Rooilijn. Amsterdam. Naoorlogse Leo Platvoet. top- of toblocatie. Woonlastenbeleid Wegblikken. De invloed van de. van een met planning

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007

P. 1

Rooilijn Tijdschrift voor wetenschap en beleid in de ruimtelijke ordening

Stelling Leo Platvoet

Achtergrond Van grondbeleid naar ontwikkelbeleid

Amsterdam top- of toblocatie

Hypotheeklening moeilijker in gekleurde wijk

Naoorlogse probleemwijken in Stockholm

InBeeld Wegblikken

Interview Een haat-liefdeverhouding met planning

De invloed van de mondialisering op volkswoningbouw in Ecuador

Vinexwijk Carnisselande voldoende aangehaakt?

Woonlastenbeleid van een hervormingskabinet

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007

Colofon

P. 2

Colofon

Uitgever Rooilijn is een uitgave van de Faculteit der Maatschappij- en Gedragswetenschappen, Afdeling Geografie, Planologie en Internationale Ontwikkelingsstudies van de Universiteit van Amsterdam. Bureauredactie en administratie Rooilijn Nieuwe Prinsengracht 130 1018 VZ Amsterdam Telefoon: 020-525 4365 Telefax: 020-525 4051 Email: [email protected] Internet: www.rooilijn.nl Kopij De redactie stelt spontane toezending van voorstellen voor artikelen op prijs. Auteursrichtlijnen treft u aan op www.rooilijn.nl of kunnen worden opgevraagd bij de bureauredactie. Advertenties Tarieven kunnen worden opgevraagd bij de bureauredactie Prijzen jaarabonnement 2007 37,50 euro voor particulieren 61,00 euro voor instellingen 24,50 euro voor studenten

Prijs los nummer 6,75 euro exclusief verzendkosten Abonnementen worden jaarlijks stilzwijgend verlengd, tenzij uiterlijk vóór 1 november schriftelijk is opgezegd. Rooilijn Jg. 40 / Nr. 1 / 2007 Oplage: 1600 ISSN 1380-2860 Redactie Marjolijn van der Klis (hoofdredactie), Marlies de Stigter (beeldredactie), Niels Al (penningmeester), Manuel Aalbers, Jelle Adamse, Raffael Argiolu, Wilma Bakker, Albertine van Diepen, Joram Grünfeld, Nadav Haran, Perry Hoetjes, Hilje van der Horst, Leonie Janssen-Jansen, Robert Kloosterman, Femke Kloppenburg, Anne M. Koeman, Melika Levelt, Sabine Meier, Stefan Metaal, Laurens Peijs, Karin Pfeffer, Fenne Pinkster, Maarten Rottschäfer, Hilde Schelfaut, Eva Stegmeijer, Onno Terpstra, Thijs Terpstra, Ineke Teijmant, Frans Thissen, Thijs Turel, Els Veldhuizen, Clementine Vooren, Michel van Wijk

Rechten © Auteurs en Universiteit van Amsterdam, Afdeling Geografie, Planologie en Internationale Ontwikkelingsstudies. Deze uitgave heeft geen commercieel oogmerk. Getracht is alle rechthebbenden te achterhalen. Diegenen die menen alsnog aanspraak te kunnen doen gelden worden verzocht contact op te nemen met de redactie. Artikelen uit Rooilijn mogen niet worden verveelvoudigd, opgeslagen of openbaar gemaakt zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de redactie. Ontwerp en productie LandofPlenty (Antoin Buissink) Fotografie Alle fotografie door Marcel Heemskerk met uitzondering van: Hypotheeklening moeilijker

in gekleurde wijk : Manual Aalbers, Na-oorlogse probleemwijken in Stockholm : Wouter van Gent, InBeeld : Janneke Berendsen, De invloed van de mondialisering op volkswoningbouw in Ecuador: Christien Klaufus, Vinexwijk Carnisselande

voldoende aangehaakt?: Sake Zijlstra (p54 r.b. en r.o., p59).

Drukwerk Dékavé, Alkmaar

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007

Redactioneel

P. 3

Redactioneel Verbreding Dit jaar beleeft Rooilijn haar veertig jarig bestaan. Veertig jaar waarin Rooilijn uitgroeide van het mededelingenblad van de vakgroep Planologie van de Universiteit van Amsterdam tot haar huidige vorm. Een mooie reden om komend voorjaar in een speciaal nummer eens stil te staan bij veertig jaar vaderlandse ruimtelijk ordeningshistorie en een blik te werpen op de toekomst van ons vakgebied. Een gebeurtenis bij Rooilijn die voor mij persoonlijk van bijzonder belang is, is mijn eigen afscheid als hoofdredacteur na dit eerste nummer van 2007. In het afgelopen jaar heb ik binnen de redactie de verantwoordelijkheid op mij genomen om als hoofdredacteur leiding te geven aan de veranderingen die wij ons als redactie ten doel hadden gesteld. Er stonden ons op dat moment veranderingen voor ogen in onder meer de werkwijze van de redactie, de variatie in artikelvormen en de frequentie en uiterlijke verschijning van Rooilijn. In de tweede helft van 2006 werden die veranderingen ook voor u als lezer zichtbaar in de vernieuwde Rooilijn. Nu deze veranderingen op de rails zijn gezet, is het voor mij tijd om me te richten op een andere wetenschappelijke bezigheid, het proefschrift. Helaas is er op dit moment nog geen nieuwe hoofdredacteur gevonden, maar dat zal ongetwijfeld een tijdelijke situatie zijn. Een belangrijk onderdeel van de vernieuwde Rooilijn die mijns inziens zeer interessant is om in de toekomstige periode voort te zetten, wordt gevormd door twee vormen van verbreding van de kijk op de ruimtelijke ordening. Een in het oog springende rubriek die we afgelopen jaar introduceerden is de katern InBeeld, waarmee we naast het schrijven over ruimtelijke ordening, het voor ons vakgebied zo belangrijke kijken een speciale plek hebben gegeven in Rooilijn. In samenwerking met de Hogeschool voor de Kunsten Utrecht biedt Rooilijn ruimte aan afstuderende studenten fotografie om vanuit hun vakgebied een breed spectrum aan onderwerpen binnen de ruimtelijke ordening te belichten. Daarnaast zie ik een belangrijke vorm van verbreding in de geografische reikwijdte van de binnen Rooilijn belichte case studies. In de context van mondialisering is het mooi dat lokale voorbeelden van ruimtelijke ordening uit alle windstreken, zowel uit westerse als niet-westerse landen, tot inspiratie kunnen zijn voor ons als vaderlandse specialisten. Ik hoop dat deze kanten van Rooilijn in de toekomst een belangrijke bijdrage zullen geven aan uw en mijn inspiratie als liefhebbers van ruimtelijke ordening.

Marjolijn van der Klis Hoofdredacteur Rooilijn ([email protected])

Rooilijn

Inhoud

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007

Inhoud

P. 4

5 Stelling “In stadswijken komen mensen vooruit, maar dat gaat nooit vanzelf.” Leo Platvoet

Achtergrond Van grondbeleid naar ontwikkelbeleid

6

Nieuwe kansen met nieuw instrumentarium, maar strategisch grondbeleid is bewust kiezen tussen actief of passief grondbeleid Jan Winsemius 14 Amsterdam top- of toblocatie? Het beeld dat managers van Amsterdam als vestigingslocatie in hun hoofd hebben, komt niet op alle punten overeen met objectieve criteria Frank Bruinsma en Piet Rietveld


22

Hypotheekverstrekkers proberen op verschillende manieren hun risico te beperken. Ook de wijk of de postcode kan daarbij een rol spelen Manuel Aalbers 30 Naoorlogse probleemwijken in Stockholm Nederland kan leren van de Zweedse aanpak van naoorlogse probleemwijken Wouter van Gent 34 InBeeld Berendsen

Wegblikken Janneke

48 De invloed van de mondialisering op volkswoningbouw in Ecuador De grootschalige arbeidsmigratie naar het Westen heeft in Ecuador de lokale woningarchitectuur doen veranderen Christien Klaufus


54

Om een isolement voor de bewoners te voorkomen is een versterking van de verbindingen met de stedelijke centra noodzakelijk Sake Zijlstra en Paul Stouten 60 Woonlastenbeleid van een hervormingskabinet Minister Dekker heeft de erfenis van het laatste kabinet Balkenende op het gebied van het woonlastenbeleid verwoord in een Visienota. Een volstrekt ongeschikte opmaat voor een zeer noodzakelijke fundamentele aanpak van dit beleidsterrein Hugo Priemus

Interview Tot op de dag van vandaag heb ik een haat-liefdeverhouding met planning

66

Interview met Ton Kreukels Edwin Buitelaar 70 Recensie Signalementen > Ruimtelijke ordening geordend De belangrijkste planologische thema’s van dit moment komen op een leesbare manier aan de orde Evelien van Rij 71

Signalementen

74 Column Momentum O. Naphta

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007

Stelling

Stelling

P. 5

Leo Platvoet

“In stadswijken komen mensen vooruit, maar dat gaat nooit vanzelf.”

De stad is een plek waar door de eeuwen heen gelukszoekers naar toe getrokken zijn. Weg van het platteland, op de vlucht voor honger, weg van een saai en voorspelbaar leven. Tegelijkertijd wordt de stad ook de rug toegekeerd. Eerst door de elite, later door gezinnen uit de middenklasse die een woning in het groen willen. Een stad zonder dynamiek, zonder het komen en gaan van mensen, is al snel geen stad meer. Het wordt een samenleving van gearriveerden die zich er in bekwaamt de boel nog verder aan te harken, de gekkigheid van straat te halen en de zelfkant van de samenleving uit te bannen. De stedelijke dynamiek vindt zijn biotoop in wat achterstands- of probleemwijken worden genoemd. Dáár vinden nieuwkomers met een laag inkomen een woning. Maar die instroom is de laatste veertig jaar fors veranderd. Naast de constante instroom van studenten hebben immigranten de steden gekleurd. Langzaam is het beeld gegroeid dat ‘de gemiddelde Nederlander’ op het netvlies heeft gekregen. In de grote steden ballen de problemen zich samen. Vormen zich langzamerhand getto’s, zijn er alleen nog witte en zwarte scholen, viert de Marokkaanse jeugdcriminaliteit hoogtij en lijkt de opmars van de fundamentalistische islam onstuitbaar. Maar klopt dit beeld? Het zijn mede de statistieken die aanleiding geven tot het gesomber over de stad en zijn achterstandswijken. Maar die statistieken zijn momentopnames. Het zijn foto’s. Wie de film bekijkt, ziet heel iets anders. Mensen komen de stad binnen, maken carrière, worden geconfronteerd met andere leefstijlen, waarden en meningen, emanciperen zich en vertrekken vaak weer, veelal in latere levensfasen. De film toont ons de dynamische werkelijkheid achter de cijfers: de stad als emancipatiemachine. Vanzelf gaat dat echter niet. Er liggen bedreigingen op de loer. Eén zo’n bedreiging is de lust van gemeentebestuurders en woningbouwcorpo-

raties tot grootschalige en zeer kostbare herstructurering van naoorlogse woonwijken. Minder goedkope huurwoningen en meer koopwoningen moeten leiden tot een meer gemengde bevolking. Opvallend is dat sociaal-wetenschappelijk onderzoek wordt genegeerd waaruit blijkt dat menging nauwelijks helpt voor mensen die werkloos zijn en kinderen hebben die slecht op school meekomen omdat ze een taalachterstand hebben. De gebouwde omgeving is onschuldig als het gaat om het waarom van achterstanden. Voor het oplossen van hun problemen moet er geïnvesteerd worden in beter onderwijs en passende arbeid. Moeten bestaande netwerken niet doorgeknipt worden, maar juist ondersteund en gestimuleerd. Het investeren in sociale infrastructuur, onderwijs en werk is ongetwijfeld minder sexy dan in flonkerende nieuwbouw maar effectiever om mensen tot zelfontplooiing te brengen. De achterstandswijk wordt dan een vooruitgangswijk. Niet het putje van de woningmarkt – er zal altijd een ‘laagste punt’ zijn, hoe hard je ook wijken transformeert – maar een startpunt. Uiteraard betekent dat niet dat leefbaarheid en woonkwaliteit in deze wijken veronachtzaamd moeten worden. Permanente aandacht voor onderhoud en verbetering zijn een eerste vereiste. Ook mensen met een laag inkomen hebben recht op een leefbare woonomgeving. Leo Platvoet ([email protected]) is Eerste Kamerlid voor GroenLinks en mede-auteur van Amsterdam als emancipatiemachine.

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007

Van grondbeleid naar ontwikkelbeleid


Jan Winsemius

P. 6

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007


P. 7

Achtergrond

De nieuwe grondexploitatiewet, die vermoedelijk per 1 januari 2008 van kracht wordt, zal zorgen voor een betere positie voor gemeenten die zelf geen grond bezitten. De wetswijziging betekent niet dat gemeenten hun grondbeleid massaal moeten aanpassen. Eerder zouden gemeenten op een andere manier hun ontwikkelbeleid moeten gaan vormgeven.

Na de oorlog werd in Nederland een actief gemeentelijke grondbeleid gevoerd met behulp van locatiesubsidies van de Rijksoverheid als maatstaf. Gemeenten droegen zorg voor de verwerving ontwikkeling en uitgifte van grond voor woningbouwlocaties. De risico’s van de ontwikkeling waren beperkt, doordat grotendeels sprake was van een gesubsidieerd woningbouwprogramma. Bovendien was het grondexploitatierisico afgedekt door rijkssubsidies; tekorten en tegenvallers werden door het Rijk aangevuld en meevallers moesten worden terugbetaald. In de jaren negentig wilde het Rijk van deze subsidieverplichting af vanwege begrotingsoverwegingen. Tegelijk met het afschaffen van de locatiesubsidieregeling was er sprake van een omslag in het woningbouwprogramma. Voortaan moest minimaal zeventig procent in de vrije sector worden gebouwd. Na de slechte ervaringen met risicodragende grondexploitaties van begin jaren tachtig waren de Nederlandse gemeenten zeer terughoudend in het voortzetten van een actief grondbeleid. Dit betekende het begin van een periode waarin marktpartijen overal grond kochten met het doel daar ooit zelf te kunnen bouwen (zelfrealisatie of zelfuitvoering). Langdurige onderhandelingen tussen

gemeenten en marktpartijen waren het gevolg. Met name bij de ontwikkeling van de VINEX bleek het instrumentarium van het zogenaamde kostenverhaal tekort te schieten. Bij het kostenverhaal gaat het om de mogelijkheid om kosten voor voorzieningen van openbaar nut, zoals de aanleg van openbare ruimte, te verhalen op diegenen die baat hebben bij die investeringen. Ervaringen met de VINEX zijn niet zonder gevolgen gebleven. Zo zijn er verschillende aanpassingen van de Wet Voorkeursrecht Gemeenten (WVG) geweest om de positie van gemeenten op uitleglocaties te versterken. Ook streven gemeenten, onder invloed van die ervaringen, de laatste jaren weer steeds vaker naar een actief grondbeleid. De invoering van de grondexploitatiewet is de laatste wetswijziging die voorvloeit uit de ervaringen met de ontwikkeling van VINEX-locaties.

Het kostenverhaal In de theorie wordt er een onderscheid gemaakt tussen actief en passief grondbeleid. Bij een actief grondbeleid verwerft de gemeente een locatie, maakt de grond bouwen woonrijp en geeft deze uit. Bij een passief grondbeleid daarentegen, laat de gemeente de verwerving, ontwikkeling en uitgifte van de grond aan derden over. In de literatuur worden ook wel tussenvormen

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007


beschreven, zoals het faciliterend grondbeleid, waarbij de gemeente de grond niet verwerft maar wel bepaalde activiteiten ontplooit om de private ontwikkeling te faciliteren. In de praktijk bestaan er talrijke tussenvormen tussen actief en passief. Die tussenvormen hangen samen met de manier waarop publieke en private partijen in de planontwikkeling en de grondontwikkeling samenwerken. Gemeenten zonder grond kunnen niet vertrouwen op het bestaande instrumentarium van kostenverhaal om de kosten voor de aanleg van voorzieningen van openbaar nut te verhalen op de ontwikkelende partij. Het probleem is dat het publiekrechtelijke instrument van de baatbelasting ronduit slecht functioneert. Het alternatief - de exploitatieovereenkomst - berust op vrijwilligheid. De grondeigenaar moet bereid zijn een overeenkomst aan te gaan. Wat vaak wordt vergeten is dat gemeenten niet kunnen worden gedwongen kosten te maken. Er is geen wet die gemeenten verplicht openbare ruimte aan te leggen als een private partij ergens een huis bouwt. De grondeigenaar die zich beroept op zijn zelfuitvoeringsrecht mag immers integraal uitvoeren, dus ook de openbare ruimte. Gemeenten zouden zich dan misschien ook minder druk moeten maken om het kostenverhaal en in de onderhandeling eerder moeten zeggen: zoek het maar uit. De gemeente is ook niet verplicht de openbare ruimte die de ontwikkelaar maakt over te nemen. Alleen bij de zogenaamde free-riders werkt deze strategie niet. Het gaat hier om grondeigenaren die maar een stukje van de locatie in eigendom hebben en wel willen ontwikkelen maar niet willen meewerken aan het kostenverhaal. Zij proberen te profiteren van andere partijen die de noodzakelijke openbare ruimte aanleggen om hun eigen ontwikkeling mogelijk te maken. De nieuwe grondexploitatiewet geeft gemeenten meer mogelijkheden om de kosten te verhalen op deze onwillige grondeigenaren. Ook in de relatie tot andere partijen dan de free-rider kan de wet een rol spelen doordat het kader waarbinnen gemeenten en marktpartijen onderhandelen zal wijzigen. Toch is het de vraag of er veel zal veranderen. Het probleem is eerder dat gemeenten in de praktijk vaak geen

P. 8

goede onderhandelaars zijn dan dat de instrumenten tekortschieten. De algemene conclusie is dat met de nieuwe grondexploitatiewet het kostenverhaal geen goed argument meer is om te kiezen voor een actief grondbeleid. Daar is tenminste één kanttekening bij te plaatsen. Straks is er namelijk sprake van een limitatieve opsomming van verhaalbare kosten. Als een bepaalde kostenpost niet op de lijst staat, is verhaal onmogelijk. Wanneer gemeenten kosten die niet in de lijst voorkomen, willen betalen uit de opbrengsten van locatieontwikkeling, is daar nog steeds een actief grondbeleid voor nodig. Daarbij blijft het natuurlijk een groot voordeel dat bij een actief grondbeleid niet eerst hoeft te worden onderhandeld.

Thomas-theorema Een belangrijk argument vóór een actief grondbeleid is dat een gemeente zonder grond de ontwikkeling niet goed zou kunnen sturen. In mijn visie worden die sturingsmogelijkheden zonder grond vaak onderschat. In de praktijk kunnen gemeenten in een gedetailleerd bestemmingsplan vrij precies vastleggen wat er wel en niet mag worden gebouwd. De nieuwe welstandsregeling biedt de mogelijkheid om zeer precies de vereiste kwaliteiten vast te leggen. Gemeenten kunnen er zelfs voor kiezen die sturing direct zelf te organiseren door een supervisor aan te stellen. Er zijn ook beperkingen aan het zelfuitvoeringsrecht van de grondeigenaar. De zelfuitvoering moet geschieden in de door de gemeente gewenste vorm. Dat betekent bijvoorbeeld dat gemeenten eisen kunnen stellen aan de kwaliteit van het openbaar gebied die verder gaan dan hetgeen er in het bestemmingsplan en met de welstandsregeling kan worden geregeld. Het kan bijvoorbeeld gaan om kwaliteitseisen die samenhangen met het toekomstig beheer. Ook kan de gemeente aangeven wat het wenselijk volkshuisvestingsprogramma is. Er moet in dat geval wel sprake zijn van een gemeentelijk beleid op dit gebied. Het wordt bijvoorbeeld lastig ergens dertig procent sociale woningbouw voor te schrijven als dit verder nooit wordt gedaan in de gemeente.

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007


P. 9

In de praktijk gaat het niet zo zeer om de sturingsinstrumenten maar veel meer om de onderhandelingspositie van de gemeente ten opzichte van de grondeigenaar-ontwikkelaar. Wie zegt dat gemeenten zonder grond slechte sturingsmogelijkheden hebben, zegt eigenlijk dat een gemeente zonder grond een slechte onderhandelingspositie heeft. Wellicht is hier sprake van het zogenaamde Thomas-theorema: “if men define situations as real, they are real in their consequences.” De veronderstelling dat de onderhandelingspositie slecht is, is vaak voldoende om tot een slecht onderhandelingsresultaat te leiden.

Opvallend is verder dat gemeenten in het algemeen het spel niet hard spelen. Marktpartijen doen er niet moeilijk over om rechtszaken tegen gemeenten aan te spannen. Andersom zijn gemeenten zeer terughoudend om de grondeigenaar-zelfuitvoerder hard aan te pakken. Gemeenten vechten vaak vrijwillig met één hand op de rug. De vooronderstelling dat de positie zwak is, speelt daarin een belangrijke rol. Voor een scherpe onderhandeling bij een passief grondbeleid is veel kennis van zaken nodig. Daar komt bij dat een scherp strategisch onderhandelingsspel lastig te spelen is in het nieuwe duale stelsel.

Vechten met één hand op de rug

Op het gebied van sturing biedt de wetswijziging extra mogelijkheden. Een belangrijke mogelijkheid is om in het bestemmingsplan woningbouwcategorieën vast te leggen. In het exploitatieplan kan voorts meer concreet worden aangegeven op welke plekken die financieringscategorieën moeten worden neergezet. Daarnaast biedt het exploitatieplan de mogelijkheid om eisen te stellen ten aanzien van de kwaliteit van de openbare ruimte en de planning en fasering meer concreet uit te werken. Daarmee wordt het ook veel eenvoudiger om de eisen en randvoorwaarden van de gemeente te concretiseren.

