Innovatie-kanskaart Toezicht en Handhaving
Innovatie-kanskaart Toezicht en Handhaving
Voorwoord Hoe kan ict de overheid helpen om het toezicht op en de handhaving van wetten en regels te verbeteren? Op die vraag geeft deze Innovatie-kanskaart Toezicht en Handhaving een antwoord. De Innovatie-kanskaarten (voorheen: ict-kanskaarten) zijn een initiatief van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Doel van de kanskaarten is om samen met de meest betrokken overheidsorganisaties in kaart te brengen hoe ict kan bijdragen aan het oplossen van actuele maatschappelijke vraagstukken, zoals jeugdcriminaliteit, vergrijzing of voedselveiligheid. Dat toezicht en handhaving een actueel maatschappelijk thema is, wordt door een lange rij van (bijna) rampen en incidenten geïllustreerd: de rampen in Bijlmer, Enschede en Volendam, de paniek rond legionella, nekkramp en sterrenmixthee, de bezorgdheid rond de chloortransporten, de uitbraak van varkenspest, gekkekoeienziekte, vogelpest en mond- en klauwzeer. De overheid -en meer in het bijzonder de rijksinspecties- staan onder grote druk om de effectiviteit van het toezicht en de handhaving te verbeteren. Op bestuurlijk en organisatorisch vlak zijn daartoe de afgelopen jaren al flinke slagen gemaakt. Dit heeft onder meer geresulteerd in een samenvoeging van inspecties, om zodoende onnodige versnippering te elimineren. Ook ict kan een belangrijke, nu nog onderbelichte rol vervullen bij het versterken en vernieuwen van de inspectiefunctie. In dit kanskaarttraject is onderzocht hóe. ict is daarbij geen op zichzelf staand instrument, maar een integraal onderdeel van de inspectie nieuwe stijl. Misschien wel het meest tot de verbeelding sprekende voorbeeld daarvan is de horizontalisering van het toezicht, waaraan invulling kan worden gegeven door onder het motto ‘vreemde ogen dwingen’ vergunninggegevens op internet te plaatsen. Daardoor wordt de burger direct bij de veiligheid in zijn omgeving betrokken en kan hij tegelijkertijd de rol van de inspectie versterken. Horizontalisering van het toezicht was één van de meer visionaire kansen die dit traject heeft opgeleverd. Onmiddellijke en integrale toepassing daarvan is weliswaar niet mogelijk, maar serieuze pilots zijn wel degelijk zeer goed denkbaar. Naast strategische kansen zijn er echter ook meer operationele kansen geïdentificeerd, die snel tot resultaat kunnen leiden.
In dit kanskaarttraject participeerden de Inspectie Verkeer en Waterstaat (ivw), de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (ioov), de Arbeidsinspectie (ai), de Inspectie Werk en Inkomen (iwi), de Inspectie Gezondheidszorg (igz), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het project Handhaven op Niveau. Als voortrekkers fungeerden de directie Informatiebeleid Openbare Sector (bzk), de Voedsel en Waren Autoriteit (vwa) en de vrom-inspectie. Geconcludeerd kan worden dat het kanskaarttraject Toezicht en Handhaving nu al heeft geresulteerd in veel goede ideeën, inspiratie en kennisuitwisseling tussen de deelnemers. De echte uitdaging is er in gelegen de kansen nu ook daadwerkelijk te benutten. Gert Stehouwer, Voedsel en Waren Autoriteit Mario de Bruin, vrom-inspectie Louis Tinselboer, bzk
Inhoudsopgave Deel 1: Inleiding
8
1
Inleiding
10
1.1
Doel- en vraagstelling
10
1.2
Overheidsbeleid ten aanzien van ict
10
1.3
De Innovatie-kanskaart
13
1.3.1
De Innovatie-kanskaart Toezicht en Handhaving rijksinspecties
14
1.4
Verantwoording van de aanpak
15
2
Toezicht en handhaving door rijksinspecties
17
2.1
Inleiding
17
2.2
Omschrijving van de begrippen toezicht en handhaving
17
2.3
Beschrijving van het werkproces van toezicht
18
2.4
Opgaven in het toezichtbeleid
21
2.5
Opgaven voor de inspectie-organisaties
25
2.5.1
Samenvoeging en verzelfstandiging
25
2.5.2
Veranderingen in management
26
2.5.3
Veranderingen in methodiek
26
2.6
Korte introductie van de inspecties
27
Deel 2: Innovatie-kansen
32
3
Kennisweb wet- en regelgeving
34
3.1
De opgave
34
3.2
De kans
35
3.3
Voorbeelden
36
3.4
Vervolgtraject
37
4
Informatie-uitwisseling over objecten
39
4.1
De opgave
39
4.2
De kansen
40
4.3
Vervolgtraject
46
5
Competentiemanagement
48
5.1
De opgave
48
5.2
De kansen
48
5.3
Vervolgtraject
50
6
Elektronisch handhaven
51
6.1
De opgave
51
6.2
De kansen
51
6.3
Voorbeelden
52
6.4
Vervolgtraject
54
7
Zelfinspectie
55
7.1
De opgave
55
7.2
De kansen
55
7.3
Voorbeelden
57
7.4
Vervolgtraject
58
8
ict-ondersteuning van inspecteurs
59
8.1
De opgave
59
8.2
De kansen
59
8.3
Vervolgtraject
60
9
Eén loket
61
9.1
De opgave
61
9.2
De kansen
61
9.3
Voorbeelden
62
9.4
Vervolgtraject
63
10
Horizontalisering van het toezicht
64
10.1
De opgave
64
10.2
De kansen
64
10.3
Vervolgtraject
68
Deel 3: Slotbeschouwing
70
11
Slotbeschouwing
72
11.1
Inleiding
72
11.2
Positionering van de kansen
72
11.2.1
Positionering in het werkproces van toezicht
72
11.2.2
Positionering in het toezichtbeleid
74
11.3
Van kansen naar projecten
76
11.3.1
Prioritering
76
11.3.2
Vervolgtraject
78
Bijlage: Lijst met gesprekspartners
82
Noten
83
Deel 1: Inleiding
1
Inleiding
1.1
Doel- en vraagstelling We worden in onze maatschappij geconfronteerd met steeds grotere risico’s. De eisen die we stellen aan de kwaliteit van onze samenleving vragen om een krachtig overheidsoptreden. Dat geldt voor de wet- en regelgeving die de overheid opstelt, maar ook voor toezicht op naleving van die regels. De verantwoordelijkheid voor het toezicht ligt in belangrijke mate bij de rijksinspecties. Veilig transport, bescherming van het milieu, goede gezondheidszorg en onderwijs, voedselveiligheid: het is maar een greep uit de vele maatschappelijke belangen die de inspecties moeten waarborgen. Naleving van regels is geen vanzelfsprekendheid. Grote rampen als de Bijlmerramp, de vuurwerkramp, de cafébrand in Volendam en de legionellaramp op de Westfriese Flora hebben de noodzaak van effectief toezicht en handhaving van regelgeving hoog op de agenda gezet. De bse-crisis toont aan hoe belangrijk de kwaliteit van het optreden van inspecties zelf is in crisissituaties (in dit geval de Rijksdienst voor Vee en Vlees). De inspecties staan onder druk om de effectiviteit van hun toezicht te vergroten. Informatie- en communicatietechnologie kan hierbij ondersteunend zijn. Dit rapport doet verslag van een verkenning naar ictkansen in de sector Toezicht en Handhaving. Voor we daarop ingaan, schetsen we eerst de context van het overheidsbeleid ten aanzien van ict.
1.2
Overheidsbeleid ten aanzien van ICT In de nota Contract met de toekomst (verschenen in 2000) schetst de rijksoverheid een visie op de rol van de overheid in de informatiesamenleving, tegen de achtergrond van verscheidene technologische (bijvoorbeeld internet, mobiele datacommunicatie, chips) en maatschappelijke ontwikkelingen (bijvoorbeeld individualisering, vervagende grenzen van tijd en ruimte)1. De visie is opgebouwd uit vier principes die in verband staan met de aanspreekbare overheid en die ieder voor zich leiden tot een inspanningsverplichting.
– Bereikbaarheid. Gelijke kansen voor iedere burger om toegang te krijgen tot de elektronische overheid en tot toegankelijke overheidsinformatie. – Keuzevrijheid. Keuzemogelijkheden voor de burger over de wijze waarop hij de informatierelatie met de elektronische overheid wil vormgeven. – Geloofwaardigheid. Duidelijkheid voor de burger over zijn rechten jegens de elektronische overheid. – Participatie. Helderheid voor de burger over elektronische participatiemogelijkheden en de status hiervan.
10
Met behulp van ict kan de overheid de relatie met de burger wezenlijk vernieuwen door een pro-actievere rol aan te nemen, een betere dienstverlening te leveren, de transparantie te verhogen en een actievere participatie mogelijk te maken. Naar verwachting zullen door toepassingen van ict de positie, rol en institutionele structuur van de overheid veranderen. Een belangrijke doelstelling is het verkennen van de mogelijkheden om met behulp van ict-toepassingen de kwaliteit van dienstverlening door de overheid te vergroten. Maar ict is meer dan een handig hulpmiddel voor de verbetering van de efficiency van dienstverlening. Als er goed gebruik van wordt gemaakt, kan het ook een belangrijke bijdrage leveren aan de beleidsdoelstellingen van de rijksoverheid in verschillende beleidssectoren. Om de mogelijkheden hiervan te onderzoeken is de ict-kanskaart aangekondigd. In vervolg op de nota Contract met de toekomst heeft de tijdelijke commissie ict en Overheid (commissie-Docters van Leeuwen) zich in 2001 gebogen over de vraag wat de invloed is van ict-ontwikkelingen in combinatie met internationalisering op de positie, rol en institutionele structuur van de Nederlandse overheidsorganisatie2. De commissie is van mening dat ict niet een op zichzelf staande technologie is, maar dat de inzet van ict leidt tot radicalisering van horizontalisering en deterritorialisering. Met horizontalisering wordt gedoeld op de horizontalisering van communicatie- en informatierelaties binnen en vooral tussen organisaties en de overgang van een bevelshuishouding naar een onderhandelingshuishouding. Horizontalisering versterkt de rol van de burger als klant van overheidsdienstverlening, als deelnemer in het beleids- en besluitvormingsproces en als maatschappijlid. Doordat ict de transparantie vergroot en burgers meer inzicht hebben in de activiteiten van de overheid, neemt de noodzaak van verantwoording toe. Deterritorialisering betekent dat plaats en effect van handeling steeds vaker ruimtelijk gescheiden, maar wel on line verbonden zijn. De ruimte wordt tegelijkertijd lokaal als globaal. Daarnaast worden twee andere maatschappelijke trends beschreven: virtualisering en versnelling. Door ict ontstaan ook processen, activiteiten en producten die volledig immaterieel zijn (virtualisering) en die in betekenis kunnen worden gemanipuleerd waardoor vragen omtrent betrouwbaarheid en eenduidigheid optreden. Door de hoge snelheid van ict-ontwikkelingen (versnelling) nemen voorspelbaarheid en beheersbaarheid af. Dit kan leiden tot verstoringen omdat andere veranderingsprocessen in de samenleving langzamer verlopen. De commissie doet ook enkele aanbevelingen die tot nieuwe relaties tussen overheid en burger kunnen leiden en die gevolgen hebben voor de overheidsorganisatie. Eén van deze aanbevelingen luidt dat de overheid de rol van de burger als toezichthouder actief zou moeten stimuleren. De burger kan pas daadwerkelijk invulling geven aan zijn rol van medetoezichthouder als de regels helder zijn en de overheid alle overheidsinformatie via internet beschikbaar stelt. Daarnaast moet de burger ook voldoende 11
digitaal zijn toegerust. Omdat de burger in toenemende mate op de hoogte is, blijkt hij steeds vaker in staat te zijn een toezichthoudende rol te spelen ten aanzien van de taakuitoefening door de overheid. De Innovatie-kanskaarten zijn een onderdeel van de door het kabinet-Balkenende in het leven geroepen operatie Beter Bestuur voor Burger en Bedrijf (b4) . In deze operatie staan de terugdringing van de bureaucratie, de verbetering van de dienstverlening en de kwaliteit van het overheidsfunctioneren en het vergroten van de keuzevrijheid van burgers en bedrijven centraal. Onderdeel van de eerste tranche projecten binnen b4 is het project Innovatie-kanskaarten: een opvolger van het oorspronkelijke ict-kanskaarttraject (geïntroduceerd in de kabinetsnota Contract met de toekomst). In de Innovatiekaarten wordt samen met betrokken organisaties concreet geformuleerd hoe ict toegevoegde waarde kan hebben bij het verbeteren van publieke prestaties. De kanskaart Toezicht en Handhaving kan als prima voorbeeld dienen van wat wordt beoogd met het project Innovatie-kanskaarten. Daarnaast moet in het kader van b4 het startproject Andere toezichtsinstrumenten (Vreemde ogen dwingen) worden genoemd, dat een sterk inhoudelijke relatie met de kanskaart Toezicht en Handhaving heeft. Dat project gaat uit van de voorstelling dat het op bepaalde terreinen effectiever en efficiënter kan zijn om andere sturingsinstrumenten in te zetten dan de dreiging van repressief overheidsoptreden. Gedacht wordt aan het breed zichtbaar maken van het functioneren van een actor. Een producent zal meer vrees hebben voor publieke afkeuring van ondeugdelijke producten dan een boete van de overheid. In het programma b4 wordt bovendien gerefereerd aan het programma Stroomlijning Basisgegevens waarin wordt gewerkt aan de realisatie van authentieke registraties die overheidsbreed als unieke, verplichtende gegevensbron kunnen worden aangemerkt. Het doel hiervan is de gegevenshuishouding van de overheid op orde te brengen en te voorkomen dat gemeenten en burgers meerdere malen door verschillende instanties om dezelfde gegevens worden bevraagd. In het politieke en beleidsmatige debat speelt ict eveneens een belangrijke rol. Begin 2003 presenteerde de zelfbenoemde staatscommissie ‘Belgen doen het beter’ het rapport Een kwestie van uitvoering. De commissie, bestaande uit Arthur Docters van Leeuwen, Wim Deetman, Ivo Opstelten, Roel in ’t Veld en Marco Pastors maakte zich ernstige zorgen over het wanpresteren van de Nederlandse overheid. De commissie, die een breed politiek spectrum vertegenwoordigt, schreef een manifest dat met argumenten oproept tot het doorhakken van knopen op het gebied van ict en de
12
benodigde reorganisatie van de overheid. De commissie is van mening dat de overheid telkenmale tekortschiet in uitvoering, handhaving en samenwerking en is daardoor op zoek naar een vernieuwingsagenda die zal leiden tot een presterende overheid. De commissie heeft gekeken naar de wijze waarop de Denen, Amerikanen, Duitsers en Belgen wel slagen bij het oplossen van problemen op het gebied van onder meer fraude, voedselveiligheid en wachtlijsten. De commissie ontdekte dat slagen wordt bereikt door slim en vaak onconventioneel gebruikmaken van ict. Enkele barrières of bestuurlijke smoezen zijn beschreven en de contouren van een presterende overheid zijn geschetst. Dit is een overheid die de regie over informatie bij de burger en bedrijven laat en gebruik maakt van een systematisch ontwikkelde ict-structuur die gegevensuitwisseling tussen relevante partijen faciliteert. De commissie doet aanbevelingen zoals het instellen van een projectminister, die rijksbreed ict-middelen kan alloceren, innovatiebudgetten per projectminister reserveert en identiteitsfraude door gemeenten oppakt.
1.3
De Innovatie-kanskaart De Innovatie-kanskaart beoogt een denkproces op gang te brengen in verschillende sectoren, met als doel ‘samen met andere (overheids)actoren in een sector nagaan hoe veelbelovende ict-ontwikkelingen kunnen worden gekoppeld aan de beleidsopgaven waar die sector voor staat’. Daarbij zijn de beleidsopgaven het vertrekpunt, niet icttoepassingen. Bij een beleidsopgave zijn meerdere organisaties, bestuurslagen of sectoren betrokken. Van belang is hierbij dat de Innovatie-kanskaart de bestaande taken en bevoegdheden van inspecties als uitgangspunt neemt. Binnen dat kader zal worden gezocht naar perspectiefrijke innovatie-kansen. Het resultaat van dit proces is een quick scan, met zowel op korte termijn realiseerbare oplossingen als strategische oriëntaties voor de wat langere termijn. Daarbij is duidelijk dat het niet om een visiedocument gaat, maar om een hanteerbaar en bruikbaar document. De in kaart te brengen kansen moeten wel nieuwe kansen zijn, de Innovatie-kanskaart is geen vehikel om bestaande plannen opnieuw te agenderen. Minstens zo belangrijk als het papieren resultaat is het proces van ontwikkeling van de kanskaart. De betrokkenheid van participanten, de gedeelde ervaringen en de nieuwe inzichten die in het proces ontstaan worden als belangrijke meerwaarde beschouwd.
13
Medio 2001 zijn drie sectoren geselecteerd om kanskaarten voor te ontwikkelen, nadat een groot aantal sectoren was geïdentificeerd door het ict-beraad. Voor de sectoren Voedselveiligheid en Jeugdproblematiek is inmiddels een kanskaart gereed. Als derde sector is de sector Toezicht en Handhaving aangewezen. 1.3.1
De Innovatie-kanskaart Toezicht en Handhaving rijksinspecties Een Innovatie-kanskaarttraject in de sector Toezicht en Handhaving biedt interessante mogelijkheden om de bijdrage van ict aan de beleidsopgaven te verkennen. Eind 2001 is een Innovatie-kanskaarttraject gestart voor de sector Toezicht en Handhaving. Dit traject heeft zich toegespitst op innovatie-kansen voor de rijksinspecties. De vraagstelling luidt: Welke mogelijkheden en kansen biedt ICT als instrument om de toezicht- en handhavingsfunctie van inspecties te verbeteren? De volgende inspecties hebben deelgenomen:
– de Voedsel en Waren Autoriteit (vwa); – de vrom-inspectie; – de Inspectie Verkeer en Waterstaat (ivw); – de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (ioov); – de Arbeidsinspectie (ai); – de Inspectie Werk en Inkomen (iwi); – de Inspectie Gezondheidszorg (igz). Daarnaast hebben de Vereniging Nederlandse Gemeenten en het Ministerie van Justitie/Handhaven op Niveau zich aangesloten. De directie Informatiebeleid Openbare Sector van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft het kanskaarttraject gecoördineerd. De ontwikkeling van de kanskaart werd begeleid door b&a Groep.
