Burgerschap en communicatie Over burgerschapstheorieën en de relatie met overheidscommunicatie

(Etmaal van de communicatie 2008)

Burgerschap en communicatie Over burgerschapstheorieën en de relatie met overheidscommunicatie Trees Moll ([email protected])

Abstract In dit paper staat de vraag centraal welke burgerschapstheorieën sinds de Tweede Wereldoorlog in de wetenschappelijke wereld (verder) zijn ontwikkeld, welke implicaties deze theorieën hebben voor de communicatie tussen overheid en burger en bij welke vormen van of opvattingen over overheidscommunicatie zij aansluiten. Achtereenvolgens komen aan de orde de theorie van Marshall (1950) die tot eind jaren zeventig de boventoon voerde, de vier burgerschapstheorieën - de liberale, de communitaristische, de republikeinse en de neorepublikeinse theorie - die vanaf circa 1980 op de voorgrond traden, de nieuwe ontwikkelingen in de burgerschapsdiscussie die zich vanaf het eind van de twintigste eeuw voordeden en tot slot een relatief nieuwe benadering, de discursieve benadering van burgerschap. In de conclusie wordt een pleidooi gehouden voor de discursieve benadering als benadering waarbij de overheid zich in haar communicatiebeleid in de huidige tijd het best kan aansluiten omdat deze uitgaat van de wijze waarop mensen zelf betekenis geven aan (aspecten van) burgerschap.

Indeling: 1. Inleiding 2. Burgerschapstheorieën na de Tweede Wereldoorlog: van consensus naar discussie 3. Nieuwe ontwikkelingen in de burgerschapsdiscussie aan het eind van de twintigste eeuw: verruiming en dynamisering van het burgerschapsconcept 4. De discursieve benadering van burgerschap 5. Conclusie

1. Inleiding

1

Bezorgdheid over afnemend burgerschapsbesef heeft binnen en buiten Nederland geleid tot allerlei overheidsinitiatieven (m.n. van locale overheden) om ‘goed burgerschap’ te stimuleren. Wat opvalt is dat de overheid daarbij een ideaalbeeld van de betrokken burger hanteert. Dit ideaalbeeld houdt in grote lijnen in dat de burger zich medeverantwoordelijk voelt voor het leefbaar houden van de (stedelijke) samenleving en dat hij beseft dat hij behalve rechten ook plichten heeft, zoals de plicht om respect te tonen voor andere opvattingen en anderen niet uit te sluiten op grond van sociale klasse, sekse, ras, etniciteit, geloof of seksuele geaardheid. Kortom, het ideaalbeeld is dat de burger zich verbonden voelt met de (multiculturele) samenleving en zich er niet tegen keert of van afkeert (zie bijvoorbeeld voor de gemeente Amsterdam: Wij Amsterdammers II 2006; voor de gemeente Rotterdam: Stadsburgerschap: het motto is meedoen, 2007; voor de gemeente Londen: We are Londoners, http://www.London.gov.uk/onelondon/; Theiss-Morse & Hibbing 2005). De overheid gebruikt dus haar eigen (a-historische) ideaalbeeld van ‘de goede burger’ als uitgangspunt voor beleid. Burgerschap wordt hiermee als normatief begrip gebruikt. De communicatie van de overheid op dit terrein is er dan ook op gericht mensen aan te moedigen zich als ‘goede burger’ te gedragen, anders gezegd mensen te stimuleren tot betrokkenheid bij de (lokale) gemeenschap. Instrumenteel denken lijkt hieraan ten grondslag te liggen (Van Woerkum 2000: 10-14). De vraag is of dit vanuit communicatie-oogpunt de meest effectieve aanpak is. Trekken mensen in de huidige tijd zich iets aan van een door de overheid opgelegd ideaalbeeld? Het effect van gedragsbeïnvloedende communicatie van de overheid wordt immers al jaren in twijfel getrokken (Pol, Swankhuisen & Van Vendeloo 2007). Moet niet veeleer aangesloten worden bij wat onder de mensen zelf leeft aan gedachten, gevoelens, verwachtingen en idealen? Volgens communicatiewetenschappers Van Woerkum en Aarts kan daadwerkelijk contact tussen organisaties en groepen in de omgeving alleen plaatsvinden als organisaties zich op de hoogte stellen van wat er leeft onder deze groepen en hoe over deze onderwerpen wordt gesproken, zonder dat de (politieke) agenda van tevoren al vaststaat. Een voorwaarde om effectief te kunnen communiceren met andere groepen, zo stellen zij, is het begrijpen van hun taal, met andere woorden inzicht verkrijgen in de manier van framen en in de orale cultuur van deze groepen (Van Woerkum & Aarts 2008 in press ; zie ook Van Woerkum 2000 en Van Woerkum 2003). Dit roept de vraag op naar de relatie tussen burgerschap en overheidscommunicatie: welke burgerschapsconcepten veronderstellen welke vorm van communicatie tussen overheid en burgers?

2

In dit paper staat de vraag centraal welke burgerschapstheorieën sinds de Tweede Wereldoorlog in de wetenschappelijke wereld (verder) zijn ontwikkeld, welke implicaties deze concepten hebben voor de communicatie tussen overheid en burger en bij welke vormen van of opvattingen over overheidscommunicatie zij aansluiten. Burgerschapstheorieën spreken zich weliswaar niet expliciet uit over overheidscommunicatie, maar zij bieden in mindere of meerdere mate wel zicht op de implicaties voor overheidscommunicatie. Het gaat in dit paper om overheidscommunicatie in brede zin die aangeduid kan worden met de term ‘communicatie vanwege de overheid’. Hiermee wordt bedoeld communicatie die zonder de overheid niet zou bestaan, dat wil zeggen dat de overheid de belangrijkste instigator van deze communicatie is. Immers, behalve dat er zij zelf met burgers communiceert , faciliteert de overheid communicatie tussen burgers onderling en tussen burgers en bedrijven/organisaties door middel van subsidieverlening, het ter beschikking stellen van ruimten en dergelijke. Ik beperk me wat vormen van of opvattingen over overheidscommunicatie betreft tot Nederland. Achtereenvolgens komen aan de orde de theorie van Marshall (1950) die tot eind jaren zeventig de boventoon voerde, de vier burgerschapstheorieën – de liberale, de communitaristische, de republikeinse en de neorepublikeinse theorie - die vanaf circa 1980 op de voorgrond traden, de nieuwe ontwikkelingen in de burgerschapsdiscussie die zich vanaf het eind van de twintigste eeuw voordeden en tot slot een relatief nieuwe benadering, de discursieve benadering van burgerschap. In de conclusie wordt een pleidooi gehouden voor de discursieve benadering als benadering waarbij de overheid zich in haar communicatiebeleid in de huidige tijd het best kan aansluiten omdat deze uitgaat van de wijze waarop mensen zelf betekenis geven aan (aspecten van) burgerschap.