De feitelijke onderhandelingspositie is zo slecht nog niet. De grondeigenaar kan immers niets zonder de medewerking van de gemeente. Omgekeerd kan de gemeente wél zonder de medewerking van de grondeigenaar. Hierboven is al aangegeven wat de publiekrechtelijke sturingsmogelijkheden zijn. Een gemeente kan tegenover de zelfuitvoerder een afwachtende houding aannemen en zeggen: gaat u vooral uw gang, maak een plan. De gemeente hoeft in deze fase geen verplichtingen aan te gaan. De zelfuitvoerder moet kosten gaan maken zonder dat daar garanties tegenover staan. Deze strategie geeft direct het belangrijkste dilemma aan van de gemeentelijke onderhandelingspositie. De grootste troef is de mogelijkheid om niets te doen. Als die troef geheel kan worden uitgespeeld, is de onderhandelingspositie sterk. Politiek is dit lastig. De belangrijkste doelstelling is namelijk vaak tempo of actie. Het is niet eenvoudig om aan de gemeenteraad uit te leggen dat het bestuur haar doelstelling van tempo maken wil realiseren door in het onderhandelingstraject juist te weigeren iets te doen. Een bijkomend probleem is dat de grondeigenaar-zelfuitvoerder vaak geen haast heeft omdat hij een gratis of goedkope optie op de grond heeft. Onder het oude regime van de WVG was die optie voldoende om een zelfuitvoeringsrecht zeker te stellen. In de praktijk wordt de gemeente vaak nog geconfronteerd met optiehouders die onder dat oude regime vallen (De Wolf & Groetelaars, 2004).

Onteigening en voorkeursrecht Ook het instrumentarium voor het actieve grondbeleid heeft zijn beperkingen. Het belangrijkste is dat het met de onteigeningswet en het voorkeursrecht in de hand nog steeds niet met zekerheid mogelijk is om als gemeente grondeigenaar te worden. Iemand die bereid en in staat is zelf volgens het bestemmingsplan te bouwen kan niet worden onteigend. Dit betekent dat gemeenten worden teruggeworpen op een passief grondbeleid en het bijbehorende instrumentarium van sturing en kostenverhaal. Een tweede bezwaar van de onteigeningswet is dat het niet mogelijk is snel grond te verwerven. Dat betekent dat het machtsmiddel van de onteigening tegen de deadline aan niet goed kan worden ingezet. Onteigening is altijd een slecht functionerend instrument als tempo maken het doel is. Dankzij een amendement wordt de grondexploitatie-

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007


wet aangepast en met de invoering van de wet zal ook sprake zijn van een wijziging in de onteigeningswet. In theorie is onteigening hierdoor sneller mogelijk. De praktijk zal moeten uitwijzen of het ook zo werkt. Een probleem bij het voorkeursrecht is dat partijen die een optie hebben die nog dateert van voor de wijziging van de WVG eigenlijk een gratis zelfuitvoeringsrecht hebben. Een tweede probleem is dat een gemeente die een voorkeursrecht vestigt juridisch beschouwd een recht vestigt dat gericht is op het verwerven van grond. Praktisch willen gemeenten hiermee echter meestal voorlopig juist geen grond verwerven. Ze willen de situatie op een locatie bevriezen. Wanneer eigenaren grond te koop aanbieden aan derden moet de gemeente haar voorkeursrecht gaan effectueren, terwijl zij eigenlijk nog niet wilde kopen. Een derde probleem is de periode waarvoor het voorkeursrecht kan worden ingezet. Die periode is beperkt terwijl de ontwikkeling van een grote locatie zeer lang duurt. Weliswaar kan de periode steeds worden verlengd wanneer het plan verder wordt gebracht maar zoals eerder gezegd, kan het strategisch belang van de gemeente juist zijn om het plan niet verder te brengen. Strategisch zijn er dan ook verschillende situaties denkbaar waarin het verstandiger is om helemaal geen voorkeursrecht te vestigen. De beperkingen van het instrumentarium van onteigening en voorkeursrecht leveren niet automatisch argumenten voor een passief grondbeleid. Wel zullen gemeenten soms noodgedwongen een passief grondbeleid moeten voeren. De beperkingen van de wet maken het immers niet altijd mogelijk voor de gemeenten om de grond ook daadwerkelijk te verwerven.

Baatafroming Een belangrijke reden om de voorkeur te geven aan een actief grondbeleid is dat grondeigendom de mogelijkheid geeft om mee te delen in de winst op de locatieontwikkeling. Echter, er ontbreekt een instrument om een dergelijke baatafroming voor de gemeente zonder grond te garanderen want het kostenverhaal geeft alleen de mogelijkheid kosten in rekening te brengen.

P. 10

De nieuwe grondexploitatiewet verandert niets aan dit principe. Toch krijgen gemeenten in de nieuwe wet wel de mogelijkheid om zonder grond toch te profiteren van de winstgevendheid van een plan. Bij de behandeling van de wet is namelijk een wetsartikel toegevoegd over bovenplanse verevening. De grondexploitatiewet biedt daarmee de mogelijkheid kosten die buiten het plangebied worden gemaakt te verhalen. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om groenontwikkeling naast het plangebied. De redenering achter deze verevening is onder andere dat het zonder die regeling nodig zou zijn om kunstmatig verschillende plannen onder één grondexploitatie te brengen, omdat dit de enige mogelijkheid is om te komen tot één kostenverhaal. Het praktische gevolg is dat het mogelijk wordt gemaakt kosten die elders, buiten het plangebied, worden gemaakt, te verhalen. Deze mogelijkheid hangt in de praktijk veel meer samen met de winstpotentie van het betreffende plan dan met de kosten van de bovenplanse investeringen. Voor het eerst wordt op deze manier een mogelijkheid geschapen om als gemeente te delen in de baten van een locatie. Het is nog afwachten hoe deze regel in de praktijk zal uitwerken en welke mogelijkheden gemeenten hierdoor precies krijgen.

Risico’s, kennis en capaciteit Belangrijke inhoudelijke argumenten in de afweging voor een actief of passief grondbeleid zijn de risico’s van de grondexploitatie en de kennis en capaciteit die de gemeenten hebben om een grondexploitatie tot een goed einde te brengen. De redenering is in het algemeen dat een actief grondbeleid risicovol is en gemeenten onvoldoende de kennis en capaciteit hebben om zo’n grondexploitatie tot een goed einde te brengen. Deze redenering is op zijn minst dubieus te noemen. Het is altijd lastig als buitenstaander een beeld te krijgen van de resultaten van grondexploitaties. Mijn indruk is dat, als er nieuws naar buiten komt over verliesgevende grondexploitaties op VINEX-locaties, het vaker gaat over locaties waar gemeenten geen actief grondbeleid voerden en waar sprake is van een publiekprivate grondexploitatiemaatschappij. Een gemeente met grond kan heel goed de risico’s afwentelen op

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007


marktpartijen, bijvoorbeeld door de marktpartijen in concurrentie een aanbieding te laten doen voor de ontwikkeling van de locatie. Een gemeente zonder grond die bijvoorbeeld deelneemt in een publiek-private samenwerking heeft het veel moeilijker. Deze gemeente heeft niet alle zeggenschap maar wel een belangrijk deel van de risico’s. De belangen van de partners kunnen strijdig zijn met de risicobeheersing van de gemeente. In het algemeen wordt aangegeven dat het voeren van een actief grondbeleid risicovol is. Grondverwerving, planontwikkeling en grondontwikkelingen brengen kosten met zich mee die later moeten worden terugverdient. Daar valt tegen in te brengen dat de gemeente als grondeigenaar alle mogelijkheden heeft zelf te sturen op risicobeperking. Bovendien heeft de gemeente als grondeigenaar de vrijheid om marktpartijen te selecteren op de mate waarin zij bereid zijn risico’s van de gemeente over te nemen. Bij een passief grondbeleid heeft de gemeente steeds het grote risico dat zij wordt geconfronteerd met een marktpartij die zij nooit zelf op objectieve gronden zou selecteren, met alle gevolgen van dien. De wetswijzigingen betekenen vooral een versterking voor de positie van de gemeente zonder grond. Het kostenverhaal functioneert, als het goed is, straks goed. De bovenplanse verevening maakt het gemeenten mogelijk te profiteren van de opbrengsten van winstgevende locaties door kosten van verliesgevende locaties daarop af te wentelen. In theorie wordt het mogelijk zonder grond ook meer op het tempo van de ontwikkeling te sturen. In het exploitatieplan dat in het kader van de grondexploitatiewet wordt opgesteld, kan namelijk een planning worden opgenomen. Daaraan is een versnelde onteigeningsprocedure gekoppeld. Daarmee wijzen alle wijzigingen in de wet één kant op, namelijk naar een versterking van het passieve grondbeleid. Dat betekent echter niet dat na de wetswijziging alle gemeenten ineens zullen kiezen voor een passief grondbeleid. De wetswijzigingen veranderen niets aan de voordelen van een actief grondbeleid. Ook na

P. 11

de wetswijziging is het nog steeds makkelijker om een ontwikkeling te sturen als grondeigenaar. Een groot voordeel is dat gemeenten hun ontwikkelpartners zelf in concurrentie kunnen selecteren. Daarbij is het nog steeds zo dat het tempo met grond beter te bepalen is dan zonder grond.

Samenwerken met marktpartijen De kern van een gemeentelijke nota is vaak dat de gemeente zelf de grond voor een locatie wil verwerven. Echter, er wordt meestal weinig tot niets gezegd over de daarop volgende strategie. Ook bij een actief grondbeleid zal de gemeente immers op enig moment een marktpartij moeten betrekken bij de ontwikkeling of in ieder geval bij de uitvoering. De belangrijke keuzes van een gemeente zijn op welk moment, op welke manier en voor welke periode die marktpartij wordt betrokken. Werkt de gemeente eerst het plan zelf uit om vervolgens een selectie te organiseren, selecteert de gemeente een marktpartij om gezamenlijk een plan uit te werken, of vraagt de gemeenten aan marktpartijen in concurrentie een plan op te stellen? Wordt een marktpartij geselecteerd voor een meerjarige samenwerking rond de ontwikkeling van een grootschalige locatie, of wordt de locatie opgeknipt om selecties voor deelgebieden te organiseren? Wordt de selectie zo vroeg mogelijk in het planproces georganiseerd, of zo laat mogelijk? Dit zijn allemaal mogelijke uitwerkingen van een actief grondbeleid die principieel sterk verschillen. De keuze op deze onderwerpen is strategisch van zeer groot belang. Een meerjarige samenwerking committeert marktpartijen niet vanzelfsprekend aan de kwaliteit van een plan. Het is net zo goed mogelijk dat een meerjarige samenwerking de concurrentie jarenlang uitschakelt. Het is opvallend dat een strategische beschouwing over dergelijke principiële vragen in de gemeentelijke nota’s ontbreekt. Als er op in wordt gegaan, worden bestaande samenwerkingsmodellen beschreven, wat de merites van die samenwerkingsmodellen zijn en waar de voorkeur naar uitgaat. Het probleem is dat op die manier het beleid vooral in algemeenheden wordt uitgedrukt.

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007


Een gemeentelijke grondexploitatie wordt als risicovoller aangeduid dan een private grondexploitatie omdat de gemeente zelf de investeringsrisico’s draagt. Bij een publiek private samenwerking worden de risico’s gedeeld en bij een private exploitatie liggen de risico’s meer bij de private partij. Zoals bij de vergelijking tussen actief en passief grondbeleid al is aangegeven, is dit in de praktijk veel te kort door de bocht. In veel gevallen zal de risicoanalyse juist omgekeerd kunnen uitvallen. De werkelijke risico’s zijn niet afhankelijk van het model maar van de inhoud van de afspraken binnen dat model.

Naar een ontwikkelbeleid Gemeenten zouden hun nota grondbeleid moeten uitbreiden met een visie op het ontwikkelbeleid. Daarin dienen zij aan te geven volgens welke criteria partijen worden geselecteerd als de gemeente de grond in handen heeft. Ook zou erin moeten staan hoe de selectie plaatsvindt, welke garanties worden verwacht en wat de samenwerkingsvorm is die de gemeente voorstaat. Die ontwikkelstrategie is afhankelijk van het type locatie. Voor bepaalde locaties ligt een publiek-private samenwerking misschien voor de hand maar voor andere locaties niet. Gemeenten kiezen op verschillende locaties voor verschillende strategieën van verwerving en selectie. De nota’s grondbeleid van gemeenten die een actief grondbeleid nastreven zouden ook een ontwikkelbeleid moeten bevatten voor het geval de verwerving niet lukt. Zo weet niet alleen de gemeente van te voren wat haar strategie in dat geval is maar ook de zelfuitvoerder weet wat de gemeente van hem verwacht. Nu moeten de oplossingen voor het geval de verwerving is mislukt vaak ad hoc worden gezocht. Deze overwegingen leiden tot de conclusie dat een nota grondbeleid en ontwikkelbeleid bij uitstek van belang is voor gemeenten die geen actief grondbeleid voeren. Juist bij een passief grondbeleid is het van belang scherp uit te werken op welke manier de gemeente haar doelstellingen gaat realiseren. Rond het thema van

P. 12

het gemeentelijk ontwikkelbeleid zou ook veel meer kennisontwikkeling en kennisuitwisseling tussen gemeenten moeten plaatsvinden. Alleen op die manieren zal de kennis ontstaan om van de gemeentelijk nota grondbeleid daadwerkelijk een instrument voor het ontwikkelingsbeleid te maken. Het is verbazingwekkend dat gemeenten samenwerkingen met en selecties van marktpartijen steeds weer ad hoc organiseren. Als het gaat om de verhouding tussen gemeenten en marktpartijen betekenen de wetswijzigingen, in het bijzonder dankzij de aangenomen amendementen, een versterking van de positie van de gemeenten. Die positie was overigens in mijn visie al veel sterker dan gemeenten vaak zelf dachten. Het instrumentarium was niet het grootste probleem. Het probleem is dat gemeenten de instrumenten vaak niet gebruiken. Wellicht biedt de huidige verbetering van het instrumentarium het zelfvertrouwen om de mogelijkheden ook daadwerkelijk te gaan benutten. Hoewel de wetswijzigingen vooral gevolgen hebben voor de positie van de passief opererende gemeente, blijft ook in de toekomst een actief grondbeleid op verschillende punten voordelen hebben. Wat dat betreft is niet te verwachten dat na de wetswijziging een grote omslag zal plaatsvinden.

Uitdaging voor gemeenten Een belangrijke opgave voor gemeenten is om de stap te maken van een grondbeleid naar een ontwikkelbeleid. Het theoretisch onderscheid tussen actief en passief grondbeleid voldoet niet meer. Ook het toevoegen van een tussenvorm als facilitair grondbeleid en mogelijk nieuwe tussenvormen is onvoldoende. Het grondbeleid krijgt in toenemende mate vorm in de selectie van en de samenwerking met marktpartijen. Nota’s grondbeleid zouden dieper in moeten gaan op de principiële beleidskeuzen die hiermee samenhangen. Het nieuwe instrumentarium van gemeenten betekent ook dat er per locatie een grondbeleid en ontwikkelbeleid dient te worden opgesteld dat specifiek aansluit bij die locatie. In de toekomst lijkt

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007


het niet waarschijnlijk dat sommige gemeenten altijd een actief grondbeleid en anderen altijd een passief grondbeleid zullen voeren. Gemeenten moeten vooraf bedenken in welke context een actief grondbeleid van belang is en in welke context een passief grondbeleid de voorkeur heeft. Op dezelfde manier zal afhankelijk van de specifieke ontwikkelopgave moeten worden bedacht wat de beste samenwerkingsvorm is. Er zal veel meer differentiatie ontstaan in de uitwerking van het grondbeleid afhankelijk van de kenmerken van de locatie en de opgave zowel tussen als binnen gemeenten. Op die manier geeft een gemeentebestuur vooraf helderheid aan de gemeenteraad en aan marktpartijen over de strategie als zij geen grond heeft aangekocht en over de selectiemethode en samenwerking mocht zij de grond wel hebben verworven. Als er nog een noodzaak is voor uitbreiding van het instrumentarium van grondbeleid hangt dit samen met toekomstige opgaven, zoals de transformatie van het landelijk gebied. Op verschillende plekken bestaat er nu al een noodzaak om te komen tot een ander beheer van het landelijk gebied omdat landbouw verdwijnt. De nieuwe wetgeving is eigenlijk nog toegesneden op de opgaven van gisteren. Het is de vraag of die instrumenten ook voldoen voor de opgaven van morgen. Met de mogelijkheid van bovenplanse verevening is wel een handreiking gedaan aan de transformatie van het landelijk gebied maar het is de vraag of dat instrument voldoende is. Jan Winsemius ([email protected]) is vennoot bij Bureau Middelkoop.

Literatuur Wolff, H.W. de & D.A.Groetelaers (2004) Grondposities voor wijziging Wet

voorkeursrecht gemeenten. Analyse van optie- en koopovereenkomsten, Onderzoeksinstituut OTB, Delft

P. 13

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007

Amsterdam top- of toblocatie?

P. 14

Frank Bruinsma en Piet Rietveld


Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007


De Zuidas in Amsterdam moet zich ontwikkelen tot een internationale vestigingslocatie voor Europese hoofdkantoren van wereldwijd opererende bedrijven. Tot nu toe heeft zich echter nog geen enkel buitenlands bedrijf met zijn Europese hoofdkantoor gemeld. Dit doet de vraag rijzen wat de internationale concurrentiepositie van Amsterdam is. In hoeverre komen de objectieve metingen overeen met de inschattingen van managers? De Europese economieën hebben, met de gebruikelijk ups en downs, sinds de Tweede Wereldoorlog een sterke groei meegemaakt. De Nederlandse economie vormt daarop geen uitzondering. Na een oriëntatie op de wederopbouw van het eigen land hebben de overheid en het bedrijfsleven meer oog gekregen voor economische ontwikkelingen over de landsgrenzen heen. De toenemende globalisering heeft er toe geleid dat bedrijven steeds meer internationaal zijn gaan opereren, hoewel veel overheden nog steeds moeite doen om

P. 15

hun eigen markt af te schermen tegen buitenlandse toetreders. Om Europa sterker te maken tegen de handelsblokken uit Azië en Midden-Amerika hebben de landen besloten tot het instellen van één Europees marktgebied in 1992. Uit vrees voor “Fortress Europe” trachtten veel niet-Europese ondernemingen in die tijd een Europees hoofdkwartier of distributiecentrum te vestigen in één van de landen die deel uitmaakten van deze grote interne Europese markt om zo deze markt te kunnen (blijven) bedienen. Veel nationale, regionale en lokale overheden keken begerig uit naar de komst van dergelijke Europese hoofdkantoren en distributiecentra. Ze zouden een nieuwe impuls geven aan de nationale dan wel regionale economie. In deze periode rond het einde van de jaren tachtig van de vorige eeuw ontstonden dan ook de ranglijstjes van steden die het meest geschikt waren als vestigingsplaats voor dergelijke Europese hoofdkantoren en distributiecentra van niet-Europese bedrijven. De meest bekende hiervan is de European real estate monitor (later European cities monitor) van Healey & Baker (later Cushman & Wakefield Healey & Baker) die vanaf 1990 jaarlijks is verschenen. Voor deze monitor worden jaarlijks managers van meer dan vijfhonderd internationale ondernemingen geïnterviewd over de aantrekkelijkheid van de belangrijkste Europese steden als vestigingsplaats. Naast deze sterk commercieel georiënteerde studies verschenen in deze periode ook meer wetenschappelijke analyses naar de concurrentiekracht van Europese stedelijke regio’s. Een bekend voorbeeld is de studie van Brunet “Les

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007

P. 16


Villes Européennes” uit1989. Hierin werd de “Blue Banana” geschetst: het Europese kerngebied dat van Londen over de Randstad, het Ruhrgebied en München naar Milaan loopt. In 1991 was ook een themanummer van het Geografisch Tijdschrift aan Europese steden gewijd. De aandacht voor de concurrentiekracht van Europese steden is in de afgelopen jaren weliswaar wat geluwd, maar op meer dan incidentele basis vinden nog steeds onderzoeken plaats; partieel, bijvoorbeeld naar de ligging van steden in de trans Europese infrastructuurnetwerken, of integraal. In 2004 hebben Manshanden e.a. onderzoek verricht naar de positie van Randstad Holland in de top-20 van Europese stedelijke regio’s. Dit artikel is gericht op de positie van Amsterdam in het bijzonder. Vanuit twee invalshoeken zal de positie van Amsterdam aan bod komen. In de eerste

plaats zal gekeken worden hoe managers van internationale ondernemingen over Amsterdam als vestigingsplaats denken. Zij besluiten immers om hun bedrijf al dan niet in Amsterdam te vestigen. Zowel de relatieve positie van Amsterdam voor een aantal vestigingsfactoren als het belang dat de managers aan deze factoren hechten zal aan de orde komen. De tweede invalshoek is meer objectief: cijfermatig wordt nagegaan hoe Amsterdam zich verhoudt tot de andere Europese steden.

