Rozpočtový proces v České republice: pohled řečí dat Analýza Vědeckého grémia ČBA

Case studies

Rozpočtový proces v České republice: pohled řečí dat Analýza Vědeckého grémia ČBA P. Blažek, L. Niedermayer, J. Bušek Cenné díky za odborné konzultace a připomínky k obsahu patří: P. Sobíškovi (UniCredit Bank), F. Pavelkovi (BIVŠ), P. Mertlíkovi (BIVŠ), P. Dufkovi (ČSOB) Poděkování za cenné konzultace k ekonometrické analýze patří doc. Ing. M. Arltové, Ph.D.

ČBA —

— Rozpočtový proces v České republice

2

cs

Úvodní slovo výkonného ředitele ČBA Pavla Štěpánka

Česká bankovní asociace pokračuje touto studií v naplňování svého závazku být aktivním účastníkem debaty o hlavních ekonomických tématech doby, a to zdaleka nikoliv jen o tématech bankovních, ale v širším národohospodářském pohledu o těch, která jsou determinující pro současnou i budoucí stabilitu a prosperitu ekonomiky. O velkém významu rozpočtového tématu v tomto kontextu nemůže být pochybnosti. Vývoj veřejných rozpočtů a fiskální politika jsou samozřejmě ve středu pozornosti odborných i laických médií a častých komentářů, někdy více a někdy méně fundovaných. Pozorný čtenář však velmi brzo odhalí, že ve hledáčku analytiků a komentátorů je nejčastěji otázka kalibrace fiskální politiky, a to jak ve vztahu ke stávající situaci ekonomiky (přesněji k její pozici v rámci hospodářského cyklu), tak i ve vazbě na výhled ekonomického růstu: debata se tedy soustřeďuje na to, zda fiskální politika (resp. vývoj veřejných rozpočtů) působí procyklicky či proticyklicky, zda by měla být uvolněnější či nikoliv apod. Toto je přirozeně zásadní a velmi legitimní pohled na fiskální téma. Na druhou stranu je však poněkud překvapivé, že jiný pohled na fiskální téma, tj.pohled na kvalitu rozpočtového procesu ve všech jeho fázích od formulování výchozích makroekonomických predikčních rámců, přes formulování jejich fiskální komponenty (predikce příjmů), tvorbu návrhu základních rozpočtových proporcí až po plnění rozpočtu (a jeho reaktivnost na měnící se vývoj ekonomiky v průběhu rozpočtového období) nesklízí až takovou pozornost, jakou si nepochybně zasluhuje. A to přesto, že chybování v rozpočtové politice

zhoršuje její predikovatelnost a kredibilitu, vede ke ztrátám účinnosti stabilizační funkce fiskální politiky a tedy k méně účinnému naplňování její národohospodářské úlohy. Jsem rád, že se autorský tým Vědeckého grémia ČBA ujal nelehké ambice přispět odborným textem do diskuse k tomuto palčivému tématu. Jde již o druhý text z této platformy ČBA k rozpočtovému tématu, navazující na předchozí příspěvek, zaměřený na otázku fiskálního pravidla a tzv. rozpočtové rady. Věřím, že čtenáři shledají i tento nový text inspirujícím podkladem pro další diskuse k tomuto aspektu rozpočtového tématu.

3

Manažerské shrnutí

— Rozpočtový proces v České republice

4

ČBA —

cs

Studie hodnotí jeden z aspektů kvality rozpočtového procesu v České republice, a to do jaké míry je schválený státní rozpočet naplňován a dodržován v praxi. Dále se studie zabývá také postupem vzniku státního rozpočtu (zahrnutí odhadů makroekonomického vývoje). Pracuje s co nejdelším v praxi využitelným časovým obdobím (r. 2001–2012). Za přispění využití statistických metod byly identifikovány následující hlavní poznatky: 1. „Krizový“ rok 2009 byl do jisté míry zlomem v praxi rozpočtování ČR. Do tohoto roku jsou příjmy rozpočtu podhodnocovány a výdaje překračovány. Rozpočtové politice chybí snaha o úspornost, mnohdy je vystavena krátkodobým ekonomicky obtížně interpretovatelným vlivům (vliv volebního roku 2006). Po tomto roce je zřetelný obrat a snaha vlády o nepřekračování schválených schodků i přes obtížnou hospodářskou situaci. To při nedostatečném plnění příjmů vedlo k omezování schválených výdajů se všemi z toho vyplývajícími důsledky. 2. U příjmů státního rozpočtu jsou v jednotlivých položkách značné rozdíly v přesnosti odhadu jejich plnění. V některých případech je kolísavost plnění dána povahou dané položky (daň z příjmů právnických osob), jindy ji lze obtížně vysvětlit objektivními faktory (podstatné chyby odhadů plnění cyklicky méně volatilních daní ze spotřeby, systematicky nepřesné odhady příjmů z majetkových daní apod.).

3. Kvalitě rozpočtového procesu by prospěla úprava procesu jeho schvalování tak, aby mohl být zapracován aktuálnější odhad makroekonomického vývoje na další rok. 4. U velkého množství výdajových položek docházelo historicky k přečerpání schválených výdajů, což zásadním způsobem podrývá ekonomický význam státního rozpočtu. 5. Úspory v kapitole dluhová služba, jejíž nastavení správně vychází z konzervativních zásad, byly částečně využívány jako určitá skrytá rezerva rozpočtu, tedy ekonomicky zcela nevhodným způsobem. 6. Významnou roli hrají a výslednou bilanci státního rozpočtu ovlivňují vztahy s mimorozpočtovými státními fondy – nižší dotace fondům, než jaké byly schválené, pomáhají dosahovat cíleného deficitu státního rozpočtu. Zároveň však tento stav do jisté míry neguje vlastní poslání fondů jako stabilních investorů ve státem určené oblasti. 7. Podobně velký vliv na výsledky hospodaření měl v minulosti (do r. 2008) institut rezervních fondů, který umožňoval správcům jednotlivých výdajových kapitol převádět nevyčerpané prostředky do dalších let. Tak vznikal v zásadě sekundární rozpočet dané kapitoly, jehož čerpání značně oslabovalo ekonomickou funkci rozpočtu a snižovalo transparenci rozpočtové politiky.

8. Výsledky rozpočtu jsou do značné míry také ovlivňovány z centrální úrovně obtížně říditelnými vztahy se společným rozpočtem EU díky čerpání „evropských fondů“. Na základě těchto poznatků jsme zformulovali následujících 5 hlavních doporučení pro možné zvýšení kvality, transparentnosti a předvídatelnosti rozpočtování v ČR: 1. Jestliže jsou skutečné příjmy rozpočtu vyšší než příjmy rozpočtované, měl by se tento rozdíl plně promítnout do redukce deficitu. Reakce na nižší plnění příjmů by měla vycházet z konkrétní ekonomické situace a rozpočtových pravidel. 2. Nemělo by být přípustné (s předem jasnými výjimkami) překročení celkových výdajů v rozpočtu bez schválení Poslaneckou sněmovnou. 3. Do Sněmovny předložený státní rozpočet má být založen na nejaktuálnější makroekonomické predikci. Kvalita odhadu jednotlivých položek by měla být neustále vyhodnocována. 4. Úspora v nákladech na správu státního dluhu by měla být plně promítnuta do snížení deficitu státního rozpočtu. Konzervativní a modelově podložený odhad výdaje této kapitoly by měl být zachován. 5. Státní fondy by měly získat podstatně větší jistotu ohledně své rozpočtové situace (např. zvýšením podílu „vlastních zdrojů“, tedy poklesem závislosti na dotacích ze státního rozpočtu). Jen tak mohou kvalitně plnit své poslání.

5

1: Úvod

— Rozpočtový proces v České republice

6

ČBA —

cs

1.1 Motivace Po studiích zaměřených na pracovní trh v ČR, fiskální pravidla a konkurenceschopnost českého finančního a bankovního systému předkládá Česká bankovní asociace odborné veřejnosti další studii zaměřenou na oblast rozpočtové politiky. Vědecké grémium České bankovní asociace se rozhodlo zaměřit svou pozornost na tuto problematiku ze dvou hlavních důvodů: Zaprvé je toto téma vysoce relevantní a aktuální, a to jak z ekonomického, tak celospolečenského hlediska. Období po finanční a ekonomické krizi let 2008 a 2009 je charakterizováno potřebou zásadní korekce neudržitelně uvolněných rozpočtových politik většiny západních zemí, Českou republiku nevyjímaje. Kombinace pomalého růstu a zřejmě i podstatně nižšího potenciálního růstu vede jak k omezení výdajových možností státu, tak i k tomu, že se snaha o navýšení příjmů může promítnout do zhoršení ekonomického výkonu ekonomik. V této situaci je absolutní nutností mít k dispozici skutečně kvalitní rozpočtový proces, který co nejlépe nastavuje a řídí jak příjmovou, tak i výdajovou stranu veřejných financí a je schopen poučit se z chybně nastavených odhadů/ predikcí příjmů minulých let. Za druhé se zdá (námi zkoumaná) oblast fiskální politiky České republiky nepříliš hluboce analyzována a věříme, že některá doporučení mohou být využita k jejímu zkvalitnění a ke zlepšení v celém rozpočtovém procesu. To by

samo o sobě mohlo být přínosem pro rozvoj ekonomiky, života našich občanů a konec konců i fungování finančního sektoru. Je totiž realitou, že (v rozporu s rétorikou části ekonomického i politického spektra) je význam této politiky pro vývoj ekonomiky stále velký. Možná dokonce – díky faktorům, které v po krizové době vývoj ekonomiky ovlivňují – i vyšší než dříve. 1.2 Zaměření studie Základní myšlenka předkládané studie leží ve zpracování dobře dostupných základních dat, které popisují realitu české rozpočtové politiky. Těmito daty rozumíme zejména schválený státní rozpočet na kalendářní rok. Tento politický akt, jenž je provázený vždy velmi intenzivní politickou i odbornou diskusí, by měl zajistit vznik kvalitního „finančního plánu“ státu na další rok. Tedy plánu, který realisticky odhaduje příjmy státu a ty směruje do výdajových priorit státu, jež samy o sobě vznikají v rámci ekonomicko-politické diskuse vlády a parlamentu. Přibližně 14 měsíců po této intenzivní debatě završené vznikem zákona o státním rozpočtu je jasné, jakým způsobem byl rozpočtový záměr vlády naplněn. Již několik dní po konci roku existují základní data o pokladním plnění státního rozpočtu, a s odstupem zpravidla necelých 4 měsíců detailní zpráva o plnění rozpočtu (Státní závěrečný účet). Zajisté proto dává smysl sledovat, do jaké míry jsou tyto dvě skutečnosti – rozpočtový plán vtělený do zákona

a skutečný výsledek státního rozpočtu v souladu. Dále je účelné podívat se na to, do jaké míry došlo k odchylkám, jež nejsou vládou (jakožto institucí odpovědnou za návrh a plnění rozpočtu) ovlivnitelné a stojí jednoznačně mimo její dosah, a do jaké míry jsou vlivy, které se v datech projevují, těžko vysvětlitelné objektivními vlivy mimo dosah vlády – ty pak mohou naznačovat jistá úskalí při realizaci rozpočtové politiky. Do první skupiny „objektivních vlivů“ patří například podstatně odlišný ekonomický vývoj od toho, jaký bylo možno v době sestavování rozpočtu očekávat.Do skupiny druhé (ne zcela objektivní vlivy) pak spadají ne zcela srozumitelná nedočerpání či přečerpání rozpočtových kapitol, ekonomickými faktory ne zcela jasně vysvětlitelné odchylky při odhadu příjmů a podobně. Samostatnou kapitolu pak představuje například položka nákladů na státní dluh, jak dále studie popisuje. Pro hledání hlubších zákonitostí ve vztahu schváleného rozpočtu a jeho plnění, či naopak konstatování jisté nahodilosti pozorovaných jevů (která však může odrážet objektivně existující nejistotu každého plánování), je pochopitelně potřeba vyjít z dostatečně dlouhé časové řady. V našem případě jde o dvanáctiletou časovou řadu 2001–2012. Ta postihuje jak doby ekonomicky příznivé, tak časy negativního vývoje ekonomiky, s tím, že samotný „krizový rok“ 2009 pro formování hypotéz o české rozpočtové politice používáme v minimální míře. Není bez zajímavosti, že v dané době se v Čechách vystřídalo 8 vlád1 a 6 ministrů financí2. Naším cílem není tudíž hodnotit chování jednotlivých vlád, či dokonce osobností ve vládě figurujících. Stejně tak se analýza záměrně nezabývá formálně-právními kroky, které se na úrovni Poslanecké sněmovny, vlády, či dokonce Ministerstva financí odehrávají „po dobu platnosti rozpočtu“. Tyto kroky mají jednak podstatně nižší politickou váhu než samotná rozpočtová diskuse (a jeho schválení) a také se vyznačují rozdílnou mírou transparence jednotlivých postupů (od dobře postižitelných kroků v rámci zmocnění například Rozpočtového výboru Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR až po možné, ale obtížně dohledatelné postupy správce rozpočtu či rozpočtů, které vedou k nevyčerpání rozpočtových prostředků). Během práce na materiálu se autoři museli vyrovnat s řadou problémů, které souvisejí s omezenou hloubkou, do které studie může jít. V otázce rozsahu zkoumaných dat se z hlediska cílů studie a ekonomické relevance ukázalo jako dostatečné se soustředit pouze na „úzký státní rozpočet”, tedy

1 Vláda Miloše Zemana (7/1998–7/2002), vláda Vladimíra Špidly (7/2002–8/2004), vláda Stanislava Grosse (8/2004–4/2005), vláda Jiřího Paroubka (4/2005–9/2006), první vláda Mirka Topolánka (9/2006–11/2006), druhá vláda Mirka Topolánka (1/2007–5/2009), vláda Jana Fischera (5/2009–7/2010), vláda Petra Nečase (od 7/2010). 2 Pavel Mertlík (7/1999–4/2001), Jiří Rusnok (4/2001–7/2002), Bohuslav Sobotka (7/2002–9/2006), Vlastimil Tlustý (9/2006–1/2007), Miroslav Kalousek (01/2007–05/2009), Eduard Janota (05/2009–07/2010), Miroslav Kalousek (od 07/2010).

ten schvalovaný vládou a Poslaneckou sněmovnou včetně hospodaření rozhodujících státních fondů (výsledky hospodaření přitom nejsou posuzovány v metodice ESA-95, ale v hotovostním pojetí, což odpovídá informacím o plnění rozpočtu). Stejně tak nebylo reálné a ani praktické sledovat jednotlivé výdajové položky rozpočtu. Celkový obrázek v podobě poměrně hrubého členění obou stran rozpočtu o kvalitě rozpočtového procesu vydává dostatečné svědectví. Potýkat jsme se museli i s některými technickými komplikacemi, které provázejí fungování rozpočtového procesu. Jednu z nich představuje měnící se systém tak zvaných rezervních fondů, tedy prostředků rozpočtových kapitol, které nejsou v daném roce utraceny. Dalším je pak například napojení státního rozpočtu na zdroje z rozpočtu EU. Není vyloučeno, že v rámci této práce přes veškerou snahu autorů došlo k nepřesnostem i nepochopení některých dat ze strany tvůrců studie. I tento fakt sám o sobě něco vypovídá o srozumitelnosti rozpočtového procesu v naší zemi. 1.3 Struktura studie V kapitole 2 následuje popis datových zdrojů. Tato data jsou v podmínkách ČR poměrně dobře dostupná (na webových stránkách Ministerstva financí ČR) a jedním z hlavních úkolů autorů z hlediska dat bylo rozhodnout o struktuře, ve které se s nimi bude dále pracovat. Součástí datové stránky studie byla taktéž analýza ekonomických předpokladů pro sestavení rozpočtu použitelných s cílem odhadnout, do jaké míry odchylky při plnění rozpočtu vycházely z objektivně existující ekonomické nejistoty. V této fázi bylo třeba analyzovat i formálně právní změny, které se do výsledných dat promítají (třeba změny ve zmíněné oblasti rezervních fondů). V další fázi studie (kapitola 3) došlo k formování některých ekonomicky relevantní poznatků či hypotéz, které rozpočtový proces ČR z hlediska pohledu na tato data naznačuje. Jde zejména o jevy potvrditelné ve více letech (tedy trendy), nebo naopak oblasti naznačující změnu chování procesu. Kritériem pro zahrnutí do studie byla vždy jasná popsatelnost jevu a jeho ekonomická relevance pro fiskální politiku státu. Tyto oblasti byly předmětem hlubších debat členů zpracovatelského týmu a studie předkládá jen ty, na kterých panovala poměrně široká shoda. Nad uvedenými poznatky poté proběhla obecnější debata o podnětech k možnému systémovému zlepšení rozpočtového procesu v naší zemi, jejíž výsledek předkládáme na konci studie (kapitola 4).

