32
MCA: oktober 2007, nummer 6
David Andrew Gilder: beeld
Risicomanagement:
RISICOBENADERING VOOR ANTI-WITWASPROGRAMMA'S BINNEN FINANCIËLE INSTELLINGEN
Witwassen heeft op de lange termijn negatieve effecten op de economische groei van een land. Daarom worden op grote schaal initiatieven ontplooid om witwassen te bestrijden. Het gevaar bestaat echter dat te strikte toepassing van wet- en regelgeving ertoe leidt dat veel legale transacties worden onderzocht, terwijl de illegale onontdekt blijven. Een risicobenadering van anti-witwaspraktijken wordt internationaal beschouwd als de oplossing voor dit probleem.
Eddy Vaassen, Jos de Wit en Pat Hermse:
Bestrijden van witwassen
In de financiële wereld wordt onder witwassen verstaan het optisch transformeren van crimineel geld in legaal geld. Witwassen is een illegale activiteit en blijft als zodanig per definitie buiten de statistieken. We kunnen dus op zijn best een ruwe schatting maken van de omvang van witwaspraktijken. Het Internationale Monetaire Fonds (IMF) schatte de omvang in 1996 op zo’n 2% tot 5% van de som van de bruto binnenlandse producten, ofwel tussen de $ 600 en $ 1500 miljard (Quirk, 1996). In Nederland
Het bestrijden van witwassen is de verantwoordelijkheid van de gehele maatschappij, waaronder regeringen, regelgevers, financiële instellingen, toezichthouders en het bedrijfsleven. Omdat financiële instellingen een belangrijke rol spelen bij financiële transacties moeten zij een belangrijke rol spelen bij anti-witwassen, door het opzetten van anti-witwasprogramma’s en het investeren in opleidingen en ondersteunende informatie- en communicatietechnologie (IT). Slechts medewer-
wordt het witwascircuit geschat op zo’n € 18,5 miljard per jaar (Unger, 2006). Afgezet tegen het bruto
kers die zich bewust zijn van het belang van antiwitwassen, die specialistische kennis op het ge-
binnenlands product van ongeveer € 500 miljard is dit substantieel te noemen. Met witgewassen geld kunnen nieuwe illegale activiteiten maar ook legale activiteiten worden gefinancierd. Dit leidt ertoe dat criminelen een be-
bied van anti-witwassen hebben, en die de juiste middelen tot hun beschikking hebben, zullen in staat zijn witwassen op effectieve wijze te bestrijden. Wet- en regelgeving speelt daarbij een belang-
langrijke stempel kunnen drukken op economieën. Op de lange termijn zal dit het vertrouwen in inter-
rijke rol. Wat we de afgelopen jaren echter hebben gezien, is dat in het kader van de strikte wet- en re-
nationale financiële systemen aantasten. Dit betekent dat witwassen een serieuze bedreiging is voor de economie en voor de welvaart, en dus bestreden moet worden. Het geheel uitbannen van witwassen is onmogelijk, evenals het geheel uitbannen van
gelgeving financiële instellingen altijd lijken te kiezen voor een voorzichtige benadering en daardoor te veel transacties melden. Daardoor ontstaat een overdaad aan meldingen waarvan er slechts enkele betrekking hebben op daadwerkelijk crimi-
andere criminele activiteiten. Wat wél mogelijk is, is dat we voorkomen dat witwassen een dominante
neel geld, met als gevolg dat crimineel geld minder snel opvalt. Specifiek voor Nederland geldt hier dat
factor wordt.
niet slechts verdachte transacties moeten worden
MCA: oktober 2007, nummer 6
33
gemeld maar ook ongebruikelijke, wat leidt tot nog meer meldingen. Een risicobenadering is dus op zijn plaats. Dit artikel zet uiteen hoe witwassen in zijn werk kan gaan, wat de economische effecten ervan zijn, hoe witwassen bestreden kan worden en wat daarbij de rol is van risicoanalyse.
