Samen aan de
LAT
voor beter toezicht
Overdrachtsdocument LAT RB – december 2013
Inhoudsopgave Inleiding
3
Terugblik
3
4
Gemeenschappelijke Inspectieruimte (GIR)
4
Landelijke monitoring
5
Opleidingen
5
Nieuwe Ongevalsmethodiek (NOM)
6
Toezichtsmodel
7
Kwaliteitscriteria overheidsorganisaties
7
Gezamenlijke handhavingstrategie BRZO
8
Openbaar maken inspectie‐informatie
8
Bestuurlijke toezichtsprogramma's
8
Veiligheidscultuur
9
Centrale informatievoorziening
9
Nieuwe Inspectiemethodiek (NIM)
2
Inleiding Op 3 september 2013 hebben vertegenwoordigers van de BRZO‐omgevingsdiensten, de coördinerende Veiligheidsregio’s, de Inspectie SZW, de Inspectie Leefomgeving en transport, de waterkwaliteits‐ beheerders, het Openbaar Ministerie en de politie afspraken gemaakt over de toekomstige samenwerking op het gebied van vergunning‐ verlening, toezicht en handhaving bij de meest risicovolle bedrijven in Nederland. Hiertoe zal een landelijke overlegstructuur, genaamd BRZO+, worden ingericht, direct verbonden aan het bestuurlijk omgevingsberaad. De bestaande samenwerking die in het kader van LAT Risicobeheersing Bedrijven (LATRB) is ontstaan, vormt het vertrekpunt. BRZO+ zal moeten toegroeien naar een vaste overlegstructuur die nog meer dan voorheen kaderstellend zal zijn en waarin landelijke regievoering én borging van ontwikkelingen in de regionale uitvoering belangrijke kernwaarden zijn. De activiteiten van LAT RB zullen op 1 januari 2014 worden overgenomen door BRZO+. Voor BRZO+ is het van belang om te weten welke landelijke afspraken zijn gemaakt en welke zaken op welke wijze moeten worden doorgezet.
In het kader van de transitie heeft het LAT‐bureau een overdrachts‐document opgesteld. Dit document is bedoeld om een overzicht te bieden van de resultaten en lopende zaken van LAT RB. Het document pretendeert niet volledig te zijn als het gaat om alle onderwerpen en activiteiten die in de afgelopen jaren in LAT‐verband zijn uitgevoerd. In bijlage 1 is de jaarrapportage 2013 bijgevoegd, waarin de stand van zaken van de concrete programma‐activiteiten is weergegeven. Hierin zijn ook de te zetten vervolgstappen aangegeven.
Terugblik samenwerking waren alle bij risicobedrijven betrokken bevoegde gezagen en diensten vertegenwoordigd. Ook de departementen en het bedrijfsleven participeerden. De leiding van LAT RB was belegd bij de Regiegroep, de tactische sturing bij de Projectgroep, de concrete uitwerking bij verschillende werkgroepen. De vier landsdelige samenwerkingsverbanden Noord, Midden‐Oost, West en Zuid waren nauw betrokken bij de activiteiten van LAT RB. Terugkijkend op de afgelopen 10 jaar is er veel bereikt: de kwaliteit van de taakuitvoering door de overheden is sterk verbeterd. Het is aan BRZO+ om deze stijgende lijn door te zetten.