2. Burgerschapstheorieën na de Tweede Wereldoorlog: van consensus naar discussie Burgerschap is een eeuwenoud begrip. De geschiedenis ervan gaat terug tot de klassieke oudheid. Vanaf de achttiende eeuw speelde het begrip onder invloed van het liberalisme en de discussies die daaruit voortkwamen een belangrijke rol in de politieke theorie. De nadruk lag in de discussies vooral op rechten en plichten van individuen in de nationale staat: rechten om deel te kunnen nemen aan het openbare leven van een bepaalde staat (zoals kiesrecht, vrijheid van meningsuiting, vrijheid van bezit) en plichten die daar tegenover stonden (zoals de plicht om belasting te betalen en je aan de wet te houden). Vanaf de negentiende eeuw werd in West-Europa geleidelijk - en in het ene land eerder dan in het andere land - een aantal burgerschapsrechten in wetgeving opgenomen. In de loop van de 3

twintigste eeuw werd burgerschap uitgebreid naar groepen die tot dan toe uitgesloten waren van burgerschapsrechten, zoals arbeiders, vrouwen, werklozen, zieken en gehandicapten. In het hiernavolgende zullen de burgerschapstheorieën die na de Tweede Wereldoorlog in de politieke en sociale wetenschappen op de voorgrond traden besproken worden. Bij elke theorie wordt nagegaan welke implicaties deze heeft voor overheidscommunicatie en bij welke vormen van dan wel opvattingen over overheidscommunicatie (in brede zin) de theorie aansluit. Dit hoofdstuk behandelt de periode tot circa 1990 omdat, zoals we zullen zien, de burgerschapsdiscussie vanaf de jaren negentig een nieuwe wending nam. . De theorie van Marshall (1950) Na de Tweede Wereldoorlog heeft de Britse socioloog T.H. Marshall de liberale burgerschapstheorie verder uitgewerkt en aangepast aan de naoorlogse situatie. In WestEuropa was toen sprake van de ontwikkeling van de verzorgingsstaat. Marshall onderscheidde drie dimensies van burgerschap: civiel, politiek en sociaal burgerschap. Civiel burgerschap had betrekking op klassieke grondrechten als vrijheid van meningsuiting, vrijheid van bezit en toegang tot de rechtspraak. Politiek burgerschap had betrekking op actief en passief kiesrecht. Sociaal burgerschap hield het recht op sociale zekerheid in, dat wil zeggen ondersteuning bij gebrek aan inkomen als gevolg van werkloosheid, ziekte of handicap, en verder het recht op onderwijs (Marshall 1950: 10-11). Nieuw aan de theorie van Marshall was de sociale dimensie die in verband gebracht kan worden met de ontwikkeling van de verzorgingsstaat in West-Europa na de Tweede Wereldoorlog. Marshall stelde dat in moderne samenlevingen drie soorten instellingen op nationale basis nodig zijn om de drie soorten burgerschapsrechten te bewaken en uit te voeren: juridische instellingen, democratische bestuursinstellingen en sociale instellingen (waaronder sociale zekerheidsinstellingen en onderwijsinstellingen). De drie dimensies van burgerschap en de daarbij horende instellingen ontwikkelden zich volgens hem als onderdeel van het moderniseringsproces in Westerse samenlevingen, dat wil zeggen als onderdeel van de ontwikkeling van industrieel-kapitalistische en nationale samenlevingen die vanaf de achttiende eeuw plaatsvond (Marshall 1950; Roche 2002). In dit moderniseringsproces werden burgerschapsrechten in de wet opgenomen waarbij eerst de civiele dimensie, daarna de politieke dimensie en tenslotte de sociale dimensie doorgevoerd werd. De sociale dimensie, die de mensen moest beschermen tegen de uitwassen van het kapitalisme, kon volgens Marshall alleen tot ontwikkeling komen als de civiele en de politieke dimensie reeds

4

doorgevoerd waren. Met deze dimensie was voor Marshall de ontwikkeling van burgerschapsrechten in positieve zin voltooid (Marshall 1950; Roche 2002). In Marshalls theorie staat de vraag centraal wat onder burgerschap verstaan moet worden anno 1950. Zijn theorie paste hij toe op de naoorlogse tijd waarin sprake was van de opkomst van de verzorgingsstaat. Aan de hand van de geschiedenis van Engeland schetst Marshall de ontwikkeling van de burgerschapsrechten tot aan zijn eigen tijd. Er wordt een (ideaal)beeld van burgerschap geschetst dat in feite een aanvulling vormt op het klassieke liberale gedachtegoed (zie hierna). Marshall wordt daarom ook wel tot de links-liberalen gerekend (Delanty 2002: 163). Marshalls theorie is lange tijd onbetwist gebleven. Pas vanaf de laatste decennia van de twintigste eeuw is de theorie van Marshall onder vuur komen te liggen vanwege het ontbreken van aandacht voor de rol van gender en van etnische dan wel etnisch-culturele diversiteit en verder vanwege het feit dat de theorie niet meer paste bij de nieuwe ontwikkelingen in de Westerse samenleving (Marshall & Bottomore 1992).

Ook al hield Marshall zich niet bezig met de implicaties van zijn theorie voor overheidscommunicatie, toch kan uit zijn theorie het een en ander op het gebied van overheidscommunicatie afgeleid worden. Uit de theorie kan afgeleid worden dat de communicatie van de overheid er op gericht moet zijn burgers via gebruikmaking van de sociale rechten (het recht op sociale zekerheid en het recht op onderwijs) in staat te stellen deel te nemen aan het politieke, economische en sociale leven: “ By the social element I mean the whole range from the right to a modicum of economic welfare and security to the right to share to the full in the social heritage and to live the life of a civilised being according to the standards prevailing in the society” (Marhall 1950:11; cursief door mij). Alleen door middel van sociale rechten kunnen burgers hun burgerschapsrechten uitoefenen. Je zou kunnen stellen dat het wat de sociale rechten betreft er om gaat dat mensen leren zichzelf te redden. Voor deze vorm van overheidscommunicatie zou de term ‘educatieve voorlichting’ gebruikt kunnen worden die Van Woerkum introduceerde om communicatie van de kant van de overheid gericht op wat hij noemt “het vergroten van de competentie” aan te duiden (Van Woerkum, Kuiper & Bos 1999: 137). Het gaat er hierbij om kwalificatie van burgers. Van Woerkum onderscheidt deze vorm van voorlichting van ‘informatieve voorlichting’, waarbij het gaat om het voorzien in een informatiebehoefte opdat de juiste keuzes gemaakt kunnen worden, en van ‘persuasieve voorlichting’ waarbij gestreefd wordt naar blijvende veranderingen in attitude en gedrag in een bepaalde richting (Van Woerkum, Kuiper & Bos 5

1999: 104; Engel 1996: 196; Koelen & Martijn 1996: 239). Het doel van educatieve voorlichting wordt omschreven als “…het ontwikkelen van het individu tot iemand die in staat is om zelfstandig tot goede besluiten te komen en om die persoon bepaalde noodzakelijke vaardigheden en kennis aan te leren.” (Van Woerkum, Kuiper & Bos 1999: 137). Ook wordt het doel geformuleerd als “…het probleemoplossend vermogen van de cliënt (lees: burger, TM) te vergroten” (Heyman 1996: 199) en “..mensen sterker en weerbaarder te maken” (Heyman 1996: 199; Heyman & Boon 2003: 124). Het gaat dus, om een hedendaagse uitdrukking te gebruiken, om de zelfredzaamheid van de burger. Tegenwoordig wordt in politiek-bestuurlijke kringen het belang van de zelfredzaamheid van de burger benadrukt, maar het verschil is dat zelfredzaamheid nu met het oog op een zich terugtrekkende overheid (afbouw van de verzorgingsstaat) wordt nagestreefd (Tonkens 2006), terwijl Marshall juist uitging van zelfredzaamheid in het kader van de verzorgingsstaat. Bovengenoemde vorm van communicatie, educatieve voorlichting, vinden we in Nederland in zekere mate terug in het rapport van de Commissie Heroriëntatie Overheidvoorlichting (1970). Deze staatscommissie, kortweg de commissie Biesheuvel genoemd, had de opdracht de toenmalige regering te adviseren over overheidscommunicatie, die toen nog ‘overheidsvoorlichting’ werd genoemd. Het rapport maakt onderscheid tussen twee soorten voorlichting, die corresponderen met respectievelijk de burger in de rol van staatsburger en de burger in de rol van onderdaan. Als staatsburger hebben burgers “ (…) de gegevens nodig , waarop zij hun goedkeuring of afkeuring van het regeringsbeleid kunnen baseren. Aan deze behoefte beantwoordt de beleidsvoorlichting waarin mededelingen worden gedaan over het gevoerde of nog te voeren beleid. Juist vanwege de beoogde meningsvorming wordt deze soort voorlichting gewoonlijk aan de onafhankelijke massacommunicatiemedia aangeboden of althans in een zodanige situatie geuit, dat er meningsvorming via de massamedia kan plaatshebben”. (Commissie Heroriëntatie Overheidsvoorlichting 1970: 6). Als onderdanen “… komen de nederlanders in aanraking met tal van regelingen waaraan zij onderworpen zijn of waarvan zij kunnen profiteren (…..). Het aantal regelingen en voorzieningen is zo groot geworden dat de gewone burger voorlichting nodig heeft om er zijn weg in te kunnen vinden.” (Commissie Heroriëntatie Overheidsvoorlichting 1970: 6). Educatieve voorlichting in de zin van ‘mensen zelfstandig tot goede besluiten laten komen’ of ‘mensen in staat stellen tot’ lijkt vooral bij de door de commissie Biesheuvel genoemde voorlichting aan de burger als staatsburger te passen, al is de scheidslijn tussen informatieve en educatieve voorlichting niet altijd scherp te trekken zoals van Woerkum et al. toegeven (Van Woerkum, Kuiper & Bos 1999: 104). 6

