Regeldruk voor OCW-instellingen

Regeldruk voor OCW-instellingen Een onderzoek in de sectoren PO, BVE, OWB, WO en podiumkunsten

Opdrachtgever: Ministerie van OCW

ECORYS-NEI Arbeid & Sociaal Beleid P.A. Donker van Heel F. van Zutphen C.P.A. Zoon

Rotterdam, 2 februari 2004

ECORYS-NEI Postbus 4175 3006 AD Rotterdam Watermanweg 44 3067 GG Rotterdam T 010 453 88 05 F 010 453 88 34 E [email protected] W www.ecorys.com K.v.K. nr. 24316726

DON/MS EE10405rap

DON/MS EE10405rap

Inhoudsopgave

Voorwoord

7

Samenvatting

9

1 Inleiding 1.1 Achtergrond 1.2 Onderzoeksdoel 1.3 Probleemstelling en onderzoeksvragen 1.4 Uitwerking van het begrip regeldruk 1.4.1 Definities 1.4.2 Het concept potentiële regeldruk 1.4.3 Het concept feitelijke regeldruk 1.4.4 Het concept gepercipieerde regeldruk 1.4.5 Het concept regeldruk samengevat 1.5 Afbakening onderzoek 1.5.1 Vijf OCW-sectoren 1.5.2 Regelgevers 1.6 Verdere inhoud van de rapportage

15 15 15 17 17 17 18 18 19 20 20 20 22 23

2 Potentiële regeldruk 2.1 Methode 2.1.1 Opzet algemeen 2.1.2 Stap 1: brede verzameling van regelingen 2.1.3 Stap 2: eerste selectie door de onderzoekers 2.1.4 Stap 3: eerste selectie door directies, departementen en deskundigen 2.1.5 Stap 4: tweede en laatste selectie door directies 2.2 Resultaten 2.2.1 Het definitieve bestand met regelingen 2.2.2 Aantal regelingen 2.2.3 Aantal wetten en wetsartikelen 2.3 Betekenis van de tellingen 2.4 Resultaten samengevat en conclusies 2.4.1 De resultaten samengevat 2.4.2 Conclusies potentiële regeldruk

25 25 25 26 28 29 30 30 30 31 34 36 37 37 38

DON/MS EE10405rap

3 Feitelijke regeldruk 3.1 Inleiding 3.2 Definitie feitelijke regeldruk 3.3 Onderzoeksmethode 3.4 Totale feitelijke regeldruk 3.5 Feitelijke regeldruk naar regelgever 3.6 Duurste weten regelgeving 3.7 Vergelijking uitkomsten met administratieve lasten bedrijfsleven 3.8 Conclusie

41 41 41 42 43 44 45 47 48

4 Gepercipieerde regeldruk 4.1.1 Inleiding 4.2 Methodologie 4.3 Typologie regeldruk 4.4 Irritante regelingen (sectoroverstijgend) 4.5 Irritante regelingen (sectorspecifiek) 4.5.1 Primair Onderwijs 4.5.2 Beroepsonderwijs en Volwasseneneducatie 4.5.3 Wetenschappelijk Onderwijs 4.5.4 Onderzoeksinstellingen 4.5.5 Podiumkunsten 4.6 Mispercepties 4.7 Percepties van medewerkers van het ministerie van OCW 4.7.1 Opzet spiegelonderzoek 4.7.2 Algemene uitkomst spiegelonderzoek 4.8 Conclusies gepercipieerde regeldruk

49 49 49 51 54 60 60 63 66 68 71 75 77 77 77 79

5 Conclusies 5.1 Antwoorden op de onderzoeksvragen 5.2 De resultaten integraal bekeken 5.3 Conclusies van de onderzoekers 5.4 Aanbevelingen van de onderzoekers

83 83 86 87 88

Bijlage hoofdstuk 3

93

DON/MS EE10405rap

Voorwoord

In opdracht van het ministerie van OCW heeft ECORYS-NEI dit onderzoek naar regeldruk uitgevoerd. Het onderzoek is uitbesteed en begeleid door ASEA (Algemeen Strategische en Economische Advisering), een organisatieonderdeel van het ministerie van OCW. Het onderzoek is uitgevoerd door een uitgebreid team van onderzoekers, dat bestond uit de volgende personen: Michiel Pat, Jens Waaijers en Rob Haverkort (potentiële regeldruk), Frank van Zutphen (feitelijke regeldruk), Coen Zoon (gepercipieerde regeldruk), Nils Brusse, Violette van Empel, Ria Groenendijk en Mirjam Stuivenberg (interviews). Eltje de Klerk heeft intern adviezen gegeven met betrekking tot de cultuursector. Voorts zijn aan de onderzoekers adviezen gegeven door medewerkers van het administratiekantoor OHM in Leiden en door Prof. Mr. Dr. A. Postma, hoogleraar onderwijsrecht. De projectleiding was in handen van ondergetekende. Het onderzoek is begeleid door een commissie bestaande uit vertegenwoordigers van alle deelnemende beleidsdirecties (PO, BVE, WO, OWB en ACB). De begeleidingscommissie bestond uit de volgende personen: Rutger Kramer (ASEA), Adriaan Zeillemaker (ASEA/BA), Henny van Gijssel (WJZ), Onno van Zutphen (Cfi/GEG), Geert de Boer (PO/A), Frans Dijkstra (WO/A), Bart Hofstede en Thijs Geurts (ACB), Wilco de Jonge (OWB) en Justus de Hooge (BVE). Specifiek genoemd dient te worden de inzet van medewerkers van de beleidsdirecties van OCW. Deze medewerkers hebben zich grote moeite getroost bij de beoordeling van grote hoeveelheden regelingen. De onderzoekers willen hierbij graag hun dank hiervoor uitspreken. Tevens geldt een woord van dank de vele respondenten in “het veld”. Zij hebben toch weer enkele uren van hun tijd vrijgemaakt om daarmee een bijdrage te leveren aan verdere verhoging van de efficiency in het onderwijs. De bereidheid voor deelname aan interviews was overigens bijzonder groot, evenals het enthousiasme en de inzet van de deelnemers tijdens de gesprekken. De onderzoekers hopen met dit onderzoek een goede basis te hebben gelegd voor de aanpak van de regeldruk bij OCW-instellingen.

Peter Donker van Heel ECORYS-NEI Arbeid & Sociaal Beleid Directeur

Regeldruk voor OCW-instellingen

7

Samenvatting

Achtergrond en doelstelling van het onderzoek Het ministerie van OCW heeft onderzoek laten uitvoeren naar de regeldruk in een aantal OCW-sectoren, te weten Primair Onderwijs (PO), Beroepsonderwijs en Volwasseneneducatie (BVE), Wetenschappelijk Onderwijs (WO), Onderzoek en Wetenschapsbeleid (OWB) en de podiumkunsten. De sectoren voortgezet onderwijs (VO), hoger beroepsonderwijs (HBO) en het overige deel van de cultuursector zijn niet meegenomen. Het onderzoek is uitgevoerd door ECORYS-NEI in de periode september 2003 tot en met januari 2004. De achtergrond van het onderzoek wordt gevormd door het beleid van het departement om de regeldruk voor de OCW-instellingen in de komende jaren te verminderen. De verschillen in regeldruk tussen sectoren en ook de regeldruk per regelgever is in beeld gebracht. De doelstelling van het onderzoek is inzicht te geven in de regeldruk en daarbij het aandeel van elke sector en van de diverse regelgevers aan te geven. Het is een beschrijvend onderzoek, geen verklarend onderzoek. Het onderzoek bestaat uit de volgende drie onderdelen: • potentiële regeldruk; • feitelijke regeldruk; • gepercipieerde regeldruk.

Resultaten van het onderzoek Potentiële regeldruk Onder potentiële regeldruk wordt verstaan het geheel van regels die door alle (overheid)instanties worden gesteld en die mogelijk kunnen neerslaan op de OCW-instellingen. Het betreft een inventarisatie van regelingen, waartoe in dit onderzoek worden gerekend wetten, algemene maatregelen van bestuur, ministeriële regelingen, provinciale en gemeentelijke regelingen, subsidieregelingen (voor zover niet onder te brengen in een van de voorgaande categorieën) en CAO-regelingen. Zowel regelingen met een inhoudelijke verplichting of met een informatieverplichtingen zijn in dit onderdeel meegenomen. Op basis van de website www.wetten.nl en het Gele Katern (een publicatieblad voor regelingen van OCW) zijn alle mogelijke regelingen geïnventariseerd en in een bestand ondergebracht. Vanuit een eerste hele ruime selectie van 7.242 regelingen zijn uiteindelijk 976 regelingen vastgesteld, die van toepassing worden geacht. De diverse deelbestanden van sectoren zijn beoordeeld en geaccordeerd door de beleidsdirecties.


9

Tevens hebben tussentijdse beoordelingen plaatsgevonden door juristen van andere departementen en experts (bijvoorbeeld medewerkers van een administratiekantoor in het onderwijs). Het getal van 976 is het meest betrouwbare dat op dit moment kan worden gegeven. De BVE blijkt de sector met de meeste regelingen. Podiumkunstinstellingen hebben potentieel te maken met relatief weinig regelingen. De andere sectoren nemen een middenpositie in. Het ministerie van OCW is de belangrijkste regelgever voor OCW-instellingen. Bijna eenderde (31%) van het totaal aantal regelingen is afkomstig van OCW, gevolgd door het ministerie van SZW met 17 procent en de gemeenten met 14 procent. Van belang daarbij is dat OCW veel sectorspecifieke kent, terwijl het bij andere regelgevers meestal over algemene (sectoroverstijgende) regelingen gaat. Samen verzorgen deze drie regelgevers bijna tweederde (62%) van alle regelingen voor de OCW-instellingen. De sectoren hebben te maken met verschillende regelgevers. Voor PO zijn SZW (32%), OCW (25%) en de gemeenten (19%) de belangrijkste instanties met regelingen. Voor de sector BVE is OCW de grootste regelgever met 28 procent, gevolgd door SZW (25%) en de gemeenten (17%). Ook in het WO zien we bij deze drie regelgevers de hoogste percentages: bij SZW (28%), OCW (15%) en gemeenten (14%). De sector OWB wijkt iets af met een relatief groot aandeel van SZW (30%) en een relatief klein aandeel van OCW (11%). De regelingen afkomstig van de EU volgen in de OWB-sector met 10 procent. Bij de podiumkunstinstellingen zien we dat SZW de grootste regelgever is (40%), de gemeenten volgen met 27 procent en opvallend in deze sector is dat slechts 3 procent van de regelingen afkomstig is van OCW. Er zijn in beperkte mate verschillen tussen sectoren als het gaat om het type regelingen. De podiumkunstinstellingen hebben relatief veel te maken hebben met gemeentelijke regelingen en OWB relatief weinig.

Feitelijke regeldruk Het tweede onderdeel betreft een kwantitatieve schatting van de feitelijke regeldruk, uitgedrukt in geld. Hierbij is aansluiting gezocht bij de door IPAL gehanteerde definitie: de kosten om te voldoen aan informatieverplichtingen voortvloeiend uit weten regelgeving van de overheid. Dit betreft zowel het verzamelen, bewerken, registreren, bewaren en ter beschikking stellen van informatie. Door aan te sluiten bij deze definitie is vergelijking met onderzoeken op het terrein van administratieve lasten mogelijk. In dit onderzoek wordt tevens een ruimere definitie gevolgd, onder meer door ook subsidieregelingen mee te nemen. Wij presenteren hieronder de berekening volgens de ruime definitie. De selectie van relevante regelingen (met een informatieverplichting) is gebaseerd op de inventarisatie van het onderdeel potentiële regeldruk. De geselecteerde regelingen zijn vervolgens voorgelegd aan vertegenwoordigers van instellingen (38 interviews). Aan de respondenten is gevraagd een schatting te maken van de benodigde tijd voor handelingen in verband met informatieverplichtingen die voortvloeien uit weten regelgeving. Hierbij

10


hebben wij ons hoofdzakelijk geconcentreerd op regelgeving van het ministerie van OCW, provinciale en gemeentelijke regelgeving en subsidies, omdat hierover relatief weinig bekend was. De kosten voor de overige regelgeving is in de meeste gevallen geschat op basis van bestaande studies naar administratieve lasten (voor het bedrijfsleven). Om meer inzicht te krijgen in de mate waarin instellingen ook daadwerkelijk met bepaalde regelgeving te maken hebben gehad in 2003 is een elektronische vragenlijst uitgezet onder de instellingen. Ophogingen zijn mede gebaseerd op bestaande kengetallen (aantallen leerlingen, en dergelijke). Tenslotte zijn de gegevens voorgelegd aan experts in zes verschillende expertbijeenkomsten (één per sector, twee in het WO) om de representativiteit van de resultaten te beoordelen. Bij de berekening is een standaardmethode gevolgd. De feitelijke regeldruk, i.e. de kosten die voortvloeien uit de informatieverplichtingen, bedragen € 381 miljoen in het jaar 2003. De bandbreedte van deze schatting is € 329 als minimum en € 434 miljoen als maximum. Tabel s.1

Feitelijke regeldruk naar diverse indicatoren (middenvariant) PO

BVE

WO

OWB

Podiumkunsten

Feitelijke regeldruk

a)

Aantal instellingen Feitelijke regeldruk per instelling

221.608

94.137

48.214

5.246

11.618

7.527

61

14

101

227

29.442

1.543.226

3.443.847

51.943

51.181

143

168

268

-

5

Feitelijke regeldruk per scholier / student / bezoeker a)

Bedragen in € 1.000.

In totaal komt 39 procent van de feitelijke regeldruk voor rekening van het ministerie van OCW, 21 procent van het ministerie van SZW en 16 procent voor rekening van gemeenten. De totale feitelijke regeldruk verschilt tussen sectoren, hetgeen vooral samenhangt met de omvang van de sector. De regelingen die de meeste kosten met zich meebrengen voor OCW-instellingen zijn de Wet op het primair onderwijs (OCW), de Arbeidsomstandighedenwet 1998 (SZW), de Wet educatie en beroepsonderwijs (OCW), de Wet financiering volksverzekeringen (SZW) en de Wet inburgering nieuwkomers (BZK). In totaal zijn deze vijf regelingen goed voor 47 procent van de totale kosten.

