Rozpočtový proces v České republice: pohled řečí dat L. Niedermayer, P. Blažek, J. Bušek
Cenné díky za konzultace a připomínky k obsahu patří: P. Sobíškovi, F. Pavelkovi, P. Mertlíkovi, P. Dufkovi, doc. Ing. M. Arltové, Ph.D. Září 2013
Úvod, motivace, data
Luděk Niedermayer (ČBA))
Vědecké grémium a fiskální politika • Fiskální politika je podstatným vstupem do ekonomických analýz – Zejména v poslední době – útlumu ekonomiky – hraje rozsah i struktura obou stran rozpočtu roli. – Odchylky v realizaci fiskální politiky mohou vysvětlovat odlišný vývoj ekonomiky. – V delším horizontu je podstatná udržitelnost fiskální politiky. – Finanční sektor jako klíčový investor pečlivě sleduje kredibilitu dluhu státu. • Vědecké gremium se zabývalo udržitelností fiskální politiky – Analýza ČBA k možnému fiskálnímu rámci vznikla v roce 2012. – Opakované diskuse nad možnými přístupy vedly k vzniku provázaného návrhu. – Jeho fragmenty byly vzaty v potaz při formulaci vznikajících návrhů.
Nová ambice VG: Kvalita a závaznost rozpočtu • Při rozpočtové diskusi je vidět nesymetrie mezi pozorností věnovanou návrhu a pohledu na výsledek rozpočtového období. • Opakují se pokusy o zlepšení kvality rozpočtu, návrhy přicházejí a odcházejí. • V každém roce vždy existuje souhrn důvodů, které vedou k odchylce výsledku rozpočtu od plánu. • Odchylky jsou objektivní i méně objektivní povahy. • Analýzy věnují často pozornost cyklickému působení rozpočtu, ale již méně se věnují tématu jeho plnění. • Vzhledem ke specifice tématu, pozorování v delším časovém horizontu je podmínkou kvality vzniklé analýzy.
Základní logika • Co lze vyčíst z existujících dat – představuje Sněmovnou schválený státní rozpočet robustní plán pro finanční fungování státu? – Sledování obou stran rozpočtu, v kontextu skutečných ekonomických podmínek. – Sledování dlouhé časové řady, snaha najít silnější než jednorázové charakteristiky. – Nezohledňování legislativně-právních faktorů – ty se tak často nemění. – Snaha identifikovat dominantně objektivní a převážně subjektivní důvody odchylek. – Hledání faktorů, které by „závaznost plánu“ zvýšily.
Postup: data jsou dostupná • Sledované roky jsou 2001-2012. • V tomto období vládlo 8 vlád s 6 různými ministry financí. • Rozpočtová data jsou ve struktuře odpovídající struktuře rozpočtu – jde o pokladní plnění nikoliv přístup dle ESA 95. • Makroekonomická data pocházejí od ČSÚ. • Zdrojem prognóz jsou Ministerstvo financí a Concensus forecast. • Nad zpracovanými daty byly formovány základní hypotézy, určující další postup statistických a ekonomických analýz. • Na závěr byly formovány hypotézy, které by mohly přispět ke zkvalitnění prací se státním rozpočtem z hlediska jeho sestavení a závaznosti.
