1
ROL EN NUT VAN DE PPC EN PSC ALS MEERWAARDETOETS BIJ PPS RUTGER TE GROTENHUIS, YASMINE HAMDAN EN STEVEN STEPPE RebelGroup Advisory
Het gebruik van PPS projecten kent een steile opmars in Vlaanderen. Ondanks de grote populariteit van dit concept wordt er te weinig stilgestaan of deze structuur voor elk project effectief meerwaarde biedt. Het PPS instrumentarium bevat nochtans twee instrumenten om deze vraag te beantwoorden namelijk enerzijds de Publiek-Private Vergelijking (PPV) en anderzijds Publieke Sector Vergelijking (PSV). Het gebruik van deze instrumenten is in Vlaanderen echter relatief beperkt. Het besluit om een project al dan niet als een PPS te structureren wordt in Vlaanderen vaak genomen zonder een lang voorbereidingstraject te doorlopen. Bijgevolg worden verschillende projecten als een PPS gestructureerd terwijl deze zich niet altijd optimaal ertoe verlenen. In Nederland daarentegen worden deze instrumenten courant gebruikt bij het beoordelen en opzetten van nieuwe projecten. Deze paper vergelijkt het gebruik van zowel de PPV als PSV in Vlaanderen als hun tegenhangers de PPC en PSC Nederland en maakt tevens enkele aanbeveling ter verbetering van deze instrumenten.
Les projets des partenariats public-privés (PPP) connaissent une croissance significative en Flandres. Malgré la grande popularité de cette méthode, la question de savoir si ce type de structure résulte en une plus-value pour chaque projet ne se pose presque jamais. Deux instruments permettent pourtant d’évaluer si un PPP offri une valeur ajoutée : le Comparateur Public-Privé (CPP) d’une part et le Comparateur du Secteur Public (CSP) d’autre part. L’utilisation de ces instruments est relativement limitée en Flandres. La décision de recourir au PPP pour la réalisation un projet ou d’utiliser une procédure traditionnelle de marché public est souvent prise sans préparation ni préétude. Par conséquent, plusieurs projets sont exécutés sous PPP, bien que ces structures n’offrent pas toujours une plusvalue suffisante. Aux Pays-Bas par contre, l’utilisation de tels instruments est courante pour l’évaluation et la préparation de nouveaux projets. Cet article analyse et compare l’utilisation du CPP et du CSP en Flandres par rapport aux pratiques en vigueur aux Pays-Bas, et formule également quelques recommandations afin d’améliorer ces instruments.
2
1 Inleiding Ondanks de steile opgang van het PPS-concept ontbreekt een sluitende definitie. Iedereen geeft op zijn manier invulling aan het begrip PPS. Er zijn wel tal van pogingen van internationale instanties en autoriteiten (zoals het Internationaal Monetair Fonds (IMF), de Europese Commissie of Eurostat) die elk vanuit hun eigen invalshoek, PPS gedefinieerd hebben. In Vlaanderen werd PPS gedefinieerd in het decreet betreffende publiek-private samenwerking (publicatie in het Belgisch Staatsblad op 19 september 2003). In dit decreet wordt getracht een sluitende definitie voor PPS vast te leggen, namelijk: "PPS-projecten zijn projecten die door publiek- en privaatrechtelijke partijen, gezamenlijk en in een samenwerkingsverband worden gerealiseerd om een meerwaarde voor die partijen tot stand te brengen.” In alle definities of omschrijvingen van PPS staat het begrip meerwaarde centraal. In de Engelse vakliteratuur over PPS spreekt men over het begrip 'Value for Money'. Inderdaad zou het enkel de bedoeling mogen zijn om voor PPS als uitvoeringswijze voor een project te kiezen als dit meerwaarde oplevert. Om te onderzoeken of PPS daadwerkelijk