderende voorgaande hoofdstuk. 5.2 Groei Gemeenten ervaren een behoefte aan toezichthouders en handhavers op straat. Zij willen daaraan op maat kunnen voldoen. Het is te verwachten dat de trend om gemeentelijke toezichthouders en handhavers in te zetten zich verder zal ontwikkelen en zal doorzetten. Dit geeft het gemeentebestuur goede mogelijkheden om de eigen verantwoordelijkheid op veiligheid ook letterlijk handen en voeten te geven. Wel zijn er ontwikkelingen waar te nemen die de groei van het aantal boa’s (handhavers) kunnen afremmen. Door de slechtere financiële positie van zowel het rijk als de gemeenten is er minder geld beschikbaar. Daarnaast worden er aanvullende opleidingseisen opgesteld. Dit verder professionaliseren van boa’s vergt extra financiële inspanningen van de werkgevers (i.c. gemeenten). 5.3 Integraliteit Effectief veiligheidsbeleid vergt minimaal een integrale aanpak van de lokale leefbaarheids- en veiligheidsproblematiek. Dit betekent dat de handhaver moet kunnen beschikken over die bevoegdheden die met het oog op de lokale omstandigheden gewenst zijn. Er zijn gemeenten die het als een probleem ervaren dat de handhaver op grond van de toegekende bevoegdheden en de huidige domeinindeling niet kan optreden tegen alle overtredingen die hij tegenkomt. Deze gemeenten achten deze beperking van de opsporingsbevoegdheid schadelijk voor het imago van de handhaver en ineffectief voor het lokale veiligheidsbeleid. Aanbeveling 1: Op termijn wordt bezien hoe het bestel (het zo genoemde boa-bestel) verdergaand geflexibiliseerd kan worden en of daarmee de domeinindeling vervalt met in achtneming van de huidige rolverdeling. Alvorens een dergelijke stap wordt gezet, moet het stelsel voldoen aan de volgende drie voorwaarden: verbetering van het toezicht door OM en politie, verbetering van het informatiesysteem en de professionalisering van de handhaver. 5.4 Zeggenschap over de inzet van boa’s De gemeenten zijn verantwoordelijk voor de lokale veiligheid en moeten deze verantwoordelijkheid ook in de handhaving van de lokale situatie waar kunnen maken. De inzet van toezichthouders en handhavers speelt daarbij een belangrijke rol. De minister van Justitie is eindverantwoordelijk voor de kwaliteit van de opsporing(sproducten) en daarmee voor de minimumkwaliteit van de handhavers. Hij kan hiertoe (kwaliteits)eisen stellen aan zowel de boa’s (opleiding, verklaring omtrent gedrag, e.d.) als aan de werkgever (alleen bevoegde handhavers inzetten, etc.). Het is naast deze kwaliteitseisen van essentieel belang dat inzet van boa’s in de lokale driehoek wordt afgestemd teneinde te komen tot een Pagina 18 van 23


optimale en juiste inzet van bestuurlijke handhaving ten opzichte van politiële handhaving. Aanbeveling 2: Het is in het kader van afstemming over toezicht en handhaving tussen gemeenten, politie en OM noodzakelijk dat ook gemeentelijk toezicht en handhaving (prioriteiten en inzet) regelmatig in de lokale driehoeken worden besproken. Zodra blijvende verbetering in kwaliteit van bestuurlijke handhavers en van de toezicht en regie op bestuurlijke handhaving in gang is gezet, wordt er gezocht naar een alternatief voor de bestaande noodzakelijkheidtoets. Dit alternatief moet recht doen aan de volgende uitgangspunten: • geldt in beginsel alleen voor gemeenten en dus niet voor andere boa’s, • OM is verantwoordelijk voor kwaliteit opsporing, • lokaal bestuur moet de eigen verantwoordelijkheid voor lokale veiligheid waar kunnen maken en dus zelfstandig beslissingen kunnen maken over toezicht en handhaving, met dien verstande dat afstemming met andere partners in de keten (politie en OM) noodzakelijk is. 5.5 Informatiedeling Informatiedeling laat nu nog te wensen over. Deels door verschillende manieren van uitleg geven aan de wet, deels door onwetendheid en de verschillende manieren waarop informatie is vormgegeven. Omdat gemeenten geen gebruik kunnen maken van politiesystemen, zijn diverse gemeente bezig met het (laten) ontwikkelen van een eigen informatiesysteem. Dit is een goede ontwikkeling. Echter het gevaar is dat de systemen worden gebaseerd op verschillende standaarden waardoor informatie uitwisseling nog verder bemoeilijkt wordt. Belangrijk daarbij is in ieder geval dat deze informatiesystemen niet strijdig zijn met de principes van Informatiebeleid Veiligheid.8 Aanbeveling 3: Informatie-uitwisseling tussen gemeenten en politie moet op een eenvormige en eenduidige manier plaatsvinden. Rijk en VNG maken hierover afspraken. 5.6 Regionalisering Zowel de fysieke als de sociale veiligheid wordt geregionaliseerd. De sociale veiligheidsproblematiek is een maatschappelijk vraagstuk dat zo complex is dat een multidisciplinaire aanpak met verschillende partners en de inzet van allerlei instrumenten (feitelijk handelen, inzet bevoegdheden) noodzakelijk zijn. Dat vraagt vaak om samenwerking. Veel veiligheidspartners zijn bovendien regionaal georganiseerd. Regionale samenwerking tussen gemeenten op het gebied van handhaving komt nu al voor, bijvoorbeeld bij regionale convenanten voor de aanpak van hennepteelt. Regionale samenwerking en samenwerking tussen diensten bij de uitvoering van handhaving en toezicht in de openbare ruimte zal in de komende jaren vaker voorkomen. Gemeenten werken samen om op zo efficiënt en effectief mogelijk wijze de kwaliteit van de handhaving in de openbare ruimte in de gemeente te verhogen. Daarbij zullen de specifieke lokale problemen leidend zijn voor de taken die de diverse partijen zullen vervullen. Regionale samenwerking biedt kansen voor veel gemeenten om de bedrijfsvoering eenvoudiger te regelen en kan helpen om de beschikbare capaciteit (en bevoegdheden) zo effectief en efficiënt mogelijk 8