14
1.4
Verantwoording van de aanpak Foto’s De basis voor het ontwikkelen van innovatie-kansen is gelegd bij een beschrijving van het toezicht- en handhavingsproces bij een aantal inspecties. Deze beschrijving, een ‘foto’ van de inspecties, is gebaseerd op een documentenanalyse en interviews. Er zijn interviews gevoerd met ict-specialisten en gebruikers binnen de inspecties. De filosofie achter deze aanpak is dat nieuwe ideeën zowel vanuit de ict-invalshoek (technology push) als vanuit de gebruikersinvalshoek (demand pull) ontstaan. Daarom is het belangrijk om beide bronnen aan te boren en met elkaar te verbinden. In aanvulling op de foto is tijdens de interviews gericht gevraagd naar de inzet van ict, nu en in de toekomst. Daarbij is aandacht besteed aan het strategische en operationele niveau in de organisatie, met een accent op het eerste. Aan de hand van de foto’s per inspectie is de huidige situatie geanalyseerd, met als doel de onderlinge verschillen en overeenkomsten in kaart te brengen en te ontdekken waar eventuele witte vlekken zitten in de toepassing van ict, per inspectie en in zijn totaliteit. Daarnaast is aandacht gegeven aan de relaties en informatie-uitwisseling tussen inspecties. Aangezien inspecties momenteel in min of meer dezelfde organisatorische fase zitten, is inzicht in de toepassingen van ict bij de verschillende inspecties zinvol, als leermoment. De foto’s zijn onder de deelnemende inspecties verspreid. Internet search Naast bestudering van de documenten van de deelnemende inspecties en de interviews is een beknopte internet search uitgevoerd, met het oog op buitenlandse ict-toepassingen in de sector Toezicht en Handhaving. Expert-interviews Inzichten uit de interviews zijn input geweest voor een intensief gesprek met verschillende ict-experts. Het betrof buitenstaanders die niet direct uit de sector Toezicht en Handhaving afkomstig waren. Het doel hiervan was om nieuwe ideeën over ict-toepassingen te ontwikkelen. De ict-suggesties uit de interviewronde, maar ook geconstateerde problemen die bij alle inspecties spelen, zijn voorgelegd aan de ict-experts. Klankbordgroep Het onderzoek is begeleid door een klankbordgroep, waarin vertegenwoordigers van de deelnemende inspecties zitting hadden, alsmede vertegenwoordigers van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Vereniging Nederlandse Gemeenten en de stuurgroep Handhaven op Niveau. De resultaten van de onderzoeks15
fasen waren de foto’s van de inspecties, de doorkijk (analyse en synthese) van deze foto’s en de ideeën over toekomstige ict-toepassingen. Deze resultaten zijn verwerkt in een presentatie aan de klankbordgroep. Tijdens die bijeenkomst is getracht ideeën over toekomstige ict-toepassingen verder te concretiseren. Dit om het realiteitsgehalte van de ideeën die in de vorige fase deels intern en deels extern zijn ontstaan te vergroten en om ideeën over nieuwe ict-toepassingen verder toe te spitsen op het beoogde proces of toepassingsgebied. De werkzaamheden hebben uiteindelijk geresulteerd in deze Innovatie-kanskaart, waarin een aantal concrete kansen van ict-toepassingen voor het werk van de inspecties zijn uitgewerkt. Het gaat om mogelijkheden en kansen voor de korte (één à twee jaar) en (middel)lange termijn. De uitwerking biedt inzicht in concrete en reële kansen om de effectiviteit van het toezicht- en handhavingswerk te verbeteren. Zonder overigens een kant-en-klare schets van de implementatie te bieden. De Innovatie-kanskaart is een verkenning, geen haalbaarheidsstudie.
16
2 2.1
Toezicht en handhaving door rijksinspecties Inleiding De beleidsopgaven in de sector Toezicht en Handhaving zijn zoals gezegd leidend bij het Innovatie-kanskaarttraject. Niet de technologie, maar het werkproces vormt het uitgangspunt. In dit hoofdstuk gaan we daarom uitgebreid in op de toezichtfunctie van de inspecties. Allereerst wordt in paragraaf 2.2 een definitie gegeven van de begrippen toezicht en handhaving. Paragraaf 2.3 gaat nader in op de werkprocessen van de inspecties en de context waarin het werk plaatsvindt. Innovatie-kansen moeten immers deze werkprocessen ondersteunen. In paragraaf 2.4 staat het toezichtbeleid centraal. Welke ontwikkelingen in het beleid en de verdere context van de toezichtstaak doen zich voor? Uit de beleidsopgaven volgt ook een aantal organisatieontwikkelingen. Die ontwikkelingen worden beschreven in paragraaf 2.5. De innovatie-kansen die in deel twee worden geïdentificeerd moeten worden gezien in de totaliteit van werkproces, beleidsopgaven en bijbehorende organisatieontwikkelingen. Tot slot geven we een korte introductie van de zeven inspecties die aan het kanskaarttraject hebben deelgenomen.
2.2
Omschrijving van de begrippen toezicht en handhaving De begrippen toezicht en handhaving worden vaak op meerdere manieren geïnterpreteerd. Ook worden verschillende zaken geschaard onder de werkprocessen van toezicht en handhaving. Is interventie bijvoorbeeld wel of geen onderdeel van het toezicht? Alvorens we innovatie-kansen op het gebied van toezicht en handhaving identificeren, is het van belang een eenduidig begrippenkader te beschrijven en het proces van toezicht te schetsen. Daarvoor baseren we ons op de Kaderstellende visie op toezicht van het kabinet van juni 20014. Toezicht kan worden omschreven als het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de gestelde eisen. Daarna vormt zich daarover een oordeel en wordt eventueel geïntervenieerd door een daartoe bevoegd bestuursorgaan.
Handhaving is een breder begrip. Handhaving omvat alle activiteiten die zijn gericht op het zorgdragen voor naleving van regelgeving. Handhaving kan bijvoorbeeld ook voorlichting omvatten. Verder is het van belang toezicht te onderscheiden van opsporing; het instellen van een onderzoek naar strafbare feiten, als voorbereiding op strafvorderlijke beslissingen. Opsporing staat los van toezicht uitoefenen. Het vergt aparte bevoegdheden en is organisatorisch vaak apart ondergebracht. Verschillende vormen van toezicht kunnen worden onderscheiden. In onderstaande tabel zijn de belangrijkste samengevat. Preventief/repressief toezicht
Preventief toezicht: alle vormen van toezicht die niet in verband staan met concrete aanwijzingen voor niet-naleving. Repressief toezicht: toezicht gebaseerd op aanwijzingen voor niet-naleving (meldingen bijvoorbeeld).
Eerstelijns/tweedelijns toezicht
Eerstelijns toezicht: het handelen van burgers en bedrijven is onderwerp van toezicht. Tweedelijns toezicht: het handelen van medeoverheden (gemeenten, zbo’s) is onderwerp van toezicht.
Corrigerend/signalerend toezicht
Corrigerend toezicht: toezicht dat interventie omvat. Signalerend toezicht: toezicht dat nadruk legt op informatievergaring en oordeelvorming, zonder interventie.
2.3
Beschrijving van het werkproces van toezicht Deze Innovatie-kanskaart richt zich op de primaire handhavingsfunctie van de inspecties. Om de innovatie-kansen voor het primaire proces goed te kunnen duiden is het van belang goed inzicht te hebben in dit proces. De volgende figuur illustreert het toezichtproces in het toezichtveld.
18
Parlement & Minister
EU
Toezichtveld Inspectie Toezichtproces Horizontaal toezicht Burgers en maatschappelijke organisaties
1. Norm
2. Objecten Partners
3. Prioriteren
Afstemming • Collega-inspecties
4. Inspecteren en controleren
• Andere toezichthouders
5. Sanctioneren
• Europese collega’s 6. Randvoorwaarden intern
Verticaal toezicht Toezichtobjecten Horizontaal toezicht
Verticaal toezicht
Toelichting: In het toezichtveld vinden we de volgende actoren: De EU, het parlement en de minister stellen regels en beleidsdoelstellingen op. De inspecties verantwoorden zich ten opzichte van het parlement en de minister en leveren toezichtinformatie als input voor de beleidscyclus. Andere toezichthouders, zoals gemeenten en collega-inspecties, waaronder ook Europese collega’s, zijn de samenwerkingspartners van de inspecties. Zij wisselen toezichtinformatie uit en kunnen zaken afstemmen. De toezichtobjecten zijn: bedrijven, instellingen, burgers, overheden of zelfstandige bestuursorganen. Er kan onderscheid worden gemaakt tussen objecten in juridische zin en fysieke objecten. Eerstelijns toezicht richt zich op burgers en bedrijven; bij tweedelijns toezicht zijn de objecten medeoverheden.De inspecties geven voorlichting, bijvoorbeeld over wet- en regelgeving, of over hun werkwijze en verantwoorden zich ten opzichte van de toezichtobjecten over het uitgeoefende toezicht. Deze objecten leveren aan de inspecties informatie over naleving. Toezichtobjecten controleren elkaar soms ook: een vorm van horizontaal toezicht. Ook zelfregulering en private controlemechanismen komen voor. 19
De burger en maatschappelijke organisaties zijn medetoezichthouder in het kader van horizontaal toezicht. Voorts is er een relatie van democratische verantwoording en voorlichting van de inspecties naar de burger, bijvoorbeeld over de werkwijze van de inspecties en de resultaten van het toezicht. Het toezichtproces bestaat uit de volgende onderdelen: 1. Norm of handhavingsnorm (‘wat’) Inspecties oefenen hun toezichtstaak uit op basis van normen: wet- en regelgeving, uitvoeringsrichtlijnen en een scala aan andere normen. De eerste stap in het toezichtproces is het in kaart brengen en in systemen opslaan van deze normen. 2. Handhavingsobjecten of toezichtobjecten (‘wie’) De te controleren objecten vormen samen de te controleren populatie voor de inspecties. Het in kaart brengen van de objecten en verzamelen en analyseren van informatie over deze objecten is een tweede stap in het toezichtproces. 3. Selectie of prioriteitsstelling (handhavingsbeleid) Vaak zijn er te veel toezichtobjecten om alles te kunnen controleren, vanwege de grenzen aan de capaciteit van de inspectie. Sommige inspecties kunnen alle objecten controleren, maar anderen moeten prioriteiten stellen. Daarbij komen de volgende selectiemechanismen aan bod: – meldingen en signalen (kliklijn); – risico-analyses op grond van onderzoek, eerdere ervaringen, statistische gegevens enz.; – steekproeven; – ervaring of routine (van inspecteurs); – gegevens aangedragen door andere inspecties, overheidsinspecteurs, experts of regioactoren. 4. Controle en inspectie De kern van het toezichtwerk is het verzamelen van informatie. Dit gebeurt door middel van inspecties, controles en onderzoek. Deze inspecteer-, controleer- en onderzoekswerkzaamheden kunnen we onderverdelen in: – inspecteren op locatie (bij bedrijf, ziekenhuis of op een schip); – inspecteren op afstand (door onderzoek, meten, telefonisch of anderszins); – meta-inspectie: controle van door het object verrichte zelfinspectie. Ook een indeling naar het object van controle is mogelijk: bedrijven, personen, dieren, voedsel, ladingen, processen, machines of installaties enz.
20
In deze fase past ook de aandacht voor de instrumenten of gereedschappen van de inspecteur: pc’s, mobiele telefoons, camera’s, formulieren, meetapparatuur enz. 5. Interveniëren Mogelijkheden voor interventies zijn in de eerste plaats de sanctiemogelijkheden van de inspecteur, zoals bijvoorbeeld: – een waarschuwing geven; – bestuurlijke boetes opleggen; – een dwangsom opleggen; – een vergunning intrekken; – naar een strafrechtelijk traject doorsturen. Sommige inspecties doen aan signalerend toezicht en kennen geen sanctiemogelijkheden. De interventie bestaat in dat geval uit rapportages aan de minister, het veld en de burger. Opsporing valt niet onder de interventietaak. Dat is een strafrechtelijk traject, onder gezag van het Openbaar Ministerie5. 6. Interne randvoorwaarden Interne randvoorwaarden bepalen hoe het inspectiewerk wordt uitgevoerd. Van belang zijn onder andere de organisatiekenmerken (centraal-decentraal, regio’s), de wijze van kennismanagement en -uitwisseling, een eventuele scheiding tussen front- en backoffice en de bereikbaarheid van beide, het informatiebeleid en de technologische faciliteiten en de wijze waarop met privacy en beveiliging wordt omgegaan.
2.4
Opgaven in het toezichtbeleid Toezicht en handhaving staan, zoals eerder gesteld, hoog op de politieke en maatschappelijke agenda. Naleving van regelgeving is in onze maatschappij bepaald geen vanzelfsprekendheid. Gezien de grote risico’s waarmee we leven, die in het verleden tot grote rampen en crises hebben geleid, is naleving wel van cruciaal belang. De druk op inspecties die op naleving toezien, is groot. Tegelijkertijd is gebleken dat het toezicht mankementen vertoont. Allereerst bleek dat uit onderzoek naar aanleiding van rampen en incidenten. In reactie op de onderzoeken naar de vuurwerkramp in Enschede en de cafébrand in Volendam gaf het kabinet aan dat de overheid als toezichthouder tekort is geschoten. Onder andere de informatie-uitwisseling en coördinatie tussen toezichthouders en de capaciteit en professionaliteit van toezichthouders vertoont gebreken. Ook onderzoek van de Rekenkamer naar het toezicht door rijksinspecties liet zien dat zich bij toezicht problemen voordoen6. De hoofdconclusie van de Rekenkamer was een gebrek aan doelgerichtheid van de handhavingsactiviteiten. Tot slot is in dit verband het rapport van de commissie-Holtslag uit 1998, over de 21
relatie tussen de ministeriële verantwoordelijkheid en het toezicht, van belang. Dit rapport bevatte aanbevelingen om de rol van toezicht in de beleidscyclus te versterken7. Vanuit deze achtergrond heeft het kabinet de Kaderstellende visie op toezicht opgesteld. In deze kabinetsnota worden drie uitgangspunten voor het toezicht geformuleerd: onafhankelijkheid, professionaliteit en transparantie. In de eerste plaats moet de toezichthouder onafhankelijk van de verantwoordelijke bestuurder opereren om belangenconflicten te voorkomen. Dat vereist een functiescheiding tussen beleid en handhaving. Daarom zijn in de afgelopen jaren verschillende inspecties verzelfstandigd van de departementen. Door de functiescheiding worden verantwoordelijkheden beter gescheiden en ontstaat een zakelijkere en transparantere organisatie. Daarmee wordt recht gedaan aan maatschappelijke ontwikkelingen die vragen om zichtbaardere en effectievere uitoefening van toezicht door de overheid en meer duidelijkheid over de politieke verantwoordelijkheid voor het toezicht. De functiescheiding is onder andere een gevolg van het rapport Handhaven op niveau (1998) van de commissie Bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke handhaving (de commissie-Michiels).Vanzelfsprekend is aandacht voor de wisselwerking tussen beleid en toezicht cruciaal. De commissie-Holtslag stelde reeds in 1998 dat toezicht niet alleen staat voor inspectie of controle achteraf, maar steeds meer een scharnierfunctie in de beleidscyclus vervult. “Een actieve en adequate invulling van de toezichtfunctie wordt van grote waarde geacht voor zowel de beleidsvorming als de beleidsuitvoering.” In een tijd waarin de overheid zich steeds sterker moet verantwoorden over de effectiviteit van haar optreden, moet toezicht informatie leveren over de zaken waarop een minister wordt aangesproken. Professionele oordeelsvorming van de toezichthouder en transparantie van de werkwijze zijn de volgende pijlers van het toezichtbeleid. Een professioneel oordeel draagt bij aan het gezag van de overheid en komt op die manier de naleving ten goede. In dit verband kan worden gerefereerd aan de ‘cultuuromslag’ bij toezichtinstellingen die de Commissie Onderzoek Vuurwerkramp bepleitte. Eerder al concludeerde de commissie-Michiels dat de coöperatieve stijl van toezichthouders op de werkvloer (meedenken, advies geven) een belangrijke oorzaak is voor handhavingstekorten8. Transparantie heeft betrekking op de werkwijze van de toezichthouder, maar ook op verantwoording van de resultaten van het toezicht. Betere communicatie en voorlichting over het inspectiewerk naar de burger (de onder toezicht gestelde) en de politiek draagt bij aan transparantie van het toezicht.
22
Naast deze drie uitgangspunten is op grond van de Kaderstellende visie op toezicht nog een aantal andere opgaven te schetsen waar de inspecties de komende jaren voor staan. In de eerste plaats wordt het noodzakelijk geacht dat de effectiviteit van het toezicht toeneemt. Toezicht moet leiden tot betere naleving van de normen. De commissieMichiels concludeerde in 1998 dat de kwaliteit en kwantiteit van het toezicht tekortschiet en dat onvoldoende sancties worden opgelegd en geëffectueerd. Hierdoor is sprake van een handhavingstekort. Ook de efficiëntie van het toezicht moet toenemen, zodat met minder middelen meer controles kunnen worden uitgevoerd. Dat is niet alleen voor de toezichthouder van belang: ook de onder toezicht gestelde heeft baat bij een afname van regeldruk en handhavingskosten. Immers, daling van de administratieve lasten is een belangrijk nevendoel. Om te kunnen bepalen of het toezicht effectief is, moet er meer aandacht zijn voor prestatiemeting en benchmarking met andere toezichthouders. Prestatiemeting zou moeten plaatsvinden in het kader van een geëxpliciteerd toezichtbeleid waarin kwaliteitseisen, prestatie-indicatoren en resultaatverplichtingen zijn opgenomen. De meeste inspecties kunnen niet de gehele populatie van toezichtobjecten controleren. Een volgende opgave is het slimmer inzetten van de beperkte capaciteit zodat risicoobjecten worden gecontroleerd. Inspecties moeten dus prioriteiten stellen, hetgeen een degelijke risico-analyse vereist. De bestaande methoden van risico-analyse zijn nog onvoldoende ontwikkeld, zo constateerde de Rekenkamer. Ook samenwerking en afstemming tussen inspecties kan bijdragen aan de effectiviteit en efficiëntie van het toezicht. Een gebrek aan coördinatie was een van de problemen die door de Commissie Onderzoek Vuurwerkramp is geconstateerd. Door betere afstemming worden witte vlekken in het toezicht voorkomen, hetgeen de effectiviteit ten goede komt. Ook betere samenwerking in de keten levert effectiviteitswinst op. Minstens zo belangrijk is echter het vermijden van overlap. Het is op dit moment denkbaar dat een onderneming op één dag meerdere controles van verschillende toezichthouders ondergaat. Dat pakt nadelig uit in termen van administratieve lasten voor de onder toezicht gestelden en de efficiëntie voor de toezichthouder. In dit verband streeft het kabinet naar een één-loketbenadering. Met afstemming van werkzaamheden of uitwisseling van informatie is veel winst te behalen, zowel voor de toezichthouder als voor de onder toezicht gestelde. Mogelijk resulteert dit in de toekomst zelfs in integrale handhaving. Samenwerking blijft niet beperkt tot het nationale niveau: de Europese dimensie van het toezicht moet nadrukkelijker vorm krijgen. Niet alleen worden Nederlandse toe23
zichthouders met Europese regelgeving geconfronteerd, zij krijgen ook te maken met buitenlandse collega-toezichthouders. Markten zijn immers in groeiende mate Europees of internationaal, en het toezicht moet daarmee gelijke tred houden. In de toekomst is ook de opkomst van een Europese toezichthouder denkbaar. Een volgende opgave is het verbeteren van de verantwoording over het toezicht. Door meer feedback te geven van het toezicht naar het beleid kan invulling worden gegeven aan de onafhankelijkheid van het toezicht, zoals hierboven al werd uiteengezet. Het gaat echter niet alleen om verantwoording aan de minister en de Kamer, maar ook om horizontale verantwoording. Het inspectiewerk moet zijn ingebed in een breder systeem van checks and balances, waarin belanghebbenden, zoals burgers en organisaties in de betreffende sector, een rol hebben in het toezicht. Horizontalisering van het toezicht kan verschillende vormen krijgen. Burgers en maatschappelijke organisaties kunnen als medetoezichthouder optreden. Dat past in een bredere trend van voorlichting en risico-communicatie door de overheid en bewustwording van burgers van risico’s in hun leefomgeving. Ook bedrijven onderling kunnen elkaar controleren. Bedrijven ondervinden immers nadelige gevolgen van overtredingen door hun concurrenten. Ten derde kunnen publieke en private toezichthouders, zoals certificerende instellingen, informatie uitwisselen en regelgeving afstemmen. Tot slot kunnen burgers en maatschappelijke organisaties de inspectie zelf controleren. Bij al deze vormen van horizontalisering is van belang dat de publieke verantwoordelijkheid voor het toezicht rechtovereind blijft. De innovatie-kansen die in dit rapport worden gepresenteerd, moeten een antwoord bieden op de hierboven genoemde opgaven. De opgaven worden nog eens kort samengevat in onderstaand kader. Opgaven voor de inspecties Onafhankelijkheid Transparantie Professionaliteit Effectiviteit Efficiëntie Verminderen handhavingskosten Prestatiemeting Risico-analyse Samenwerking en afstemming Europees toezicht Verantwoording Horizontalisering van toezicht
24
2.5
Opgaven voor de inspectie-organisaties In de vorige paragraaf is een aantal beleidsopgaven voor de inspecties beschreven die voortkomen uit het kabinetsbeleid met betrekking tot het toezicht en uit maatschappelijke ontwikkelingen. Dit beleid heeft ook gevolgen voor de inspectie-organisaties. Om taken professioneler, klantgerichter en onafhankelijker te kunnen verrichten, ondergaan de inspecties organisatieveranderingen. De inspecties kiezen daarbij elk hun eigen weg, maar maken voor een belangrijk deel dezelfde ontwikkelingen door. Ook het management en de gebruikte methodieken maken ontwikkelingen door. Veel van deze ontwikkelingen hebben een relatie met informatie- en communicatietechnologie en zijn daarom voor deze Innovatie-kanskaart van belang. In deze paragraaf gaan we kort in op de belangrijkste ontwikkelingen. Samen met het werkproces van toezicht en de beleidsopgaven in het toezichtveld wordt op die manier de context geschetst waarbinnen innovatie-kansen een verbetering kunnen brengen.