LAT RB werd voorafgegaan door de verbeterprogramma's BeteRZO (2004 – 2006) en LAT‐ BRZO (2006 – 2010). De focus in deze programma's lag vooral op het verbeteren van de BRZO‐ samenwerking, het zorgen voor landelijke uniformiteit in de uitvoering en het versterken van de kennis en kunde van BRZO‐inspecteurs. Met de overgang naar LAT RB in 2011 zijn hier de aandachtspunten van het vernieuwing toezicht chemie programma aan toegevoegd en is de scope verbreed met de IPPC4‐ bedrijven (tegenwoordig RIE4). De doelen van LAT RB zijn in de Keizerskroon IV conferentie vastgesteld en vertaald naar een eindbeeld voor 2014. In de LAT RB
3
Nieuwe InspectieMethodiek (NIM) Sinds 2005 maken de BRZO‐toezichthouders gebruik van een gezamenlijke inspectiemethode bij het toezicht op het BRZO. Deze Nieuwe InspectieMethodiek (NIM) wordt standaard gevolgd in de voorbereiding, uitvoering en afronding van de BRZO‐inspectie. De NIM is in 2008 herzien en omgedoopt tot NIM2. De NIM2 zorgt voor een uniforme werkwijze en draagt bij aan een meer geïntegreerde overheidsprestatie. Hierbij gaat het dan vooral om een objectief en gemotiveerd oordeel over het door het bedrijf gevoerde preventiebeleid, het veiligheidsbeheerssysteem en de beheers‐ maatregelen. Een gezamenlijke inspectiemethode is essentieel omdat elke inspecteur zijn of haar eigen achtergrond, bedrijfscultuur en bevoegdheden meeneemt, wat de uitvoering van gezamenlijke inspecties tot een nogal complexe aangelegenheid maakt. De werkwijze van de NIM2 is beschreven in de Werkwijzer BRZO II. De Werkwijzer BRZO II is zowel in gedrukte als digitale vorm uitgegeven en beschikbaar via www.latrb.nl (www.brzoplus.nl). Om de huidige NIM2 in het bredere toezichtsdomein toe te kunnen passen en aan te laten sluiten op de integrale benadering van bedrijven, is een doorontwikkeling tot NIM3 noodzakelijk. Het doel is de managementsystemen en beheersmaatregelen binnen het bedrijf op een integrale wijze te
beoordelen. De uitgangspunten zijn verwoord in het onlangs verschenen hoofdlijnenmodel 'Systeemgericht toezicht'. De afspraak is gemaakt om aanhakend op de staande praktijk van het BRZO‐ toezicht ook het toezicht op de overige wetgeving volgens een structurele en systematische aanpak in te richten. Daarnaast zullen de inwerkingtreding van Seveso III en de herziening van de NTA 8620 moeten worden doorvertaald in de NIM. In 2013 is een start gemaakt met de projectopzet voor de ontwikkeling van de NIM3. Na vaststelling kan de doorontwikkeling worden gestart.
Gemeenschappelijke InspectieRuimte (GIR) inspectiedatabase voor de registratie van toezichts‐ en handhavingsinformatie van risicovolle bedrijven. De GIR heeft niet alleen de functie van database maar ondersteunt het gehele inspectieproces. Ze stelt inspectieteams in staat om gezamenlijk een inspectie voor te bereiden, te registreren en af te ronden. Iedere inspectiedeelnemer heeft vanaf de eigen werkplek toegang tot het inspectiedossier en kan hier informatie in opslaan. In het kader van het BRZO‐ toezicht is het gebruik van de GIR volledig ingeburgerd. Alle diensten werken met de GIR. De NIM/GIR opleiding is verplichte kost voor toezichthouders, dat behoort tot de kwaliteitscriteria waaraan zij moeten voldoen.
In 2007 is de Gemeenschappelijke InspectieRuimte (GIR) in gebruik genomen, een online
4
Inmiddels zijn er 9 releases gerealiseerd, de een omvangrijker dan de ander. De GIR‐gebruikersgroep begeleidt de ontwikkeling van deze releases. Het beheer van de GIR is belegd bij ICTU. Het ministerie van SZW treedt op als opdrachtgever voor de GIR. Het belang van volledige, actuele en juiste informatie in de GIR wordt steeds evidenter, enerzijds ter ondersteuning van het werk van de inspecteurs, anderzijds als bron voor landelijke monitoring. De
jaarlijkse rapportages aan de Tweede Kamer worden samengesteld aan de hand van de gegevens uit de GIR. Het is van belang deze applicatie verder te optimaliseren en door te ontwikkelen. De afspraak is om in 2014 een verkenning uit te voeren naar de vernieuwing van de GIR en het toekomstig beheer. Deze verkenning behelst onder meer een eventuele uitbreiding met gegevens over de vergunningsituatie van bedrijven.
Landelijke monitoring De landelijke monitoring heeft een structurele plek in de LAT‐verbeteraanpak. Jaarlijks wordt in beeld gebracht in hoeverre de wettelijke bepalingen en landelijke afspraken door de overheden in de praktijk zijn gerealiseerd. Dit heeft zeker in de beginjaren relevante sturingsinformatie opgeleverd met als resultaat dat extra aandacht is uitgegaan naar tijdigheid en landelijke uniformiteit. Tweejaarlijks wordt gepeild hoe bedrijven de kwaliteit van de inspecties beoordelen. Deze tevredenheids‐ onderzoeken hebben een positieve tendens laten zien. Vanuit het oogpunt van de bedrijven is er vooral winst behaald in de afhandeling van de inspectie. Verbetering blijft noodzakelijk, zeker als het op deskundigheid aankomt. In 2014 wordt de tevredenheid van bedrijven wederom onderzocht. In het zijspoor heeft de landelijke monitoring een functie in het nakomen van de rapportage‐ verplichtingen van de Europese Seveso II‐richtlijn. Nederland is verplicht om de Europese Commissie driejaarlijks te rapporteren over de relevante Seveso‐ gegevens. Met het verder vervolmaken van de GIR en de toenemende informatiebehoefte van de Tweede Kamer ten aanzien van risicovolle bedrijven, heeft de
monitoring de laatste jaren een andere dimensie gekregen. Sinds 2011 rapporteert LAT RB de verantwoordelijke ministeries over de naleving door en handhaving bij BRZO‐bedrijven. Deze jaarlijkse rapportages komen voort uit de no‐ regretmaatregelen van staatssecretaris Atsma. De rapportages over 2011 en 2012 zijn behandeld in de Tweede Kamer. De rapportage over 2013 is in voorbereiding. De informatie vormt een essentiële bouwsteen voor het samenstellen van de zogenaamde 'staat der veiligheid'.