7

2: Datová základna, metody a hypotézy

— Rozpočtový proces v České republice

8

ČBA —

cs

2.1 Datová základna a metody Pro kvantitativní analýzu obsaženou v této studii byly použity časové řady příjmů a výdajů státního rozpočtu v letech 2001–2012. Rozpočtový proces je hodnocen porovnáním ex-ante plánovaných rozpočtových příjmů a výdajů schválených v rozpočtové dokumentaci, tj. zákonem o státním rozpočtu na příslušný kalendářní rok3, a jejich skutečným plněním, které je zachyceno ve státních závěrečných účtech. Příjmy jsou členěny na daňové a nedaňové (s rozlišením hlavních daňových příjmů, resp. skupin daňových příjmů). Výdaje jsou seskupeny podle druhového členění rozpočtové skladby.

tární popisné statistiky. Tendenci k systematickému nadhodnocování nebo podhodnocování indikuje vypočtená střední hodnota odchylek (resp. indexů). Ani nulová střední hodnota odchylek (resp. index skutečného/schválenému rozpočtu na 100%) nemůže vést k závěru, že v rámci dané časové řady nedochází k nepřesnému rozpočtování. Proto zkoumáme relativní variabilitu pomocí směrodatné odchylky. Ta udává, jak se plnění rozpočtu v jednotlivých letech v průměru liší od své střední hodnoty.

Aby byl pohled na kvalitu rozpočtování maximálně objektivní, využíváme v některých analýzách časovou řadu bez krizového roku 2009 – výkyvy v tomto roce nejsou primárně důsledkem špatného rozpočtování, ale zrcadlí významný vliv světové hospodářské krize, jejíž rozsah nemohl být při sestavování rozpočtu anticipován. Pro jednotlivé příjmové a výdajové položky porovnáváme za každý rok schválený rozpočet a státní závěrečný účet. Tak získáváme časové řady procentních odchylek, resp. indexů plnění schváleného rozpočtu a také časové řady nominálních rozdílů mezi rozpočtovým plánem a skutečností, které analyzujeme s využitím elemen-

Pomocí regresní analýzy dále zjišťujeme existenci závislosti mezi plněním rozpočtových příjmů a změnou makroekonomické predikce v důsledku jejího zpřesnění v době schvalování rozpočtu. Ověřujeme tím, zda by zakomponování zpřesněného odhadu před schvalováním v Poslanecké sněmovně napomohlo lepšímu plnění rozpočtových příjmů a tím i vyšší pravděpodobnosti dodržení rozpočtu. V této části práce používáme rozdíl mezi červencovou makroekonomickou prognózou Ministerstva financí, na které je postavena predikce příjmů státního rozpočtu na další (tj. rozpočtovaný) rok a novějším odhadem vývoje HDP z října4. Stejným způsobem analyzujeme také plnění rozpočtových příjmů ve vazbě na kvalitu (chybu) makroekonomické prognózy. Odhadujeme tedy, jaký vliv na plnění daňových příjmů má rozdíl mezi makroekonomickou prognózou Ministerstva financí, na kterém jsou po

3 Jak je uvedeno výše, nesledujeme průběžné změny rozpočtu během roku (vázání rozpočtových výdajů apod.) – mimo jiné i proto, že politická váha jejich projednávání (a schválení) se zásadně liší od schvalování uvedeného zákona.

4

Používáme data z Concensus Forecasts

staveny rozpočtové příjmy, a následným skutečným vývojem HDP v daném fiskálním roce. Zdrojem dat o skutečném vývoji HDP jsou roční národní účty ČSÚ. Rovněž ověřujeme, zda má stejná vysvětlující proměnná (chyba prognózy) statisticky významný vliv na plnění některých výdajových položek. Rozpočtovou bilanci sledujeme prakticky výhradně v peněžním vyjádření, tedy z pohledu příjmů a výdajů jako konkrétních peněžních toků. Alternativním pohledem je akruální princip vtělený do metodiky ESA95, kdy jsou příjmy a výdaje zachyceny v době vzniku jejich ekonomické podstaty. Tato metodika umožňuje věrnější pohled na hospodaření veřejného sektoru, ale pro náš analytický záměr není datová základna v tomto vyjádření k dispozici. 2.2 Hypotézy Prvotní analýza dat vedla zpracovatelský tým k formulaci některých hypotéz, které popisují viditelné atributy rozpočtového procesu, resp. soulad plnění rozpočtu s rozpočtovou politikou v kontextu, který zmiňujeme v úvodu. První zájmovou oblastí bylo, do jaké míry byl rok 2009 zlomem v rozpočtové praxi ČR. Po tomto roce mimo jiné došlo k zahájení poměrně razantní a cílené konsolidace fiskální politiky. Data mimo jiné také naznačují, že v letech předcházejících roku 2009 docházelo k podhodnocování rozpočtových příjmů a následně pak k jejich nadhodnocování. To může být jak projevem změny strategie sestavování rozpočtu, tak dopadem změněných ekonomických podmínek. Těmito otázkami se zabývá analýza souhrnných dat za příjmy a výdaje rozpočtu (kapitola 3.1). Další oblastí zájmu je chování jednotlivých položek příjmové a výdajové strany rozpočtu (Kapitola 3.2 a 3.4). Otázkou například je, zda jednotlivé daňové příjmy vykazují ve svém plnění odlišnou stabilitu, či zda se chyby predikce hlavních položek podstatně liší, či se systematicky opakují několik let po sobě. To by ukazovalo na nepoučení se z chyb predikce položek či na systematicky špatně nastavené předpoklady. Také na straně výdajů dochází ke značným rozdílům v plnění položek rozpočtu. Třetí podstatnou oblastí je to, do jaké míry je odhad příjmů rozpočtu podmíněn přesností predikce vývoje ekonomiky (Kapitola 3.3). Příprava rozpočtu je totiž nastavena tak, že předkládaný zákon nereflektuje nejaktuálnější predikce vývoje HDP a dalších makroekonomických indikátorů. To je zdrojem nepřesnosti rozpočtu, která není nezbytná5. Specifickou pozornost (Kapitola 3.5) zasluhuje položka „náklady na dluhovou službu“, kde prvotní analýza dat může vést k hypotéze, že odhad této výdajové položky může být systematicky nadhodnocen. Může se jednat o generování

5 Praxe při přípravě rozpočtu pro rok 2013 dokazuje, že proces projednávání zákona lze upravit tak, aby rozpočet mohl postihnout nová ekonomická data, resp. nejaktuálnější predikci.

skryté rezervy rozpočtu. Data však naznačují, že tato úspora je rozpouštěna do jiných výdajů a neslouží tedy ke snížení deficitu rozpočtu.Pozornost věnujeme také vztahu rozpočtu a mimorozpočtových fondů (kapitola 3.6), které by měly sehrávat strategickou a dlouhodobou roli v ekonomice. Analýza dat však spíše ukazuje, že slouží jako jeden z nástrojů pro korigování bilance rozpočtu. Obdobně hraje roli v rozpočtové politice institut rezervních fondů (kapitola 3.7), posléze transformovaný do nároků z nespotřebovaných výdajů. Současně je vzhledem k vysokému rozsahu peněžních toků mezi českým rozpočtem a společným rozpočtem EU třeba věnovat pozornost i této oblasti (kapitola 3.8). Tyto směry či hypotézy byly ověřovány za pomoci výše popsaných statistických metod s cílem nalezení oblastí, ve kterých by změny rozpočtového procesu pomohly k posílení jeho role v ekonomické politice vlády.

9

3: Diskuze hypotéz

— Rozpočtový proces v České republice

10

ČBA —

cs

3.1 Pohled na souhrnná data: Rok 2009 je z více ohledů zlomem v rozpočtové praxi ČR

Graf 1: Srovnání prognózy vývoje HDP dle makroekonomické predikce státního rozpočtu a skutečného vývoje HDP, 2003–2012 (%)

Hospodaření veřejných rozpočtů bylo významně ovlivněno globální finanční a ekonomickou krizí. Dramatický dopad na veřejné rozpočty v roce 2009 (a rekordní deficit státního rozpočtu v tomto roce) je možné považovat z více důvodů za anomální. Rok 2009 je ale v rámci analyzované časové řady nejspíše strukturálním zlomem, který přinesl výraznou změnu podmínek rozpočtové politiky.

8 6 4 2 0 -2 -4

3.1.1 Strana příjmů

-6 2003

V letech předcházejících ekonomické krizi tvůrci rozpočtové politiky těží z dobré pozice ekonomiky v rámci cyklu a skutečný růst HDP je zpravidla vyšší než ten, se kterým počítá Ministerstvo financí při predikci daňových výnosů (Graf 1). Dodatečné daňové příjmy (nad rámec rozpočtovaných) mohou představovat rozpočtový polštář a dosažení plánovaného deficitu státního rozpočtu je za takových okolností méně ambiciózním úkolem. Období po roce 2009 je charakterizováno nejprve oživením a následným návratem recese. Makroekonomická predikce, která je podkladem pro sestavení státního rozpočtu počítá v tomto období (kromě roku 2010) s lepším výkonem ekonomiky (než byl ten, který byl pozorován ex-post) a tudíž vyššími daňovými příjmy. Následná snaha dodržet schválený rozpočtový deficit vyvolává nutnost výrazněji korigovat rozpočet na výdajové straně. Výdajové škrty v takové situaci prohlubují pro-cyklické působení fiskální politiky.

2004

2005

2006

HDP prognóza

2007

2008

2009

HDP skutečnost

2010

2011

2012

Tabulka 1 popisuje vývoj rozpočtových příjmů (celou časovou řadu, resp. řadu bez vlivu roku 2009). Střední hodnota odchylek plnění rozpočtu celé časové řady je nízká, odstranění roku 2009 signalizuje mírné podhodnocování celkových rozpočtových příjmů. Tím je míněno, že skutečné příjmy rozpočtu byly celkově vyšší než schválený rozpočet. U daňových příjmů a sociálního pojistného ale vidíme mírné nadhodnocování, vyšší celkové příjmy jsou výsledkem nedaňových příjmů a transferů, tj. také zapojováním rezervních fondů6. Roli hrají i vyšší transfery z rozpočtu EU. V další části studie budeme daňové příjmy analyzovat jednotlivě (kapitola 3.2). Abychom mohli testovat hypotézu strukturálního zlomu v r. 2009, dělíme časovou řadu dále na dva samostatné úseky. V Tabulce 2 je analyzováno separátně období do roku 2008 a dále roky 2010–2012. V letech 2001–2008 je dobře patrné vyšší plnění celkových příjmů, než jaké předpokládal schválený rozpočet, avšak spíše vlivem nedaňových položek. Roli hrají jednorázové nebo nahodilé příjmy i již zmíněné zapojování rezervních fondů organizačních složek státu. Tato problematika je podrobněji analyzována v dalším textu – kapitola 3.7. Období let 2001–2008 není ekonomicky homogenní, v prvních letech spíše ještě převládala záporná produkční mezera, druhá část období je již ve znamení silného ekonomického růstu, kdy ekonomika operovala nad potenciálem7. Do roku 2008 se ale v průměru daří daňové příjmy naplňovat velmi dobře, větší variabilita je patrná

u dílčích položek, což je analyzováno v kapitole 3.2. Pro období od roku 2009 je z ex-post pohledu charakteristické nadhodnocování příjmů, které se týká daňových příjmů včetně sociálního pojistného i nedaňových příjmů. Daňové příjmy vykazují v porovnání s předchozím obdobím nižší variabilitu. Pomineme-li malý počet pozorování, tak nižší variabilita může svědčit o lepší kvalitě prognózy. Zvýšená chyba (ex post) makroekonomických předpovědí použitých v rozpočtu a jejich zhoršování v čase se celkově projevuje rozeznatelným nadhodnocením příjmů. U nedaňových položek již nehrají zásadnější roli příjmy z privatizace a neprojevuje se ani vliv zapojování rezervních fondů organizačních složek státu, kde změnou rozpočtových pravidel došlo k zavedení režimu evidence nároku z nespotřebovaných výdajů. Naopak se objevuje určité zpožďování v čerpání finančních prostředků oproti plánu z rozpočtu EU. V souvislosti s již naznačenou otázkou kvality makroekonomické predikce nás zajímá, jaký je vliv chyby této predikce na plnění daňových příjmů. Závislost vlivu plnění daňových příjmů na kvalitě makroekonomické prognózy budeme zjišťovat pomocí regresní analýzy. Jako vysvětlovanou proměnnou volíme nominální plnění daňových příjmů (včetně sociálního pojistného) a jako vysvětlující proměnnou chybu prognózy, tj. rozdíl mezi vývojem HDP podle makroekonomické predikce státního rozpočtu a skutečným vývojem HDP ve fiskálním roce. Data máme k dispozici v časové řadě 2001–2012 (Graf 2).

6 Dle právní úpravy Rozpočtových pravidel platné do roku 2008 (viz blíže Kapitola 3.7). 7 Což mělo pozitivní vliv na vývoj inkasa cyklicky volatilních daňových příjmů – daně z příjmů právnických osob a daně z příjmů fyzických osob.

Tab. 1: Analýza plnění celkových příjmů státního rozpočtu, 2001–2012 a totéž bez roku 2009 (%) 2001–2012

2001 – 2012 (bez 2009)

průměr

min.

max.

směr. odchylka

průměr

min.

max.

Celkové příjmy

100,2%

87,5%

108,0%

5,3%

101,4%

95,9%

108,0%

3,7%

Daňové příjmy

98,0%

81,5%

103,2%

5,8%

99,5%

95,0%

103,2%

2,8%

Sociální pojistné Nedaňové příjmy, transfery

směr. odchylka

98,6%

87,7%

103,4%

4,0%

99,6%

96,7%

103,4%

2,2%

124,6%

65,5%

194,4%

34,6%

125,4%

65,5%

194,4%

36,2%

Tab. 2: Analýza plnění příjmů státního rozpočtu, dílčí časové řady 2001–2008 a 2010–2012 (%) 2001–2008

Celkové příjmy

2010–2012

průměr

min.

max.

směr. odchylka

průměr

min.

max.

směr. odchylka

103,0%

98,4%

108,0%

2,8%

96,9%

95,9%

97,9%

1,0%

Daňové příjmy

100,8%

98,7%

103,2%

1,9%

95,9%

95,0%

96,4%

0,8%

Sociální pojistné

100,4%

98,9%

103,4%

1,9%

97,3%

96,7%

98,3%

0,8%

Nedaňové příjmy, transfery

134,8%

65,5%

194,4%

38,2%

100,5%

88,0%

113,4%

12,7%

11

— Rozpočtový proces v České republice

12

ČBA —

cs

Graf 2: Plnění daňových příjmů a chyba prognózy jako rozdíl mezi vývojem HDP dle makroekonomické predikce státního rozpočtu a skutečným vývojem HDP, 2001–2012

Chyba prognózy, tj. rozdíl mezi vývojem HDP podle makroekonomické prognózy státního rozpočtu a skutečným výstupem (HDP) ve fiskálním roce, o 1 p.b., způsobí rozdíl v plnění daňových příjmů o 7,34 mld. Kč.