Op grond van het bovenstaande zouden we kunnen stellen dat Marshalls idee dat door middel van burgerschapsrechten mensen in staat gesteld worden ‘to live the life of a civilised being’ betrekking heeft op de burger in de rol van staatsburger.

Burgerschapstheorieën vanaf circa 1980: liberalen, communitaristen, republikeinen en neorepublikeinen Volgens de politicoloog Van Gunsteren was er tot circa 1980 onder theoretici in Westerse landen consensus over de drie dimensies van burgerschap van Marshall . Discussie werd dan ook nauwelijks gevoerd. Burgerschap werd gezien als een kwestie van emancipatie: juridische, politieke en sociaal-economische participatie van alle mensen binnen de nationale staat (Van Gunsteren 1998). Rond 1980 laaide onder invloed van allerlei maatschappelijke veranderingen de burgerschapsdiscussie weer op (Van Gunsteren 1998, Stolle & Hooghe 2004, Isin & Turner 2002). Genoemd worden maatschappelijke veranderingen als individualisering, globalisering, secularisering, de groeiende kloof tussen overheid/politiek en burger, het uiteenvallen van traditionele verbanden als politieke partijen, kerkelijke organisaties, vakbonden, het gezin en de opkomst van de calculerende burger (Van Gunsteren 1998: 15-16; Van den Brink 2002: 90-92). Deze veranderingen leidden binnen én buiten de wetenschap tot zorgen over (vermeend) afnemend burgerschapsbesef. Vanuit een behoefte aan houvast greep men terug op oude burgerschapstheorieën waarbij men probeerde deze theorieën nieuw leven in te blazen. In de discussie traden in eerste instantie drie burgerschapstheorieën op de voorgrond: de liberale, de communitaristische en de republikeinse theorie (Van Gunsteren 1998; Isin & Turner 2002; Van den Brink 2002). Deze theorieën hadden alle wortels in de achttiende en negentiende eeuw - het republikanisme gaat zelfs terug tot de klassieke oudheid - en werden nu verder uitgewerkt. Centraal stond de vraag ‘Wat is burgerschap/Wat houdt burgerschap idealiter in?’ (Van Gunsteren 1998: 14). Elke stroming ging ervan uit dat haar burgerschapsconcept het meest passend en rechtvaardig was in alle omstandigheden. In de jaren negentig voegde Van Gunsteren, uit onvrede met de drie burgerschapstheorieën die volgens hem niet pasten bij de toenmalige ontwikkelingen in de maatschappij, een vierde theorie toe: de neorepublikeinse burgerschapstheorie. Hierna zullen in het kort de kernpunten van de vier burgerschapsthorieën besproken worden en zal nagegaan worden met welke vormen van of opvattingen over overheidscommunicatie deze concepten corresponderen.

7

De liberale burgerschapstheorie De liberale burgerschapstheorie gaat uit van (universele) individuele rechten die in de wet vastgelegd horen te zijn. Het individu streeft van nature eigenbelang na. Het berekent welke actie de hoogste waarde opbrengt . Deze calculerende houding zal tot het hoogste geluk leiden. Daarom moeten individuen vrij gelaten worden en deze vrijheid moet geborgd worden door middel van universele, in de wet vastgelegde burgerschapsrechten. Burgerschapsrechten moeten dus het nastreven van eigenbelang beschermen (Van Gunsteren 1998; Janoski & Gran 2002; Dekker & De Hart 2002). In de liberale theorie wordt het individu met zijn rechten, opinies en keuzes als gegeven gezien. De context speelt geen rol. Het gaat om een ideaalbeeld van een volledig autonoom individu wiens voorkeuren en inzichten immuun zijn voor externe omstandigheden. Marshall had, zoals we gezien hebben, aan deze theorie in 1950 een sociale dimensie gegeven door het recht op sociale zekerheid en recht op onderwijs toe te voegen als burgerschapsrechten. Bovendien had Marshall de historische context een rol laten spelen in zijn theorie, iets wat we in de klassieke liberale theorie veelal niet tegenkomen. Wat overheidscommunicatie betreft kan het volgende uit de liberale theorie afgeleid worden. In de klassieke variant gaat het om het recht van de burger op informatie. Alleen een goed geïnformeerde burger kan immers zijn burgerrechten uitoefenen. We zouden deze vorm van overheidscommunicatie ‘informatieve voorlichting’ kunnen noemen waarbij, zoals we gezien hebben, het doel is de juiste keuzes te kunnen maken. Deze vorm van voorlichting vinden we terug in de rapporten van twee staatscommissies die de toenmalige regeringen moesten adviseren over de toekomst van overheidscommunicatie, het rapport van de commissie Biesheuvel (1970) en het rapport van de commissie Toekomst Overheidscommunicatie (2001), kortweg de commissie Wallage genoemd. In beide rapporten wordt het recht op informatie van de kant van de burger benadrukt, waarbij het rapport van de commissie Wallage een stap verder gaat door het recht op communicatie toe te voegen (Commissie Heroriëntatie Overheidsvoorlichting 1970; Commissie Toekomst Overheidscommunicatie 2001). In de meer progressieve of sociale variant van het liberalisme, waarvan Marshall een vertegenwoordiger was, ligt de nadruk, zoals we hiervoor gezien hebben, meer op ‘educatieve voorlichting’ die tot doel heeft mensen sterker en weerbaarder te maken.