Analýza dat
Petr Blaž Blažek (VŠ (VŠE)
Použité metody • Deskriptivní statistika - střední hodnota, extrémy, variabilita Jsou konkrétní položky systematicky nad- nebo podhodnocené? • Statická regrese • Analýza legislativy
Příjmy • Plnění příjmů determinováno kvalitou makroekonomické prognózy • Projekcím „ubližuji“ časté legislativní změny • Kvalitativně dvě odlišná období - strukturální zlom v roce 2009 • Ekonomické prostředí v posledních letech velmi volatilní
Analýza příjmů • Celkový pohled vs. eliminace roku 2009 • Dílčí časové úseky: před nástupem krize a od roku 2010 2001-2012 (skutečnost/rozpočet) Celkové příjmy Daňové příjmy Sociální pojistné Nedaňové příjmy, transfery
průměr 100,2% 98,0% 98,6% 124,6%
min. 87,5% 81,5% 87,7% 65,5%
max. 108,0% 103,2% 103,4% 194,4%
2001-2012 (bez 2009) směr. odchylka průměr 5,3% 101,4% 5,8% 99,5% 4,0% 99,6% 34,6% 125,4%
2001-2008 (skutečnost/rozpočet) Celkové příjmy Daňové příjmy Sociální pojistné Nedaňové příjmy, transfery
průměr 103,0% 100,8% 100,4% 134,8%
min. 98,4% 98,7% 98,9% 65,5%
směr. max. odchylka průměr 108,0% 2,8% 96,9% 103,2% 1,9% 95,9% 103,4% 1,9% 97,3% 194,4% 38,2% 100,5%
min. 95,9% 95,0% 96,7% 65,5%
směr. max. odchylka 108,0% 3,7% 103,2% 2,8% 103,4% 2,2% 194,4% 36,2%
2010-2012 min. 95,9% 95,0% 96,7% 88,0%
směr. max. odchylka 97,9% 1,0% 96,4% 0,8% 98,3% 0,8% 113,4% 12,7%
Zdroj: vlastní výpočet
Příjmy v závislosti na chybě prognózy
Závisle proměnná: Plnění daňových příjmů Časová řada Parametr Sm. chyba Chyba prognózy 7,343860 1,966619 D1 -72,37031 16,23398 Diagnostické testy Breusch-Godfrey Serial Correlation LM Test Heteroskedasticity Test: ARCH Jargue-Bera Test
t-statistika 3,734258 -4,457952 TK 0,329113 0,043090 0,900730
Hl. význ. 0,0039 0,0012 Prob 0,7289 0,8402 0,6373
Zdroj: vlastní výpočet
Plnění daňových příjmů = 7,3438 x chyba prognózy - 72,3703 D1
Analýza příjmů •
Rozdílná stabilita v plnění jednotlivých daňových příjmů
•
Čím vyšší podíl konkrétní položky, tím vyšší dopad na celkové příjmy 2001-2012 (skutečnost/rozpočet) Daňové příjmy DPH Spotřební daně DPPO DPFO Majetkové daně Ostatní (clo, poplatky)
průměr 98,0% 96,2% 98,6% 104,9% 97,3% 91,5% 100,9%
min. 81,5% 87,9% 86,1% 64,0% 79,9% 68,3% 78,7%
max. 103,2% 105,2% 118,4% 135,2% 105,3% 118,3% 110,3%
2001-2012 (bez 2009) směr. odchylka 5,8% 5,9% 8,1% 18,5% 7,2% 15,2% 9,5%
průměr 99,5% 96,6% 99,7% 108,6% 98,9% 93,6% 101,5%
2001-2012 (mld. Kč) Celkové příjmy Daňové příjmy DPH spotřební daně DPPO DPFO Majetkové daně Ostatní (clo, poplatky)
průměr -1,9 -12,6 -7,1 -2,8 1,4 -2,9 -1,0 -0,1
min. -139,4 -110,1 -21,9 -20,1 -47,0 -21,5 -3,9 -4,3
max. 76,4 16,6 7,0 16,1 20,0 4,8 1,6 0,8
min. 95,0% 87,9% 92,7% 86,0% 89,3% 72,6% 78,7%
směr. max. odchylka 103,2% 2,8% 105,2% 6,0% 118,4% 7,4% 135,2% 13,9% 105,3% 4,8% 118,3% 14,0% 110,3% 9,7%
2001-2012 (bez 2009) směr. odchylka průměr 54,8 10,6 33,5 -3,8 10,1 -6,2 8,8 -1,2 17,6 5,8 7,4 -1,2 1,7 -0,8 1,4 -0,1
min. -42,9 -26,7 -21,9 -10,2 -14,0 -10,9 -3,9 -4,3
směr. odchylka max. 76,4 35,3 16,6 14,1 7,0 10,0 16,1 7,2 20,0 9,2 4,8 4,8 1,6 1,5 0,8 1,5
Zdroj: vlastní výpočet
Příjmy v závislosti na rozdílu prognózy