meerwaarde oplevert, werd in 2003, in opdracht van het Vlaams Kenniscentrum PPS, een PPS-Instrumentarium (PPS-I) ontwikkeld. Dit instrumentarium laat toe om op een systematische wijze de meerwaarde en de kansrijkheid te evalueren van overheidsprojecten die men eventueel zou willen realiseren door publiekprivate samenwerking. Meerwaarde wordt in dit instrumentarium gedefinieerd als: “Het bekomen van een hogere ‘prijs-kwaliteit verhouding’ voor de publieke sector wanneer men zich voor het project zou beroepen op publiek-private samenwerking in plaats van te kiezen voor een meer traditionele vorm van contracteren met de private sector.” Om deze meerwaarde zowel kwalitatief als kwantitatief te meten gedurende het hele ontwikkelingsproces van een PPS-project werden er een aantal hulpmiddelen ontwikkeld, namelijk de Publiek-Private Vergelijking (PPV) en de Publieke Sector Vergelijking (PSV). De PPV vindt zijn oorsprong in de kosten batenanalyse en bouwt verder op de internationaal gehanteerde Public Private Comparator (PPC). Het Nederlandse voormalig Kenniscentrum PPS omschrijft de PPC als “het eerste instrument dat je inzicht geeft in de mogelijke financiële meerwaarde van een PPS uitvoering door deze uitvoering te vergelijken met een publieke aanpak.” Verder stelt men: “de PPC geeft, voordat de keuze van aanbesteding gemaakt wordt, een eerste financiële vergelijking van de publieke en PPS uitvoering van het project. Deze vergelijking is het financiële onderdeel van een reeks van argumenten waarop de projectverantwoordelijke besluit het project al dan niet op PPS wijze uit te voeren.”1
1
Handleiding PPC, Nederlandse Ministerie van Financiën, 1999, herzien in april 2002
3
De PSV lijkt meer op een business case en bouwt verder op de internationaal gehanteerde Public Sector Comparator (PSC)2. Terwijl de PPC wordt gebruikt om voorafgaand aan de aanbesteding van een project te bepalen of uitvoering middels PPS tot meerwaarde leidt, wordt de PSC gebruikt als reeds is gekozen voor een PPS aanbesteding. In de handleiding PSC van het Nederlandse voormalig Kenniscentrum PPS worden de twee doelstellingen van de PSC benoemd: 1. “Het geeft inzicht in de totale kosten over de levenscyclus van een project. De uitkomst kun je gebruiken als benchmark bij een openbare aanbesteding. 2. Je kunt deze benchmark gebruiken om een vergelijking met de private bieding te maken. De uitkomst van de vergelijking laat zien of de private biedingen in een PPS-aanbesteding wel of niet financieel voordeliger zijn dan de publieke uitvoering.”3 Het PPS-I van het Vlaams Kenniscentrum PPS, destijds mede ontwikkeld door RebelGroup, bestaat inmiddels vijf jaar. In alle objectiviteit is evenwel vast te stellen dat het gebruik ervan zeker nog niet standaardpraktijk is geworden in Vlaanderen. Dit ondanks de sterke inbedding binnen een heldere procesarchitectuur opgebouwd uit 4 projectfasen, van initiatie van een PPS-project tot de realisatie ervan en het management na aanduiding van de preferentiële private partner. Dit paper onderzoekt de oorzaken van de beperkte toepassing van het instrumentarium in Vlaanderen en de wijze waarop ze wordt ingezet in de Nederlandse praktijk. Om de meerwaarde van toepassing van de instrumenten te illustreren, staan we ook stil bij de belangrijkste waardedrijvende factoren van PPS. Hoewel de PPC en PSC in Nederland veel vaker worden gebruikt, is het instrumentarium toe aan herijking. Onze aanbevelingen voor het gebruik van PPC en PSC in de toekomst komen daarom ook aan de orde.