Witwaspraktijken
Economische effecten van witwassen Er kunnen drie soorten macro-economische effecten van witwassen worden onderkend: 1. prijsverstoringen, waardoor andere prijzen tot stand komen op markten (bijvoorbeeld op de onroerendgoedmarkt of in de internationale handel) dan wanneer er géén sprake zou zijn van witwas-
Witwassen voltrekt zich altijd volgens een vast patroon. Allereerst wordt een criminele activiteit uit-
sen; 2. verstoringen van de economische processen. Dit zijn negatieve groei-effecten waardoor beleid op
gevoerd. Hierbij moet vooral worden gedacht aan drugsproductie en -handel, prostitutie en mensenhandel, corruptie, verduistering, handel met voorkennis, computerfraude, omkoping, smokkelen en
grond van onjuiste informatie wordt gemaakt, verkeerde beslissingen worden genomen en economische groei uiteindelijk afneemt; 3. witwassen als bron van economische bedrijvig-
dergelijke. Om crimineel geld te kunnen gebruiken kan het worden aangewend in het criminele circuit. Dit maakt de gebruiksmogelijkheden zeer beperkt en het is voor de crimineel dan ook zaak dat hij het geld witwast om het te kunnen aanwenden in het officiële circuit. De eerste stap in het proces van witwassen is dan ook het inbrengen van crimineel geld in het officiële circuit en dus in de legale financiële systemen. Dit komt erop neer dat grote hoeveelheden contant geld ergens moeten worden ondergebracht. Methoden die hier kunnen worden toegepast zijn onder andere het naar het buitenland smokkelen van het geld (dit is vergelijkbaar met het smokkelen van drugs), het vermengen van het illegaal verkregen geld met legaal verkregen geld
heid. Dit zijn positieve groei-effecten waardoor méér geld in omloop komt en de economie méér groeit dan wanneer er géén sprake zou zijn van witwassen. Op de lange termijn zullen de negatieve effecten van witwassen vele malen sterker zijn dan de positieve effecten doordat de bron van witwassen ligt in criminele activiteiten die legale activiteiten verdringen en elke prikkel wegnemen om op eerlijke wijze zaken te doen. De stagnerende economische groei in landen met een hoge corruptie is daarvan een sprekend voorbeeld. Witwassen leidt er ook toe dat criminelen het rendement van hun criminele activiteiten zien toenemen en daardoor een prikkel krijgen om meer criminele activiteiten te ontplooi-
en het opsplitsen van de partij crimineel geld in kleinere partijen die minder in het oog springen en daardoor ook vaak buiten de bestaande controlesystemen vallen. De tweede stap in het proces van witwassen is
en. Dit leidt tot meer fraude, meer verduistering, meer drugsproductie en -handel, meer misdaad die gerelateerd is aan drugsgebruik, meer werk voor de rechterlijke macht tot een niveau waar de capaciteitsgrenzen zijn bereikt en een algemeen verlies
het loskoppelen van het crimineel geld van de bron door verschillende lagen van financiële transacties
van arbeidsethos onder werknemers en ondernemers die wél op legale wijze geld proberen te verdie-
te creëren om het spoor naar de bron te verdoezelen. Door de creatie van verschillende lagen wordt de complexiteit vergroot en worden extra barrières opgeworpen om crimineel geld te herleiden tot de criminele bron.
nen en zien dat dit langs de weg van de misdaad vele malen efficiënter kan. Specifiek voor financiële instellingen geldt dat als bijvoorbeeld een bank de reputatie krijgt een rol te spelen in witwaspraktijken, er een reëel risico is
De derde stap in het proces van witwassen is het integreren van het crimineel geld met legaal
dat bonafide rekeninghouders hun tegoeden zullen opnemen uit angst voor de gevolgen van een eventueel strafrechtelijk onderzoek naar de bank. Als
verkregen geld. Na afronding van deze stap heeft het crimineel geld de vorm van legaal verkregen geld en kan dus worden aangewend in het officiële circuit zonder dat de crimineel kan worden gepakt op de criminele activiteiten waarmee hij het geld heeft verworven.
34
MCA: oktober 2007, nummer 6
dat massaal gebeurt, komt de desbetreffende bank in liquiditeitsproblemen en is een faillissement onafwendbaar.