Závisle proměnná: Plnění daňových příjmů Časová řada Parametr Sm. chyba C 1.003446 0.009066 Rozdíl prognózy 0.033747 0.015226 D1 -0.086106 0.022468 Diagnostické testy Breusch-Godfrey Serial Correlation LM Test Heteroskedasticity Test: ARCH Jargue-Bera Test
t-statistika 110.6858 2.216333 -3.832304 TK 2,962526 0,635902 0,624421
Hl. význ. 0.0000 0.0539 0.0040 Prob 0,1169 0,4457 0,731827
Zdroj: vlastní výpočet
daňové příjmy = 1,003 + 0,0337x rozdíl prognózy - 0,0861 D1
Výdaje • • • •
Vyšší stabilita než u příjmů Rok 2009 není výrazně specifický Běžné výdaje relativně stabilní, vyšší variabilita kapitálových výdajů Do roku 2008 rozpočet systematicky překračován, následně plnění výdajů pod úrovní schváleného rozpočtu 2001-2012 (% plnění) (skutečnost/rozpočet) Celkové výdaje Běžné výdaje Kapitálové výdaje
průměr 100,4% 99,7% 107,8%
min. 96,9% 95,1% 81,8%
2001-2012 (bez 2009)
směr. odchyl. max. průměr 104,9% 2,8% 100,5% 104,2% 3,0% 99,9% 129,2% 12,5% 107,0%
2001-2008 (skutečnost/rozpočet) Celkové výdaje Běžné výdaje Kapitálové výdaje
průměr 101,7% 101,5%
min. 97,9% 99,1%
104,2%
81,8%
min. 96,9% 95,1% 81,8%
směr. odchylka max. 104,9% 2,9% 104,2% 3,1% 129,2% 12,8%
2009-2012
směr. max. odchylka průměr 104,9% 2,4% 97,9% 104,2% 1,6% 96,2%
min. 96,9% 95,1%
směr. max. odchylka 100,1% 1,5% 98,3% 1,4%
129,2%
112,8%
117,3%
14,1%
115,1%
2,2%
Deficit • • •
do roku 2008 příjmy vyšší o 214 mld. Kč vs. snížení deficitu 94, 4 mld. Kč v předkrizovém období se rozpočtová politika z hlediska snižování deficitu jeví být málo ambiciózní od roku 2010 evidentní úsilí o to, aby byl rozpočtový deficit klíčovým cílem fiskální politiky
deficit dle rozpočtu (mld. Kč)
2001 49,0
2002 46,2
2003 111,3
2004 115,0
2005 83,6
2006 83,7
2007 91,3
2008 70,8
2009 52,2
2010 162,7
2011 135,0
2012 105,0
deficit skutečnost (mld.Kč) rozdíl v deficitu očekávaný vývoj HDP (%,s.c) skutečný vývoj HDP (%,s.c.) rozdíl ve vývoji HDP
67,7 18,7 3 3,1 0,1
45,7 -0,5 3,8 2,1 -1,7
109,1 -2,2 3,6 3,8 0,2
93,7 -21,3 2,8 4,7 1,9
56,3 -27,2 3,2 6,8 3,6
97,6 13,9 4 7,0 3,0
66,4 -24,9 5 5,7 0,7
20,0 -50,8 5 3,1 -1,9
192,4 140,2 4,8 -4,5 -9,3
156,4 -6,3 0,3 2,5 2,2
142,8 7,8 2,3 1,9 -0,4
101,0 -4,0 2,5 -1,3 -3,8
Deficit
Analýza výdajů 2001-2012 (% plnění)
Celkové výdaje Běžné výdaje platy, neinv. nákupy OSS platy nákup materiálu a služeb dluhová služba Transfery obyvatelstvu důchody sociální dávky dávky státní sociální podpory podpora v nezaměstnanosti Transfery rozpočtům transfery státním fondům transfery fondům soc. a zdrav. poj. transfery územním rozpočtům transfery příspěvkovým organizacím transfery vlastním fondům ostatní Transfery podnikům a NPO podnikatelské subjekty neziskové organizace transfery do zahraničí Kapitálové výdaje
průměr min. max. 100,4% 96,9% 104,9% 99,7% 95,1% 104,2% 98,4% 86,3% 112,6% 100,1% 94,5% 116,5% 95,9% 84,3% 118,6% 87,5% 71,9% 100,7% 99,9% 97,6% 101,4% 100,5% 99,3% 102,3% 100,8% 87,4% 112,3% 95,3% 90,9% 102,4% 106,0% 70,2% 216,3% 108,1% 99,0% 124,2% 106,2% 69,4% 175,9% 102,0% 99,0% 118,6% 119,3% 94,4% 295,2% 101,8% 65,0% 115,7% 329,5% 14,3% 1524,5% 157,3% 99,4% 352,2% 103,8% 78,1% 132,6% 99,4% 75,8% 124,9% 122,7% 81,3% 163,9% 89,0% 65,7% 103,4% 107,8% 81,8% 129,2%