De communitaristische burgerschapstheorie

8

Het communitarisme als zodanig ontstond in de jaren tachtig van de twintigste eeuw als reactie op de liberale visie die lange tijd overheersend was binnen het denken over burgerschap en greep terug op denkbeelden die met name in de negentiende eeuw ontwikkeld waren (Delanty 2002; De Haan 1993). Communitaristen stellen niet het individu maar de gemeenschap centraal. Zij zetten zich met andere woorden af tegen het individualisme (Delanty 2002: 162) De communitaristen gaan ervan uit dat de burger van nature behoort tot een historisch gegroeide culturele gemeenschap. Individuen worden gevormd door de gemeenschap. Mensen kunnen via opvoeding en onderwijs tot goede en deugdelijke burgers gevormd worden. Loyaliteit aan de gemeenschap en opvoeding tot loyaliteit leiden tot bloei van de gemeenschap en van haar individuele leden. De nadruk ligt in deze burgerschapstheorie op plichten van de burger jegens de gemeenschap die tot doel hebben een sterke gemeenschap op te bouwen, gebaseerd op gedeelde waarden en een gedeelde traditie. Verder gaat de theorie niet uit van universalisme maar zij beschouwt burgerschap als specifiek voor een bepaalde gemeenschap (Delanty 2002; Janosky & Gran 2002; Van Gunsteren 1998). Hoofddoel is consensus en dus het vermijden van conflict. De ‘goede’ burger hoort zich hiermee bezig te houden. Bij de communitaristen heeft burgerschap dus een sterk morele inslag. Wat opvalt is dat communitaristen er in het algemeen een nostalgisch beeld van het verleden op na houden: ‘vroeger’ zou er sprake geweest zijn van sterk gemeenschapsgevoel en dat zou onder invloed van het individualisme afgenomen zijn. Het streven is dan ook om dit gemeenschapsgevoel weer terug te laten keren. Termen als sociaal kapitaal, sociale binding, sociale cohesie en sociale betrokkenheid worden - vaak door elkaar - gebruikt om dit verloren gewaande gemeenschapsgevoel aan te duiden. Met name onder invloed van de Amerikaanse sociale wetenschapper Putnam, die in zijn publicatie Bowling alone (2000) de achteruitgang van het sociale kapitaal in de USA en de negatieve invloed hiervan op de democratie aan de orde stelde, is een felle discussie op gang gekomen over de zogeheten ‘decline thesis’, zoals de stelling dat het gemeenschapsgevoel aan het afbrokkelen is wel wordt aangeduid (Stolle en Hooghe 2004; Dekker & De Hart 2002; Dahlgren 2006). Wat implicaties voor overheidscommunicatie betreft kan gesteld worden dat het bij de communitaristen gaat om het bevorderen van het gemeenschapsgevoel. Communicatie vanwege de overheid moet hier dus op gericht zijn. De burger heeft immers de plicht om bij te dragen aan een sterke gemeenschap en de overheid kan via communicatie een beroep doen op deze burgerplicht. Elementen van deze visie op overheidscommunicatie zijn terug te vinden in de huidige burgerschapsprogramma ’s van verschillende grote gemeenten in Nederland, 9

waarin burgers opgeroepen worden meer binding met elkaar aan te gaan met als doel verloedering en extremisme tegen te gaan (bijvoorbeeld Gemeente Amsterdam 2006; Gemeente Rotterdam 2007). Als er een naam aan deze vorm van communicatie gegeven zou moeten worden dan komt de term ‘persuasieve voorlichting’, die gericht is op het sturen van attitude en gedrag het meest in aanmerking. Hieraan ligt instrumenteel denken van de overheid ten grondslag. De overheid beschikt over een reeks instrumenten om te kunnen beïnvloeden, waaronder het instrument communicatie. De burger wordt dus beschouwd als een te beïnvloeden individu (Van Woerkum 2000: 1112). De vraag is echter hoe effectief dit soort communicatie is waarbij de overheid uitstraalt dat zij weet wat goed is voor de maatschappij. Trekken mensen zich iets aan van een door de overheid opgelegd ideaalbeeld van de burger?

De republikeinse burgerschapstheorie De republikeinse burgerschapstheorie kan beschouwd worden als een bijzondere variant van de communitaristische theorie (Janosky & Gran 2002; Van Gunsteren 1998). Deze theorie plaatst één gemeenschap, de ‘publieke gemeenschap’, in het centrum van het politieke leven. Deze publieke gemeenschap wordt de republiek genoemd (het Latijnse ‘res publica’ betekent de publieke of openbare zaak). De republiek wordt gekenmerkt door openbaarheid en door een regering die gevormd wordt door de leden van de gemeenschap zelf (democratische regeringsvorm). De burger is dus zowel regeerder als geregeerde (Dagger 2002; Van Gunsteren 1998). Openbaarheid (‘publicity’ in het Engels) impliceert dat politiek, opgevat als aangelegenheid/bezigheid van het publiek, in het openbaar uitgeoefend moet worden. Politiek vereist als zodanig openbaar debat en openbare besluitvorming. ‘Publiek’ duidt in deze redenering niet alleen op een groep mensen maar ook op een aparte levenssfeer, de publieke of openbare sfeer, die onderscheiden kan worden van de privé sfeer. Dienen van de publieke gemeenschap wordt beschouwd als het hoogste goed. Als leden van de publieke gemeenschap moeten mensen hun privé-belangen opzij zetten om te doen wat het beste is voor de publieke gemeenschap. Dit gebeurt door middel van het uitoefenen van deugden (‘civic virtues’) die samengevat kunnen worden onder de noemers betrokkenheid bij de gemeenschap/de gemeenschappelijke zaak en actieve participatie in het openbare leven door middel van deelname aan het publieke debat (Dagger 2002; De Haan 1993; Van den Brink 2002). Burgers zijn hierbij, om corruptie en willekeur te vermijden, gebonden aan de wet (die door henzelf is gemaakt). De ideale burger is dus de burger die betrokken is bij en actief participeert in de 10

publieke gemeenschap/het publieke leven. De overtuiging dat het niet gelukt is de participatie in het publieke leven naar republikeinse maatstaven in praktijk te brengen heeft volgens de ondersoeker Dagger de laatste jaren geleid tot een hernieuwde belangstelling voor het republikeinse burgerschapsconcept (Dagger 2002: 152). Uit bovenstaande blijkt dat ook in de republikeinse visie de nadruk meer op verplichtingen dan op individuele rechten ligt. Centraal staat de plicht om door middel van het publieke debat deel te nemen aan het publieke leven. Het gaat dus om het proces van publieke meningsvorming. Daarmee heeft het republicanisme communicatie tussen burgers onderling op voorgrond geplaatst (Van Woerkum 2000: 22).Verder heeft burgerschap voor de republikeinen net als voor de communitaristen een morele dimensie: de ideale burger is betrokken en neemt deel aan het publieke debat.Wat implicaties voor overheidscommunicatie betreft gaat het hier, zoals we ook bij de communitaristen gezien hebben, om het aanmoedigen van de burger tot het vervullen van zijn burgerplichten. Het verschil is echter dat het bij de communitaristen gaat om de plicht de gemeenschap te dienen door bij te dragen aan de ontwikkeling dan wel het in stand houden van een sterk gemeenschapsgevoel (het sociale element staat centraal), terwijl het bij de republikeinen gaat om de plicht de publieke gemeenschap te dienen door actief deel te nemen aan het publieke debat (het politieke element staat centraal). Communicatie krijgt bij de republikeinen dus een belangrijke plaats toebedeeld. Communicatie vanwege de overheid moet dan ook in het teken staan van het stimuleren van de burger tot deelname aan het publieke debat (Van Woerkum 2000: 22). Dit komt in de buurt van een vorm van communicatie die ‘communicatie bij interactieve beleidsvorming’ wordt genoemd. Omdat deze vorm van communicatie nog beter past bij het hierna te bespreken neorepublikeins burgerschapsconcept zal deze aldaar aan de orde komen.