Gepercipieerde regeldruk Het derde onderdeel betreft de gepercipieerde regeldruk. Het gaat om regels die de meeste irritatie oplevert bij de instellingen (subjectieve beleving). Verschillende typen irritaties zijn door ons onderscheiden1. Daarbij is ook in beeld gebracht in hoeverre er

1

Op basis van alle verschillen typen irritatie is door ons een typologie ontwikkeld, bestaande uit een zestal typen. De zes onderscheiden typen zijn de volgende: 1) Proces weten regelgeving; 2) Inhoud van de regelgeving (oneens); 3) Vorm (complexiteit); 4) Uitvoering (klantvriendelijkheid uitvoeringsorganisaties); 5) Capaciteit (gebrek aan middelen); 6) Samenloop van weten regelgeving (‘uitdoving’). De typologie maakt duidelijk dat de aard van de irritatie (het probleem) sterk bepalend is voor de oplossingsrichting.


11

mogelijk sprake is van mispercepties: er is irritatie, maar er is formeel geen sprake van een regel. Tevens is aan het veld gevraagd na te gaan in hoeverre men zelf bepaalde oplossingen kan aandragen. Dit onderdeel van het onderzoek is kwalitatief van aard. Het is gebaseerd op een elektronische enquête onder 86 medewerkers van OCW, 59 telefonische interviews met vertegenwoordigers van instellingen, 49 persoonlijke interviews met vertegenwoordigers van instellingen en een elektronische vragenlijst onder instellingen (78) en enkele overige interviews (6). In totaal zijn 278 respondenten geënquêteerd. Regelingen die op meer dan één sector van toepassing zijn noemen wij sectoroverstijgende regelingen. Juist dit type regelingen wordt vaak beoordeeld als irritant. Opvallend is dat weten regelgeving van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) relatief vaak wordt genoemd als irritant2. Het betreft de Arbeidsomstandighedenwet 1998 (80%), Wet Verbetering Poortwachter (75%) en de Arbeidstijdenwet (70%). Op de eerste plaats vinden we evenwel de OCWbekostigingsbesluiten (WPO, WEB en WHW) tezamen. In PO noemt 90 procent van alle respondenten de bekostigingsregelingen irritant. Het betreft hierbij feitelijk sectorspecifieke regelingen. In het algemeen, en dat wordt ondersteund door meer kwalitatieve informatie uit de interviews, percipiëren respondenten het ministerie van SZW als “een ware regelfabriek”. Op de vijfde en zesde plaats komen respectievelijk het Bouwbesluit 2003 (hoofdstuk 2) van het ministerie van VROM en de Wet op het Onderwijstoezicht (WOT) van het ministerie van OCW. Een nadere analyse van sectoroverstijgende regelingen laat zien dat de instellingen zich niet zozeer ergeren aan de inhoud, maar veel meer aan de uitvoering ervan. Het grootste probleem voor de instellingen is dat er geen capaciteit en middelen zijn om de wetten na te leven. Men wil wel, maar men is er niet toe in staat. De instellingen zijn het er bijvoorbeeld mee eens dat er iets moet worden gedaan aan de arbeidsomstandigheden, maar men heeft geen middelen om de arbeidsomstandigheden te verbeteren. Zeker wanneer er dan druk komt vanuit de uitvoeringsinstelling leidt dat tot irritaties. De irritatie van de instellingen gaat dan ook eerder uit naar de desbetreffende uitvoeringsinstellingen (Arbeidsinspectie en vooral UWV) dan naar de regelingen zelf. Per sector is een irritatie top 10 bepaald; voor overzichten hiervan wordt verwezen naar de feitelijke tekst. Opvallend is dat de inhoud van de regelgeving bij sectorspecifieke regelingen wel degelijk een rol speelt. Irritatie is er omdat men het niet eens is met de inhoud van de regeling, bijvoorbeeld omdat het algemeen belang haaks staat op het individuele belang van de instelling. Bovendien speelt vrij vaak mee dat de vorm van de regelgeving het nakomen van de verplichtingen bemoeilijkt (complexe vraagstelling bij informatieverplichtingen, ingewikkelde juridische terminologie, te veel regelgeving waardoor men het overzicht verliest, enzovoort). Het komt ook voor dat regelgeving van verschillende regelgevers niet parallel loopt, waardoor de instelling in een soort patstelling terechtkomt. Men name bij de lagere regelgeving (gemeenten) kan dit voorkomen. Irritatie kan ook samenhangen met het proces van weten regelgeving. Het 2

12

In de notitie "Aanpak deregulering po/vo" van OCW, (29 juni 1999) wordt reeds gewezen op de waarschijnlijk forse regeldruk die het gevolg is van algemene regelgeving vanuit SZW.


snelle invoeren van regelingen kan tot irritatie leiden. Een zeer duidelijk voorbeeld is regelgeving op het terrein van brandveiligheid naar aanleiding van de rampen in Enschede en Volendam. Instellingen worden plotseling verplicht om aan strenge brandveiligheidseisen te voldoen en aanpassingen door te voeren. Dat daarvoor nog eens extra kosten moeten worden gemaakt die nergens zijn te verhalen leidt dan tot nog meer irritatie. OCW-medewerkers zijn verdeeld over de vraag in hoeverre de regeldruk negatief uitwerkt op het primaire proces. Eveneens is men verdeeld over de vraag in hoeverre de regeldruk de laatste jaren toeneemt of afneemt. Het onderzoek onder OCW-medewerkers, hoewel waarschijnlijk niet representatief, geeft voldoende aanleiding om de relatie regeldruk en productiviteit te bekijken.

De resultaten integraal bekeken De onderdelen potentiële regeldruk (aantal regelingen) en feitelijke regeldruk (kosten) tonen aan dat het grootste deel van de regeldruk voor de instellingen wordt veroorzaakt door OCW. Echter als het gaat om irritaties, dan zijn het vooral regelingen van SZW waaraan men zich ergert. Het blijkt dat instellingen zich kunnen ergeren aan regelingen die weinig kosten met zich meebrengen en omgekeerd dat het helemaal niet zo behoeft te zijn dat instellingen zich ergeren aan regelingen die veel kosten met zich meebrengen. De beleidsmatige vraag zou dan ook gesteld kunnen worden: wat moet worden weggenomen, de irritatie of de kosten?

Conclusies van de onderzoekers De onderzoeksvragen zijn hierboven beantwoord. Daarnaast hebben de onderzoekers zelf een aantal conclusies getrokken op basis van het onderzoek: 1. 2.

3.

4. 5.

Er is sprake van mispercepties bij instellingen en beleidsdirecties ten aanzien van de geldigheid van regelingen. Er bestaat binnen de directies – met uitzondering van ACB - geen goed (cumulatief) overzicht van regelingen die van toepassing zijn op de eigen instellingen; er is geen systematische aanpak om dit bij te houden. Er bestaat binnen het departement van OCW geen duidelijk en compleet beeld van bestaande informatieverplichtingen voor instellingen en geen systeem om dit bij te houden. Er is voor het ministerie van OCW voldoende reden voor actie. Het Gele Katern wordt nauwelijks gelezen en heeft een slecht imago binnen de sectoren.

Aanbevelingen van de onderzoekers De onderzoekers hebben de volgende aanbevelingen geformuleerd op basis van hun ervaringen tijdens het onderzoek. Het doel van deze aanbevelingen is vermindering (voorkomen) van regeldruk:


13

1.

2.

3.

4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

11. 12. 13.

14

Vooraf toetsen door OCW en sociale partners van de consequenties voor instellingen van weten regelgeving van andere departementen en in elk geval de vraag stellen in hoeverre nieuwe regelgeving van anderen tot kosten (irritatie) leidt. Confronteren van de onderzoeksuitkomsten met Algemene Beginselen van Behoorlijke Wetgeving en daarbij de vraag stellen in hoeverre het proces van weten regelgeving op punten kan worden verbeterd. Opzetten van een kwaliteitszorgsysteem voor weten regelgeving (ISO 9001) door OCW. Het gaat om een systematische en integrale verzameling, verwerking en opslag van regelgeving, waarbij het (cumulatieve) overzicht en de totale samenhang altijd duidelijk en toegankelijk is, per sector en per regelgever. Dereguleren is niet alleen schrappen. Vaak past schrappen ook helemaal niet op het type probleem. Monitoring kan in bepaalde gevallen minder belastend zijn dan regelgeving (op gezette tijden en op steekproefbasis). Een interdepartementale aanpak bij vermindering van de feitelijke regeldruk. In bepaalde gevallen overwegen of subsidies niet in een lump sum kunnen worden meegenomen. Bij instellingen onder de aandacht brengen van niet-OCW-regelgeving. Op instellingsniveau professionalisering van aanvragen van Europese subsidies (organisatie, instrumenten, routines). Een sectorspecifieke aanpak (door sociale partners of de onderwijsorganisaties) is soms te overwegen, zoals bijvoorbeeld bij het aanvragen van tewerkstellingsvergunningen bij podiumkunsten. Onderzoek doen naar verklaringen voor verschillen in regeldruk (verschillen naar sector, naar regelgever en naar type regeling). Integrale analyse van de inhoud van de regelingen leidt mogelijk tot concrete en directe aanknopingspunten om de regeldruk te verminderen. Consistent blijven stellen van de kernvraag: Wat moet de overheid wel en niet regelen?


1 Inleiding

In dit inleidende hoofdstuk wordt ingegaan op de achtergrond van het onderzoek (1.1) en het doel van het onderzoek (1.2). In paragraaf 1.3 worden probleemstelling en onderzoeksvragen gegeven en in 1.4 worden de meest belangrijke begrippen behandeld. Paragraaf 1.5 betreft de afbakening van het onderzoek. De laatste paragraaf geeft de verdere inhoud van de rapportage weer.

1.1

Achtergrond De administratieve lasten voor het bedrijfsleven die worden veroorzaakt door bestaande weten regelgeving bedroegen in 2001 ruim 9,3 miljard euro3. Het beleid van het vorige kabinet is gericht geweest op het reduceren van deze administratieve lasten. De wetten en regelingen van OCW zijn slechts in beperkte mate van toepassing op het bedrijfsleven. Het aandeel van het ministerie in de administratieve last voor het bedrijfsleven is derhalve marginaal te noemen. Eén van de speerpunten in het beleid van het huidige kabinet Balkenende II is nog steeds “het terugdringen van de regels en de bureaucratie”4. Daarbij wordt niet alleen gekeken naar de administratieve lasten voor het bedrijfsleven, maar ook naar de regeldruk voor instellingen zelf. Nadrukkelijk kijken de departementen naar de mogelijkheden die zij hebben om de regeldruk op de “eigen” instellingen te verminderen. Dit geldt ook voor het ministerie van OCW.

1.2

Onderzoeksdoel Behoefte bestaat aan meer inzicht in de regels die drukken op OCW-instellingen. Daartoe is dit onderzoek uitgevoerd. De doelstelling van het onderzoek is drieledig. Inzicht dient te worden gegeven in: • de potentiële regeldruk; • de feitelijke regeldruk; • de gepercipieerde regeldruk.

3 4

Monitor administratieve lasten 2001, EIM, Zoetermeer, 2002. Regeringsverklaring kabinet Balkenende II (Duidelijkheid en daadkracht).


15

Inzicht geven in potentiële regeldruk Het doel van het onderzoek is inzicht te krijgen in de potentiële regeldruk. Hieronder wordt verstaan het geheel van regels die door alle (overheids)instanties worden gesteld en die mogelijk kunnen neerslaan op de OCW-instellingen. In concreto betekent dit dat hiertoe ook wordt gerekend bijvoorbeeld regelgeving die te maken heeft met uitbreiding van een school, een onderzoeker die wil werken met gevaarlijke stoffen of proefdieren, de regels rond verblijfsvergunningen van buitenlandse gastdocenten en studenten, of de regels omtrent het arbo-beleid van een dansgezelschap. Het betreft zowel regelgeving die voortvloeit uit geboden, verboden, convenanten en subsidies. Specifiek gaat het om het aandeel van regels van OCW, nader uitgesplitst naar de genoemde sectoren5. Inzicht geven in feitelijke regeldruk Het tweede doel is een kwantitatieve schatting te maken van de feitelijke regeldruk, uitgedrukt in geld. Hierbij dient aansluiting te worden gezocht bij de door IPAL6 gehanteerde definitie: de kosten om te voldoen aan informatieverplichtingen voortvloeiend uit weten regelgeving van de overheid. Dit betreft zowel het verzamelen, bewerken, registreren, bewaren en ter beschikking stellen van informatie. Door aan te sluiten bij deze definitie is vergelijking met onderzoeken op het terrein van administratieve lasten mogelijk. In dit onderzoek wordt tevens een ruimere definitie gevolgd. Hierop wordt in paragraaf 1.4 nader ingegaan. Inzicht geven in gepercipieerde regeldruk Tenslotte is het doel de gepercipieerde regeldruk in beeld te brengen. Welke regels leveren de meeste irritatie op? Daarbij dient in beeld te worden gebracht in hoeverre er mogelijk sprake is van mispercepties: er is irritatie, maar er is geen sprake van een regel. Tevens is aan in het veld gevraagd na te gaan in hoeverre men zelf bepaalde oplossingen kan aandragen. Het onderzoek dient het onderwerp regeldruk onder de aandacht te brengen van het veld. Dit is een nevendoel van het onderzoek. In verband hiermee is een zogenaamd spiegelonderzoek uitgevoerd, waarbij medewerkers van het departement van OCW en medewerkers van de OCW-instellingen in brede zijn geconfronteerd met vragen over potentiële en feitelijke regeldruk. Het onderzoek dient als start voor verdere beleidsontwikkeling. Omdat het een eerste activiteit van OCW is op dit terrein was er tijdens het onderzoek ruimte voor conceptualisering en methodologieontwikkeling. Regelmatige contacten tussen de opdrachtgever en de onderzoekers zijn gepaard gegaan met een flexibele en innovatieve opstelling van beide kanten. Samen is gewerkt aan het formuleren van de theoretische vertrekpunten van het onderzoek, die ook perspectief bieden voor volgende onderzoeken en activiteiten op het terrein van regeldruk. Het is een beschrijvend onderzoek en geen verklarend onderzoek. . Het onderzoek legt de vinger op de “zere plekken”. Het is aan het

5

6

16

Er is in praktijk alleen gekeken naar regelingen die leiden tot inhoudelijke verplichtingen en administratieve verplichtingen. Niet meegenomen zijn algemene bepalingen die voor iedere burger gelden (zoals bijvoorbeeld de Grondwet). De definitie van administratieve lasten wordt bewaakt door de Interdepartementale Projectgroep Administratieve Lasten (IPAL). Tot voor kort was dit de taak van de Projectdirectie Administratieve Lasten van het Ministerie van EZ.


ministerie van OCW en specifiek de beleidsdirecties om verdere (verklarende) analyses uit te voeren en invulling te geven aan de oplossing van gesignaleerde knelpunten.