2 Gebruik van het PPS-Instrumentarium in Vlaanderen De redenen voor beperkte toepassing zijn wellicht meervoudig en worden onderstaand besproken. De felle verbreding van de aard en de scope aan PPS-projecten in Vlaanderen De instrumenten zoals de PPC en PSC werden in hoofdzaak ontwikkeld voor vastgoed en infrastructuur projecten van het type DBFM(O), m.a.w. projecten van lange duur, met een sterke integratie van verschillende projectonderdelen en een centrale rol voor private (voor)financiering. In Vlaanderen blijken deze ondanks hun steeds belangrijker wordend aandeel nog altijd in de minderheid t.o.v. PPS-projecten voor gebiedsontwikkeling en stadsvernieuwing (die vaker op lokaal niveau voorkomen). Voor deze projecten is het instrumentarium minder geschikt. 2 De PSC is ontstaan in het Verenigd Koninkrijk begin van de jaren ’90. Zie bijvoorbeeld: “How to construct a Public Sector Comparator”, HM Treasury Taskforce - Private Finance Policy Team, 1999. 3 Handleiding PSC, Nederlandse Ministerie van Financiën, 1999, herzien in april 2002
4
Gebrek aan verankering van de meerwaarde evaluatie De meerwaarde evaluatie werd in Vlaanderen niet opgelegd of verankerd. Het Vlaams Kenniscentrum PPS moet, volgens het PPS-decreet, voor PPS-projecten op Vlaams niveau een advies geven en bespreekt daarin telkens de al dan niet verwachte meerwaarde van het project, maar het uitvoeren van een grondige meerwaarde evaluatie (cfr. PPC) kan het Kenniscentrum niet verplicht opleggen. Sinds haar oprichting is de structurering en positionering van het Kenniscentrum PPS ook al grondig gewijzigd wat de communicatie en verankering van het instrumentarium niet vergemakkelijkt heeft. Toch dringt ook het Rekenhof, dat als één van zijn taken heeft de (ex-post) controle over de goede besteding van overheidsgeld (zuinigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid), steeds meer aan op het onderbouwen van de beslissing om voor een project PPS als uitvoeringswijze te kiezen. Het Rekenhof heeft daarbij al meermaals het gebruik van de PPC en PSC aangeraden. Vlaamse manier van werken Daar waar in Nederland veel langer nagedacht wordt en alles goed voorbereid wordt alvorens de uitvoeringswijze (PPS of een meer traditionele vorm van contracteren met de private sector) van een project vast te leggen, gaan we in Vlaanderen vaak iets korter door de bocht en beginnen we eraan zonder een al te lang voorbereidingstraject. Het lijkt dan vaak minder nuttig om nog uitgebreide meerwaarde-analyses te doen als de beslissing om voor PPS te kiezen toch al genomen is. ESR-neutraliteit Echter de belangrijkste reden waarom er beperkt gebruik wordt gemaakt van meerwaardeanalyses om al dan niet voor PPS te kiezen is het doorslaggevende belang van alternatieve financiering en de absolute voorwaarde van ESR '95-neutraliteit. De keuze voor PPS wordt dus meestal gemaakt omdat deze uitvoeringswijze de mogelijkheid biedt om op ESRneutrale wijze projecten te realiseren. Aangezien de keuze voor PPS op deze basis al gemaakt en gemotiveerd is, wordt het meestal niet meer nuttig geacht om nog een PPC en PSC uit te voeren. Het tegendeel is echter waar volgens ons. Uiteraard zou ESR-neutraliteit niet de hoofdreden mogen zijn om voor PPS als uitvoeringswijze te kiezen maar wel de afweging of via PPS meerwaarde kan gerealiseerd worden. Toch is het ons standpunt dat beide (ESR-neutraliteit en meerwaarde) hand in hand kunnen gaan, namelijk een goede ESR-neutrale structurering zal bijna altijd tot meerwaarde leiden en andersom. Bij het ESR-neutraal structureren van een project is het van belang om het bouwrisico én het beschikbaarheidsrisico en/of het vraagrisico voor het merendeel aan de private partij over te dragen. Wij zijn ervan overtuigd dat wanneer deze risicoverdeling vanuit meerwaarde-perspectief gebeurt (het risico bij die partij leggen die het best in staat is dit te beheersen), dit bijna altijd zal leiden tot ESR-neutraliteit. Meerwaarde en ESRneutraliteit kunnen dus perfect hand in hand gaan en daarmee is het belang van het uitvoeren van een meerwaarde-analyse in alle fasen van het project nogmaals aangetoond.