‘Criminele activiteiten kunnen elke prikkel wegnemen om op eerlijke wijze zaken te doen’
Bestrijding van witwassen Gezien de negatieve effecten op economieën, moet witwassen bestreden worden. Internationale samenwerking is daarbij cruciaal, omdat een belangrijk onderdeel van witwassen is dat criminelen het bestaan van landsgrenzen gebruiken om onderzoek te bemoeilijken en de herkomst van geld te verhullen en landen die witwassen niet bestrijden vanzelf de mogelijkheid bieden om aldaar geld wit te wassen. Alle pogingen van de landen die witwassen bestrijden zullen falen of minder succesvol zijn zolang er landen zijn die witwassen niet bestrijden. Hier ligt dus primair een taak voor de nationale overheden. De meest vooraanstaande organisatie waarin landen samenwerken op het terrein van anti-witwassen is de Financial Action Task Force (FATF) die is opgericht in 1989 tijdens de vergadering van de G7 te Parijs. Momenteel heeft de FATF 32 lidstaten. De organisatie heeft bij haar oprichting veertig aanbevelingen geformuleerd op het terrein van anti-witwassen en later daar nog negen aanbevelingen op het terrein van anti-terrorismefinanciering aan toegevoegd. De FATF houdt een lijst bij van landen die niet meewerken aan het bestrijden van witwaspraktijken: de NCCT-lijst (‘non-cooperative countries and territories’). Deze lijst bestond in 2001 uit 23 landen en is in 2006 met het schrappen van Myanmar tot nul gereduceerd, waarmee de lijst in feite niet meer bestaat. Het verdwijnen van deze lijst duidt op een verbeterde internationale samen-
Risico-inschatting - Producten - Diensten - Cliënten
Interne beheersing
- Geografische locaties
- Beleid - Procedures - Systemen
Maatregelen
- Controls
werking op het terrein van anti-witwassen. Andere internationale organisaties die zich onder andere bezighouden met anti-witwassen zijn het Basel Comité, de Verenigde Naties, de Wereldbank, het Internationaal Monetair Fonds, de Europese Unie, the Association of Certified Anti-Money Laundering Specialists (ACAMS), de Wolfsberg Group en diverse
Resultaat Controle
Handhavingsprogramma
Accountantscontrole
- Interne beheersing
- Risico-inschatting
- Controleprogramma
- Interne beheersing
- Naleving wet- en
- Handhavingsprogramma
regelgeving - Training
Figuur 1. Risicobenadering van anti-witwassen (afgeleid van FATF, 2007)
kleine nationale en regionale organisaties. Maatregelen die overheden kunnen treffen tegen witwassen hebben ofwel betrekking op het aanpassen van de wetgeving ofwel op het verbeteren van de handhavingstechnieken. Internationaal is vooral in de Verenigde Staten vergaande wetgeving gecreëerd. Te noemen zijn onder andere: ~ the 1970 Bank Secrecy Act (verplichting voor financiële instellingen om de overheid te assisteren bij het voorkómen en detecteren van witwassen); ~ the 1986 Money Laundering Control Act (witwassen is een misdaad als zodanig en niet slechts omdat er een criminele activiteit aan voorafgaat);
MCA: oktober 2007, nummer 6
35
~ the
1994 Money Laundering Suppression Act (verplichting voor banken om verdachte activiteiten
binnen hun instelling te onderzoeken en gepaste maatregelen te treffen bij geconstateerde onregelmatigheden); ~ the 2001 US Patriot Act (verplichte identiteitscontrole op bankcliënten en de bevoegdheid tot het traceren van transacties in alternatieve banksystemen waarvan vooral terroristen gebruikmaken). In Europa is vooral de 3e Europese richtlijn van belang. In Nederland zijn de Wet melding ongebruikelijke transacties bij financiële dienstverlening (MOT) en de Wet identificatie van cliënten bij financiële dienstverlening (WID) in 1993 ingevoerd. Deze zogenoemde integriteitswetten beogen de aanbevelingen van de FATF in