2001-2012 ( nominální rozdíly) směr. směr. odchyl. průměr min. max. odchyl. 2,8% 1,7 -37,3 51,5 29,5 3,0% -5,5 -54,0 36,5 29,7 8,1% -5,1 -32,3 19,7 16,5 5,5% -0,1 -4,7 12,4 4,2 9,1% -2,9 -9,9 9,8 5,4 10,2% -6,6 -22,3 0,2 7,5 1,1% -1,0 -11,9 5,7 5,0 0,9% 1,4 -1,5 6,9 2,5 7,5% 0,2 -5,7 5,1 3,3 3,6% -2,0 -5,0 0,8 1,6 38,2% 0,0 -4,0 8,1 3,0 8,6% 17,0 -2,8 48,9 18,7 29,0% -0,8 -13,0 8,6 5,5 5,4% 0,7 -0,5 6,7 2,0 56,0% 5,6 -7,7 34,9 12,0 13,2% 0,2 -25,5 7,3 8,7 402,5% 9,5 -8,5 46,5 15,9 73,5% 0,1 0,0 0,2 0,0 14,4% 1,1 -15,7 14,4 7,4 15,6% -0,6 -15,9 13,9 7,5 24,4% 1,6 -1,2 4,0 1,7 10,2% -1,8 -5,3 1,3 1,8 12,5% 7,2 -23,3 26,1 13,1
Dluhová služba • • •
Položka se jeví být nadrozpočtována Rozpočtová rezerva x obezřetné počínání při řízení státního dluhu Výrazné nečerpání pomohlo udržet deficit při neplnění daňových příjmů 2001-2012
Úrokové náklady, dluhová služba
průměr min. rok 87,48% 71,9% 2012
max. rok 100,7% 2004
směr. odchyl. 10,2%
Mimorozpočtové fondy • • • • •
Pohled na souhrnnou bilanci mimorozpočtových fondů - součást rozpočtu dle ESA Systematické nadhodnocování příjmů a výdajů Nízká váha vlastních zdrojů Objem prostředků v poměru k objemu státního rozpočtu v posledních letech klesá Nižší dotace fondům pomáhá korigovat viditelnější bilanci státního rozpočtu
Finanční vztahy s rozpočtem EU • • •
Vývoj finančních vztahů s rozpočtem EU dokumentuje nízkou prediktabilitu v této části rozpočtu Schválený rozpočet v průběhu roku výrazně revidován Nevyčerpaná část se přelévá do nároků z nespotřebovaných výdajů schválený rozpočet národní financování rozpočet EU upravený rozpočet, změna národní financování rozpočet EU skutečnost národní financování rozpočet EU skutečnost/rozpočet skutečnost/ upravený rozpočet nároky - čerpání nároky - nové
2006 38,5 4,9 33,6 -9,4 -0,5 -8,9 16,1 3,2 12,9 41,82% 55,33%
2007 81,7 20,1 61,6 2,5 0,7 1,8 56 14,1 41,9 68,54% 66,51%
2008 97,9 20,2 77,6 8 8,2 -0,2 84,9 19,8 65,1 86,72% 80,17% 54
2009 109,8 12,4 97,4 25,8 11,6 14,2 118,2 25,9 93,2 107,65% 87,17% 31,9 50,4
2010 112 12,9 99,1 42,1 9,2 33 133,7 20 113,7 119,38% 86,76% 44,9 64,7
2011 131,5 12,7 118,8 23,5 4,3 19,1 131,2 16 115,2 99,77% 84,65% 53,8 77,4
Rezervní fondy • •
Rezervní fondy OSS - od roku 2004 možnost převádět bez omezení nespotřebované výdaje Snaha o vyšší efektivnost při nakládání s veřejnými prostředky, oslabení motivace k tradiční racionalitě, ale.. Převody rezervním fondům organizačních složek státu, 2003-2008 (mld. Kč) 2003 Neinvestiční převod rezervním fondům Investiční převod rezervním fondům Převod vlastním fondům celkem Deficit státního rozpočtu
2,9 3,5 6,4 109,1
2004 17,6 12,6 30,2 93,7
2005 52,3 17,9 70,2 56,3
2006 35,0 23,4 58,4 97,6
2007 60,0 32,7 92,7 66,4
2008 1,4 0,0 1,4 20,0
2005 70,2 43,8 26,4 55,8
2006 58,4 77,2 -18,8 36,9
2007 92,7 46,3 46,5 83,4
2008 1,4 52,6 -51,2 32,2
Transfery do rozpočtu, 2003-2008 (mld. Kč) 2003 Převod vlastním fondům celkem (výdaje rozpočtu) Transfery do rozpočtu (příjmy rozpočtu) Saldo Saldo kumulativně
6,4 2,8 3,6 3,6
2004 30,2 4,5 25,8 29,4
Vývoj nároků z nespotřebovaných výdajů, 2008-2011 (mld. Kč) nároky z nespotřebovaných výdajů celkem profilující výdaje na programy a projekty z rozpočtu EU
2008 72,5 54
2009 89,8 71,5
2010 101,2 85,3
2011 129,9 110,9
Hlavní poznatky a doporučení k tvorbě a plnění státního rozpočtu