2.5.1
Samenvoeging en verzelfstandiging Recentelijk heeft zich een functiescheiding voltrokken tussen toezicht en beleid. Tegelijkertijd zijn verschillende toezichthouders samengevoegd om een krachtiger optreden mogelijk te maken. Voorheen was toezicht op naleving van de regelgeving van één departement gespreid over verschillende toezichtorganisaties, die soms onderdeel uitmaakten van de beleidsdirecties. Zo maakte de Rijksluchtvaartdienst tot enkele jaren geleden deel uit van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Het onderzoek naar de Bijlmerramp leidde tot kritiek over de vermenging van taken door de rld, waarna een aparte Handhavingsdienst Luchtvaart werd opgericht. Die is inmiddels omgevormd tot de Divisie Luchtvaart van de Inspectie Verkeer en Waterstaat. Op deze manier zijn veel toezichtorganisaties samengevoegd en verzelfstandigd van de departementen. Het toezicht dat onder de verantwoordelijkheid van een minister wordt uitgeoefend, is nu per departement gebundeld in één inspectie waarin de ministeriële verantwoordelijkheid krachtig en zichtbaar tot uitdrukking komt9. Samenvoeging maakt integrale afweging, afstemming en effectieve handhaving mogelijk. Aan de toezichthouders moet de inspectie een sterke basis bieden voor effectief en efficiënt opereren. De samengevoegde inspecties staan op dit moment voor de taak om te komen tot één organisatie, niet alleen in woorden maar ook in daden. Vergunningplichtigen, burgers of bedrijven die met de inspecties te maken krijgen, moeten binnen één inspectie een zekere eenheid van dienstverlening aantreffen. Voor de organisaties betekent dit dat 25
afstemming noodzakelijk is van de werkwijze, terminologie, instrumenten, gedragswijzen enz. Dat vereist de explicitering van het beleid, de ontwikkeling van een gemeenschappelijk denkkader en reflectie op de werkwijze. 2.5.2
Veranderingen in management Nu verschillende inspecties zijn samengevoegd tot nieuwe inspecties richt de aandacht zich op de ontwikkeling van de organisatie. Een formele samenvoeging betekent niet dat er als vanzelf een nieuwe integraal opererende organisatie is ontstaan. Bij verschillende nieuw gevormde inspecties is dit integratieproces nog in volle gang. Meestal heeft de samenvoeging consequenties gehad voor het geheel van kennis dat binnen één organisatie moet worden gemanaged. Zo bevat de nieuwe vrom-inspectie kennis over de terreinen ruimte, milieuhygiëne en wonen. Terreinen die eerst waren ondergebracht bij drie afzonderlijke inspecties. Het belang van competentie- en kennismanagement is met de samenvoeging toegenomen. Dit verklaart tevens de belangstelling voor intranet als mogelijkheid om kennis binnen de inspectie, en zo mogelijk tussen inspecties, uit te wisselen. Daarnaast zijn er bij enkele inspecties veranderingen te signaleren die van belang zijn voor de toepassing van de kansen, maar die (nog) niet als een bredere ontwikkeling zijn te kenschetsen. Zo investeert de ivw in technologie die noodzakelijk is voor een geautomatiseerde frontoffice en backoffice. De ivw kiest voor een ‘virtual private network’ waarop inspecteurs op een willekeurige plek in Nederland informatie kunnen raadplegen.
2.5.3
Veranderingen in methodiek Bij de inspecties zijn de gebruikte methodieken in ontwikkeling. Enkele van de gesignaleerde trends worden hieronder beschreven10. Een eerste ontwikkeling is dat inspecties niet meer alle objecten vanuit dezelfde benadering inspecteren, maar meer selectief en gevarieerd. Op basis van inschattingen over de risicospreiding onder objecten worden keuzen gemaakt over de in te zetten capaciteit. Daarbij wordt rekening gehouden met verschillende risico’s per groep objecten of per object. Een tweede verandering is dat de inspecties meer dan voorheen transparant werken. De inspecties maken aan de buitenwacht vaker en meer diepgaand kenbaar op welke wijze zij werken en welke resultaten daarbij worden geboekt. Het doel is om de verantwoordelijkheid van degenen die onder toezicht staan – burgers, bedrijven enz. – te verhogen. Een derde ontwikkeling die kan worden aangegeven is dat inspecties professioneler gaan werken. In de Kaderstellende visie op toezicht heeft het kabinet hier reeds op aangedrongen. Inspecties die in aanvulling op het toetsen aan wet- en regel26
geving tevens hun professionaliteit inzetten, zullen een stevig beroep moeten doen op hun overtuigingskracht. Een vierde trend is dat sectoren worden geacht, in lijn met de verantwoordelijkheden die zij hebben, bij te dragen aan het toezicht. Dit kan ertoe leiden dat sectoren vergevorderde arrangementen van zelftoezicht en zelfevaluatie toepassen.
2.6
Korte introductie van de inspecties Voedsel en Waren Autoriteit De Voedsel en Waren Autoriteit (vwa) is op 2 juli 2002 ingesteld met als doel consumenten, bedrijven en burgers een hoog niveau van gezondheidsbescherming te bieden. De vwa bundelt de voormalige Keuringsdienst van Waren (kvw) en Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (rvv). De inspectie houdt zich bezig met voedselveiligheid en productveiligheid. Naast het bewaken van de veiligheid onderzoekt de vwa wat de risico’s en gevaren kunnen zijn van voedsel en consumentenartikelen. Zij communiceert daarover met de consument, het bedrijfsleven en de overheid. Ook dierenwelzijn, dierziektebestrijding, alcohol en tabak behoren tot het werkveld van de vwa. Enkele van de wetten en voorschriften die de vwa controleert zijn de Warenwet, Gezondheidswet, Vleeskeuringswet, en de Wet op de dierproeven. VROM-inspectie De vrom-inspectie is op 1 januari 2002 opgericht. De hoofdtaak van de vrom-inspectie is het handhaven van de wet- en regelgeving en het beleid voor de leefomgeving (wonen, ruimte en milieu) waar de Minister van vrom bevoegd gezag is. Daarbij houdt de inspectie toezicht op uitvoering en handhaving van vrom-regels door medeoverheden. De inspectie formuleert haar missie zelf als: “Handhaven van een veilige, gezonde en duurzame leefomgeving”. De inspectie ziet toe op naleving van een flink aantal wetten, besluiten, beschikkingen en convenanten. De nationale wet- en regelgeving heeft betrekking op de terreinen wonen (o.a. Woningwet, Huursubsidiewet), ruimte (o.a. Wet op de Ruimtelijke ordening) en milieu (o.a. Wet Milieubeheer, Wet Bodembescherming). Ook is er Europese regelgeving die wordt gehandhaafd, bijvoorbeeld op het gebied van afval en waterkwaliteit. Daarnaast zijn er vele convenanten, onder meer met de industrie (bijvoorbeeld chemische industrie, kunststofafvalindustrie), die de inspectie handhaaft. Naast het handhaven brengt de inspectie advies uit over wet- en regelgeving. Inspectie Verkeer en Waterstaat De Inspectie Verkeer en Waterstaat (ivw) is opgericht op 1 juli 2001. De ivw bundelt de voormalige Rijksverkeersinspectie, Scheepvaartinspectie, Nederlandse Luchtvaart 27
Autoriteit en Handhavingsdienst Luchtvaart. De ivw bewaakt en bevordert een veilig en duurzaam gebruik van lucht, water en land voor transport van personen en goederen door burgers en ondernemers en bericht over de resultaten van het werk in openbaarheid. Ze doet dit (met name) door vergunningen te verlenen en regelgeving te handhaven. De ivw houdt toezicht op naleving van wetgeving op het gebied van het transport van goederen en personen. Daarbij kan worden gedacht aan de handhaving van regelgeving op Schiphol, het vervoer van gevaarlijke stoffen, de veiligheid van het busvervoer (beroepspersonenvervoer) en vrachtvervoer (beroepsgoederen), de taximarkt en de veiligheid van schepen. Inspectie Openbare Orde en Veiligheid De Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (ioov) is recent ontstaan uit een fusie van de Inspectie Brandweer en Rampenbestrijding en de Inspectie Politie. De ioov houdt toezicht op de wijze waarop de bestuursorganen invulling geven aan hun taken op het gebied van politie, politieonderwijs, brandweer en rampenbestrijding. De inspectie signaleert en evalueert, maar heeft geen interveniërende bevoegdheden. De hoofdtaken van de ioov bevatten: – het houden van structureel en systematisch toezicht op de politie; – thematisch onderzoek naar specifieke aspecten van taken op het gebied van politie(onderwijs), brandweer en rampenbestrijding; – onderzoek naar ingrijpende gebeurtenissen en onderzoek naar een ongeval of ramp; – toezicht houden op de wijze waarop bestuursorganen de taken met betrekking tot het voorkomen van, voorbereiden op en bestrijden van brand, ongeval of ramp uitvoeren; – toezicht houden op de kwaliteit van het politieonderwijs; – toezicht houden op de toepassing van het ink-kwaliteitsstelsel bij politie en lsop. Arbeidsinspectie Het takenpakket van de Arbeidsinspectie bestaat uit handhaving, uitvoering en informatievoorziening. De handhaving is te splitsen in toezicht en opsporing. Toezicht richt zich op naleving van de wettelijke bepalingen binnen het wettelijk kader. Opsporing richt zich op het opsporen van strafbare feiten. Waar raakvlakken zijn wordt samengewerkt met andere inspectie- en opsporingsinstanties. Het wettelijk kader waarbinnen de Arbeidsinspectie opereert, wordt gevormd door onder andere de Arbeidsomstandighedenwet 1998, de Arbeidstijdenwet, de Wet Arbeid Vreemdelingen, de Wet Gevaarlijke Werktuigen, het Besluit Risico’s Zware Ongevallen, de Kernenergiewet, de Bestrijdingsmiddelenwet, de Wet samen, de Farbo-regeling en regelgeving in verband met het Algemeen Verbindend Verklaren van cao’s.
28
Inspectie Werk en Inkomen De Inspectie Werk en Inkomen (iwi) is per 1 januari 2002 ontstaan uit een fusie van de directie Toezicht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en het College toezicht sociale verzekeringen (Ctsv). De iwi houdt onafhankelijk toezicht op de uitvoering van het beleid werk en inkomen. De iwi houdt toezicht op gemeenten, het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (uwv), de Centra voor Werk en Inkomen (cwi’s), de Sociale Verzekeringsbank (svb) en de hele keten in de sociale zekerheid. De iwi houdt verder toezicht op onder meer de uitvoering van een aantal sociale voorzieningen, zoals de Algemene bijstandswet (abw) en daarmee verwante wetten en wetten en regelingen die de inschakeling van mensen op de arbeidsmarkt willen bevorderen, zoals de Wet sociale werkvoorziening (wsw) en de Wet inschakeling werkzoekenden (wiw). Inspectie voor de Gezondheidszorg De Inspectie voor de Gezondheidszorg is opgericht op 1 januari 1995 uit een samenvoeging van de geneeskundige inspectie van de volksgezondheid, de geneeskundige inspectie voor de geestelijke volksgezondheid en de inspectie voor de geneesmiddelen. Met ingang van 1 januari 1997 zijn daarbij gekomen de rijks-, provinciale en grootstedelijke inspecteurs die zijn belast met het toezicht op de verzorgingshuizen. De Inspectie voor de Gezondheidszorg houdt toezicht op de naleving van wet- en regelgeving die is gericht op het voorkomen van ziekten en op de zorgverlening wanneer ziekten zijn opgetreden. De igz heeft twee kerntaken: handhaving en advisering. De handhavingstaak valt uiteen in toezicht en opsporing. Het toezicht kent een breed scala van activiteiten, variërend van overleg en advies, stimulering, overreding en het uitvoeren van inspecties tot het (laten) treffen van maatregelen en eventueel sancties. Een aparte toezichttaak van de Inspectie voor de Gezondheidszorg is toezicht houden op producten en hulpmiddelen die binnen de gezondheidszorg worden gebruikt. De tweede kerntaak van de igz betreft de advisering aan centrale en lokale overheden over volksgezondheidsaangelegenheden.
29
Een overzicht van de deelnemende inspecties naar de vorm van toezicht die ze uitoefenen (zie paragraaf 2.2), ziet er als volgt uit Tabel 2.1 Vormen van toezicht bij deelnemende inspecties Preventief/repressief
Eerstelijns/tweedelijns
Corrigerend/signalerend
toezicht
toezicht
toezicht
Voedsel en Waren
Preventief/repressief
Eerstelijns toezicht
Corrigerend toezicht
Autoriteit
toezicht
VROM-inspectie
Preventief/repressief
Eerstelijns en
Corrigerend toezicht
toezicht
tweedelijns toezicht
Inspectie Verkeer en
Preventief/repressief
Tweedelijns toezicht
Signalerend toezicht
Waterstaat
toezicht
Inspectie Openbare Orde
Preventief/repressief
Tweedelijns toezicht
Signalerend toezicht
en Veiligheid
toezicht
Arbeidsinspectie
Preventief/repressief
Eerstelijns toezicht
Corrigerend toezicht
Eerstelijns toezicht
Corrigerend toezicht
Eerstelijns toezicht
Corrigerend toezicht
toezicht Inspectie Werk en Inkomen Preventief/repressief toezicht Inspectie voor de
Preventief/repressief
Gezondheidszorg
toezicht
30
31
Deel 2: Innovatie-kansen
3
Kennisweb wet- en regelgeving
3.1
De opgave Inspecties oefenen hun toezichttaak uit op basis van regels. Daarbij kan gedacht worden aan wet- en regelgeving, jurisprudentie, inzichten uit rijksnota’s en ander (rijksoverheids)beleid en aan uitvoeringsrichtlijnen. Naast de regels die de wetgever stelt, zijn voor het inspectiewerk de regelgeving van lagere overheden (vergunningvoorschriften), private regels, brancheafspraken, keurmerken, certificaten en nennormen van belang. Veel inspecties hebben ook te maken met Europese of internationale wet- en regelgeving. Het probleem is dat voor de meeste inspecties geldt dat zij te maken met veel verschillende wetten en regels en dat deze voortdurend worden aangepast en bijgesteld, waardoor inspecteurs steeds te maken krijgen met aangepaste regels. Daarnaast gaat het in de meeste gevallen om complexe en ingewikkelde wetten en regels die niet eenduidig te interpreteren zijn en op meerdere manieren kunnen worden uitgelegd. Inspecties streven echter naar een hoge mate van standaardisatie van wetten en regels, zodat alle toezichtobjecten zoveel mogelijk op dezelfde manier kunnen worden beoordeeld. Het is immers een eis van de Algemene Rekenkamer om een goed overzicht te hebben van de wet- en regelgeving en de wijze waarop deze in de praktijk wordt toegepast. Momenteel wordt het probleem binnen een aantal inspecties opgelost door wetten, regels en normen te vertalen in beslisbomen, checklists, stroomschema’s of vragenlijsten. Hiermee kan de inspecteur op een geformaliseerde wijze ter plaatse beoordelen of een situatie aan de regels voldoet of niet. Binnen de meeste inspecties kan er nog een slag worden gemaakt met het vertalen van regels in gestandaardiseerde instrumenten die aansluiten bij werkzaamheden die inspecteurs in de praktijk verrichten. Daarnaast geven inspecties aan dat het nog handiger zou zijn als deze informatie digitaal ter plaatse kan worden geraadpleegd. Kortom, er is bij inspecties grote behoefte aan een overzichtelijk, duidelijk te interpreteren en actueel overzicht van alle wetten, regels, normen, beslisbomen, checklists enz. die ter plaatse kunnen worden ingezien.
34
3.2
De kans Overzicht van wet- en regelgeving De eerste stap is om een overzichtelijk en actueel overzicht te maken van regels en wetten waarmee inspecties te maken hebben. Het meest voor de hand ligt een overzicht dat is gedigitaliseerd, omdat op deze manier regels makkelijk up-to-date te houden zijn. Als er voor de aangepaste regels eerst een nieuw boekje uitgedraaid en moet worden uitgedeeld, neemt dit meer tijd in beslag dan een digitale wijziging. Naast een goed overzicht van de regels is er een goed overzicht nodig van de normen, beleidsregels, amvb’s, het gemeentelijk beleid en private normen, omdat de meeste inspecties hiermee in de praktijk veel moeten werken. Dit overzicht ontbreekt momenteel nog bij de meeste inspecties. Net als bij de andere regels is ook hier behoefte aan een digitaal overzicht, toegankelijk voor alle inspecteurs. Door bijvoorbeeld een ‘abonnement op regelgeving’ kunnen inspecties het overzicht up-to-date houden. De derde stap is gelegen in een vertaling van alle regels en aanpalende regels in beslismodellen, checklists, vragenlijsten en als-dan-schema’s die aansluiten op de primaire werkprocessen van inspecteurs, waarmee concrete situaties kunnen worden beoordeeld. Er zal van tevoren eerst onderzocht moeten worden of het een reële optie is om alle regels te vertalen. De vertalingen zijn in eerste instantie bedoeld voor de inspecteurs, omdat zij deze in de praktijk kunnen gebruiken bij hun inspectiewerkzaamheden. In het kader van het vergroten van de transparantie van de werkzaamheden van inspecties kunnen de vertalingen ter informatie ook worden verspreid onder de objecten van toezicht. Op deze manier zijn de onder toezicht gestelden beter op de hoogte van de eisen waaraan zij moeten voldoen. Kennisweb Nog een stap verder is het gebruik van hoogwaardig kennismanagement, waarvan een kennisbank of kennisweb op intranet en/of internet een onderdeel is. Op het kennisweb moeten in ieder geval alle regels, vertaald in concrete instructies, op te vragen en in te zien zijn. Verder valt te denken aan de ontstaansgeschiedenis van wetten en regels, omdat hieraan in sommige gevallen grote behoefte is (bijvoorbeeld bij de controle van schepen). Het kennisweb kan nog meer vorm krijgen door er specialistische kennis rondom actuele thema’s, werkinstructies, ervaringen met nieuwe wetgeving enz. op te plaatsen. Verder is het belangrijk dat er niet alleen een bulk aan informatie op het kennisweb komt te staan, maar dat de informatie goed wordt georganiseerd. Aan de hand van goede zoekmachines moeten inspecteurs makkelijk de gewenste informatie kunnen vinden. 35
Een laatste vereiste is dat het overzicht van wet- en regelgeving en de bijbehorende vertalingen in instructies op het kennisweb goed toegankelijk moeten zijn voor alle inspecteurs. Het komt binnen inspecties nog vaak voor dat regels en vertaalde instructies alleen toegankelijk zijn voor de inspecteurs van bepaalde afdelingen die binnen de inspectie veel met deze regels te maken hebben. Toch blijkt dat andere inspecteurs binnen dezelfde inspectie in sommige gevallen ook behoefte hebben aan inzicht in de betreffende regels. In de meest ideale situatie kan iedere inspecteur het overzicht van alle regels en vertaalde instructie vanaf elke willekeurige locatie inzien (bijvoorbeeld vanaf de laptop of handheld). Hiervoor is een on line verbinding nodig op de laptop of handheld. In de eerste plaats zal een kennisbank vooral de inspecteurs van dienst moeten zijn bij het inspectiewerk. Een kennisbank is even belangrijk voor degenen die kunnen worden gecontroleerd, en burgers. Bedrijven en/of instanties die worden gecontroleerd kunnen op deze manier namelijk goed op de hoogte worden gehouden van alle wetten, regels en normen waaraan zij zich dienen te houden en de wijze waarop deze worden gecontroleerd door inspecteurs. De functie voor burgers is informerend, omdat voor hen transparant is waar ‘gecontroleerden’ aan moeten voldoen en waar inspecties op controleren. Op deze manier kan een kennisbank worden ingezet bij de voorlichtingsfunctie van inspecties.