10

1,10

8

1,05

6

1,00

4

0,95

2

0,90

0

0,85

-2

0,80

-4

0,75

-6

0,70

-8

0,65

-10

0,60 2003

2004

2005

2006

2007

chyba prognózy – levá osa

2008

2009

2010

2011

2012

plnění daňových příjmů – pravá osa

Pro analýzu časových řad použijeme jednoduchou statickou lineární regresi což je v tomto případě v souladu s Arlt, Arltová (2009), protože testy jednotkového kořene (Dickey, Fuller, 1979) prokázaly, že časové řady jsou stacionární8 a nesystematická složka modelu je také stacionární a neautokorelovaná. Do modelu byla přidána umělá nula jedničková proměnná pro odfiltrování skoku v časové řadě v roce 20099. Výsledky modelu ukazují, že zde existuje silná přímo úměrná závislost (r=91,2%). Diagnostická kontrola modelu indikuje, že nesystematická složka modelu má vlastnosti procesu bílého šumu. Jistou výhradou jsou krátké časové řady. Výsledný model má tvar: Plnění daňových příjmů = 7,3438 x chyba prognózy 72,3703 D1

K opakovanému neplnění daňových příjmů po roce 2009 dochází při různé míře odchylky vývoje ekonomiky od prognózy a někdy i při jiné než očekávané struktuře růstu10, která má na plnění rozpočtu vliv. Z hlediska vývoje ekonomiky pak do hry vstupují také důsledky dodatečných rozpočtových úspor, které mají za cíl i při nižším plnění příjmů dosáhnout cíle v oblasti deficitu. Zhoršování ekonomického prostředí není specifickým českým problémem, výrazné revize růstu ekonomiky směrem dolů během sestavování a schvalování rozpočtu se týkají celé řady zemí. Predikování vývoje ekonomiky je v „pokrizovém období“ objektivně těžší vzhledem k velkým nejistotám a výrazným rizikům. K nepříznivému vývoji vnějšího ekonomického prostředí se navíc přidal negativní vývoj domácí poptávky. Výsledkem bylo zpomalení ekonomiky směřující k recesi v roce 2012 (a pokračující do r. 2013). Současná velká nejistota ohledně dalšího ekonomického vývoje by měla implikovat doporučení postupovat při přípravě rozpočtu s obezřetností a využít pro přípravu rozpočtu nejnovější prognózu – viz dále kapitola 3.3. V praxi u nás došlo k tomu, že strategie fiskální konsolidace je sice implementována již při schvalování rozpočtu, následně je ale navíc zesílena dodatečnou korekcí výdajů v důsledku nižších příjmů, která má zajistit dodržení fiskálního cíle. Fiskální restrikce je proto pak silnější, než rozpočet anticipoval, a zřejmě i méně koordinovaná a pro ekonomické subjekty hůře odhadnutelná. Navíc v roce 2012 státní rozpočet skončil s mírně nižším deficitem i při výrazně nižším plnění příjmů (viz dále Tabulka 7), přičemž výdajová strana sehrála bezesporu roli v rozsahu zpomalení ekonomiky.

8 Plnění daňových příjmů tADF = -2,237 Prob. = 0,0303, chyba prognózy tADF = -2,644 Prob. = 0,0134. 9

D1 obsahuje jedničku v roce 2009

10 V roce 2010 je vyšší HDP výrazně tažen lepší exportní dynamikou.

Tab. 3: Model závislosti plnění daňových příjmů na chybě prognózy v letech 2001–2012 Závisle proměnná: Plnění daňových příjmů Časová řada

Parametr

Sm. chyba

t-statistika

Chyba prognózy

7,343860

1,966619

3,734258

0,0039

-72,37031

16,23398

-4,457952

0,0012

D1 Diagnostické testy Breusch-Godfrey Serial Correlation LM Test

Hl. význ. 

TK

Prob

0,329113

0,7289

Heteroskedasticity Test: ARCH

0,043090

0,8402

Jargue-Bera Test

0,900730

0,6373

3.1.2 Strana výdajů Analýza rozpočtových výdajů v Tabulce 4 indikuje schopnost plnit rozpočet běžných výdajů a překračování rozpočtu v kapitálových výdajích. Na rozdíl od příjmové strany státního rozpočtu nebyl rok 2009 z hlediska výdajů specifický. Čerpání výdajů na úrovni schváleného rozpočtu a zásadní propad příjmů v tomto roce tudíž vyústily v rekordní rozpočtový schodek, který je maximální hodnotou časové řady – deficit v tomto roce dosáhl výše 368,7% plánované skutečnosti11. Skutečné kapitálové výdaje jsou systematicky vyšší než schválený rozpočet a v porovnání s běžnými výdaji jsou plněny s výrazně vyšší variabilitou, což je vzhledem k charakteru těchto výdajů v souladu s intuitivním předpokladem. Také při analýze rozpočtových výdajů bude užitečné rozdělit časovou řadu na dvě časová období12. Můžeme počítat i s rokem 2009, protože vývoj ve výdajích v tomto roce nebyl specifický. Tabulka 5 nabízí následující pohled. V „dobrých“ letech do roku 2008 je střední hodnota celkových výdajů vyšší než 100%, tj. výdaje systematicky překračovaly schválený rozpočet13, platí to pro běžné i kapitálové výdaje. V ekonomicky složitém období po roce 2008 je plnění výdajů pod úrovní schváleného rozpočtu (to je způsobeno také následným vázáním výdajů na základě vládních rozhodnutí v průběhu rozpočtového období). V tomto období je vidět nižší

variabilita kapitálových výdajů než v předchozím období a zejména to, že tyto výdaje překročily značně rozpočtový plán. To se může zdát jako dobrá zpráva (dodatečně nebylo příliš zasahováno do této položky), je nutné si však uvědomit, že již při schvalování rozpočtu docházelo k velkým redukcím této výdajové položky. Jednoduchou lineární regresi, kde je vysvětlující proměnnou chyba prognózy, tj. rozdíl mezi vývojem HDP podle makroekonomické prognózy státního rozpočtu a skutečným výstupem ve fiskálním roce, jsme použili také pro analýzu výdajových položek. Statisticky významná závislost byla identifikována u výdajů na podpory v nezaměstnanosti, které jsou tradičně cyklicky volatilní. U jiných výdajových položek závislost na chybě prognózy statisticky významná není. Použili jsme nominální plnění výdajů na podpory v nezaměstnanosti14, do modelu byla přidána umělá nula jedničková proměnná v roce 2012. Výsledný model ukazuje na silnou nepřímo úměrnou závislost (r=81,1%)a má tvar: Výdaje na podpory v nezaměstnanosti = - 0,651 x chyba prognózy – 5,9988 D2. Skutečný růst HDP v rozpočtovém roce o 1 p.b. vyšší než růst HDP dle makroekonomické prognózy má za následek nižší výdaje na podpory v nezaměstnanosti o 065 mld. Kč.

11 Nominálně se jednalo o 192,4 mld. Kč oproti plánovaným 52,2 mld. Kč. 12 Rozdělení na dvě období (2001–2008) a (2009–2012) má za cíl mj. zjistit, jak se projevily změny pravidel pro nakládání s výdaji neutracenými v běžném rozpočtovém období (přičemž v r. 2008 byla přijata změna zásadní). 13 Dominantní vliv má převod neutracených výdajů do rezervních fondů a jejich následné zapojení do rozpočtu.

14 Plnění výdajů na podpory v nezaměstanosti tADF=-2,566 Prob.=0,0157

Tab. 4: Analýza plnění výdajů státního rozpočtu, časová řada 2001–2012 a totéž bez roku 2009 (%) 2001–2012 (% plnění) průměr Celkové výdaje Běžné výdaje

min.

2001–2012 (bez 2009) max.

směr. odchylka

průměr

min.

max.

směr. odchylka

100,4%

96,9%

104,9%

2,8%

100,5%

96,9%

104,9%

2,9%

99,7%

95,1%

104,2%

3,0%

99,9%

95,1%

104,2%

3,1%

Kapitálové výdaje

107,8%

81,8%

129,2%

12,5%

107,0%

81,8%

129,2%

12,8%

Deficit

114,0%

28,3%

368,7%

84,7%

90,9%

28,3%

138,2%

28,6%



Tab. 5: Analýza plnění výdajů státního rozpočtu, dílčí časové řady 2001–2008 a 2010–2012 (%) 2001–2008

2009–2012*

průměr

min.

max.

směr. odchylka

průměr

min.

max.

směr. odchylka

Celkové výdaje

101,7%

97,9%

104,9%

2,4%

97,9%

96,9%

100,1%

1,5%

Běžné výdaje

101,5%

99,1%

104,2%

1,6%

96,2%

95,1%

98,3%

1,4%

Kapitálové výdaje

104,2%

81,8%

129,2%

14,1%

115,1%

112,8%

117,3%

2,2%

87,7%

28,3%

138,2%

33,4%

99,4%

96,1%

105,8%

5,5%

Deficit

* deficit pouze 2010–2012

13

— Rozpočtový proces v České republice

14

Tab. 6 : Model závislosti výdajů na podporu v nezaměstnanosti na chybě prognózy, 2001–2012 Závisle proměnná: Podpora v nezaměstnanosti Časová řada

Parametr

Sm. chyba

t-statistika

Hl. význ. 

Chyba prognózy

-0.651022

0.163415

-3.983849

0.0026

D2

-5.998829

1.907712

-3.144514

0.0104

Diagnostické testy

TK

Prob

Breusch-Godfrey Serial Correlation LM Test

1.168712

0.3587

Heteroskedasticity Test: ARCH

0.643908

0.4430

Jargue-Bera Test

5,735124

0,0568

ČBA —

cs

Tab. 7: Plnění deficitu státního rozpočtu (mld. Kč) a rozdíl ve vývoji HDP (p.b.), 2001–2012 2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

49,0

46,2

111,3

115,0

83,6

83,7

91,3

70,8

52,2

162,7

135,0

105,0

deficit skutečnost (mld. Kč)

67,7

45,7

109,1

93,7

56,3

97,6

66,4

20,0

192,4

156,4

142,8

101,0

rozdíl v deficitu

18,7

-0,5

-2,2

-21,3

-27,2

13,9

-24,9

-50,8

140,2

-6,3

7,8

-4,0

3

3,8

3,6

2,8

3,2

4

5

5

4,8

0,3

2,3

2,5

skutečný vývoj HDP (%, s. c.)

3,1

2,1

3,8

4,7

6,8

7,0

5,7

3,1

-4,5

2,5

1,9

-1,0

rozdíl ve vývoji HDP

0,1

-1,7

0,2

1,9

3,6

3,0

0,7

-1,9

-9,3

2,2

-0,4

-3,5

3.1.3 Deficit Výslednou bilanci hospodaření vyjádřenou rozpočtovým deficitem provází do roku 2008 vysoká volatilita. V období do roku 2008 se nejeví být rozpočtový deficit klíčovým cílem fiskální politiky. Rozpočty se chovají v duchu deficitního modelu veřejných financí. Od roku 2010 je patrné úsilí cílit dodržení rozpočtového deficitu, což při nižším plnění příjmů vyžaduje dodatečné korekce výdajů (ty se však nedotkly kapitálových výdajů, jak je uvedeno výše). Svou roli hraje uplatňování konkrétní vládní politiky, ale projevují se také mantinely stanovené Paktem růstu a stability při koordinaci a dohledu nad rozpočtovými politikami členských zemí EU15. V kontextu dnes obtížných a pro ekonomiku nákladných fiskálních reforem je jasnou chybou, že vyšších příjmů v „dobrých letech“ nebylo důsledněji využito na snižování deficitu. V období do roku 2008 přesáhly skutečné příjmy schválený rozpočet celkem o 214,15 mld. Kč (Tabulka7). Rozpočtové deficity se v tomto období v součtu snížily proti plánu celkem o 94,4 mld. Kč. Pokud navíc zohledníme dopad změny rozpočtových pravidel v roce 2008, která transformovala mechanismus převodu neutracených rozpočtových prostředků do rezervních fondů na „podrozvahové“ nároky z nespotřebovaných výdajů, bylo by peněžní saldo v roce 2008 vyšší o 47,5 mld. Kč16 a celkové snížení deficitu v letech 2001–2008 by dosáhlo pouze částky 46,9 mld. Kč

Graf 3: Plnění deficitu státního rozpočtu (mld. Kč) a rozdíl ve vývoji HDP (p.b.), 2001–2012 150

2009

125 100 75 50 2001 2011 2003 2002

2012

2007

2008 -10

-8

-4

-2

0

2010 2004

2005

2

4

6

8

Graf 4: Porovnání rozdílu plnění celkových příjmů a deficitu státního rozpočtu (mld. Kč) 150

2009

125 100 75 50

2011 2012

2001 2002 2003 2004

2010

25

2006

0 2007

2005

2008 -100

-75

-50

-25

0

25

Rozdíl v plnění příjmů (mld. Kč)

16 Na konci roku 2008 nebyly už nevyčerpané výdaje podle nových Rozpočtových pravidel převedeny do rezervních fondů (v důsledku této změny byly výdaje rozpočtu nižší), ale staly se nárokem z nespotřebovaných výdajů.

0 -25

Rozdíl ve vývoji HDP (p.b.)

-125

15 Závazek fiskální konsolidace v reakci na vyvolání procedury korekce nadměrného schodku.

25

2006

Rozdíl v plnění deficitu (mld. Kč)

očekávaný vývoj HDP (%, s. c.)

50

75

-25

Rozdíl v plnění deficitu (mld. Kč)

deficit dle rozpočtu (mld. Kč)

Realizace rozpočtové politiky se dostala také do vleku volebního cyklu: například ve volebním roce 2006, kdy plnění celkových příjmů převýšilo schválený rozpočet o 33,67 mld. Kč a deficit státního rozpočtu byl přitom oproti schválenému rozpočtu vyšší o 13,87 mld. Kč! Závěr: Z výše uvedeného není možné dovodit, že by v období do začátku krize docházelo z ex post pohledu k systematickému podhodnocování celkových daňových příjmů, i když prvotní data naznačují, že příjmy byly obvykle vyšší než plánované. Zároveň však platí, že vyšší plnění je realizováno především u nedaňových příjmů, které jsou v době sestavování rozpočtu hůře predikovatelné nebo nahodilé a značný vliv má mechanismus převodu do rezervních fondů. Po roce 2009 jsou rozpočtové příjmy systematicky nadhodnocovány, což je do značné míry důsledkem zhoršování vývoje ekonomického prostředí. Použitá regresní analýza demonstruje závislost plnění daňových příjmů na chybě prognózy. Výdaje rozpočtu jsou před začátkem krize systematicky překračovány. Fiskální politika v dobrých letech není v úsilí o snižování deficitu dostatečně ambiciózní, pohled na volební rok 2006 ukazuje značnou negativní korelaci strany příjmů a deficitu.

3.2 Jednotlivé daňové příjmy vykazují ve svém plnění odlišnou stabilitu. Rozdíly jsou někdy překvapivé Zatímco celkový pohled v předchozí části ukázal, že střední hodnota odchylek plnění rozpočtu je v souhrnu všech daňových příjmů relativně nízká, podrobnější pohled svědčí o výraznějších chybách predikce v jednotlivých položkách, jak je vidět v Tabulce 8. Samozřejmě platí, že čím vyšší je podíl daňových příjmů, které se nedaří dobře predikovat, tím větší bude dopad na plnění nebo neplnění celkových daňových příjmů. Klíčová je tedy správná predikce u objemově nejvýznamnějších daní. Podíl jednotlivých daňových příjmů na příjmech státního rozpočtu je zachycen na dvou grafech (Graf 5–6), které ilustrují velkou váhu daně z přidané hodnoty i to, jak se během sledované časové řady změnila struktura daňových příjmů. Ze srovnání obou grafů je dobře patrné zvýšení podílu nepřímých daní – v roce 2001 inkaso daní ze spotřeby mírně přesahovalo polovinu, dnes už se jeho podíl blíží třem čtvrtinám všech daňových příjmů státního rozpočtu18. Tento větší podíl lépe odhadnutelných (a méně cyklicky volatilních příjmů) se na první pohled jeví jako ekonomicky racionální. Jak ukážeme dále, bohužel se nedaří v posledních letech právě tyto nepřímé daně (resp. jejich inkaso do rozpočtu) dobře predikovat a to je zásadní problém.