de nationale wetgeving te verankeren. De Wet MOT houdt onder andere in dat alle transacties boven € 15 000 die aan bepaalde criteria voldoen gemeld moeten worden bij een daartoe ingesteld meldpunt. De WID houdt onder andere in dat financiële instellingen en andere financiële dienstverleners (zoals accountantskantoren) moeten kunnen aantonen dat hun cliënten zijn wie ze zeggen te zijn. Daarnaast is in 2004 de Wet Toezicht Trustkantoren (WTT) ingevoerd om misbruik van bijzondere financiële instellingen voor witwaspraktijken tegen te gaan. Een cruciaal onderdeel van het handhavingsbeleid is een gezonde bedrijfsvoering in de financiële sector en het kennen van de klanten (‘know your customer’ – KYC). Een ‘customer due diligence’
‘Het is van belang dat een typologie van kenmerken van witwaspraktijken wordt ontwikkeld’ ~ specifiek
voor publiek prominente personen (‘politically exposed persons’ – PEP) geldt dat de te tref-
fen maatregelen strikter moeten zijn (onder andere toestemming verkrijgen van senior management); ~ aan personen die handelen namens een cliënt moet bijzondere aandacht worden besteed. In het kader van het opsporen van witwaspraktijken worden nationaal en internationaal allerlei methoden gebruikt. Creativiteit is daarbij het sleutelwoord. Zo kan aan een vermeende crimineel, die geen vaste baan of salaris heeft, maar die wél in een luxe auto rondrijdt en in Spanje een buitenverblijf heeft, door de opsporingsbevoegde de vraag worden gesteld hoe hij die auto en dat huis financiert. Ook kan de officier van justitie besluiten om een verdachte gedurende een bepaalde periode gewoon zijn gang te laten gaan met bijvoorbeeld drugssmokkel, waarbij op het moment dat een groot bedrag wordt gestort bij een bank meteen het spoor van het geld wordt gevolgd. Het is daarbij zaak dat er financiële rechercheteams worden ingesteld die landelijk opereren en internationaal nauwe contacten met zusterteams onderhouden.
(CDD) is daarom noodzakelijk (Basel Committee on Banking Supervision 2001, Financial Action Task
Zoals altijd geldt hier dat gerichte aandacht en navenant beschikbaar stellen van voldoende budget
Force 2003). De aanbevelingen inzake CDD behelzen onder andere het volgende: ~ financiële instellingen mogen geen anonieme rekeningen of rekeningen onder een fictieve naam
de kans op succes verhoogt. Naar aanleiding van het rapport ‘Uit onverdachte bron’ (Unger, 2006), geschreven in opdracht van het ministerie van Justitie, is in 2006 een reeks maatregelen genomen om de effectiviteit van de MOT-keten in de witwasbe-
beheren; moeten worden gecontroleerd met bestaande lijsten (van onder andere de Europese Unie en de Verenigde Naties); ~ er moeten documenten aanwezig zijn die de cliënten identificeren; ~ namen
~ er
moet informatie worden verzameld over het doel van de beoogde zakenrelatie; ~ ook na cliëntacceptatie moet periodiek en op grond van belang en risico worden vastgesteld dat de cliënt is wie hij zegt te zijn en dat zijn bedoelingen integer zijn;
36
MCA: oktober 2007, nummer 6
strijding te vergroten en financieel rechercheren een prominentere plaats bij anti-witwassen te geven. Hieruit is onder andere voortgekomen dat de nationale recherche nauwer is gaan samenwerken met de FIOD-ECD, maar ook dat heel gerichte onderzoeken naar de verwevenheid tussen bijvoorbeeld de vastgoedsector en het criminele circuit worden uitgevoerd in samenwerking tussen de belastingdienst, de politie, de KLPD en gemeenten. Ten slotte is het van belang dat een typologie van kenmerken van witwaspraktijken wordt ontwik-
keld, waarmee witwassen snel als zodanig kan worden geïdentificeerd. Dit is in feite een eerste stap in een risicobenadering van anti-witwassen.