3.3
Voorbeelden Bij de ai wordt momenteel hard gewerkt aan het vormgeven en vullen van de kennisbank op intranet. Met de huidige kennisbank op intranet moet nog een slag worden gemaakt. Nu is van alle informatie zoveel mogelijk opgenomen. In de toekomst moet dat meer georganiseerd worden. Er moeten goede zoekmachines en/of zoekrobots komen en dit vraagt een meer geavanceerde technologie, die nog niet kan worden toegepast. De mindset moet hier nog op worden gericht. Binnen het kenniscentrum zijn er wel plannen om hiermee specifiek aan de slag te gaan en meer te focussen op het primaire proces van de inspecteurs.
Er zijn een zestal vakgroepen betrokken bij de ontwikkeling van het expertisecentrum en de kennisbank. De vakgroepen zijn geformeerd rondom thema’s (zoals veiligheid, fysische omstandigheden, toxische stoffen enz.) om de informatie goed neer te zetten. Het is de bedoeling dat deze vakgroepen de kennisbank gaan vullen. Het doel is dat inspecteurs zo goed mogelijk worden geïnformeerd en gefaciliteerd bij het werk, zodat zij sneller en efficiënter kunnen opereren.
Bij de ioov is ook behoefte aan een toegankelijk en compleet overzicht van alle relevante regelgeving waarin kan worden gezocht op trefwoord. Een verzoek voor een dergelijk overzicht ligt op het
36
departement. In het overzicht zouden ook brancherichtlijnen en andere private normen moeten worden opgenomen. ioov refereert hierbij aan de kennisstructuur van de politie. Voor de politie zijn het intranet, kennisnet en discussienet (van het lsop) namelijk waardevolle informatiebronnen. ‘Politie-kennisnet’ van het lsop is een kennisbank van vaststaande kennis, bij ‘Politie-discussienet’ gaat het om zich ontwikkelende kennis. ‘Politie-discussienet’ biedt uitwisseling van gedachten met deskundigen en belanghebbenden in het veld, over politiegerelateerde onderwerpen in een politie-dedicated infrastructuur. Er kunnen nieuwsgroepen in het leven worden geroepen om met elkaar te discussiëren, ideeën te lanceren en vragen te stellen. Dit komt het onderzoek van de inspectie ten goede en bovendien wordt onderling contact in het politieveld gestimuleerd. Deze bronnen zijn nog niet op de thuiswerkplek toegankelijk.
Bij iwi zijn momenteel alle relevante wetten en regels te vinden op het intranet. De teksten zijn fulltext doorzoekbaar. Voor de directie Toezicht Gemeenten (afkomstig van het ministerie) is een Wetsinhoudelijk Informatie Systeem beschikbaar, dat echter niet veel mogelijkheden kent. De voorzieningen zouden op termijn moeten worden geïntegreerd tot een nieuw systeem, waarin je ook op trefwoorden e.d. kunt zoeken.
Een ander voorbeeld van de historie van wet- en regelgeving is het systeem ‘Shipcheck’ voor het toezicht op zeeschepen dat wordt gebruikt door ivw. Het is nu zo dat schepen een lange tijd meegaan en moeten voldoen aan de regels die in het jaar van de bouw van het schip van toepassing waren. Het is daarom erg handig via Shipcheck, bij invoering van naam en jaartal van het schip, de toepasbare wet- en regelgeving en de toezichtgeschiedenis te achterhalen. Dit systeem is nog niet op locatie beschikbaar.
3.4
Vervolgtraject In eerste instantie is de innovatie-kans van toepassing op alle individuele inspecties en zal elke inspectie eerst zelf een overzicht moeten maken van alle regels waarmee deze te maken heeft. Op den duur kan er vanuit alle objecten van toezicht worden geredeneerd naar alle regels en eisen waaraan moet worden voldaan, en kunnen verschillende inspecties met dezelfde toezichtobjecten de wetten en regels integreren. Een restaurant bijvoorbeeld heeft momenteel te maken met zowel de regels van de Arbeidsinspectie als de regels van de Voedsel en Waren Autoriteit. Nu moet het restaurant nog bij verschillende inspecties te rade gaan om te weten aan welke regels moet worden voldaan. Het restaurant zou nog maar bij één punt terecht moeten kunnen om hier achter te komen. Er is dus een duidelijk link met de innovatie-kans en één loket. Bij de meeste inspecties staat het ontwikkelen van een kennisweb nog in de kinderschoenen. Daarom geven de meeste inspecties aan dat zij het nuttig vinden op dit 37
gebied eerst kennis en ervaringen uit te wisselen. Daarnaast kunnen de inspecties die op dit gebied wat verder zijn (zoals de Arbeidsinspectie) aan de andere inspecties demonstreren hoe zij het hebben opgepakt. Op welke termijn deze kans te realiseren is, hangt in grote mate af van het ambitieniveau. Een digitaal overzicht van alle regels kan op korte termijn worden gerealiseerd en is bij een aantal inspecties al gerealiseerd. Een vertaalslag van alle regels in concrete werkinstructies zal wat meer tijd in beslag nemen. Nog een stap verder gaat het ontwikkelen van een geavanceerd kennisweb waar alle regels, maar ook andere relevante informatie, makkelijk te vinden is. Dit zal naar verwachting meer tijd in beslag nemen.
38
4 4.1
Informatie-uitwisseling over objecten De opgave Een goede registratie van de objecten waarop toezicht wordt uitgeoefend is een voorwaarde voor professioneel toezicht. Op dit moment hanteren de meeste inspecties een gestructureerd bestand van objecten, maar de inrichting, de uitgebreidheid en de kwaliteit ervan verschilt. Er zijn echter ook nog veel objectgegevens die niet in gestructureerde bestanden zijn vastgelegd. Zo werkt de Inspectie voor de Gezondheidszorg nog overwegend met niet-gestructureerde bestanden (i.e. geïsoleerde tekstbestanden). Daarnaast is er een overlap in de controle-objecten en de werkzaamheden van verschillende toezichthouders, zowel binnen de inspecties als tussen de inspecties en tussen inspecties en andere toezichthouders. Hoewel verschillende inspecteurs dezelfde objecten controleren, worden gegevens niet op grote schaal uitgewisseld. Ook binnen de inspecties zelf is er nog vaak sprake van eilandautomatisering zodat inspecteurs van verschillende afdelingen geen inzicht hebben in informatie van de ander. Zo verzamelt de divisie Scheepvaart van de ivw informatie over de bemanning van een bepaald schip terwijl de divisie Vervoer van deze inspectie de lading van hetzelfde schip controleert, zonder dat zij uitwisselen wanneer ze gaan controleren of wat hun bevindingen zijn. Ook bij andere inspecties wordt dezelfde informatie meerdere malen verzameld, of wordt het werk van andere organisaties overgedaan. De Rekenkamer eist dat inspecties beschikken over een actueel bestand waarin alle toezichtobjecten zijn opgenomen. Concreet zouden aan een moderne gegevensregistratie ten behoeve van de inspectietaak de volgende eisen gesteld kunnen/moeten worden.
– De objecten waarover gegevens worden vastgelegd moeten eenduidig geïdentificeerd kunnen worden (om welke persoon, welk bedrijf, welk gebouw, welk voertuig gaat het). Vervolgens moeten om te beginnen de basisgegevens (adres, vestigingen e.d.) over de objecten te allen tijde juist en actueel zijn.
– De gegevenshuishouding moet flexibel zijn, dat wil zeggen moet geen kostbare en tijdrovende aanpassingen behoeven om nieuwe taken en prioriteiten te kunnen accommoderen. De gegevens moeten bovendien snel en adequaat kunnen worden gezocht op bepaalde (combinaties van) kenmerken, onder meer om een onderbouwde prioriteitstelling te kunnen maken van de te inspecteren objecten (‘intelligent inspecteren’). – De gegevens moeten desgewenst zonder grote problemen kunnen worden uitgewisseld, zowel binnen de inspectie als met andere organisaties binnen de inspectieketen en met organisaties daarbuiten, waaronder andere relevante inspecties. – Verder moet de gegevenshuishouding een klantgerichtere manier van werken mogelijk maken (of althans niet uitsluiten), waarbij met de klant zowel het object van inspectie wordt bedoeld als de belanghebbende burger. Daarbij gaat het om de invoering van het één-loketconcept (binnen en/of tussen inspecties), administratieve lastenbeperking, de introductie van elektronische formulieren, elektronische meldpunten e.d.
4.2
De kansen Alle inspecties zien in het op orde brengen van de gegevenshuishouding een van de belangrijkste kansen. Voor een aantal inspecties ligt het accent daarbij (voorlopig) vooral op de eigen, inspectie-specifieke gegevens. Zo werkt de Inspectie voor de Gezondheidszorg aan het op poten zetten van een samenhangende, gestructureerde basisregistratie ter vervanging van de ongestructureerde gegevensbestanden die nu verspreid binnen het inspectieveld worden gebruikt. Bij de meeste andere inspecties gaat het echter om een structurele verbeteringsslag om de kwaliteit en de toegankelijkheid van de bestaande gegevensbestanden op het gewenste peil te brengen. De inspecties zouden onderling kennis kunnen uitwisselen over het opzetten van een objectenbestand. Ontwikkeling van geautomatiseerde objectenbestanden door inspecties Zowel de ai als de ivw en de igz werken op dit moment aan een geautomatiseerd objectenbestand. Bij de Arbeidsinspectie is in het kader van informatie-uitwisseling tussen inspecteurs het voorbeeld gegeven van de Wet Arbeid Vreemdelingen. Het zou handig zijn als andere inspecteurs die het vermoeden hebben dat deze wet wordt overtreden, via het systeem een melding kunnen doen aan hun collega’s van de betreffende afdeling. Dergelijke meldingen gebeuren nu per e-mail of telefoon, maar veel inspecteurs maken niet van deze mogelijkheid gebruik. Bij de ivw, die is ontstaan uit verschillende voorheen zelfstandige inspecties, weten veel inspecteurs van verschillende divisies elkaar nog niet te vinden, terwijl ze wel dezelfde objecten controleren. De kans
40
bestaat dat een schip of vrachtwagen op een dag door meerdere ivw-inspecteurs wordt bezocht zonder dat zij dit van elkaar weten. De kans is groot dat daarmee waardevolle kennis niet wordt benut. De ivw wil toe naar een integratie van bestaande systemen zodat een geautomatiseerde backoffice ontstaat. Men streeft ernaar om dit in 2005 gereed te hebben.
Op het deelgebied scheepvaart van de ivw is de internationale havenstaatcontrole een interessant voorbeeld van de mogelijkheden van objectenregistratie. De havenstaatcontrole werkt met een internationale, openbaar toegankelijke database met schepen, uitgevoerde controles en gevonden tekortkomingen. Wanneer een schip een haven aandoet kan worden opgevraagd wat de controles in de vorige havens hebben opgeleverd, en kan worden gecontroleerd of gevonden tekortkomingen zijn hersteld. De igz gaat een nieuw management-informatiesysteem ontwikkelen waarin algemene informatie over een instelling, meldingen, links naar gerelateerde instellingen en inspectierapporten zijn opgenomen.
Als de gegevenshuishouding van de afzonderlijke inspecties op orde is, komt de mogelijkheid in beeld om gegevens te koppelen met andere organisaties (waaronder andere inspecties). De kansen liggen daarbij op twee terreinen: – het gebruik van overheidsbrede basisregistraties, zowel ten behoeve van de eigen, inspectie-interne gegevenshuishouding als met het oog op de uitwisseling van gegevens met andere organisaties; – het uitwisselen van specifieke toezichtinformatie met andere inspecties. Gebruik van basisregistraties Het inspectieproces valt of staat met het eenduidig kunnen identificeren en lokaliseren van de inspectie-objecten waarom het gaat: bedrijven (en andere rechtspersonen), personen, gebouwen, voertuigen en vee. Aan de basis daarvan liggen objectnummers (persoonsnummer, bedrijfsnummer, veeregistratienummer, kenteken etc.), adressen en geografische kaarten. Deze basisgegevens vormen de basis van de gegevenshuishouding van elke inspectie, waaraan alle toezichtinformatie gekoppeld is. Momenteel heeft elke inspectie een eigen wijze van registratie van deze objecten en is er bij veel inspecties vaak sprake van aparte objectregistraties per inspectie-onderdeel of -taak. Dat betekent niet alleen dat veel kostbare energie verloren gaat met het op peil houden van deze basisinformatie, maar ook dat er tussen de basisregisters grote verschillen zijn in kwaliteit, actualiteit en gegevensdefinities. Door het ontbreken van eenduidige basisgegevens kunnen toezichtgegevens binnen en tussen inspecties vaak niet of maar beperkt worden gekoppeld. Het niet kunnen uitwisselen van gegevens belet niet alleen de beoogde effectiviteitsverbetering in het primaire (inspectie)proces, maar is ook een belemmering voor de andere verbeteringen en vernieuwingen van de inspectiefunctie, zoals de invoering van het één-loketconcept en digitale meldpunten.
41
Het niet kunnen beschikken over eenduidige basisgegevens is overigens een probleem dat zich niet beperkt tot de inspecties, maar overheidsbreed van aard is. Zo blijkt de Belastingdienst bij de renteopgaven van bedrijven in 90% van de gevallen niet in staat de identiteit van het betreffende bedrijf onmiddellijk eenduidig vast te stellen. Grote gemeenten hebben soms 50 verschillende gegevensregistraties over gebouwen. De eisen die de inspecties stellen aan basisregistraties komen in hoge mate overeen, al zijn er uiteraard ook verschillen. Voor de iwi bijvoorbeeld is het voldoende om over het adres van de hoofdvestiging van een organisaties te beschikken, terwijl inspecties die controles ter plaatse uitvoeren, zoals de vrom-inspectie of de Arbeidsinspectie, behoefte hebben aan gedetailleerde informatie over de locatie van vestigingen en activiteiten van bedrijven. Voor bijvoorbeeld de vrom-inspectie en de ivw is het bovendien belangrijk om gegevens te hebben over buitenlandse bedrijven die in Nederland opereren: zij moeten in geval van overtredingen het buitenlandse hoofdkantoor of de rederij kunnen aanspreken. Uiteraard zijn basisregistraties niet alleen van belang voor de inspecties, maar voor nagenoeg alle overheidsorganisaties. Het natuurlijke voortouw voor de totstandkoming van basisregistraties ligt dan ook niet bij de inspecties. Op dit vlak hebben de afgelopen jaren – met name in het kader van het programma Stroomlijning Basisgegevens – de nodige ontwikkelingen plaatsgevonden, waarbij de inspecties aansluiting kunnen (en moeten) zoeken. Het programma Stroomlijning Basisgegevens was bedoeld om een onomkeerbare impuls te geven aan de totstandkoming van zogenaamde authentieke registraties, die overheidsbreed fungeren als unieke, verplichte bron van basisgegevens. In het kader van Stroomlijning Basisgegevens zijn door het kabinet de basiscomponenten vastgesteld van een stelsel van authentieke registraties en zijn de eisen waaraan deze moeten voldoen bepaald. Als basiscomponenten van het stelsel zijn door het kabinet aangemerkt: (modernisering) gba, Basisbedrijvenregister (maatschappelijke objecten), Gebouwenregister, Kadastrale registratie, Basisregister Adressen, Geografisch Kernbestand (geografische basiskaarten). Inmiddels zijn hiervoor realisatietrajecten en/of is het proces van formele aanwijzing als authentieke registratie op gang gebracht. Ook op een aantal andere terreinen wordt de ontwikkeling/aanwijzing van authentieke registraties voorbereid (o.a. voertuigen, vee). Door het kabinet zijn verder de eisen vastgesteld waaraan authentieke registraties moeten voldoen, waarvan verplicht gebruik de belangrijkste is. Van de genoemde trajecten is voor de inspecties allereerst het Basisbedrijvenregister van belang. Doel van het project, waarvan ez projectleider is, is de doorontwikkeling van het Handelsregister tot een bestand waarin alle niet-natuurlijke personen zijn opgenomen, dat geldt als verplicht basisregister voor alle publieke taken. Het Basisbedrijvenregister omvat slechts de basisgegevens, zoals het bedrijfsnummer, de vestigingsadressen e.d. 42
Het Basisbedrijvenregister wordt fasegewijs ontwikkeld: een eerste versie is najaar 2003 gereed. Aansluitmogelijkheid voor de inspecties is echter pas voorzien voor 2005 (vrom), of daarna. In vergelijking tot het Handelsregister voorziet het bbr ook in een aantal nu nog bestaande ‘witte vlekken’, te weten de zelfstandige beroepsbeoefenaren, de zorginstellingen en de overheidsorganisaties. Deze zijn onder meer voor de Inspectie voor de Gezondheidszorg en de Voedsel en Waren Autoriteit essentieel. Voor de inspecties zijn de andere Stroomlijning Basisgegevens-trajecten echter nauwelijks minder belangrijk. Uitwisseling specifieke toezichtinformatie Naast de genoemde basisgegevens zijn er veel andere, specifiekere toezichtgegevens die in aanmerking komen voor uitwisseling. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan: – zogenaamde profiling, dat wil zeggen de uitwisseling van informatie over notoire overtreders, zodanig dat de inspecties op basis van elkaars informatie hun inspectieaandacht zo effectief mogelijk kunnen inzetten; – informatie-uitwisseling op raakvlakken, bijvoorbeeld waar deze nieuwe ontwikkelingen betreffen, zoals gentechnologie. Door uitwisseling van gegevens kunnen overtreders eerder worden aangepakt. Veel inspecties wisselen gegevens uit met andere toezichthouders. Een voorbeeld hiervan is te vinden bij de vrom-inspectie die fraude met huursubsidie tracht op te sporen. Daarvoor vindt een geautomatiseerde bestandsuitwisseling plaats met de Belastingdienst, gemeenten en verhuurders. Ook bij de Arbeidsinspectie wordt veel samengewerkt met andere partijen. De afdeling die de Wet Arbeid Vreemdelingen handhaaft, werkt bijvoorbeeld veel samen met de Vreemdelingenpolitie, uwv, Belastingdienst, cwi enz.; de afdeling Major Hazard Control werkt samen met de vrom-inspectie, klpd, Brandweer, enz. Deze afdelingen zouden effectiever kunnen opereren als zij zelf toegang hadden tot de bestanden van hun samenwerkingspartners. Registratie in de keten Inspecties maken vaak gebruik van gegevens die in een keten van producenten worden verzameld. Elke producent doet dit op zijn eigen wijze in een eigen systeem. Een voorbeeld hiervan is de rvv, die aangeeft dat in de vleesverwerkingsketen zowel de boer als het veevoederbedrijf als de slachterij gegevens over dezelfde dieren elk in hun eigen systemen opslaan. Er zit grote overlap in de verzamelde gegevens. Als de partijen gebruik zouden maken van één systeem waar ieder de eigen gegevens kan bijhouden en bovendien inzicht heeft in het totaal, zou de efficiëntie van het toezicht toenemen en de kosten van handhaving voor de gebruiker afnemen. Een dergelijk systeem zou zelfs voor de consument toegankelijk kunnen worden gemaakt. Mooi voorbeeld is ‘Peters farm’: een kalfsvleesproducent die een code op de vleesverpakking zet waarmee de consument meer informatie kan krijgen over bijvoorbeeld de geschiedenis van het kalf, de stal enz.