Neplnění výdajů po roce 2009 naznačuje snahu o fiskální konsolidaci – cílení stanoveného deficitu, ale projevuje se také změna Rozpočtových pravidel (kapitola 3.7). V reakci na prudké zhoršení fiskální pozice (poměrně vysoký deficit a rychlý růst veřejného dluhu) nastává obrat k odpovědnějšímu chování fiskálních autorit. Z ekonomického pohledu však jasná orientace na redukci deficitu jakožto hlavního kritéria rozpočtové bilance naráží na problém procyklického působení fiskální politiky, které přispívá ke zhoršování podmínek v domácí ekonomice. Dodatečné rozpočtové korekce mohou vést k vyšším (než zamýšleným) nákladům této konsolidace. V této souvislosti by zajisté pomohla co nejpřesnější predikce příjmů rozpočtu a případné korekce v metodice prognózy příjmů, jestliže tato vykazuje systematické chyby (blíže v kapitole 3.2).

Grafy 5–6: Struktura daňových příjmů státního rozpočtu v roce 2001 a v roce 2012

Pohled na data o deficitu státního rozpočtu naznačuje dva závěry. První z nich je, že v období před rokem 2009 neexistoval žádný jasný cíl v oblasti (cílených) deficitů rozpočtu. Ještě horší je pak nesoulad mezi vyšším než očekávaným růstem příjmů rozpočtu v „dobrých letech“ a adekvátním poklesem deficitu, jak ukazuje jasně Tabulka 7, který nežádoucím způsobem zatížil budoucí fiskální politiku17.

Daňové příjmy 2012

Daňové příjmy 2001

DPH spotřební daně DPPO DPFO majetkové daně ostaní (clo, poplatky)

DPH spotřební daně DPPO DPFO majetkové daně ostaní (clo, poplatky)

17 Nezdá se příliš pravděpodobné, že by efektivita výdajů, jež byly umožněny neplánovanými dodatečnými příjmy, byla alespoň taková jako u výdajů plánovaných.

18 Zde si dovolujeme jen zopakovat, že analýza se zabývá pouze státním rozpočtem. Nezabýváme se daňovou strukturou obecně a výše uvedené tedy automaticky neznamená, že se podobně změnil poměr na celkovém daňovém výběru/inkasu daní.

15

— Rozpočtový proces v České republice

16

2001–2012

Daňové příjmy

2001–2012 (bez 2009)

průměr

min.

max.

směr. odchylka

průměr

min.

max.

směr. odchylka

98,0%

81,5%

103,2%

5,8%

99,5%

95,0%

103,2%

2,8%

DPH

96,2%

87,9%

105,2%

5,9%

96,6%

87,9%

105,2%

6,0%

Spotřební daně

98,2%

86,1%

118,4%

8,1%

99,7%

92,7%

118,4%

7,4% 13,9%

DPPO

104,9%

64,0%

135,2%

18,5%

108,6%

86,0%

135,2%

DPFO

97,3%

79,9%

105,3%

7,2%

98,9%

89,3%

105,3%

4,8%

Majetkové daně

91,5%

68,3%

118,3%

15,2%

93,6%

72,6%

118,3%

14,0%

100,9%

78,7%

138,2%

9,5%

101,5%

78,7%

110,3%

9,7%

Ostatní (clo, poplatky)

ČBA —

cs

Tab. 8: Analýza plnění daňových příjmů státního rozpočtu, 2001–2012 a totéž bez roku 2009

Tab. 9: Analýza nominálních rozdílů v plnění příjmů státního rozpočtu, 2001–2012 2001–2012

2001–2012 (bez 2009)

průměr

min.

max.

směr. odchylka

průměr

min.

max.

Celkové příjmy

-1,9

-139,4

76,4

54,8

10,6

-42,9

76,4

35,3

Daňové příjmy

-12,9

-110,1

16,6

33,5

-3,8

-26,7

16,6

14,1

DPH

-7,1

-21,9

7,0

10,1

-6,2,

-21,9

7,0

10,0

Spotřební daně

-2,8

-20,1

16,1

8,8

-1,2

-10,2

16,1

7,2

1,4

-47,0

20,0

17,6

5,8

-14,0

20,0

9,2

DPPO

směr. odchylka

DPFO

-2,9

-21,5

4,8

7,4

-1,2

-10,9

4,8

4,8

Majetkové daně

-1,0

-3,9

1,6

1,7

-0,8

-3,9

1,6

1,5

Ostatní (clo, poplatky)

-0,1

-4,3

0,8

1,4

-0,1

-4,3

0,8

1,5

Tab. 10: Plnění příjmů státního rozpočtu, 2001–2012 2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

index Celkové příjmy

98,43%

102,11%

102,28%

102,1%

105,05%

103,79%

108,05%

102,65%

87,49%

97,86%

95,93%

96,93%

Daňové příjmy

99,03%

103,20%

102,73%

100,62%

99,81%

99,14%

103,21%

98,75%

81,51%

95,00%

96,37%

96,23%

DPH

89,10%

96,64%

103,68%

105,23%

87,92%

97,97%

101,85%

92,66%

91,04%

99,59%

98,36%

90,12%

97,93%

96,63%

107,79%

98,33%

118,43%

94,67%

100,22%

93,13%

86,06%

92,74%

98,87%

98,11%

DPPO

Spotřební daně

130,45%

135,17%

103,02%

101,06%

113,56%

108,49%

106,75%

107,87%

63,96%

86,05%

97,97%

104,19%

DPFO

100,64%

102,73%

97,63%

97,82%

100,01%

91,66%

99,23%

104,12%

105,27%

79,90%

99,08%

89,27%

Majetkové daně

84,49%

95,83%

98,57%

72,58%

94,27%

82,68%

117,51%

118,30%

68,29%

84,37%

90,14%

90,98%

Ostatní (clo, poplatky)

78,68%

101,89%

102,85%

100,47%

105,07%

106,93%

105,73%

110,34%

94,67%

107,29%

87,81%

103,92%

Pojistné na SZ Nedaňové příjmy, transfery

103,37%

99,73%

98,85%

100,34%

98,87%

99,22%

103,44%

99,60%

87,69%

96,92%

98,27%

96,75%

65,48%

105,22%

135,64%

129,05%

194,44%

150,54%

161,32%

136,55%

116,08%

113,43%

87,98%

100,27%

Tab. 11: Nominální rozdíly v plnění příjmů státního rozpočtu, 2001–2012 2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Celkové přímy

-10.0

14,6

15,6

15,1

41,6

33,7

76,4

27,4

-139,4

-21,8

-42,9

-33,3

Daňové příjmy

-3,5

11,5

10,5

2,6

-0,9

-4,1

16,6

-6,9

-110,1

-26,7

-19,7

-20,7

-14,8

-4,1

4,5

7,0

-20,2

-3,2

3,0

-14,1

-17,4

-0,8

-3,2

-21,9

Spotřební daně

DPH

-1,4

-2,4

5,3

-1,4

16,1

-6,3

0,3

-9,3

-20,1

-10,2

-1,6

-2,7

DPPO

16,1

20,0

2,5

0,9

12,0

7,5

7,3

9,3

-47,0

-14,0

-1,7

3,6

DPFO

2,1

-2,0

-2,0

0,0

-8,6

-0,7

4,0

4,8

-21,5

-0,8

-10,9

0,6

Majetkové daně

-1,2

-0,3

-0,1

-3,9

-0,5

-1,8

1,6

1,6

-3,7

-1,4

-1,3

-1,1

Ostatní (clo, poplatky)

-4,3

0,3

0,4

0,0

0,3

0,5

0,4

0,8

-0,4

0,5

-1,1

0,8

Při analýze jednotlivých daňových příjmů (Tabulka 8) vidíme nejmenší odchylku střední hodnoty plnění rozpočtu u spotřební daně následované daní z příjmu fyzických osob, chyba predikce těchto daní vykazuje také relativně nízkou variabilitu. Značná chyba predikce je naopak patrná u daně z příjmu právnických osob, jejíž plnění se při schvalování rozpočtu zdá být systematicky podhodnocováno a tato daň vykazuje v souladu s ekonomickou logikou nejvyšší variabilitu. Jako systematicky nadhodnocené se naproti tomu jeví být inkaso daně z přidané hodnoty. Vzhledem k vysokému podílu této daně na daňovém mixu znamená nižší inkaso DPH citelný výpadek celkových daňových příjmů. Poněkud překvapivé je časté nadhodnocování majetkových daní a také jejich velká variabilita měřená směrodatnou odchylkou. V Tabulce 9 sledujeme nominální rozdíly v plnění rozpočtových příjmů. Můžeme zde dobře vidět, že i značné neplnění ve výběru majetkových daní má vzhledem k jejich podílu na daňovém mixu minimální dopad (přesto naznačuje systémovou chybu v jejich odhadu), zatímco relativně menší chyba při predikci inkasa DPH má na plnění daňových příjmů zásadní vliv. Za celé sledované období 2001–2012 je také v nominálních rozdílech největší variabilita predikce daně z příjmu právnických osob. Inkaso této daně je nejvíce volatilní v závislosti na pozici ekonomiky v rámci hospodářského cyklu, predikci dále komplikuje konstrukční složitost daně, zejména možnost odečtení ztráty minulých let od základu daně. Pokud odfiltrujeme rok 2009, bude největší variabilitu vykazovat DPH, což je naopak daňový příjem, který je považován za cyklicky stabilní. V některých letech není plněno inkaso DPH i přes to, že je skutečný růst ekonomiky vyšší, než předpokládala prognóza. Střední hodnota implikuje, že inkaso této daně bylo při schvalování rozpočtu v průměru nadhodnocováno o 7,1, resp. 6,2 mld. Kč.

Graf 7–10: Volatilita predikce jednotlivých daní vzhledem k celkovým daňovým příjmům

17

140% 130% 120% 110% 100% 90% 80% 70% 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

DPPO

Daňové příjmy

110% 105% 100% 95% 90% 85% 80% 75% 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

DPFO

Daňové příjmy

110% 105% 100% 95% 90% 85% 80% 75%

Tabulky 10 a 11 zachycují procentní plnění rozpočtu a odpovídající nominální odchylky v jednotlivých letech časové řady. Jsou zde vidět jisté singularity jako nízký výběr DPH v roce 2005 (87,92%), vysoké inkaso spotřební daně v témže roce (118,43%)19 a výrazné zhoršení výběru v dalším roce (94,96%). Zajímavá je otázka významného neplnění daně z přidané hodnoty v roce 2012. Rozpočet, který počítal se zvýšením sazeb daně, nebyl naplněn o 21,2 mld. Kč, což odpovídá plnění pouze na 90,12%. Tento špatný výběr není korelován s výběrem spotřební daně, kde nebylo oproti schválenému rozpočtu vybráno pouze 2,69 mld. Kč, tj. plnění u spotřební daně dosáhlo 98,11%. V kontextu tohoto vývoje zřejmě vyžaduje větší pozornost zkoumání vlivu zvyšování daní na prohlubování útlumu spotřeby domácností, na změny jejich chování (nákupy v zahraničí) a na vyšší daňové úniky. Stabilita predikce jednotlivých objemově významných daní je vidět v Grafech 7–10. Nejméně stabilní je daň z příjmu právnických osob, větší stabilita predikce je vidět u spotřební daně a daně z příjmu fyzických osob.

19 V komentáři, který je součástí Státního závěrečného účtu, je jako důvod vyššího inkasa uveden výkyv vyplývající z jednorázového prudkého zvýšení objemu nákladní přepravy přes území ČR po vstupu do EU.

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

DPH

Daňové příjmy

140% 130% 120% 110% 100% 90% 80% 70% 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Spotřební daně

Daňové příjmy

— Rozpočtový proces v České republice

18

ČBA —

cs

Závěr: I když se odhad celkových daňových příjmů bez roku 2009 může jevit jako relativně přesný, existují značné chyby v predikci jednotlivých položek, které se často v součtu kompenzují (což však nemá žádný zřejmý důvod, na který by bylo možné spoléhat). Největší výkyvy vykazuje daň z příjmů právnických osob, která je také nejvíce cyklicky senzitivní položkou a její predikci komplikuje konstrukční složitost daně. Na nejvyšší nominální chybu predikce narážíme u daně z přidané hodnoty, která má na příjmech státního rozpočtu podstatný podíl a její nadhodnocování má za důsledek citelné výpadky plánovaných příjmů. Daň z přidané hodnoty je položkou cyklicky stabilní a existují zřejmě jiné důvody, proč k chybě predikce dochází. Obecně platí, že se projevují hlavně změny sazeb a dalších konstrukčních prvků daně. Platí však, že z pohledu kvality rozpočtové politiky by změny měly být předem známy a problémem je „pouze“ stanovit, jaký bude jejich efekt. 3.3 Využití neaktuální ekonomické predikce snižuje kvalitu rozpočtu Finálnímu schválení státního rozpočtu Poslaneckou sněmovnou v závěru roku předchází dlouhá příprava. Současně s návrhem státního rozpočtu pro následující rok je Poslanecké sněmovně předkládán střednědobý výhled na další dva roky, jehož součástí jsou závazné výdajové rámce státního rozpočtu a státních mimorozpočtových fondů. Jedná se o prvek střednědobého rozpočtování, který byl do české rozpočtové praxe zaveden jako součást tehdejší reformy veřejných rozpočtů v roce 2004. Výchozím bodem přípravy rozpočtu jsou předběžné návrhy výdajových rámců, které vláda projedná dle Rozpočtových pravidel do konce dubna20. Už v této fázi pracují tvůrci rozpočtu s projekcí makroekonomického vývoje ekonomiky. Vláda nejprve schválí základní ukazatele pro sestavení rozpočtu, následuje příprava návrhu rozpočtu a střednědobého výhledu na úrovni správců kapitol a návrh rozpočtu jako celek je poté ministrem financí předložen vládě. Podle zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny předkládá vláda návrh rozpočtu zákonodárcům nejpozději tři měsíce před začátkem rozpočtového roku. Poslanecká sněmovna projedná zákon o státním rozpočtu ve třech čteních. V prvním čtení jsou schváleny základní ukazatele státního rozpočtu (objem státního rozpočtu, saldo, celkový objem dotací do rozpočtů územní samosprávy a rozsah zmocnění pro výkonné orgány pro provádění úprav), které již nelze v dalším jednání/čteních modifikovat. Poté dojde k projednání v Rozpočtovém výboru Poslanecké sněmovny a následuje již klasické druhé a třetí čtení. Senát zákon neprojednává, pouze jej podepisuje prezident republiky. Jak je patrné, mezi přípravou rozpočtu na úrovni Minister20 Při střednědobém rozpočtování je uplatněn klouzavý princip, což znamená, že výdajový rámec pro rok, na který je sestavován státní rozpočet, byl stanoven usnesením Poslanecké sněmovny při schvalování minulého rozpočtu jako výdajový rámec prvního roku střednědobého výhledu. Korigován může být pouze způsobem, který je v souladu s Rozpočtovými pravidly.

stva financí, resp. vlády a jeho projednáním a schválením v Poslanecké sněmovně existuje časový rozdíl několika měsíců, během nichž je k dispozici aktualizovaná predikce HDP, která by mohla být využita ke zpřesnění rozpočtu. Odhad příjmů státního rozpočtu je postaven na červencové makroekonomické prognóze, při projednávání návrhu zákona o státním rozpočtu v Poslanecké sněmovně je již prognóza vývoje ekonomiky aktualizována (je k dispozici minimálně říjnová prognóza Ministerstva financí). Zejména při dnešní nestabilitě ekonomického prostředí existuje riziko, že prognóza hlavních ekonomických proměnných neodpovídá realitě. I ve stávajících podmínkách přípravy a schvalování rozpočtu by nový odhad mohl být využit ke zpřesnění kvantifikace příjmů a odpovídající korekci výdajů.