Amsterdam volgens managers Door de tijd heen staat Amsterdam op een vijfde plaats in de “overall ranking hitlijst” van het onderzoek van Healey & Baker, achter respectievelijk Londen, Parijs, Frankfurt en Brussel. Hoewel op respectabele afstand van Londen, Parijs

Tabel 1: Ontwikkeling relatieve positie van Amsterdam als aantrekkelijke locatie voor internationaal georiënteerde bedrijven (op basis van top 15 uit 2005)

1990

1992

1994

1996

1998

2003

2005

London

0,81

0,93

1,05

0,99

1,03

0,91

0,87

Parijs

0,76

0,73

0,80

0,66

0,67

0,64

0,60

Frankfurt

0,64

0,67

0,64

0,50

0,50

0,39

0,33

Brussels

0,52

0,46

0,47

0,34

0,35

0,29

0,30

Barcelona

0,23

0,22

0,24

0,20

0,21

0,24

0,28

Amsterdam

0,44

0,40

0,35

0,28

0,33

0,28

0,24

Madrid

0,19

0,19

0,21

0,15

0,17

0,22

0,24

Berlijn

0,19

0,20

0,17

0,10

0,13

0,17

0,19

München

0,21

0,19

0,18

0,14

0,15

0,14

0,18 0,18

Zürich

0,30

0,29

0,25

0,17

0,17

0,14

Milaan

0,24

0,23

0,21

0,16

0,15

0,16

0,15

Dublin

--

--

--

0,10

0,17

0,12

0,14

Praag

0,08

0,16

0,16

0,06

0,05

0,09

0,14

Lissabon

0,19

0,24

0,15

0,11

0,11

0,10

0,12

Manchester

0,21

0,28

0,18

0,13

0,11

0,11

0,12

Bron Healey & Baker, Cushman & Wakefield

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007

P. 17


Tabel 2: Positie van Amsterdam naar rangorde voor verschillende vestigingsplaatsfactoren

1990

1992

1994

1996

1998

2003

2005

Toegang tot markten/klanten

5

7

7

6

6

5

6

Telecommunicatie infrastructuur

7

7

7

6

6

6

9

Interne transportinfrastructuur

5

8

8

11

8

7

12

Externe transportinfrastructuur Beschikbaarheid kantoorruimte

7

Prijs-kwaliteitverhouding kantoren

4

4

4

4

4

4

13

11

11

17

13

16

7

8

9

12

7

13

16

12

11

15

15

12

13

17

Beschikbaarheid personeel

6

9

Talenkennis

3

3

3

3

2

2

3

Woonklimaat

8

7

13

9

11

8

17

--

7

8

8

7

8

11

1

3

6

4

3

4

10

Arbeidskosten

Milieukwaliteit Overheidsbeleid


en Frankfurt, voorwaar een eervolle plaats voor steden als Barcelona, Madrid, Berlijn, München en Milaan om maar eens een paar andere belangrijke Europese steden te noemen. De situatie verslechtert echter in de loop der tijd indien gekeken wordt naar de gewogen score. In 2005 wordt Amsterdam voor het eerst ingehaald door Barcelona en staat dat jaar met Madrid op een gedeelde zesde plaats (tabel 1). Is er reden voor zorg? Het leuke van het Healey & Baker onderzoek is dat sinds 1990 slechts weinig in de vragenlijst veranderd is. Op basis van tijdsreeksen kan daarom nagegaan worden hoe Amsterdam zich op basis van een groot aantal vestigingsfactoren gepositioneerd heeft in het internationale krachtenveld. In tabel 2 staat voor de onderscheiden vestigingsplaatsfactoren de positie van Amsterdam in de rangorde van belangrijke Europese steden weergegeven. Amsterdam scoort goed voor de factoren talenkennis, externe bereikbaarheid en het gevoerde overheidsbeleid (belastingklimaat financiële regelingen). Op het gebied van de beschikbaarheid en prijs/kwaliteitverhouding van kantoorruimte lijkt Amsterdam echter terrein te verliezen. Verder blijkt niet zo zeer de beschikbaarheid van geschikt personeel als wel het hoge loonniveau in Amsterdam een probleem. Opvallend is dat in 2005 opeens een relatief sterke terugval

waarneembaar is in de waardering van zowel het overheidsbeleid als het woon- en leefklimaat. Wat zou hier achter zitten? Het is niet uitgesloten dat Nederland na de moorden op Fortuyn en Van Gogh een andere plaats in de mental map van Europese managers heeft gekregen en dat dit weerspiegeld wordt in lagere scores op dit terrein. Overigens komen ook steden als Londen, Parijs, Brussel en Madrid regelmatig op een negatieve manier in het nieuws; maar het is niet onmogelijk dat we hier factoren op het spoor zijn op het terrein van cultuur en sociale veiligheid die uiteindelijk hun invloed hebben op locatiebeslissingen van internationaal georiënteerde bedrijven. Hoe blijvend dit soort incidenten van invloed zijn op de beeldvorming kan nog niet worden vastgesteld. De bevindingen uit tabel 2 krijgen gewicht door de vragen over het belang dat de ondernemers hechten aan de betreffende vestigingsfactoren (zie tabel 3). Duidelijk is dat de managers van internationale ondernemingen door de tijd heen veel belang hechten aan de toegankelijkheid van de markt, de externe bereikbaarheid en de telecommunicatie-infrastructuur. Juist op deze punten scoort Amsterdam relatief goed. Dit verklaart de vijfde plaats in de overall ranking. Duidelijk is ook dat Amsterdam in 2005 een lagere beoordeling heeft ontvangen op een aantal vestigings-

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007

P. 18


Tabel 3: Belang van locatiefactoren voor ondernemers

1990

1992

1994

1996

1998

2003

Toegang tot markten/klanten

60

62

71

63

66

58

2005 60

Telecommunicatie infrastructuur

59

43

48

46

54

49

50

Interne transportinfrastructuur

22

57

22

25

22

21

24

Externe transportinfrastructuur

49

51

52

62

56

52

Beschikbaarheid kantoorruimte

27

22

19

22

25

26

30

Prijs-kwaliteitverhouding kantoren

22

23

22

26

26

31

31

Arbeidskosten

35

39

40

43

50

35

35


57

57

Talenkennis

17

17

16

18

22

24

24

Woonklimaat

14

10

10

10

13

15

16

Milieukwaliteit

--

11

7

11

12

14

13

Overheidsbeleid

30

34

31

36

36

33

32


factoren die weliswaar minder belangrijk worden gevonden maar toch het verlies van een positie kunnen verklaren. De enige factor van gewicht waar Amsterdam echt matig op scoort is de arbeidsmarkt. Gelukkig voor Amsterdam hechten managers minder belang aan de arbeidskosten dan aan de beschikbaarheid van arbeid. Het is juist het hoge loonniveau dat Amsterdam opbreekt. Voor een goede analyse van de Amsterdamse positie is het ook belangrijk om na te gaan wat de naaste concurrenten op de ranglijsten zijn en hoe die het doen. Is het verzwakken van de positie bijvoorbeeld simpelweg het gevolg van de opkomst van Zuid-Europese steden en daalt Amsterdam terwijl de rest stijgt? Allereerst blijkt dat afgezien van Londen, ook andere steden zoals Parijs, Frankfurt en Brussel systematisch dalen (zie tabel 1). De relatieve concurrentiepositie ten opzichte van deze steden is dus niet sterk veranderd. Daar staat tegenover dat Madrid en Barcelona een stijgende trend vertonen. Dit zijn echter steden die gezien hun locatie minder als directe concurrent van Amsterdam kunnen worden gezien. Toch blijft over dat meer nabijgelegen concurrenten zoals Berlijn en München nu een meer vergelijkbare impactscore behalen en het in relatieve zin dan ook beter hebben gedaan dan Amsterdam. Er is in de periode

1990-2005 echter ook een aantal naaste concurrenten van Amsterdam uit de top-15 weggevallen. In 1990 en 1992 behoorden Hamburg en Glasgow er nog toe, daarna niet meer. In 1996 had Düsseldorf voor het laatst een plek bij de beste vijftien. Genève raakte haar plek in deze groep in 2005 kwijt toen Praag de top juist binnendrong. In de periode daarvoor waren ook al andere nieuwkomers in de top gekomen. Tussen 1990 en 1994 kwamen Lissabon, Madrid en München er voor het eerst in terecht. Door het gunstige fiscale klimaat, verscheen in 1996 ook Dublin in de kopgroep van vijftien. Met betrekking tot de concurrentiepositie van Amsterdam zijn vooral het afzakken van nabijgelegen steden als Hamburg en Düsseldorf in de beginperiode en de opkomst van München en recent ook Praag relevant.

Amsterdams positie in de statistiek Manshanden e.a. (2004) hebben onderzoek verricht naar de top-20 van Europese verstedelijkte regio’s in de periode 19952003. Amsterdam maakt hierin onderdeel uit van de Randstad Holland. Zoals bij alle vergelijkende studies werden de auteurs geconfronteerd met verschillende ruimtelijke schaalniveau’s. Voor alle 20 onderzochte gebieden konden zij vergelijkbare regionale data verzamelen; voor een groot aantal regio’s slaagden zij

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007

P. 19


Tabel 4: De ranking van Amsterdam in twee studies op basis van vergelijkbare indicatoren Healey & Baker, Cushman & Wakefield (2005)

Manshanden et al. (2004)

Indicator

Rang

Indicator

Rang

Toegang tot markten

6

Bevolking binnen 5 uur reizen via weg (2001)

4

Bevolking binnen 5 uur reizen via spoor (2001)

4

Bevolking binnen 5 uur reizen via lucht (2001)

4

Telecommunicatie infra.

9

Internetverkeer (2004)

2

Interne transportinfra.

12

Dichtheid snelwegennet in m/km2 (2003)

3

Dichtheid spoorwegennet in m/km2 (2003)

10

Externe transportinfra.

Passagiersverkeer luchthavens (2003)

4

Groei passagiersverkeer 1995-2000

4

Groei passagiersverkeer 2000-2003

6

Beschikbaarheid kantoren

16

Gemiddelde huurprijzen 2004

8

Prijs-kwaliteit kantoren

16

Gemiddelde leegstand 2004

4

Ontwikkeling huurprijzen 1998-2004

7

Arbeidskosten

17

Ontwikkeling arbeidsvolume 1995-2003

4


9

Aandeel hoog opgeleiden 2003

5

Talenkennis

3

Arbeidsproductiviteit 2003

7

Ontwikkeling arbeidsproductiviteit 1995-2003

10

Woonklimaat

17

--

Milieukwaliteit

11

--

Overheidsbeleid

10

--

4

Bron: bewerking Healey & Baker, Cushman & Wakefield (2005) en Manshanden e.a. (2004)

erin deze data uit te splitsen naar stad en omgeving. In dit artikel wordt gebruik gemaakt van gegevens op het niveau van de regio. De reden hiervoor is dat steden meegenomen kunnen worden die in de kwalitatieve analyse sterk opkwamen, zoals Barcelona en Madrid waarvoor op het stedelijk niveau veelal de data ontbreken. Dit heeft wel tot gevolg dat de cijfers voor de Randstad veelal ongunstiger zijn dan voor Amsterdam zelf. In vergelijking met de kwalitatieve analyse zijn in de studie van Manshanden e.a. (2004) Zürich en Praag niet in beschouwing genomen. Wij hebben het Ruhrgebied en Hamburg uit de studie van Manshanden e.a. (2004) als nabijgelegen concurrenten opgenomen. Rome, Stockholm, Kopenhagen, Wenen en Lyon zijn niet meegenomen aangezien het geen directe concurrenten van Amsterdam zijn. In de studie van Manshanden e.a. (2004) is gezocht naar data die over nagenoeg dezelfde indicatoren informatie verschaffen als in de kwalitatieve analyse van

Healey & Baker, Cushman & Wakefield (2005). Vervolgens zijn alle resultaten van de studie van Manshanden e.a. omgezet naar rangordes om de data vergelijkbaar te maken met de studie van Healey & Baker, Cushman & Wakefield. Dit levert een schat aan informatie op die hier niet volledig kan worden weergegeven. Tabel 4 geeft alleen een overzicht van gerelateerde indicatoren en de ranking van Amsterdam voor de betreffende indicatoren. Omdat Manshanden e.a. gebruik maken van data op regionaal niveau en met name woonklimaat en milieukwaliteit zeer lokaal kunnen verschillen, hebben zij voor deze aspecten – en overheidsbeleid - geen indicatoren opgenomen.

Mental map In hoeverre is de perceptie van de managers van internationale ondernemingen in Europa met betrekking tot de concurrentiekracht van Amsterdam in overeenstemming met de “harde feiten”? Voor de door managers belangrijk geachte

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007

locatiefactoren als “toegang tot markten/ klanten”en “externe infrastructuur” (zie tabel 3) geldt dat zij daar een goed beeld van hebben. Er is niet expliciet gekeken naar de goederenstromen via de zeehavens. Gezien de ligging van Rotterdam in de Randstad zou echter ook op dit punt een hoge ranking behaald zijn. Voor andere belangrijk geachte factoren zoals “telecommunicatie infrastructuur” en “beschikbaarheid personeel” konden in de studie van Manshanden e.a. minder goed vergelijkbare indicatoren gevonden worden. Het internetverkeer geeft natuurlijk maar een beperkt beeld van de geschiktheid van de telecommunicatieinfrastructuur. De beschikbaarheid van personeel zou mogelijk terug te vinden zijn in de ontwikkeling van het arbeidsvolume en het aandeel hoogopgeleiden. De Randstad en dus ook Amsterdam scoren beter op deze punten dan de managers aangaven. Van gemiddeld belang worden de “arbeidskosten” en de kantorenmarktindicatoren geacht. De managers geven aan dat Amsterdam relatief laag scoort voor deze indicatoren. Hier kan een aantal opmerkingen bij geplaatst worden. De arbeidskosten in Nederland zijn hoog maar de arbeidsproductiviteit in de Randstad ligt beduidend hoger dan in de Zuid-Europese steden. Zij is echter weer aan de magere kant in vergelijking tot andere NoordwestEuropese steden zoals Parijs, München, Frankfurt, Dublin, Hamburg en Londen. Dit kan de lage score van Amsterdam voor “arbeidskosten” verklaren.


scoort Amsterdam echter gemiddeld. De huurprijzen liggen beduidend lager dan in Londen, Parijs en Frankfurt, maar weer net wat hoger dan in nabijgelegen concurrerende steden als Brussel, Berlijn en Düsseldorf. Wat betreft leegstand, gemeten als percentage van het totaal verhuurbare oppervlak, heeft Amsterdam nog relatief veel meters in de aanbieding. Met de ontwikkeling van de Zuidas neemt de hoeveelheid kantooroppervlak nog verder toe. Om deze meters gevuld te krijgen zal de Zuidas onderscheidend moeten zijn wat betreft kwaliteit. Bovendien zal de ruime beschikbaarheid van hoogwaardige kantoorlocaties op de Zuidas goed bij de managers van internationale ondernemingen in beeld moeten worden gebracht. Frank Bruinsma ([email protected]) en Piet Rietveld ([email protected]) zijn als respectievelijk universitair hoofddocent en hoogleraar verkeer- en vervoerseconomie verbonden aan de Afdeling Ruimtelijke Economie van de Vrije Universiteit.

Literatuur WBrunet, R. (1989) Les Villes Européennes, rapport pour la

DATAR , RECLUS, Montpellier Cushman &Wakefield Healey & Baker (2003-2005) European

cities monitor, Cushman &Wakefield Healey & Baker, London Geografisch Tijdschrift (1991) Themanummer Europese

Steden, Geografisch Tijdschrift, nr. 5. Healey & Baker (1990-1994) European real estate monitor, Healey & Baker, London Healey & Baker (1996-1998) European cities monitor, Healey & Baker, London

Ten slotte de kantorenmarktindicatoren. De managers geven Amsterdam ook hier een relatief lage ranking. Qua huurprijzen en de ontwikkeling daarin

Manshanden, W.J.J., A.C. Muskens, P.J.M. de Bruijn, O. Koops en J. Vlek (2004) De top-20 van Europese stedelijke

regio’s 1995-2003: Randstad Holland in internationaal perspectief, Rapport 2004-46, TNO Inro, Delft

P. 20

>

> >

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007


Hoogwaardige kantoorlocaties op de Zuidas moeten internationaal bekendheid krijgen

Nabijheid tot Schiphol volstaat niet om internationale hoofdkantoren te trekken

P. 21

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007


P. 22


Manuel Aalbers

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007


P. 23

Banken en andere hypotheekverstrekkers lopen het liefst zo weinig mogelijk risico als ze een hypotheeklening verstrekken. Op verschillende manieren proberen ze hun risico te beperken. Ook de wijk of de postcode kan daarbij een rol spelen. Een hypotheekaanvraag uit de ‘verkeerde’ wijk kan anders worden beoordeeld. Dit leidt in het meest extreme geval tot ‘redlining’.

Een hypotheekverstrekker (of hypotheeknemer) wil graag zekerheid dat een verstrekte lening wordt afbetaald door de hypotheekaanvrager (of hypotheekgever). Daarom kijkt een hypotheekverstrekker allereerst naar de verhouding tussen de hoogte van de lening en de hoogte en stabiliteit van het inkomen. Ten tweede kijkt een hypotheekverstrekker naar de verhouding tussen hoogte van de lening en de waarde van het onderpand; dat is de waarde van de woning waarop de lening wordt aangevraagd. Verder zal een hypotheekverstrekker ook kijken naar het recente betalingsgedrag: slechte betalers maken minder kans op een lening. Een hypotheekverstrekker wil ook weten wat voor vlees hij in de kuip heeft en zal hypotheekaanvragers daarom in groepen indelen, bijvoorbeeld naar arbeidsfunctie of sociaal-demografische klasse. Ook komt het voor dat hypotheekverstrekkers de buurt of de postcode betrekken in de beoordeling van een hypotheekaanvraag. Een wijk waarvan een hypotheekverstrekker verwacht dat de woningprijzen zullen zakken of waarin relatief veel huishoudens hun lening niet (op tijd) afbetalen, scoort dan minpunten in de hypotheekbeoordelingsprocedure. Als een hypotheekaanvraag die aan alle acceptatiecriteria voldoet toch wordt afgewezen vanwege de buurt of postcode wordt van

redlining gesproken. De term redlining heeft zijn oorsprong in de Verenigde Staten van de jaren dertig van de twintigste eeuw: op stadskaarten waren de wijken waar geen hypotheken werden verstrekt rood gekleurd. In Nederland is weinig bekend over redlining. We weten slechts dat redlining eind jaren negentig van de vorige eeuw verschillende Rotterdamse buurten trof (Aalbers, 2003; 2006a). In dit artikel wordt gekeken in hoeverre de buurt of de postcode tegenwoordig een rol speelt in de hypotheekaanvraag. Dit artikel is gebaseerd op een in 2005 en 2006 uitgevoerd onderzoek naar zowel plaats- als etnisch-bepaalde hypotheekuitsluiting in de steden Arnhem, Den Haag en Rotterdam (Aalbers, 2006a; 2006b), maar in dit artikel zal vanwege de omvang alleen worden gekeken naar plaatsbepaalde hypotheekuitsluiting in Den Haag en Rotterdam. Voor dit onderzoek zijn ruim dertig lokale woningmarkt- en hypotheekmarktspecialisten geïnterviewd, vooral hypotheekbemiddelaars en makelaars.

Credit scoring en NHG Voordat er wordt ingegaan op de resultaten van het onderzoek, is het belangrijk kort stil te staan bij twee belangrijke begrippen: credit scoring en de Nationale Hypotheek Garantie (NHG). Credit scoring is een methode om de risico’s in te schatten die

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007

gepaard gaan met het verlenen van een hypotheeklening. Het is de laatste tien jaar in de hypotheekmarkt steeds gebruikelijker geworden dat hypotheekverstrekkers de verschillende beoordelingsfactoren in één systeem ‘wegen’ waarbij elke hypotheekaanvraag een score meekrijgt. Een score van minimaal 140 staat dan bijvoorbeeld voor “hypotheekaanvraag honoreren”, een score van minder dan 120 voor “hypotheekaanvraag afwijzen” en een score tussen 120 en 140 voor “individuele beoordeling”. De scores die tussen “honoreren” en “afwijzen” vallen, worden in de hypotheekwereld vaak “het grijze gebied” genoemd. Een hypotheekverstrekker beperkt het risico dat hij loopt niet alleen door te kijken naar inkomen, onderpand, betalingsgedrag en postcode, maar ook door een deel van het afbetalingsrisico over te hevelen naar de Nationale Hypotheek Garantie. Het doel van de NHG is het bevorderen van eigenwoningbezit en kwaliteitsverbetering van woningen. De koper en de hypotheekverstrekker kunnen de NHG aanvragen bij de Stichting Waarborgfonds Eigen Woningen (WEW). Dit kan tot een aankoopbedrag van 250.000 euro (in 2006). Als een aanvraag aan de voorwaarden voldoet, staat het WEW borg voor de lener. Als de lener haar/zijn hypotheek niet aflost, kan een hypotheekverstrekker bij het WEW aankloppen. Hoewel de NHG en de WEW door de overheid in het leven zijn geroepen, is het WEW een private instelling.

Catch-22 De meeste hypotheekverstrekkers willen in bepaalde wijken in Den Haag en Rotterdam alleen een hypotheek verstrekken als deze met NHG kan worden gefinancierd. Dit betekent dat aanvragen van mensen die niet in aanmerking komen voor de NHG, maar die wel voldoen aan de acceptatiecriteria van de hypotheekverstrekker, worden afgewezen. Bovendien hebben hypotheekaanvragen die in het ‘grijze gebied’ van de credit score vallen, een aanmerkelijk kleinere kans om gehonoreerd te worden als deze uit buurten


komen die slechter staan aangeschreven. Volgens de normen van de bank en van de NHG (WEW, 2006) mogen deze klanten afgewezen worden, maar het is opvallend dat de mate van flexibiliteit in het ‘grijze gebied’ sterk verschilt tussen de ‘goede’ en de ‘mindere’ wijken. Doordat sommige hypotheekverstrekkers in bepaalde wijken alleen met NHG een lening willen verstrekken, betekent dit dat woningen die duurder zijn dan 250.000 euro en daarmee niet aan de NHG-normen voldoen, niet gefinancierd kunnen worden. Hiermee creëren deze hypotheekverstrekkers een catch-22 situatie: ze stellen NHG verplicht voor hypotheekaanvragen waarop niet eens NHG aangevraagd kan worden! Omdat de meeste woningen in deze wijken een relatief lage transactieprijs kennen, zijn er maar weinig woningen waarop geen NHG kan worden aangevraagd. In de Haagse Schilderswijk komt het echter af en toe voor.

Postcodebeleid of prijsbeleid? De plaatsbepaalde uitsluiting gaat in sommige gevallen echter nog een stap verder: in beide steden zijn er wijken waar sommige hypotheekverstrekkers zelfs op aanvragen met NHG geen hypotheek willen verstrekken. De hypotheekverstrekkers Fortis ASR en de SNS bank worden het meest genoemd door de respondenten. Het is moeilijk te zeggen of het bij deze banken om een prijsbeleid of om een postcodebeleid gaat. Doordat bepaalde prijsklassen sterk zijn geconcentreerd in bepaalde wijken, is er empirisch een sterke overlap. Het lijkt erop dat SNS een prijsbeleid en Fortis zowel een prijsbeleid als een postcodebeleid hanteert. SNS verstrekt geen hypotheken voor woningen onder een bepaalde executiewaarde. Fortis wil onder een bepaalde executiewaarde slechts 90, of bij uitzondering 100, procent van de executiewaarde financieren, terwijl 125 procent het ‘standaard’ maximum is. Dit betekent dat kopers een flinke aanbetaling moeten doen omdat de verkoopprijs inclusief ‘kostenkoper’ gemiddeld rond de 125 procent van de executiewaarde ligt. Het probleem

P. 24

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007


P. 25

Onder een bepaalde executiewaarde wordt geen hypotheek verstrekt

is echter dat mensen die in de laagste prijsklassen een woning kopen zelden veel eigen vermogen hebben. Ook de Bank of Scotland hanteert een minimale executiewaarde waaronder zij geen hypotheekleningen verstrekt. Deze Britse bank hanteert in de provincies Noord- en Zuid-Holland een hogere minimale executiewaarde dan elders in het land. Het hanteren van een drempelwaarde waaronder een hypotheekverstrekker geen hypotheken wil verstrekken, kan voor verstrekkers niet alleen als alternatief dienen voor wijken waar een verstrekker liever geen hypotheken verstrekt, maar kan ook een direct gevolg zijn van het (vermeend) hoge risico dat gepaard gaat met de lagere prijsklassen, bijvoorbeeld als meer hypotheekleningen onder de drempelwaarde dan boven de drempelwaarde niet op tijd worden afbetaald. Een andere optie is dat de goedkopere segmenten door sommige hypotheekverstrekkers als niet interessant worden gezien omdat de overhead op kleine

hypotheekleningen relatief hoog is. Dit komt omdat een verstrekker vaste kosten heeft die gepaard gaan met het verstrekken en volgen van een hypotheeklening, terwijl de opbrengsten die daar tegenover staan voornamelijk variabel zijn.