De neorepublikeinse burgerschapstheorie In de jaren negentig van de twintigste eeuw heeft de Nederlandse politicoloog Van Gunsteren een burgerschapsconcept ontwikkeld dat volgens hem beter paste bij de maatschappelijke ontwikkelingen van die tijd (Van Gunsteren 1998). Hij was van mening dat de drie hiervoor besproken burgerschapstheorieën niet meer aansloten bij de ontwikkelingen die zich aan het einde van de twintigste eeuw voordeden.Van Gunsteren kwam met een geheel herziene versie van het republikeinse burgerschapsconcept. Zijn concept zou meer rekening houden met wat Van Gunsteren noemde de toenemende pluriformiteit in de (Westerse) samenleving. Hij constateerde een enorme verscheidenheid aan gemeenschappen. Behalve de vertrouwde gemeenschappen op basis van nationaliteit, familie/gezin, religie en arbeid spelen andere, 11

minder vertrouwde banden vaak een rol in het leven van individuen. Identiteiten worden gevormd op basis van verschillende en steeds wisselende verbanden. Daarmee wordt overheidsplanning (‘public planning’) steeds moeilijker omdat volgens bestuurders de samenleving steeds ingewikkelder wordt en dus moeilijker te begrijpen. Sturing vanuit de overheid is dan ook zo goed als onmogelijk. Volgens Van Gunsteren kan de hedendaagse samenleving gekenmerkt worden als ‘De ongekende samenleving’ (‘The unknown society’, Van Gunsteren 1998: 23). In deze samenleving is de primaire taak van de burger ‘organizing plurality’ ofwel ‘het organiseren van diversiteit’. De redenering is als volgt. De burger is lid van een publieke gemeenschap, dat wil zeggen de republiek. Deze gemeenschap is één van de vele gemeenschappen waar de burger lid van is, maar ze vormt wel de centrale gemeenschap voor de burger. Een kerntaak van de republiek is het organiseren van diversiteit (‘plurality’), niet alleen van individuen maar ook van gemeenschappen: “The republic creates and protects the freedom of individuals to form communities, to join them, and to exit from them.” (Van Gunsteren 1998: 24). Burgers moeten opgevoed worden tot het uitoefenen van deugden (‘virtues’): het dienen van de republiek door middel van competenties als het in staat zijn tot het voeren van een debat, het aan de dag leggen van redelijkheid en het tolereren van diversiteit. De primaire deugd is echter het vermogen om diversiteit te organiseren (‘organizing plurality’). ‘Plurality’ heeft betrekking, aldus Van Gunsteren, op verschillen tussen mensen die een gemeenschappelijk lot delen. Hij spreekt van een ‘gemeenschap van lotsverbondenen’ (‘community of fate’) als mensen niet kunnen vermijden met elkaar in contact te komen zonder hun manier van leven of werken op te geven (bijvoorbeeld een straat, een woonwijk, een stad). Het is de plicht van burgers om een gemeenschap van lotsverbondenen te transformeren in een publieke gemeenschap die door alle burgers gewenst wordt. Daarvoor zijn competenties nodig en vooral de competentie (of deugd) ‘organizing plurality’. Als burgers erin slagen verstorende verschillen te transformeren in leefbare situaties dan stimuleert dat de ‘public culture’. Dat wil zeggen dat er een repertoire ontstaat van manieren om om te gaan met conflicten en dat er sprake is van een gedeelde definitie van aanvaardbare resultaten (Van Gunsteren 1998: 24-28). Het gaat bij het neorepublikanisme dus om de interactieprocessen tussen burgers onderling. De neorepublikeinse theorie erkent dat individuen onderling grote verschillen kunnen vertonen en in hoge mate loyaal kunnen zijn aan andere gemeenschappen dan de republiek, maar zij moeten wel burgerdeugden aan de dag leggen, althans zodanig handelen dat zij bezig zijn met ‘organizing plurality’, willen zij burgerschap kunnen uitoefenen. (Van Gunsteren 1998: 24-28). 12

Ook in de neorepublikeinse theorie ligt dus de nadruk op plichten jegens de gemeenschap en is er sprake van een sterk normatieve inslag. Centraal staat de plicht van de burger om manieren te vinden om om te kunnen gaan met diversiteit. Alleen zo kunnen er leefbare situaties ontstaan. De ideale burger is de burger die door deel te nemen aan publieke debatten en door een tolerante houding aan te nemen hiertoe in staat is. Het gaat in deze theorie, net als in de republikeinse theorie om interactieprocessen tussen burgers onderling. Communicatie speelt dus weer een zeer belangrijke rol, maar het nieuwe is dat deze in de neorepublikanisme in het teken staat van omgaan met verschillen (diversiteit). Wat overheidscommunicatie betreft valt uit het neorepublikanisme af te leiden dat het gaat om het stimuleren van burgers tot het voeren van publieke debatten waarbij het omgaan met diversiteit een centrale rol vervult. Dit sluit aan bij een vorm van overheidscommunicatie die sinds de jaren negentig van de vorige eeuw ‘communicatie bij interactieve beleidsvorming’ wordt genoemd. Hiermee wordt de communicatie bedoeld die gehanteerd wordt in “..het proces waarin door de overheid de ontwikkeling van (nieuw) beleid wordt georganiseerd in samenwerking met betrokken burgers.” (Van Woerkum 2000: 1). De overheid heeft in deze gedachtegang de taak het publieke debat te faciliteren en daarmee te stimuleren (Van Woerkum 2000: 22-25; Van Gunsteren 1992: 18-21). Burgers moeten, met andere woorden, door de overheid geactiveerd worden “…zich op te stellen als betrokken staatsburgers die medeverantwoordelijkheid dragen voor de ontwikkeling en uitvoering van beleid.” (Aarts en Maarleveld 2003: 59-60). We vinden deze gedachtegang terug in het eerder genoemde rapport van de staatscommissie Toekomst Overheidscommunicatie (2001) waarin wordt gesteld dat meer interactie van de overheid met de burger en meer interactie van burgers onderling van belang is. De commissie noemt een open dialoog tussen burger en overheid een wezenlijk kenmerk van interactieve beleidsvorming (Commissie Toekomst Overheidscommunicatie 2001: hoofdstuk 6.2). Voor de commissie gaat het hier om burgers in hun rol van staatsburgers en daarbinnen in hun rol van ‘coproducenten van beleid’. Als redenen voor interactieve beleidsvorming worden genoemd het vergroten van het maatschappelijk draagvlak van beleid, verrijking van beleid en “ het activeren van burgers en maatschappelijke netwerken teneinde hen uit de dagen zelf verantwoordelijkheid te nemen voor hun leefomgeving.” (Commissie Toekomst Overheidscommunicatie ‘In dienst van de democratie’ 2001: hoofdstuk 4.1.1.b). Van Woerkum, een pleitbezorger van deze opvatting, formuleert het aldus: “Er moeten interactieve situaties worden geschapen. Een van de meest intrigerende mogelijkheden lijkt Internet te zijn, waarbij als het ware een nieuw dorpsplein of (als u wilt) een 18e-eeuwse Parijse salon kan ontstaan.” (Van Woerkum 2000: 24-25). 13

Naast communitaristische, zijn neorepublikeinse invloeden terug te vinden in de huidige burgerschapsprogramma’s van verschillende grote gemeenten waarin de gemeentelijke overheid publieke debatten faciliteert over diversiteit en sociale binding (Gemeente Amsterdam 2006; Gemeente Rotterdam 2007).

3. Nieuwe ontwikkelingen in de wetenschappelijke burgerschapsdiscussie aan het eind van de twintigste eeuw: verruiming en dynamisering van het burgerschapsconcept In dit hoofdstuk worden de wetenschappelijke ontwikkelingen op het gebied van burgerschap vanaf de jaren negentig van de twintigste eeuw besproken. In die tijd nam het onderzoek naar burgerschap een hoge vlucht met als gevolg dat het karakter veranderde. Het burgerschapsconcept werd breder en dynamischer en dat betekende meer aandacht voor burgerschap in het dagelijks leven, ook wel de informele kant van burgerschap genoemd.