43
Informatie-uitwisseling tussen inspecties onderling komt, vreemd genoeg, nog minder vaak voor. Algemeen wordt verondersteld dat bedrijven die één wet overtreden, ook eerder andere wetten overtreden. Informatie-uitwisseling over bedrijven tussen inspecties kan dus bijdragen aan betere risico-analyse en prioriteitstelling. Inspecties kunnen signalen delen en uitwisselen, bijvoorbeeld door in een gemeenschappelijk systeem ‘vinkjes’ te geven aan risicovolle bedrijven, of door een interne kliklijn die aan het systeem is gekoppeld. Voor de inspecties heeft dit het voordeel dat men kan profiteren van elkaars kennis en bevindingen over objecten, hetgeen de effectiviteit en professionaliteit van het toezicht ten goede komt. Momenteel is de informatie van afzonderlijke bedrijven vooraf nog lastig te bepalen. De Belastingdienst en andere inspectiediensten verzamelen allemaal gegevens van bedrijven. Een goed overzicht zou kunnen leiden tot een indeling van bedrijven in soorten (bedrijven die vaak overtreden en bedrijven die zich goed aan de regels houden). In dat geval zou het een keuze kunnen zijn bedrijven die zich altijd netjes aan de regels houden minder lastig te vallen. Uitwisseling van gegevens kan bijvoorbeeld ook resulteren in een risicokaart waarmee een totaaloverzicht van risico’s vanuit verschillende perspectieven ontstaat. Ook op die manier kan betere risico-analyse en prioriteitstelling plaatsvinden. Integrale handhaving komt zo een stap dichterbij. Om gegevens te kunnen delen, moet aan een aantal voorwaarden zijn voldaan. Zo is een zekere mate van standaardisatie noodzakelijk. De systemen voor objectregistratie moeten een zekere uniformiteit vertonen. De bovengenoemde kans om intelligente systemen voor objectregistratie te ontwikkelen, moet daarvoor zijn gerealiseerd en bovendien moeten de systemen van verschillende inspecties op elkaar zijn afgestemd. Standaardisatie is in het verleden vaak een moeizaam proces gebleken, omdat het diep ingrijpt in de werkprocessen van organisaties. Daarbij komt dat standaardisatie nog veelal van bovenaf wordt opgelegd, terwijl men in de sector nog niet is overtuigd van het nut en de meerwaarde ervan. Soms is het beter om van onderaf te werken zodat gebruikers het nut van de informatie ervaren. Ook als uniformiteit van gegevens in voldoende mate wordt bereikt, is interpretatie van gegevens nodig. De juiste interpretatie van gegevens van andere inspecties vereist ook enige kennis van het werk. Ook moeten inspecteurs extra handelingen verrichten om gegevens toegankelijk te maken voor anderen. Vanwege deze complicaties en omdat deze innovatie-kans voortbouwt op de bovengenoemde twee mogelijkheden, beschouwen we dit als een kans voor de lange termijn.
44
Door koppeling van gegevensbestanden ontstaat de mogelijkheid om daadwerkelijk integraal toezicht uit te oefenen. De Algemene Doorlichting Rampenbeheersing, die wordt verricht door de ioov samen met de igz en de vrom-inspectie, vormt hiervan een mooi voorbeeld. Samenwerking tussen inspecties bij Algemene Doorlichting Rampenbeheersing De Algemene Doorlichting Rampenbeheersing (adr) is een systematisch onderzoek naar de voorbereiding van de rampenbestrijding en naar de inspanningen om rampen te voorkomen in alle gemeenten in een vierjaarlijkse cyclus. Het gaat niet alleen om de voorbereiding op papier maar ook over wat daarvan in de praktijk kan worden gerealiseerd. De adr bestaat uit een bureautoets en een praktijkdeel waarin het inspectieteam gedurende een week de gecontroleerde gemeente bezoekt om o.a. interviews te houden, op basis van de bureau-analyse. De adr wordt ondersteund door geautomatiseerde systemen. De samenwerking plaatst de inspecties voor een aantal problemen op het gebied van gegevensuitwisseling. De inspecties staan voor de volgende opgaven (die deels al worden opgelost). • Eenmalige verstrekking en meervoudig gebruik van informatie, door documenten toegankelijk te maken voor andere partijen die ook van deze gegevens gebruikmaken. In dit verband is de ontwikkeling van Digidoc bij bzk relevant. Wel moet er aandacht zijn voor de vertrouwelijkheid van ingebrachte informatie: niet alle informatie is voor alle inspecties bestemd. • Toegang tot elkaars dossiers op een intranetsite. Een gezamenlijke g-schijf is niet voldoende, omdat daar geen toelichting bij de stukken kan worden geplaatst. Het gaat om een virtuele werkplek op internet, zoals projectplace.com, met automatische meldingen als er een nieuw bericht is toegevoegd. Wel is dan sterke beveiliging nodig.
Een voorbeeld uit een andere sector: de thuiszorg11 Een heel ander voorbeeld van informatiebeheer en -uitwisseling is te vinden in de thuiszorg: C@remore. Dit project, uitgevoerd bij de Zorggroep Oost Gelderland, beoogt het logistieke proces van de thuiszorg efficiënter te laten verlopen door gebruik te maken van ict. Verzorgers worden door mobiele technologie in de gelegenheid gesteld gegevens over planning (werkschema) en patiënten (conditie, te verrichten of verrichte handelingen) via internet te verzenden en te ontvangen. De gegevens worden via het wijkkantoor automatisch verstuurd naar de zorginstelling en zorgverzekeraar die de informatie kunnen verwerken. Een extra faciliteit in het systeem is dat automatisch wordt bijgehouden of de verzorger nog op schema ligt. Mocht dit niet het geval zijn dan wordt automatisch het wijkkantoor op de hoogte gesteld, het werkschema aangepast en krijgt de patiënt via e-mail of sms een bericht dat de verzorger iets later zal arriveren. Met de invoering van ict hoopt men de administratieve lasten en het foutenpercentage in de administratieve afhandeling van patiënten te drukken. C@remore biedt interessante aanknopingspunten voor de inspecties: het ter plaatse invoeren van informatie over toezichtobjecten en doorsturen naar de backoffice, die de verdere afhandeling regelt.
45
Tot slot: de uitwisseling van toezichtgegevens tussen inspecties kent enkele juridische belemmeringen. Verschillende inspecties hebben opgemerkt dat de Wet Openbaarheid Bestuur de uitwisseling van gegevens met derden bemoeilijkt. De inspecties zijn wobplichtig, dus alle informatie die zij van andere toezichthouders krijgen aangeleverd kan in principe openbaar worden gemaakt. Ten tweede worden privacy-aspecten vaak genoemd als belemmerend voor uitwisseling van informatie. De Innovatie-kanskaart is geen geschikt medium om de discussie te voeren over privacy- en openbaarheidswetgeving. Wel is binnen de bestaande wetgeving vaak meer mogelijk dan wordt gedacht. Zo wordt in andere Europese landen meer uitgewisseld dan in Nederland, onder dezelfde Europese wetgeving. De inspecties bevelen we aan om gezamenlijk in kaart te brengen wat de werkelijke mogelijkheden en belemmeringen zijn voor informatie-uitwisseling over toezichtobjecten.
4.3
Vervolgtraject Basisgegevens Dat er inmiddels aan de stroomlijning van basisgegevens wordt gewerkt, betekent niet dat er geen reden voor de inspecties is zich om basisregistraties te bekommeren: integendeel. Om de volgende redenen is het van belang dat de inspecties zich (individueel en/of collectief) actief met basisregistraties bezighouden:
– Hoewel Stroomlijning Basisgegevens de nodige ontwikkelingen in gang heeft gezet, is het van belang dat alle belanghebbenden, waaronder niet in de laatste plaats de inspecties, erop toezien dat de beoogde basisregisters er ook daadwerkelijk komen en daartoe ook zonodig politieke en/of bestuurlijke druk uitoefenen. Dit geldt met name bij Gebouwenregister en Basisregister Adressen, maar t.z.t. mogelijk ook bij Basisbedrijvenregister. – Het kan voor de inspecties van belang zijn om tijdig op de te realiseren basisregisters aan te sluiten, niet als een van de laatsten. Vroegtijdige participatie in de ontwikkeling en piloting kan van belang zijn om zoveel mogelijk de eigen wensen in de te realiseren oplossing ingebracht te krijgen. Ook dat vereist mogelijk/waarschijnlijk een actieve, liefst gezamenlijke opstelling. – De afzonderlijke inspecties zullen in elk geval bij de verdere ontwikkeling van hun eigen gegevenshuishouding rekening moeten houden met de ontwikkeling van overheidsbrede (al dan niet verplichte) basisregisters. – De inspecties zouden in kaart kunnen brengen of het opportuun is om – in aanvulling op de beoogde basisregistraties – andere gegevens als basisgegevens aan te merken.
46
Daarbij kan worden gedacht aan specifieke objecten (bijvoorbeeld een authentieke registratie van uniek geïdentificeerde vergunningen) of aanvullende kenmerken (bijvoorbeeld, indien relevant, een categorisatie van economische activiteiten als aanvulling op het Basisbedrijvenregister). – Meer in het algemeen is het denkbaar om als inspecties gezamenlijk een architectuurschets op hoofdlijnen te ontwikkelen, waarin tot uitdrukking komt welke gegevens inspectiespecifiek zijn, welke gegevens overheidsbreed worden vastgesteld/beheerd (waaronder authentieke registraties) en welke gegevens in aanmerking komen voor gezamenlijk gebruik tussen de inspecties (bijvoorbeeld de genoemde indeling naar economische activiteit). Uitwisselen toezichtinformatie De meeste inspecties zijn bezig met het opzetten van een intelligent systeem voor objectregistratie waarin toezichtinformatie kan worden verzameld. De inspecties kunnen op korte termijn kennis en ervaringen uitwisselen over de opzet van dergelijke systemen. Als de gegevenshuishouding eenmaal op orde is, kan systematisch informatie worden uitgewisseld over gezamenlijke controle-objecten. Dit ten behoeve van betere kennis over sectoren of risicovolle bedrijven. Dit is een kans die niet op korte termijn te realiseren is. Eerst is gedegen onderzoek nodig met betrekking tot wederzijdse behoeften, standaardisatie van gegevens en richtlijnen voor de juiste interpretatie van gegevens. Als eerste stap zouden de inspecties gebaat zijn bij het preciezer in kaart brengen van de gegevenshuishouding van de inspecties afzonderlijk, en de overlap tussen inspecties. Welke basisgegevens verzamelt elke inspectie, welke toezichtinformatie, en wat komt in aanmerking voor gezamenlijk verzamelen of uitwisselen?
47
5 5.1
Competentiemanagement De opgave Toezicht en handhaving vragen om een zeer grote deskundigheid. Zeker nu verschillende inspecties zijn samengevoegd tot nieuwe inspecties, bedekken individuele inspecties een breed kennisterrein. Zelfs de meest deskundige inspecteurs hebben hun sterke en zwakke gedeelten van dit terrein. Bij een optimaal vormgegeven inspectie van een object zijn meerdere inspecteurs tegelijkertijd aanwezig. ict biedt deze mogelijkheid. Door meer gebruik te maken van de backoffice kan de kwaliteit van de frontoffice (de inspectie ter plaatse) worden verhoogd. De meerwaarde van de ict-verbinding tussen front- en backoffice ligt in het ‘just in time’ matchen van deskundigheid. De kwaliteit en professionaliteit van de inspectie neemt hierdoor toe. Situaties die bij het inspectiewerk worden aangetroffen kunnen ook aan collega’s worden voorgelegd zodat het toezicht objectiever wordt, omdat de beoordeling door meerdere inspecteurs wordt gedeeld. Een tweede voordeel is dat het toezicht efficiënter wordt door tijdwinst. Met het overbrengen van beelden naar de backoffice, met name in moeilijke gevallen, kan veel informatie in korte tijd worden overgebracht. Een beeld zegt soms meer dan duizend woorden. Inspecteurs kunnen sneller werken, hoeven niet eerst fysiek langs de backoffice, waardoor er ook meer tijd ontstaat in de frontoffice voor andere zaken en/of integraler toezicht.
5.2
De kansen ‘Just in time’ inzet van deskundigheid Inspecties zouden gebruik kunnen maken van ict om een nieuwe verbinding tot stand te brengen tussen front- en backoffice waardoor de ‘just in time’ inzet van deskundigheid te vergroten is en de aanwezige kennis beter kan worden ingezet. Deze kans vereist allereerst dat de gevraagde en aanwezige deskundigheid (audiovisueel) wordt gekoppeld, ofwel dat een ict-verbinding tussen front- en backoffice wordt aangelegd. Dit betekent dat de inspecteur ter plaatse beschikt over een inbelmogelijkheid
waarmee databases van de backoffice zijn te bekijken en/of collega’s kunnen worden geraadpleegd door mondelinge of visuele communicatie (inzet van webcams, digitale camera’s). Een digitale foto zou kunnen worden gebruikt om bij twijfel over de bevindingen de situatie voor te leggen aan gespecialiseerde collega’s. De inzet van ict ter plaatse is in veel inspecties al realiteit (digitale foto e.d. ), maar een structurele gestandaardiseerde inzet ontbreekt vooralsnog. Daarnaast vereist de kans competentiemanagement in de backoffice. Een eerste conditie is dat de in de organisatie aanwezige competenties bekend zijn en op aanvraag beschikbaar kunnen worden gesteld. Zo ontstaat de mogelijkheid om binnen een beperkte tijdseenheid meerdere gespecialiseerde inspecteurs in te zetten. Overigens behoort hiertoe ook het beschikbaar stellen van gedigitaliseerde kennis op het gebied van wetgeving, checklists, beleidscommunicatie, enz. In het verleden is overigens gebleken dat het leggen van contact tussen de front- en backoffice technisch gezien niet altijd even gemakkelijk loopt. Een heikel punt zijn de wachttijden die kunnen optreden. Bij de KvW wordt nagedacht over de inzet van webcams. Door camera’s op te hangen bij het te inspecteren object, bijvoorbeeld in de keuken van restaurants, kan vanaf iedere locatie worden geïnspecteerd. De toepassing bevindt zich nog in de verkenningsfase.
Ketenbenadering met intranet Competentiemanagement kan binnen één inspectie worden vormgegeven, maar kan in de toekomst ook tussen inspecties vorm krijgen. De samenwerking tussen inspecties kan worden ondersteund door het invoeren van eenvoudige maatregelen. Eén van deze maatregelen is bijvoorbeeld intranet. Als één inspectie iets aantreft dat voor een andere inspectie van belang is, zou dit op eenvoudige wijze kunnen worden doorgegeven. Het is bovendien mogelijk om schaarse kennis die in verschillende inspecties aanwezig is te bundelen, bijvoorbeeld ten aanzien van genetisch gemanipuleerde organismen. Op dit moment weten de inspecties niet van elkaar waar de schaarse kennis zit. Het huidige rijksbrede intranet, ‘ryx’, zou hiervoor kunnen worden aangewend, maar moet dan wel worden aangepast. In theorie is een rijksbreed intranet een geschikt middel, maar in de praktijk blijkt het in de huidige opzet niet bij de beoogde gebruikers te landen. Het wordt vrijwel niet gebruikt omdat het opereert naast de organisatieintranetten. Om geschikt te zijn voor gegevensuitwisseling tussen inspecties en om een ketenbenadering tot stand te brengen, zou het intranet zodanig moeten worden geïntegreerd in het dagelijks werk van de inspecteur dat het onontkoombaar is. Dat betekent niet organisatie-gerelateerd, maar vooral onderwerp- of doelgroep-gerelateerd. 49
Een voorbeeld van samenwerking tussen toezichthoudende instanties is die tussen de vrom-inspectie en de douane in Zuid-Oost Azië. Vanuit Nederland wordt er bij het vervoer van afval een foto gemaakt die wordt gemaild aan de douane aldaar met de vraag of men het betreffende afval wil toelaten. Het versturen van de foto bespaart veel communicatie waarin moet worden uitgelegd wat er precies wordt verscheept en doorbreekt eveneens taalbarrières.
5.3
Vervolgtraject De kans ‘just in time’ inzet van deskundigheid is op korte termijn realiseerbaar als het competentiemanagement per inspectie wordt vormgegeven. Als inspecties willen samenwerken om geïntegreerde inspecties uit te voeren, waarbij inspecties in het meest vergaande geval delen van elkanders takenpakket oppakken (ketenbenadering met intranet), zullen inspecties het eerst eens moeten worden over deze verregaande vorm van samenwerking. Een andere belangrijke en op korte termijn te realiseren conditie is het meer praktisch organiseren van deskundigheid zodat die, op de momenten dat daaraan behoefte is, kan worden ingeschakeld.
50
6 6.1
Elektronisch handhaven De opgave Controle van situaties en activiteiten van organisaties vormt de basis van het inspectiewerk. Zeker voor de inspecties die corrigerend optreden, moet vaak ter plaatse worden waargenomen of situaties in overeenstemming zijn met de geldende regels. Persoonlijke waarneming door inspecteurs is een arbeidsintensieve vorm van inspectie. Omdat de capaciteit beperkt is, moeten inspecties meestal prioriteiten stellen. Persoonlijke waarneming betekent bovendien dat inspecteurs persoonlijke accenten kunnen leggen. In sommige gevallen is dit juist wenselijk, maar er zijn ook gevallen waarin een gestandaardiseerde aanpak voordelen biedt. Er is dus behoefte aan efficiëntere en meer gestandaardiseerde waarnemingsmethoden. Elektronisch handhaven biedt de mogelijkheid om op afstand waar te nemen door een digitale toepassing ter plaatse. Hiermee kunnen veel meer toezichtobjecten met een geringe inspanning worden gecontroleerd. Waarneming ter plaatse door de diverse inspecties De inspecteurs van de Arbeidsinspectie controleren ter plaatse de interne veiligheid in bedrijven en de naleving van de Wet Arbeid Vreemdelingen. De Inspectie Verkeer en Waterstaat controleert ter plaatse onder andere de belading van goederenvervoerders en de veiligheid van de transportmiddelen. Tot voor kort werden ook persoonlijke controles van de regelgeving uitgevoerd op het gebied van rij- en rusttijden en overbelading. De inspecteurs van de Voedsel en Waren Autoriteit keuren en controleren in slachthuizen en vleesverwerkende bedrijven en voedsel en voedselproducenten. De Inspectie Gezondheidszorg voert controles uit bij de instellingen voor gezondheidszorg.