Jiř Jiří Bušek Bu ek (Č (ČBA)
Cíl rozpočtu: výdaje či deficit? • I při sebekvalitnějším rozpočtování odchylky od plánu (min. u příjmů). • Způsob reakce (na tyto odchylky) na výdajové straně je zásadní. • Zdá se, že reakce na odchylky nemusí být nutně symetrická (vyšší vs. nižší plnění). • Při plnění příjmů vyšším než plánováno (schváleno): rozdíl automaticky do redukce deficitu (tj. dodržení schválených výdajů a redukce deficitu). • Při nedostatečném plnění na straně příjmů nemusí být redukce výdajů vždy žádoucí. • Riziko nižších (než plánovaných) příjmů by mělo být ošetřeno v rozpočtu předem již při schvalování. Reakce by měla záviset především na: stavu ekonomiky; kredibilitě fiskální politiky (stav a vývoj zadlužení a hlavně důvěra finančních trhů).
Posílení závaznosti rozpočtu na straně výdajů • Velká variabilita plnění výdajových položek (oběma směry) – částečně existencí „rezervních fondů“, vázáním výdajů, vztahy s rozpočtem EU, ale částečně i rezervy v kvalitě rozpočtování. • Kvalita, závaznost a robustnost rozpočtu zásadně podkopána, jestliže bez schválení v PSP dojde k navýšení celkových výdajů. • Není přípustné překročení celkových schválených výdajů (s výjimkou mimořádných situací) bez explicitního souhlasu PSP. • Jestliže pro EU fondy nevhodné, zvážit viditelné oddělení od zbytku rozpočtu.
Zlepšení v oblasti predikcí • Kvalitě predikce (především na straně příjmů) by prospělo posunutí projednávání rozpočtu ve Sněmovně s tím, že by byla zakomponována nejaktuálnější makroekonomická prognóza (ideálně zářijová/říjnová). • Do začátku podzimu by měl být rozpočet sestavován s určeným prostorem pro korekci (rozpočtová rezerva či „podmíněné výdajové položky): cca 10 mld. Kč. • Existuje prostor pro zlepšení predikce jednotlivých příjmových položek (např. majetkové daně; odlišná kvalita u DPFO a příjmů ze sociálního pojištění apod.). • Kvalita odhadu jednotlivých položek by měla být pravidelně vyhodnocována a modely predikce oponovány.
Kapitola dluhová služba • Kapitola nemá fungovat jako implicitní rezerva rozpočtu. • Konzervativní přístup k rozpočtování kapitoly je na místě (na vůli státu poměrně hodně nezávislé výdaje). • Nedočerpání výdajů v kapitole dluhová služba by mělo vést ke snížení deficitu rozpočtu ve stejném rozsahu. „Přebytky“ nelze v průběhu roku rozpouštět v jiných kapitolách. • Doporučujeme zavedení jasného a transparentního pravidla stanovení výše této kapitoly, např. zakotvující současnou praxi pro rozpočtování na úrovni Cost-at-Risk 95 %, resp. 99 %. V odůvodněných případech se od tohoto způsobu lze odchýlit pouze nahoru.
Vztahy s mimorozpočtovými fondy • Role státních fondů: překonání jednoletých rozpočtových cyklů za účelem dlouhodobých investic. • Volatilita peněžních toků ze státního rozpočtu do fondů je však veliká – a je tím částečně negováno jejich poslání. • Mohou tak fungovat jako určitý polštář pro dorovnávání celkového bilance SR. • Státní fondy potřebují získat podstatně větší jistotu ohledně své existence – pravděpodobně zvýšením podílu „vlastních zdrojů“, tj. nezávislých na rozhodování vlády v průběhu rozpočtového roku. Např. podíl na sdílených daních.
Děkujeme za pozornost.
Prostor pro Vaše dotazy a komentáře…