Risicobenadering
mefinanciering daadwerkelijk worden bestreden (FATF, 2007, p. 2). Tegelijkertijd stelt de FATF ook dat overheden moeten accepteren dat bij een risicobenadering sommige ongebruikelijke of verdachte
Er zijn verschillende argumenten waarom de bestrijding van witwaspraktijken volgens een risicobena-
transacties niet worden gesignaleerd. De risicobenadering zoals voorgestaan door de FATF houdt in dat afwijking van de veertig aanbeve-
dering moet lopen. De vraag is vooral of het haalbaar is om te kunnen blijven voldoen aan de strenge eisen die het Basel Committee en de FATF stellen. Zowel kleine als grote financiële instellingen zullen niet in
lingen onder bepaalde voorwaarden is toegestaan. Die voorwaarden hebben betrekking op de frequentie van een bepaalde financiële activiteit (lage frequentie volgens vaststaande kwantitatieve criteria
staat zijn in continuïteit en tegen acceptabele kosten 100% customer due diligence te blijven doen. Het is immers niet zo dat een cliënt slechts bij acceptatie moet worden gescreend maar ook gedurende de periode dat hij cliënt is en transacties doet met de financiële instelling. Daar komt bij dat financiële instellingen bij strikte regelgeving voorzichtigheidshalve elke mogelijke onregelmatigheid rapporteren, het zogenaamde ‘crying wolf’ verschijnsel, waardoor de waarde van de rapportages afneemt en dientengevolge een averechts effect ontstaat waarbij de overdaad aan informatie in de rapportages niet meer nauwkeurig wordt onderzocht en echte witwaspraktijken onontdekt blijven. Daar komt bij dat door de exponentiële toename van elektronische transacties de mogelijkheid om geld wit te wassen de laatste decennia steeds meer is toegenomen. Shonk (2007) beschrijft de rol die pinautomaten kunnen spelen bij witwaspraktijken. Ondanks de steeds striktere regelgeving is een benadering waarbij gericht wordt gezocht naar on-
mag leiden tot het niet opvolgen van bepaalde antiwitwasaanbevelingen) of op het aantoonbaar zijn van een laag risico van witwassen. Bij de uitwerking van haar risicoanalyse baseert de FATF zich vooral op de benadering van het Basel Committee. Figuur 1 geeft schematisch weer uit welke onderdelen de FATF-risicobenadering bestaat. Zoals in elke risicobenadering is het vertrekpunt de inschatting van risico’s. Uit het voorgaande blijkt dat het kennen van de cliënten (KYC) voor financiële instellingen van groot belang is. Dit is dan ook een van de categorieën waarin risico’s kunnen worden geïdentificeerd. Het kennen van de cliënten en het daartoe ontwikkelen van typologieën van kenmerken, moet ertoe leiden dat voor elke cliënt een betrouwbare inschatting van het risico kan worden gemaakt. Bijvoorbeeld, als een ambtenaar met een vast salaris een lopende rekening wil openen voor zijn salarisstortingen, kan deze worden geclassificeerd als een cliënt met een laag risico waarvoor de standaard CDD geldt. Als een andere cliënt een im-
regelmatigheden en dus minder 'met hagel wordt geschoten' daarom aanbevelenswaardig (zie onder
port- en exportorganisatie is die kredietbrieven wil openen voor invoertransacties vanuit Colombia, kan
andere De Wit, 2007). De FATF heeft dit ook onderkend en heeft in 2007 het rapport Guidance on the RiskBased Approach to Combating Money Laundering and Terrorist Financing gepubliceerd. Dit was de eerste publiekprivate samenwerking waarin de FATF participeer-
deze worden geclassificeerd als een cliënt met een hoog risico waarvoor een uitgebreide CDD geldt. In aanvulling op KYC geldt dus dat er ook risico's zijn die hun oorsprong vinden in de aard van de transacties, de partijen waarmee de cliënten van de financi-
de. Het doel van deze samenwerking is een optimale mix te bewerkstelligen tussen wet- regelgeving
ële instelling zaken doen en de werknemers van de financiële instelling. Deze manifesteren zich der-
en handhavingsmethoden van witwaspraktijken en terrorismefinanciering. De FATF merkt hieromtrent op dat het niet volgen van een risicobenadering ertoe leidt dat de aandacht van opsporingsinstanties en regelgevers gelijk verdeeld wordt over be-
halve naast KYC in de volgende vier sleutelwoorden: ~ ‘know the transactions of your customer’ (KTYC); ~ ‘know the customers of your customer’ (KCYC);
langrijke en minder belangrijke problemen, waardoor onbewust een ‘tick box’ benadering wordt gevolgd die gericht is op de naleving van wet- en regelgeving in plaats van dat witwassen en terroris-
~ ‘know ~ ‘know
your business partners’ (KYBP); your employees’ (KYE).
Als een financiële instelling op één of meer van deze terreinen fouten maakt, neemt de kans toe dat de instelling betrokken raakt bij witwaspraktijken.