Graf 11: Rozdíl červencové a říjnové prognózy vývoje HDP v rozpočtovém roce a odchylka plnění daňových příjmů (p.b.), 2001–2012 2

110%

1,5

105%

1

100%

0,5

95%

0

90%

-0,5

85%

-1

80%

-1,5

80%

-2

80% 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

rozdíl prognózy – levá osa

plnění daňových příjmů – pravá osa

Konkrétní praxe při přípravě rozpočtu na rok 2013 dokládá21, že je možné aktuální predikci zohlednit a dokonce celý harmonogram posunout tak, aby zohledňoval co nejaktuálnější prognózu ekonomiky a tedy i přesnější odhady příjmů. Porovnání prognóz a skutečnosti ukazuje (Tabulka 13 a Graf 11), že v posledních letech změna prognózy přinejmenším postihla směr odchylky skutečného růstu ekonomiky od původní prognózy. Naopak v předchozím období posun v čase prognózy blíže odhadovanému období ke snížení chyby prognózy nepřispěl. Zejména však zkušenosti z let, kdy se vyhlídky ekonomiky v průběhu času zhoršovaly, podporují potřebu zohlednění nové prognózy při finálním návrhu rozpočtu. Abychom prokázali, že je použití aktualizované makroekonomické predikce žádoucí, použijeme opět jednoduchou statickou regresní analýzu dle Arlt, Arltová (2009), kde jako vy 21 Při projednávání rozpočtu na rok 2013 byl vládní návrh zákona o státním rozpočtu v 1. čtení Poslaneckou sněmovnou vrácen a vláda jej po zohlednění aktuální prognózy vývoje ekonomiky předložila Poslanecké sněmovně znovu až 21. listopadu 2012. Tento postup dokládá, že existuje jak možnost pomalejšího schválení rozpočtu (což však snižuje jeho prediktabilitu a nepřímo zvyšuje náklady ekonomických subjektů), ale zejména že, existuje reálná možnost upravit podstatné parametry rozpočtu v pozdějších fázích jeho projednání.

Tab. 12: Model závislosti plnění daňových příjmů na rozdílu prognózy v letech 2001–2012

19

Závisle proměnná: Plnění daňových příjmů Časová řada

Parametr

Sm. chyba

t-statistika

Hl. význ. 

C

1.003446

0.009066

110.6858

0.0000

0.033747

0.015226

2.216333

0.0539

-0.086106

0.022468

-3.832304

0.0040

Rozdíl prognózy D1 Diagnostické testy

TK

Prob

Breusch-Godfrey Serial Correlation LM Test

2,962526

0,1169

Heteroskedasticity Test: ARCH

0,635902

0,4457

Jargue-Bera Test

0,624421

0,731827

Tab.13: Porovnání vývoje prognózy a skutečného vývoje HDP v rozpočtovém roce (p.b.), 2001–2012 2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

3

3,8

3,6

2,8

3,2

4

5

5

4,8

0,3

2,3

2,5

Prognóza – říjen

3,3

3,8

3,3

2,5

3,6

4,4

4,9

5

3,7

0,3

2

1

Skutečnost

3,1

2,1

3,8

4,7

6,8

7,0

5,7

3,1

-4,5

2,5

1,9

-1,3

Prognóza – červenec

světlovanou proměnnou volíme plnění daňových příjmů, resp. index skutečnost/rozpočet (včetně sociálního pojistného) a jako vysvětlující proměnnou rozdíl mezi červencovou a říjnovou prognózou vývoje HDP v následujícím roce. Pracujeme s daty v časové řadě 2001–2012 (graf 10). Testy jednotkového kořene (Dickey, Fuller, 1979) prokázaly, že časové řady jsou nestacionární22 a nesystematická složka statického modelu je stacionární a není autokorelovaná. Je-li závislost statisticky významná, pak zohlednění aktualizované prognózy bude znamenat zpřesnění daňových příjmů. Do modelu jsme zařadili pomocnou nula-jedničkovou proměnnou, abychom eliminovali „skok“ v roce 200923. Bez zařazení této proměnné je závislost statisticky významná, ale je hůře ekonomicky interpretovatelná. Výsledky modelu potvrzují, že zde existuje silná přímo úměrná závislost (r=86,3%), diagnostická kontrola modelu indikuje, že nesystematická složka modelu má vlastnosti procesu bílého šumu, výhradou jsou krátké časové řady. Výsledný model má tvar:

koeficientu) je zaznamenáníhodný a je tedy jasné, že zakomponování nejaktuálnější prognózy by zlepšilo odhad příjmů rozpočtu. Alternativní, a logice více odpovídající přístup spočívá ve sledování dopadů odchylky skutečného růstu HDP od prognózy v logice rovnice dle kapitoly 3.1. Z ní vychází dopad změny o 1 procentní bod (rozdíl skutečného HDP a červencové prognózy) ve výši 7,3 mld. daňových příjmů25. Závěr: Kvalita rozpočtového procesu může být posílena tím, že pro zpřesnění rozpočtu bude využita aktualizovaná prognóza vývoje ekonomiky, která je k dispozici v době projednávání zákona o státním rozpočtu v Poslanecké sněmovně. Tento postup je účelný zejména tehdy, pokud se v průběhu roku, kdy se rozpočet připravuje, výrazněji mění ekonomické vyhlídky pro následující rozpočtový rok.

daňové příjmy = 1,003 + 0,0337x rozdíl prognózy - 0,0861 D1 Změna mezi červencovou a říjnovou prognózou růstu HDP v následujícím roce o 0,1 p.b. vede k rozdílu v plnění daňových příjmů o 0,34 p.b.24 Výše zmíněné výsledky však musíme interpretovat opatrně. Model je přirozeně zjednodušující, neboť fakticky připisuje veškerou váhu nenaplnění příjmů rozpočtu odchylce prognózy (jediná vysvětlující proměnná). Díky tomu vychází regresní koeficient poměrně vysoký (3,4). Nicméně i důkaz, že existuje statisticky významná závislost (bez ohledu na výši 22 Plnění daňových příjmů tADF = -3,164Prob. = 0,0508, rozdíl prognózy tADF = -1,870 Prob. = 0,3321, rezidua modelu tADF = -3,958 Prob. 0,0012. 23 D1 obsahuje jedničku v roce 2009 24 V číslech rozpočtu roku 2012 se jedná o částku 3,1 mld. Kč

Použitá regresní analýza prokázala statisticky významnou závislost mezi plněním daňových příjmů a rozdílem ve vývoji HDP v rozpočtovém roce podle červencové a říjnové prognózy, byť musíme mít na paměti určitá omezení modelu. 3.4 Na straně výdajů existuje u výdajových položek významně různá míra schopnosti nebo vůle plnit stanovený rozpočet Analýza rozpočtových výdajů v Tabulce 14 uvádí střední hodnotu plnění jednotlivých výdajových položek a jejich variabilitu. V souladu s intuitivním očekáváním je plnění rozpočtu velmi přesné u výdajů na důchody a nízká variabi25 Stranu výdajů v logice výsledků z části 3.1., která ukázala velmi malý efekt na dávky v nezaměstnanosti, zde zanedbáváme.

— Rozpočtový proces v České republice

20

ČBA —

cs

Tab. 14: Analýza plnění výdajů rozpočtu, časová řada 2001–2011 2001–2012 (% plnění)

Celkové výdaje Běžné výdaje platy, neinv. nákupy OSS platy nákup materiálu a služeb dluhová služba záruky, vládní úvěry Transfery obyvatelstvu

2001–2012 (nominální rozdíly)

průměr

min.

max.

směr. odchylka

průměr

min.

max.

směr. odchylka

100,4%

96,9%

104,9%

2,8%

1,7

-37,3

51,5

1,5%

99,7%

95,1%

104,2%

3,0%

-5,5

-54,0

36,5

29,7

98,4%

86,3%

112,6%

8,1%

-5,1

-32,3

19,7

16,5

100,1%

94,5%

116,5%

5,5%

-0,1

-4,7

12,4

4,2

95,9%

84,3%

118,6%

9,1%

-2,9

-9,9

9,8

5,4

87,5%

71,9%

100,7%

10,2%

-6,6

-22,3

0,2

7,5

3125,1%

20,9%

9953,6%

3985,7%

4,4

-2,2

20,3

7,9

99,9%

97,6%

101,4%

1,1%

-1,0

-11,9

5,7

5,0

důchody

100,5%

99,3%

102,3%

0,9%

1,4

-1,5

6,9

2,5

sociální dávky

100,8%

87,4%

112,3%

7,5%

0,2

-6,7

5,1

3,3

95,3%

90,9%

102,4%

3,6%

-2,0

-5,0

0,8

1,6

dávky státní sociální podpory podpora v nezaměstnanosti Transfery rozpočtům

106,0%

70,2%

216,3%

38,2%

0,0

-4,0

8,1

3,0

108,1%

99,0%

124,2%

8,6%

17,0

-2,8

48,9

18,7

transfery státním fondům

106,2%

69,4%

175,9%

29,0%

-0,8

-13,0

8,6

5,5

transfery fondům soc. a zdrav. pojištění

102,0%

99,0%

118,6%

5,4%

0,7

-0,5

6,7

2,0

transfery územním rozpočtům

119,3%

94,4%

295,2%

56,0%

5,6

-7,7

34,9

12,0

transfery příspěvkovým organizacím

101,8%

65,0%

115,7%

13,2%

0,2

-25,5

7,3

8,7

transfery vlastním fondům

329,5%

14,3%

1524,5%

402,5%

9,5

-8,5

46,5

15,9

ostatní Transfery podnikům a NPO podnikatelské subjekty

157,3%

99,4%

352,2%

73,5%

0,1

0,0

0,2

0,0

103,8%

78,1%

132,6%

14,4%

1,1

-15,7

14,4

7,4

99,4%

75,8%

124,9%

15,6%

-0,6

-15,9

13,9

7,5

neziskové organizace

122,7%

81,3%

163,9%

24,4%

1,6

-1,2

4,0

1,7

transfery do zahraničí

89,0%

65,7%

103,4%

10,2%

-1,8

-5,3

1,3

1,8

107,8%

81,8%

129,2%

12,5%

7,2

-23,3%

26,1

13,1

Kapitálové výdaje

Tab. 15: Plnění výdajů státního rozpočtu, 2001–2011 2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

index Celkové výdaje

101,3%

101,9%

101,7%

99,3%

101,6%

104,9%

104,9%

97,9%

100,1%

97,6%

97,0%

96,9%

Běžné výdaje

101,9%

102,1%

101,4%

99,1%

100,7%

104,7%

102,7%

100,0%

98,3%

96,0%

95,4%

95,1%

platy, neinv. nákupy OSS

93,7%

107,6%

112,6%

97,3%

100,5%

108,0%

101,1%

99,6%

94,1%

89,8%

89,8%

86,3%

platy

94,5%

116,5%

99,3%

99,7%

96,8%

98,2%

99,0%

98,9%

97,5%

99,3%

99,9%

101,6%

nákup materiálu a služeb

96,1%

101,2%

118,6%

89,6%

91,8%

98,3%

103,5%

97,0%

90,6%

88,4%

91,9%

84,3%

dluhová služba

85,5%

93,6%

93,2%

100,7%

74,4%

93,4%

89,7%

98,5%

96,1%

76,5%

76,3%

71,9%

20,9%

9954%

107,4%

7270%

6090%

2103%

8534%

58,1%

92,0%

85,0%

63,3%

záruky, vládní úvěry Transfery obyvatelstvu

100,9%

100,7%

99,3%

100,0%

100,6%

100,5%

99,9%

101,4%

100,2%

98,5%

98,6%

97,6%

důchody

101,7%

99,3%

100,1%

99,5%

100,7%

100,0%

100,9%

102,3%

100,2%

100,0%

101,1%

99,9%

sociální dávky

103,4%

104,1%

99,1%

112,3%

105,0%

104,4%

105,1%

108,3%

87,4%

91,7%

95,1%

93,1%

dávky státní sociální podpory

96,1%

102,4%

93,3%

94,1%

94,6%

101,5%

90,9%

91,8%

92,7%

98,3%

94,4%

93,8%

podpora v nezaměstnanosti

88,6%

130,7%

110,3%

92,9%

94,8%

100,8%

100,1%

101,6%

216,3%

93,4%

72,4%

70,2%

111,2%

99,8%

107,0%

113,8%

124,2%

119,9%

115,0%

100,5%

103,4%

105,0%

99,0%

99,1%

transfery státním fondům

100,0%

100,0%

142,0%

175,9%

86,9%

105,1%

90,6%

93,6%

126,8%

100,0%

69,4%

84,5%

transfery fondům soc. a zdrav. pojištění

103,6%

99,1%

100,8%

100,0%

99,3%

118,6%

100,6%

99,0%

102,7%

101,1%

99,5%

99,9%

transfery územním rozpočtům

295,2%

96,4%

106,9%

102,9%

127,7%

103,5%

99,8%

96,3%

94,4%

104,5%

104,8%

99,2%

65,0%

97,6%

102,3%

100,9%

103,3%

105,0%

93,0%

115,7%

107,9%

113,8%

108,4%

108,4%

transfery vlastním fondům

328,1%

427,6%

259,6%

1524%

222,7%

279,9%

443,8%

14,3%

97,9%

100,0%

100,4%

101,7%

ostatní

121,7%

113,6%

99,4%

194,2%

136,7%

352,2%

236,9%

159,0%

121,6%

139,5%

108,9%

104,2%

Transfery podnikům a NPO

114,2%

123,5%

99,0%

78,1%

108,0%

98,4%

98,1%

132,6%

102,2%

91,0%

100,0%

100,5%

podnikatelské subjekty

118,8%

124,9%

98,1%

75,8%

104,5%

96,0%

90,1%

124,0%

92,6%

86,4%

90,3%

91,6%

neziskové organizace

81,3%

109,3%

107,7%

104,3%

123,0%

105,7%

135,9%

163,9%

124,1%

112,1%

156,6%

148,1%

transfery do zahraničí

83,9%

77,3%

65,7%

89,4%

93,7%

84,4%

89,2%

98,4%

90,2%

94,7%

103,4%

97,3%

93,8%

98,8%

105,0%

101,3%

111,7%

111,7%

129,2%

81,8%

116,7%

112,8%

113,7%

117,3%

Transfery rozpočtům

transfery příspěvkovým organizacím

Kapitálové výdaje

lita je vidět také u dávek státní sociální podpory (což je méně intuitivní). Na velké kolísání naopak narazíme u podpory v nezaměstnanosti. Tato položka je citlivá na ekonomickém cyklu, na který trh práce reaguje se zpožděním (což neznamená, že odchylky v plnění jsou oprávněné). Správcům kapitol se velmi „efektivně“ daří čerpat mzdové prostředky – existuje velká vůle rozpočtované prostředky beze zbytku vyčerpat. Jako dlouhodobě systémově nadhodnocené se jeví náklady na dluhovou službu (blíže kapitola 3.5). Nadhodnoceny dle dat jsou i transfery do zahraničí, kam patří platby do rozpočtu EU a platby vyplývající ze členství v dalších mezinárodních organizacích. Překvapivé se jeví výrazné přečerpávání transferů územním rozpočtům 121,14%, což je především důsledek extrémní hodnoty (295,16%) v roce 2001, která zřejmě souvisí s převodem kompetencí po vzniku krajů26, které z nějakých důvodů rozpočet nepostihnul. Neprediktabilní položkou jsou transfery vlastním fondům, což vyplývá z povahy této položky, kdy rozpočtové kapitoly do roku 2008 převáděly do svých rezervních fondů nevyčerpané peněžní prostředky (kapitola 3.7). Vzhledem k rozdílné váze jednotlivých výdajových položek jsou v pravé části tabulky z důvodu větší vypovídací schopnosti také nominální rozdíly, které odpovídají jejich procentnímu plnění. V Tabulce 15 je pak uvedena bilance výdajů státního rozpočtu v jednotlivých letech. Plnění rozpočtového plánu u jednotlivých součástí rozpočtu se významně liší. Překvapivé je to, v jak širokém spektru položek dochází překročení zákonem určených výdajů. Pozornost zasluhuje přečerpání mezd v roce 2002 o více než 16%. Významné nadhodnocení (kromě roku 2004) vykazuje dluhová služba (kapitola 3.5). Na plnění výdajové strany rozpočtu má značný vliv zákonný rámec v podobě Rozpočtových pravidel, ale i konkrétní vládní politika. Pro „post-krizové“ rozpočty, na rozdíl od většiny případů před rokem 2008, je dosud příznačné konsolidační úsilí a tedy nižší čerpání výdajů při nižších rozpočtových příjmech. Mezi lety 2001 a 2007 došlo naopak s jednou výjimkou vždy k překročení plánovaných výdajů nejméně o 1%.