1.3

Probleemstelling en onderzoeksvragen De centrale probleemstelling is als volgt: Wat is de potentiële en feitelijke regeldruk voor OCW-instellingen en wat is hierin het aandeel van OCW?

De probleemstelling valt uiteen in een aantal met elkaar samenhangende onderzoeksvragen: 1.

Wat is de potentiële regeldruk, i.e. het geheel aan regels die door alle overheden en instanties worden gesteld en – mogelijk kunnen – neerslaan op onderstaande OCW-instellingen?

2.

Wat is de feitelijke regeldruk, i.e. de kosten die voortvloeien uit de informatieverplichtingen als gevolg van het geheel aan regels die op onderstaande OCW-instellingen neerslaan?

3.

Welke schattingen geven medewerkers van het ministerie van OCW en van de OCW-instellingen ten aanzien van potentiële en feitelijke regeldruk, en in hoeverre komt dat overeen met de praktijk (de uitkomsten van vraag 1 en 2)?

4. 5.

Welke regels leiden tot de meeste irritatie en tot het meeste werk (“irritatie top 10”)? Welke beleidsneutrale oplossingsrichtingen ter vermindering van de regeldruk kunnen worden aangedragen door medewerkers van OCW en van de OCW-instellingen?

1.4 1.4.1

Uitwerking van het begrip regeldruk Definities Voorafgaande aan het onderzoek zijn de volgende definities vastgesteld. De potentiële regeldruk is het geheel aan regels die door overheids(instanties) worden gesteld en – mogelijk kunnen – neerslaan op een organisatie. De feitelijke regeldruk zijn de kosten, die organisaties ondervinden, om te voldoen aan de informatieverplichtingen voortvloeiend uit de weten regelgeving. Het gaat om het verzamelen, bewerken, registreren, bewaren en ter beschikking stellen van informatie. Gepercipieerde regeldruk is de irritatie die bij organisaties bestaat als gevolg van bepaalde regels die men veronderstelt te moeten naleven.


17

Administratieve lasten zijn de kosten, die het bedrijfsleven ondervindt, om te voldoen aan de informatieverplichtingen voortvloeiend uit de weten regelgeving van de overheid. Het gaat om het verzamelen, bewerken, registreren, bewaren en ter beschikking stellen van informatie.

1.4.2

7

Het concept potentiële regeldruk Vrijwel direct in het begin van het onderzoek is er voor gekozen zo dicht mogelijk aan te sluiten bij het juridisch gangbare begrippenkader. Er is voor gekozen bij het onderzoek naar potentiële regeldruk uit te gaan van regelingen. Het begrip “regeling” is in de literatuur goed gedefinieerd en voor empirisch onderzoek veel beter te hanteren dan het begrip “regel”. Het vaststellen van regelingen is alleen voorbehouden voor de overheid. Daarnaast zijn er ook regelingen te onderscheiden die niet rechtstreeks van de overheid afkomstig zijn. Specifiek kan worden gedacht aan subsidieregelingen en aan CAO-regelingen (afgesproken door sociale partners). Voor een deel zijn subsidieregelingen vervat in een ministeriële regeling. Maar voor een deel gaat het subsidieregelingen van lagere overheden en voor een deel hebben wij de regelgever niet kunnen vaststellen. Er is voor dit het onderzoek gekozen voor een zo breed mogelijke insteek. In dit kader beschouwen wij regelingen van lagere overheden en subsidieregelingen en CAO-regelingen als een regeling. Wij onderscheiden in dit onderzoek de volgende typen regelingen, die in het onderzoek naar potentiële regeldruk worden meegenomen8: • Wetten • Algemene maatregelen van bestuur (amvb) • Ministeriële regelingen • Provinciale regelingen • Gemeentelijke regelingen • Subsidieregelingen • CAO-regelingen

1.4.3

Het concept feitelijke regeldruk Het onderzoek naar de feitelijke regeldruk heeft betrekking op alle regelingen die een informatieverplichting met zich meebrengen. Specifiek hebben wij ons gericht op het jaar 2003. Het gaat dus om de kosten die instellingen hebben gemaakt in verband met informatieverplichtingen in het jaar 2003. Wij hebben die kosten in het algemeen bekeken per wet. Wanneer per wet wordt gekeken naar administratieve lasten (regeldruk), dan dient ook te worden gekeken naar de administratieve lasten die de daarop gebaseerde regelingen (zoals amvb en ministeriële regelingen) met zich meebrengen. Dat is in elk geval de uitdaging die wij in dit onderzoek zijn aangegaan. Op verzoek van de opdrachtgever zijn wij verder gegaan dan gebruikelijk is bij vergelijkbaar onderzoek (IPAL) en zijn ook de kosten van subsidieregelingen en CAO-regelingen meegenomen als regeldruk. Een uitgebreide behandeling van het begrip feitelijke regeldruk is weergegeven in de bijlage. 7 8

18

Kamerstukken II, 24 036, vergaderjaar 1995-1996, nr. 29. Convenanten zijn alleen meegenomen voor zover deze zijn vervat in een regeling.


Wat is een informatieverplichting? Een regeling kan een inhoudelijke verplichting met zich meebrengen en een informatieverplichting. In het eerste geval gaat het om een gebod of verbod om iets te doen of na te laten, zonder dat daaraan een informatieverplichting is gekoppeld. Een informatieverplichting is de verplichting om informatie te verstrekken, vooraf, tijdens of achteraf, in wat voor vorm dan ook (bijvoorbeeld formulieren invullen, of mondelinge toelichtingen geven tijdens inspecties). In het geval van een informatieverplichting is er in elk geval een inhoudelijke verplichting die daarmee verband houdt. In het onderzoek gaat het om de kosten die de informatieverplichtingen met zich meebrengen.

1.4.4

Het concept gepercipieerde regeldruk Gepercipieerde regeldruk is de druk die een organisatie ervaart als gevolg van – al of niet bestaande – wetten of regelingen. Het kernwoord is ‘druk’. ‘Druk’ en ‘irritatie’ kunnen met elkaar in verband worden gebracht en wel in causale zin: irritatie is het directe gevolg van druk. De druk van buiten wordt als het ware ‘geïnternaliseerd’ (beleefd). Volgens Van Dale is irritatie een gemoedservaring (prikkelig), dan wel een fysieke ervaring (branderig; irritatie kan zich uiten in bijvoorbeeld korzelig gedrag, maar ook in uitslag op de huid. Uiteraard gaan wij het niet verder hebben over de fysieke uitingsvormen. Wel leren wij hieruit dat irritatie pas optreedt wanneer er een grens van een (door een persoon zelf) gedefinieerde ‘normale toestand’ wordt overschreden. Vertaald naar ons onderzoek betekent dit dat er op een gegeven subjectief moment ‘te veel’ druk wordt ervaren. Instellingen percipiëren regels en in bepaalde gevallen, op een bepaald moment, kan irritatie ontstaan. De belangrijkste vragen ten aanzien van dit rapport zijn voor welke regels dat geldt, wat de reden is voor irritatie en wat de mogelijke oplossingen zijn om irritatie tegen te gaan. Het gaat hierbij om het vaststellen van een subjectieve beleving9. Irritatie kan optreden zonder dat de actor iets doet, of bewust nalaat. Men kan zich eenvoudigweg ergeren zonder ook maar enige activiteit te hebben verricht naar aanleiding van de regel. De irritatie is dan direct verbonden aan een analyse die iemand maakt van de regel zelf en de consequenties die er in theorie aan worden verbonden: de perceptie van de regel. Concreet wordt het wanneer daadwerkelijk sprake is van gedrag, dan wel het nalaten van gedrag. Dan kan de irritatie worden gerelateerd aan gedrag, waaraan vervolgens kosten kunnen worden verbonden. Perceptie is waarneming in de geest. Het woord perceptie heeft dan ook betrekking op de regel, niet op druk. Het is niet zo dat men druk percipieert. Druk wordt ervaren. Men percipieert de aanwezigheid van een regel10. Kenmerkend binnen het concept van gepercipieerde regeldruk is dan ook dat de feitelijke aanwezigheid van een regel er niet toe doet. Het gaat er om of ėn hoe de actor de aanwezigheid van een regel veronderstelt. Niet zeker is in welke mate het dan daadwerkelijk (nog) om een regel gaat, of een

9

10

Hoe die irritatie zich bij de persoon zelf uit is voor dit onderzoek alleen van belang voor zover het kosten oplevert, bijvoorbeeld gezondheidsschade of productiviteitsverlies. En – in veel gevallen – heeft men daarbij direct ook een perceptie van de gehele configuratie: men stelt zich een beeld voor van hetgeen er allemaal bij de regel komt kijken. In hoeverre er dan al irritatie optreedt is nu even niet ter zake.


19

bepaalde veronderstelling ten aanzien van een regel. In theorie kan men zich dus ergeren aan regels die in het geheel niet bestaan, of in feite anders zijn dan men veronderstelt. Wij noemen dit een ‘misperceptie’.

1.4.5

Het concept regeldruk samengevat Samengevat is bij het onderzoek naar potentiële regeldruk gekeken naar regelingen, zowel met inhoudelijk verplichtingen als informatieverplichtingen. Wij kijken dan naar wetten, amvb, ministeriële regelingen, provinciale en gemeentelijke regelingen, subsidieregelingen en CAO-regelingen. Bij het onderzoek naar feitelijke regeldruk is de analyse uitgevoerd op een zo gedetailleerd mogelijk niveau en hebben wij gekeken naar de handelingen die moeten worden verricht om informatieverplichtingen na te komen. Het gaat dan om de kosten daarvan. In het onderzoek naar gepercipieerde regeldruk ligt het weer anders, omdat er dan wordt uitgegaan van de subjectieve beleving van de betrokkenen. Individuen hebben geen exact beeld van formele regelingen. De irritatie heeft veelal betrekking op regelcomplexen (bijvoorbeeld “alles wat met bekostiging te maken heeft”), een specifieke wet, een specifieke regeling of een specifieke regel. Zelfs kan er irritatie zijn, zonder dat daar (nog) een regeling of regel aan ten grondslag ligt (mispercepties). Wij hebben ons voor dit onderdeel gericht op de subjectieve beleving, maar hebben dit vervolgens zo gedetailleerd mogelijk herleid naar de formele regeling.

1.5 1.5.1

Afbakening onderzoek Vijf OCW-sectoren Bij de beantwoording van de onderzoeksvragen (zie 1.3) is telkens het aandeel van OCW in het geheel aangegeven. En binnen het OCW-aandeel is steeds in beeld gebracht wat de resultaten zijn voor vijf specifieke OCW-sectoren11: 1.

Basisscholen, speciale basisscholen en scholen voor speciaal onderwijs (PO)

2.

BVE-instellingen (BVE)

3.

Onderzoeksinstellingen (OWB)

4.

Universiteiten (WO)

5.

Podiumkunsten (ACB)

Binnen bepaalde sectoren is bij de dataverzameling een nader onderscheid gemaakt. Hiermee is rekening gehouden teneinde een evenwichtig en representatief beeld te kunnen krijgen van de gehele populatie. Overigens is alleen gerapporteerd op het niveau van de gehele sector. Op basis van de gevolgde onderzoeksopzet kunnen geen uitsplitsingen worden gemaakt binnen sectoren.

11

20

De afkortingen verwijzen naar de directies binnen het departement van OCW: Primair onderwijs (PO). Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie (BVE), Onderzoek en wetenschapsbeleid (OWB), Wetenschappelijk Onderwijs (WO) en Algemeen Cultuurbeleid (ACB). Voor een snel begrip spreken wij vervolgens van PO-sector, enzovoort, waarbij wordt bedoeld de PO-instellingen.