Opleidingen kwalitatief hoogwaardige, praktijkgerichte opleidingen aan, die vooral zijn gericht op het BRZO‐ werkveld. De opleidingen zijn bedoeld voor overheidsfunctionarissen die zijn belast met het toezicht op risicovolle bedrijven en worden laagdrempelig en frequent (minstens jaarlijks) aangeboden. Inspecteurs worden gezamenlijk
Deskundigheidsverbetering is langs verschillende sporen ingezet. Het belangrijkste spoor betreft het gericht aanbieden van een specialistisch opleidingenpakket voor inspecteurs. Daartoe is in 2009 de LAT RB Academie (voorheen BRZO Academie) opgericht. Een belangrijke pijler in de landelijke verbeteraanpak. De LAT RB Academie biedt
5
opgeleid, zowel op inhoud als op vaardigheden. Het uitgangspunt is gemeenschappelijkheid. Opleidingen staan in die zin los van de ‘bloedgroepen'. Daar waar opleidingen op het vakgebied collectief voor een brede groep kunnen worden aangeboden, worden deze vanuit de LAT RB Academie georganiseerd. Het door de werkgroep opleidingen ontwikkelde beroepscompetentieprofiel vormt daarbij het uitgangspunt. Dit betekent dat het pakket kan worden uitgebreid met opleidingen ter inhoudelijke verbreding en ter inhoudelijke verdieping. De opleidingen zijn en worden nog steeds verzorgd door opleidingsbureau Chorda/PHOV. De werkgroep opleidingen begeleidt het gehele proces, doet voorstellen en bewaakt de kwaliteit. Dit houdt onder meer in dat de werkgroep algeheel fungeert als klankbordgroep en mede‐toetser van de opleidingen. De werkgroep kent tevens een begeleidings‐ commissie. De begeleidingscommissie toetst steekproefgewijs de beoordelingen door de docenten. Het programmabureau van LAT RB ondersteunt de werkgroep opleidingen in brede zin en verzorgt het centraal informatiepunt van waaruit de aanmeldingen kunnen worden gedaan. Het huidige opleidingenpakket is opgenomen in bijlage 3. Opleidingen ter verbreding en verdieping van de kennis van de inspecteurs zijn in ontwikkeling. Begin 2013 is de uitvoering van de LAT RB Academie voor 2 jaar aanbesteed aan Chorda/PHOV.
De aanbesteding is vastgelegd in een dienstverleningsovereenkomst met het ministerie van SZW. SZW treedt op als opdrachtgever namens de in LAT RB samenwerkende partijen. De dienstverleningsovereenkomst biedt de mogelijkheid om de aanbesteding 2 maal met 1 jaar te verlengen. Gezien het aflopen van de bestaande overeenkomst begin 2015, zal In 2014 een keuze moeten worden gemaakt hoe het vervolg van de Academie in te steken. Onderzocht zal moeten worden in hoeverre de academie ook als coördinatiepunt voor de niet in eigen beheer ontwikkelde opleidingen kan functioneren en of het wenselijk is het opleidingenaanbod uit te breiden, bijvoorbeeld met het onderdeel vergunningverlening.
