Ruzie met de burger Over conflicten, over de overheid, en over de moeizame relatie tussen die twee…
Dick Allewijn Rechter Rechtbank Den Haag NMI-registermediator Trainer Centrum voor Conflicthantering en Amsterdams Adr-instituut 21 juni 2012
Strekking van mijn verhaal • Overheidsbestuur is niet vrij van conflicten • Overheidsorganisaties zijn niet vrij van conflicten • Verandering van conflictgedrag is verandering van omgangsvormen intern en extern. • Dit raakt de macht.
Inleidende opmerkingen • Verhaal gaat over conflicten, niet primair over (juridische) geschillen • Inzichten uit de sociale psychologie • Gedrag van de overheid centraal, met name ruziegedrag. Burger heeft ook ruziegedrag, maar dat herkennen we beter • Overheid mag geen ruzie maken: verplichte redelijkheid volgens de Awb. Maar het blijft mensenwerk… • Ruzie is geen schande. Het betekent dat partijen letterlijk een boodschap aan elkaar hebben. Die boodschappen ontcijferen, dat is de missie van de conflicthanteerder.
Procedurele rechtvaardigheid • De overheid behandelt de burger op een eerlijke manier… . • En laat zien dat zij dat doet • Dit werkt preventief: het voorkomt dat overheid en burger met elkaar in conflict komen
Wie kunnen procedurele rechtvaardigheid bieden? • Alle ambtenaren met klantcontacten: • Case-managers • Bouwinspecteurs • Havenmeesters • Marktmeesters • Verzekeringsartsen • “Hoorders” • Etc. De meesten doen dit goed! Tegelijkertijd…
Waarom voelen burgers zich dan toch soms niet rechtvaardig behandeld? • Rechtvaardige behandeling was wel de ambitie, maar is niet zichtbaar gelukt. Het is immers mensenwerk; • De burger is lichtgeraakt; • Vertrouwen in de relatie overheid/burger was al geschaad; • De ambitie van het betreffende bestuursorgaan is niet primair burgers eerlijk behandelen, maar eigen doelen halen. • Sommige bestuursorganen zijn ronduit conflictueus.
Overheid en burgers kunnen dus met elkaar in conflict raken Kenmerken van conflict: • Afhankelijkheid • Ze kunnen eenzijdig zijn: de een heeft een conflict met de ander, de ander niet met de een • Subjectieve beleving: spanning • Interpersoonlijk conflict = intrapersoonlijk conflict, geldt ook voor organisaties! • Proces • Er spelen voor elke partij belangen op drie nivo’s: – Inhoudelijk – Procedureel – Psychologisch
Conflictgedrag • Warm tegen warm: de vonken spatten ervan af • Koud tegen koud: langdurige veenbrand • Warm tegen koud: blaffen tegen de maan Maar steeds: • Wij doen het goed • De ander doet het fout • Als de ander het goed gaat doen, is ons probleem opgelost
Conflictescalatie De bekende escalatietrap van Glasl: • Win/win: meningsverschil: partijen kunnen het zelf nog oplossen • Win/lose: tegenstanders: partijen hebben een derde nodig om het te kunnen oplossen • Lose/lose: Vijanden: strijd met alle middelen, alleen hiërarchische ingreep kan er een eind aan maken. Transformatie naar juridisch geschil maakt de gang naar de rechter mogelijk ter voorkoming van eigenrichting
Conflicthanteringspalet 1 Win/win: Veelal eenzijdige conflicten. De burger heeft wel een conflict met de overheid, maar de overheid niet met de burger. • Burger: Ik begrijp niet waarom dit besluit genomen is. • Overheid: Helpt het als ik het nog een keer uitleg? De-escalatie door het bieden van procedurele rechtvaardigheid
Conflicthanteringspalet 2 Win/lose: Niet verliezen (gezichtsbehoud) wordt een dominant belang van beiden. Oplossing die beide partijen kiezen: van de ander winnen. Eenzijdige conflicten komen in deze fase niet meer voor. • Burger: Stelletje bureaucraten, ik begrijp niet hoe jullie zo kortzichtig kunnen zijn, ik pik het niet! • Overheid: We zullen het nog 1 keer uitleggen. De-escalatie alleen met behulp van derden: • pre-mediation • Mediation • neutrale ambtenaar met conflictvaardigheden • Bezwaaradviescommissie • Voorzorg van de bestuursrechter
Conflicthanteringspalet 3 Lose/lose: de ander eronder krijgen wordt nu doel op zich: • Burger: Het recht zal zegevieren, al kost het mij de kop. • Overheid: we zullen eens zien wie de langste adem heeft. Systeem: macht/tegenmacht wordt: doorzettingsmacht/hindermacht. De-escalatie doordat de rechter het geschil definitief beslecht. Stelsel van vernietigen en opnieuw voorzien helpt de overheid: langste adem.