Van een eng en statisch naar een ruim en dynamisch burgerschapsconcept Aan het einde van de twintigste eeuw groeide onder wetenschappers het besef dat de omstandigheden als gevolg van allerlei ontwikkelingen (genoemd worden onder andere individualisering, globalisering en migratie, zie ook vorig hoofdstuk) zo veranderd waren dat de ‘klassieke’ burgerschapstheorieën weinig sturing konden geven aan de toenmalige complexe samenleving (Van Gunsteren 1998; Isin & Turner 2002). Dit gaf een nieuwe impuls aan de wetenschappelijke burgerschapsdiscussie. Het idee van één burgerschapsconcept dat in alle omstandigheden van toepassing zou kunnen zijn werd meer en meer verlaten. Steeds meer werd het idee aangehangen van een gedifferentieerd burgerschapsconcept, dat wil zeggen dat afhankelijk van de context het burgerschapsconcept kan verschillen (Isin & Turner 2002; Van Gunsteren 1998). We hebben gezien dat Van Gunsteren het omgaan met diversiteit als centraal element van het neorepublikeinse burgerschap beschouwde, maar in zijn theorie stond nog steeds één allesomvattend idee van de ideale burger centraal waarbij de theorie voorschreef hoe de burger zich hoort te gedragen. In de nieuwe onderzoeken werd in toenemende mate van dit idee afgestapt. De nadruk werd in plaats van op rechten en plichten binnen de nationale staat, meer en meer op praktijken, betekenissen en identiteiten gelegd, zowel op lokaal, nationaal als internationaal niveau. Burgerschap werd bovendien steeds meer opgevat als een sociaal proces in plaats van als een toestand. De grens tussen de publieke en de privé sfeer vervaagde hiermee (Isin & Turner 2002, Hermes & Dahlgren 2006). Theorieën met betrekking tot de ideale burger maakten plaats voor empirisch, vooral kwalitatief, onderzoek naar alledaagse praktijken van burgerschap en deze ontwikkeling gaat tot op de 14

dag van vandaag door. Er wordt ook wel gesproken van onderzoek naar de informele of ‘ondergrondse’ aspecten van burgerschap (Hermes & Dahlgren 2006; Couldry 2006). Daaraan leverde de sociale psychologie vanuit de discourse-analytische benadering een belangrijke bijdrage (Barnes, Auburn & Lea 2004; Van Woerkum, Aarts & Padmos 2006). Kortom, er ontstond ruimte voor een ruim en dynamisch, in plaats van een eng en statisch burgerschapsconcept. Zo werd er onderzoek gedaan naar de wijze waarop en in welke contexten mensen met elkaar over politiek praten (en in welke contexten niet) en welke identiteiten zij daarbij aannemen (Eliasoph 1998), naar de wijze waarop mensen praten over het feit dat zij niet (willen) deelnemen aan politieke organisaties of vrijwilligersorganisaties in het algemeen (Hooghe 2001), naar de opvattingen die burgers er zelf op nahouden ten aanzien van burgerschap (Dekker & De Hart 2002), naar burgerschapsidentiteiten die mensen in het dagelijks leven construeren in hun klaagbrieven aan de lokale overheid (Barnes, Auburn & Lea 2004), naar de wijze waarop de publieke en privé sfeer in het dagelijks leven met elkaar verbonden zijn (European Journal of Cultural Studies 2006 “Cultural studies and citizenship”) en naar de wijze waarop burgerschap uitgeoefend wordt via internetcommunicatie en hoe hiermee de grenzen tussen publiek en privé vervagen (Hermes 2006). Binnen de Cultural Studies-benadering wordt de term ‘cultureel burgerschap’ gebruikt om deze alledaagse praktijken van betekenisconstructie aan te duiden. Het gaat hierbij om alle manieren waarop mensen zich verbonden voelen met anderen en de betekenis die zij in het dagelijks leven aan die verbondenheid geven in termen van verantwoordelijkheden, rechten, wensen, idealen en kritiek (Hermes 2005; Hermes & Dahlgren 2006; Hermes 2006). Het perspectief van de burger zelf is hiermee het onderzoeksobject geworden. Wat implicaties voor overheidscommunicatie betreft kan gesteld worden dat de ruime en dynamische benadering van burgerschap, waarbij het perspectief van de burger het onderzoeksobject is, veronderstelt dat de overheid in haar communicatie niet een ideaalbeeld van de goede burger moet uitdragen maar moet aansluiten bij wat er onder burgers leeft, kortom bij alledaagse praktijken van burgers in verschillende contexten. Dit sluit aan bij de opvatting dat burgers zich niet laten leiden door de overheid maar zelf het heft in handen nemen/zelf autonome initiatieven ondernemen en dat de overheid hiermee rekening moet houden. Volgens Van Wessel (2008 in press) gaat de Nederlandse (nationale) overheid in haar communicatie te veel uit van actieve, betrokken burgers als een gegeven. Er wordt een constant publiek verondersteld dat bereid is tot constructieve interactie. De overheid hanteert met andere woorden een statisch burgerschapsconcept. Geen rekening wordt gehouden met de verschillende en nieuwe manieren waarop burgers zich in de huidige tijd manifesteren. Er 15

blijkt in de praktijk sprake van een divers en dynamisch publiek dat bovendien niet altijd klaarstaat voor constructieve interactie met de overheid. Uitgangspunt voor overheidscommunicatie moeten volgens Van Wessel dan ook de nieuwe relaties tussen burgers en overheid zijn, hoe moeilijk dat ook zal zijn vanwege het diverse en dynamische karakter van deze relaties (Van Wessel 2008 in press). Ook de beleidsnetwerk-benadering uit de bestuurskunde sluit in zekere zin bij deze opvatting aan. In deze benadering ligt het accent op beleidsprocessen die zijn “…opgebouwd uit een reeks van interacties tussen diverse actoren.” (Klijn & Teisman 1992: 5). Het gaat om “… veranderende patronen van sociale relaties tussen wederzijds afhankelijke actoren die zich formeren rondom beleidsproblemen en/of beleidsprogramma’s en die worden gevormd, instandgehouden en veranderd door reeksen van spelen.” (Klijn & Teisman 1992: 5). Er wordt in deze benadering dus uitgegaan het dynamische karakter van het interactieproces waarbij vele verschillende spelers actief zijn. Onzekerheid speelt een centrale rol: “Er is onzekerheid over de handelingen van elke actor afzonderlijk en het effect van alle handelingen gezamenlijk.” ( Klijn & Teisman 1992: 6; zie ook Teisman 2005). Wanneer deze redenering toegepast wordt op de relatie tussen overheid en burger kan gesteld worden dat de overheid één van de onderhandelingspartners van de burger is, met andere woorden, de overheid is slechts een onderdeel van het netwerk van de burger dat voortdurend aan verandering onderhevig is.