Nieuwe Ongevalsmethodiek (NOM) LAT RB heeft een methodiek ontwikkeld voor het onderzoeken van ongevallen. Deze Nieuwe Ongevalsmethodiek (NOM) omvat het totale proces vanaf een ongevalsmelding tot en met de rapportage. Het onderzoeken van ongevallen is complex en is, om herhaling te voorkomen, noodzakelijk. De bij het BRZO betrokken autoriteiten voeren ongevallen‐ onderzoeken echter op verschillende manieren uit. Met de NOM wordt hier structuur in aangebracht. De aanpak van onderzoeken bij BRZO‐bedrijven wordt uniformer zodat de resultaten ervan onderling vergelijkbaar en analyseerbaar zijn. De NOM is als product gereed en moet onderdeel uit gaan maken van de Werkwijzer BRZO. Het toepassen van de NOM vraagt om bijzondere kennis en ervaring. De implementatie wacht op de beantwoording van een aantal essentiële vragen: hoe
wordt het ongevallenonderzoek georganiseerd (landelijk en regionaal) en welke inspecteurs gaan ingezet worden als ongevalsonderzoeker. Deze vragen zullen door BRZO+ in 2014 moeten worden beantwoord zodat een vervolg kan worden gegeven aan de implementatie van de NOM.
6
Toezichtsmodel Bedrijven hadden behoefte aan eenduidig toezicht en aan meer transparantie van de overheid. Met de ontwikkeling van het ‘Toezichtsmodel’, een landelijk model voor berekening van de benodigde toezichtsinzet, is hieraan invulling gegeven. Het toezichtsmodel berekent op basis van de grootte,
complexiteit en risico’s van het bedrijf, in combinatie met het functioneren van het veiligheidsbeheers‐ systeem, het aantal inspectiedagen dat per jaar in het kader van een BRZO‐inspectie bij het bedrijf wordt doorgebracht. De toezichtsinzet voor gelijksoortige bedrijven in gelijksoortige situaties wordt daarmee op dezelfde wijze bepaald. De uitkomsten van het model zijn richtinggevend, afwijken hiervan is (onderbouwd) mogelijk. De inspectieplanning wordt met behulp van het toezichtsmodel bepaald. Een uitbouw van het toezichtsmodel is gewenst om deze meer ter indicatie van de veiligheidsprestatie van het bedrijf te kunnen gebruiken. Zo kan het toezicht zich nog meer toespitsen op de bedrijven met de meeste risico’s en leiden de uitkomsten van het model tot een gemeenschappelijk beeld van de positionering van de bedrijven. De voorbereidingen zijn gaande. De afspraak is aan deze actie prioriteit te geven zodat hier in 2014 al mee kan worden gewerkt.
Kwaliteitscriteria overheidsorganisaties
Deskundigheid is één van de belangrijkste succesfactoren voor hoogwaardige taakuitvoering. Het BRZO‐toezicht kent al sinds 2005 kwaliteits‐ criteria, de zogenaamde ‘Maatlatcriteria BRZO’. In 2007 en 2010 zijn maatlatmetingen gedaan. Daar waar organisaties in 2007 nog flinke stappen moesten zetten, liet de eindmeting in 2010 zien dat vrijwel alle toezichthoudende diensten, zelfstandig of in de vorm van een samenwerkingsovereenkomst met andere organisaties, aan de maatlatcriteria voldeden. Daaropvolgend heeft LAT RB in 2012 de lat hoger gelegd en zijn de criteria aangescherpt. De kwaliteits‐ criteria stellen minimumeisen aan toezicht‐houders in termen van deskundigheid (opleiding, kennis, werkervaring) en de organisatorische borging (frequentie). Qua inhoud sluiten de criteria aan op de Wabo VTH Kwaliteitscriteria 2.1. De kwaliteitscriteria van LAT RB maken onderscheid in criteria voor het kernteam en criteria voor de specialisten. Het kern‐ team moet aan de volledige set kwaliteitscriteria voldoen. Voor de specialisten gelden alleen de algemene kwaliteitseisen. Deze specialisten hebben
doorgaans een lagere bezoekfrequentie of komen alleen voor een heel specifiek onderwerp bij de bedrijven. Diensten moeten in 2015 aan de criteria voldoen. Dit kan betekenen dat inspecteurs aan‐ vullend moeten worden opgeleid of dat concentratie van taken moet plaatsvinden. Diensten moeten op korte termijn een actieplan opzetten welke bij voorkeur in gezamenlijkheid wordt opgepakt.
7
Gezamenlijke Handhavingstrategie ziet in een beoordelingskader om de ernst van een overtreding te kunnen afwegen. Aan de drie categorieën van overtredingen (onmiddellijke dreiging, geen onmiddellijke dreiging en zeer geringe dreiging van een zwaar ongeval) zijn verschillende handhavingsinstrumenten gekoppeld welke in principe ingezet moeten worden door de verschillende toezichthouders. Het doel is om de BRZO toezichthouders op adequate en uniforme wijze sanctionerend op te laten treden. Bijkomend resultaat van de gezamenlijke strategie is het verbeteren van de uniformiteit van de landelijk beschikbare toezichts‐ en handhavingsinformatie. Volgens afspraak moeten alle BRZO‐diensten in 2014 gaan werken met de handhavingstrategie BRZO. De implementatie blijkt een intensief en complex traject te zijn wat gerichte sturing vraagt. In 2014 zal een stuurgroep moet worden geformeerd om het implementatieproces te bespoedigen.