Procedures 1 In win/win: formele procedures zijn hier overkill Klacht of bezwaar opvatten als signaal Risico: • Inhoudsgerichtheid of defensiviteit van de ambtenaar. Klacht of bezwaar duidt meestal op schending van procedurele rechtvaardigheid”: Burger: “Het is niet eerlijk (gegaan)” Overheid (aanbevolen interventie): “Vertel, wat zit u dwars” Overheid (niet aanbevolen interventies): “Eens kijken of we er wat aan kunnen doen” (inhoud) of: “De regels laten nu eenmaal geen ruimte” of: “Ik zal u uitleggen waarom wij niet anders kunnen” (defensiviteit).
Procedures 2 In win/lose: procedures adequaat mits eerlijk en informeel, en ruimte latend voor de belangen (inhoudelijk, procedureel en psychologische) die aan beide kanten spelen. Risico: • Een van beide partijen beschouwt de procedure niet als eerlijk. Burger: het is niet eerlijk als ik bij mijn tegenstander te biecht moet en de procedure in het teken staat van het dichttimmeren van het besluit Overheid: het is niet eerlijk als de procedure wordt gedomineerd door de belangen van de burger (“men vraagt en wij moeten draaien”).
Procedures 3 In lose/lose: formele procedures zijn adequaat, zij verzekeren op formele, afdwingbare manier: • Onafhankelijkheid van de beslisser • Posities van beide partijen komen uit de verf • Het geschil wordt volgens de regels van het recht beslecht Risico: Taakopvatting van de rechter weerhoudt hem ervan zich op het geschil van partijen te richten en/of dat definitief te
Conflictgedrag van de overheid 1 Koud conflictgedrag: “We zijn altijd bereid het nog eens uit te leggen” “Regels zijn nu eenmaal regels” “U kunt altijd een nieuwe aanvraag doen” “Als u het er niet mee eens bent kunt u een bezwaarschrift/beroepschrift/klacht indienen” “Daar kunnen we niet aan beginnen” “Wij hebben niets tegen de heer … persoonlijk” “Wij hebben geen conflict” “Uw dossier is nog in behandeling” • het klinkt redelijk, maar de bewegingsbereidheid moet geheel van de andere kant komen. • het werkt escalerend jegens de burger met warm conflictgedrag
Conflictgedrag van de overheid 2 Conflictgedrag naar buiten reflecteert de interne conflictcultuur • Bij personen (vrede in jezelf leidt tot vrede met je omgeving) • Bij groepen (conflictueuze groep zal vaker conflict naar buiten aangaan dan harmonieuze groep: VVE..) • Bij organisaties (interne conflictcultuur spiegelt zich in de manier waarop naar buiten met conflicten wordt omgegaan)
Conflictgedrag van de overheid 3 Omgangsvormen spiegelen zich in conflictgedrag Bijvoorbeeld: • Macht dominant (handhaving, sterk gepolitiseerde diensten): Conflictgedrag: forcerend. • Rollen en regels dominant (uitvoeringsorganisaties): Conflictgedrag: regels en procedures onderhouden de fictie van 1 goede oplossing. • Consensuscultuur (beleidsafdelingen): conflictgedrag: vermijdend, veenbranden.
Ambitie van pioniers: conflictgedrag veranderen • Conflictgedrag veranderen = omgangsvormen veranderen • Omgangsvormen veranderen = het systeem veranderen • Relevante vraag: wie heeft welk belang bij in stand laten van het systeem en bij verandering van het systeem? • Is in feite de machtsvraag
Hypothese: • Werkelijke verandering van de omgangsvormen van een organisatie vindt alleen plaats bij druk van buitenaf. Extreem voorbeeld: CBR. • De “leiding” is de eerste die moet veranderen. Die moet namelijk rugdekking geven aan degenen die daadwerkelijk ander gedrag aan de dag leggen.
Vraag: Is wetswijziging adequaat als druk van buitenaf? • Wijzigingsvoorstel 1: “Alvorens op een bezwaar of klacht te beslissen onderzoekt het bestuursorgaan of op basis van de wederzijdse belangen een rechtmatige minnelijke oplossing mogelijk is”. • Wijzigingsvoorstel 2: “Alvorens over het geschil te beslissen onderzoekt de bestuursrechter met partijen of op basis van de wederzijdse belangen een rechtmatige minnelijke oplossing mogelijk is”.
Gedachten hierover Voor: Wetswijziging is een vorm van druk van buitenaf
Tegen: Ander gedrag laat zich moeilijk bij wet voorschrijven
Stellingen • Bij een bepaalde mate van escalatie is de overheid ook zelf onderdeel van het conflict. Vergroting van de conflictvaardigheid van ambtenaren is bij die geëscaleerde conflicten niet voldoende. • Het is niet per se logisch dat een sterk gejuridiseerde en gebureaucratiseerde organisatie zonder druk van buitenaf naar nieuwe omgangsvormen, intern en extern, zal zoeken .
Verder lezen Dick Allewijn, Met de overheid om tafel, vertrouwen in de overheid als centraal thema in mediation, SDU 2007 Dick Allewijn, Tussen partijen is in geschil, de bestuursrechter als geschilbeslechter (m.n. hoofdstuk 4), SDU 2011 Euwema, Van der Velden en Koetsenruijter, Prettig contact met de overheid, praktische handreiking voor het inzetten van mediationvaardigheden, uitgave van het Ministerie van BZK 2010