4. De discursieve benadering van burgerschap Zoals hiervoor al is vermeld is het laatste decennium de nadruk in het onderzoek naar burgerschap meer en meer komen te liggen op alledaagse praktijken van burgerschap. Binnen dit onderzoek ontstond steeds meer belangstelling voor de zogeheten discursieve benadering, een benadering die vanuit de sociale psychologie een sterke impuls heeft gekregen. De ‘discursive social psychology’, ontstaan in de jaren ’80 van de vorige eeuw, bestudeert gesprekken en geschreven teksten als sociale praktijken (Barnes, Auburn & Lea 2004; zie ook Edwards & Potter 1992). Binnen deze benadering wordt afgestapt van een vastomlijnde omschrijving van burgerschap: rechten en plichten van individuen en groepen en de handelingen die daarmee samenhangen. Barnes, Auburn en Lea (2004) geven aan dat de vastomlijnde omschrijving van burgerschap een ‘top down-benadering’ inhoudt, dat wil zeggen uitgangspunt is een aantal vaste kenmerken van burgerschap in plaats van dat er van uitgegaan wordt dat mensen zelf via alledaags praten burgerschap invullen. Volgens deze laatste visie, die Barnes, Auburn en Lea de ‘bottom up-benadering’ noemen, komen de verschillende manieren waarop mensen zich met elkaar verbonden voelen tot uiting in 16

alledaagse gesprekken en op flexibele wijze, dat wil zeggen steeds anders. Met andere woorden, burgerschap wordt gevormd in alledaagse gesprekken. Dit wordt de sociaalconstructivistische benadering genoemd die er van uitgaat dat burgerschap ‘the product of discourse’ is (Barnes, Auburn & Lea 2004: 190). Door middel van alledaagse gesprekken geven mensen betekenis aan hun leven, in dit geval aan burgerschap, en door die gesprekken te analyseren komen we tot de constructie van sociale betekenissen van burgerschap. Burgerschap is hiermee verplaatst van het cognitieve naar het discursieve domein: “Citizenship manifests itself in and through discursive action.” (Barnes, Auburn & Lea 2004: 202). Dit betekent dat burgerschap wordt benaderd vanuit het perspectief van de mensen zelf en niet vanuit instituties. De onderzoeker Asen pleit in dit verband voor wat hij noemt een ‘discourse theory of citizenship’ waarbij burgerschap opgevat wordt als ‘mode of public engagement’ (Asen 2004: 191). Hiermee wil hij zeggen dat deze theorie burgerschap opvat als de verschillende manieren waarop mensen zich door middel van gesprekken met anderen inlaten. Burgerschap moet volgens Asen beschouwd worden als een discursief proces waarbij burgerschap in de loop der tijd kan veranderen en daarmee op vele verschillende manieren in verschillende contexten ingevuld kan worden (Asen noemt dit ‘hybrid cases of citizenship’, Asen 2004: 192). Burgerschap is hiermee een vloeiend begrip dat gevormd wordt in alledaagse gesprekken. Dit houdt in dat een dynamische benadering van het begrip burgerschap gehanteerd wordt in plaats van een statische benadering. Burgerschap is niet iets dat men bezit, burgerschap kan niet toegekend worden, maar mensen geven zelf invulling aan burgerschap door hun eigen handelen: “People enact citizenship through their own agency” (Asen 2004: 204). Volgens deze visie kan ook door hen die niet officieel de status van burger hebben invulling aan burgerschap gegeven worden (Asen 2004: 203-204). Uiteindelijk gaat het om de vraag hoe aan burgerschap invulling gegeven wordt in verschillende contexten. Wat kan gezegd worden over de implicaties van de discursieve benadering van burgerschap voor overheidscommunicatie? Aansluitend op wat in het vorige hoofdstuk is gesteld veronderstelt deze benadering dat het perspectief van de burger in de communicatie van de overheid centraal hoort te staan. De overheid moet dus niet actieve, betrokken burgers als een gegeven hanteren, maar uitgaan van, afhankelijk van de context, verschillende en wisselende posities van burgers. Willen overheden meer voeling krijgen met de manieren waarop mensen vormgeven aan burgerschap dan is de consequentie van deze benadering dat zij zich verdiepen in hoe mensen in het dagelijks leven praten over allerlei zaken die met burgerschap te maken hebben. Volgens Van Woerkum, Aarts en Padmos gebeurt dit nauwelijks in 17

Nederland. Bestuurders en ambtenaren hebben onvoldoende inzicht in de wijze waarop de burgerrol discursief wordt uitgeoefend: “Het aantal misverstanden in de communicatie tussen overheid en burgers is legendarisch. Overheden verstaan onvoldoende de wereld van ‘orality’, aan de zijde van de maatschappij, daar waar gesproken wordt over publieke zaken tussen burgers onderling en in confrontatie met de overheid.” (Van Woerkum, Aarts & Padmos 2006: 37; zie ook Van Woerkum 2003). De overheid zou volgens deze onderzoekers dan ook gebaat zijn bij onderzoek naar burgerschap volgens de discursieve benadering. In een nog te publiceren artikel over de relaties tussen organisaties en hun omgeving stellen Van Woerkum en Aarts dat een organisatie zich voortdurend op de hoogte moet stellen van de orale cultuur die zich in haar omgeving voordoet. Doet zij dit niet dan is de dialoog ver te zoeken en is de kans groot dat de communicatie niet effectief is (Van Woerkum & Aarts 2008 in press). Concluderend kan gesteld worden dat de discursieve benadering zou kunnen leiden tot een effectievere communicatie van de overheid omdat deze benadering uitgaat van de wijze waarop mensen zelf betekenis geven aan burgerschap. Dit vereist van de overheid een andere manier van denken over burgerschap. Niet een manier van denken die uitgaat van een statisch burgerschapsconcept waarbij de aansluiting met de praktijk ontbreekt, maar een manier van denken met als uitgangspunt het alledaagse discursieve proces tussen burgers onderling en tussen burger en overheid in verschillende contexten. Dit discursieve proces zal dan het vertrekpunt moeten vormen voor overheidscommunicatie.

5. Conclusie In het voorgaande is gepoogd de implicaties voor overheidscommunicatie van de verschillende burgerschapstheorieën die na de Tweede Wereldoorlog in de wetenschappelijke wereld op de voorgrond traden te schetsen. Achtereenvolgens is de theorie van Marshall, de liberale theorie, de communitaristische theorie, de republikeinse theorie, de neorepublikeinse theorie, het ruime en dynamische concept en tot slot, als speciale variant van dit laatste concept, het discursieve concept besproken. De aandacht in de wetenschap is verschoven van een eng en statisch naar een ruim en dynamisch burgerschapsconcept.Uit de analyse bleek dat van alle burgerschapsconcepten het discursieve concept in de huidige tijd het meest veelbelovend lijkt voor een effectievere communicatie van de overheid, zowel op landelijk als lokaal niveau. Immers, onderzoek wijst uit dat mensen zich in het algemeen niet laten sturen door een van bovenaf opgelegd ideaal van de actieve, betrokken burger, een ideaal dat de overheid in Nederland in haar communicatie juist uitdraagt.

18

De discursieve benadering vergt van de overheid, een open, flexibele manier van denken: uitgangspunt voor de communicatie zal een dynamisch burgerschapsconcept moeten zijn waarbij het alledaagse discursieve proces tussen burgers onderling en tussen de burger en de overheid centraal staat. Met andere woorden, een overheid die daadwerkelijk interactief contact met (groepen) burgers wil aangaan, in dit geval op het bied van burgerschap, en het contact tussen burgers onderling op dit gebied wil stimuleren, zal in haar communicatie directer moeten aansluiten bij de wijze waarop mensen in het dagelijks leven praten over allerlei onderwerpen die met burgerschap te maken hebben. In plaats van haar eigen frames centraal te stellen zal zij in haar communicatie frames moeten hanteren die, afhankelijk van de context, mensen aanspreken dan wel zelf hanteren. Dit betekent dat de overheid voortdurend de vinger aan de pols zal moeten houden via onderzoek naar alledaagse discursieve processen en dat zij het idee dat burgers in het algemeen actief en betrokken (willen) zijn en daarom gestuurd kunnen worden via het ideaal van de goede burger los moet laten. De vraag is of de overheid voor deze nieuwe manier van denken en voor deze nieuwe onderzoeksagenda in de toekomst openstaat.

Literatuur Aarts, N. en M. Maarleveld (2003). Interactieve beleidsvorming. In: C. van Woerkum, P. van Meegeren (red.), Basisboek communicatie en verandering (pp. 59-78). Amsterdam: Boom.