PO In dit onderzoek zijn voor het PO de volgende typen basisscholen meegenomen: • Gewone basisscholen. • Basisscholen die ressorteren onder het Gemeentelijk Onderwijs Achterstandenbeleid (GOA). Het betreft het gemeentelijk beleid dat tot doel heeft de onderwijsresultaten en schoolloopbanen van kinderen en jongeren in achterstandssituaties te verbeteren. De precieze doelgroep van het GOA-beleid wordt gevormd door kinderen en jongeren die door hun sociale, culturele en economische situatie (dreigen) achterop (te) raken op school. • Brede scholen. Een brede school treft extra voorzieningen voor kinderen (en gezin), naast het geven van onderwijs. • Scholen voor speciaal onderwijs. Het onderscheid tussen speciaal onderwijs en speciaal basisonderwijs is tot stand gekomen in 1998. Speciaal onderwijs is bestemd voor lichamelijk, zintuiglijk of verstandelijk gehandicapte leerlingen en leerlingen met gedragsstoornissen. Leerlingen kunnen tot hun twintigste jaar naar het speciaal onderwijs. De Wet op de Expertisecentra (WEC) maakt het vanaf 1 augustus 2003 mogelijk dat geïndiceerde leerlingen met “rugzak” op een reguliere basisschool onderwijs kunnen volgen. • Scholen voor speciaal basisonderwijs. Sinds 1998 zijn er geen afzonderlijke scholen meer voor moeilijk lerende kinderen (MLK-scholen), scholen voor kinderen met leeren opvoedingsmoeilijkheden (LOM-scholen) en hun afdelingen voor in hun ontwikkeling bedreigde kleuters (IOBK-afdelingen). Voor kinderen met dit soort problemen zijn er nu de speciale scholen voor basisonderwijs. Deze kinderen - en alle anderen die speciale zorg en aandacht nodig hebben - komen niet automatisch op een speciale school voor basisonderwijs terecht. Doel van het beleid "Weer Samen Naar School" (WSNS) is juist dat er op de gewone basisschool zoveel mogelijk begeleiding en zorg voor leerlingen beschikbaar is. Om dat te bereiken werken speciale scholen voor basisonderwijs intensief samen met de basisscholen. Basisscholen en speciale scholen voor basisonderwijs vallen onder dezelfde wet: de Wet op het Primair Onderwijs (WPO). Voor beide scholen gelden ook dezelfde kerndoelen. BVE Het onderzoek heeft betrekking op alle BVE-instellingen, voor zover bekostigd door OCW. Voor een belangrijk deel betreft het ROC’s, maar ook vallen hieronder AOC’s, vakinstellingen, instellingen met een bepaalde richting en twee doveninstellingen. BVE-instellingen verzorgen het voortgezet en middelbaar (beroeps)onderwijs (mbo) en leiden het zogenaamde middenkader (vaklieden) op. Daarnaast verzorgen BVE-instellingen het volwasseneneducatie. Een ROC heeft te maken met twee bekostigingssystemen (voor educatie en beroepsonderwijs). Het budget voor educatie gaat naar de gemeenten; de ROC’s moeten een contract met de gemeenten sluiten voor dit educatieaanbod. In het beroepsonderwijs komt het budget rechtstreeks van het Rijk. De verdeling van dit budget over de BVE-instellingen is voor 80 procent gekoppeld aan het aantal deelnemers en voor 20 procent aan het aantal behaalde diploma's. Tot 2000 werden scholen alleen op deelnemersaantallen bekostigd. De nieuwe bekostigingssystematiek wordt gefaseerd ingevoerd.


21

OWB De OWB-sector betreft de door OCW gefinancierde onderzoeksinstellingen. In elk geval is onderscheid aangebracht in: • koepelniveau (NWO en KNAW), waarbij specifiek is gekeken naar de beheerslast van onderzoeksbeleid; • instituutsniveau. WO De sector WO bestaat uit universiteiten. Universiteiten verzorgen het wetenschappelijke onderwijs in Nederland. Zo veel mogelijk is rekening gehouden met verschillen tussen algemene en technische universiteiten. Ook de Universiteit van Wageningen (onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van LNV) en de Open Universiteit zijn bij het onderzoek betrokken, omdat deze deels ook door OCW worden bekostigd.. ACB (podiumkunsten) Wij hebben ons in dit onderzoek moeten beperken tot de podiumkunsten. Onderscheid kan dan worden gemaakt tussen schouwburgen, concertzalen, theatergezelschappen, dansgezelschappen, orkesten, poppodia en theaterproducenten. Het gaat in dit onderzoek dan ook niet om specifieke producties die veel publiek trekken en die zelfvoorzienend zijn, zoals popgroepen, jazzgroepen, en dergelijke. Het betreft instellingen die niet bekostigd, maar gesubsidieerd worden. Door het gewicht van de OCW-subsidies kunnen deze instellingen als OCW-instellingen worden beschouwd. De instellingen kunnen ook als bedrijven worden gekenmerkt: zij zijn financieel zelfstandig, artistiek autonoom en bestuurlijk onafhankelijk. Het betreft het cultuurnota-gefinancierde deel. Naast de structurele subsidie via de vierjaarlijkse cultuurnota zijn er tal van fondsen en subsidiegevers die (incidentele) projectsubsidies verlenen. Deze fondsen zijn lokaal, provinciaal of privaat georganiseerd. Voor elke subsidie dient een aparte aanvraag te worden gedaan. In Nederland is de Raad voor Cultuur in het leven geroepen om de inhoudelijke kwaliteit van (onder meer) de podiumkunsten te waarborgen. De Raad voor Cultuur adviseert de staatssecretaris van Cultuur in het kader van de cultuurnota en volgt het functioneren van de podiumkunsten. Afbakening van sectoren samengevat Het onderzoek betreft niet OCW als geheel. Daarbij zijn PO, BVE, OWB en WO integraal meegenomen en ACB niet (alleen podiumkunsten). De sectoren VO, HBO en een deel van de cultuursector blijven buiten beschouwing. In totaal bestaat de populatie van het onderzoek uit circa 7.500 instellingen, waarvan verreweg het grootste deel uit PO.

1.5.2

Regelgevers Verschillende partijen veroorzaken regeldruk. De belangrijkste formele regelgevers zijn in navolgende figuur weergegeven. Sociale partners worden strikt juridisch niet als regelgever gezien, maar worden in ons onderzoek wel als zodanig beschouwd. Ministeries zijn als regelgever apart onderscheiden. Waar mogelijk zijn resultaten gepresenteerd naar type regelgever.

22


Figuur 1.1

Belangrijkste regelgevers voor OCW-instellingen

Ministeries

OCW

SZW

VWS

….

OCW-instellingen Gemeenten

Sociale partners Provincies

1.6

Europese Unie

Verdere inhoud van de rapportage In het nu volgende hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de resultaten van het onderzoek naar potentiële regeldruk. Hoofdstuk 3 behandelt de resultaten van het onderzoek naar feitelijke regeldruk en hoofdstuk 4 bevat de resultaten van het onderzoek naar gepercipieerde regeldruk. In hoofdstuk 5 zijn conclusies en aanbevelingen van de onderzoekers weergegeven. In de bijlagen is de methodologische verantwoording van het onderzoek naar feitelijke regeldruk gegeven en is een aantal tabellen opgenomen.


23

2 Potentiële regeldruk

2.1 2.1.1

Methode Opzet algemeen Bij het onderzoek naar potentiële regeldruk gaat om het vaststellen en tellen van regelingen. In de telling zijn de volgende regelingen meegenomen: • • • • • • •

Wetten Amvb’s Ministeriële regelingen Provinciale regelingen Gemeentelijke regelingen Subsidieregelingen12 CAO-regelingen

Voor elk van de regelingen is het volgende vastgesteld: • • • •

of de regeling nog geldig is (niet geëxpireerd is); de regelgever; of er een informatieverplichting is; op welke OCW-sector(en) de regeling van toepassing is.

Het gehele bestand met regelingen en de daaraan verbonden codes is aan de opdrachtgever overgedragen. De volgende stappen zijn ondernomen om de eindselectie van regelingen te verkrijgen, waarop de telling is gebaseerd: 1. brede verzameling van regelingen (septemberbestand); 2. selectie door onderzoekers (oktoberbestand); 3. eerste beoordeling door beleidsdirecties, departementen en deskundigen (novemberbestand); 4. tweede beoordeling door directies en deskundigen (decemberbestand).

12

Subsidies zijn veelal vervat in een ministeriële regeling en soms zelfs in een wet (cultuurnotasubsidies vallen bijvoorbeeld onder de Wet op het specifiek Cultuurbeleid). Provincies en gemeenten verstrekken afzonderlijke subsidies, afzonderlijk van een ministeriële regeling of wet. Voor zover de subsidieregeling onder een van de andere regelingen kan worden ondergebracht is dat gebeurd. Voor een deel van de subsidieregelingen kon de herkomst – in het kader van dit onderzoek echter niet worden achterhaald en zijn deze apart benoemd.


25

De aantallen regelingen zijn uiteindelijk bij elkaar opgeteld, waarbij het uitgangspunt is dat elke afzonderlijke regeling regeldruk kan veroorzaken. In vergelijkbaar onderzoek is het gangbaar om wetten en amvb’s bij elkaar op te tellen13. In dit onderzoek is er voor gekozen om ministeriële regelingen, provinciale en gemeentelijke regelingen, subsidieregelingen en CAO’s eveneens als een regeling te beschouwen en ook mee te nemen in de telling.

2.1.2

Stap 1: brede verzameling van regelingen Voor een selectie van relevante wetten is uitgegaan van de website wetten.nl en van het Gele Katern (GK)14. De website www.wetten.nl is een on line website waarin alle publicaties van het Staatsblad en de Staatscourant zijn opgenomen. De amvb’s zijn opgenomen in het Staatsblad en de ministeriële regelingen in de Staatscourant. Het ministerie van OCW is waarschijnlijk het enige ministerie dat eigen ministeriële regelingen publiceert buiten de Staatscourant. De ministeriële regelingen van het ministerie van OCW worden opgenomen in zowel de Staatscourant als het Gele Katern. Het Gele Katern heeft overigens alleen betrekking op het onderwijs en niet op cultuur en wetenschappelijk onderzoek (OWB). Regelingen voor cultuur en wetenschappelijk onderzoek worden alleen in de Staatscourant geplaatst. Regelmatig worden regelingen voor de sector onderwijs ook in de Staatscourant geplaatst en niet in het GK. Dit gebeurt bijvoorbeeld indien de regeling relevant is voor actoren die niet uit het onderwijs zelf afkomstig zijn (bijvoorbeeld sociale partners) en soms vanwege het moeten halen van deadlines (de Staatscourant verschijnt soms eerder dan het GK). Voor de zekerheid is door de onderzoekers gecontroleerd of dubbeltellingen voorkomen (zowel Staatscourant als GK). Dit laatste is niet het geval. Op www.wetten.nl is gezocht naar wetten, amvb’s en ministeriële regelingen die geldig zijn per eind 2003. Het voordeel van gebruik van dit bestand is dat direct duidelijk is wie de regelgever is. Alle ministeries zijn door ons afgezocht. Daarbij is een eerste hele ruime selectie gemaakt van regelingen die eventueel betrekking zouden kunnen hebben op OCW-instellingen. Teneinde die eerste selectie zo ruim mogelijk te maken is gezocht via 68 verschillende trefwoorden15. Het Gele Katern is integraal bekeken. De redactie heeft het gehele archief met alle regelingen in geautomatiseerde vorm ter beschikking gesteld. Volgens de redactie worden er niet of nauwelijks regelingen uit het verleden gemist met dit bestand. Op basis daarvan was vrij eenvoudig een selectie te maken van bepaalde typen regelingen. Uit het Gele Katern zijn door ons alleen de OCW-regelingen meegenomen. In overleg met OCW is 13 14

15

26

Zie J. Holtus e.a. Regeldrukte, EZ, Den Haag, 2002. Het Gele Katern is een losse bijlage van het Blad Uitleg en wordt uitgegeven door het Ministerie van OCW. Het heeft betrekking op de onderwijssectoren. Het bevat onder meer OCW-regelingen. De trefwoorden zijn: artiest, artiesten, auteur, auteurs, ballet, beroepsonderwijs, conservatorium, cultureel, culturele, cultuur, dans, danser, danseres, danseressen, dansers, docent, docenten, educatie, educatief, educatieve, hoogleraar, hoogleraren, kunst, kunstenaar, kunstenaars, kunstenares, kunstenaressen, leerling, leerlingen, leraar, leraren, lerares, leraressen, les, lesbevoegdheden, lesbevoegdheid, lessen, muzikant, muzikanten, onderwijs, onderwijsinstelling, onderwijsinstellingen, onderwijzer, onderwijzeres, onderwijzeressen, onderwijzers, onderzoek, podia, podium, podiumkunsten, podiumkunsten, professor, professoren, scholen, scholing, school, student, studenten, theater, theaters, universiteit, universiteiten, werkgever, werkgevers, werknemer, werknemers, wetenschap, wetenschappelijk.


vervolgens besloten om de OCW-beleidsregels niet te schrappen16. De zogenoemde OCW-mededelingen zijn wel uit de database weggelaten. Het totaal aan regelingen bestaat dus uit algemeen verbindende voorschriften en OCW-beleidsregels. De sectoren waarop de regelingen betrekking hebben zijn in dit bestand aangegeven (overigens alleen PO, BVE en WO). De uitdaging is vervolgens geweest vast te stellen welke van deze regelingen van het GK nog geldig zijn, welke regelingen niet eventueel ook al in de Staatscourant zijn opgenomen (teneinde dubbeltellingen te voorkomen) en vast te stellen welke regelingen leiden tot informatieverplichtingen. Problematisch bij analyse van het GK is dat er sinds enige jaren geen cumulatief overzicht wordt gemaakt van regelingen. Overigens is dat ook niet de functie van het GK - het GK is een publicatieblad -, maar er is geen alternatief. De instroom en uitstroom van regelingen in een bepaalde periode, dat wil zeggen de nieuwe en vervallen regelingen, worden niet meer systematisch bijgehouden en overzichten daarvan zijn dan ook niet bekend. Niet precies duidelijk is dan ook welke regelingen nog geldig zijn. De oorzaak hiervan moet voor een deel worden gezocht in lange procedures die in het verleden klaarblijkelijk nodig zijn geweest om een definitieve uitspraak te verkrijgen over de status van een regeling vanuit de directies. Voor de redactie van het GK was het op een gegeven moment niet meer goed uitvoerbaar om te monitoren welke regelingen moeten vervallen, bijvoorbeeld als er een nieuwe regeling algemeen verbindend is verklaard, of wanneer bepaalde regelingen worden gecombineerd tot een nieuwe regeling. Ook het bijhouden van de onderlinge verwijzingen is niet meer goed uitvoerbaar gebleken. Er is nu een systeem van onderling naar elkaar verwijzende regelingen ontstaan, dat niet of nauwelijks te ontrafelen is. Ook buiten het GK is er bij OCW geen systeem van monitoring van regelingen. De onderzoekers zijn de uitdaging aangegaan uit het archief van het GK een overzicht te verzorgen van op dit moment geldende regelingen en die vervolgens te herleiden naar de specifieke OCW-wet waarop die regelingen betrekking hebben. Dit laatste is nodig geweest, omdat de feitelijke regeldruk per wet is bekeken (zie volgende hoofdstuk). Overzichten van provinciale regelingen zijn opgevraagd bij een aantal provincies. De selectie van gemeentelijke regelingen is gebaseerd op bestaande overzichten van de VNG. De subsidieregelingen zijn afkomstig van www.subsidies.nl, aangevuld met een aantal andere subsidieoverzichten. Na afronding van deze eerste vrij brede verzameling van regelingen is een bestand ontstaan met 7.242 regelingen. Wij noemen dit het septemberbestand, omdat dit bestand in september is afgerond.