6.2
De kansen Waarneming door inspecteurs ter plaatse kan in sommige gevallen worden vervangen door digitaal waarnemen. Dit wordt inspectie op afstand genoemd. De inspecteur wordt als het ware vervangen door geautomatiseerd toezicht. In sommige gevallen is
zelfs denkbaar dat niet alleen het proces van waarneming, maar ook dat van interventie wordt geautomatiseerd. In andere sectoren zijn het elektronisch huisarrest of de snelheidsbegrenzer voorbeelden hiervan. Elektronische handhaving is toepasbaar in situaties waar fysieke metingen worden verricht op basis van objectieve normen, zoals bij de ivw. In situaties waarin het oordeel is gebaseerd op interpretatie, van de situatie of van de norm, is inspectie op afstand moeilijker te organiseren. Elektronisch handhaven wordt als een zeer kansrijke ontwikkeling beschouwd. Door technische ondersteuning kan een enorme efficiëntieslag worden gemaakt. Als de inspectie op afstand plaatsvindt kunnen veel meer toezichtobjecten tegen geringe inspanning worden gecontroleerd. De inspecteurs kunnen zich toeleggen op complexe, specialistische zaken, terwijl de simpelere controles digitaal worden uitgevoerd. Daar komt geen inspecteur meer aan te pas. Dit biedt hetzelfde voordeel als zelfinspectie, waarbij de inspecteur zich kan toeleggen op geselecteerde gevallen. Inspectie op afstand bevordert naast de efficiëntie van het toezicht ook de transparantie en professionaliteit, doordat eenduidige criteria worden gehanteerd en de oordeelsvorming navolgbaar en objectief tot stand komt. Ook de handhavingskosten voor de onder toezicht gestelden nemen af: het zelf verzamelen van gegevens of tijdrovende bezoeken van de inspecteurs behoren tot het verleden.
6.3
Voorbeelden In de toekomst zou elektronisch handhaven op veel verschillende manieren kunnen worden ingezet. Een korte inventarisatie bij de vwa leverde de volgende ideeën op voor inspectie op afstand: – controle op bestrijdingsmiddelen of gewassen via de satelliet; – elektronisch meten van temperatuur van voedingsmiddelen of fabricageprocessen; – waarneming via een webcam, bijvoorbeeld in een grootkeuken.
Op dit moment zijn er bij de ivw een aantal interessante experimenten gaande met elektronische handhaving, die hieronder worden toegelicht.
Digitale tachograaf De tachograaf is een mechanisch apparaat dat het rijgedrag van chauffeurs op een papieren schijfje vastlegt. Vanaf augustus 2004 zullen alle nieuwe vrachtwagens en autobussen worden uitgerust met een digitale tachograaf, een ontwikkeling in Europees verband. Bus- en vrachtwagenchauffeurs krijgen een
52
smartcard waarop de rij- en rusttijden worden geregistreerd. De gegevens kunnen worden gelezen op een beeldscherm in de vrachtwagen of met een draagbare computer. Op het kantoor van de vervoerorganisatie worden de reistijden en snelheden in een informatiebank opgeslagen. Het doel van de digitale tachograaf is verbetering van het gebruiksgemak voor gebruiker en handhaver. De gegevens kunnen digitaal worden bekeken en dit minder frequent, omdat het geheugen van de smartcard groter is dan dat van de mechanische tachograaf (namelijk 1 dag). Het einddoel is betere naleving van de normen. Chauffeurs worden nu door hun werkgever wel eens gedwongen langer door te rijden dan wettelijk is toegestaan. Er blijft echter een groep malafide vervoerders die zich niets aan de sancties gelegen laten liggen. Deze groep kun je met de digitale tachograaf net zo min aanpakken als met de oude tachograaf. Een tweede nadeel is dat de tachograaf een inflexibel registratieapparaat is dat geen rekening houdt met de dagelijkse realiteit van vervoerders.
Boordcomputer taxi’s Deze zijn te vergelijken met de digitale tachograaf in bussen en vrachtwagens. De boordcomputer is één van de nieuwe instrumenten uit de Wet Personenvervoer 2000. Het doel is betere controlemogelijkheden op naleving van de arbeids-, rij- en rusttijdenregelgeving. Daarnaast biedt het de ondernemer een eenvoudiger administratie (niet langer handmatig invullen van werkmap en dagrittenstaten). De invoering van de boordcomputer is gepland voor 2003. Op dit moment moet de techniek verder worden ontwikkeld en moeten nationale en Europese regelgeving nader worden afgestemd.
Controle op overbelading: weigh in motion Overbelading is slecht voor het wegdek en vergroot de kans op ongelukken. Om overbelading tegen te gaan moet het gewicht van de lading van vrachtwagens worden gemeten. Met het project ‘Weigh in motion video’ hoeft dat niet langer via arbeidsintensieve wegcontroles. Op een aantal punten in Nederland zijn in het wegdek weeglussen aangebracht waarop vrachtwagens al rijdend automatisch worden gewogen en gefotografeerd. Het project wordt enerzijds door de politie gebruikt als selectiemiddel. De vrachtwagens die te veel wegen worden door de politie van de weg afgehaald, om ze na te meten en indien nodig een boete uit te schrijven. Anderzijds legt ivw op basis van de gegevens uit het meetsysteem bedrijfsdossiers aan en bezoekt vervolgens de bedrijven die structureel hun vrachtwagen overbeladen en proberen samen met de bedrijven tot een oplossing te komen. Het voordeel hiervan is een toename van de efficiëntie en effectiviteit van het toezicht.
53
6.4
Vervolgtraject Elektronisch handhaven is toepasbaar op specifieke deelterreinen van het toezicht. De uitvoering van projecten moet daarom bij elke inspectie afzonderlijk gebeuren. Wel kunnen inspecties veel van elkaar leren. Als eerste zouden de ervaringen van de ivw met de overige inspecties moeten worden gedeeld. Daarbij zou de centrale vraag moeten zijn of de experimenten met elektronisch handhaven tot een hoger nalevingsniveau (dus een grotere effectiviteit van het toezicht) hebben geleid. Op basis van de ervaringen van de ivw kunnen ook andere inspecties pilots starten. Het ontwikkelen van de technologie voor de digitale toepassingen vergt een aanzienlijke investering van tijd en middelen. Daarom is dit een kans voor de middellange termijn.
54
7 7.1
Zelfinspectie De opgave Naast e-enforcement kan het inspectiewerk minder tijdrovend en efficiënter uitgevoerd worden met behulp van zelfinspecties. In dit geval verzamelen en versturen bedrijven en/of instanties die worden gecontroleerd zelf de gewenste gegevens naar de inspecteur. Het versturen van de gegevens kan bijvoorbeeld via een schriftelijke vragenlijst, maar het werkt sneller als dit via een cd-rom en/of internet gebeurt. Een goed voorbeeld van zelfinspecties die al een aantal jaren worden gebruikt zijn de belastingaangiftes via cd-rom van de Belastingdienst. De inspecteur hoeft niet op locatie te controleren, maar controleert of alle gewenste gegevens correct zijn aangeleverd en in overeenstemming zijn met andere informatiebronnen. Bij zelfinspecties is er in tegenstelling tot e-enforcement wel een inspecteur nodig om de aangeleverde gegevens te beoordelen en te waarderen. Zelfinspectie is een goed middel om de horizontalisering te bevorderen. Toezichtobjecten kunnen er bijvoorbeeld voor kiezen de gegevens waarop gecontroleerd wordt niet alleen bekend te maken aan de inspectie die de gegevens opvraagt, maar ook aan de rest van de buitenwereld. Op deze manier kunnen toezichtobjecten zich profileren met het feit dat zij zich netjes aan de regels houden. Een restaurant kan er bijvoorbeeld zijn voordeel mee doen als het publiek weet dat er bij dat restaurant hygiënisch wordt omgegaan met voedsel.
7.2
De kansen Zelfinspectie is een kans die het werken van inspecties op een ingrijpende manier zal veranderen. Door zelfinspectie zal namelijk zowel de manier van toezicht houden als het toezichtbeleid moeten veranderen. Bij het gebruik van zelfinspectie zal er een omslag naar meta-toezicht gemaakt moeten worden. Omdat de inzet van zelfinspectie
zeer ingrijpend is, zal de keuze voor zelfinspectie niet alleen kunnen worden gemaakt door de betreffende inspectie, maar zal ook de politiek zich hierover moeten uitspreken. Vanuit het oogpunt van de inspecties is een voordeel van zelfinspectie dat er veel meer bedrijven of instellingen kunnen worden gecontroleerd door een inspecteur. Daartegenover staat dat de controle door middel van zelfinspectie veel minder diepgaand is. Daarom zullen er nog steeds steekproefsgewijs inspecties ter plaatse moeten worden uitgevoerd om te controleren of de situatie in overeenstemming is met de aangeleverde gegevens. Zelfinspectie kan ook behulpzaam zijn bij risico-analyses. Wanneer een inspecteur de aangeleverde gegevens niet vertrouwt, zal ter plaatse moeten worden geïnspecteerd. Zelfinspecties hebben een aantal voordelen voor de bedrijven en instellingen die worden gecontroleerd. In de eerste plaats zijn zij op deze manier goed op de hoogte aan welke eisen moet worden voldaan, omdat zij deze gegevens zelf moeten bijhouden. In de tweede plaats hebben zij (als ze de gegevens goed doorgeven en regels goed naleven) minder last van inspecteurs, die minder vaak zullen langskomen. De handhavingskosten zullen bijgevolg dalen. Tot slot kan het een voordeel zijn dat gegevens op elk gewenst moment kunnen worden verstuurd: op tijden dat het de bedrijven en instellingen die worden gecontroleerd goed uitkomt. Naast de genoemde voordelen zijn er een aantal voorwaarden waar rekening mee dient te worden gehouden bij zelfinspecties. Een eerste voorwaarde is dat de kans van slagen van zelfinspecties in hoge mate afhankelijk is van de bereidheid van de doelgroep om hieraan mee te werken. Het is daarom erg belangrijk dat de doelgroep de gegevens goed aanlevert. Er zou van tevoren eerst onderzoek kunnen worden verricht welke doelgroepen in aanmerking komen voor zelfinspectie. Daarnaast moet de doelgroep de garantie krijgen dat de gegevens beveiligd worden verstuurd en niet door anderen kunnen worden onderschept. Dit blijkt voor het versturen van gegevens via internet minder eenvoudig dan bij versturen via cd-rom. Een derde voorwaarde is dat door zelfinspectie de handhavingskosten niet mogen stijgen. Zelfinspectie zal slechts voor een klein deel van het inspectiewerk een reële optie zijn. Bij de meeste vormen van inspecties is het noodzakelijk dat er ter plaatse wordt gecontroleerd (denk aan de bse-controle door de rvv, arbo-onderzoek van de ai, enz.). Er zal eerst onderzoek moeten worden verricht voor welke inspecties zelfinspectie mogelijk zal zijn.
56
7.3
Voorbeelden Een voorbeeld van zelfinspectie is de pilot asbestsloopmeldingen bij de ai, waarbij gecertificeerde asbestsloopbedrijven door middel van een elektronische applicatie gekoppeld aan internet asbestmeldingen kunnen doorgeven. De asbestmeldingen worden automatisch tot een melding in gisai (het Gegevens Informatie Systeem van de ai) verwerkt. Hiervan wordt een bepaald percentage geïnspecteerd. Het systeem zou in de toekomst bijvoorbeeld zo ver kunnen gaan dat het de steekproefselectie zelf uitvoert, zodat er meer aandacht kan gaan naar bedrijven die de asbestsloop niet melden. Na evaluatie van de pilot zullen meerdere soorten meldingen rondom vuurwerkbesluit, liftenbesluit, bestrijdingsmiddelenwet, tips en eventueel klachten in ontwikkeling worden genomen.De ivw zou ook graag een frontoffice via internet realiseren waar vergunningen kunnen worden aangevraagd en informatie over regelgeving voor de aanvrager beschikbaar is. Op sommige punten kunnen vergunningen reeds digitaal worden aangevraagd. Met de frontoffice op internet sluit de ivw beter aan bij de 24-uurs economie: de dienstverlening is 24 uur per dag toegankelijk.
Een ander voorbeeld van zelfinspectie is het toezichtmodel van de igz. De igz heeft begin 2002 het nieuwe toezichtmodel ontwikkeld, ‘gefaseerd toezicht’ genaamd. Het model is ontleend aan de digitale belastingaangifte van de Belastingdienst. Doel van het model is het uniformeren van het inspectieproces en zodoende efficiënter werken. Kern van het gefaseerd toezichtmodel is dat in de eerste fase via een (digitaal) vragenformulier een selectie plaatsvindt van ‘verhoogde risico’s’ bij objecten. Alle instellingen en bedrijven moeten digitaal via internet of floppydisk een zogenaamd inspectieformulier invullen, dat vervolgens digitaal zal worden geanalyseerd en verwerkt. De formulieren bevatten behalve structuurvragen (om feitelijke informatie over het object te verkrijgen) vooral zorginhoudelijke vragen. De igz zit momenteel midden in deze fase, en is bezig de formulieren met vragen te ontwerpen met behulp van de inspecteurs. Dit valt niet mee, want de inspecteurs moeten gesloten vragen bedenken, terwijl ze gewend zijn hun toezicht uit te oefenen door overleg met de beroepsbeoefenaren.
Nog een voorbeeld van zelfinspectie is de Gemeentebarometer van de Inspectie Werk en Inkomen. Via het gemeenteloket, een site op internet die alleen toegankelijk is voor gemeenten, kunnen gemeenten op de Gemeentebarometer vijfentwintig basisgegevens over de uitvoering van de sociale zekerheid invullen aan de hand van een vragenlijst. De gegevens worden door de Inspectie Werk en Inkomen gebruikt voor het signalerend toezicht. Daarnaast kunnen de gegevens worden gebruikt in ander onderzoek van het Ministerie van szw, waardoor dubbele bevraging wordt voorkomen. De Gemeentebarometer biedt (in de toekomst) de mogelijkheid om de gegevens die een gemeente heeft ingevuld te vergelijken met de gegevens van andere gemeenten (benchmark).
57
De Gemeentebarometer is opgebouwd uit zes hoofdstukken. In elk van de hoofdstukken staat een bepaald aspect van de uitvoering van de sociale zekerheid centraal. De volgende aspecten komen in de vragenlijst aan de orde: • algemene gegevens over de bijstand; • activering; • inkomensondersteuning; • ontwikkeling bijstandsbestand; • misbruikbestrijding; • sancties in de bijstand. Per hoofdstuk worden één of meerdere gegevens gevraagd, waarvan of de stand per 31 december 2000 en 31 december 2001 moet worden aangegeven (bijvoorbeeld het aantal bijstandsgerechtigden) of de totale aantallen over 2000 en 2001 (bijvoorbeeld het aantal opgelegde boetes).
Bij de Algemene Doorlichting Rampenbestrijding (adr) wordt ook gewerkt met gestandaardiseerde vragenlijsten. Hier gebeurt een deel van de doorlichting op basis van zelfinspectie: gemeenten moeten zelf aangeven uit welke stukken blijkt dat ze aan een bepaalde norm uit de Leidraad Maatramp voldoen en deze stukken opsturen. In het bureaugedeelte van de adr vindt analyse van de stukken plaats aan de hand van geautomatiseerde standaardvragenlijsten, waarbij vragen worden afgevinkt met ja of nee. Het is ook mogelijk opmerkingen te maken. Vragen waarop nee is geantwoord komen automatisch terug in de vragenlijst voor het praktijkgedeelte. Het praktijkgedeelte bevat ook standaardvragen, maar dan in de vorm van open vragen. In deze praktijkvragenlijst komen de opmerkingen en links naar teksten in beeld zodat betrokkenen direct met teksten kunnen worden geconfronteerd.
7.4
Vervolgtraject Zelfinspectie is een innovatie-kans die binnen de individuele inspecties moet worden opgepakt. Elke inspectie zal zelf na moeten gaan in hoeverre zelfinspectie een reële optie is. De verschillende inspecties geven aan dat zij er behoefte aan hebben om op dit gebied voorbeelden uit te wisselen en kennis te delen. Zelfinspectie is voor een aantal inspecties op redelijk korte termijn realiseerbaar, bijvoorbeeld als het gaat om het doen van meldingen. Binnen inspecties zou eerst verder moeten worden onderzocht welke andere terreinen eventueel in aanmerking komen voor zelfinspectie. Zelfinspectie vergt vanzelfsprekend een politiek-bestuurlijke beslissing en zal tot gevolg hebben dat de inspectie-organisatie een omslag maakt naar meta-toezicht.
58
8 8.1
ICT-ondersteuning van inspecteurs De opgave Bij de inspectie kan door het gebruik van ict zowel de effectiviteit als de efficiëntie van de werkzaamheden worden vergroot. Bij inspectie ter plaatse kan ict worden gebruikt als ondersteuning, nadrukkelijk om de effectiviteit te vergroten. Belangrijk is dat de ingezette ict functioneel is en niet ontaardt in hobbyisme. De toepassingen moeten worden geïntegreerd in de backoffice: de achterliggende systemen moeten goed op elkaar zijn afgestemd. Dat is de winst, de vernieuwing. Inspecties kunnen ook leren van elkaars ervaringen met ict-hulpmiddelen. Zo kan er een showcase worden gemaakt. Op zich zijn de onderstaande kansen niet echt nieuw, zelfs enigszins voor de hand liggend, maar toepassing ervan kan toch belangrijke voordelen opleveren. Deze voordelen kunnen eruit bestaan dat een inspecteur tijd bespaart die weer voor andere zaken kan worden aangewend. Zo besteden inspecteurs veel tijd aan ‘administratieve rompslomp’. Eén van de minder zichtbare resultaten betreft de reputatie van de inspectie. Een inspecteur met een moderne technologische uitrusting zal naar verwachting eerder gezag afdwingen dan een slecht uitgeruste inspecteur, hetgeen een positief effect kan hebben op de naleving.
8.2
De kansen Laptop Bij de meeste inspectiewerkzaamheden is gebruik te maken van een laptop. Dit gebeurt ook in de meeste gevallen. In enkele gevallen is het niet mogelijk, zoals bij werkzaamheden in vochtige omstandigheden (bijvoorbeeld riolering) of situaties waarbij de bediening praktische problemen oplevert (bijvoorbeeld in de bouw). Bij laptops is beveiliging een aandachtspunt, omdat laptops privacygevoelige gegevens kunnen bevatten of informatie die de inspectie liever voor zichzelf houdt. De beveiliging kan
ook inhouden dat er naar wordt gestreefd zo min mogelijk gevoelige informatie op de laptop te hebben staan. In het meest extreme geval betekent dit dat door een inbelverbinding op de mainserver van de backoffice wordt gewerkt. Mobiele printer Een eenvoudig maar op sommige momenten zeer handig hulpmiddel is een printer. Door direct ter plaatse een verslag of procesverbaal uit te kunnen draaien, kan de geïnspecteerde direct een handtekening plaatsen. Dit bespaart de inspecteur tijd omdat hij dit anders op kantoor zou moeten doen, om dan via de post een handtekening te verkrijgen. Bij de Arbeidsinspectie kan een groeiend aantal inspecteurs ter plekke de maatregelenbrief uitprinten met een mobiel printertje. Inspecteurs kunnen daardoor een verhoor afnemen, intypen en daarna gelijk uitprinten en laten ondertekenen. Ook bij andere inspecties, zoals de vwa en de vrom-inspectie, is de concrete wens van een mobiele printer geuit.
Digitale camera Voor het verzenden van foto- en filmmateriaal is een digitale camera nodig. Bij veel inspecties blijkt hier reeds gebruik van te worden gemaakt. Echter, meestal zijn dit persoonlijke initiatieven en zijn er geen standaarden ontwikkeld voor deze uitwisseling van informatie. Automatische verwerking van inspectiegegevens Het inspectieverslag moet weer worden ingelezen in de hoofddatabase. Niet altijd blijkt dit even eenvoudig te zijn en soepel te verlopen. Zo werken inspecteurs bij gebrek aan beter soms met zelfgemaakte programma’s die niet één op één werken met de centrale programma’s, waardoor de gegevens met knippen en plakken moeten worden overgezet.