5
We denken daarom ook dat het nuttig is voor de Vlaamse praktijk om te analyseren hoe de PPC en PSC ingezet worden in Nederland en hoe deze instrumenten geëvolueerd zijn en nog verder zouden moeten evolueren om toegevoegde waarde te blijven leveren voor de PPS-praktijk.
3 De waardedrijvers van PPS De toepassing van het PPS Instrumentarium in Nederland is sterk gestoeld op het creëren van een gezamenlijk begrip van de ‘waardedrijvers’ van PPS, de kenmerken die ervoor zorgen dat uitvoering via PPS kan leiden tot een betere verhouding tussen prijs en kwaliteit. Hieronder worden ze kort behandeld. In de navolgende paragraaf gaan we in op de wijze waarop deze waardedrijvers worden gebruikt in de PPC en PSC. Levenscyclusbenadering Het aanbesteden van het ontwerp, bouw, financiering, onderhoud en beheer in één pakket en via een langdurig contract, stimuleert private partijen om de afzonderlijke onderdelen op elkaar af te stemmen. De levenscyclusbenadering van het consortium zorgt voor een optimale mix tussen de initiële investering en de exploitatiekosten, waardoor de totale kosten lager uitvallen. Innovatie Concurrentie tijdens de aanbestedingsfase van een PPS-project zorgt ervoor dat de private partij een prikkel heeft om te komen tot een oplossing met een zo gunstig mogelijke prijs/kwaliteit verhouding. Zo wint hij namelijk het contract. Als gevolg van dit mechanisme worden innovatieve oplossingen aan de markt onttrokken. Outputgericht werken De publieke partij formuleert de functionele eisen waaraan het project moet voldoen, zonder voor te schrijven op welke wijze hieraan moet worden voldaan. Het consortium komt met een totaaloplossing, die aan de eisen moet voldoen. Dit laat ruimte voor marktpartijen om tot efficiënte en innovatieve oplossingen te komen. Risicobeheersing Bij PPS worden de risico’s neergelegd bij die partij die de risico’s het beste kan beheersen en daardoor het laagste beprijst. Een voorbeeld hiervan is het interfacerisico. Bij een traditioneel contract is de opdrachtgever verantwoordelijk voor de interfaces tussen de verschillende onderdelen (het ontwerp, de bouw, het onderhoud en beheer). Bij PPS ligt de verantwoordelijkheid voor interfaces bij de private partij, aangezien deze partij verantwoordelijk is voor het gehele project, van ontwerp tot exploitatie. Dit is immers de partij die deze risico’s het beste kan beheersen. Dit voorkomt meerwerk.
6
Financiering en financiële prikkels De private partij financiert het project voor. Dit betekent dat de kosten van bouw in eerste instantie door de private partij worden gefinancierd. De opdrachtgever betaalt de private partij na oplevering terug op basis van de beschikbaarheid en de geleverde kwaliteit van het project. Omdat de private partij de bouw financiert, wordt deze geprikkeld om het project tijdig en conform de afgesproken kwaliteit op te leveren. Voldoet de geleverde prestatie van de private partij op enig moment na oplevering niet aan de afgesproken kwaliteit, dan volgt een korting op de betaling. Dit prikkelt de private partij om de afgesproken kwaliteit te leveren.