Zelfs niet met NHG Fortis, maar ook de ABN-AMRO, ING, Fortis-dochter Direktbank, SNS-dochter BLG Hypotheken en wellicht ook andere verstrekkers zoals de Postbank, Rabobank en SNS verstrekken soms geen hypotheken op aanvragen die zowel aan de eigen, formele acceptatiecriteria als aan de NHG-normen voldoen. Slechts een enkele keer vermeldt de hypotheekverstrekker op papier dat de wijk of de postcode oorzaak is. Als dit het geval is, staat er vaak dat de aanvraag niet gehonoreerd kan worden omdat de woning in een “niet-courante wijk” staat. Courantheid betekent verkoopbaarheid. De verkoopbaarheid van een woning wordt bepaald door het taxatierapport en in het bijzonder de in

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007

dit rapport vermelde executiewaarde. De executiewaarde ligt in ‘mindere’ wijken net als de verkoopprijs, gemiddeld lager dan in ‘betere’ wijken. De courantheid van de wijk is dus al verdisconteerd in de executiewaarde van een woning. Het is daarom opmerkelijk dat wordt gesteld dat een woning in een “niet-courante wijk” ligt als het taxatierapport in orde is. In veel gevallen geven de hypotheekverstrekkers echter niet zwart-op-wit aan dat het om een “niet-courante wijk” gaat, maar zetten ze in de brief iets over problemen met het onderpand of de aanvrager (terwijl deze aan de normen voldoen) en wordt er desgevraagd telefonisch verklaard dat het om de wijk gaat. Het probleem wordt aanmerkelijk groter als het gedrag van de ene bank wordt gekopieerd door de andere. Het is opvallend dat zelfs hypotheken die met NHG kunnen worden gefinancierd soms niet worden afgesloten. De NHG is in het leven geroepen om het risico dat hypotheekverstrekkers lopen bij relatief ‘kleine hypotheeksommen’ weg te nemen. Het WEW neemt immers het afbetalingsrisico over van de verstrekkers doordat het WEW eventueel niet-afbetaalde hypotheekleningen die met NHG zijn verstrekt aan de verstrekkers vergoed. Er zijn tenminste twee redenen te bedenken waarom hypotheekverstrekkers bepaalde hypotheekaanvragen met NHG toch afwijzen. Ten eerste kan er, net als bij drempelwaarden, sprake zijn van variabele opbrengsten die niet tegen de vaste kosten opwegen. Hierdoor worden zelfs hypotheken met NHG als onaantrekkelijk beschouwd. Ten tweede kan er, zowel met behulp van drempelwaarden als met behulp van postcodebeleid, getracht worden hypotheekaanvragen met een (vermeend) potentieel hoog afbetalingsrisico uit te sluiten. Hiermee worden eventuele kosten die met niet-afbetaling en gedwongen verkoop gepaard gaan voorkomen. Er is dan sprake van een transactiekostenprobleem. Het WEW staat weliswaar garant voor de afbetaling van de lening, maar niet voor de personele kosten die gepaard gaan


met de extra tijdsinvestering die een nietafbetaalde lening en het regelen van een gedwongen verkoop met zich meebrengen. Belangrijk is dat de hypotheekverstrekkers volgens de respondenten geen aanvragen ‘standaard’ afwijzen in bepaalde wijken: als twee hypotheekaanvragen in dezelfde wijk beide voldoen aan zowel de NHGnormen als de acceptatiecriteria van de verstrekker, kan het zijn dat de eerste aanvraag wél wordt gehonoreerd, maar de tweede niet! De verstrekkers willen volgens de respondenten echter niet aangeven op welke aanvragen ze een afwijzing kunnen verwachten en op welke aanvragen een acceptatie. Dit kan zeer frustrerend werken voor hypotheekbemiddelaars, makelaars en ook voor particulieren die zelf hun hypotheek willen regelen, omdat er in de ontbindende voorwaarden van een voorlopig koopcontract vaak staat dat de financiering in een aantal weken geregeld moet zijn. Doordat mensen met afwijzingen te maken krijgen kan het voorkomen dat ze door de tijdsdruk de financiering niet meer rond krijgen. Hypotheekbemiddelaars geven aan dat ze een aanvraag die aan de NHG-normen voldoet uiteindelijk bijna altijd wel bij een andere hypotheekverstrekker kunnen onderbrengen mits daar tijd voor is of het tijdelijke koopcontract verlengd kan worden. Dit is voor particulieren minder eenvoudig omdat zij weinig ervaring hebben met de acceptatiepraktijken van de verschillende hypotheekverstrekkers en ontmoedigd kunnen worden een aanvraag in te dienen bij een andere hypotheekverstrekker omdat ze denken toch niet aan de acceptatiecriteria te voldoen. Bovendien constateren veel respondenten dat het bij hypotheekaanvragen uit bepaalde wijken langer duurt voordat de hypotheekverstrekker laat weten wel of niet tot financiering te willen overgaan. Sommige respondenten spreken van het ‘onder op de stapel leggen’ van hypotheekaanvragen uit bepaalde buurten.

P. 26

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007


Gekleurde wijken Welke wijken zien de hypotheekverstrekkers nu eigenlijk als de ‘mindere’ wijken? In Den Haag gaat het om de wijken Schilderswijk, Transvaal en Laakkwartier. Verder wordt soms ook het deel van de Stationsbuurt nabij de Schilderswijk en station Hollands Spoor genoemd. Ten opzichte van eerdere berichten over redlining in Den Haag (Mulder & Yagmur, 2003) valt op dat tegenwoordig ook de wijken Rustenburg-Oostbroek en Zuiderpark geregeld worden genoemd (figuur 1). In Rotterdam gaat het om grote delen van Rotterdam-West en Rotterdam-Zuid en in mindere mate Rotterdam-Noord (figuur 2). De wijken die vaak worden genoemd, zijn grotendeels dezelfde als enkele jaren geleden (Aalbers, 2003): Spangen, Tussendijken, Bospolder, Delfshaven, Nieuwe Westen en Middelland in West en Feijenoord, Afrikaanderwijk, Bloemhof, Hillesluis en Tarwewijk in Zuid. De wijken Strevelswijk, Oud Charlois, Carnisse, Pendrecht en Beverwaard in Zuid en Schiemond, Oude Westen en Oud Mathenesse Noord worden ook geregeld genoemd. De in Rotterdam-Zuid gelegen naoorlogse wijken Pendrecht en Beverwaard zijn nieuwkomers in deze lijst. In beide steden gaat het om ‘gekleurde’ wijken: de wijken met de hoogste percentages etnische minderheden (vergelijk figuur 1 en 2 met figuur 3 en 4). Hiermee is niet gezegd dat het aandeel etnische minderheden de reden is voor een hypotheekverstrekker om geen of minder snel hypotheken te verstrekken. Het is echter wel zo dat etnische minderheden zwaarder worden getroffen door het verscherpte acceptatiebeleid omdat zij verhoudingsgewijs vaker in deze wijken wonen. Toch is er slechts in een aantal uitzonderingsgevallen sprake van afwijzing van hypotheekaanvragen met NHG. Zoals de meeste respondenten aangeven, kan een aanvraag die aan de NHG-normen voldoet bijna altijd wel ergens worden ondergebracht.

P. 27

De impact van hypotheekuitsluiting blijft beperkt, maar is wel voelbaar voor hen die er het slachtoffer van zijn. Het frustreert de verkoop van woningen, waarmee niet alleen de koper, maar ook de verkoper wordt getroffen. Bovendien is indirect onderscheid niet alleen de neerslag van stereotypen en vooroordelen over bepaalde wijken en bepaalde groepen in de samenleving, maar heeft het ook een weerslag doordat zowel de emancipatie van minderheidsgroeperingen als het stedelijke vernieuwings- en ‘mengingsbeleid’ wordt gefrustreerd. Tot slot belemmert onderscheid op de hypotheekmarkt het overheidsbeleid dat eigenwoningbezit – en eigenwoningbezit onder lage inkomensgroepen in het bijzonder – wil bevorderen. De privatisering van de woningmarkt staat hoog op de politieke agenda en leidt tot de verzelfstandiging van woningcorporaties en een toename van het aantal koopwoningen. Hierdoor worden meer mensen afhankelijk van het acceptatiebeleid van hypotheekverstrekkers en neemt het belang van uitsluiting op de hypotheekmarkt toe. Manuel Aalbers ([email protected]) is 20 december 2006 aan de Universiteit van Amsterdam gepromoveerd en is als postdoc verbonden aan de Department of Urban Planning van Columbia University in New York. Hij is tevens redacteur van Rooilijn.

Literatuur Aalbers, M. (2003) Redlining in Nederland. Oorzaken en

gevolgen van uitsluiting op de hypotheekmarkt , Aksant/ Spinhuis, Amsterdam Aalbers, M.B. (2006a) Who’s afraid of red, yellow and green?:

Geographies of redlining and exclusion in the Netherlands and Italy, proefschrift Universiteit van Amsterdam, Amsterdam Aalbers, M.B. (2006b) Direct en indirect onderscheid op

de hypotheekmarkt in Arnhem, Den Haag en Rotterdam. Onderzoek in opdracht van de Commissie Gelijke Behandeling naar discriminatie bij risicoselectie door hypotheeknemers, Amsterdam Institute for Metropolitan and International Development Studies (AMIDSt), Universiteit van Amsterdam, Amsterdam Mulder, A. & M. Yagmur (2003) ‘Redlining’ in Den Haag’, Haagsche Courant, 17 juli WEW (2006) Nationale Hypotheek Garantie voorwaarden

& normen 2006, Stichting Waarborgfonds Eigen Woningen, Zoetermeer

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007


Figuur 1 en 2: Den Haag Bron: Aalbers, 2006

Meer dan 55% etnische minderheden 30 tot 55% etnische minderheden Minder dan 30% etnische minderheden

1

Transvaal

2

Schilderswijk

3

Molenwijk

4

Laakkwartier

5

Spoorwijk

6

Stationsbuurt

7

Rustenburg-Oostbroek

8

Zuiderpark

9

Bouwlust

10

Bohemen

Wijk waar het volgens (bijna) alle respondenten moeilijker is om een hypotheeklening te krijgen

11

Vogelwijk

Wijk waar het volgens een aantal respondenten moeilijker is om een hypotheeklening te krijgen

13

Belgisch Park

Stadscentrum

P. 28

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007


Figuur 3 en 4: Rotterdam Bron: Aalbers, 2006

Meer dan 60% etnische minderheden 40 tot 60% etnische minderheden Minder dan 40% etnische minderheden

1

Spangen

2

Nieuwe Westen

3

Nieuwe Westen

4

Middelland

5

Tussendijken

6

Bospolder

7

Delfshaven

8

Tarwewijk/Millinxbuurt

9

Bloemhof

10

Hillesluis

11

Afrikaanderwijk

12

Feijenoord

13

Oud Mathenesse

14

Oude Westen

15

Schiemond

16

Oud Charlois

17

Carnisse

18

Pendrecht

19

Strevelswijk

20

Beverwaard

21

Liskwartier

22

Agniesebuurt

23

Oude Noorden

24

Oud Crooswijk

25

Nieuw Crooswijk

Wijk waar het volgens (bijna) alle respondenten moeilijker is om een hypotheeklening te krijgen

26

Kralingen-West

Wijk waar het volgens een aantal respondenten moeilijker is om een hypotheeklening te krijgen

27

Kralingen-Oost

Stadscentrum

P. 29

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007


P. 30

Wouter van Gent


Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007


P. 31

Op dit moment wordt ook in Zweedse steden veel aandacht besteed aan naoorlogse woonwijken. Deze aandacht is deels het gevolg van de fysieke staat van de buurt, maar vooral een gevolg van sociaaleconomische verschijnselen in dit type buurten. Net als in Nederland worden deze verschijnselen met gebiedsgericht beleid te lijf gegaan. In Zweden speelt echter ook de afbraak van de verzorgingsstaat een belangrijke rol. Kunnen we in Nederland leren van deze Zweedse aanpak?

Sinds de jaren dertig van de vorige eeuw is in Zweden, onder invloed van de sociaal democratie en het corporatisme, een sterke sociale verzorgingsstaat ontstaan, die uiteindelijk zou uitgroeien tot één van de meest omvangrijke in Europa. In de jaren zestig en zeventig kwam het Zweedse model volledig tot wasdom tijdens een periode van mondiale economische groei. Gedurende deze jaren was Zweden een staat die zowel veel welvaart, als een grote mate van sociale gelijkheid kende. In het begin van de jaren negentig kwam het model in moeilijkheden. Het bleek niet langer betaalbaar bleek en saneringen van overheidsuitgaven waren nodig. Deze saneringen, geïnitieerd door een neoliberale regeringscoalitie, hadden grote gevolgen voor de huisvestingssector. Deze sector werd tot dan toe sterk gedomineerd door de staat, die zich de taak had gesteld om voor alle burgers gelijke kansen te creëren op de woningmarkt. Dit betekende dat de staat garant stond voor de bouw en verhuur van goedkope woningen voor alle burgers.

Daarom sprak men ook niet van sociale, maar van publieke woningbouw. Deze redenering, waarbij alle burgers gelijke kansen krijgen, past binnen de universele principes van de Zweedse verzorgingsstaat. In de praktijk kwamen deze solidaire principes tot uitdrukking in een wettelijke voorkeurspositie voor de gemeentelijk woningcorporaties, die konden rekenen op aanzienlijke overheidssteun voor bouw en exploitatie. De huisvestingssector is ingrijpend veranderd door de maatregelen die sinds de crisis van de jaren negentig zijn ingevoerd. Door de privatisering van vele gemeentelijke woningcorporaties, deregulering van de huurmarkt, het snijden in subsidies, en de verkoop van publieke huurwoningen in vele gemeenten (waaronder Stockholm), wordt het universele huisvestingsbeleid samen met de sociaaldemocratische verzorgingsstaat langzaam afgebroken. In dit proces wordt publieke woningbouw langzaam sociale woningbouw. Deze

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007

verschuiving betekent dat het recht op huisvesting niet langer een recht is dat op alle burgers betrekking heeft, maar een recht dat slechts impliceert dat de staat alleen voor de sociaal zwakkeren moet zorgen. Bijvoorbeeld door woningen in de huurmarkt beschikbaar te stellen, afgeschermd van de vrije markt. De nadruk binnen het nationale huisvestingssysteem verschuift dan van solidariteit naar liefdadigheid. Deze verschuiving komt in Stockholm tot uiting in de gedwongen verkoop van gewilde woningen in en rond het centrum, waardoor ´publiek bezit´ zich beperkt tot de ongewilde woningen in naoorlogse woonwijken aan de rand van de stad. De opkomst van gebiedsgericht beleid Aan het einde van de jaren negentig, tijdens een periode van economische groei die gevoed werd door de groei in de ICT en dienstensector, is een nieuwe trend op gang gekomen. Voor het eerst werd het belang van de stad voor de Zweedse economie duidelijk, maar tegelijkertijd bleek ook dat er grote sociale problemen spelen in de steden. Deze problemen zijn voornamelijk gerelateerd aan armoede, het achterblijven van de integratie en de hoge mate van segregatie van niet-westerse immigranten. In reactie hierop wordt in 1998 voor het eerst een nationaal selectief en geïntegreerd gebiedsgericht beleid ontwikkeld, een grotestedenbeleid. Dit beleid was gericht op economische groei en op het bestrijden van sociaal, economische, en culturele discriminatie en segregatie. Hoewel het grotestedenbeleid inmiddels niet meer van kracht is, vormde zij wel het het startschot voor de ontwikkeling van gebiedsgericht beleid op gemeentelijk niveau. Dit beleid uit zich meestal in de vorm van program-


ma’s die een aantal jaar subsidies beschikbaar stellen voor initiatieven, beleid en projecten in een aantal hulpbehoevende stedelijke gebieden. Deze programma’s zijn verbonden met thema’s als integratie, armoedebestrijding en economische groei. Het gebruik van gebiedsbeleid om armoede te bestrijden en integratie te bevorderen vormt een breuk met het verleden. De nadruk verschuift van universeel beleid gericht op sectorale ingrepen naar selectievere instrumenten. De oorzaak van de breuk is grotendeels te vinden in de relatief nieuwe immigrantenproblematiek in de steden en in hoge kosten van ‘traditionele’ sectorale ingrepen (Andersson, 2006a).

Stockholm: Husby en Tensta Husby en Tensta zijn twee wijken aan de noordelijke rand van Stockholm waar zich sterke sociaaleconomische problemen aftekenen. Zij zijn daarom geselecteerd voor gebiedsgericht stedelijk beleid. De modernistische wijken zijn gebouwd ten tijde van grootschalige nationale bouwprogramma’s in de jaren zestig en zeventig en zijn typerend voor de naoorlogse probleemwijken in Zweedse steden. De wijken delen een aantal karakteristieken; zij zijn gebouwd aan de rand van de stad als zelfstandige satellieten met een klein winkelcentrum, te midden van een groen veld en door de metro goed verbonden met het centrum. De woningen zijn grotendeels twee- of driekamerwoningen in flatgebouwen die op een rechtlijnige wijze geplaatst zijn ten opzichte van elkaar. Deze wijken kennen een overvloed aan huurwoningen, die grotendeels in bezit zijn van de gemeentelijke woningbouwcorporaties. Al enige jaren vormen de woningen in de wijken de onderkant van de woningmarkt. Zij worden vooral bewoond door eerste en tweede generatie niet-Westerse

P. 32

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007


immigranten (meer dan 80 procent) die, wanneer mogelijk, snel uit de buurt verhuizen. De voornaamste geconstateerde problemen zijn dan ook een hoge mate van ruimtelijke segregatie en een lage mate van integratie. Naast de integratieproblematiek, worden armoede en werkloosheid eveneens gezien als problemen in de wijken. De redenen voor werkloosheid onder immigranten worden gezocht in de taalachterstand en het gebrek aan scholing en werkervaring. Problemen zoals criminaliteit, huiselijk geweld, bendevorming onder jongeren en vandalisme worden als voortvloeisel gezien van de integratieachterstand, de ruimtelijke segregatie en werkloosheid.

Stadsdelförnyelsen Het meest recente beleidsinitiatief in Stockholm is het stadsdelförnyelsen (stadsdeelvernieuwing) programma dat loopt van 2003 tot eind 2006. Dit programma wordt gefinancierd door de gemeente en de gemeentelijke woningbouwcorporaties en bouwt direct voort op het eerder gevoerde gebiedsgericht beleid. Ook nu richt men zich op integratie en deels armoede- en werkloosheidsbestrijding. In Husby en Tensta betekent dit extra aandacht voor taalbeleid, de verbetering van het onderwijs en het creëren van stageplekken. Voor de immigranten wordt het vinden van werk en het spreken van de taal als essentiële voorwaarden van de integratie in de samenleving gezien. Naast werk en integratie besteedt men aandacht aan de verbetering van de reputatie van de wijk om zo het gevoel van eigenwaarde bij de bewoners te verhogen en stigmatisering tegen te gaan. Dit onderdeel van het beleid vertaalt zich in initiatieven, zoals het organiseren van festivals en het verbeteren van de publieke ruimte.

P. 33

Het beleid bestaat voor het grootste deel uit van bovenaf gestimuleerde bottomup initiatieven. Hoewel de stad en de gemeentelijke woningbouwcorporaties het budget verstrekken, ligt een hoge mate van verantwoordelijkheid bij lokale instanties zoals de stadsdelen, plaatselijke woningbouwcorporaties en sociale werkers. Deze instanties moeten de weg vrijmaken voor burgerparticipatie en een burgerlijke cultuur kweken waar lokale organisaties en verenigingen actief meewerken aan de verbetering van de buurt. Hoewel in Zweden goede voorbeelden te vinden zijn van achterstandswijken met een sterke burgerlijke cultuur die daardoor in staat zijn geld en beleidsaandacht te verkrijgen, zijn de pogingen in Husby en Tensta nog onvoldoende gebleken. Ten eerste is de schaal van Husby en Tensta zeer groot (respectievelijk 11.495 en 16.834 inwoners) wat het kweken van representatieve en informele contacten met individuen, belangen- en vrijwilligersorganisaties moeilijker maakt dan bij kleinere en meer overzichtelijke wijken. Ten tweede lopen de programma’s vier jaar tot aan de verkiezingen, waarna de subsidies ophouden en een nieuw programma moet worden opgestart. Deze breuken frustreren de structurele samenwerking en bemoeilijken de voortgang van de lopende projecten in de wijken. Ten slotte vergeet men bij de centrale stad dat veel nieuwkomers niet in staat zijn om te participeren in projecten, aangezien zij de taal moeilijk spreken of omdat zij hun eigen problemen vóór die van de buurt stellen. Naast de bovenstaande obstakels zijn bij het gebruik van deze programma’s fundamentelere kanttekeningen te plaatsen in het kader van de veranderende verzorgingsstaatlogica. Lees verder op pagina 44

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007

InBeeld: Wegblikken

InBeeld

Wegblikken

Fotografie: Janneke Berendsen

De weg biedt ruimte voor auto’s. Voor langzaam verkeer zijn stoepen en paden gereserveerd. De hoofdzaak blijft hetzelfde. De weg is openbare ruimte en verbindt plekken met elkaar. Deze ruimte heeft daarnaast andere functies. Een belangrijke functie is het bieden van ruimte voor ontmoeting en contact met de ander. Snel en langzaam blijven echter vaak gescheiden. De parkeerplaats is de plek waar de automobiele mens weer voetganger wordt en de kans heeft uit zijn cocon te stappen om de ander te ontmoeten. Zo luidt de theorie, de praktijk leert anders.

P. 34

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007

InBeeld: Wegblikken

P. 35

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007

InBeeld: Wegblikken

P. 36

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007

InBeeld: Wegblikken

P. 37

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007

InBeeld: Wegblikken

P. 38

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007

InBeeld: Wegblikken

P. 39

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007

InBeeld: Wegblikken

P. 40

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007

InBeeld: Wegblikken

P. 41

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007

InBeeld: Wegblikken

P. 42

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007

Janneke Berendsen studeert dit jaar af aan de Hogeschool voor de kunsten Utrecht, afdeling fotografie ([email protected]).