Asen, Robert (2004). A discourse theory of citizenship. Quarterly Journal of Speech, 90 (2), may 2004, 189-211.

Barnes, R., T. Auburn and S. Lea (2004). Citizenship in practice. British Journal of Social Psychology 43, 187-206.

Brink, G. van den (2002). Mondiger of moeilijker? Een studie naar de politieke habitus van hedendaagse burgers. Den Haag: SDU Uitgevers.

Commissie Heroriëntatie Overheidsvoorlichting (1970). Openbaarheid openheid. ’sGravenhage: Staatsuitgeverij.

Commissie Toekomst Overheidscommunicatie (2001). In dienst van de democratie. Den Haag : SDU Uitgevers. 19

Couldry, N. (2006). Culture and citizenship: the missing link? European Journal of Cultural Studies, 9 (3) 324-341. Special issue: Cultural studies and Citizenship.

Dagger, R. (2002). Republican citizenship. In: E.F. Isin and B.S. Turner (eds.), Handbook of citizenship studies (pp.145-159). London: Sage.

Dahlgren, Peter (2006). Doing citizenship: The cultural origins of civic agency in the public sphere. European Journal of Cultural Studies, 9(3) 267-287. Special issue: Cultural studies and Citizenship.

Dekker, P. en J. de Hart (2002). Burgers over burgerschap. In: R. P. Hortulanus & J.E.M. Machielse (eds.), Modern burgerschap (pp 21-35). Het sociaal debat deel 6. Den Haag: Elsevier.

Delanty, G (2002). Communitarianism and citizenship. In: E.F. Isin and B.S. Turner (eds.), Handbook of citizenship studies (pp.159-175). London: Sage.

Edwards, D. and J. Potter (1992). Discursive psychology. London: Sage.

Eliasoph, N. (1998). Avoiding politics. How Americans produce apathy in everyday life. Cambridge: Cambridge University Press.

Engel, P. (1996). Informatieve voorlichting. In: N.G. Röling, D. Kuiper, R. Janmaat, Basisboek voorlichtingskunde (pp.175- 197). Tweede druk. Amsterdam/Meppel: Boom.

European Journal of Cultural Studies 2006, 9 (3). Special issue: Cultural studies and Citizenship.

Gemeente Amsterdam (2006). Wij Amsterdammers II.Iinvesteren in mensen en grenzen. Een vervolg op Wij Amsterdammers. 28 februari 2006. Amsterdam: Gemeente Amsterdam.

Gemeente Rotterdam (2007). Stadsburgerschap: het motto is meedoen. Rotterdam: Gemeente Rotterdam. 20

Gunsteren, H.R., van (1992). Eigentijds burgerschap. WRR-publicatie. Den Haag: SDU Uitgevers.

Gunsteren, H., van (1998). A theory of citizenship. Boulder, CO: Westview

Haan, I. de (1993). Het politieke debat over burgerschap en rechtsstaat in de twintigste eeuw. Amsterdam: Amsterdam University Press.

Hermes, J. (2005). Rereading popular culture. Malden (USA)/ Oxford (UK)/ Carlton (Australia): Blackwell.

Hermes, J. (2006). Hidden debates: rethinking the relationship between popular culture and the public sphere. Javnost- the public, 13 (4) 27-44.

Hermes, J. and P. Dahlgren (2006). Cultural studies and citizenship. European Journal of Cultural Studies 9 (3) 259-267. Special issue: Cultural studies and Citizenship.

Heyman, F. (1996). Educatieve voorlichting. In: N.G. Röling, D. Kuiper, R. Janmaat, Basisboek voorlichtingskunde (pp.197-217). Tweede druk. Amsterdam/Meppel: Boom.

Heyman, F. en A. Boon (2003). Een educatieve benadering van veranderingsprocessen. In: C. van Woerkum, P. van Meegeren (red.), Basisboek communicatie en verandering (pp. 122145). Amsterdam: Boom.

Hooghe, M. (2001).’Not for our kind of people’: the sour grapes phenomenon as a causal mechanism for political passivity. In: Dekker, P. and Uslaner E.M. (eds.), Social capital and participation in everyday life (pp. 162-176). London and New York: Routledge.

Isin, E.F. and B.S. Turner (2002). Citizenship Studies: an introduction. In: E.F. Isin and B.S. Turner (eds.), Handbook of citizenship studies (pp.1-11). London: Sage.

Janoski, T. And B. Gran (2002). Political citizenship: foundations of rights. In: E.F. Isin and B.S. Turner (eds.), Handbook of citizenship studies (pp.13-53). London: Sage. 21

Koelen, M. en C. Martijn (1996). Persuasieve voorlichting. In: N.G. Röling, D. Kuiper, R. Janmaat, Basisboek voorlichtingskunde (pp.217-240). Tweede druk. Amsterdam/Meppel: Boom.

Klijn, E-H en G.R. Teisman (1992). Beleidsnetwerken: analyse en management. Een theoretische beschouwing over analyse en management van beleidsprocessen in complexe beleidsstelsels. Paper geschreven ten behoeve van de workshop ‘Netwerkconstituering en netwerkmanagement’, politicologenetmaal 4 en 5 juni 1992, te Soesterberg. Onderzoeksprogramma ‘Beleid en sturing in complexe netwerken’. Working paper nr. 2. Rotterdam: Erasmus Universiteit.

Marshall, T.H. (1950). Citizenship and social class and other essays. Cambridge: Cambridge at the University press.

Marshall, T.H. and T. Bottomore (1992). Citizenship and social class. London: Pluto press.

Pol, B., C. Swankhuisen en P. van Vendeloo (2007). Nieuwe aanpak in de overheidscommunicatie. Mythen, misverstanden en mogelijkheden. Bussum: Coutinho.

Roche, M. (2002). Social citizenship: grounds of social change. In: E.F. Isin and B.S. Turner (eds.), Handbook of citizenship studies (pp. 69-87). London: Sage

Stolle, D. and M. Hooghe (2004). Review article: inaccurate, exceptional, one-sided or irrelevant? The debate about the alleged decline of social capital and civic engagement in Western societies. British Journal of Political Science 35, 149-167.

Teisman, G. (2005). Publiek management op de grens van chaos en orde. Over leidinggeven en organiseren in complexiteit. Den Haag: Sdu Uitgevers.

Theiss-Morse, E. and J. R. Hibbing (2005). Citizenship and civic engagement. Annual Review of Political Science, 8 (1), 227-249.

22

Tonkens, E. (2006). De bal ligt bij de burger. Burgerschap in een pluriforme dynamische samenleving. Rede bij de aanvaarding van de leerstoel Actief burgerschap aan de Universiteit van Amsterdam, 10 november 2006. Amsterdam:

We are Londoners, http://www.London.gov.uk/onelondon/ ; laatst geraadpleegd op 3 januari 2008.

Wessel, M. van (2008). Grasping the public. Lessons to learn from the Dutch government’s efforts to communicate with society. In press.

Woerkum, C. van (2000). Communicatie en interactieve beleidsvorming. Tweede, geheel herziene druk. Alphen aan den Rijn/Diegem: Samson.

Woerkum, C. van (2003). Orality and external communication. Document design. Journal of research and problemsolving in organizational communication, 4 (2), 104-112.

Woerkum, C. van, D. Kuiper & E. Bos (1999). Communicatie en innovatie. Een inleiding. Alphen aan den Rijn: Samson.

Woerkum, C.J.M., van, M.N.C. Aarts en H. Padmos (2006). Wat burgers zeggen en consumenten doen: analyse van een schijntegenstelling. Bestuurswetenschappen 60 (1), 2540.

Woerkum, C.J.M. van, and M.N.C. Aarts (2008). Staying connected. A study of interrelationships and communication between organisations and their environment. In press.

23