57,09 mld. Kč, což je téměř třikrát více než na začátku námi sledovaného období27. Objemově se jedná o značné finanční prostředky převyšující celkové výdaje středně velké rozpočtové kapitoly typu ministerstva obrany nebo ministerstva vnitra. Na straně jedné platí, že tato výdajová položka je vzhledem ke své závislosti na vývoji momentální situace na finančních trzích objektivně hůře predikovatelná a současné turbulentní ekonomické prostředí tuto nejistotu zesiluje. Legitimní a naprosto pochopitelná je také obezřetnost tvůrců rozpočtu z hlediska nastavení této položky. Nicméně analýza celé časové řady ukazuje značný rozsah tohoto nadrozpočtování (pouze v jednom roce byly výdaje na obsluhu dluhu mírně překročeny). Nižší skutečné výdaje na dluhovou službu by se měly logicky plně odrazit ve snížení deficitu. V praxi zákonný rámec umožňuje provádět rozpočtové přesuny z kapitoly Státní dluh na jiné rozpočtově nezajištěné vládní potřeby. V posledních třech letech je odchylka schváleného rozpočtu a plnění v kapitole Státní dluh enormní a v roce 2012 rozdíl přesáhl už částku 20 mld. Kč. Při citelném neplnění daňových příjmů v důsledku horších makroekonomických podmínek nízké čerpání výdajů v kapitole Státní dluh výrazně přispívá k tomu, že je možné dosáhnout plánovaný rozpočtový deficit. Požadavek důsledně promítnout nižší výdaje na dluhovou službu do nižšího deficitu se týká především ekonomicky příznivého období.

Graf 12: Plnění nákladů na dluhovou službu a plnění deficitu (mld. Kč), 2001–2012 5

133

0

100

-5

66

-10

33

-15

0

-20

-33

-25

-66

-30

-100 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

rozdíl v plnění úrokových plateb

3.5 Náklady na dluhovou službu slouží jako rozpočtová rezerva, která může být čerpána ve prospěch zbytku rozpočtu V důsledku trvalého zvyšování veřejného zadlužení výdaje státního rozpočtu na úrokové platby neustále rostou. I přes aktuální příznivé podmínky na finančních trzích, míněno z pohledu výpůjčních podmínek České republiky, dosáhly úrokové náklady státního rozpočtu v roce 2012 částky 26 Tato částka koresponduje s nižším plněním v položce transferů příspěvkovým organizacím.

27 19,31 mld. Kč v roce 2001.

rozdíl v plnění deficitu

21

Tab. 16: Analýza plnění rozpočtu ve výdajích na úrokové platby, 2001–2012 2001–2012

Úrokové náklady, dluhová služba

průměr

min.

rok

max.

rok

směr. odchylka

87,48%

71,9%

2012

100,7%

2004

10,2%

Tab. 17: Plnění příjmů a výdajů mimorozpočtových fondů, 2003–2011 2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

cs

Daňové příjmy

103,6%

100,3%

106,2%

97,9%

104,3%

101,9%

93,1%

95,8%

98,6%

ČBA —

— Rozpočtový proces v České republice

22

Nedaňové příjmy

109,9%

119,0%

65,2%

81,0%

75,0%

82,7%

104,7%

67,3%

97,8%

Přijaté dotace

99,5%

79,0%

84,9%

78,5%

65,5%

72,7%

75,6%

79,7%

72,0%

z toho: ze státního rozpočtu Příjmy celkem

100,0%

73,9%

65,8%

69,3%

70,9%

63,2%

75,3%

78,3%

71,8%

101,7%

87,6%

86,5%

82,0%

72,2%

77,1%

93,1%

79,3%

78,8%

Běžné výdaje

86,0%

75,3%

71,2%

67,1%

70,2%

57,5%

81,2%

80,2%

81,5%

Kapitálové výdaje

64,2%

89,2%

81,7%

85,1%

77,8%

83,1%

84,9%

74,6%

70,3%

Výdaje celkem

71,9%

83,3%

76,6%

75,4%

73,6%

70,9%

82,0%

77,0%

75,3%

Závěr: V době značné nejistoty ve vývoji ekonomického prostředí není na místě polemizovat o vhodnosti opatrného odhadu výdaje na dluhovou službu. Pro zdravou a transparentní rozpočtovou politiku však není přípustné rozpouštění vzniklé úspory do zbytku rozpočtu. Bylo by proto vhodné zakotvení takového pravidla, které by striktně vázalo použití výdajů nepoužitých v této rozpočtové položce na snížení deficitu v daném roce. Taková podmínka může existovat jako ustanovení obsažené v zákonu o státním rozpočtu na příslušný rok nebo může být zapracována do Rozpočtových pravidel, což by bylo transparentní řešení. K zamezení druhého extrému v takovémto režimu, tedy podhodnocování tohoto výdaje, by měla být pevně zakotvena současná praxe rozpočtování této kapitoly na exaktním základě, tedy například dnes využívaným přístupem Cost-at-Risk (např. Cost-at-Risk 98,5%), tedy s dostatečným bezpečnostním polštářem.

daně z minerálních olejů29, k dalším vlastním příjmům patří výnos ze silniční daně, poplatek za užívání dálnic a rychlostních komunikací, poplatek za znečišťování ovzduší nebo výnos z prodeje emisních kreditů. Váha vlastních příjmů je ale nízká, rozpočty státních fondů jsou při krytí svých výdajů ve velké míře závislé na dotacích ze státního rozpočtu, jejichž výše závisí na konkrétním rozpočtu. Pohled na plnění rozpočtu (skutečnost/upravený rozpočet) za souhrnnou bilanci mimorozpočtových fondů ukazuje systematické nadhodnocování příjmů a výdajů.

V další tabulce sledujeme, jak se vyvíjely nominální příjmy a výdaje mimorozpočtových fondů, následující grafy umožňují lépe vidět váhu jednotlivých příjmových a výdajových položek (Grafy 13–14) – patrný je zejména pokles významu vlastních zdrojů. Zajímá nás také to, jaký byl vývoj výdajů mimorozpočtových fondů v poměru k celkovým výdajům státního rozpočtu (Graf 15). Tento pohled indikuje zvyšování podílu výdajů mimorozpočtových fondů do roku 2009 a následný pokles pod 10% v roce 2011.

3.6 Jako jeden z nástrojů pro korigování bilance rozpočtu slouží finanční vztahy s mimorozpočtovými fondy Při hodnocení rozpočtové praxe nemůžeme pominout oblast mimorozpočtových fondů. V kontextu naší studie nás zajímá především to, jakým způsobem ovlivňují státní rozpočet dotační vztahy s mimorozpočtovými fondy, které jsou součástí soustavy veřejných rozpočtů a jejichž saldo vstupuje do deficitu sektoru všeobecné vlády dle metodiky ESA95. V této části analyzujeme všechny mimorozpočtové fondy jako celek, ale za fiskálně významnější je přitom možné v současné době považovat Státní fond dopravní infrastruktury, Státní zemědělský intervenční fond a Státní fond životního prostředí České republiky28. V daňových příjmech je dominantní položkou podíl na výnosu spotřební 28 Dříve také Státní fond rozvoje bydlení.

29 9,9% celostátního inkasa daně je příjmem SFDI

Tab. 18: Příjmy a výdaje mimorozpočtových fondů, mld. Kč, 2003–2011

23

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

20,7

22,6

16,7

16,9

17,1

17,8

16,7

16,9

17,3

6,1

2,9

6,0

12,8

15,4

21,0

85,0

19,2

16,1

38,2

33,0

60,9

58,3

62,5

96,0

39,0

92,6

70,0

6,7

15,0

23,6

35,9

41,3

62,0

38,9

84,9

69,2

Příjmy celkem

65,0

58,5

83,6

88,1

95,5

134,8

140,9

128,8

103,5

Běžné výdaje

24,6

27,1

37,1

43,9

49,0

48,5

59,8

55,2

53,7

Kapitálové výdaje

33,5

43,9

44,9

47,8

52,1

74,9

70,4

67,5

57,6

Výdaje celkem

58,1

71,1

82,0

91,7

106,2

123,8

134,2

122,7

111,3

Daňové příjmy Nedaňové příjmy Přijaté dotace z toho: ze státního rozpočtu

Graf 13: Struktura příjmů mimorozpočtových fondů (2003–2011) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30%

Následuje pohled na výslednou bilanci mimorozpočtových fondů a plnění dotací mimorozpočtovým fondům. Grafy 16–17 ilustrují dva poznatky: (i) skutečné saldo mimorozpočtových fondů je s výjimkou jednoho roku (2008) lepší než bylo rozpočtováno a (ii) dotace mimorozpočtovým fondům je ve všech sledovaných letech nižší, než odpovídá schválenému rozpočtu. V letech 2007 a 2008 je dotace mimorozpočtovým fondům nižší o více než 30 mld. Kč, v krizovém roce 2009 byla dotace nižší „pouze“ o 12,6 mld. Kč, v dalších dvou letech už neplnění dotace mimorozpočtovým fondům přesahuje 20 mld. Kč.

20% 10% 0% 2003

2004

2005

přijaté dotace 

2006

2007

medaňové příjmy 

2008

2009

2010

2011

Grafy 16–17: Plnění příjmů a výdajů mimorozpočtových fondů, 2003–2011 (mld. Kč)

daňové příjmy Bilance mimorozpočtových fondů (mld. Kč) 15

Graf 14: Struktura výdajů mimorozpočtových fondů (2003–2011)

10 5 0 100%

-5

90%

-10

80%

-15 -20

70% 60%

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

50% rozpočet 

40%

skutečnost

30% 20% 10%

Dotace mimorozpočtovým fondům (mld. Kč) 140

0% 2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

120

2011

100 kapitálové výdaje 

běžné výdaje

80 60 40

Graf 15: Výdaje mimorozpočtových fondů v poměru k celkovým výdajům státního rozpočtu (%), 2003–2011

20 0 2003

2004

2005

2006

2007

2008

12% 10% 8% 6% 2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

dotace – rozpočet 

dotace – skutečnost

2009

2010

2011

— Rozpočtový proces v České republice

24

ČBA —

cs

Závěr:

témově určené výdaje a dotace. Snaha správců kapitol nepřijít o rozpočtované prostředky tak vedla k neefektivnímu utrácení na konci rozpočtového období. S platností od července 2004 organizačním složkám státu zůstával celý rozdíl mezi rozpočtovanými a skutečnými výdaji, tj. všechny „ušetřené“ či „nadrozpočtované“ výdaje mohly být na konci roku převedeny do rezervních fondů. Převodem rezervnímu fondu je z pohledu státního rozpočtu realizován faktický peněžní výdaj (převedené prostředky v daném roce negativně ovlivňují rozpočtové saldo), finanční prostředky zůstávají na účtech rezervních fondů. V reakci na novou legislativní úpravu došlo ke dramatickému zvýšení převodů vlastním fondům (Tabulka 19). Použitím prostředků z rezervního fondu je možné zvýšit prostředky rozpočtové kapitoly nad rámec výdajového rámce, zapojení prostředků se objeví v příjmech státního rozpočtu v seskupení položek Přijaté transfery (Tabulka 20).

V kontextu naší studie tak analýza plnění rozpočtů státních fondů implikuje následující. Nižší dotace ze státního rozpočtu pomáhají korigovat viditelnější bilanci státního rozpočtu na úkor méně viditelných bilancí mimorozpočtových fondů. V návaznosti na neplnění příjmů v důsledku nižších dotací ze státního rozpočtu jsou redukovány rozpočtované výdaje fondů. Z pohledu ekonomické racionality fondů typu SFDI – tedy jejich role jako dlouhodobých investorů30 jménem dlouhodobé státní ekonomické politiky, podrývá krátkodobá nepředvídatelnost velikosti financování (dotace) zásadně tuto roli a tudíž je sledovaný vzorec vztahu rozpočtu a uvedených fondů v rozporu s ekonomickou racionalitou. Navíc data naznačují, že reakcí vedení fondů na rozpočtovou nejistotu je dokonce ani nevyčerpání přidělených prostředků resp. nedosažení plánovaného rozpočtu, tedy nevyužití přidělených prostředků. To pak může být bráno i jako záminka pro snížení dotací v dalším období.

Nárůst objemu převodů do rezervních fondů po změně pravidel indikuje obecný problém soustavného nadhodnocování potřeb jednotlivých kapitol (či neschopnost realizovat plánované výdaje) v důsledku způsobu tvorby rozpočtu (typickou pro všechny státní byrokracie) a také nedokonalost správců kapitol při plánování rozpočtových výdajů. Zároveň dochází ke ztrátě kontroly nad rostoucím objemem finančních prostředků, použití mimorozpočtových zdrojů, z nichž se v tomto režimu stává rostoucí „druhý rozpočet“, se stává rizikem pro budoucí plnění fiskálních cílů. Převody prostředků z fondů organizačních složek státu na příjmové účty zpravidla nejsou rozpočtovány, neboť v době sestavování rozpočtu na následující rok není znám objem prostředků, které organizační složky státu použijí a částečně ani jejich potenciální výše. Z toho vyplývá, že je schválený rozpočet v položce přijaté dotace systematicky překračován (Tabulka 10). Zanedbatelný není ani makroekonomický pohled. Pokud rozpočet reflektoval vůli vlády ovlivnit makro situaci (výši čistých vládních výdajů), pak je tento vládní cíl podkopáván skutečností, že nemalá část těchto výdajů není v daném období realizována.

3.7 Významnou charakteristikou popisující vztah rozpočtu a chování správců rozpočtových prostředků se jeví být institut rezervních fondů, posléze transformovaný do nároků z nespotřebovaných výdajů Rezervní fondy organizačních složek státu jsou významným kanálem, jehož prostřednictvím docházelo v minulých letech ke zvyšování rozpočtových výdajů nad rámec schválené rozpočtové dokumentace. Prostředky rezervních fondů jsou mimorozpočtovými zdroji. Jejich tvorbu a užití upravuje Zákon o rozpočtových pravidlech31, přičemž legislativní úprava byla v minulých letech opakovaně novelizována. Rozpočtová pravidla do roku2003 umožňovala převádět do rezervních fondů pouze limitovaný objem finančních prostředků: 2% rozpočtovaných výdajů a 5% prostředků určených na sys30 Časový horizont investice typu stavby silnice je v řádu 10 let. 31 Zákon č. 218/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů („Rozpočtová pravidla“).