De afspraak om niet te tornen aan bevoegdheden heeft er toe geleid dat de handhaving in de beginjaren buiten de gemeenschappelijke aanpak van de LAT is gebleven. In de loop der tijd werd de behoefte tot afgestemde en mogelijk gemeen‐ schappelijke handhaving steeds pregnanter, wat heeft geleid tot de ontwikkeling van de handhavingstrategie voor BRZO. Deze strategie is in 2013 ambtelijk en bestuurlijk vastgesteld. De handhavingstrategie voor‐
Openbaar maken inspectie-informatie De toezichthoudende partijen hebben zich verbonden aan de afspraak om de samenvattingen van de inspectierapporten met ingang van 2014 centraal openbaar te maken. In eerste instantie zijn de openbare samenvattingen bedoeld voor het publiek. Het doel is de transparantie van de overheid te vergroten en ongenuanceerde beeldvorming te voorkomen. Naast de maatschappelijke wens, vraagt ook Seveso III om meer transparantie. Het traject om
inspectie‐informatie in compacte vorm en in begrijpelijke taal op een centrale website beschikbaar te stellen, is in 2013 gestart. Om de uitvoerende overheden te faciliteren zijn landelijke hulpmiddelen ontwikkeld en is een opleidingstraject in voorbereiding. De afspraken over openbaarheid zullen onderdeel uit moeten maken van de afspraken die in het kader van de regionale bestuurlijke inspectieprogramma's worden opgesteld.
Bestuurlijk toezichtprogramma De voormalige landsdelen (Noord, Midden‐Oost, West en Zuid) hebben de uitgangspunten voor de uitvoering en de afspraken in de samenwerking vastgelegd in een regionaal bestuurlijk toezicht‐ programma (BTP). In de BTP's is aangegeven welk instrumentarium wordt ingezet, aan welke eisen de toezichtpartners voldoen en hoe de kwaliteit is geborgd. Hiermee hebben de regio's zich verbonden aan de landelijke lijn die vanuit LAT is ingezet. Onderdeel van het toezichtprogramma is het wettelijk
8
verplichte BRZO‐inspectieprogramma. De huidige BTP's zijn opgesteld voor de periode 2012 – 2016. Vanuit de LAT RB zijn een landelijk format en een 'voorbeeld' BTP ter beschikking gesteld. Door alle ontwikkelingen – de vorming van zes BRZO‐ regio's, de opstap naar BRZO+, de inzet op nieuwe onderdelen (handhaving, openbaarheid) – is een herziening nu van de BTP's aan de orde. Dit betekent
dat elke BRZO‐regio een nieuw BTP zal moeten opstellen. Ook hiervoor geldt dat de landelijke ondersteuning een format zal aanbieden. Het is de bedoeling het format in het voorjaar van 2014 gereed te hebben. Van de BRZO‐regio's wordt verwacht om in 2014 een nieuw BTP gereed te hebben voor de periode 2015 – 2019.
Veiligheidscultuur Veiligheidscultuur is een betrekkelijk nieuw thema binnen de LAT RB. Als aanvulling op de aandacht voor techniek en organisatie, wordt veiligheidscultuur steeds als belangrijke determinant van de veiligheid
gezien. Om deze reden is in 2013 de start gemaakt met de ontwikkeling van een analyse‐ en inspectiemethodiek waarmee veiligheidscultuur onderdeel wordt van de BRZO‐inspecties.
Centrale informatievoorziening Via deze website zijn alle landelijke instrumenten, rapportages, nieuwsfeiten en dergelijke te vinden. Bovendien geeft het portaal toegang tot de landelijke voorzieningen. Ook zal het portaal komend jaar een functie krijgen in het toegankelijk maken van inspectie‐informatie voor het publiek. Via kennisbijeenkomsten, de digitale nieuwsbrief en social media zijn overheden en bedrijven op de hoogte gehouden van ontwikkelingen. LinkedIn is gebruikt voor kennisuitwisseling, interactie en discussies over actuele onderwerpen en vraagstukken. Een centraal informatieportaal, www.latrb.nl (www.brzoplus.nl) is beschikbaar voor het werkveld.
9
10