8.3
Vervolgtraject Bovenstaande kansen zijn vrijwel allemaal op zeer korte tot korte termijn te benutten. Voor de laptop, mobiele printer en digitale camera is het met name een kwestie van inkopen van de betreffende apparaten. Indien echter een structurele toepassing van ict-ondersteuning de bedoeling is, dan zal de kans meer tijd kosten. En als er afstemming tussen inspecties gezocht wordt, dan zal dit de termijn van toepassing naar verwachting verder verlengen. Vooral de laatstgenoemde kans, automatische verwerking van inspectiegegevens, vereist een gestructureerde aanpak.
60
9 9.1
Eén loket De opgave Elke inspectie richt de informatievoorziening naar de onder toezicht gestelden op zijn eigen wijze in. De informatie is aanbodgestuurd: de inspectie, niet de ontvanger van de informatie, is het uitgangspunt. Instellingen en ondernemingen hebben te maken met diverse inspecties en andere toezichthouders. De toezichtactiviteiten, bevoegdheden, criteria en werkwijze van de verschillende inspecties zijn voor hen erg onoverzichtelijk. Bovendien kost het veel tijd om na te gaan aan welke regels ze moeten voldoen. Tot slot moet dezelfde informatie vaak aan meerdere toezichthouders worden geleverd. Deze wijze van informatievoorziening spoort niet met twee belangrijke eisen die aan het werk van inspecties worden gesteld: het maximaal bevorderen van de naleving en het minimaliseren van de administratieve lasten. De inspecties staan daarom voor de taak de informatievoorziening zodanig in te richten dat deze tegemoetkomt aan de informatiebehoefte bij degenen op wie het toezicht zich richt. Goedwillende bedrijven moeten worden gefaciliteerd met overzichtelijke informatie. Kwaadwillende bedrijven mogen in de informatievoorziening geen excuus zien voor niet-naleving. Alle inspecties zijn daarom bezig de slag te maken van aanbodgestuurde naar klantgerichte informatievoorziening. De gebruiker van de informatie, niet de organisatie van de inspectie, moet het uitgangspunt zijn voor de informatievoorziening.
9.2
De kansen Aan de opgave van klantgerichte informatievoorziening kan invulling worden gegeven door één loket, waarop digitale informatie-uitwisseling over het toezicht plaatsvindt. Met andere woorden: een elektronische frontoffice voor de inspecties. Om te beginnen zou elke inspectie een eigen loket kunnen inrichten. Alle inspecties werken echter aan afstemming van hun informatie op de gebruiker. Er kan grote meerwaarde worden
bereikt wanneer de inspecties hun krachten bundelen. Omdat veel objecten (bedrijven, organisaties) met meerdere toezichthouders te maken krijgen, zou sterke winst te boeken zijn met een gezamenlijke frontoffice. Er zijn verschillende groeistadia denkbaar voor de gezamenlijke frontoffice. Allereerst kan de informatievoorziening groeien van loket per inspectie naar een gezamenlijk loket. Ten tweede kan de diepgang van de dienstverlening van de frontoffice in de loop der tijd toenemen. Als minimale variant heeft het loket de vorm van een wegwijzer waar de informatieaanvrager wordt doorverwezen naar de juiste organisatie. Wat ambitieuzer is het om informatie over regelgeving op de site te plaatsen of een elektronische vraagbaak in te richten waarin vragen van burgers of ondernemers worden beantwoord. Uiteindelijk kan de frontoffice doorgroeien naar één loket voor vergunningverlening.
9.3
Voorbeelden Geen van de inspecties heeft een volwaardige elektronische frontoffice. Wel is er op deelaspecten digitale informatie-uitwisseling met onder toezicht gestelden. Hieronder enkele voorbeelden.
Digitale postbus bij Algemene Doorlichting Rampenbestrijding In de Algemene Doorlichting Rampenbeheersing werken de ioov, de vrom-inspectie en de igz samen aan de toetsing van de voorbereiding van gemeenten op rampenbestrijding. De gehele procedure van toetsing, inclusief de normen waarop wordt beoordeeld, is op internet te vinden. Dat is nu nog via de site van het Ministerie van bzk, maar in de toekomst via de eigen site van de ioov. De eerste stap van de doorlichting is een zelfinspectie door gemeenten, waarvoor zij een aantal documenten aan de inspecties moeten sturen. Om te voorkomen dat gemeenten dezelfde informatie aan meerdere inspecties moeten sturen, maakt men gebruik van een centrale digitale postbus. Stukken worden naar dit adres gemaild, waarna ze automatisch bij de registratuur (div-sectie) terechtkomen. Deze stuurt ze door naar de behandelend inspecteur. Bij hoge tijdsdruk kan ook direct een cc naar deze inspecteur worden gestuurd. De deelnemende inspecties staan voor de taak van verdere protocollering van registratie en informatieuitwisseling. Omdat archivering plaatsvindt op een andere locatie (hoofdvestiging van bzk) ontstaat de natuurlijke neiging stukken op te vragen buiten de officiële kanalen of een schifting te maken in de te archiveren stukken. Een andere opgave die moet worden gerealiseerd is het waarborgen van de rechtsgeldigheid van aangeleverde documenten, door een systeem van elektronische handtekening en centrale archivering (zodat niets in de aangeleverde stukken kan worden gewijzigd).
62
www.ivw.nl De website van de ivw wordt vernieuwd. Men wil van een afzender-benadering naar een doelgroepbenadering. Het streven is om in 2005 alle systemen web-based of web-enabled te hebben zodat informatie kan worden uitgewisseld. Tot voor kort bestond via het ivw-portaal een omleiding naar de websites van de Scheepvaartinspectie of van de Divisie Luchtvaart. Nu moet vanuit de gebruiker worden gedacht. De site geeft informatie over allerlei regelgeving en vergunningvoorwaarden, adressen voor het aanvragen van vergunningen enz. Sommige vergunningen, zoals de vaarbevoegdheidsbewijzen, kunnen direct via de website van de ivw worden aangevraagd. Ook kunnen sommige formulieren worden gedownload.
9.4
Vervolgtraject Eén loket is een kans die zich in eerste instantie binnen de inspecties afzonderlijk voordoet. Elke inspectie zou de informatievoorziening meer klantgericht moeten inrichten. Dit is een kans voor de korte termijn. Eén loket is in principe geen nieuwe kans, maar is voor de meeste inspecties een lopend proces, dat door de Innovatiekanskaart in een versnelling kan worden gebracht. Inspecties kunnen van elkaar leren door ervaringen uit te wisselen. Geheel nieuw is een gezamenlijke invulling van het loket. Op korte termijn kan de elektronische frontoffice een minimale gezamenlijke invulling krijgen met verwijsfunctie. De inspecties zouden hier een gezamenlijke proef mee kunnen starten. Op termijn kan het loket in de breedte (meer gezamenlijke inspecties) en in de diepte (meer interactiviteit) groeien. Alvorens de frontoffice klantgericht kan worden opgezet moet echter meer duidelijkheid worden geboden over de wensen van gebruikers. Het is namelijk onbekend wat de behoeften van de informatieaanvragers zijn en hoe deze het beste kunnen worden bediend. Welke vraagpatronen zijn er? Welke kennis mag bekend worden verwacht? Om aan de behoeften van gebruikers te voldoen is onderzoek naar hun wensen noodzakelijk. Ook hier zouden inspecties in gezamenlijkheid kunnen optreden.
63
10 10.1
Horizontalisering van het toezicht De opgave In de Kaderstellende visie op toezicht geeft het kabinet aan dat de actieve openbaarmaking van de rapportages van toezichthouders wordt beschouwd als een belangrijke pijler van de toezichtfunctie. Het kabinet signaleert tevens dat de burger steeds vaker transparantie verlangt in de werkwijze en verantwoording over de resultaten van onder meer het toezicht. ict kan bijdragen aan het realiseren van deze transparantie, die versterkend werkt op de horizontalisering van het toezicht. Daarnaast moet de burger, vanwege zijn betrokkenheid bij de beleidsvorming, worden geïnformeerd over het beleid en over de wet- en regelgeving waaraan hij en anderen in zijn omgeving moeten voldoen. Transparantie en een goede communicatie dragen verder bij aan het normbesef van burgers en aan de horizontalisering van het toezicht. De kansen die hieronder worden genoemd hebben als meerwaarde dat zij bijdragen aan de door het kabinet en de burger gewenste transparantie. Tegelijkertijd dragen sommige van de kansen een onvermijdelijkheid in zich. Het is denkbaar dat, wanneer inspecties zelf geen openheid van zaken geven en niet transparant communiceren met de burger, andere organisaties naar voren treden die deze taak op zich nemen (vergelijk bijvoorbeeld met Environmental Defense, vs). Op deze wijze kan een verdergaande transparantie ook bijdragen aan de professionalisering van inspecties, die door het kabinet eveneens van groot belang wordt geacht.
10.2
De kansen Interactief internet ict biedt vele mogelijkheden om belanghebbenden en gebruikers van onder toezicht staande instanties of sectoren (burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties enz.) een rol te geven bij het toezicht. De belangrijkste en meest in het oog springende mogelijkheid is het openbaar maken van gegevens via intranet (transparantie richting
collega-inspecties, andere toezichthouders, overheden) en/of internet (richting burger, bedrijven enz.). Vaak zijn bij inspecties verschillende intranetten aanwezig, maar functioneren ze niet naar behoren (zoals ‘ryx’). Anno 2003 beschikt iedere inspectie, op een enkele na, over een eigen website. Tussen de sites blijken de nodige verschillen te bestaan. Zo zijn niet alle sites interactief vormgegeven, in de zin dat een bezoeker kan reageren op de verstrekte informatie of gerichte vragen kan stellen. De websites van de vrom-inspectie, de ivw, ioov en KvW zijn interactief, de overige inspecties hebben geen interactieve site. Inspecties zouden bij elkaar te rade kunnen gaan over een wenselijke vorm en het interactieve gehalte van de website. Hierbij is het de uitdaging om te vertrekken vanuit de belevingswereld en kennisbehoefte van de burger. Gebleken is dat veel burgers die gemeentelijke websites bezoeken, vooral een site doorzoeken met behulp van zoektermen, en de overige delen van de site vrijwel niet bekijken. Deze constatering duidt erop dat veel burgers goed weten wat ze willen en waarom zij een website bezoeken. Een belangrijke consequentie die niet onderschat mag worden, is dat het transparanter maken van het functioneren en de prestaties van de inspecties door een verhoogde communicatie met de burger, ook terugslaat op de inspecties zelf. De werkwijze en resultaten van het inspecteren zullen in veel directere zin de toets der openbaarheid moeten doorstaan en dit kan zijn weerslag hebben op de intern geldende kwaliteitseisen en werkinstructies. De vrom-inspectie stelt in samenwerking met het rivm een Kwaliteitskaart van de Leefomgeving in Nederland op. De kaart zal periodiek worden geactualiseerd. Met de kaart kan per regio een inventarisatie van de risico’s plaatsvinden. De Kwaliteitskaart zal op internet worden geplaatst zodat burgers on line informatie kunnen krijgen over de belangrijkste bedrijven en de risico’s voor veiligheid en gezondheid in hun buurt. Een aardig voorbeeld van een buitenlandse website is van de actiegroep Environmental Defense: www.scorecard.org.
De igz is van plan om informatie over kwaliteit in ziekenhuizen op internet te zetten, enigszins naar analogie van de Kwaliteitskaart zoals de Onderwijsinspectie die van scholen maakt. Het doel hiervan is niet zozeer om burgers te gaan gebruiken als een extra ‘inspectie-oog’ (zodat ze gaan melden of klikken), maar om burgers te ondersteunen bij het beslissings- en keuzeproces in de zorg.
In de markt bestaan reeds voorbeelden van manieren waarop burgers (of klanten) op interactieve wijze kunnen worden ingeschakeld via internet. Burgers die participeren in een bouwproject bij een grote projectontwikkelaar, zoals Amstelland Ontwikkeling, kunnen op internet binnen ‘virtuele woonwijken’ informatie uitwisselen met elkaar. De praktijk leert dat burgers zeer actief zijn en begaan zijn met het volgen van de vorderingen in de bouw. Regelmatig blijken zij digitale foto’s uit te wisselen en met elkaar
65
te overleggen of de bouw volgens de afspraken en geldende procedures verloopt en of er groepskorting verkregen kan worden bij de aanschaf van bepaalde producten. Ook voor de projectontwikkelaar blijkt deze situatie nieuw te zijn: in plaats van één toezichthouder heeft hij nu evenveel toezichthouders als kopers.
Digitaal Meldpunt Een specifieke invulling van een interactieve internetsite voor inspectie is een digitaal meldpunt. Dit is een deel van de internetsite waar burgers vermeende misstanden kunnen melden, net zoals dat per telefoon zou kunnen. Overigens vraagt dit van de inspectie dat er een vervolg wordt gegeven aan een melding. De kans is daarom ook verder uit te breiden met vormen van automatische respons in het meldpunt. De klantvriendelijkheid van een digitaal meldpunt wordt verhoogd als iemand een berichtje krijgt waarin hij wordt bedankt voor de gedane melding en de mededeling krijgt dat de inspectie de melding verder zal onderzoeken. Verder denkend in deze lijn is het ook mogelijk tussentijds een bericht van de stand van zaken aan de melder te mailen. Ook denkbaar is een bericht over welk vervolg de inspectie uiteindelijk heeft gegeven aan de melding, met inbegrip van eventuele resultaten. De website van de vrom-inspectie heeft het meldpunt Lokaal Signaal opgenomen. Dit is een meldpunt waar burgers terechtkunnen met klachten over wet- en regelgeving van vrom, zoals bestemmingsplannen, bouwvergunningen, overlast en hinder, enz.
Vergunningen op internet Onderdeel van het transparant maken van inspectiegegevens is het via internet openbaar maken van vergunninggegevens. Door de verstrekte vergunningen op internet te plaatsen, worden burgers in de gelegenheid gesteld zelf informatie in te winnen over een bedrijf uit de buurt, de vereniging van hun kinderen, de horeca-gelegenheid om de hoek, enz. Deze maatregel zal niet alleen leiden tot meer informatie bij burgers, maar kan tevens een gedragsreactie veroorzaken bij de betreffende vergunningplichtige, die de naleving ten goede komt. Het verstrekken van informatie aan burgers middels het transparant maken van vergunningen kan de horizontalisering van toezicht, via een mee-inspecterende burger, versterken. Daarbij is overigens onzeker welke gevolgen dit zal hebben. Dat een mee-inspecterende burger te waarderen is, is aannemelijk te maken. Echter, er zijn ook grensgevallen waarbij de wenselijkheid iets meer vragen oproept, bijvoorbeeld in gevallen waar een vergunning is omkleed met prestatie-afspraken. In dat geval zal verder moeten worden gekeken waar en hoe er grenzen worden gesteld aan deze aanvullende vorm van openbaarheid. In meer algemene zin roept een verregaande vorm
66
van openbaarheid van inspectiegegevens ook vragen op over risico’s, zoals met terrorisme-gevoelige informatie. Een andere vraag is hoeveel informatie de burger aankan. Dit kan reden zijn om de informatie over vergunningen eerst te verwerken c.q. te vereenvoudigen voordat deze op internet wordt geplaatst. Naar aanleiding van de vuurwerkramp op 13 mei 2000 heeft de gemeente Enschede in samenwerking met het bedrijf Centric op 6 september 2000 het initiatief genomen voor www.milieukaart.nl. Burgers konden op de site informatie krijgen over de bedrijven die in hun leefomgeving activiteiten uitoefenen. Op de site waren basisgegevens van bedrijven opgenomen zoals naam, adres en vestigingsplaats van het bedrijf, kernactiviteit, soort vergunning (met datum in werking en datum eventuele afloop) en een eventuele vergunnings- of meldingsplicht voor de Wet Milieubeheer en het bevoegde gezag. De ligging van het bedrijf kon grafisch worden gepresenteerd. Vanwege onvoldoende animo bij andere gemeenten om gegevens aan te leveren is het initiatief begin 2002 afgebroken.
In de aanloop tot carnaval heeft de gemeente Tilburg de vergunningen van de horecagelegenheden op internet geplaatst zodat burgers hier op eenvoudige wijze inzicht in konden krijgen. De gemeente Tilburg nam dit initiatief om de horeca aan te sporen maatregelen te nemen. Bij het plaatsen van de vergunningen is gekozen om niet de hele vergunning op internet te plaatsen, maar een vereenvoudigde versie ervan. Door slechts enkele punten op te nemen waar horeca-gelegenheden aan moesten voldoen, werd tegemoetgekomen aan de wens dat de informatie toegankelijk moest zijn.
Gezamenlijke inspectiewebsite De inspecties zouden zich steviger kunnen presenteren door een gezamenlijke website op te richten. Deze website kan eenvoudig van aard zijn, met een keuzemenu en doorverwijzingen. Een gezamenlijke website ligt in lijn met de één-loketgedachte en verhoogt de helderheid richting burgers en bedrijven over welke inspecties er zijn en welke taken en bevoegdheden zij hebben. Uitwerking van deze kans kan ook inhouden dat een keuzemenu wordt opgenomen waar aan bezoekers duidelijk wordt gemaakt bij welke inspectie ze met hun specifieke vragen en/of informatie terechtkunnen. Een belangrijk voordeel is dat burgers (en bedrijven) sneller terechtkomen bij de juiste inspectie, voor het geval zij een melding willen doen. Bij deze verwijsfunctie is het belangrijk om vanuit de belevingswereld en het perspectief van de burger te redeneren, dus vanuit een concreet probleem of onderwerp. Burgers (en anderen) moeten zo in staat zijn gemakkelijk hun weg te vinden in ‘inspectieland’.
67
Op internet zijn veel startpagina’s te vinden die als inspiratie kunnen dienen voor de opzet van een gezamenlijke website. Daarnaast zijn er reeds veel private aanbieders van producten en diensten die werken met keuzeschema’s. Klanten kunnen deze keuzeschema’s doorlopen om er achter te komen waar ze terechtkunnen met hun vragen en/of informatie.
10.3
Vervolgtraject De beschreven kansen zijn op middellange termijn realiseerbaar, afhankelijk van het draagvlak dat voor de kans bestaat. De kans van interactief internet is bij sommige inspecties reeds gerealiseerd en kan bij de overige inspecties relatief snel worden opgepakt. Daarnaast kunnen in het vervolgtraject enkele pilots op afgebakende terreinen worden geïnitieerd, bijvoorbeeld voor vergunningen op internet. Alhoewel deze kans snel uitvoerbaar lijkt, kan het verstandig zijn deze vorm van transparantie weloverwogen in te voeren en eerst een pilot te starten. Gezien deze toenemende transparantie kan de aandacht worden gericht op het in kaart brengen van privacyen aansprakelijkheidsaspecten. Daarbij kan het verhelderend zijn om aansprekende voorbeelden in het buitenland te onderzoeken. Een pilot voor een digitaal meldpunt kan als een groeimodel worden voorgesteld, waarbij eerst een meldpunt per inspectie wordt ontworpen en een gezamenlijke verwijsfunctie wordt gecreëerd. In een volgende fase kan dan worden toegewerkt naar een gezamenlijke inspectie-website met een integraal overheidsmeldpunt, bijvoorbeeld www.veiligheidsloket.nl.
68
69
70
Deel 3: Slotbeschouwing 71
11
Slotbeschouwing
11.1
Inleiding In deel twee zijn acht innovatie-kansen gepresenteerd voor toezicht en handhaving door inspecties. De acht kansen staan niet los van elkaar. In dit hoofdstuk wordt het verband tussen de kansen geschetst en gaan we in op het vervolgtraject. Daarbij trachten we vanuit verschillende invalshoeken de kansen te prioriteren. In paragraaf 11.2 plaatsen we de kansen in onderling verband. Dat gebeurt in de eerste plaats door ze te plaatsen in het werkproces van toezicht en handhaving. Ten tweede relateren we de innovatie-kansen aan de beleidsontwikkelingen zoals die in hoofdstuk twee zijn geschetst. In paragraaf 11.3 geven we, mede op basis van de bovengenoemde positionering van de kansen, enkele overwegingen met betrekking tot de prioriteitstelling en het vervolgtraject. Tot slot doen we enkele aanbevelingen voor de afstemming met andere relevante beleidsontwikkelingen.