zie ook: http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/innovatie-in-veiligheid/informatie-uitwisselenvoor-veiligheid Pagina 19 van 23


in te zetten. Het nieuwe boa-beleid is er op gericht om samenwerking en afstemming tussen alle partijen te verbeteren en te bevorderen. Aanbeveling 4: Het lokale handhavingsbeleid blijft een verantwoordelijkheid van de gemeente. De uitvoering van dit beleid kan regionaal worden georganiseerd. Rijk en VNG werken samen aan het beter voorlichten van gemeenten over de mogelijkheden om de samenwerking vorm te geven op grond van het nieuwe boa-beleid, bijvoorbeeld door het vormen van flexibele schillen of gezamenlijke pools. 5.7 Professionalisering De grotere rol van de gemeentelijke toezichthouders en handhavers in de openbare ruimte leidt tot een vraag naar verdere professionalisering van – met name – de functie van handhaver. Hierbij gaat het om interne en externe professionalisering. Interne professionalisering betreft de kwaliteit en competenties van de handhavers. Bij de invoering van de domeinlijst op grond waarvan handhavers ruimere bevoegdheden toebedeeld kunnen krijgen, is aangegeven dat een investering in de kwaliteit van de handhavers essentieel is en als zodanig als een randvoorwaarde voor een goed werkend bestel moet worden beschouwd. De minister van Justitie heeft uit dien hoofde mogelijk gemaakt dat voor de verschillende domeinen verplichte aanvullende opleidingseisen kunnen worden gesteld. Inmiddels is – gecoördineerd door het ministerie van Justitie en in samenspraak met gemeenten, andere belanghebbenden en opleidingsdeskundigen van het kenniscentrum Ecabo - een traject opgestart om te komen tot deze aanvullende eisen voor het domein Openbare Ruimte. Voor de handhavers in het domein Milieu en Welzijn heeft een soortgelijk traject al geleid tot aanvullende eisen. Externe professionalisering duiden we op kenbaarheid en herkenbaarheid. Het optreden van toezichthouders en handhavers is met name effectief als de burger weet over welke bevoegdheden deze (opsporings)ambtenaren beschikken (kenbaarheid) en als de burger de toezichthouder en handhaver als zodanig herkent, Deze herkenbaarheid kan op verschillende manieren worden bevorderd, bijvoorbeeld door één uniform, één striping van de auto’s of bijvoorbeeld door een informatiefolder of een publiekscampagne. Het boa-insigne levert al een belangrijke bijdrage aan de herkenbaarheid, maar is naar de mening van veel gemeenten onvoldoende. Verschillende gemeenten ontplooien zelf activiteiten om bevoegdheden van de gemeentelijke handhaver onder de aandacht van burgers te brengen. Aanbeveling 5: Ga door op de ingeslagen weg om te komen tot verdergaande interne en externe professionalisering van de handhaver Openbare Ruimte. Benadrukt wordt dat de professionalisering van de handhaver Openbare Ruimte een gezamenlijke inspanning van alle betrokken partijen vergt. In het professionaliseringstraject is in het bijzonder draagvlak bij gemeenten vereist om te komen tot een consistent resultaat waarin belanghebbenden zich kunnen herkennen. Hierin zal de VNG verantwoordelijkheid nemen. Aanbeveling 6: Rijk, gemeenten, politie en onderwijs kijken in het kader van het loopbaanperspectief naar de mogelijke aansluiting met

Pagina 20 van 23


aanpalende functies, zoals die van beveiliger, toezichthouder en politieambtenaar. 5.8 Private inzet Gemeenten willen graag beter kunnen inspelen op de behoefte aan tijdelijke extra inzet van handhavers. Het nieuwe boa-beleid biedt mogelijkheden om de samenwerking tussen gemeenten op het terrein van handhaving te organiseren bijvoorbeeld door middel van flexibele schillen of gezamenlijke pools. Gemeenten ervaren bij private inhuur de lange aanstellingsprocedure voor particuliere handhavers als een probleem. Aanbeveling 7: Rijk en VNG bekijken of er concrete aangrijpingspunten zijn om de aanstellingprocedure te versnellen.

Pagina 21 van 23


Bijlage I Respondentenlijst: werkbezoeken en gesprekken

Werkbezoeken: Amsterdam Zuidoost Arnhem, Centrum Den Haag, Centrum, Schilderswijk Rotterdam, Zuidplein Gesprekken: Amsterdam, gemeente Capelle a/d IJssel, gemeente Dhr. Van Duin, onderzoeker, lector crisisbeheersing NIFV/ Politieacademie ECABO, opleiding Ede, gemeente Groningen, Stichting Veiligheidszorg G4S, beveiligingsorganisatie Heerlen, gemeente Dhr. Van Os, politieacademie Dhr. Sterrenburg, adviseur AEF en promovendus naleving Rotterdam-Rijnmond, politie Terneuzen, gemeente Dhr. Velders, adviseur handhaving

Pagina 22 van 23


Bijlage II Rapport KplusV organisatie advies

Pagina 23 van 23

SBV -verkenning Toezicht en Handhaving Eindrapport

Recommend Documents