4 De Nederlandse ervaringen In Nederland wordt voor infrastructurele projecten met een investeringssom van meer dan € 112,5 verplicht een meerwaardetoets uitgevoerd. Voor rijksgebouwen geldt een grens van € 25 mln. Daarmee is de PPC een onvermijdelijk onderdeel geworden van de voorbereiding van projecten. De PSC daarentegen wordt ingezet tijdens de aanbesteding, om te toetsen of de PPS-variant inderdaad meerwaarde biedt ten opzichte van traditionele uitvoering. De Publiek Private Vergelijking Vaak vindt in het kader van de PPC een discussie plaats over de wijze waarop PPS kan leiden tot meerwaarde. De ‘waardedrijvers’ worden dus expliciet besproken, wat bijdraagt aan het vergroten van het begrip van PPS, nog voordat de aanbesteding van start gaat. Men staat bijvoorbeeld stil bij de vraag of in een specifiek project mogelijkheden zijn om life-cycle optimalisatie te realiseren, of bij de vraag of er in een project voldoende ruimte te creëren is voor innovatie door marktpartijen. Zo zien we dat bij renovatieprojecten vaak weinig ontwerpvrijheden resteren voor de private partij en dat de verwachte voordelen van de integratie van ontwerp en bouw minder sterk aanwezig zijn dan bij nieuwbouwprojecten. Als uit deze analyses blijkt dat de gebruikelijke waardedrijvende factoren van PPS niet van toepassing zijn op een bepaald project, dan leidt dat dus tot een geringe meerwaarde. Door de discussie structureel per project te voeren, komen we tot een goed onderbouwde argumentatie waarom in een bepaald project wel of juist niet voor PPS wordt gekozen. Hoewel een grondige analyse van meerwaarde in zichzelf een goede zaak is, komt het ook voor dat PPC’s worden uitgevoerd van projecten die op voorhand weinig kansrijk lijken te zijn om als PPS te worden uitgevoerd. Er is echter geen ‘verkorte’ procedure en de gehele PPC dient te worden doorlopen om tot een oordeel te komen over de wenselijkheid van PPS. Hiermee wordt weliswaar voorkomen dat PPS wordt afgewezen op basis van oneigenlijke argumenten, maar vergroot tegelijk ook de weerstand tegen het instrument en daarmee mogelijk ook tegen PPS. Het is dus zoeken naar een balans tussen het maken van de zuivere financieel-economische meerwaarde analyse en het besparen van onnodige transactiekosten.
7
In dit kader speelt ook het volgende een grote rol. Ondanks dat de PPC vaak uitwijst dat PPS kan leiden tot meerwaarde, wordt in Nederland toch nog vaak de keuze gemaakt om een project op traditionele wijze uit te voeren. De zogenaamde niet-financiële argumenten geven in dat geval de doorslag (in de Vlaamse context zijn dit vaak argumenten die zijn te scharen onder kansrijkheid). Vooralsnog is er in Nederland geen gestructureerde manier om met deze argumenten om te gaan. De Publieke Sector Vergelijking De PSC speelt in juridische zin een zeer grote rol in de aanbestedingsprocedures van Nederlandse projecten. Als na ontvangst van de private biedingen blijkt dat deze allemaal hoger zijn dan de publieke variant, die berekend wordt in de PSC, dan kan op grond daarvan de aanbesteding worden stopgezet. Bij de uitvoering van PSC’s zijn er in de praktijk ook uitdagingen, al zijn deze anders dan bij de PPC. De PSC geldt als benchmark voor het meten van meerwaarde van PPS. Hoewel meerwaarde staat voor de verhouding tussen kwaliteit en prijs, lijkt in de huidige PSCbenadering echter niet deze verhouding te worden gemeten, maar alleen het prijsverschil. Aan eventuele kwalitatieve meerwaarde wordt voorbijgegaan, door aan te nemen dat PPS en traditionele uitvoering leiden tot hetzelfde kwaliteitsniveau. In de praktijk is dit niet zo. Dat is jammer omdat we hiermee voorbij gaan aan de belangrijke kwaliteitsvoordelen die PPS kan bieden.