InBeeld: Wegblikken

P. 43

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007


Extra koopwoningen bouwen kan slechts op beperkte schaal

Evaluatie Stockholm De opkomst van gebiedsgericht beleid om socio-economische problemen op te lossen is een duidelijke breuk met de Zweedse verzorgingsstaats- en huisvestingsbeleidgeschiedenis. Het is geen verrassing dat deze overgang wrijving veroorzaakt en daardoor bijdraagt aan een discrepantie tussen probleem en strategie. Ten eerste wordt door het huidige beleid, dat bepaalde wijken uitzondert, het gelijkheidsdenken aangetast. Hoewel de wijken een rol van emancipatiemachine voor nieuwkomers zouden kunnen vervullen, wordt het door lokale beleidsmakers als oneerlijk ervaren dat hun wijken de zwaarste lasten toebedeeld krijgen. Bovendien merken zij op dat de slechte reputatie negatieve gevolgen heeft voor de bewoners. De angst voor verdere stigmatisering is ook merkbaar bij de stadsdelen waarvan de reputatie nog niet zo slecht is, maar die wel in aanmerking komen voor het Stadsdelförnyelsen programma. Een aantal van deze stadsdelen twijfelden of ze

mee zouden doen uit angst voor stigmatisering. Eén stadsdeel heeft zelfs geweigerd mee te doen. Een tweede voorbeeld van de worsteling tussen oude idealen en een nieuwe tijd, is de manier waarop integratievraagstukken worden aangepakt. Traditioneel is het integratiebeleid in Zweden gericht op systeemintegratie. Dit betekent dat men zich concentreerde op de gelijke rechten en kansen van nieuwkomers op het gebied van onderwijs, werk en politieke participatie. Het is theoretisch gezien mogelijk om een ruimtelijk gesegregeerde stad te hebben met systeemgeïntegreerde bewoners. Toch wordt segregatie nu als probleem gezien in Zweden, omdat nieuwkomers in de gesegregeerde wijken onvoldoende sociaal geïntegreerd zijn. Oftewel: immigranten spreken niet met autochtonen. Dit bemoeilijkt hen in het leren van de taal en het vinden van werk. Sociale integratie en desegregatie zijn slechts te bereiken door een hogere mate van sociale menging van

P. 44

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007


sociaal-culturele klassen binnen de wijken. Het bijbouwen van koopwoningen zoals in Nederland sinds enkele jaren gebruikelijk is, kan slechts op beperkte schaal. Sloop van kwalitatief goede woningen is geen optie vanwege langdurige woningtekorten in de regio Stockholm. Bovendien houdt de Groene Partij de bouw van nieuwe woningen op de groene velden tegen. Naast obstakels voor grootschalige herstructurering, is ook het selectief toewijzen van woningen door de woningcorporaties geen oplossing omdat het in strijd is met het recht op vrije woonkeuze. De gebiedsgerichte programma’s zijn slechts nuttig om systeemintegratie binnen de wijk te bevorderen. Echter, zij lossen problemen zoals segregatie en een lage sociale integratie niet of nauwelijks op. Tenslotte, is het van belang dat men niet te veel op gebiedsgericht beleid leunt, hoewel het goed kan worden gecombineerd met sectorgericht beleid. Naast de mogelijke stigmatiserende werking zijn vraagtekens te plaatsen bij het doel om werk te bevor-

Grootschalige herstructurering is in Stockholm geen optie

P. 45

deren en zo armoede te verminderen. De meerderheid van de armen woont namelijk verspreid over de stad en het grootste deel woont buiten de concentratiewijken. Daar komt bij dat de er geen zekerheid is dat alle hulpbehoevenden binnen de wijk worden bereikt. Het is niet verkeerd dat initiatief en welwillendheid worden beloond, maar dit zou niet tot gevolg moeten hebben dat passievere bewoners geen hulp krijgen. Uit de voorbeelden wordt ook duidelijk dat de retoriek van de sociaaldemocratische verzorgingsstaat niet verdwenen is. Men kan zich echter afvragen hoe lang de spagaat tussen oude waarden en de nieuwe beleidsinstrumenten vol te houden is. Met het oog op de overwinning van centrumrechtse coalities in de lokale en nationale verkiezingen in het najaar van 2006, lijkt dit niet lang te zijn.

Lessen uit Zweden In Zweden bestaat een discrepantie tussen strategie en doelstellingen. De reden hiervoor ligt in de randvoorwaarden, die

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007


Bottom-up initiatieven geven lokale organisaties ontwikkelingskansen

een erfenis zijn van de sociaaldemocratische verzorgingsstaat, de hervormingen binnen het huisvestingbeleid, van simpel pragmatisme, de opkomst van de stad en de recente immigrantenproblematiek. De discrepantie laat zien dat in termen van problemen en oplossingen niet altijd de meest effectieve strategieën worden gevolgd. Om van de praktijk in Stockholm te kunnen leren moet men zich bewust zijn van haar specifieke context. Een groot verschil tussen Nederland en Zweden is bijvoorbeeld het feit dat in Stockholm de grootschalige herstructureringprojecten ontbreken vanwege een andere kijk op sloop en de woningmarkt. Toch zijn er parallellen tussen de wijkaanpak in Zweden en in Nederland. In beide landen wordt gebiedsgericht beleid gebruikt om de verschillen tussen arm en rijk binnen het stedelijk gebied te verkleinen en om integratie te bevorderen. Er zijn dan ook enkele belangrijke lessen te trekken uit de Zweedse situatie en het stadsdelförnyelsen programma.

Ten eerste is gebiedsgericht beleid ineffectief op het gebied van armoedebestrijding, aangezien de doelgroep niet geconcentreerd woont in enkele wijken. Ook bij segregatie moet de stedelijke regio in ogenschouw worden genomen. De hoge representatie van een sociale groep in één gebied betekent een lage representatie in andere wijken. Segregatie is een relationeel verschijnsel op een hoger schaalniveau en zou zo ook behandeld moeten worden. Het kiezen van de juiste schaal is ook van belang bij de bottom-up benadering, die goed kan werken om systeemintegratie te bevorderen, mits de projecten enkele jaren op structurele ondersteuning van verschillende overheidsinstanties en woningbouwcorporaties kunnen rekenen. De bottom-up initiatieven geven lokale organisaties een kans zich te ontwikkelen, te emanciperen en uiteindelijk partners te worden in coalities op buurtniveau. Dit om criminaliteit te bestrijden, scholen in te richten op taalonderwijs, te werken aan de fysieke omgeving en om voorzie-

P. 46

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007


P. 47

Een burgerlijke cultuur verbetert de leefbaarheid in probleemwijken

ningen te realiseren en te behouden. De schaal waarop lokale initiatieven worden ontplooid moet echter niet te groot zijn, vanwege problemen met representativiteit en buurtidentiteit. De wijken in Stockholm laten zien dat het aantal inwoners en de grootte van de wijken te groot en te massaal zijn om breed gedragen coalities te vormen. Andere voorbeelden van kleinere naoorlogse wijken in Zweden laten zien dat het kweken van een burgerlijke cultuur wel degelijk de positie en leefbaarheid van een wijk kunnen verbeteren. Dit laatste punt pleit voor de bouw van kleinschalige wijken.

Andersson, R. (2006b) Ethic segregation and integration

processes in Sweden. An overview of social development, research approaches, and findings, Wissenschaftzentrum Berlin für Soziallforschung Andersson, R., Molina, I., _resj_, E., e.a. (2003) Large housing

estates in Sweden; overview of developments and problems in J_nk_ping and Stockholm, Raport 2i, Faculteit voor geowetenschappen, Universiteit Utrecht Andersson, R. & S. Musterd (2005) ‘Area-based policies: a

critical appraisal’ Tijdschrift voor economische en sociale geografie, nr. 96, p. 377-389 Bengtsson, B. (2001) ‘Housing as a social right: implications

for welfare state theory’, Scandinavian political studies, nr. 24, p. 255-275 Elander, I. (1999) ‘National strategies for urban renewal

and housing rehabilitation: the case of Sweden’, H. Skifter Wouter van Gent ([email protected]) is promovendus aan

Andersen & P. Leather, Housing renewal in Europe, Policy

de Universiteit van Amsterdam en werkt aan een onderzoek

Press, p. 25-63

binnen het Corpovenista onderzoeksprogramma (onderdeel van Habiforum Vernieuwend Ruimtegebruik).

Literatuur Andersson, R. (2006a) ‘Breaking Segragation. Rhetorical

construct or effective policy? The case of the metropolitan initiative in Sweden’, Urban Studies, nr. 43, p. 787-799

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007

De invloed van de mondialisering op volkswoningbouw in Ecuador P. 48

De invloed van de mondialisering op volkswoningbouw in Ecuador Christien Klaufus

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007


Als gevolg van grootschalige arbeidsmigratie naar het Westen ondergingen steden in Ecuador aan het eind van de vorige eeuw snelle fysieke en sociale veranderingen. Families uit lagere sociale klassen wisten hun woonsituatie te verbeteren dankzij het geld dat gemigreerde familieleden opstuurden. Om hun sociale stijging aan de buitenwereld te tonen, kozen zij voor een opzichtige woningarchitectuur. Daardoor werden lokale professionals in hun werk met nieuwe dilemma’s geconfronteerd.

Het Zuid-Amerikaanse land Ecuador bevond zich rond de millenniumwisseling in een turbulente periode. Na jaren van politieke instabiliteit en corruptie en de desastreuze gevolgen van de natuurramp ‘El Niño’ kregen de Ecuadoranen in 1999 te maken met een diepe economische crisis. Het stringente economische beleid van president en ‘Harvard-boy’ Jamil Mahuad leidde tot hyperinflatie en tot het faillissement van de grootste banken van het land. Spaarzame burgers waren in één klap al hun spaargeld kwijt. De president werd in een staatsgreep afgezet maar zijn opvolger zette zijn beleid voort. In 2000 werd de munteenheid sucre verruild voor de Amerikaanse dollar, waardoor de kosten van alledaagse uitgaven nog verder stegen. Veel gewone Ecuadoranen zagen in die periode hun bestaanszekerheid afnemen en verloren de hoop op een betere toekomst in eigen land. Daardoor kwam vanaf de tweede helft van de jaren negentig een massale emigratiegolf naar de VS en Europa op gang. De massale uitstroom van mensen leidde tot een verdere internationalisering van de Ecuadoraanse cultuur doordat de migranten geld, goederen en nieuwe ideeën naar hun achtergebleven familieleden stuurden. De culturele veranderingen hadden invloed op sociale relaties, leefwijzen en expressievormen, ook in de woningbouw.

In dit artikel worden de resultaten van een antropologisch onderzoek gepresenteerd dat tussen 1999 en 2003 is uitgevoerd in de provinciesteden Riobamba en Cuenca in het centraal-zuidelijke hoogland van Ecuador. Het onderzoek richtte zich op de ontwikkelingen in de volkswoningbouw en de sociale verschuivingen die daarmee samenhingen. Er wordt beschreven hoe families die dankzij buitenlandse inkomsten op de sociale ladder wisten te stijgen, hun nieuwe positie in de woonomgeving tot uitdrukking brachten. De meningen en ervaringen van architecten en beleidsmakers in dat proces vormen de andere kant van het verhaal (Klaufus, 2006).

Transnationale migratie Toen aan het begin van het nieuwe millennium de omvang van de stroom arbeidsmigranten duidelijk werd, bleken al honderdduizenden Ecuadoranen voor langere of kortere tijd naar de VS, Spanje of Italië vertrokken te zijn. Alle persoonlijke drama’s ten spijt, de succesverhalen werkten als een katalysator. Uit verschillende sociale lagen van de bevolking en uit alle provincies van het land stonden mannen en vrouwen klaar om illegaal naar het buitenland te reizen in de hoop op werk en een beter leven. De arbeidsmigratie ging gepaard met de instroom van buitenlands geld dat door de migranten naar hun families gestuurd werd. In 1996 bedroegen

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007

de zogeheten remittances nog 485 miljoen dollar, in 2003 was dat al anderhalf miljard en een jaar later 1,7 miljard, zo’n zeven procent van Ecuador’s bruto nationaal product. In de nationale economie werden remittances na olie-export de tweede bron van inkomende valuta en dus van grote waarde voor de regering, die de migratie dan ook niet afremde. Dankzij het geld dat transnationale migranten naar Ecuador stuurden, konden veel achterblijvers hun woon- en leefsituatie verbeteren. Families die geld ontvingen, verbouwden hun woningen soms tot ware paleizen. De invloed van arbeidsmigratie op de lokale bouweconomieën was in 2001 en 2002 goed merkbaar. Volgens een landelijke studie had gemiddeld vijftien procent van de families uit Ecuadoraanse steden een familielid in het buitenland. In de zuidelijke stad Cuenca lag dat percentage iets hoger. Deze families ontvingen gemiddeld acht keer per jaar een bedrag van 175 dollar; in Cuenca gemiddeld nog iets meer (Bendixen & Associates, 2003). Voor huishoudens die normaal gesproken van honderd of tweehonderd euro per maand moeten rondkomen, betekent zo’n extra geldbedrag al snel een verdubbeling van het maandinkomen. In sommige gevallen leidde het ertoe dat leden van gemarginaliseerde groepen zoals boeren en volkswijkbewoners op de maatschappelijke ladder konden opklimmen. Zij verbouwden hun huizen en kozen opzichtige bouwstijlen om hun nieuwe sociale positie kracht bij te zetten. Tegelijkertijd veroorzaakte de sociale mobiliteit van succesvolle transnationale migranten ook een grotere kloof tussen rijk en arm, omdat de consumptiedrift van de sociale stijgers de prijzen in sommige steden flink had opgestuwd. De families zonder extra inkomsten konden die prijsstijgingen niet betalen en zakten dieper weg in armoede.

Mythische huizen Omdat de emigratie vanuit de zuidelijke provincies eerder op gang gekomen was dan in de rest van het land, werden de dorpen en steden daar proportioneel met de grootste uittocht van arbeids-


krachten en met een enorme import van geld geconfronteerd. In de regio Cuenca waren de veranderingen in het straatbeeld duidelijk zichtbaar. Al vanaf de jaren zeventig en tachtig werden in de dorpen rond de stad de karakteristieke portaalwoningen van adobe en hout vervangen door grote, gesloten villa’s. In de jaren negentig kwamen daar appartementencomplexen van gladde en glimmende materialen bij. De nieuwe woongebouwen vielen op door hun materiaalgebruik, de vorm, de rijke decoraties en vooral door hun grootte. Op sommige gebouwen prijkte de naam van de trotse familie die het huis had laten bouwen. Omdat ze boven de oude adobe huizen uitstaken, trokken ze in het landschap de aandacht. Binnenshuis lieten migrantenfamilies comfortverhogende voorzieningen aanbrengen zoals boilers en ligbaden. Veel families lieten zich inspireren door huizen die hun familielid in het buitenland had gezien hetzij in het echt, hetzij op afbeeldingen. Ze vroegen een architect of aannemer om een soortgelijk ontwerp te maken. De ontwerpers en bouwers kregen de taak de soms buitenissige wensen van hun opdrachtgevers te verwerken met de materialen en technieken die ze in Ecuador tot hun beschikking hadden. Een priester in Cuenca vertelde bijvoorbeeld hoe één van zijn parochianen, een vrouw wiens man naar het buitenland vertrokken was, aan een architect een plaatje liet zien van het model dat ze voor haar nieuwe huis wenste: het was een afbeelding van het Sydney Opera House. Een vrouwelijke architect uit Cuenca had ooit een vergelijkbare opdracht gekregen. Het had haar veel moeite gekost om van een plaatje met daarop een kolossaal kantoorgebouw een woningontwerp voor een klein, stedelijk perceel te maken. Als een huis er eenmaal stond, bleken de bewoners de voorzieningen bovendien vaak heel anders te gebruiken da waarvoor ze waren bedoeld. Zo zag zij bijvoorbeeld ooit dat in een luxueuze villa van een migrantenfamilie het ligbad gebruikt werd om maïskolven te drogen en alleen een keuken en een slaapkamer in

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007


Familietrots vastgelegd in woningbouw

gebruik waren genomen; de rest stond leeg. Volgens de architect hadden de mensen weliswaar genoeg geld om een goed huis te kopen maar geen idee hoe erin te leven en het te gebruiken. Toonaangevende architecten en beleidsmakers vonden de huizen van de nieuwe rijken ongepast voor het stedelijke of buitenstedelijke landschap en ongeschikt voor de leefwijzen van de bewoners. Ook waren de architecten bang dat het monumentale karakter van de historische binnensteden verloren zou gaan door de oprukkende opulente huizen. Dat deed de hang naar lokale eigenheid en de waardering voor lokale bouwtradities toenemen. Architectuur en woningbouw werden de inzet van verwoedde discussies over ‘geschikte’ bouwvormen. De professionals die verantwoordelijk waren voor de volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en de beeldkwaliteit van stad en landschap, hadden geen grip op deze ontwikkeling. Dit kwam mede doordat de beleidshandhaving te wensen over liet. De gemeentelijke afdeling bouwen woningtoezicht functioneerde doorgaans gebrekkig. Veel bouwinspecteurs konden geen bouwtekeningen lezen en het kwam regelmatig voor dat er geen auto’s beschikbaar waren om op inspectie te gaan. Bovendien was er corruptie en willekeur binnen de gemeentelijke diensten, waar-

door controles selectief werden uitgevoerd. De directeur van bouwen woningtoezicht in Cuenca vertelde bijvoorbeeld dat zijn dienst bepaalde delen van de stad jarenlang niet had gecontroleerd omdat het gerucht ging dat het er gevaarlijk was. Terwijl veel gevestigde architecten bezwaar hadden tegen de veranderingen in de volksarchitectuur, hadden vooral jongere vakgenoten die nog geen grote klantenkring hadden, baat bij de nieuwe klandizie. Zij verwelkomde de niches in de woningbouwmarkt en droegen bij aan de productie van nieuwe, opvallende woonhuizen aan de stadsrand. Met andere woorden: er bestond geen consensus over de wenselijkheid of onwenselijkheid van de nieuwe vormen van volkswoningbouw. Achter deze discussies ging bovendien een complex probleem schuil van verdwijnende oude hiërarchieën en nieuwe sociale relaties. Architecten die tot de culturele elite behoorden, zagen in de opkomst van de zogenaamde ‘migrantenarchitectuur’ de vervlakking en ‘vervolksing’ van de stedelijke samenleving. Dat was overigens niet alleen het geval in Cuenca maar ook in het meer naar het noorden gelegen Riobamba dat vanaf het einde van de jaren negentig met transnationale migratie en mondialisering te maken kreeg. De nieuwe sociale normen en architectonische vormen werden niet alleen door profes-

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007

sionals maar ook door de overige burgers bekeken, beoordeeld en soms betwist. Vreemde voorbeelden gingen in het alledaagse discours een eigen leven leiden. Zo ontstond een stedelijke mythe over een opzienbarend migrantenhuis. In die mythe die in verschillende varianten verteld werd, staat het huis van een migrantenfamilie centraal. Dat huis zou ergens in een klein dorp in de buurt van Cuenca liggen; de naam van dat dorp wisselde per verteller. Over het huis werd verteld dat het groot en erg luxueus was. Het had zelfs een lift. Om uiteenlopende redenen werd de lift alleen gebruikt om vee in te stallen: de boeren zouden niet weten hoe ze een lift moesten gebruiken of er was in het dorp nog geen elektriciteit. Het verhaal werd altijd op een spottende toon verteld, ter illustratie van de misplaatste rijkdom van mensen die boven hun stand wilden leven. Niet toevallig had de mythe dorpsbewoners als onderwerp. Het verhaal werd namelijk ook gebruikt om een nieuwe sociale orde te construeren, gebaseerd op het oude herkenbare contrast tussen stad en platteland en tussen een stedelijke middenklasse en boeren. Zo legitimeerden de stedelingen hun eigen moderne levensstijlen, terwijl al te opvallende consumptiepatronen werden gecorrigeerd. De snelle sociale en culturele veranderingen en de ambivalente gevoelens die dat opriep, werden via het vertellen van de mythe bespreekbaar gemaakt.

Potentiële klanten

Hoe kritisch of denigrerend de opmerkingen van stadsbewoners over vermeende migrantenhuizen in dorpen en verre buitenwijken soms ook waren, iedereen gaf toe dat de gevolgen van de mondialisering en modernisering veel dichter bij huis te vinden waren. Twee decennia terug was het bijvoorbeeld nog heel gebruikelijk dat woningzoekenden uit de lagere middenklasse een perceel kochten en daarop eigenhandig of met hulp van vrienden en familie een huis bouwden. Het bouwproces in volkswijken werd zo geheel of gedeeltelijk bepaald door het systeem van wederkerige arbeid, met alle dankfeesten, rituelen en uitbetalingen in natura die daarbij


hoorden. Loonarbeid werd alleen ingehuurd voor de onderdelen die de eigenaar niet zelf kon maken. Tegenwoordig heeft betaalde arbeid de plaats van de wederkerigheid in bouwprocessen ingenomen. Industriële bouwmaterialen werden ook in volkswijken steeds populairder: een huis van gemetselde baksteen kon veel sneller gebouwd worden dan een huis van adobe. Omdat het verwerken van dit product gespecialiseerde technieken vereist, kunnen de bewoners dat vaak niet meer zelf. De tijdswinst die een snelle bouw oplevert, maakte zo’n huis ondanks de kosten van arbeidsloon toch goedkoper dan een zelfgebouwd huis. Tijdens de economische crisis eind jaren negentig werden de kosten van het in natura uitbetalen van vriendendiensten tijdens het langdurige zelfbouwproces voor veel volkswijkbewoners gewoonweg te hoog. Een volkswijkbewoonster uit Riobamba verwoordde dat treffend door te stellen dat “wat je uitgeeft aan een feest, daar kun je ook een raam van kopen.” Economische veranderingen brachten veranderingen in prioriteitstelling en in de onderlinge sociale verhoudingen teweeg. Met de modernisering van de stedelijke arbeidsrelaties viel de vanzelfsprekendheid van vriendendiensten weg. Woningbouw werd een individuele aangelegenheid. Toen, mede als gevolg van massale emigratie, de sociale stijgers met elkaar gingen wedijveren om de opvallendste huizen te bouwen, werd ook de vormgeving van huizen steeds individueler. Families die een nieuw huis wilden bouwen of hun bestaande woning wilden laten verbouwen, riepen daarom soms de hulp in van professionele ontwerpers, zodat ze iets bijzonders zouden krijgen. Omgekeerd ontdekten architecten, ingenieurs en aannemers de sociale stijgers als potentiële klanten. Hadden architecten vroeger vooral klanten uit de binnenstedelijke middenklasse, nu bezochten ze ook migrantenfamilies in verderweg gelegen volkswijken en dorpen in de hoop er een opdracht te verkrijgen. Op die manier leverden de gevolgen van mondialisering en modernisering tal van

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007


nieuwe dilemma’s op. Sommige professionals zagen de toegenomen bestedingen in de bouwsector als wenselijk vanwege de werkgelegenheid, andere zagen deze juist als onwenselijk omdat ze de lokale cultuur en het stadsbeeld en landschap aantastten. Over de emancipatoire kracht van woningbouw sprak vrijwel niemand. Een sociaal-wetenschappelijk onderzoeker van de Universiteit van Cuenca merkte eens op dat lokale bestuurders jarenlang hadden getracht het platteland via hulpprogramma’s te moderniseren. Nu voormalige boeren hun leven op eigen kracht gemoderniseerd bleken te hebben, schrokken bestuurders en de culturele elite van het resultaat. Dat gaf aan hoe ingrijpend de sociale veranderingen waren, zo stelde hij.