16

In het algemeen juridisch gebruik zijn Beleidsregels niet verplichtend. Beleidsregels zijn interne richtlijnen voor uitvoeringsorganisaties. De Beleidsregels van de Arbeidsinspectie bijvoorbeeld zijn niet verplichtend voor bedrijven, maar geven richtlijnen voor de Arbeidsinspectie (en voor arbodiensten en voor bedrijven) hoe de arbeidsomstandigheden verbeterd kunnen worden. Men is niet verplicht deze Beleidsregels na te komen. Binnen het ministerie van OCW hebben beleidsregels echter een andere betekenis dan hierboven vermeld staat. Voor OCW betreft het regels die alleen de minister en het ministerie binden.


27

2.1.3

Stap 2: eerste selectie door de onderzoekers Bepaalde typen wetten zijn - na overleg met juristen - niet in de telling meegenomen. Dit is overigens in veel gevallen gebeurd nadat de onderzoekers de inhoud van de tekst kort hebben doorgenomen. Een wet wordt slechts een maal geteld. Vandaar dat wijzigingen van wetten niet nogmaals zijn geteld. Overigens kan een wijziging van een wet wel tot regeldruk leiden (zie verder in hoofdstuk 3 en 4). Wetten hebben wel altijd consequenties, maar niet alle wetten leiden direct tot regeldruk (bijvoorbeeld de benoeming van een minister). Bij de eerste selectie is er dan ook rekening mee gehouden dat bepaalde wetten in het geheel geen regeldruk met zich meebrengen. Dergelijke wetten zijn om die reden afgevallen. Niet meegeteld zijn de volgende typen wetten17: • • • • • • • • • •

Wijzigingswet Benoemingswet Invoeringswet Overgangswet Instellingswet Goedkeuringswet Tijdelijke wet (voor zover niet relevant geacht) Aanpassingswet Interim-wet (voor zover niet relevant geacht) Bekendmakingwet

Ook bepaalde besluiten zijn door de onderzoekers buiten de telling gelaten: • • • • • • • • • • • •

Wijzigingsbesluit Instellingsbesluit Benoemingsbesluit Vaststellingsbesluiten Goedkeuringsbesluit Tijdelijke besluiten Beleidsvoornemens Subsidieplafonds Actualiseringbesluit Vrijstellingsbesluit Definitiebesluit Selectielijst

Daarnaast zijn de provinciale en gemeentelijke regelingen en de subsidieregelingen nagelopen en is een aantal daarvan verwijderd op basis van gezond verstand. Verwijderd zijn bijvoorbeeld regelingen waarvan met zekerheid mag worden aangenomen dat deze niet van toepassing zijn op OCW-instellingen, maar bijvoorbeeld alleen op individuele burgers. Na deze eerste selectie door de onderzoekers resteert een bestand van 5.985 regelingen. Wij noemen dit het oktoberbestand. 17

28

De keuze is vastgesteld in overleg met OCW.


2.1.4

Stap 3: eerste selectie door directies, departementen en deskundigen Het oktoberbestand is vervolgens voorgelegd aan de beleidsdirecties van OCW (PO, BVE, WO, OWB en de Podiumkunsten), alle departementen (i.c. de centrale directies wetgeving en juridische zaken) en een aantal experts (ervaren en juridisch geschoolde medewerkers van een administratiekantoor in het onderwijs). Gezien de zeer korte doorlooptijd van het onderzoek hebben wij dit tegelijkertijd bij alle groepen van deskundigen moeten doen en kon geen fasering worden gevolgd. Eerste selectie door beleidsdirecties Aan de beleidsdirecties van OCW is gevraagd aan te geven welke wetten en regelingen betrekking hebben op OCW en specifiek op de eigen sector. Tevens is gevraagd per regeling aan te geven in hoeverre er sprake is van een informatieverplichting voor de OCW-instellingen. De directies zijn heel verschillend omgegaan met deze eerste selectie, ook omdat er door de onderzoekers geen strak protocol is gehanteerd. De beoordeling door de directies werd bemoeilijkt, doordat er geen centraal, integraal, actueel en gedetailleerd overzicht bestaat van de eigen weten regelgeving. Eerste selectie door departementen Tegelijkertijd is aan de departementen gevraagd aan te geven in hoeverre de “eigen” wetten en regelingen mogelijk van toepassing zijn op de OCW-instellingen. Met name het ministerie van SZW en het ministerie van LNV hebben uitgebreid hun medewerking gegeven. Opvallend was dat geen van de departementen een kant en klaar overzicht heeft geleverd van eigen weten regelgeving. Voor zover departementen overzichten hebben betreft het veelal een ad hoc selectie uit wetten.nl. Het ministerie van OCW beschikt evenmin over een gedetailleerd overzicht van weten regelgeving die van toepassing is op de eigen instellingen. Wel beschikt de Directie Wetgeving en Juridische Zaken van OCW over een handzame reeks met wetteksten van de meest relevante wetten per sector, maar er is geen goed overzicht van de amvb’s en ministeriële regelingen en ook niet van subsidieregelingen18. Wel bestaat er een overzicht van alle OCW-wetten, amvb’s, ministeriële regelingen en beleidsregels op het terrein van cultuur en media. Eerste beoordeling door experts Gebleken is dat er niet altijd overeenstemming bestaat tussen de beoordeling van de experts van het administratiekantoor en de beleidsdirecties van OCW. Verschil van mening is er met name als het er om gaat of een regeling wel of niet van toepassing is op een specifieke sector en of er wel of niet sprake is van een informatieverplichting. De selectieronde onder directies, departementen en experts heeft geresulteerd in een bestand met 1.868 regelingen. Wij noemen dit het novemberbestand. Besloten is dit bestand nog een tweede maal door de directies te laten beoordelen. Dit is met name ingegeven door het vermoeden dat er veel regelingen - en specifiek de regelingen die afkomstig zijn uit het GK - reeds zouden zijn geëxpireerd.

18

Op het terrein van cultuur is een overzicht van wetten, amvb’s, ministeriële regelingen en beleidsregels wel voorhanden.


29

2.1.5

Stap 4: tweede en laatste selectie door directies De directies hebben – gedurende de maand november – nog eens vrij nauwkeurig gekeken naar de bestanden. Zij hebben bijvoorbeeld wijzigingen die op dezelfde regeling betrekking hebben gegroepeerd tot één regeling. Daarnaast is geschrapt wat niet meer geldig is en is geschrapt wat nog wel geldig is, maar geen inhoudelijke of informatieverplichting met zich meebrengt. De extra inspanningen hebben uiteindelijk geresulteerd in een forse reductie van het aantal regelingen ten opzichte van het novemberbestand. Het zogenoemde decemberbestand omvat 976 regelingen19. Op dit laatstgenoemde bestand zijn de uiteindelijke resultaten van het onderzoek naar potentiële regeldruk gebaseerd.

2.2 2.2.1

Resultaten Het definitieve bestand met regelingen Het definitieve bestand met regelingen (december 2003) met 976 regelingen is het bestand waarop wij onze verdere analyses baseren. Het is het beste bestand dat onder de gegeven voorwaarden kon worden samengesteld. Met name medewerkers van de directies van OCW hebben de grootst mogelijke moeite gedaan het bestand op te schonen. De werkelijkheid wordt echter niet helemaal precies weergegeven door het definitieve bestand. Hoewel het een telling betreft en geen schatting zijn er toch onzekerheden, omdat er zeer waarschijnlijk regelingen zijn geschrapt die formeel nog in werking en geldig zijn. Dat geldt voor regelingen van OCW zelf en ook voor regelingen van andere regelgevers. Van de 718 regelingen van het GK die door de directies in tweede instantie zijn geschrapt schatten wij achteraf dat hiervan mogelijk circa 10 procent nog geldig is, in de zin dat de regeling nog als zodanig is vermeld in het Gele Katern20. Bijvoorbeeld de regeling ‘Extra taakrealisatie voor kleine scholen in het basisonderwijs’ (PO) is een voorbeeld van een geldige regeling (volgens het Gele Katern Archief op www.cfi.nl) die door experts is geschrapt. Bij raadpleging van bestanden op 18 december 2003 blijkt dat de regeling formeel nog niet is geëxpireerd. Desalniettemin is de regeling toch door de experts uit de database potentiële regeldruk gehaald. Voor wat betreft het Gele Katern kunnen meer regelingen genoemd worden die formeel geldig blijken te zijn, maar toch door experts van de diverse directies geschrapt zijn21. Dit betekent dat ongeveer 70 regelingen in het GK nog nader bekeken zouden moeten worden, maar dat voert in dit stadium te ver. Wij hebben verder ook niet meer gekeken naar de accuraatheid van de eindbeoordeling door de directies van de andere typen regelingen in andere bronnen. Er blijken ook Algemene Maatregelen van Bestuur en Ministeriële Regelingen en zelfs een 19

20

21

30

Er zijn in tweede instantie relatief veel subsidieregelingen regelingen van het GK geschrapt. Dat wordt verklaard doordat wij ruim hebben ingestoken door uit te gaan van het totale archief van het Gele Katern. En de eerste selectie die is gemaakt (stap 2) is kennelijk onvoldoende grondig geweest. Deze schatting is gebaseerd op een steekproef van 50 regelingen die wij volstrekt willekeurig hebben getrokken uit het bestand met door de sectoren verwijderde regelingen. We hebben ons oordeel gebaseerd op de desbetreffende teksten van de regelingen in het Gele Katern. Herziening cursusgeld voor het cursusjaar 2003-2004 (BVE); Aanmeldingsprocedure voor het Centraal Register Beroepsopleidingen (CREBO) externe legitimering 2004 – 2005 (BVE); Regeling stimulering internationale mobiliteit volledig hoger onderwijsopleidingen 2002 (VISIE-beursregeling) (WO).


enkele wet (bijvoorbeeld de Wet op de Expertisecentra) te zijn geschrapt, die in de formele bestanden zoals www.cfi.nl of www.wetten.nl, als geldig worden beschouwd. In een ander onderdeel van het onderzoek is gebleken dat er 185 regels zijn die door de directies zijn geschrapt, maar die voor de instellingen feitelijk wel tot regeldruk hebben geleid22. Tenslotte zijn er verschillen in behandeling door beleidsdirecties. Opvallend is bijvoorbeeld dat het PO vrijwel alle subsidieregelingen heeft geschrapt, terwijl de andere directies daar juist heel ruime opvattingen over hebben. Het is overigens evenmin uitgesloten dat er mogelijk regelingen niet zijn geschrapt die niet meer in werking zijn. Het aandeel hiervan is waarschijnlijk relatief klein. Aangetekend moet worden dat bij de beoordeling van de database door de directies geen gebruik is gemaakt van een standaardmethode. Medewerkers hebben hun eigen werkwijze toegepast bij de beoordeling van de geldigheid van weten regelgeving. Wel is duidelijk geworden dat er verschillen bestaan tussen de formele bronnen, de mening van de beleidsdirecties en de ervaringen van de instellingen. Ondanks deze kanttekeningen is het bestand waarop het aantal van 976 regelingen is bepaald op dit moment het beste bestand dat er is. Het is het uitermate bruikbaar om de verschillen tussen sectoren en tussen regelgevers te analyseren. Als absolute indicator van het aantal regelingen is het geschikt, maar de uitkomst beoordelen wij eerder als een goede indicatie dan als een absoluut betrouwbaar gegeven. Bij eventuele monitoring van dit gegeven dient terdege rekening te worden gehouden met bovengenoemde problematiek.

2.2.2

Aantal regelingen Aantal regelingen per sector Per december 2003 zijn er 976 regelingen van toepassing op een van de vijf sectoren. Het betreft wetten, amvb’s, ministeriële regelingen, regelingen van provincies en gemeenten en subsidieregelingen. Alvorens op de resultaten in te gaan is het nogmaals van belang te onderkennen dat de directies bij hun eigen beoordeling verschillend zijn omgegaan met de bestanden. De interpretatie kan verschillen tussen directies. Specifiek de directie PO heeft besloten om vrijwel alle subsidieregelingen te schrappen. De onderzoekers respecteren deze keuze, maar geven wel aan dat het uiteindelijke aantal regelingen in het PO een onderschatting van het werkelijk aantal regelingen voor het PO is. De experts van de overige directies achten het grootste deel van de subsidies in het bestand wel relevant. Dit leidt tot verschillen. In tabel 2.1 is te zien dat de meeste regelingen voorkomen bij de BVE (621) en het WO (572) en de minste bij Podiumkunsten (327) en PO (352). OWB neemt een middenpositie in (424). Wanneer de subsidieregelingen buiten beschouwing worden gelaten ziet het beeld er anders uit (vanwege het hierboven beschreven interpretatieprobleem). De BVE

22

Het aantal is gebaseerd op een vergelijking tussen de definitieve database potentiële regeldruk en de reacties van respondenten binnen de elektronische vragenlijst van het onderdeel feitelijke regeldruk. Hieruit blijkt dat er 185 regelingen zijn waarvan het veld zegt dat ze er in 2003 mee te maken hebben gehad, terwijl de directies veronderstellen dat dit niet mogelijk is omdat deze regelingen (officieel) niet meer geldig zijn.