MCA: oktober 2007, nummer 6
37
‘Gericht zoeken naar onregelmatigheden en minder schieten “met hagel”’ De risico’s van witwassen kunnen – evenals andere risico's waarmee organisaties te maken hebben – worden opgevangen door maatregelen van interne beheersing. Als handvat geldt dan dat beleid op het terrein van de bestrijding van witwassen moet worden ontwikkeld en dat procedures, systemen en beheersingsmaatregelen moeten worden neergezet die specifiek gericht zijn op de naleving van antiwitwas wet- en regelgeving en het handhaven van de uitvoering van de desbetreffende wetten en regels. De uitkomst is een handhavingsprogramma dat bestaat uit een stel maatregelen van interne beheersing, een controleprogramma dat systematisch door de accountant wordt beoordeeld, daadwerkelijke naleving van relevante wetten en regels en een programma om de betrokken functionarissen de benodigde opleiding en training te geven om onregelmatigheden tijdig te signaleren en daarop passende actie te ondernemen.1 Uiteindelijk zal in het kader van de bewaking van de goede werking van de risicobenadering een accountantscontrole worden uitgevoerd. Deze vorm van accountantscontrole is dan het best te vergelijken met een operational audit waarin de kwaliteit van de risico-inschattingen, de interne beheersing en het handhavingsprogramma wordt getoetst.
Om dergelijke praktijken tegen te gaan is samenwerking tussen overheden, regelgevers en het bedrijfsleven noodzakelijk. Deze uitdaging is opgepakt en momenteel worden op grote schaal initiatieven ontplooid om witwassen te bestrijden. In het recente verleden hebben die initiatieven ertoe geleid dat de wetgeving en handhavingsmaatregelen te strikt werden opgevolgd door vooral financiële instellingen, waardoor veel transacties die volkomen legaal waren toch nader moesten worden onderzocht en echte witwaspraktijken onontdekt bleven. Een risicobenadering van anti-witwaspraktijken wordt internationaal als de oplossing gezien voor dit probleem. In een dergelijke benadering worden typologieën van kenmerken van witwaspraktijken ontwikkeld, worden aanbevelingen gedaan voor het inwinnen van informatie over cliënten en worden op de specifieke omstandigheden toegespitste beheersingsmaatregelen getroffen. Literatuur ~ Basel Committee on Banking Supervision (2001). Customer Due Diligence for Banks. Bank for International Settlements. ~ Financial Action Task Force (2003). De veertig aanbevelingen. Onofficiële vertaling in opdracht van het ministerie van Financiën van Nederland. ~ Financial Action Task Force (2007). Guidance on the Risk-Based Approach to Combating Money Laundering and Terrorist Financing; High Level Principles and Procedures. ~ Quirk, P.J. (1996). Macroeconomic Implications of Money Laundering. IMF. Working Paper 96/66-EA. ~ Shonk, K. (2007). Know Your Customer: ATM Transactions
Conclusie
May Indicate Money Laundering. Community Banker, April.
Witwaspraktijken hebben de laatste decennia
~ Unger, B. (2006). Uit onverdachte bron, Onderzoeksrap-
steeds meer aandacht gekregen van nationale overheden en financiële instellingen. Witwassen ont-
~ Wit, J. de (2007). A risk-based approach to AML; a contro-
leent zijn bestaansrecht aan criminele activiteiten en heeft op de lange termijn negatieve effecten op de economische groei van de betrokken landen.
port Utrecht School of Economics/Ministerie van Justitie.
versy between financial institutions and regulators. Journal of Financial Regulation and Compliance. Vol. 15, No. 2, pp. 156-165.
Eddy Vaassen is hoogleraar Accounting Information SysNoot
tems Universiteit Maastricht en Universiteit van Amster-
1 In dit verband zijn verschillende opleidingsmogelijkheden
dam.
te noemen, waaronder het Certified Anti-Money Launde-
Jos de Wit is lid van het bestuur van ACAMS, Commissa-
ring Specialist (CAMS) examen van de Association of Certti-
ris en Voorzitter van het Audit Committee bij Euroclear
fied Anti-Money Laundering Specialists (ACAMS) en de 8-
Nederland.
daagse Masterclass Anti-Money Laundering aan de
Pat Hermse is directeur bij Van Lanschot Bankiers
Universiteit Maastricht Business School die tevens opleidt
Luxemburg.
voor het CAMS-examen.
38
MCA: oktober 2007, nummer 6