Architectonische emancipatie? In de jaren zestig en zeventig maakte architect John FC Turner furore met zijn theorie over de positieve aspecten van zelfbouw in Latijns-Amerikaanse volkswijken (Turner, 1968; 1976). Zijn theorie had betrekking op volkswijken aan de randen van snelgroeiende metropolen. Turner stelde dat zelfbouwers in verschillende stadia van hun wooncarrière afwegingen maken wat betreft de optimale locatie voor hun werkzaamheden, voor woningeigendom en voor de gewenste uitstraling en status van het huis. Het door hem beschreven wooncarrièremodel geeft weer hoe rurale migranten zich eerst in een suburbane volkswijk vestigen, zich opwerken en vervolgens verhuizen om in een betere wijk met een beter huis een hogere status te verkrijgen.

tingsbeleid streven. Om de ontwikkelingen in Ecuador te begrijpen, lijkt het model echter wel degelijk geschikt. Hoewel zijn theorie betrekking heeft op grote en snelgroeiende steden en niet op provinciesteden die gebukt gaan onder het juk van de mondialisering, biedt zijn stelling dat in eigen beheer gebouwde woningen een bron van emancipatie kunnen zijn, juist in de huidige periode van internationalisering en mondiale netwerken een interessante verklaring voor de veranderingen die op lokaal niveau worden waargenomen. De discussie die in veel steden in Ecuador en elders gevoerd wordt over de wenselijkheid of onwenselijkheid van nieuwe bouwvormen en snel veranderende stadslandschappen, doet immers vermoeden wat John Turner enkele decennia terug al stelde: dat migrantenarchitectuur, of wat ervoor doorgaat, een signaal is van de emancipatie van voormalig uitgesloten groepen in en rond steden. Christien Klaufus ([email protected]) is postdoconderzoeker bij Onderzoeksinstituut OTB.

Literatuur Bendixen & Associates (2003) Receptores de remesas en

Ecuador: Una investigación del Mercado, Inter-American Development Bank, International Monetary Fund & Pew Hispanic Center, Quito Klaufus, C. (2006) ‘Globalization in residential architecture

in Cuenca, Ecuador: social and cultural diversification of architects and their clients’, Environment and Planning D Society and Space, nr. 1, p.69-89 Turner, J. (1968) ‘Housing priorities, Settlement Patterns, and

Urban Development in Modernizing Countries’, AIP Journal, nr. 20, p.354-363 Turner, J. (1976) Housing by People: Towards Autonomy in

Volgens critici heeft het model van Turner alleen oog voor de keuzes die zelfbouwers maken. Noch de institutionele kant van het huisvestingsbeleid, noch de machtsongelijkheid en de beperkende factoren waarmee stedelijke armen te maken krijgen, zijn erin verwerkt. Voor hen is het model daarom onevenwichtig en niet realistisch. Sommige critici gaan zelfs zo ver dat ze Turner ervan beschuldigden neoliberale beleidsmakers in de kaart te spelen die naar meer marktwerking in het volkshuisves-

Building Environments, Marion Boyars, London

Gaat dit huisje verdwijnen?

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007


Sake Zijlstra en Paul Stouten


P. 54

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007


Vinexwijken bestaan nu ruim tien jaar en

P. 55

nog niet gehaald. Wat zijn hiervan de oorzaken

(HOV) een belangrijke plaats inneemt. Kortom, een concept in de vorm van streetcar build-outs dat in de Verenigde Staten al in 1870 tot ontwikkeling kwam (Hayden, 2003). De keuze voor de casus Carnisselande is bepaald op grond van drie factoren: omvang, ligging en openbaar vervoersvoorzieningen. Het is één van de weinige locaties waar sprake is van een in een vroeg stadium gerealiseerd HOV aanbod. Qua ligging behoort de locatie Carnisselande tot één van de gemiddelde vinexlocaties in Nederland.

en wat is het toekomstperspectief van deze en

Vinex doelstellingen

staan voortdurend in de belangstelling. Ze zijn gebaseerd op een ambitieus beleid over openbaar vervoer, stedelijkheid en milieu. In de vinexlocatie Carnisselande zijn veel van de geformuleerde doelstellingen op dit moment

oudere wijken? Vanaf begin jaren negentig vormen vinexlocaties een nieuwe periode in de geschiedenis van de suburbanisatie. De compacte stad, hoewel niet letterlijk genoemd in de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra (VINEX, 1993), is wel een nadrukkelijk streven. Het concept van compacte verstedelijking (Dantzig & Saaty, 1973) blijkt uit de planbeschrijvingen waarin sprake is van een centrum met daar omheen woningen in hoge concentraties. Vervoer wordt door een snel en Hoogwaardig Openbaar Vervoer (HOV) geregeld. Zonering en balling maken verschillen in functies van wijken mogelijk. De uiteindelijke realisatie kenmerkt zich echter door een zekere mate van tweeslachtigheid tussen stedelijkheid en een suburbaan woonmilieu. Het contrast tussen gebouwde omgeving en landschap lijkt te verdwijnen. Opvallend is dat de betekenis van natuur en artifice meer en meer wordt omgedraaid. Het stedenbouwkundige ontwerp in het kader van de stedelijke groei wordt steeds meer als een natuurlijk verschijnsel gezien, terwijl de natuur de artifice is geworden (Stouten, 2004). In dit artikel staat de analyse van Carnisselande centraal. Carnisselande ligt in de gemeent Barendrecht en is de vinexlocatie voor de stadsregio Rotterdam. Het is een vinexlocatie waarbij de ontsluiting door hoogwaardig openbaar vervoer

De rijksoverheid had met het vinexbeleid een drietal doelen voor ogen. Op de eerste plaats was er de wens het milieu te beschermen, zowel ten aanzien van de uitstoot van zogenaamde broeikasgassen door de personenauto, als ten aanzien van de bescherming van open groene ruimte. Ten tweede had men de doelstelling om hoogwaardige stedelijkheid te bereiken door balling en functiemenging. Als laatste wilde men binnen Europees verband de economische positie van Nederland, vooral van de Randstad, verbeteren. Deze drie doelstellingen vormen de basis voor de sociaal-economische en ruimtelijke positie van toekomstig Nederland. Momenteel is er nog steeds sprake van een kwantitatieve en kwalitatieve woningnood (WBO 2002, 2004). Bovendien is er sinds de jaren zeventig meer aandacht voor een maatschappelijke veroudering die is ontstaan door verandering van woonbehoeften. Daarbij ligt de nadruk niet langer alleen op de directe gebruikskwaliteit van de woning, maar ook op de vormgeving en woonomgeving (Stouten, 2004). De ontwikkeling van hoogwaardig openbaar vervoer kreeg vanwege de beoogde milieubescherming en de gewenste afname van het gemiddelde autogebruik per kilometer hoge prioriteit. Dit kon volgens de nota bereikt worden door nabij steden in hoge dichtheden gemengd en compact te bouwen met een goede aansluiting op deze steden. Nabijheid en hoge dichtheid dragen tegelijkertijd bij aan de bescherming van

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007

de open ruimte doordat er minder beslag wordt gelegd op ruimte. De convenanten met betrokken partijen over de uitwerking van de opgave zijn echter vrijblijvend wat betreft de lange termijnplanning. Aan de stadsgewesten, provincies en gemeenten zijn bouwopgaven voor het realiseren van woningen en werklocaties toegekend die zijn gekoppeld aan een bepaalde locatie. Het Rijk, met name de ministeries van Volkshuivesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), het ministerie van Verkeer en Waterstaat (V&W) en het ministerie van Binnelandse Zaken (BiZa), heeft deze opdracht gedelegeerd aan de gemeenten, provincies en de stadsgewesten. Samen met de grondeigenaren en de ontwikkelaars zijn afspraken gemaakt over het te leveren product. De inhoud van de convenanten behelst de locatie, het aantal woningen, de verdeling over categorieën (alleen financieringsklasse en prijsniveau), de grondkosten en de verdeling van kosten voor de aanleg van infrastructuur. In sommige gevallen is de ontwikkeling van een bedrijvenlocatie opgenomen, evenals de inspanningsverplichting tot het realiseren van HOV. Voor de uiteindelijke realisatie van de convenanten hebben de gemeenten geen krachtige instrumenten voor handen gehad om de vorm van de locatie te beïnvloeden. Het overheidsbeleid is gezien als een richtlijn en onderhandelbaar tijdens de totstandkoming van de locaties.

Doelmatig? De doelstellingen van de vinex zijn in de eerste plaats gericht op de lange termijn: milieu, hoogwaardige stedelijkheid en de versterking van de economische positie. Pas daarna is er invulling aan lagere doelen


zoals woningbouw gegeven. De doelen en de uitwerking van middelen zijn, hoewel expliciet vermeld in de vinex, niet meer in de convenanten opgenomen, waardoor ze niet of minder meetbaar zijn. Het is de vraag of de realisatie van de vinexlocaties een antwoord geeft op de doelen die gesteld zijn voor de lange termijn. Centraal staat de vraag of de vinexlocaties ruimtelijk gezien (zowel stedenbouwkundig, programmatisch als architectonisch) voldoen aan de gestelde doelen ten aanzien van milieu, hoogwaardige stedelijke kwaliteit en versterking van de economische positie.

Vinexlocatie Carnisselande Volgens de planning worden er 10.000 woningen gerealiseerd waarvan 30 procent in de huursector, 75 procent eengezinswoningen en 60 procent heeft meer dan vier kamers. In vergelijking met de woningprijzen in de gemeente Rotterdam liggen de prijzen in Carnisselande aan de hoge kant als gevolg van de gerealiseerde maat en het type woningen. De gemiddelde prijs voor een woning was in 2005 179.000 euro. De stedenbouwkundige opzet is ruim en mede doordat het een oude polder betreft is er veel aandacht voor water, gecombineerd met ruimte voor langzaam-verkeersroutes, zoals fietspaden. De stedenbouwkundige opzet is duidelijk geïnspireerd op nieuwbouwwijken uit de jaren zeventig en tachtig met een hoofdontsluiting die is gekoppeld aan een vorm van woonerven. Over het vervoer op, van en naar de locatie moet een duidelijk onderscheid gemaakt worden tussen verschillende modaliteiten. Carnisselande is met de auto matig ontsloten: het is nog slechts op drie plaatsen mogelijk de locatie op of af te rijden. Op de locatie zelf is gekozen voor een grote

P. 56

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007


gridachtige structuur voor het autoverkeer. De locatie wordt ontsloten door HOV in de vorm van de geïntroduceerde Tramplus. Deze tramlijn loopt over één van de hoofdassen (excentrisch gelegen van noord naar zuid) van de locatie. De route heeft het karakter van een laan. Het autoverkeer wordt voor een groot deel van de laan geweerd. Alleen het bestemmingsverkeer is toegestaan. Verspreid over de locatie zijn voorzieningen op lager schaalniveau gerealiseerd waarbij het programma niet altijd consistent is uitgewerkt. Een voorbeeld daarvan is een flat, bestemd voor ouderen, die in plaats van dichtbij juist ver van het winkelcentrum af is gebouwd. Er is op de locatie nauwelijks ruimte voor bedrijvigheid. Daar komt bij dat de kleine hoeveelheid bedrijfsruimte die is gerealiseerd, geconcentreerd is in een zone aan de rand van de locatie dichtbij Barendrecht. Daarmee is het een voorbeeld van het aloude recept van functiescheiding. De HOV-laan eindigt met een keerlus in het weiland. Langs de HOV-laan zijn woon-werkwoningen gerealiseerd maar deze leveren een negatieve bijdrage aan de dichtheid door hun relatief grote ruimtebeslag. Slechts een klein deel van de woonwerkwoningen wordt als zodanig gebruikt. Bijna aan het einde van de HOV-laan ligt het centrum van Carnisselande. Hier zijn de winkels geconcentreerd in een winkelcentrum dat is opgetild van het maaiveld en in de hoek van een groot plein gelegen is. Het centrum van Carnisselande, inclusief de HOV-laan, kent een relatief hoge dichtheid wanneer we deze vergelijken met de rest van de locatie; 38 woningen per hectare tegen 30 over de gehele locatie als

P. 57

gemiddelde. Daarmee is het door het Rijk vastgestelde minimum behaald.

Stand van zaken Veel vinexlocaties zijn nog niet af. Er is tot op de dag van vandaag veel discussie over de kwaliteit gevoerd. Soms wordt de toegankelijkheid van de locaties, of juist de ontoegankelijkheid daarvan, door de slechte verbinding met bestaande steden als een zegen beschouwd. Dit laatste zou er volgens het Ruimtelijk Planbureau (RPB, 2006) toe kunnen leiden dat de locaties kunnen gaan functioneren als zelfstandige kernen of kleine dorpen binnen de bestaande gemeenten waaraan zij zijn toegevoegd. De discussie gaat zelden over de (lange termijn) doelen van vinex en of die zullen worden gehaald. Op basis van de analyse van Carnisselande moet worden geconstateerd dat de vinexlocaties in vele opzichten niet voldoen aan de gestelde doelen. Één voorbeeld is de parkeernorm. In de vinex werd voorgesteld deze laag te houden, ongeveer één parkeerplaats per woning. Tijdens het sluiten van de convenanten en vervolgens weer tijdens de realisatie is deze norm al aanzienlijk naar beneden bijgesteld, en nu de locaties hun voltooiing naderen blijkt de gerealiseerde norm te laag. Hiervoor zijn twee redenen aan te voeren. Ten eerste was het laag houden van de norm bedoeld als stimulans voor het gebruik van het openbaar vervoer, maar had niet de beoogde uitwerking: de tram op Carnisselande blijft goeddeels leeg en vormt hiermee geen uitzondering. Ten tweede is het zo dat in veel gevallen het openbaar vervoer te laat, niet, of niet hoogwaardig gerealiseerd wordt op de uitbreidingslocaties. Het doel milieubescherming is dan ook (nog) niet behaald.

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007

Daarnaast zijn veel woningen van het type grondgebonden eengezinswoningen en de daaraan verbonden te hoge prijsklassen gerealiseerd. Hiermee hebben zij een aanzuigende werking op bewoners uit de steden. Er is sprake van een selectieve suburbanisatie. De woningen zijn vooral toegankelijk voor huishoudens met een inkomen hoger dan modaal. Hierdoor neemt de economische segregatie in de kernsteden van de regio toe, waar, door deze verscherping, uiteindelijk een eventueel economisch herstel van de gehele regio wordt bedreigd. In welke mate deze polarisatie bijdraagt aan de versterking van de economische en ruimtelijke structuur is onduidelijk. Kanttekening hierbij is dat op basis van de Nota Ruimte (2005) nieuwe suburbane uitbreidingen als een olievlek kunnen uitlopen in het landschap. De hogere inkomensgroepen, die nu in de duurste huizen aan de uiterste randen of in het centrum van de vinexlocaties met uitzicht op de weilanden wonen, zullen dan weer vertrekken. De deur naar een ongebreidelde suburbanisatie staat al op een kier. In de toekomst zijn vinexlocaties echter minder geschikt voor herstructurering, zoals we dat nu doen. De woningen en de stedelijke opzet lenen zich slecht voor intensivering of voor een aanpassing binnen de gerealiseerde voorraad. Er is weinig bruikbare restruimte die zonder problemen gebruikt kan worden voor verdichting in bepaalde zones. De woningen zijn veelal van een vergelijkbaar type en gebaseerd op gelijke woningplattegronden. Daarnaast hebben ze veel gemeen qua uitstraling, ook bij vergelijking van locaties onderling. Verder zijn de woningen gebouwd met een verdiepingshoogte van 2,40 meter wat hen minder geschikt maakt voor transformatie (Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting, 2004). Op stedenbouwkundig niveau is er te weinig differentiatie in dichtheid toegepast. De lage dichtheid en de eenzijdigheid van het programma, tot stand gekomen door de sterke scheiding van functies, komt het


Aan vinexlocaties wordt nog volop gebouwd

draagvlak van de winkels in het centrum en het gerealiseerde HOV niet ten goede. De ruimtelijke kwaliteit staat hierdoor onder druk. In het ruimtelijke concept is niet voorzien in een aansluiting bij Barendrecht of Rotterdam. Bovendien zijn de fietsafstanden naar Rotterdam en Barendrecht te groot en ontbreekt een directe verbinding met het centrum van Barendrecht. De verbinding met het centrum van Rotterdam is wel via de Tramplus gerealiseerd, alleen het gebruik daarvan blijft, zoals al eerder is opgemerkt, nog achter.

De toekomst Vinexlocaties blijken verschillend gewaardeerd te worden door bewoners, professionals en beleidsmakers (RPB, 2006). Het overheersende beeld “Vinex mist uitstraling en karakter” is de meest gehoorde klacht van de bewoners (Meesters, 2006). Met alleen mooiere architectuur kun je de voorwaarden voor de als maar versnipperde uitbreidingen van steden van ring naar ring niet veranderen. Daarentegen, om te voorkomen dat nieuwe wijken zoals Carnisselande in de toekomst de nieuwe herstructureringswijken worden, moeten passende maatregelen worden genomen. Om een isolement te voorkomen is het versterken van verbindingen met andere stadsdelen en stedelijke centra in de regio

P. 58

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007


P. 59

HOV-laan Carnisselande

noodzakelijk. Dat betekent aansluiten op de randen van de steden door het gedeeltelijk overkluizen van barrières en ontwikkeling van openbaar vervoernetwerken tussen verschillende centra in de regio. Op deze wijze wordt de ruimtelijke positie versterkt maar ook direct de gunstige voorwaarde geschapen, die de naoorlogse wijken ook kennen: nabijheid van groot stedelijkheid en het centrum. Naast differentiatie van het woningaanbod is het belangrijk om voldoende aandacht te besteden aan collectieve aspecten: scholen, sociale en commerciële voorzieningen. Door deze aanpak nu al te lanceren wordt verzet en sociale ontwrichting voorkomen omdat de sociale banden op de locaties nu nog losjes zijn. Pas na langere tijd vindt binding met locatie en met de sociale omgeving plaats. De bewoners leven er nu hoogstens tien jaar. De gemeenten dienen bij de ontwikkeling een sterke regiefunctie te hebben die is gebaseerd op de eveneens in de Nota Ruimte (2005) gewenste woonvisie. Zij kunnen op basis van de woonvisie een menging van wonen en werken in hoge dichtheden realiseren tussen vinex en de bestaande steden. Door op deze plaatsen de dichtheid, menging en (woon)programma’s gericht op diverse leefstijlen aan te leggen, kan een toekomstige situatie vergelijkbaar met de naoorlogse wijken mogelijk nog worden afgewenteld.

Sake Zijlstra ([email protected]) en Paul Stouten ([email protected]) zijn respectievelijk als promovendus en universitair docent verbonden aan de faculteit Bouwkunde van de Technische Universiteit Delft.

Literatuur Dantzig, G. & T. Saaty (1973) Compact City: A Plan for a Livable

Urban Environment , Freeman, San Francisco Hayden, H. (2003) Building Suburbia Green Fields and Urban

Growth, 1820-2000, Pantheon Books, New York Meesters, J. (2006) Woonwensen nader in kaart: de

woonbeleving van bewoners, in: vhv bulletin jaargang 33 nummer 2, maart 2006, Forum voor volkshuisvesting, Delft Ministerie van VROM, LNV, V&W & EZ (2005) Nota Ruimte, Den Haag Ruimtelijk Planbureau (2006) Vinex! Een morfologische

verkenning, NAi Uitgevers, Rotterdam Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting (2004) Bouwen

met Tijd, een praktische verkenning naar de samenhang tussen levensduur, kenmerken en milieubelasting van woningen, SEV en VROM, Rotterdam Stouten, P.L.M. (2004) Duurzaamheid van de

stadsvernieuwing, Delft University Press, Delft Ministerie van VROM (1993) Vierde Nota Ruimtelijke Ordening

Extra, Denhaag WBO 2002 (2004) Beter thuis in wonen, ministerie van VROM, Den Haag Zijlstra, S. (2005) Vinex: compacte stad met hoogwaardig

openbaar vervoer? afstudeerrapport TU Delft

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007


P. 60

Hugo Priemus


Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007


P. 61

Het kabinet-Balkenende II/III afficheerde zichzelf graag als hervormingskabinet. Op het terrein van het woonlastenbeleid is van een hervorming echter niets terechtgekomen. De erfenis van het kabinet-Balkenende II/III op dit beleidsterrein is door ex-minister Dekker verwoord in haar ‘Visie op de woningmarkt’. Zij betitelt daarin de woningmarkt als vertrouwensmarkt en dat impliceert volgens haar dat niet mag worden getornd aan de hypotheekrenteaftrek en de huurtoeslag. Een nieuw kabinet zou het woonlastenbeleid krachtig op de schop moeten nemen. Dat vergt een zorgvuldige beleidsdomeinoverschrijdende analyse.