Tab. 19: Převody rezervním fondům organizačních složek státu, 2003–2008 (mld. Kč) 2003

2004

2005

2006

2007

2008

Neinvestiční převod rezervním fondům

2,9

17,6

52,3

35,0

60,0

1,4

Investiční převod rezervním fondům

3,5

12,6

17,9

23,4

32,7

0,0

6,4

30,2

70,2

58,4

92,7

1,4

109,1

93,7

56,3

97,6

66,4

20,0

Převod vlastním fondům celkem Deficit státního rozpočtu

Tab. 20: Transfery do rozpočtu, 2003–2008 (mld. Kč)

25

2003

2004

2005

2006

2007

Převod vlastním fondům celkem (výdaje rozpočtu)

6,4

30,2

70,2

58,4

92,7

2008 1,4

Transfery do rozpočtu (příjmy rozpočtu)

2,8

4,5

43,8

77,2

46,3

52,6

Saldo

3,6

25,8

26,4

-18,8

46,5

-51,2

Saldo kumulativně

3,6

29,4

55,8

36,9

83,4

32,2

Tab. 21: Vývoj nároků z nespotřebovaných výdajů, 2008–2011 (mld. Kč)

nároky z nespotřebovaných výdajů celkem profilující výdaje na programy a projekty z rozpočtu EU

Závěr: Použití zdrojů z rezervních fondů bylo následně zpřísňováno: organizační složky státu mohly nakládat s rezervními fondy pouze se souhlasem vlády32, dále měly povinnost zajistit, aby výše rezervních fondů na konci roku 2006 odpovídala maximálně úrovni roku předcházejícího. Následně byla stanovena maximální výše prostředků, kterou mohou organizační složky státu v roce 2007 použít33. Novelizace rozpočtových pravidel v roce 2007 umožnila převést prostředky z rezervních fondů do kapitoly Všeobecná pokladní správa. Vláda je mohla následně použít ke krytí výdajů, které nejsou ve státním rozpočtu zabezpečeny34. V souvislosti s nástupem hospodářské recese bylo z rezervních fondů zapojeno 31,7 mld. Kč do příjmů státního rozpočtu na rok 2009 s cílem snížit schodek státního rozpočtu. K zásadní změně dochází novelou Zákona o rozpočtových pravidlech v roce 2008, která ruší možnost převádět nespotřebované výdaje do rezervních fondů. Nová úprava zavádí institut nárokování finančních prostředků, které nejsou v běžném rozpočtovém období utraceny. Jedná se o formu závazku rozpočtové autority vůči rozpočtové kapitole, který vzniká neutracením výdajů, jež byly pro daný rok rozpočtovány. Nároky z nespotřebovaných výdajů (§47 Rozpočtových pravidel) se dělí na profilující a neprofilující, přičemž profilující výdaje jsou pevně vázány na původní účel. Nároky z neprofilujících výdajů může organizační složka státu použít na rozpočtově nezajištěné potřeby se souhlasem vlády. Organizační složky státu jsou povinny vést evidence nároků ve členění stanoveném Rozpočtovými pravidly. Vývoj nároků z nespotřebovaných výdajů je zachycen v následující tabulce. Rozhodující podíl přitom zaujímají profilující výdaje na projekty a programy z rozpočtu EU, jejich vývoj tak dokumentuje zpožďování při čerpání finančních prostředků z rozpočtu EU. 32 Usnesením vlády č. 1090 z roku 2006. 33 Usnesení vlády č. 290 z roku 2007. 34 Usnesením vlády č. 629/2007 bylo rozhodnuto o použití takto převedených prostředků ve výši 13,9 mld. Kč na posílení výdajů několika kapitol (např. ministerstev dopravy, obrany a zdravotnictví). V následujícím roce bylo obdobným způsobem použito 8 mld. Kč, z toho např. 4,3 mld. Kč na mimořádné zvýšení důchodů.

2008

2009

2010

2011

72,5

89,8

101,2

129,9

54

71,5

85,3

110,9

První část poznatků je obecné povahy. Analýza tohoto aspektu rozpočtové politiky vede totiž k domněnce, že prováděné změny, a následné úpravy těchto změn, jsou důsledkem chování a motivací správců kapitol. Ti pak na změnu podmínek reagují a postupně negují pozitivní dopady očekávané správcem rozpočtu od změny pravidel. Například možnost převádět bez omezení nespotřebované výdaje do dalšího období posílila zdravé chování neutrácet nevyčerpané rozpočtované výdaje za každou cenu. Výsledkem však postupně byl další sklon k nadsazování rozpočtovaných položek správci kapitol. Následná ztráta autonomie nad těmito prostředky a jejich „odebrání“ změnila chování správců kapitol. Došlo tak k obnově jejich motivace (předtím oslabené) vyčerpat přidělené prostředky (i za cenu „šturmování“ na konci roku). A dnes poměrně obvyklý systém rozpočtových korekcí (resp. výdajových škrtů) během roku vyvolává snahu správců kapitol o jejich ex-ante nadsazování (a tím snížení negativních důsledků krácení výdajů během roku). Uvedený příklad ilustruje, že i dobře míněné „technické“ opatření nemůže být substitutem pro kvalitní rozpočtování jednotlivých položek rozpočtu, tedy nastavení jednotlivých výdajů, a to racionálních (v dané ekonomické a rozpočtové situaci) a v adekvátní výši. Z hlediska vývoje systému lze konstatovat, že změnou Rozpočtových pravidel došlo v roce 2008 ke snížení výdajů s výrazným pozitivním dopadem na celkový deficit státního rozpočtu. Nová úprava na jednu stranu přispěla k přesnějšímu rozpočtování, ke zpřesnění vykazování rozpočtového deficitu v duchu metodiky ESA95 (vykazovány skutečně realizované výdaje). Rizikem je však to, že se rozpočet opět dostává do situace, kdy jednotliví správci se budou snažit za každou cenu kapitoly plně vyčerpat.

— Rozpočtový proces v České republice

26

ČBA —

cs

Tab. 22: Výdaje na společné projekty a programy EU, 2006–2011 (mld. Kč)

schválený rozpočet národní financování rozpočet EU

2006

2007

2008

2009

2010

2011

38,5

81,7

97,9

109,8

112

131,5

4,9

20,1

20,2

12,4

99,1

12,7

33,6

61,6

77,6

97,4

12,9

118,8 23,5

upravený rozpočet, změna

-9,4

2,5

8

25,8

42,1

národní financování

-0,5

0,7

8,2

11,6

9,2

4,3

rozpočet EU

-8,9

1,8

-0,2

14,2

33

19,1

skutečnost

16,1

56

84,9

118,2

133,7

131,2

3,2

14,1

19,8

25,9

20

16

12,9

41,9

65,1

93,2

113,7

115,2

skutečnost / rozpočet

41,82%

68,54%

86,72%

107,65%

119,38%

99,77%

skutečnost / upravený rozpočet

55,33%

66,51%

80,17%

87,17%

86,76%

84,65%

31,9

44,9

53,8

50,4

64,7

77,4

národní financování rozpočet EU

nároky – čerpání nároky – nové

3.8 Přesnost rozpočtového procesu ovlivňují finančními toky z rozpočtu EU Po vstupu České republiky do Evropské unie v květnu 2004 se objemově významným zdrojem českého rozpočtu stávají prostředky ze společného rozpočtu EU. Na výdajové straně tvoří odvody do rozpočtu EU dominantní část položky „transfery do zahraničí“, na příjmové straně čerpá ČR prostředky ze strukturálních fondů, Fondu soudržnosti a prostředky na Společnou zemědělskou politiku a rozvoj venkova. Výslednou bilancí těchto toků je výrazně kladná čistá finanční pozice35. Celková alokace finančních prostředků ze strukturálních fondů a Fondu soudržnosti pro období 2007–2013 byla sjednána ve výši 26,69 mld. Euro. Mechanismus finančních toků je přitom poměrně komplikovaný a situaci v České republice jednoznačně komplikuje jedna z nejsložitějších administrací z hlediska vysokého počtu operačních programů36. Financování programů a projektů z rozpočtu EU je založeno na principu předfinancování plateb ze státního rozpočtu. „Evropský podíl“ na financování je operačním programům nejprve přefinancován z rozpočtu jednotlivých kapitol státního rozpočtu a následně je refundován zpět do dané kapitoly státního rozpočtu z účtu Platebního a certifikačního orgánu (Národní fond).Při čerpání prostředků z rozpočtu EU se uplatňuje časová podmínka čerpání vtělená do pravidla n+3 a n+2, což znamená, že podpora z rozpočtu EU pro n-tý

54

rok musí být vyčerpána (výdaje tzv. certifikovány) v následujících třech (pro alokace v letech 2008–2010), resp. dvou letech (alokace 2011, 2012). V následující tabulce jsou uvedeny výdaje na společné projekty a programy EU od roku 2006.37 Jejich vývoj dokumentuje nízkou prediktabilitu této části rozpočtu. Schválený rozpočet je v průběhu roku výrazně revidován a následně nedochází k čerpání. Nevyčerpaná část rozpočtu se přelévá do nároků z nespotřebovaných výdajů (viz předchozí část). Závěr: Rozdělování evropských peněz komplikuje značná administrativní složitost celého procesu. Náš pohled ukazuje, že závaznost této části rozpočtu je relativně nízká. Problémy s čerpáním strukturálních fondů se projevují ve zpožďování plateb z rozpočtu EU. Nižší transfery z rozpočtu EU mají vliv na nižší výdaje, a to ve vyšší míře než na příjmy v důsledku spolufinancování z národních zdrojů. Tímto způsobem dochází k úspoře ve výdajích, ale za cenu zhoršení investiční dynamiky. Vzhledem k dosavadním zkušenostem s čerpáním strukturálních fondů se ve vztahu k dalšímu programovému období zdá být relevantní úsilí směřující ke zjednodušení administrativního rámce. Dopady na vyšší prediktabilitu rozpočtů jsou důležité v kontextu této studie, ale změny ve způsobu čerpání evropských peněz by měly být vedeny primárně motivací zvýšit efektivnost využití těchto zdrojů.

35 Kladné saldo čisté pozice od vstupu v roce 2004 dosáhlo souhrnně 250 mld. Kč. 36 24 operačních programů celkem, 18 operačních programů v gesci českých řídících orgánů – 7 regionálních OP, 8 tematických OP, 2 pražské OP, OP přeshraniční spolupráce ČR – Polsko.

37 Od roku 2006 platí metodika, podle které všechny platby z rozpočtu EU procházejí státním rozpočtem.

4: Poznatky a doporučení k sestavování a plnění státního rozpočtu ČR

Soudíme, že přestože je analyzovaná časová řada poměrně krátká (tak jako většina dat ČR), umožňuje formulovat určitá doporučení týkající se kvality rozpočtového procesu a způsobu plnění státního rozpočtu. Taková doporučení jsou relevantní za předpokladu, že schválený státní rozpočet má v realitě představovat robustní rámec pro finanční fungování vlády a tím má i omezit vládní diskreci v této oblasti. Domníváme se, že se jedná o poměrně rozumný předpoklad, byť zdaleka nemusí být předpokladem samozřejmým, především z pohledu politiků, kteří jsou zrovna u moci. Tento předpoklad totiž odpovídá nejen požadavkům na transparentní rozpočtovou politiku státu, ale měl by také vést k vyšší kvalitě rozpočtové politiky. Lze totiž předpokládat, že pozornost věnovaná ze strany veřejnosti i politiků je podstatně vyšší při schvalování rozpočtu než v případě ad-hoc rozhodování v průběhu plnění rozpočtu. 4.1 Stanovení cíle správy rozpočtu: Příjmy a výdaje, nebo deficit? Zatímco rozpočet je sestavován de facto jako souhrn příjmů a výdajů, z dlouhodobého ekonomického hlediska je relevantní jeho deficit. Toto doporučení se zabývá otázkou, zda při plnění rozpočtu má být upřesněno plnění jeho součástí (de facto výdajů, nad nimiž má vláda pravomoci), a nebo zda má být zaměřeno na dosažení cíleného deficitu. Jakkoliv kvalitně je rozpočet sestaven, vždy dochází k odchylkám oproti „plánu“, přinejmenším na straně příjmů. Ty

nelze sebelepším rozpočtovým procesem zcela eliminovat (byť by mělo být trvalou snahou je minimalizovat). Zásadní otázkou je tudíž to, jakým způsobem reaguje výdajová strana rozpočtu na tento pravidelně se opakující vývoj (odlišného plnění příjmů oproti plánu). Pokud vznikne odchylka na straně příjmů a současně jsou dodržovány naplánované výdaje, je výsledkem nutně jiné saldo hospodaření (schodek či přebytek), než jaké bylo schváleno Poslaneckou sněmovnou. Priorita dodržení plánovaného deficitu naopak vede k nutnosti korigovat během roku výdajovou stranu. Otázkou tedy je, zda jsou ústředním bodem (cílem) správce rozpočtu „příjmy a výdaje rozpočtu“ (což svým způsobem odpovídá logice zákona), nebo jeho deficit (jak to odpovídá ekonomickému pohledu na rozpočtové působení státu). Pohled na data neukazuje, že by tento problém byl v ČR zcela jasně vyřešen (blíže viz kapitola 3.1) Zdá se, že vzhledem k rostoucímu významu i důrazu kladenému na makroekonomickou stabilitu zemí je dnes v rozpočtové praxi ČR preferováno cílení deficitu (resp. nepřekročení plánovaného schodku). Strana výdajů by proto měla adekvátně reagovat na odchylky v plnění příjmů. Priorita dosažení cíleného deficitu při podstatné odchylce příjmů může mít nevítané důsledky pro ekonomiku (mohlo by být třeba eliminováno působení automatických stabilizátorů při poklesu výdajů nebo vést k neadekvátní expanzi v opačném případě). Může být i ne-

27

— Rozpočtový proces v České republice

28

ČBA —

cs

příznivá z hlediska kvality i prediktability rozpočtové politiky (pokud například dochází v průběhu roku často ke snižování výdajů, snižuje se předvídatelnost rozpočtové politiky). Naopak i „přifouknutí“ výdajové strany (při lepším plnění příjmů)není problémem jen z makroekonomického hlediska, ale navíc vyvolává obavy o efektivitě těchto neplánovaných výdajů. Z ekonomického pohledu by proto reakce rozpočtu na změny na straně příjmů měly či mohly být odlišné z hlediska symetrie reakce. Zatímco dodatečné příjmy (způsobené vyšším růstem ekonomiky, než bylo očekáváno) by měly jistě de facto vždy směrovat na snížení schodku nad rámec plánu38. U nedostatečného plnění příjmů není reakce redukcí výdajů vždy zcela žádoucí. V dané situaci však záleží na schopnostech ekonomiky (respektive kredibilitě fiskální politiky), zda je schopna možný nárůst deficitu (v případě preference plnění výdajové strany) ustát bez negativního vlivu do nákladů na státní dluh. Doporučení 1: Přeplnění celkových příjmů státního rozpočtu by automaticky mělo vést k redukci deficitu ve stejném rozsahu. V případě nižšího než očekávaného objemu příjmů by reakce měla záviset na stavu ekonomiky a  kredibilitě fiskální politiky (tj. hlavně důvěře finančních trhů). Riziko nižších příjmů by mělo být v rozpočtu předem ošetřeno. Způsob reakce správce rozpočtu a  vlády na objektivně existující nejistotu při plnění rozpočtu, by měl být předem jasně dán a  zřejmě by měl být součástí fiskálních pravidel pro fungování rozpočtů39. U  rozpočtové politiky totiž nejde zdaleka jen o to, jak má být rozpočet sestaven. Pro vývoj ekonomiky je klíčové faktické naplnění rozpočtu. To platí zejména v případě, když dochází k neplnění příjmů rozpočtu. V takovém případě by se reakce měla odvíjet od stavu ekonomiky a kredibility fiskální politiky. Z technického hlediska lze v rozpočtech pracovat se zavedením dostatečně velkého objemu určitých „rezerv“, které by kompenzovaly potenciální neplnění rozpočtovaných příjmů. Ty by byly zřejmě ve formě ex-ante podmíněného čerpání výdajů, jež by byly předem předurčeny k reakci na snížení příjmů rozpočtu (a to tím, že konkrétní výdajové položky nebudou realizovány nebo bude snížen jejich objem). Na rozdíl od ad hoc vládního rozhodnutí o vázání některých výdajů by tento proces byl v jisté formě zohledněn při tvorbě i schvalování roz38 Z hlediska cyklicky očištěného salda rozpočtu by dokonce šlo namítnout, že dojde-li v důsledku neočekávaného růstu ekonomiky k vyššímu než schválenému příjmu státu, měl by stát nikoliv jen využít nečekané příjmy na snížení schodku, ale dokonce by měl zredukovat plánovaný deficit, neboť vyšší příjmy mohou být dokladem vyššího cyklického růstu ekonomiky. 39 ČBA přispěla do diskuse o vhodných rozpočtových pravidlech (a doporučeními pro fungování Fiskální rady) pro ČR svou analýzou „Fiskální rámec pro Českou republiku: otázky, alternativy a možná řešení z února 2012 (k dispozici ke stažení zde). Některá jeho doporučení byla zohledněna při vzniku navrhované zákonné úpravy, její přijetí a uvedení do praxe však není jisté.