5 Aanbevelingen voor het gebruik van het PPS instrumentarium Hoewel het PPS Instrumentarium in Nederland momenteel goed ingebed is in de praktijk, denken wij dat veel potentiële waarde van deze instrumenten verloren gaat. Hieronder geven we onze aanbevelingen om de toepassing van het PPS Instrumentarium waardevoller te laten zijn. Deze lessen vinden hun oorsprong in de Nederlandse ervaringen, maar zijn evenwel toe te passen in Vlaanderen. Besteed meer aandacht aan de rationale achter PPS bij de uitvoering van een PPC Evenals in Vlaanderen, wordt de PPC in Nederland vaak gebaseerd op de afweging traditioneel versus DBFM(O). Veel projecten lenen zich echter niet op voorhand voor contractering middels een DBFM(O) contract, wat er toe leidt dat uit de PPC geen meerwaarde blijkt. Een andere contractvorm, die beter past bij het project, had echter mogelijk wel tot meerwaarde kunnen leiden. Wij pleiten er daarom voor om bij PPC’s meer aandacht te besteden aan de rationale achter PPS om zodoende de meerwaarde van een contractvorm te onderzoeken die daadwerkelijk bij het onderhavige project past. Deze zoektocht leidt in zichzelf ook tot meerwaarde, omdat veel beter wordt stilgestaan bij de waardedrijvers van PPS en op welke wijze deze via een geschikte contracterings- en aanbestedingsstrategie kunnen worden geoptimaliseerd in een specifiek project.
8
Vind een manier om niet-kansrijke projecten snel te filteren Zoals reeds genoemd, moeten projecten in Nederland een volledige PPC doorlopen, voordat een definitief oordeel geveld kan worden over de wenselijkheid van PPS. Een gewijzigde opzet waarin tussentijds een oordeel geveld kan worden (op financieel economische gronden) levert tijdsbesparing en daarmee een kostenbesparing op. Een belangrijke voorwaarde hierbij is dat ‘filtering’ gebeurt op basis van objectieve en financieeleconomische argumenten, zodat de PPC niet verwordt tot een instrument waarmee PPS snel van tafel kan worden geveegd. Geef niet-financiële argumenten een expliciete plek in de analyse De huidige PPC (en het proces om te komen tot de PPC) biedt in Nederland geen 'officiële' plaats aan niet-financiële argumentatie. Als een gevolg hiervan vertroebelt de discussie over de financiële meer- of minderwaarde van innovatieve contractvormen. Door geldige argumenten wel in de analyse te betrekken, worden oneigenlijke argumenten makkelijker te identificeren en wordt het voor besluitvormers veel duidelijker wat de waarde is van ‘onwil’. Als men, ondanks een positieve meerwaarde toch kiest voor traditioneel, dan is de waarde van onwil dus blijkbaar gelijk aan de meerwaarde die men laat liggen. In Vlaanderen worden deze argumenten veelal geschaard onder de analyse van kansrijkheid. Dit onderdeel van de PPC dient een volwaardige plaats in te nemen naast de financiële analyse, om te borgen dat een eerlijke meerwaarde afweging plaatsvindt. Gebruik de PSC om de PPC te verbeteren Omdat de PSC een gedetailleerde publieke business case is, biedt het aanknopingspunten om de oorsprong van de meerwaarde van PPS te analyseren, door deze te vergelijken met private biedingen. Naast het vergroten van het algemene inzicht in de waardedrijver van PPS, zou de PSC ook kunnen helpen om te toetsen of de initiële inschatting van meerwaarde uit de PPC klopt. Besteed aandacht aan de kwalitatieve verschillen tussen PPS en traditioneel Hierboven spraken we van de problematiek die we ervaren in de uitvoering van PSC’s. Hoewel de meerwaarde van PPS tot uitdrukking komt in een betere verhouding tussen prijs en kwaliteit, meten we de verschillen tussen de traditionele variant en de PPS-variant in termen van prijs. Ook in de PPC zien we onszelf geconfronteerd met dezelfde uitdaging. Zolang we de kwalitatieve meerwaarde niet in geld uitdrukken, wordt een belangrijke waardedrijver van innovatieve contractvormen niet meegewogen.