Op 22 november 2006 gingen we naar de stembus. Naar verwachting zal in de loop van 2007 een nieuw kabinet door de Koningin worden geïnstalleerd met een nieuwe bewindspersoon op VROM. De beleidserfenis van de vorige kabinetten op het gebied van het woonlastenbeleid is door minister Dekker verwoord in de op 16 juni 2006 verschenen nota Ruimte geven, bescherming bieden. Een visie op de woningmarkt. Hierin ontvouwt de beleidsvrouwe een ‘beleidsagenda voor de toekomst’ (Dekker, 2006), bestaande uit drie punten. In de eerste plaats het actief bevorderen dat voldoende woningen beschikbaar zijn. In de tweede plaats het beter afstemmen van de kwaliteit van woningen en woonomgeving op de woonwensen. En tenslotte het verbinden van de gescheiden huur- en koopmarkten. De eerste twee agendapunten leiden tot overwegend verstandige beleidsvoorstellen. Een verhoging van het woningbouwvolume is hard nodig. Binnen bepaalde

grenzen kan dat gebeuren door een minder restrictief ruimtelijk beleid en door een zekere deregulering van het bouwen milieubeleid. En natuurlijk is het verstandig om de woonwensen van bewoners als richtsnoer te nemen. Meer controversieel is het agendapunt ‘Het verbinden van de gescheiden huur- en koopmarkten’. Dit agendapunt is te beschouwen als de erfenis van het kabinet-Balkenende II/III op het gebied van het woonlastenbeleid.

Vertrouwensmarkt In de samenvatting van de Visienota schrijft Dekker (2006, p. 18): “De woningmarkt is in toenemende mate een ‘vertrouwensmarkt’, waarbij het vertrouwen in een stabiel rendement (‘confidence’) en een vertrouwen in de instituties betrokken bij de woningmarkt (‘trust’) de investeringsbereidheid van investeerders (aanbieders en consumenten) bepaalt. (…) Dit vraagt dus om een betrouwbare overheid. (…) Vanuit deze invalshoek is het behoud van huurtoeslag en hypotheekrenteaftrek

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007

van cruciaal belang”. Nu staat al in het hoofdlijnenakkoord van het kabinetBalkenende II dat niet wordt getornd aan de hypotheekrenteaftrek, dus verrassend is de stellingname van minister Dekker niet. Welke argumentatie mobiliseert de bewindsvrouwe? Zij zegt daarover het volgende: “De hypotheekrenteaftrek is immers geen oorzaak van de huidige stagnatie op de woningmarkt”. Dat is een wel zeer summiere rechtvaardiging voor het overhevelen van ruwweg twaalf miljard Euro aan belastinggeld per jaar aan de midden- en vooral hoge inkomensgroepen. Juist de combinatie van hypotheekrenteaftrek, waarvan vooral de hoge inkomensgroepen profiteren, en huurtoeslag, waarvan vooral de lage inkomensgroepen profijt hebben, leidt tot een kloof tussen huren en kopen. De opwaartse effecten op de vastgoedprijzen ten gevolge van de hypotheekrenteaftrek dragen aan deze kloof aanzienlijk bij.


keuze uit twee regimes: een huurcontract op basis van de maximale huurprijs, of een huurcontract met een gereguleerde huurprijs, waarbij periodiek, bijvoorbeeld elke vijf jaar, een inkomenstoets wordt uitgevoerd. Zodra het inkomen boven de voormalige ziekenfondsgrens stijgt, wordt de maximale huur van kracht. Voor de ontvangers van een huurtoeslag verandert er overigens niets. Het huidige regime, wonen in een huis met een gereguleerde huur zonder inkomenstoets, moet dus volgens minister Dekker worden verboden. Hoe dat in zijn werk gaat en welke sancties hier gelden, wordt in de nota niet uitgewerkt. Woningcorporaties moeten worden gesplitst in een puur

Kloof Ook minister Dekker (2006) ziet een groot probleem in de kloof tussen huren en kopen en zij pleit in dit verband voor een ‘vloeiende woningmarkt’. De meest voor de hand liggende aanpak, namelijk een integraal herzien van het woonlastenbeleid waarbij de hypotheekrenteaftrek en de huurtoeslag ter discussie komen, laat zij liggen. Zij zoekt de oplossing in een gedeeltelijke liberalisering van het huurbeleid, het bevorderen van ‘passend wonen’ en het stimuleren van tussenvormen tussen huren en kopen. Minister Winsemius zag nog kans om het voorstel om de huren deels te liberaliseren door de Tweede Kamer te loodsen. Het gereguleerde deel van de huurwoningvoorraad daalt daarbij van 95 procent tot 75 procent. Wie een huurtoeslag ontvangt, heeft van de extra huurverhogingen geen last. Bewoners die een huurtoeslag ontvangen, en dat is ongeveer een derde van alle huurders, hebben dus een krachtig argument om niet te verhuizen. Dat bevordert de mobiliteit niet. Dat belemmert de mobiliteit. Huurders krijgen volgens de Visienota de

Woonlastenbeleid is ondoorzichtig

sociale rechtspersoon en een of meer commerciële rechtspersonen. Voor woningcorporaties zou elke woning waarvan de huur wordt geliberaliseerd, dus een overheveling betekenen van een sociale rechtspersoon naar een commerciële rechtspersoon. De omvang van de sociale huursector zal dus in rap tempo afnemen, en dat is ook precies de bedoeling. Dan kan de Nederlandse regering de complimenten van Eurocommissaris Kroes incasseren. De Europese Commissie gaat namelijk uit van een gelijk speelveld voor marktpartijen. Commerciële dochters van woningcorporaties moeten dan ook vennootschapsbelasting betalen. Voor de sociale dochters

P. 62

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007


geldt dat de doelgroep strikt moet worden afgebakend. De Europese Commissie kan zich namelijk niet voorstellen dat de doelgroep van de sociale huursector 35 procent van de Nederlandse huishoudens omvat.

Passend wonen Huishoudens die tussentijds meer zijn gaan verdienen kunnen in hun huidige woning blijven wonen en de maximale huur gaan betalen, of omzien naar een koopwoning dan wel een huurwoning in een hoger segment. Dekker (2006, p. 115): “De instrumenten moeten zo worden ingericht dat de armoedeval niet wordt vergroot, de segregatie in wijken naar inkomen niet toeneemt en de herstructurering niet wordt

P. 63

slag geliberaliseerd. Deze ideeën zijn al zo oud als de weg naar Rome en bij herhaling politiek en wetenschappelijk afgeschoten. De uitvoerbaarheid van zulke regels is een groot probleem. Bovendien wordt een marginalisering van de sociale huursector in brede politieke en maatschappelijke kringen niet gewaardeerd. De meest directe vorm om de kloof tussen huren en kopen te dichten is het aanbieden van tussenvormen van huur en koop. Minister Dekker (2006) juicht zulke tussenvormen toe en bevordert experimenten op dit terrein. Tenslotte is er de verkoop van corporatiebezit. Minister Dekker volgt gelukkig niet het advies van de Raad van Economisch Adviseurs (REA, 2006), die aanbeveelt om de verkoopwinsten bij woningcorporaties geheel af te romen. De minister wil de verkoop van corporatiewoningen juist bevorderen en wil de prijskortingscondities waaronder corporaties hun woningen mogen verkopen, het liefst verruimen. Dat zou een subsidie betekenen, die kopers ontvangen en huurders mislopen.

Kanttekeningen

Tussenvormen van huur en koop aanbieden

belemmerd”. Helaas is het overduidelijk dat door dit beleidsvoornemen de armoedeval juist aanzienlijk wordt vergroot: een inkomensstijging impliceert immers een forse huursprong en het vervallen van de (impliciete) subsidiëring van de woningcorporaties. Het passend huisvesten wil minister Dekker bevorderen door de inkomens van bewoners in sociale huurwoningen periodiek, bijvoorbeeld eenmaal per vijf jaar, te toetsen. Als het inkomen boven de voormalige ziekenfondsgrens komt, moeten de desbetreffende huishoudens de maximale huur betalen. Die woningen zijn dan op

In vele Europese landen is er een kloof tussen kopen en huren, doordat beide vormen zeer verschillend worden behandeld. Hierdoor wordt de doorstroming tussen deze sectoren belemmerd. Dit is al in de jaren zeventig (Murie et al., 1976) gesignaleerd. De minister van VROM is niet verantwoordelijk voor de hypotheekrenteaftrek. Daar is zijn/haar collega van Financiën voor verantwoordelijk. De meest fundamentele oplossing is een beleid dat zo veel mogelijk sectorneutraal is (Priemus, 2001). Dit betekent dat een huurtoeslag voor bewoners met een laag inkomen zou moeten worden verbreed tot een woonkostentoeslag voor huurders en eigenaarbewoners. Deze toeslag zou los moeten staan van de huur- of koopsom van de desbetreffende woning en zou dus eerder thuishoren in het domein van het sociaal beleid dan het volkshuisvestingsbeleid. Overwogen kan worden om de woontoeslag te differentiëren volgens de gemiddelde huur- of koopsom per regio.

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007

Het huidige woonlastenbeleid is vooral een ondoorzichtig rondpompen van geld met componenten als hypotheekrenteaftrek, eigenwoningforfait, overdrachtsbelasting, vrijstelling van vermogensrendementsheffing en onroerendezaakbelasting. Als de woning wordt beschouwd als een investeringsgoed dan is de hypotheekrenteaftrek, binnen bepaalde marges, een logische aftrekpost. Renteontvangsten zijn immers ook een bestanddeel van het inkomen en worden dus belast. Als de eigen woning wordt beschouwd als een huis dat de bezitter aan zichzelf verhuurt, dient een realistisch huurwaardeforfait als inkomen te worden aangemerkt, waarover belasting moet worden betaald. Het huurwaardeforfait, tegenwoordig spreekt de regering van eigenwoningforfait, is echter uitgesproken laag: te laag. Het verschil tussen realistische huurwaarde en feitelijke huurwaarde noemen we het huurwaardevoordeel. Het huurwaardevoordeel is zeer omvangrijk omdat de hoogte van het eigenwoningforfait veel lager is dan een realistisch huurwaardeforfait. Dit huurwaardevoordeel is ongeveer even groot als de hypotheekrenteaftrek en heeft vergelijkbare verdelingseffecten (De Kam & Priemus, 1979). Het huidige stelsel leidt macro gezien tot steeds hogere hypotheekschulden. Op dit punt is Nederland in korte tijd Denemarken voorbijgestreefd. Ons land is in deze discipline Europees kampioen (Norris & Shiels, 2004). Zo’n eenvoudig kengetal ontbreekt in Dekker (2006). Het is aan te bevelen om het hele woonlastenstelsel op de schop te nemen en integraal te bezien, inclusief de daarmee verband houdende risico’s voor de bewoner en de beheersbaarheid van overheidsuitgaven. Alternatieve stelsels kunnen worden ontworpen en doorgerekend. Het beginsel van de vertrouwensmarkt kan worden gerespecteerd door consequent een onderscheid te maken tussen bestaande en nieuwe gevallen, zowel bij de hypotheekrenteaftrek als bij de huurtoeslag. Aandacht dient voorts te worden gegeven aan de timing en de fasering, de ex-ante te


becijferen gevolgen voor de nieuwbouw van woningen, de stedelijke vernieuwing, de prijs van het vastgoed, en de doorstroming. Per saldo zou het systeem aanzienlijk eenvoudiger moeten kunnen, met minder grote gevolgen voor de overheidsuitgaven en de netto woonuitgaven van huishoudens. Zo’n operatie is onlangs tamelijk succesvol in Groot-Brittannië uitgevoerd, waar de hypotheekrente op initiatief van de Conservatieve Partij (!) stap voor stap in een periode van hoogconjunctuur op de woningmarkt is afgeschaft. Een soortgelijke operatie in Zweden verliep minder succesvol. Hier werd de hypotheekrente vrij

Segregatie naar inkomen niet laten toenemen

snel beëindigd in een economisch ongunstige periode. Deze ervaringen leren dat een fiscale hervorming voor eigenaar-bewoners zeer zorgvuldig en zeer grondig moet worden voorbereid en niet op voorhand worden gefrustreerd door politieke taboes. De nota van Dekker (2006) is overduidelijk de vrucht van het politieke taboe op het Hwoord dat in het Hoofdlijnenakkoord van het kabinet-Balkenende II is opgenomen.

Nieuw kabinet Het is wenselijk dat een nieuw kabinet de problemen op het terrein van het woonlastenbeleid in kaart brengt en alternatieve beleidsscenario’s ontwerpt om deze pro-

P. 64

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007


blemen te ondervangen. Dit zou een mooie taak zijn voor een deskundige staatscommissie die de zaak onbevangen en gedepolitiseerd kan beschouwen. Men dient zich te realiseren dat het hier niet alleen om VROM-beleid gaat, maar dat het een verwevenheid betreft tussen woonbeleid, fiscaal beleid, sociaal beleid, inkomensbeleid, arbeidsmarkt- en levensloopbeleid. De eigendomsneutraliteit van het woonlastenbeleid kan met de user costs methode worden benaderd (Conijn, 1995; Haffner, 1990). Vooral de huurtoeslag en het huurwaardevoordeel zullen, zo valt te verwachten, onder vuur komen te liggen. Per scenario zullen effecten gekwantifi-

P. 65

fundamenteel wil aanpakken. De nota Ruimte geven, bescherming bieden. Een visie op de woningmarkt is hiervoor een volstrekt ongeschikte opmaat. De kloof tussen huren en kopen wordt hierin wel gesignaleerd, maar de belangrijkste oorzaken van deze kloof worden over het hoofd gezien. Het wachten is dus op een nieuw kabinet dat het aandurft om ook op dit terrein de status van hervormingskabinet te verwerven. De woningmarkt kan alleen een vertrouwensmarkt blijven als het woonlastenbeleid zorgvuldig en grondig wordt hervormd. Hugo Priemus ([email protected]) is decaan van de Faculteit Techniek, Bestuur en Management, Technische Universiteit Delft.

Literatuur Conijn, J.B.S. (1995) Enkele financieel-economische

grondslagen van de volkshuisvesting, Delftse Universitaire Pers, Delft Dekker, S.M. (2006) Ruimte geven, bescherming bieden. Een

visie op de woningmarkt, Ministerie van VROM, Den Haag Haffner, M.E.A. (1999) Kosten en uitgaven van eigenaar-

bewoners in West-Europa: een financieel-economische vergelijking, Delftse Universitaire Pers, Delft Kam, C.A. de, & H. Priemus (1979) ‘De fiscale behandeling van

de bewoner-eigenaar opnieuw bezien’, Economisch Statistisch Berichten ESB, 11 juli p. 680-686 en 18 juli, p. 704-712 Murie, A., P. Niner & C.J. Watson (1976) Housing policy and the

housing system, Allen & Unwin, London Norris, M. & P. Shiels (2004) Housing developments in

European countries. Synthesis Report, The Housing Unit,

Doorstroming wordt belemmerd

Dublin

ceerd moeten worden op het inkomen van verschillende categorieën huishoudens, de overheidsuitgaven, de woningbouwproductie en de mobiliteit op woningmarkt en arbeidsmarkt. Met kennis van deze becijferde effecten zal de regering en uiteindelijk het parlement de knoop moeten doorhakken. Daarbij zal het onderscheid tussen ‘oude’ en ‘nieuwe’ gevallen wezenlijk zijn, alsmede de relatie met het beleid in andere EU-landen, vooral onze buurlanden. Zowel het kabinet als de Tweede Kamer zullen tot een positiebepaling moeten komen. Dit alles vergt een nieuw hervormingskabinet, dat het woonlastenbeleid

Priemus, H. (2001) ‘Poverty and housing in the Netherlands: A

plea for tenure-neutral public policy’, Housing Studies, nr. 3, p. 277-290 Raad van Economisch Adviseurs (REA) (2006) Over goede

intenties en de harde wetten van de woningmarkt, Den Haag

Passend wonen

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007

Tot op de dag van vandaag heb ik een haat-liefdeverhouding met planning

P. 66

Ton Kreukels Tot op de dag van vandaag heb ik een haatliefdeverhouding met planning ‘Afscheid’ van Ton Kreukels: het boegbeeld van de Utrechtse planologie Edwin Buitelaar

Op 13 oktober jongstleden nam Ton Kreukels afscheid als hoogleraar planologie van de Universiteit Utrecht, na een dienstverband van 36 jaar waarvan 24 als hoogleraar. Het emeritaat werd ingeleid in de Lutherse Kerk met het seminar ‘Een toekomst van planning?’. In zijn periode als hoogleraar zijn onder zijn bezielende leiding honderden studenten afgestudeerd, tot op heden ruim 30 onderzoekers gepromoveerd en zijn er vele publicaties van zijn hand verschenen in binnen- en buitenland. In dit interview, dat voorafgaand aan zijn afscheidsseminar plaatsvond, wordt teruggeblikt op de carrière van een zeer uitgesproken planoloog.

Wat verwacht u van het afscheidsseminar? “Allereerst verwacht ik een dag waarin inhoudelijke discussie en debat voorop staan. De discussie met vakgenoten, onder leiding van Michaël Zeeman, is wat ik in navolging van Hans van der Cammen (1979) een discussie aan ‘de binnenkant van de planologie’ noem. Maar bij een binnenkant hoort ook een buitenkant, en daarom heb ik er voor gepleit om Wim van der Donk als voorzitter van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) en politicoloog Hans Blokland uit te nodigen om een voordracht te verzorgen. Wim van der Donk is iemand die het toekomstdenken en de planning in ruime, en niet alleen in ruimtelijke zin, representeert. Hans Blokland heeft onder andere in brede zin gepubliceerd over de rol van planning in de politiek. Na de pauze vindt een rondetafel plaats waarin weer aandacht is voor zowel de binnen- als de buitenkant. De binnenkant wordt vertegenwoordigd door twee vakgenoten: Len de Klerk en Willem Salet. Beiden zijn bij mij gepromoveerd en met beiden heb ik, ook daarna, nauw samengewerkt. Talja Blokland zal vanuit een sociologisch perspectief en Cock Hazeu vanuit een economisch perspectief op het thema reflecteren. Daarna gaat de bijeenkomst over in een informeel gedeelte.” In de jaren tachtig en begin jaren negentig is er vaak een onderscheid gemaakt tussen de Amsterdamse beslissingsgerichte benadering (van met name Andreas Faludi), de Nijmeegse handelingsgerichte benadering (van Gerrit Wissink en Barrie Needham), en de Utrechtse institutionele benadering (van Ton Kreukels). Wat ziet u tegenwoordig nog terug van deze bloedgroepen?

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007


P. 67

Interview

“In die tijd koos ik ervoor om te wijzen op het feit dat er meer is dan de procedurele kant van planning. Het object, de ruimte, en de context waarbinnen het object en het proces zich beiden bevinden, verdienden wat mij betreft meer aandacht. Faludi bracht terecht in dat planning meer was dan alleen toegepaste geografie. Die aandacht voor het proces sloeg wat mij betreft wat te ver door. Maar de correctie die ik gemaakt heb is ook door veel anderen, waaronder Faludi zelf, gemaakt. Inmiddels is door velen onderkend dat zowel object, proces als context van belang zijn en hierdoor is de scheiding tussen de verschillende benaderingen verwaterd. De uitdaging die op dit moment voor ons ligt is niet alleen het onderkennen van het belang van deze drie elementen, maar het daadwerkelijk verbinden

van deze elementen. Dit blijkt vaak nog geen gemakkelijke opgave.” De basis voor de institutionele benadering werd vooral gelegd in uw proefschrift (Kreukels, 1979) waarin u de stuurkracht van planning en de planner relativeert. Wat heeft u indertijd bewogen om deze lijn te kiezen? “Tot op de dag van vandaag heb ik een haat-liefdeverhouding met planning. Enerzijds vind ik het een heel interessant fenomeen dat mensen en organisaties bereid zijn te investeren in hun toekomst. Hier doe ik totaal niet cynisch over. Aan de andere kant vind ik ook nu nog dat sommige planners, maar ook wetenschappelijke planologen en stedenbouwkundigen, een erg naïef geloof hebben in de kenbaarheid en de

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007


planbaarheid van de toekomst. Die verbazing werd niet toevallig in de jaren zeventig gevoed. We hadden toen met de hoogtijdagen van de verzorgingsstaat te maken, waarin het geloof in het kunnen van de planner oneindig leek. Ik vond indertijd de betrekkelijk technocratische insteek onthutsend. Toch waren er toen ook al auteurs als Schelsky die dit soort verhalen doorprikten. Hier heb ik me bij aangesloten. We moeten onderkennen dat planners de maatschappij niet kunnen construeren als een groep professionals die weet wat goed is voor de samenleving. Planners zouden eerder moeten functioneren als de sensoren van de maatschappij. Daarmee wordt planning een weergave van de krachten in de maatschappij zelf. Er is in de steden een geweldig potentieel aanwezig om van onderop te plannen. Dit potentieel wordt in veel gevallen niet benut.” U heeft zich vanuit die sociologisch georiënteerde positie vaak zeer uitgesproken gekeerd tegen de vermeende koningsrol van de planologie. Waarom hebt u zich op dit punt (bijvoorbeeld in de Van Eesterenlezing uit 1997) laten verleiden tot zulke stevige polemieken gericht tegen het geloof in het kunnen van de planner? “Toen ik mijn proefschrift schreef, maar ook in de stukken daaraan voorafgaand, ging ik er vanuit dat wat ik zei over de rol van de planner, en vooral mijn kritiek op die koningsrol, voor velen evident zou zijn. Dit bleek niet het geval. In de Van Eesterenlezing waar je naar verwijst, heb ik mijn standpunt nog eens geprononceerd voor het voetlicht gebracht. Ik was verbaasd over de reacties die deze lezing losmaakte. Nadat ik de lezing had uitgesproken viel er een ijzige stilte in de zaal. Veel van de aanwezigen, onder wie de fine fleur van de Nederlandse planologie en stedenbouwkunde, waren onthutst door wat ik zojuist verteld had. Het lijkt erop dat mensen maar moeilijk afstand kunnen nemen van de traditionele koningsrol. Als ik dit aan de kaak stel dan wordt dat toch al snel als een aanval op hun positie beschouwd. En dat verbaast mij dan weer. Als je mijn opvatting van planning onderschrijft, namelijk een vak waarbij je gebruik maakt van de potentie en het plannende vermogen van de stad,