31

blijkt dan het meest regeldicht (496). ACB-instellingen hebben potentieel te maken met relatief weinig regelingen (277). De andere sectoren nemen een middenpositie in. Tabel 2.1

23

Aantal wetten en regelingen per sector en regelgever, absoluut en procentueel (stand per december 2003). Een regeling kan bij meer dan 1 sector voorkomen Totaal

%

PO

%

BVE

%

WO

%

OWB

%

Podium-

%

kunsten Algemene

12

2%

2

1%

4

1%

8

2%

6

2%

3

1%

Buza

5

1%

0

0%

2

0%

4

1%

1

0%

0

0%

BZK

21

3%

4

1%

10

2%

18

4%

12

3%

9

3%

EU

41

5%

0

0%

14

2%

36

8%

34

10%

0

0%

EZ

12

2%

3

1%

7

1%

5

1%

7

2%

2

1%

Zaken

Financiën

31

4%

17

0%

25

5%

26

6%

27

8%

23

8%

105

14%

65

19%

85

17%

62

14%

31

9%

74

27%

Justitie

16

2%

7

2%

11

2%

13

3%

10

3%

11

4%

LNV

23

3%

0

0%

11

2%

7

2%

11

3%

0

0%

NOW

4

1%

0

0%

0

0%

4

1%

4

1%

0

05

OCW

241

31%

87

25%

141

28%

67

15%

37

11%

7

3%

11

1%

9

3%

11

2%

3

1%

3

1%

2

1%

SZW24

133

17%

111

32%

126

25%

125

28%

105

30%

112

40%

VenW

13

2%

0

0%

12

2%

1

0%

1

0%

0

0%

Vrom

35

5%

14

4%

16

3%

25

6%

31

9%

11

4%

Gemeenten

Provincie

VWS

74

10%

30

9%

36

7%

49

10%

31

9%

24

9%

Subtotaal25

777

100%

349

100%

511

100%

453

100%

351

100%

278

100%

Onbekend

199

-

2

-

110

-

119

-

73

-

49

-

voor de onderzoekers Totaal

976

352

621

572

424

327

Een verdere uitsplitsing van het aantal regelingen naar regelgever laat zien dat het ministerie van OCW de belangrijkste regelgever is voor instellingen. Bijna eenderde (31%) van het totaal aantal regelingen is afkomstig van OCW, gevolgd door het ministerie van SZW met 17 procent en de gemeenten met 14 procent. Samen verzorgen deze drie regelgevers bijna tweederde (62%) van alle regelingen voor de OCW-instellingen. Als vervolg op het bovenstaande is het belangrijk te wijzen op de verschillen tussen de sectoren. Voor PO zijn SZW (32%), OCW (25%) en de gemeenten (19%) de 23

24

25

32

De kolompercentages zijn per sector berekend op basis van het netto aantal regelingen waarvan de regelgever voor de onderzoekers bekend is. Wij gaan er hierbij van uit dat de verdeling van regelgevers bij de onbekende regelingen gelijk is aan de verdeling van regelgevers bij de bekende regelingen. Voorts dient er rekening mee te worden gehouden dat bepaalde regelingen slechts bij 1 sector kunnen voorkomen. In het totaal telt dit dan bij elkaar op. Een algemene regeling, die voor alle sectoren geldt, wordt in het totaal slechts één maal meegenomen. Dit verklaart waarom bijvoorbeeld bij OCW het percentage bij het totaal aantal regelingen (31%) hoger is dan bij elk van de sectoren. Alle percentages zijn afgerond. Aangezien de CAO’s worden ondertekend door de minister van SZW, vallen deze onder de weten regelgeving van dit ministerie. De percentages zijn berekend op basis van het totaal aantal bekende regelingen. De onbekende regelingen (voor de onderzoekers) worden niet meegeteld omdat deze als ‘msising values‘ worden opgevat.


voornaamste instanties die potentiële regeldruk veroorzaken. Voor de sector BVE is OCW de grootste regelgever met 28 procent, gevolgd door SZW met 25 procent en de gemeenten met 17 procent. Ook in het WO zien we bij deze drie regelgevers de hoogste percentages (SZW 28%, OCW 15% en gemeenten 14%). Voor de sector OWB is er een opmerkelijk groot verschil tussen de regelingen van SZW (30%) en een fors kleiner aantal afkomstig van OCW (11%). De regelingen afkomstig van de EU volgen met 10 procent. Bij de podiumkunst-instellingen zien we dat SZW de grootste regelgever is (40%), de gemeenten volgen met 27 procent en bijzonder opvallend hier is dat OCW in deze sector slechts 3 procent van de potentiële regeldruk veroorzaakt. Aantal regelingen per soort regeling In gangbaar onderzoek naar administratieve lasten worden alleen wetten en amvb’s geteld26. Bij ons onderzoek naar regeldruk zijn ook ministeriële regelingen, provinciale en gemeentelijke regelingen en subsidies meegenomen, teneinde een completer beeld te verkrijgen. De verwachting was vooraf dat instellingen ook druk ervaren van dergelijke regelingen. De verdeling naar soorten regelingen is hieronder per sector aangegeven. Tabel 2.2

Type regeling per sector PO

BVE

WO

OWB

Podium-

Totaal

kunsten Wetten Amvb’s + ministeriële

60

(17%)

68

(11%)

66

(12%)

62

(15%)

56

(17%)

90

(9%)

215

(61%)

332

(53%)

279

(49%)

212

(50%)

145

(44%)

521

(53%)

regelingen Provinciale regelingen

9

(3%)

11

(2%)

3

(1%)

3

(1%)

2

(1%)

11

(1%)

65

(19%)

85

(14%)

62

(11%)

31

(7%)

74

(23%)

105

(11%)

2

(1%)

125

(20%)

162

(28%)

116

(27%)

50

(15%)

249

(26%)

Totaal

351

(100%)

621

(100%)

572

(100%)

424

(100%)

327

(100%)

Totaal excl.

349

Gemeentelijke regelingen Subsidieregelingen

496

410

308

277

976 (100%) 727

subsidieregelingen

Opvallend in bovenstaande tabel is dat het PO in vergelijking met de andere sectoren verhoudingsgewijs veel te maken heeft met amvb’s en ministeriële regelingen. PO en de Podiumkunsten hebben relatief veel met de gemeentelijke regelingen te maken, terwijl WO en OWB weer veel met subsidieregelingen te maken hebben. De BVE heeft met meer verschillende subsidieregelingen te maken dan de Podiumkunsten. Echter, wanneer de subsidieregelingen buiten beschouwing worden gelaten is het verband grotendeels verdwenen en blijkt vooral dat podiumkunst-instellingen relatief veel te maken hebben met gemeentelijke regelingen en OWB relatief weinig. Dit laatste is overigens niet direct in de tabel terug te vinden, maar is wel als zodanig berekend. Aantal regelingen met informatieverplichtingen Van alle 976 regelingen zijn er 817 waarvoor een of meer informatieverplichtingen gelden (84%). Dit relatief hoge aandeel wordt voor een deel verklaard door de 249 subsidieregelingen, die allemaal een informatieverplichting met zich meebrengen. 26

J. Holtus e.a. Regeldrukte, EZ, Den Haag, 2002.


33

Wanneer de subsidieregelingen buiten beschouwing worden gelaten is de uitkomst 78 procent. De 817 regelingen met een informatieverplichting zijn meegenomen in het onderzoek naar feitelijke regeldruk (zie volgende hoofdstuk). Tabel 2.3

Aandeel informatieverplichtingen per soort regeling Soort regeling

Regelingen (aantal)

Wetten Amvb’s + ministeriële

Informatieverplichting

Aandeel

(aantal)

informatieverplichting

90

85

94%

521

424

81%

11

3

27%

regelingen Provinciale regelingen Gemeentelijke regelingen

105

56

53%

Subsidieregelingen

249

249

100%

Totaal

976

817

84%

Er zijn verschillen tussen sectoren. OWB en de Podiumkunsten hebben een relatief hoog aandeel regelingen met informatieverplichtingen (hetgeen voor een deel samenhangt met een relatief hoog aandeel subsidieregelingen). Het PO heeft relatief veel te maken met inhoudelijke verplichtingen zonder dat daaraan een informatieverplichting ten grondslag ligt. Bovendien wordt het PO geconfronteerd met relatief weinig subsidieregelingen. Dit laatste heeft te maken met een keuze van de beleidsdirectie PO bij de beoordeling van de regelingen, zoals reeds meerdere malen is vastgesteld. Tabel 2.4

2.2.3

Aantal regelingen met informatieverplichtingen per sector Aantal regelingen

Met informatieverplichting

Aandeel

PO

351

279

79%

BVE

621

520

84%

WO

572

502

88%

OWB

424

396

93%

Podiumkunsten

327

298

91%

Totaal

976

817

84%

Aantal wetten en wetsartikelen Aantal regelingen per sector per type regelingen In totaal zijn er 90 wetten van toepassing op OCW-instellingen. Daarvan zijn er 23 afkomstig van OCW en 67 van andere departementen, respectievelijk 26 en 74 procent. In onderstaande tabel is de verdeling gegeven van het aantal wetten per departement. In de tabel is te zien dat OCW, SZW en ook VWS in belangrijke mate verantwoordelijk zijn voor amvb’s en ministeriële regelingen, die van toepassing zijn op OCW-instellingen.

34


Tabel 2.5

Type regelingen per regelgever Wetten

Amvb’s en

Provinciale

Gemeentelijk

Subsidie-

ministeriële

regelingen

e regelingen

regelingen

Totaal

regelingen Algem. Zkn.

0

12

0

0

0

Buza BZK

12

0

5

0

0

0

5

3

18

0

0

0

21

EU

0

0

0

0

41

41

EZ

3

6

0

0

3

12

Financiën

9

22

0

0

0

31

Gemeenten

0

0

0

105

0

105

Justitie

7

9

0

0

0

16

LNV

1

22

0

0

0

23

NWO

0

0

0

0

4

4

OCW

23

218

0

0

0

241

Provincie

0

0

11

0

0

11

32

100

0

0

1

133

VenW

0

13

0

0

0

13

Vrom

2

32

0

0

1

35

VWS

10

64

0

0

0

0

0

0

0

199

90

521

11

105

249

SZW

27

Onbekend

74 199

28

voor de onderzoekers Totaal

976

Aantal wetsartikelen De verhouding tussen regelgevers en type regelingen is op zichzelf interessant, maar zegt onvoldoende over de regeldruk. Wat dat betreft verwijzen wij naar het onderdeel feitelijke regeldruk (hoofdstuk 3). Op dit moment kan wel een verfijning worden gemaakt door na te gaan hoeveel artikelen er vallen onder genoemde wetten. Het blijkt dat er in totaal 5.650 artikelen in alle 90 relevante wetten zijn opgenomen. Dit betreft een telling. Het blijkt OCW, SZW en Financiën de meeste wetsartikelen voor hun rekening te nemen bij wetten die van toepassing zijn op OCW-instellingen. Dit gegeven geeft extra inzicht in de verschillen van regeldruk tussen regelgevers.

27

28

Onder de wetgeving van SZW valt ook de Wet op de Collectieve Arbeidsvoorwaarden. Op basis van de CAO-database van ECORYS-NEI schatten de onderzoekers dat het aantal CAO-regels in totaal op ongeveer 235 uitkomt. Aangezien het hier regels betreft en geen regelingen worden deze niet meegenomen binnen de telling voor potentiële regeldruk. Het betreft met name subsidieregelingen voor de cultuursector. Het is voor 199 regelingen onduidelijk gebleven van welke regelgever deze afkomstig zijn.


35

Tabel 2.6

Aantal wetsartikelen in wetten, per regelgever Regelgever Algemene Zaken Buza BZK

0 0 485

EZ

219

Financiën

855

Justitie

339

LNV

135

OCW

1.593

SZW

1.373

VenW Vrom VWS Totaal

2.3

Aantal wetsartikelen

0 231 420 5.650

Betekenis van de tellingen Op zichzelf gaat het bij dergelijke tellingen om een beproefde methode die door verschillende instanties wordt toegepast. In het algemeen wordt in de literatuur aangenomen dat de uitkomsten van deze methode robuust zijn29. Het aantal wetten en regelingen is een objectieve variabele. Het betreft echter geen harde indicator voor de regeldruk waarmee de OCW-instellingen te maken hebben. De last die de instellingen van de verschillende regelingen hebben is sterk verschillend per regeling. Bijvoorbeeld het vervangen van meerdere regels door een regeling kan toch een verhoging van de regeldruk met zich meebrengen. Het tellen van de regelingen is daarom een zeer ruwe indicator. Het terugdringen van het aantal regelingen is dan ook niet per definitie de enige manier om regeldruk te verminderen. Wel wordt op deze manier in relatieve zin inzichtelijk gemaakt welke regelgever verantwoordelijk is voor de regelingen en worden verschillen tussen sectoren goed zichtbaar. Monitoring van dergelijke gegevens is wel mogelijk, maar de resultaten hiervan zijn in het algemeen niet opzienbarend. Nagegaan zou bijvoorbeeld kunnen worden in hoeverre de nu geselecteerde regelingen over een bepaalde periode nog in werking zijn. Tevens zou dan nagegaan moeten worden in hoeverre er in die periode nieuwe regelingen zijn bijgekomen. Eerder monitoronderzoek van regelingen maakt echter niet altijd duidelijk hoe de regeldruk in de loop van de tijd verandert. Enige voorzichtigheid met monitoring is bij deze methode dus op zijn plaats.