počtu. Zakomponování takového doporučení by zvýšilo transparentnost i prediktabilitu rozpočtového procesu. 4.2 Posílení závaznosti rozpočtu – na straně výdajů Objektivně existující nejistota plynoucí z vývoje ekonomiky není jediným důvodem pro odchylky plnění rozpočtu od plánu. Sledovaná data ukazují výraznou variabilitu plnění výdajových položek (oběma směry, jak ukazuje kapitola 3.4). Minimálně část z těchto jevů naznačuje rezervy v kvalitě sestavování (nebo i plnění rozpočtu). Přečerpání výdajů (jednotlivých kapitol i rozpočtu jako celku) by mělo být vyhrazeno zcela výjimečným situacím. Překročení40 Poslaneckou sněmovnou schválených celkových výdajů státního rozpočtu podstatně podkopává robustnost a důvěryhodnost rozpočtového procesu. K překročení může mimo ekonomicky objektivních jevů (automatický stabilizátor při nečekaném poklesu ekonomiky41) dojít z několika důvodů: Kvalita rozpočtování je zásadně snižována v případech, kdy bez dostatečně silného politického procesu (schválení v Poslanecké sněmovně) dochází v rámci roku k navýšení celkových výdajů rozpočtu (s výjimkou jednoznačně definovaných mimořádných situací). Jak ukazuje kapitola 3.7, v minulosti k tomuto vývoji docházelo mimo jiné z důvodů využití mechanismu „rezervních fondů“, jež umožňovaly převod nevyčerpaných prostředků do dalších rozpočtových období Dnes do popředí vstupuje otázka čerpání prostředků z „evropských fondů“, kdy mohou být rozpočtovým opatřením zvýšeny celkové příjmy a výdaje státního rozpočtu o částku, o kterou budou vyšší očekávané výdaje na projekty a programy financované z rozpočtu EU (například přesunem z minulého roku). Pohled do rozpočtových dat ukazuje, že k překročení celkových výdajů rozpočtu dochází pravidelně až do roku 2008 s největším překročením výdajů (skutečné výdaje 104,86% schválených ve volebním roce 2006) a v následujícím roce 2007 (104,95%). Nominálně tak byly v těchto dvou letech výdaje oproti schválenému rozpočtu vyšší řádově o 50 mld. Kč. Po roce 2008 se situace mění jednak zpřísněním pravidel pro nakládání s nevyčerpanými výdaji a také v důsledku prudkého zhoršení ekonomických podmínek. Požadavek na nepřekračování plánovaných výdajů by mohl být přenesen poměrně striktně i dovnitř rozpočtu, na jednotlivé rozpočtové kapitoly a jejich položky (s určitými jasně danými výjimkami), i když by to podstatně zvýšilo nároky na 40 Otázka nevyčerpání plánovaných výdajů je složitější povahy. Může k ní dojít nejen nežádoucím nadhodnocením požadavku (ten má vliv na snížení kvality rozpočtu), ale také korekcí rozpočtu kvůli neplnění příjmů či změnou ekonomických podmínek, které vedou objektivně k poklesu ceny za realizaci výdaje. 41 Nárůst zejména sociálních výdajů a částečně i dopad poklesu některých příjmů.

jejich predikci. Obavu z nadrozpočtovávání by přitom tlumil celkový tlak na snižování výdajové strany rozpočtu42 a postupně by tak tento proces mohl vést ke zkvalitnění celého rozpočtového procesu i alokace zdrojů (díky vyššímu tlaku na odhad nákladů na jednotlivé výdaje rozpočtu). Doporučení 2: Není přípustné překročení celkových schválených výdajů státního rozpočtu43 bez explicitního souhlasu Poslanecké sněmovny (s výjimkou mimořádných situací). Z výše uvedených důvodů se jeví jako rozumné, aby bylo celkové překročení schválených výdajů (s uvedenou výjimkou mimořádných situací) bez explicitního souhlasu Poslanecké sněmovny vyloučeno, neboť zásadně devalvuje hodnotu politického rozhodnutí v podobě schválení rozpočtu. V případě, že se jasně ukáže, že pro oblast čerpání evropských fondů je tento postup nevhodný, bylo by racionální jejich režim viditelně oddělit od ostatních položek rozpočtu. Zvážen by měl být i postup, který podstatně ztíží přečerpávání výdajů jednotlivých kapitol, a to i v případech, kdy proti takovémuto navýšení výdajů stojí úspory jiných kapitol. Tato doporučená praxe by postupně vedla ke zvýšení odpovědnosti při výdajích státu. Režim by mohl být mírně odlišný pro specifické kapitoly (například sociální dávky) s tím, že na krytí jejich zvýšeného čerpání by sloužily rezervy. 4.3 Zvýšení kvality rozpočtu díky zahrnutí aktuálních predikcí a zvýšením kvality ostatních predikcí Analyzovaná data vedou k přesvědčení, že část odchylky plnění rozpočtu od rozpočtu schváleného jde na vrub nezohlednění aktuálních ekonomických prognóz v době projednání rozpočtu v Poslanecké sněmovně. Tento jev by bylo žádoucí v maximální míře potlačit. Stejně tak existuje prostor pro zlepšení predikce jednotlivých příjmů (eventuálně v menší míře i výdajů). Z kapitoly 3.3 vyplývá, že kvalitě odhadu příjmů v rozpočtu napomáhá zakomponování aktuální predikce do schvalovaného návrhu rozpočtu. V rámci této ekonomické racionality by dle našeho názoru měl být upraven proces schvalování rozpočtu (včetně jeho projednávání v Poslanecké sněmovně). V období do podzimu běžného roku by měl být rozpočet sestavován s určeným prostorem pro korekci příjmové strany dle upravené predikce, která bude využita pro definitivní předložení rozpočtu Poslanecké sněmovně (tedy prognóza z období září či dokonce října). Analyzovaná data indikují, že nastavení tohoto prostoru v řádu dopadu změny HDP o 0,5144 procentního bodu na rozpočet by bylo ade42 V ideálním případě bude riziko nadhodnocení tlumit i mechanismus, který snižuje pravděpodobnost zařazení do rozpočtu pro ty výdaje, které se budou jevit jako příliš vysoké. 43 Nikoliv však rozpočtů státních fondů, které vznikly právě za účelem překonání jednoletých rozpočtových cyklů. 44 Vyšší z čísel odpovídá pozorovaným vyšším odchylkám skutečnosti od prognóz v posledních letech.

kvátní. K usnadnění procesu finalizace rozpočtu na vládní úrovni by bylo účelné, aby rozpočet byl Ministerstvem financí připravován s vyhrazenými položkami na straně výdajů, které budou upraveny dle aktualizace ekonomické prognózy. Rozsah těchto výdajů v řádu cca 10 miliard korun by byl vzhledem k doposud sledovaným odchylkám zřejmě adekvátní45. Navíc existuje prostor pro zlepšení predikce jednotlivých příjmových položek státního rozpočtu. Analýza v kapitole 3.2 ukázala, že u některých položek jsou odhady příjmů systematicky nadhodnocovány (majetkové daně), překvapivá je také odlišná kvalita predikce daně z příjmů fyzických osob a příjmů ze sociálního pojištění (které by měly být korelovány). Nedaří se odhadnout inkaso daně do rozpočtu i u některých cyklicky méně volatilních položek (DPH, spotřební daně). Doporučení 3: Do Sněmovny předložený státní rozpočet je založen na nejaktuálnější makroekonomické predikci. Kvalita predikce jednotlivých položek by měla být neustále vyhodnocována. Problém zapojení aktuálních predikcí do rozpočtu předloženého Poslanecké sněmovně lze řešit například buďto prací s rozpočtovou rezervou během přípravy rozpočtu vládou (zjednodušeně řečeno v odpovídajícím řádu 10 mld. Kč při dnešní cenové hladině), nebo nastavením podmíněných výdajů, které dle změny prognózy budou či nebudou do rozpočtu zařazeny. Zajištěno by ale mělo být to, že v rozpočtu předloženém do Sněmovny odpovídají odhady příjmů (a výdajů, jež jsou citlivé na růst ekonomiky) nejnovější makroekonomické predikci. Nezávisle na tomto je podstatné zpřesnit postupy odhady výše příjmů rozpočtu (obvykle ekonomické modely). Tyto postupy by měly být zveřejněny a čas od času oponovány. Systém, ve kterém by modely použité pro odhady příjmů rozpočtu ministerstvem financí byly do jisté míry předmětem „soutěže“ (tedy kupříkladu i hledáním nejkvalitnějších modelů zapojením externích pracovišť), by zvýšil transparenci i celkovou kvalitu rozpočtové politiky. 4.4 Změna přístupu ke kapitole dluhová služba Položka výdajů na dluhovou službu zřejmě v řadě let fungovala jako implicitní rezerva rozpočtu. Jak při schvalování, tak při sestavování rozpočtu byly tyto na vůli státu značně nezávislé výdaje přesouvány do výdajů diskrečních. Postavení této kapitoly do pozice z jistého pohledu „vnějšího rozpočtu“ by mělo ekonomickou racionalitu.

45 Je otázkou rozpočtové strategie, zda v případě zlepšení vyhlídek ekonomiky má proběhnout symetrická reakce (tedy navýšení příjmů) a zda má být ponechán konzervativnější odhad příjmů dle původní prognózy (s cílem při naplnění přeplnění příjmů snížit deficit), a nebo zda má být přímo snížen cílený deficit.

29

— Rozpočtový proces v České republice

30

ČBA —

cs

Konzervativní přístup k rozpočtování nákladů na dluhovou službu, kterým se české rozpočty vyznačují, považujeme za správný a měl by být zachován (neboť objektivně dané vyšší čerpání této výdajové položky nelze vyloučit ani odmítnout). Přehnaně konzervativní přístup tvůrců rozpočtu k této kapitole, a její postavení v rozpočtu „na roveň jiných výdajů“, však vede ke zjevně nežádoucím výsledkům. Z hlediska povahy tohoto výdaje je však třeba, aby: Tuto kapitolu nešlo během rozpočtového procesu používat jako skrytou rezervu rozpočtu, kterou je možné při schvalování a v průběhu rozpočtového roku rozpouštět do jiných kapitol. Úspora v této položce byla automaticky a přímo promítnuta do snížení deficitu rozpočtu. Automatickou a očekávanou protireakcí po zavedení takovéhoto pravidla bude snaha o maximální redukci této položky tvůrci rozpočtu, což by bylo v rozporu s (oprávněným) požadavkem na konzervativní přístup ke stanovení výše této kapitoly. Řešení by mohlo spočívat v přijetí jasného a transparentního pravidla, které by zohledňovalo současnou praxi pro rozpočtování této kapitoly na úrovni Cost-at-Risk (CaR 95%, resp. CaR 99%). Od tohoto propočtu by se rozpočet nesměl odchýlit (v odůvodněných případech pouze směrem nahoru). Doporučení 4: Podčerpání výdajů na dluhovou službu by mělo vést ke snížení celkového deficitu státního rozpočtu ve stejném rozsahu. 4.5 Role státních fondů v kontextu fiskální politiky Důvodem existence velkých mimorozpočtových fondů je zajištění stabilního (dlouhodobého) působení státu v určitých oblastech (působnosti fondů). Tento cíl by měl být adekvátně zohledněn i v rozpočtovém procesu. Sledovaná data naznačují, že tomu takto není. Zdá se, že pohled státu na existenci státních fondů je poněkud obojaký a nejasný. Na jedné straně samotný fakt, že fondy existují, dokládá uvědomění státu, že je potřeba vyčlenit z běžného ročního rozpočtového cyklu financování dlouhodobých a nákladných investic typu dopravní infrastruktury, které ze své podstaty potřebuje zdroje v delším než ročním horizontu. Faktický rozpočtový vztah k těmto fondům však neguje tento přístup, kdy se zdá, že volatilita peněžních toků do fondů je velmi vysoká. Fondy tak mohou sloužit jako rozpočtový polštář k vyrovnávání plnění státního rozpočtu46. Tento přístup, zejména pokud není symetrický (v poslední době vede k omezování zdrojů fondu) ne46 Obdobné zjevně platí již při samotném nastavení výše transferu z rozpočtu do fondů, ale tímto se studie nezabývá.

guje důvody jejich existence a zřejmě přispívá k neefektivitě jejich výdajů. Doporučení 5: Státní fondy by měly získat podstatně větší jistotu ohledně své rozpočtové situace, aby mohly efektivně plánovat a realizovat státem požadované investice. Domníváme se tedy, že finanční vztah rozpočtu a fondů musí být upraven tak, aby tyto fondy měly podstatně větší jistotu ohledně své rozpočtové situace a mohly tak efektivně plánovat a realizovat státem požadované (většinou dlouhodobé) investice. V případě, že stát nebude schopen v rámci sestavování rozpočtu zajistit dlouhodobě predikovatelné a stabilně plněné rozpočtové transfery, je efektivnější cestou financovat fondy zvýšením podílu jejich „vlastních“ příjmů sdílením určených daní (což by znamenalo možnost redukce velmi nestabilních transferů fondům ze státního rozpočtu). I ty jsou sice závislé na vývoji ekonomiky, lze však předjímat, že volatilita těchto příjmů bude nižší než sledovaná volatilita transferů ze státního rozpočtu. 4.6 Další obecné poznámky – důsledky ročního rozpočtového cyklu na plnění výdajů Sledovaná data naznačují značné potíže při hledání takového technického nastavení, které zabrání neefektivnímu vynakládání prostředků z titulu „potřeby dočerpat rozpočtem přidělené zdroje“. Nepodařilo se nám sestavit úplně jasné a funkční technické doporučení, co se týče „rozpočtového šturmování“47, tj. snahy správců kapitol o utracení všech schválených (a neutracených) prostředků za každou cenu a na poslední chvíli. Snahy ministerstva financí tento jev omezit různými technickými přístupy byly jistě racionální, ale nikdy dlouhodobě problém nadrozpočtovávání jednotlivých kapitol či neefektivního utrácení prostředků nevyřešily. A přitom s neustálými změnami rozpočtových postupů jsou přirozeně spjaty nemalé náklady. Přesto by měl být tento problém řešen. Doporučení: Máme zato, že jedinou cestou ke zlepšení v této oblasti je podstatné zvýšení kvality rozpočtového procesu na úrovni jednotlivých položek. Cestu ke zdůvodněnému a nevychýlenému nastavování výše kapitol, která přiblíží jejich čerpání blízko rozpočtované sumě (bez „šturmování“), zřejmě nezajišťuje diskuse o rozpočtu na nejvyšší úrovni. Obecným doporučením je tedy zásadní revize výdajové strany rozpočtu a vytvoření systému, který bude prioritizovat nikoliv výdaje dle kapitol, ale dle konkrétního způsobu, jak budou prostředky utraceny – tedy 47 Samotný, v minulosti dobře viditelný proces „šturmování“ je ovšem jen vrcholovým projevem jevu, který lze označit jako neadekvátní nastavení výše či časování (svou roli může sehrát i pozdní uvolnění zdrojů a tedy pozdní zahájení projektů) jednotlivých rozpočtových výdajů.

konkrétní, dobře odhadnuté výdaje podepřené jasně určenými přínosy. Kompetence a kvalita osob s rozpočtem pracujících, i adekvátní kontrola (nikoliv směrována formálně, ale mnohem více věcně) jsou také nutnými podmínkami pro zlepšení v této oblasti, kterou podstatně ovlivňuje sestavování i plnění rozpočtu. V případě, že se oblast čerpání „evropských fondů“ objektivně vymyká tomu požadavku, měla by být vhodnou formou z rozpočtového procesu vyčleněna (nikoliv finančně, ale z hlediska stanovených pravidel).

31

Vydáno: Září 2013 Vodičkova 30, 110 00 Praha 1 tel.: +420 224 422 080 fax: +42O 224 422 090 www.czech-ba.cz [email protected]