P. 68

oftewel de mensen zelf, dan wordt het vak alleen maar interessanter. Nu worden initiatieven van bijvoorbeeld sportverenigingen en andere maatschappelijke organisaties veelal bij voorbaat al door de stadsplanners van tafel geveegd omdat zij menen het primaat op planning te hebben.” Deze kritiek heeft u ook impliciet gericht op de vakwereld, de planologie: er zou te weinig aandacht zijn voor de buitenkant van de planologie. U begeeft zich slechts sporadisch binnen de internationale planologiegemeenschap. Zit er een verband tussen die afwezigheid en uw kritiek op planologen? “Nee, ik denk het niet. Ik voel me niet te goed voor de binnenkant van de planologie, integendeel. De reden dat ik me niet zo veel heb laten zien op bijvoorbeeld AESOP (Association of European Schools of Planning)-congressen, is de aandacht die ik altijd ook heb willen geven aan de buitenkant, oftewel aan disciplines zoals economie, politicologie en sociologie. Daarom heb ik ook dat soort congressen bezocht. De bijeenkomsten gebruikte ik om als het ware intellectueel bij te tanken. De inspiratie die vanuit die disciplines geboden wordt is onmisbaar voor het vak van de planologie. De binnenkant wordt nadrukkelijk verrijkt door de inzichten van de buitenkant.” In hoeverre zijn uw latere wetenschappelijke interesses voor bijvoorbeeld het Amerikaanse Growth Management, zee- en luchthavenplanning en stedelijke planning in het Verre Oosten nog een voortvloeisel uit de institutionele benadering? “Enerzijds ben ik elke keer vrij toevallig bij de specifieke onderzoeksprojecten, zoals het zeehavenonderzoek, betrokken geraakt. Aan de andere kant kun je, als je met enige afstand kijkt, zeggen dat die thema’s duidelijk in de lijn liggen die ik eerder heb ingezet. Ik word elke keer gegrepen door thema’s die mooi illustreren dat er op het gebied van planning zoveel institutionele variatie is. Binnen deze thema’s is het heel interessant om te zien op wat voor manieren er om gegaan wordt met het economische en maatschappelijke krachtenspel. We zouden ontzettend veel

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007


kunnen leren van de manier waarop andere landen omgaan met de context van planning. Hiermee wil ik niet zeggen dat we al die praktijken vanuit andere landen hier moeten implementeren, integendeel. Maar we kunnen ons er wel door laten inspireren. Zo leer je ook je eigen planningspraktijk beter begrijpen.” Met welk gevoel kijkt u terug op uw carrière? “Ik heb altijd met veel plezier en gedrevenheid gewerkt. Dit is zowel dankzij als ondanks de werkomgeving van de universiteit. Het wetenschappelijke klimaat heeft er toe geleid dat er vanuit drie richtingen druk ontstaat: vanuit onderwijs, onderzoek en bestuurlijke activiteiten. Dit maakt het voor veel mensen moeilijk om zich op het gebied van onderzoek te meten met internationale topinstituten, waar de onderwijs- en bestuurlijke last kleiner is. Ook voor mij persoonlijk geldt dat ik soms te weinig heb gewerkt en heb kunnen werken aan mijn onderzoeksprofilering. Veel van mijn onderzoekstijd is opgegaan aan het begeleiden van promotieonderzoek, wat ik overigens altijd met plezier gedaan heb. Maar terugkijkend had de balans misschien iets anders mogen liggen. Daarom heb ik er soms voor gekozen om mijn heil ook buiten de muren van de universiteit te zoeken. Het beste voorbeeld is mijn verbintenis aan de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid tussen 1986 en 1992. Het lidmaatschap van de raad zie ik als een van de mooiste periodes van mijn carrière. Dit zorgde ervoor dat ik mijn grenzen kon verleggen. Het ging binnen het onderzoek dat ik daar deed niet om ruimtelijke planning sec. Integendeel, het ging vooral om andere sectoren, zoals sociaal-economisch beleid en onderwijs, die voor de stad waarschijnlijk nog belangrijker zijn. Maar ook via andere coalities, zoals bij mijn onderzoek naar Amerikaanse stadsplanning in het begin van de jaren tachtig en het Europese zeehavenonderzoek in de jaren negentig, heb ik af en toe richting kunnen geven aan mijn eigen onderzoeksagenda. Enerzijds is die ruimte geboden door de universiteit, maar anderzijds moet je die ruimte vooral zelf creëren en benutten.”

P. 69

Het afscheid op 13 oktober 2006 is een afscheid van het dienstverband aan de Universiteit Utrecht. Komen we u daarna nog tegen als onderzoeker? “Jazeker, ik zal nog actief blijven, alleen zal ik nu wat selectiever zijn met wat ik wel en niet doe. In mijn onderzoek wil ik me meer richten op wat ik eerder een ‘gedragswetenschappelijke planologie’ heb genoemd. Ik verzet me tegen een al te sterk geloof in de sturingscapaciteiten van de planner. Aan de andere kant heb ik eveneens weinig affiniteit met (Marxistische) benaderingen die uitgaan van extreem structuurdenken, met andere woorden de context die ons gedrag en dat van de planner determineert. Het is veel interessanter om te kijken wat voor positiefs je nog kunt doen met bepaalde ontwikkelingen van buitenaf. Door selectieve investeringen kun je slim omgaan met die processen. De manier waarop in verschillende landen en verschillende steden wordt omgegaan met die ontwikkelingen vind ik fascinerend. In veel opzichten lijken Aziatische steden op Amerikaanse, maar als je goed gaat kijken dan gaat er een heel andere vorm van stedelijkheid achter schuil. De gedrags- en culturele componenten spelen hierbij een belangrijke rol. Ik wil weten hoe dit precies werkt. Hierbij zal ik me in de komende tijd vooral richten op islamitische steden, mijn meest recente hobby.” Edwin Buitelaar ([email protected]) is als universitair docent verbonden aan de leerstoelgroep planologie en de onderzoeksgroep Governance and Places (GaP) van de Radboud Universiteit Nijmegen.

Literatuur Kreukels, A.M.J. (1979) Planning en planningproces, VUGA, Boekerij, Den Haag Van der Cammen, H. (1979) De binnenkant van de planologie, Dick Coutinho, Muiderberg Kreukels, A.M.J. (1997) Een eerste perspectief voor de stad (vierde Van Eesterenlezing), Blauwe Kamer, pp. 1-19

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007

Recensie

P. 70

Recensie

Evelien van Rij

Ruimtelijke ordening geordend Hidding M. (2006) Planning voor stad en land (derde druk), Coutinho, Bussum, 295 p., ISBN 97-89-0469-001-47, 24,00 euro

In het boek Planning voor stad en land willen Marjan Hidding en mede-auteur Adri van den Brink theorie en praktijk van ruimtelijke planning beschrijven. Het boek is geschreven voor studenten aan het HBO en de universiteit die opgeleid worden om een bijdrage te leveren aan de inrichting van Nederland. Omdat het boek in eerste instantie bedoeld is voor studenten Landinrichtingswe tenschappen uit Wageningen ligt de nadruk op het landelijk gebied en het overgangsgebied tussen stad en land. Dit betekent niet dat het alleen geschikt is als studieboek. Doordat de belangrijkste planologische thema’s van dit

moment op een goed leesbare manier aan de orde komen, kan Planning voor stad en land ook interessant zijn voor een breder publiek. Het boek voorziet duidelijk in een bepaalde behoefte; op dit moment ligt de derde herziene druk in de boekhandel. Deze editie snijdt nieuwe thema’s aan en alle teksten zijn geactualiseerd. De eerste hoofdstukken gaan in op de belangrijkste ruimtelijke ontwikkelingen in Nederland en de geschiedenis van de ruimtelijke planning. Vervolgens komt de Europese dimensie aan de orde. De volgende hoofdstukken behandelen het verschijnsel ruimtelijke planning (zowel inhoudelijk als procesmatig), planstelsels voor water, ruimte en milieu en planconcepten. Daarna wordt aandacht besteed aan gebiedsgericht beleid, ontwikkelingsplanologie en nieuwe perspectieven voor complexe en lange-termijnvraagstukken. De laatste twee hoofdstukken behandelen twee specifieke gebieden: de Blauwe stad en het Groene Hart. Eén van de sterke punten van het boek is de keuze voor verschillende invalshoeken. Zo gebruiken de schrijvers onder andere een historisch, bestuurskundig en juridisch perspectief. Het sterkst is het boek als het planconcepten beschrijft. Het boek heeft moeite met het hanteren van het juridische perspectief. De simpele en voor de praktijk belangrijke vraag ‘welke beperkingen beïnvloeden mijn planologische keuzeruimte en hoe hard zijn deze beperkingen’ wordt niet helder beantwoord. Vaak zullen die ruimtelijke keuzes gemaakt worden bij het

opstellen van een bestemmingsplan en dan is het handig als de afgestudeerde landinrichter weet met welke bepalingen uit provinciaal beleid hij wel of geen rekening hoeft te houden. Om zeker te zijn van juridische onderwerpen, kan de student beter een ander boek ter hand nemen. Zo wordt in Planning voor stad en land ten onrechte beweerd dat onder de nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening gemeenten, als zij langer dan tien jaar geleden een bestemmingsplan hebben vastgesteld, geen vergunningen meer kunnen afgeven. Het boek kent een goede selectie van onderwerpen. Gevolgen voor de ruimtelijke ontwikkeling van Europees beleid, milieuregelgeving, gebiedsgerichtbeleid, het Investeringsbudget Landelijk Gebied, het zijn allemaal thema’s die op dit moment, zowel op nationaal strategisch als op een lokaal en praktisch niveau, de planning beïnvloeden. Op het praktische niveau is er voor een eventuele vierde editie nog wat te winnen. Het boek zou een scherper antwoord kunnen geven op de vraag hoe bijvoorbeeld Europees beleid en milieuregelgeving doorwerken in de praktijk. Moet Europees beleid eerst omgezet worden in nationale wetgeving of is er sprake van directe werking? Mag een bestemming zo gewijzigd worden dat er gebouwd kan worden naast een fabriek met geluidsoverlast? Omdat het boek beoogt praktijkgericht te zijn, valt ook op dat de voor de praktijk zeer belangrijke artikel 19-procedure slechts één keer wordt genoemd en dat men het dan heeft over “de beruchte artikel 19-procedure”. Wellicht komen deze onderwerpen in het onderwijs aan

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007

Signalementen

P. 71

Signalementen

de orde bij de bespreking van de vragen die aan het einde van elk hoofdstuk te vinden zijn. Deze vragen zijn zo gekozen dat ze een goed startpunt zijn voor een discussie in werkgroepen. Tijdens het lezen van Planning voor stad en land wordt je je ervan bewust dat er de laatste jaren veel nieuws onder de zon is in de wereld van de ruimtelijke planning. De watertoets, diverse (milieu-) effectrapportages, nieuwe landgoederen, het zijn begrippen die zo snel ingeburgerd zijn in de planningspraktijk dat je bijna zou vergeten dat ze enkele tientallen jaren geleden nog niet, in deze vorm bestonden. In het boek komen ze allemaal aan de orde. Voor wie op zoek is naar een introductie over het Investeringsbudget Landelijk Gebied raad ik hoofdstuk 7 aan. Daarnaast is dit boek één van de eerste plaatsen waar het Gemeenschappelijk Ontwikkelings Bedrijf van het Rijk beschreven wordt. De laatste twee hoofdstukken over de Blauwe Stad en het Groene Hart vormen welkome praktijkvoorbeelden. Deze twee casussen zijn goed gekozen. De problematiek die in deze gebieden speelt en de daarbij gekozen aanpak zijn actueel en geven aanleiding tot veel discussie. In deze hoofdstukken stelt de schrijfster kritische vragen en laat zien welke dilemma’s spelen. Dit ontbreekt op sommige andere plekken in het boek. Zo komt de weerstand van agrariërs tegen vormen van landinrichting die in hoge mate gericht zijn op natuur en recreatie niet aan de orde. Ook bij de bespreking van onderwerpen als decentralisatie en het overlaten

van voormalige overheidstaken aan de markt en de civil society, zou naast op de voordelen ook op de risico’s gewezen kunnen worden. Terecht citeert het boek de slogan ‘geen beleid zonder budget’. Deze slogan levert echter geen kritische vragen op ten aanzien van bijvoorbeeld het Investeringsbudget Landelijk Gebied. In de praktijk bestaat de vrees dat als de betrokken ministers minder aandacht voor het beleidsterreinen krijgen, de financiële middelen ook af zullen nemen. Hoewel het boek soms kritischer en praktischer zou mogen zijn, verdient het zeker een plaats in de boekenkast van studenten en andere geïnteresseerden. Al met al geeft Planning voor stad en land een goed beeld van de ruimtelijke planning aan het begin van de eenentwintigste eeuw.

Kleine geschiedenis van de Stadsregio Amsterdam Auteur: Jos van der Lans; Uitgever: Inmerc; 82 p.; ISBN 10-90-6611-613-7; 14,95 euro

Evelien van Rij ([email protected]) is als onderzoeker verbonden aan de sectie Geoinformatie en Grondbeleid van onderzoeksinstituut OTB, TU Delft.

Tien jaar geleden zette de bevolking van Amsterdam een dikke streep door de plannen om van de regio Amsterdam een stadsprovincie te maken. Het zoenoffer dat daarvoor door de hoofdstad gebracht moest worden – het opdelen van de gemeente Amsterdam – stuitte op enorme weerzin. Massaal trokken de Mokumers naar de stembus om, in de woorden van toenmalig burgemeester Patijn, met een ‘Albanese referendumuitslag’ van bijna 94 procent het plan naar de prullenbak te verwijzen. De gevolgen daarvan waren groot. Ze klonken door tot in Den Haag, waar het ‘nee’ van Amsterdam een einde maakte aan paarse plannen om grootstede-

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007

lijke regio’s in Nederland een eigen bestuur te geven. Maar ook in de regio Amsterdam zelf liet de Amsterdamse afkeuring diepe sporen na. Het wantrouwen was groot en er moest heel wat gebeuren om de bestuurlijke gelederen weer tot elkaar te brengen. Tien jaar later maakt publicist Jos van der Lans de balans op. Hoe heeft de stadsregio Amsterdam het trauma van 1995 verwerkt? Aan de hand van gesprekken met directe betrokkenen en op basis van schriftelijke bronnen reconstrueert hij de recente geschiedenis van de stadsregio Amsterdam. Een geschiedenis van – hoe kan het ook anders – bestuurlijke drukte en menselijk ongeduld, maar vooral ook een geschiedenis van tastbare resultaten en blijvende zorgen.

Architectuur in Nederland jaarboek 2005/06 Samenstelling: Daan Bakker, Allard Jolles, Michelle Provoost & Cor Wagenaar; Uitgever: NAi Uitgevers; 184 p.; ISBN 90-5662-488-1; 39,50 euro Al jaren lang publiceert de uitgever van het Nederlands Architectuur Instituut een jaarboek met daarin de belangrijkste Nederlandse architectuurwerken van het afgelopen jaar. Ook dit jaar worden grote namen als Neutelings Riedijk (vertegenwoordigd met het Scheepvaart- en Transportcollege in Rotterdam) en De Architecten Cie. (met de Philharmonie in Haarlem) afgewisseld met relatief onbekende architectenbureau’s als HVDN en Joustra Reid. De laatste laat met een woonhuis

Signalementen

P. 72

In dienst van de stad: 25 jaar werk van de stedenbouwkundige diensten van Amsterdam Den Haag en Rotterdam Samenstelling: Han Meyer en Leo van den Burg; uitgever: SUN; 96 p.; ISBN 90-8506-186-5; 19,50 euro

in Aerdenhout zien dat lokaal-traditioneel (rieten kap) en Superdutch (een glazen doos op de begane grond) prima samen kunnen gaan. HVDN staat met haar prefab containerwoningen (vooral bedoeld voor studenten) in de Amsterdamse Houthavens in het jaarboek – een opvallende keuze omdat het hier om tijdelijke woningen gaat. Ook Jo Coenen’s smalle, hoge toren in de Eindhovense buurt Smalle Haven, Kasteel Leliënhuize bij Den Bosch – waarvan wel wordt gezegd dat het de eerste gated community in Nederland is – en de geluidswal annex autoshowroom langs de A2 bij Leidse Rijn staan erin. De projectbeschrijvingen en prachtige foto’s worden afgewisseld door korte essays, van moskeeën tot luchtkwaliteit tot de Nota Ruimte.

Dat de charme en sfeer van een tijdelijke tentoonstelling vastgelegd kunnen worden in een elegante catalogus is al lang bekend. Deze tweetalige publicatie (Nederlands en Engels) is een mooie poging om een tentoonstelling die vorig jaar in de faculteit Bouwkunde van TU Delft te zien was te laten herleven. Het thema van die tentoonstelling was de positie die ruimtelijke diensten van gemeenten innamen in het tot stand komen van het Nederlandse stedenbouwkundige erfgoed. Dat was geïllustreerd met projecten en plannen uit het de gemeentelijke diensten van Amsterdam, Den Haag en Rotterdam. Deze diensten, meent de redactie,

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007

samen met de diensten van andere steden, zorgden voor de renaissance van de stedenbouwkundige disciplines die sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw te bespeuren is. Vanaf die jaren hebben stedelijke diensten ontwerpconcepten en planmethoden ontwikkeld die afweken van de verouderde naoorlogse traditie. Deze nieuwe concepten en methoden worden in deze publicatie geïllustreerd en met elkaar vergeleken. Het eerste gedeelte van de publicatie

Signalementen + Advertentie

bevat een overzicht van de tentoonstelling. Er worden kleurrijke plaatjes en planmateriaal van de drie stedenbouwkundige diensten gepresenteerd met een bondige uitleg over stedenbouwkundige concepten en projecten. In het tweede gedeelte staan vijf korte essays waarin de reflecties en analyses van deskundigen van de faculteit Bouwkunde uit Delft naar voren worden gebracht. Naast essays over het belang van het structuurplan zoals blijkt uit de prak-

P. 73

tijk in de drie steden (Joost Schrijnen), het ontwerpen van openbare ruimte in Den Haag (Henko Bakkering) en een overzicht van aantal stedelijke projecten en hoe de diensten deze als strategische instrument hanteren (Luisa Maria Calabrese) wordt er ook aandacht geschonken aan de betekenis van een veranderende maatschappelijke en ruimtelijke context voor de rol van stedelijke diensten en de aard van het stedenbouwkundige werk (Agnes Franzen en Han Meyer).

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007

Column: Momentum

P. 74

Column O. Naphta Momentum Je hoort het woord vaak, vooral in de politiek. Er is geen momentum of juist wel. In gewoon Nederlands: het zal er het moment wel niet voor wezen. Wat doen de taalbedervers – Van Vaaghuizen zal je bedoelen, zegt Deelder dan – met zo’n mooi natuurkundig begrip? Momentum is een even geheimzinnig als mooi begrip, net als koppel, dat je vroeger nog wel eens met een getalsverhouding zag aangeprezen als een eigenschap van een auto. Het (statisch) moment ten opzichte van een punt is het product van de kracht en de loodlijn uit dat punt op de richting der kracht neergelaten. Een koppel is een stelsel van twee gelijke en evenwijdige krachten die in tegengestelde richting draaien. Aan deze mooie definities moest ik denken toen ik onlangs in mijn lievelingskrant een huilerig verhaal las van een Tilburgse professor die was stukgelopen op de Haagse politiek. Waarvoor had de professor m/v, kind geen bezwaar, zich laten lijmen? Voor de Evaluatiecommissie Wet milieubeheer. De ouderen onder jullie weten dat milieu mijn lievelingsonderwerp is. Welke mooie herinneringen bewaar ik niet aan de milieucursus van de provincie Zuid-Holland in de vorige eeuw, waar we avond aan avond studeerden op het maken van milieukaarten. Ten minste, daar houd ik het nog steeds op. Volgens de cursusmeester ging het over beleid. Enfin, de professor c.s. hebben twaalf adviezen afgeleverd aan VROM en de Evaluatiecommissie zou een lang en gelukkig leven tegemoet gaan. Welke commissie was immers zo productief? De Vrommers dachten er anders over: opheffen zo’n productiemachine, lastpakken, ongewilde druktemakers. De ambtenaren vonden dat de ‘adviezen niet aansloten op het momentum. Ze gingen vaak over aspecten waarnaar het ministerie en de Kamer op dat moment hun hoofd niet hadden staan.’ Hun hoofd. Interessante zinnen zijn dat. Je ziet het voor je: een stelletje statische sufkezen is niet in staat om het punt te bereiken waarop de kracht van de commissie van de Tilburgse professor op hen wordt neergelaten en hen uit het

lood zal slaan. Natuurkunde bestaat niet alleen in het veld, maar ook in de vergaderlokalen van ’s land regeringscentrum. In het artikel staan tal van voorbeelden van niet werkende wetsregels. Eentje die onze planologische besognes raakt is de standstill-regel uit de Wet milieubeheer. Die wil dat de milieukwaliteit van een gebied waarvoor nieuwe plannen worden gemaakt nooit mag verslechteren. Als eenvoudig planoloog zou je zoiets niet kunnen bedenken, maar Nederland zit vol lui die dat wel bedenken en er ook nog in slagen dat in de wet vast te leggen. Wat ze vastleggen ontgaat mij. Maar daarin sta ik niet alleen. Een Duitse milieuprofessor die is geïnterviewd valt het op dat volgens de Nederlandse wetgevingscultuur nooit de doelstelling van de wet in de wet zelf wordt vastgelegd. In toelichtingen wordt er uitvoerig over gebabbeld, maar wetten zelf zwijgen erover als het graf. Dat levert enorme interpretatieproblemen waarvan een hele machinerie van juristen en bureaucraten een goed belegde boterham eet. Dat is een veel interessanter waarneming van een andere Nederlandse milieuprofessor die volhoudt dat wetten alleen maar werken als er maatschappelijk draagvlak voor is. Nou schreef ik toch eerst draagvlek, mooi woord eigenlijk. Nog weer en andere professor jammert over de slechte uitvoerbaarheid van onze wetten. De getorpedeerde Evaluatiecommissie was opgevolgd door de Structurele Evaluatie Milieuwetgeving (STEM, alle afkortingen hebben tegenwoordig iets herkenbaar leuks) en ook de STEM des volks had het ministerie niet aan een touwtje; doet zelf wat hij/zij, het geen bezwaar, wil. De STEM is een consortium van eigenwijze wetenschappers – zeg de lui die zojuist zijn geciteerd. Hier is duidelijk sprake van koppel tussen het personeel van onze regering, de Vrommers, de Bzetters enz. Koppel x momentum = óns personeel, de regering, weet niet goed haar personeel te kiezen.

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007

Advertentie

P. 75

>

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 1 / 2007

Grachtengordel (stadsdeel Centrum)

InBeeld: Wegblikken

P. 76

Rooilijn. Amsterdam. Naoorlogse Leo Platvoet. top- of toblocatie. Woonlastenbeleid Wegblikken. De invloed van de. van een met planning

Recommend Documents