29

36

J. Holtus e.a. Regeldrukte, EZ, Den Haag, 2002.


2.4 2.4.1

Resultaten samengevat en conclusies De resultaten samengevat Er zijn 976 regelingen van toepassing op de vijf deelsectoren samen (PO, BVE, WO, OWB en podiumkunsten). Van belang is hierbij te onderkennen dat het Voortgezet Onderwijs (VO), het Hoger Beroepsonderwijs (HBO) en een groot deel van de cultuursector en de media hierbij niet is inbegrepen. Het aantal regelingen zegt dus niets over het veld van OCW als geheel. Het aantal van 976 is gebaseerd op het beste bestand van regelingen dat op dit moment kan worden samengesteld. Er bestaan echter verschillen tussen de formele regelgeving, de mening van de beleidsdirecties en de ervaringen van de instellingen. Exacte overeenstemming kan niet worden bereikt. Op basis van het bestand kan wel een vrij goede en betrouwbare analyse worden gemaakt van de verschillen tussen sectoren en regelgevers. Het aantal regelingen is geen harde indicator voor regeldruk. De regeldruk kan per regeling sterk verschillen. Wel geeft de indicator een goed beeld van de relatieve verschillen naar sector en naar regelgever. De meeste regelingen komen voor bij de sectoren BVE (621) en WO (572) en de minste bij Podiumkunsten (327) en PO (351). De sector OWB neemt een middenpositie in (424). Wanneer de subsidieregelingen buiten beschouwing worden gelaten – hetgeen voor een goede vergelijking beter is, gezien het feit dat de beleidsdirectie PO de gegeven subsidieregelingen niet als potentiële regeldruk ziet - is het beeld iets anders. De BVE blijkt dan het meest regeldicht (496). ACB-instellingen hebben potentieel te maken met relatief weinig regelingen (277). De andere sectoren nemen dan een middenpositie in. Het aandeel van OCW in het aantal regelingen is het grootst: 31 procent van alle regelingen. Het ministerie van SZW volgt met 17 procent en de gemeenten met 14 procent. Samen verzorgen deze drie regelgevers 62 procent van alle regelingen voor de OCW-instellingen. Het aantal regelingen van OCW verschilt per sector. De meeste regelingen van OCW vinden we in de sectoren BVE (141) en PO (87). Voor de sectoren WO en OWB gelden respectievelijk 67 en 37 regelingen. De Podiumkunsten hebben te maken met 7 regelingen van OCW. Onderstaande twee tabellen bieden inzicht in de gemaakte vergelijking naar het aantal wetten, regelingen en wetsartikelen. In tabel 2.7 zien we de grote verschillen ten aanzien van het aantal regelingen per sector. Zo heeft bijvoorbeeld de sector BVE met 64 procent van alle regelingen te maken; bij de podiumkunsten is dit 34 procent.


37

Tabel 2.7

Aantallen wetten, regelingen en wetsartikelen per sector Wetten

Regelingen

Regelingen met

Artikelen

informatieverplichting Aantal

%

Aantal

%

Aantal

%

PO

60

67

351

36

279

34

Niet bekend

BVE

68

76

621

64

520

64

bij

WO

66

73

572

59

502

61

onderzoekers

OWB

62

69

424

43

396

48

Podium-

56

62

327

34

298

36

90

100

976

100

817

100

kunsten Totaal

5.650

Uit onderstaande tabel blijkt dat OCW naar aantal regelingen gemeten de belangrijkste regelgever voor de instellingen is. SZW en de gemeenten volgen daarop. Tabel 2.8

Aantallen wetten, regelingen en wetsartikelen per regelgever Wetten

Regelingen

Regelingen met

Artikelen

informatieverplichting Aantal

%

Aantal

OCW

23

26

241

SZW

32

36

133

14

0

0

105

11

56

7

0

0

35

39

298

31

263

32

2.684

48

0

0

199

20

199

24

0

0

90

100

976

100

817

100

5.650

100

Gemeenten Overige Onbekend Totaal

2.4.2

%

Aantal

25

169 130

%

Aantal

%

21

1.593

28

16

1.373

24

Conclusies potentiële regeldruk De volgende conclusies zijn gebaseerd op onze ervaringen tijdens dit deelonderzoek, tijdens de contacten met gegevensleveranciers, beleidsdirecties, departementen, experts van een administratiekantoor en onze analyse van de beschikbare bronnen. De algemene conclusie is dat het ministerie van OCW niet beschikt over een centraal, integraal, actueel en gedetailleerd overzicht van (eigen) weten regelgeving die van toepassing is op de eigen instellingen. Een uitzondering hierop vormt de directie ACB. Voor alle directies geldt dat er geen adequaat overzicht is van de informatieverplichtingen die gelden voor de instellingen. Dit betekent ook dat er geen systeem is van continue monitoring van regelingen. Voor zover er overzichten zijn hebben deze een ad hoc karakter. Er is geen sturingsinformatie. Wanneer een reductie van regeldruk wordt beoogd is het aan te bevelen een centraal overzicht van regelingen te organiseren en dit bij te houden. Bestaande systemen, zoals het GK en wetten.nl, kunnen niet het de gewenste sturingsinformatie leveren om volgende redenen:

38


•

• • •

• • • • •

In het GK zijn eigen OCW-regelingen voor het onderwijs opgenomen en deze kunnen individueel worden teruggevonden via zoektermen. Echter het GK is een publicatieblad en heeft niet de functie van monitoring van regelingen en het leveren van sturingsinformatie. Het GK beslaat alleen OCW-regelingen voor onderwijs en niet voor de onderzoeksinstellingen en cultuursector Het GK en wetten.nl bieden niet het gewenste overzicht per wet (gerelateerd aan alle amvb’s en ministeriële regelingen) Het GK en wetten.nl bieden geen cumulatief overzicht (waarin mutaties van nieuwe regelingen en vervallen regelingen en lopende regelingen overzichtelijk worden gepresenteerd Voor een deel zijn ministeriële regelingen van OCW opgenomen in de Staatscourant en niet in het GK. Als publicatieblad geeft het GK derhalve niet het volledige beeld Niet altijd duidelijk is of een regeling wel of niet is geëxpireerd. In elk geval is ook daarvan geen overzicht of signaleringssysteem bekend30 Het GK en wetten.nl bieden de mogelijkheid tot zoeken van individuele regelingen, maar zijn niet geschikt voor het maken van overzichten Het systeem van onderlinge verwijzingen tussen regelingen is niet of nauwelijks te ontrafelen en is mogelijk onvolledig Er zijn geen sluitende procedures tussen het GK en de beleidsdirecties met als doel de bestanden van het GK op te schonen. In het algemeen duren deze procedures bij de directies lang en is het voor de redactie van het GK moeilijk om hierop controle te houden

Niet alleen de systemen zijn ontoereikend om de gewenste sturingsinformatie te leveren, maar ook bestaan twijfels ten aanzien van de validiteit van de onderliggende data: • Betrokkenen verschillen van mening over de status van regelingen. De formele bron (GK en wetten.nl) komt niet altijd overeen met de status zoals die wordt vastgesteld door de beleidsdirecties: is een regeling wel of niet geldig? En niet altijd duidelijk is of er wel of niet een informatieverplichting geldt. • Er zijn verschillen van mening tussen directies en het veld voor wat betreft de geldigheid van een wet of regeling. Er zijn bijvoorbeeld 185 regelingen die door de beleidsdirecties als niet relevant worden aangemerkt, maar die door de instellingen in het veld wel als feitelijke regeldruk zijn ervaren (zie hoofdstuk 3).

30

Hiermee wordt bedoeld een “piepsysteem”. Dit houdt in dat er een “piepje” wordt gegeven op het moment dat – of enkele maanden voordat – de expiratiedatum van de regeling verstrijkt. Voor CAO’s bijvoorbeeld bestaat een dergelijk systeem bij de Arbeidsinspectie (SZW). Een dergelijk systeem kan aanzetten tot actie. Bovendien geeft dit het overzicht van vigerende en vervallen regelingen (en andere informatie, zoals over bijvoorbeeld doorlooptijden enzovoort).


39

3 Feitelijke regeldruk

3.1

Inleiding Dit hoofdstuk gaat in op de feitelijke regeldruk, waarmee OCW-instellingen te maken hebben. In de tweede paragraaf wordt kort ingegaan op de definitie van feitelijke regeldruk. Paragraaf 3.3 bespreekt de totale feitelijke regeldruk voor verschillende varianten, terwijl paragraaf 3.4 ingaat op de veroorzakers van de feitelijke regeldruk. Paragraaf 3.5 tenslotte bespreekt de weten regelgeving, waarvoor de instellingen de meeste kosten moeten maken. Paragraaf 3.6 tenslotte vergelijkt deze resultaten met de bestaande studies naar administratieve lasten voor het bedrijfsleven. De uitkomsten van alle wetten en regelingen zijn opgenomen in de bijlage. De methodologische verantwoording, de gebruikte bronnen, de wijze van berekeningen en de gedetailleerde kostenschattingen per wet worden in de separate bijlage “Regeldruk voor OCWinstellingen: Methodologische bijlage” beschreven.

3.2

Definitie feitelijke regeldruk De definitie van feitelijke regeldruk luidt: De feitelijke regeldruk zijn de kosten, die organisatie ondervinden, om te voldoen aan de informatieverplichtingen voortvloeiend uit weten regelgeving. Het gaat om het verzamelen, bewerken, registreren, bewaren en ter beschikking stellen van informatie.

De definitie van feitelijke regeldruk is vergelijkbaar met de definitie van administratieve lasten, maar er is een aantal verschillen die nadere toelichting vereisen. Ter vergelijking, de definitie van administratieve lasten luidt31: Administratieve lasten zijn de kosten, die het bedrijfsleven ondervindt, om te voldoen aan de informatieverplichtingen voortvloeiend uit weten regelgeving van de overheid. Het gaat om het verzamelen, bewerken, registreren, bewaren en ter beschikking stellen van informatie.

Informatieverplichtingen zijn de vereisten tot het verstrekken van informatie van het bedrijfsleven aan de overheid welke voldoen aan de volgende kenmerken32: 1. Het gaat om kennisoverdracht van de overheid naar het bedrijfsleven en vice versa (informatieoverdracht). 2. De informatie betreft de naleving van een inhoudelijke verplichting. 31 32

Kamerstukken II, 24 036, vergaderjaar 1995-1996, nr. 29. Nijssen, A. (2000), Information obligations in the Dutch constitutional state, Strategic Study B200101, EIM, Zoetermeer.


41

3. De informatieverplichting is specifiek omschreven in wet of regeling. 4. De informatie vormt de input voor op controle en handhaving gerichte en autonome werkprocessen van de overheid. 5. De kosten voor informatieverstrekking van het bedrijfsleven worden niet door de overheid vergoed. 6. De informatie wordt niet gevraagd om reden van een ‘criminal charge’. De volgende verschillen bestaan tussen de definitie van administratieve lasten en feitelijke regeldruk, te weten: • In deze studie is niet gekeken naar het bedrijfsleven, maar naar OCW-instellingen. • De definitie van een informatieverplichting is opgerekt in de definitie van de feitelijke regeldruk. Dit heeft consequenties voor twee verschillende elementen: • Het leveren van bijvoorbeeld gegevens over leerlingenaantallen door basisscholen is geen informatieverplichting volgens de wet. Echter, wanneer een basisschool deze gegevens niet levert, dan krijgt de basisschool geen financiering van de overheid. In zekere zin is er dus wel sprake van een informatieverplichting. Dit wordt wel meegenomen in de feitelijke regeldruk. • Voor het aanvragen van subsidies moet informatie worden verstrekt. Daar het echter niet verplicht is om subsidies aan te vragen, is er geen sprake van een informatieverplichting. In de feitelijke regeldruk worden informatieverplichtingen als gevolg van subsidies echter wel meegenomen. • In de definitie van administratieve lasten staat vermeld als criteria “de kosten voor informatieverstrekking van het bedrijfsleven worden niet door de overheid vergoed”. Dit criterium is in de definitie van feitelijke regeldruk komen te vervallen. (Een deel van) de kosten voor informatieverstrekking van OCW-instellingen aan de overheid worden namelijk via de reguliere financiering van de overheid wel vergoed. De instellingen ontvangen vergoedingen voor administratief beheer, bestuur en personele vergoedingen (directie). Van belang bij het beoordelen van de feitelijke regeldruk is dat deze getallen de meerkosten weergeven van de weten regelgeving. De hier gepresenteerde getallen zeggen niets over de totale administratiekosten, die instellingen maken. De hier gepresenteerde cijfers hebben betrekking op het jaar 2003.

3.3

Onderzoeksmethode Gebaseerd op de uitkomsten van het onderdeel potentiële regeldruk is de selectie gemaakt van de relevante regelgeving. Deze geselecteerde regelingen zijn vervolgens voorgelegd aan de sector in 36 interviews, waarbij de respondenten is gevraagd om een schatting te maken van de benodigde tijd, die zij kwijt zijn met handelingen ten behoeve van informatieverplichtingen, die voortvloeien uit weten regelgeving. Hierbij is met name ingegaan op regelgeving van het ministerie van OCW, provinciale en gemeentelijke regelgeving en subsidies. De kosten voor de overige regelgeving is ingeschat op basis van eerdere studies naar administratieve lasten. Om meer inzicht te krijgen in de mate waarin instellingen ook daadwerkelijk met bepaalde regelgeving te maken hebben gehad is tenslotte een elektronische vragenlijst uitgezet onder de verschillende instellingen.

42


Tenslotte zijn de gegevens voorgelegd aan experts in zes verschillende expertbijeenkomsten (één per sector en twee voor het WO) om de representativiteit van de resultaten te beoordelen. Voor een uitgebreidere beschrijving van de onderzoeksmethode wordt verwezen naar de methodologische bijlage.

3.4

Totale feitelijke regeldruk In de onderstaande tabel zijn drie verschillende varianten weergegeven van de feitelijke regeldruk voor de verschillende sectoren. Uit de tabel is te zien, dat in de middenvariant de totale feitelijke regeldruk voor alle meegenomen sectoren ruim 381 miljoen euro per jaar bedraagt.