11.2
Positionering van de kansen
11.2.1
Positionering in het werkproces van toezicht In hoofdstuk twee is het toezichtproces in het toezichtveld beschreven. In deze paragraaf positioneren we de innovatie-kansen in dit proces en in het toezichtveld. Sommige kansen hebben betrekking op meerdere onderdelen van het werkproces. Vanwege de overzichtelijkheid is een onderscheid gemaakt tussen het toezichtproces en het toezichtveld.
72
Parlement • Kennisweb wet- en regelgeving
Inspectie 1. Normen
2. Objecten
• Kennisweb wet- en regelgeving • Eén loket • Horizontalisering van het toezicht
• Eén loket • Informatie-uitwisseling over objecten • Zelfinspectie
3. Prioriteiten • Informatie-uitwisseling over objecten • E-enforcement • Zelfinspectie
4. Inspecteren • E-enforcement • Zelfinspectie • Competentiemanagement • ICT-ondersteuning van inspecteurs • Eén loket
Burgers • Horizontalisering van het toezicht
5. Sanctioneren • E-enforcement • ICT-ondersteuning van inspecteurs
6. Randvoorwaarden intern • Kennisweb wet- en regelgeving • Informatie-uitwisseling over objecten • Competentiemanagement • ICT-ondersteuning van inspecteurs
Partners • Kennisweb wet- en regelgeving • Informatie-uitwisseling objecten • Eén loket
• Eén loket • Zelfinspectie • Horizontalisering van het toezicht Objecten
Voor detail van middenstuk zie p. 74
Bovenstaand overzicht laat zien dat de kansen goed verdeeld zijn over alle aspecten van het toezichtproces en de relaties met het toezichtveld. Op inspectie en controle, het hart van het toezichtwerk, zijn de meeste kansen van toepassing. De geïdentificeerde kansen bieden dus perspectief om de ‘core business’ van het toezichtwerk te ondersteunen. De kansen één loket en informatie-uitwisseling over objecten komen het vaakst voor (respectievelijk vijf en vier keer). Dat betekent dat realisatie van deze kansen het meest bijdraagt aan een verbetering van het toezicht over de gehele linie.
73
Parlement
Inspectie 1. Normen
2. Objecten
• Kennisweb wet- en regelgeving • Eén loket • Horizontalisering van het toezicht
• Eén loket • Informatie-uitwisseling over objecten • Zelfinspectie
3. Prioriteiten • Informatie-uitwisseling over objecten • E-enforcement • Zelfinspectie
Burgers
4. Inspecteren • E-enforcement • Zelfinspectie • Competentiemanagement • ICT-ondersteuning van inspecteurs • Eén loket
Partners
5. Sanctioneren • E-enforcement • ICT-ondersteuning van inspecteurs
6. Randvoorwaarden intern • Kennisweb wet- en regelgeving • Informatie-uitwisseling over objecten • Competentiemanagement • ICT-ondersteuning van inspecteurs
Objecten
11.2.2 Positionering in het toezichtbeleid In hoofdstuk twee is een aantal trends, ontwikkelingen en opgaven genoemd in het toezichtbeleid. In onderstaande tabel zijn de kansen afgezet tegen deze opgaven. Zo wordt duidelijk voor welke problemen de kansen een oplossing vormen. Overigens zijn de scores van de kansen subjectief en dus voor discussie vatbaar. Het onderstaand overzicht weerspiegelt die visie, ten behoeve van de discussie.In het overzicht van de opgaven ontbreekt de onafhankelijkheid van het toezicht. Hoewel dit een van de belangrijkste ontwikkelingen in het toezichtbeleid is geweest, die heeft geleid tot de verzelfstandiging en samenvoeging van verschillende inspecties, is deze opgave meer van organisatorische aard. De innovatie-kansen hebben betrekking op het werkproces van toezicht. Om die reden is onafhankelijkheid niet opgenomen. Overigens zijn de opgaven niet allemaal van dezelfde orde. Transparantie en verantwoording zijn meer 74
op zichzelf staande opgaven dan risico-analyse of prestatiemeting, doelen die bijdragen aan de effectiviteit. Effectiviteit kan worden beschouwd als het hoogste doel, omdat alle andere ontwikkelingen hieraan uiteindelijk bijdragen. De kans met de hoogste score heeft dus niet automatisch de hoogste prioriteit: dat hangt af van het gewicht dat aan
+
+
++
+
+
Horizontalisering
Europees toezicht
+
Verantwoording
Samenwerking en afstemming
++
Risico-analyse
++
Prestatiemeting
+
Efficiëntie
Effectiviteit
Overzicht wet- en
Transparantie
Kans
Professionaliteit12
de verschillende beleidsdoelstellingen wordt toegekend.
regelgeving Informatie-uitwisseling
+
++
+
+
++
++
+
over objecten E-enforcement
+
Zelfinspectie Competentie-
+
++
++
+ +
+
+
+
management ict-ondersteuning ter
+
++
+
+
plaatse Eén loket
++
Communicatie met de
+
+
+
++ +
++
++
burger
Afgaande op deze tabel komen de kansen gezamenlijk ten goede aan alle opgaven in het toezichtbeleid. Met andere woorden, realisatie van de kansen vormt een belangrijke oplossing van de problemen in de huidige toezichtpraktijk. Het overzicht van weten regelgeving, informatie-uitwisseling over objecten en e-enforcement bieden een antwoord op het grootste aantal opgaven. Dat betekent echter niet automatisch dat deze kansen de hoogste prioriteit moeten krijgen: dat hangt af van de weging van de opgaven.
75
11.3
Van kansen naar projecten
11.3.1
Prioritering De leden van de klankbordgroep is gevraagd een prioritering te geven van de kansen en te schetsen hoe het vervolgtraject er uit moet zien. Onderstaande tabel geeft een weergave van de meningen. Met betrekking tot de prioritering moet de volgende kanttekening worden gemaakt. Alle kansen worden volgens de klankbordgroep als belangrijk en kansrijk beschouwd. Het gaat hier dus om het verschil tussen een hoge of zeer hoge prioriteit. De prioritering is allereerst gebaseerd op de bijdrage die wordt geleverd aan de beleidsopgaven, waarvan met name de opgave om de efficiëntie van het toezicht te verbeteren, zwaar weegt. Een tweede criterium is geweest de mate waarin inspecties elkaar nodig hebben om de kans te realiseren. De kansen waarbij structurele, gezamenlijke inzet nodig is omdat inspecties individueel de kans niet kunnen realiseren, hebben de hoogste prioriteit gekregen. Zaken die sowieso al zouden gebeuren, of door inspecties gemakkelijk afzonderlijk kunnen worden opgepakt, hebben niet de hoogste prioriteit gekregen. Wat betreft de termijnen is de volgende toelichting van belang. Met korte termijn wordt bedoeld binnen een half jaar. De middellange termijn is binnen één à twee jaar. De lange termijn is twee jaar of meer. Bij de inspecties loopt reeds een aantal projecten die betrekking hebben op de innovatie-kansen. Deze projecten worden op korte termijn gerealiseerd. Zo starten de vwa en de igz nog dit jaar met proeven voor zelfinspectie. De andere inspecties kunnen van deze ervaringen leren. Voor het bepalen van de termijn is echter niet het perspectief gekozen van de inspecties die al projecten opstarten, maar van het collectief. Er wordt gekeken op welke termijn er door alle inspecties gezamenlijk een substantieel resultaat te verwachten valt, dat bijdraagt aan oplossing van de beleidsopgaven. Deze insteek heeft een hoog ambitieniveau. Dat brengt noodzakelijkerwijs met zich mee dat de meeste kansen niet op korte termijn te realiseren zijn. Vanzelfsprekend kunnen op de korte termijn wel tussenresultaten of resultaten voor individuele inspecties worden geboekt. Het is zelfs zeer aan te bevelen om bij de realisatie van de kansen een traject te volgen waarin regelmatig zichtbare successen worden geboekt.
76
Tabel 11.1 Prioritering van de kansen Kans
Prioriteit
Termijn
Kennisweb wet- en regelgeving
hoog
kort
Informatie-uitwisseling objecten
zeer hoog
lang
Elektronisch handhaven
zeer hoog
lang
Zelfinspectie
zeer hoog
middellang tot lang
Competentiemanagement
hoog
kort of lang
ict-ondersteuning ter plaatse
hoog
kort
Eén loket
hoog
lang
Horizontaal toezicht
hoog
middellang tot lang
Informatie-uitwisseling over objecten, e-enforcement en zelfinspectie worden door de meeste leden beschouwd als grote kans. Deze kansen zijn alledrie niet op korte termijn realiseerbaar. Er wordt aangegeven dat begonnen kan worden met het uitwisselen van kennis en het demonstreren van voorbeelden aan elkaar. Bij de kansen zelfinspectie en e-enforcement is eerst onderzoek nodig naar mogelijke toepassingen. De drie genoemde kansen krijgen van de leden van de klankbordgroep de hoogste prioriteit. In de vorige paragraaf bleken twee van deze kansen, informatie-uitwisseling over objecten en e-enforcement, ook ten goede te komen aan het grootste aantal opgaven in het toezichtbeleid. Informatie-uitwisseling over objecten heeft bovendien betrekking op de meeste onderdelen van het werkproces van toezicht en ondersteunt het toezicht over de hele linie. De kans informatie-uitwisseling over objecten kan, vanuit deze verschillende perspectieven, als het meest kansrijk worden aangemerkt. De kansen die volgens de klankbordgroep op korte termijn zijn te realiseren, zijn een overzicht van de wet- en regelgeving en ict-ondersteuning ter plaatse. Bij deze laatste kans wordt aangegeven dat dit binnen de inspecties zelf verder kan worden ontwikkeld en dat het moet gaan om serieuze zaken, niet alleen om ‘leuke speeltjes’. Horizontaal toezicht is door de leden van de klankbordgroep als de meest revolutionaire kans aangemerkt. Realisatie van deze kans grijpt het diepst in op het werk van de toezichthouder en op de verhouding tussen overheid en burger in het algemeen.
77
Over de kans van competentiemanagement zijn de leden van de klankbordgroep erg verdeeld wat betreft de termijn. Een aantal leden geven aan deze kans op korte termijn gerealiseerd te willen zien, terwijl andere leden van mening zijn dat het gaat om een kans op de lange termijn. Waarschijnlijk zitten de leden meer op één lijn wanneer de kans concreter wordt gemaakt. 11.3.2
Vervolgtraject Nu de kanskaarten zijn geïdentificeerd, kan het vervolgtraject starten. Daarbij is van belang dat de stap wordt gezet van kansen naar kansrijke projecten. De acht kansen moeten worden omgezet in acht projecten, waarin wordt onderzocht op welke wijze de kansen gerealiseerd kunnen worden en hoe ervaringen kunnen worden gedeeld. Daartoe hebben de deelnemende inspecties werkgroepen gevormd die projecten gaan ontwikkelen. De meeste leden van de klankbordgroep geven de voorkeur aan gezamenlijk onderzoeken en ontwikkelen van de innovatie-kansen, zodat er van elkaar geleerd kan worden. Het spreekt voor zich dat de toepassing van de kansen binnen de eigen inspectie moet plaatsvinden. Naast het gezamenlijk ontwikkelen is er behoefte aan een coördinatiepunt waar kennis over ict en handhaving wordt verzameld en verspreid. Om dit te kunnen realiseren zou de klankbordgroep kunnen worden omgezet in een platform dat regelmatig bij elkaar komt. Dit platform moet worden ingesteld door het ig-beraad. Het faciliteren van het platform is benoemd als apart project. In onderstaande tabel staan de kansen als project beschreven. In de tweede kolom staat de mate van gezamenlijkheid weergegeven. Daarbij onderscheiden worden de categorieën ontwikkelen, leren en toepassen onderscheiden. Elk van deze categorieën kunnen de inspecties gezamenlijk of afzonderlijk uitvoeren. Vervolgens is een aantal mogelijke projectomschrijvingen genoemd zoals die in het kanskaarttraject naar voren zijn gekomen. Deze kunnen vanzelfsprekend in het vervolgtraject nader worden ingevuld of gewijzigd. Tot slot is de samenstelling van de werkgroepen beschreven, gevormd vanuit de deelnemende inspecties om de projectvoorstellen nader uit te werken. Elke werkgroep heeft een trekker, die eerstverantwoordelijke is voor de uitwerking van het projectvoorstel (niet noodzakelijkerwijs voor de uitvoering van het project). De kansen één loket en horizontaal toezicht worden uitgewerkt door dezelfde projectgroep. Overigens hebben ook horizontaal toezicht en zelfinspectie sterke verbanden. Hierbij zijn echter de partijen verschillend en hebben de partijen andere relaties met 78
elkaar. Daarom is voor zelfinspectie een aparte werkgroep gevormd. Voor de kans competentiemanagement is geen werkgroep geformeerd. De uitwerking van deze kans ligt minder in de belangstelling van de leden van de klankbordgroep die bij de werkprocessen van de inspecties betrokken zijn en niet zozeer bij de hrm-kant. Mogelijk kan deze kans in een ander forum worden opgepakt. Tabel 11.2 Vervolgtraject Project
Mate van gezamenlijkheid
Mogelijke projectomschrijving
Projectgroep
Kennisweb
Samen onderzoeken
• kennis uitwisselen
Trekker: VWA
wet- en
Samen leren
• demonstratie voorlopers
Deelnemers:
regelgeving
Individueel toepassen
Handhaven op Niveau; iwi, bzk-dios
Informatie-
Samen ontwikkelen
• gezamenlijk aansluiten bbr
Trekker:
uitwisseling
Samen toepassen
• onderzoek juridische beperkingen
Arbeidsinspectie
objecten
informatie-uitwisseling
Deelnemers: igz;
• behoefte aan uitwisseling
vrom-inspectie;
gezamenlijk onderzoeken • kennis uitwisselen over objectregistratiesystemen
vwa, bzk-dios, Handhaven op Niveau
• standaardisatie van objectregistratiesystemen • samen ontwikkelen objectregistratiesysteem • demonstreren lopende vormen van informatie-uitwisseling over objecten Elektronisch
Individueel ontwikkelen
• ervaringen uitwisselen
Trekker: KvW
handhaven
Samen leren
• kennis delen door demonstratie
Deelnemer: igz
Individueel toepassen
voorlopers • pilots
Zelfinspectie
Individueel ontwikkelen
• ervaringen uitwisselen
Trekker: IGZ
Samen leren
• kennis delen door demonstratie
Deelnemers: iwi,
Individueel toepassen
voorlopers • pilots automatisch elektronisch vergunningen verstrekken
vrom-dio, vrominspectie, kvw, bzk-dios
Competentie-
Samen ontwikkelen
• concreter maken
Geen projectgroep
management
Samen leren
• ervaringen uitwisselen
benoemd
Individueel toepassen
• intranet gezamenlijk toegankelijk maken
79
ict-onder-
Samen ontwikkelen
• pilot gericht op keten
Trekker:
steuning ter
Samen leren
• ervaringen uitwisselen
Arbeidsinspectie
plaatse
Individueel toepassen
• showcase
Deelnemers: KvW,
• netwerken/inbelvoorzieningen/
Handhaven op
architectuureisen opstellen
Niveau
• demonstreren Eén loket
Individueel ontwikkelen
• ervaringen uitwisselen m.b.t.
(1 projectgroep)
Samen leren
klantgerichte
Trekker: VROM-
Samen toepassen
informatievoorziening
inspectie
• gezamenlijk ontwikkelen verwijsfunctie • onderzoek informatiebehoefte/zoekgedrag
Deelnemers: KvW, Arbeidsinspectie, igz, iwi, bzk-dios, vrom dio
gebruiker Horizontaal
Individueel ontwikkelen
• pilot vergunning op internet
toezicht
Samen leren
• pilot digitaal meldpunt
Samen toepassen
• internetontwikkelingen op elkaar afstemmen • onderzoek ontwikkelingen buitenland • onderzoek juridische belemmeringen
Facilitering
Samen leren
Trekker: BZK-DIOS
platform ict in
Deelnemers:
toezicht en
vwa, iwi, vrom-
handhaving
inspectie, Handhaven op Niveau
80
81
Bijlage: Lijst met gesprekspartners De Innovatie-kanskaart Toezicht en Handhaving is geïnitieerd door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninksrijksrelaties, Directie Informatiebeleid Openbare Sector. De vwa en de vrom-inspectie zijn vanuit de inspecties als trekker opgetreden. Het Innovatie-kanskaarttraject is begeleid door een klankbordgroep. Hierin hadden de volgende personen zitting: G. Stehouwer, Voedsel en Waren Autoriteit M. Colijn, Voedsel en Waren Autoriteit M. de Bruin, vrom-inspectie P. Visser, vrom-inspectie R. Geradts, Inspectie voor de Gezondheidszorg A. Joosse, Inspectie Werk en Inkomen R. van Loenen, Arbeidsinspectie F. Michel, Arbeidsinspectie M. Fikke, Inspectie Verkeer en Waterstaat R. Beumer, Inspectie Openbare Orde en Veiligheid L. Tinselboer, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Directie Informatiebeleid Openbare Sector N. Hooyman, Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Directie Informatiemanagement en Organisatie J. van Veen, Vereniging Nederlandse Gemeenten M. Hagen, Ministerie van Justitie, Handhaven op Niveau In het kader van de kanskaart hebben gesprekken plaatsgevonden met een aantal experts. Het gaat om de volgende personen: M. Bullinga, Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer A. Zuurmond, Zenc I. van Keulen, Rathenau Instituut S. Luitjens, Contrapunt
82
Noten 1
Contract met de toekomst. Een visie op de elektronische relatie overheid-burger, Ministerie van bzk, Tweede Kamer, Vergaderjaar 1999-2000, 26 387, no.8.
2
Burger en overheid in de informatiesamenleving – De noodzaak van institutionele innovatie, Eenmalige Adviescommissie ict en Overheid, Den Haag, september 2001.
3
Beter Bestuur voor Burger en Bedrijf (b4), Ministerie van bzk, Tweede Kamer, Vergaderjaar 2002-2003, 28 755, nr. 1.
4
Kaderstellende visie op toezicht, Tweede Kamer 27831, juni 2001.
5
Kaderstellende visie op toezicht, Tweede Kamer 27831, juni 2001.
6
Algemene Rekenkamer, Handhaving door rijksinspecties, Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 28271, no.1-2
7
De ministeriële verantwoordelijkheid ondersteund, Rapport van de commissie-Holtslag aan de Minister van Binnenlandse Zaken, 1 juli 1998.
8
Handhaven op niveau, commissie Bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke handhaving, Deventer, 1998, p.56.
9
Het Ministerie van szw heeft voor haar verschillende taken twee inspecties: de Arbeidsinspectie en de Inspectie Werk en Inkomen.
10
Trends in de inspectiemethodologie, F.J.H. Mertens, in Bestuurskunde, 2002, pp.128-139.e
11
Mensen van Groot Vermogen, C. de Zwart, 2000.
12
Dit wordt door ons ingevuld als objectieve en onomstreden oordeelsvorming.
83
Uitgave Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Directie Informatiebeleid Openbare Sector Postbus 20011 2500 ea Den Haag www.minbzk.nl Servicevoorlichting (070) 426 60 38
Uitvoerenden B&A Groep Beleidsonderzoek & -Advies bv
Inlichtingen Pauline Poland (070) 426 62 79
[email protected]
Productiebegeleiding Directie Voorlichting en Communicatie
Vormgeving De Rotterdamsche Communicatie Compagnie
Druk Drukkerij De Eendracht, Schiedam
Mei 2003
84
Innovatie-kanskaart Toezicht en Handhaving