Tabel 3.1

Feitelijke regeldruk naar verschillende varianten (bedragen in € 1.000) a)

Minimum

Midden

Maximum

PO

186.514

221.608

258.345

BVE

85.251

94.137

103.222

WO

42.370

48.214

54.699

OWB

b)

Podiumkunstensector Totaal a)

b)

Tabel 3.2

4.580

5.246

5.913

10.095

11.618

11.709

328.810

380.823

433.889

De feitelijke regeldruk voor de minimumvariant is bepaald door van de minimumwaarden uit te gaan ten aanzien van de tijdsbestedingen van handelingen als gevolg van informatieverplichtingen, de administratieve lasten uit overige studies en de uitkomsten van de elektronische vragenlijst. Op een vergelijkbare wijze is de middenvariant en de maximumvariant bepaald. Vanwege een onvolledige kwaliteit van de respons op de elektronische vragenlijst is het niet mogelijk om voor de sector OWB betrouwbare uitspraken te doen met betrekking tot de subsidies, regelingen gemeente, provinciale verordeningen en verordeningen gemeente.

Administratieve lasten (definitie IPAL) naar verschillende varianten (bedragen in € 1.000)

a)

Minimum

Midden

Maximum

PO

158.679

188.943

220.464

BVE

83.462

91.395

99.349

33.852

36.660

39.476

4.580

5.246

5.913

WO OWB

b)

Podiumkunstensector Totaal a)

b)

6.693

7.275

7.879

287.266

329.520

373.080

Hier is niet de standaarddefinitie van IPAL gehanteerd. De verschillen zijn dat niet is gekeken naar het bedrijfsleven, maar naar onderwijsinstellingen en dat het criterium voor bekostiging niet meer meetelt. Informatieverplichtingen zijn gehanteerd in de ruime zin van het woord (bijvoorbeeld door informatieverplichtingen voor bekostiging wel mee te nemen. Het verschil tussen de gepresenteerde getallen in tabel 3.1 en 3.2 is het gevolg van de subsidies. Uit het onderzoek is namelijk gebleken dat COA-regelingen volledig samenlopen met amvb’s en Ministeriële Regelingen, dus geen extra feitelijke regeldruk veroorzaken. Vanwege een onvolledige kwaliteit van de respons op de elektronische vragenlijst is het niet mogelijk om voor de sector OWB betrouwbare uitspraken te doen met betrekking tot de subsidies, gemeentelijke regelingen, gemeentelijke verordeningen en provinciale verordeningen. Dit betekent dat de gegevens voor de definitie van feitelijke regeldruk en de definitie van IPAL gelijk zijn.

Het primair onderwijs heeft te maken met de grootste regeldruk (bijna 60% van de totale regeldruk voor alle vijf de sectoren). Dit wordt veroorzaakt doordat deze sector het Regeldruk voor OCW-instellingen

43

grootste is (qua instellingen en qua aantallen leerlingen / studenten) van de onderzochte sectoren. De sector OWB en de podiumkunstensector zijn aanzienlijk kleiner en daardoor is de feitelijke regeldruk aanzien lager. Tabel 3.3

Verdeling feitelijke regeldruk naar sectoren (middenvariant) Absoluut

Procentueel

PO

221.608

58,2%

BVE

94.137

24,7%

WO

48.214

12,7%

OWB Podiumkunstensector Totaal

5.246

1,4%

11.618

3,1%

380.823

100%

In de onderstaande tabel staan (voor de middenvariant) de gegevens per instelling weergegeven en (indien relevant) per scholier/student. Hieruit blijkt dat de verschillen per scholier of student relatief klein zijn. Tabel 3.4


BVE

WO

OWB

Podiumkunsten


a)


221.608

94.137

48.214

5.246

11.618

7.527

61

14

101

227

29.442

1.543.226

3.443.847

51.943

51.181

143

168

268

-

5

Feitelijke regeldruk per scholier / student / bezoeker a)

3.5

Bedragen in € 1.000.

Feitelijke regeldruk naar regelgever In de navolgende tabel is weergegeven, welke partijen de feitelijke regeldruk veroorzaken. In de bijlage is een tabel opgenomen met de absolute getallen voor de feitelijke regeldruk per regelgever.

44


Tabel 3.5

Procentuele verdeling feitelijke regeldruk naar regelgever (middenvariant) PO

BVE

WO

OWB

Podium-

Totaal

AZ

0,3%

0,3%

0,0%

0,0%

BZK

0,0%

20,5%

0,0%

0,0%

0,0%

5,1%

EU

0,2%

1,5%

6,7%

0,0%

0,3%

1,3%

kunsten 0,0%

0,2%

EZ

0,1%

0,0%

0,0%

0,0%

0,1%

0,0%

Financiën

4,3%

2,7%

4,9%

3,9%

2,2%

3,9%

Gemeente

25,9%

0,4%

0,2%

0,0%

11,0%

15,5%

1,2%

0,9%

4,6%

1,1%

4,1%

1,7%

Justitie LNV

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

OCW

32,6%

57,9%

24,7%

77,9%

42,3%

38,8%

Provincie SZW

0,7%

0,0%

0,1%

0,0%

3,8%

0,5%

20,3%

14,5%

36,8%

16,7%

9,0%

20,5%

VROM

0,3%

0,0%

4,5%

0,2%

0,2%

0,8%

VWS

0,2%

0,1%

0,2%

0,1%

0,1%

0,1%

Overig

14,0%

1,2%

17,3%

0,0%

27,1%

11,5%

Totaal

100,0%

100,0%

100,0%

100,0%

100,0%

100,0%

Het ministerie van OCW is in alle sectoren (met uitzondering van het WO) de veroorzaker van de grootste regeldruk (tussen de 25% en 58% per sector). Andere belangrijke veroorzakers zijn de gemeenten en het ministerie van SZW. Het ministerie van BZK is alleen in de BVE sector een belangrijke veroorzaker van de feitelijke regeldruk.

3.6

Duurste weten regelgeving Welke regelingen brengen nu de meeste kosten met zich mee voor de verschillende sectoren. In de tabellen hieronder is per sector en voor alle sectoren tezamen de weten regelgeving weergegeven, die leiden tot de hoogste lasten.

Tabel 3.6

Duurste weten regelgeving PO (middenvariant). Bedragen in € 1.000 Wet- en regelgeving

Regelgever


Wet op het primair onderwijs

OCW

52.618

Arbeidsomstandighedenwet 1998

SZW

24.071

Wet financiering volksverzekeringen

SZW

12.230

Bouwvergunning

Gemeente

11.154

Wet op de loonbelasting 1964

Financiën

7.869

Percentage van totale feitelijke regeldruk

49%

OCW-instellingen in het primair onderwijs hebben de grootste lasten voor de Wet op het Primair Onderwijs (in totaal veroorzaakt deze wet bijna een kwart van de totale feitelijke regeldruk in het PO). Opvallend is de positie van weten regelgeving ten aanzien van bouwvergunningen: 58 procent van de instellingen heeft het afgelopen jaar met de procedure voor een aanvraag voor een bouwvergunning te maken gehad.


45

Tabel 3.7

Duurste weten regelgeving BVE (middenvariant). Bedragen in € 1.000 Wet- en regelgeving

Regelgever

Wet educatie en beroepsonderwijs


OCW

41.122

Wet inburgering nieuwkomers

BZK

19.336

Les- en cursusgeldwet

OCW

10.847


SZW

7.708


SZW

3.916


88%

In de sector BVE wordt het grootste deel van de feitelijke regeldruk veroorzaakt door de Wet Educatie en Beroepsonderwijs, gevolgd door de Wet Inburgering Nieuwkomers. Beide wetten liggen dicht bij het primaire proces van ROC-instellingen. Opvallend in de lijst is ook de Les- en Cursusgeldwet, die veel feitelijke regeldruk veroorzaakt. De 5 duurste wetten en regelingen veroorzaken maar liefst 88 procent van de totale feitelijke regeldruk. Tabel 3.8

Duurste weten regelgeving WO (middenvariant). Bedragen in € 1.000 Wet- en regelgeving

Regelgever



SZW

12.207

Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek

OCW

11.223

Wet financiering volksverzekeringen Wet op de loonbelasting 1964 Wet milieubeheer

SZW

3.671

Financiën

2.362

VROM

2.162


66%

De duurste wet in het WO is de Arbeidsomstandighedenwet 1998. De reden dat de feitelijke regeldruk voor deze wet zo hoog is ligt in het feit, dat studenten volgens de definitie van deze wet als werknemers moeten worden beschouwd. Tabel 3.9

Duurste weten regelgeving OWB (middenvariant). Bedragen in € 1.000 Wet- en regelgeving

Regelgever



OCW

Archiefwet 1995

OCW

519


SZW

494

Wet financiering volksverzekeringen Wet op de loonbelasting 1964 Percentage van totale feitelijke regeldruk

3.534

SZW

251

Financiën

162 95%

Voor de sector OWB was het niet mogelijk om een inschatting te maken voor de weten regelgeving omtrent subsidies, gemeenten en provincies, vanwege een te beperkte respons vanuit de elektronische vragenlijst. Als gevolg hiervan is de Wet op het Hoger Onderwijs en Wetenschappelijk Onderzoek de duurste wet voor de sector (en is het genoemde percentage overschat).

46


Tabel 3.10

Duurste weten regelgeving podiumkunsten (middenvariant). Bedragen in € 1.000 Wet- en regelgeving

Regelgever


Wet op het specifiek cultuurbeleid

OCW

4.463


SZW

484

Justitie

418

Wet op de jaarrekeningen (burgerlijk wetboek) Subsidie podiumkunsten

Gemeente

Scholingsfonds voor Kunst en Cultuur

324 277


51%

De duurste wet voor de podiumkunsten is de Wet op het specifiek cultuurbeleid. De kosten voor de Wet op het specifiek cultuurbeleid zijn in 2003 hoog vanwege de Cultuurnota, die voor 1 december ingeleverd had moeten worden. De kosten hiervan bedragen ongeveer 4 miljoen euro. Deze kosten worden echter eens in de vier jaar gemaakt33. Wanneer naar de jaarlijkse kosten wordt gekeken komt de Wet op het specifiek cultuurbeleid op de derde plaats in de stand. Tabel 3.11

Duurste weten regelgeving totaal (middenvariant). Bedragen in € 1.000 Wet- en regelgeving

Regelgever



OCW

52.618


SZW

44.964


OCW

41.122


SZW

20.314

Wet inburgering nieuwkomers

BZK

19.336


47%

Wanneer naar alle sectoren wordt gekeken, dan zijn de duurste wetten met name de wetten, die tot hoge kosten leiden in het primair onderwijs en de BVE. De vijf wetten met de hoogste kosten nemen 47 procent van de totale feitelijke regeldruk voor hun rekening.

3.7

Vergelijking uitkomsten met administratieve lasten bedrijfsleven De feitelijke regeldruk voor de onderzochte instellingen is vergeleken met de gemiddelde administratieve lasten voor het gemiddelde bedrijf. In de onderstaande tabel zijn cijfers van administratieve lasten weergeven.

33

Deze systematiek (de Cultuurnota) is in 1997 nou net is ingevoerd om instellingen (a) meer continuïteit en zekerheid te bieden en (b) administratieve lasten te drukken.


47

Tabel 3.12

Gemiddelde administratieve lasten per bedrijf in 2002 Type bedrijf

Hoogte administratieve lasten

Kleinbedrijf (< 10 werknemers)

15.600

Middenbedrijf (10 – 100 werknemers)

34.300

Grootbedrijf (> 100 werknemers) Totaal

a)

195.600 18.800

a)

De administratieve lasten voor het gemiddelde bedrijf lijken op het eerste gezicht laag te zijn, wanneer naar de administratieve lasten voor het middenbedrijf en het grootbedrijf wordt gekeken. Echter, doordat het overgrote deel van de bedrijven in Nederland tot het kleinbedrijf behoort, leidt dat tot de in de tabel genoemde administratieve lasten voor een “gemiddeld” bedrijf. Bron: EIM (2003), Monitor Administratieve Lasten Bedrijven 2002, EIM, Zoetermeer.

De feitelijke regeldruk in de onderzochte OCW-sectoren is per instelling hoger dan de hierboven genoemde gegevens (zie tabel 3.4). Voor een belangrijk deel wordt dit verklaard doordat in de bovengenoemde EIM-studie de definitie van een informatieverplichting krapper is dan de in deze studie gehanteerde definitie. Vergelijking is in zekere mate mogelijk voor de podiumkunstensector. Voor 2002 zijn de gemiddelde administratieve lasten vastgesteld op € 6.200 per bedrijf in de sector “Cultuur, sport, RTV”34. Wanneer de definitie van feitelijke regeldruk gecorrigeerd wordt en slechts de regelgeving wordt meegenomen, die eveneens in de EIM-studie is meegenomen, dan resulteert een gemiddelde feitelijke regeldruk van € 7.580 per instelling. Beide getallen hebben dezelfde orde van grootte. Nader onderzoek naar de verschillen zou moeten worden gedaan om beter inzicht te krijgen. Hier gaat het ons om een globale validering van de eigen uitkomsten.

3.8

Conclusie De totale feitelijke regeldruk voor 2003 is 381 miljoen euro. De bandbreedte van de feitelijke regeldruk ligt tussen de 328 en 434 miljoen euro. Het grootste deel van de feitelijke regeldruk komt terecht bij het primair onderwijs, hetgeen mede samenhangt met de omvang van de sector (aantal instellingen). Het grootste deel van de feitelijke regeldruk wordt in alle sectoren veroorzaakt door het ministerie van OCW (variërend van 25 tot bijna 60 procent per sector). Andere belangrijke veroorzakers van feitelijke regeldruk zijn gemeenten en het ministerie van SZW. De vijf regelingen met de grootste feitelijke regeldruk veroorzaken 47 procent van de totale kosten.

34

48

EIM (2003), Monitor Administratieve Lasten Bedrijven 2002, EIM, Zoetermeer.


4 Gepercipieerde regeldruk

4.1.1

Inleiding Dit hoofdstuk heeft betrekking op het onderdeel gepercipieerde regeldruk. Regelingen die irritatie veroorzaken zijn in dit hoofdstuk behandeld. Het gaat daarbij om regelingen met inhoudelijke verplichtingen en met informatieverplichtingen. Er zijn op voorhand geen regelingen of regels uitgesloten. De subjectieve beleving van respondenten staat centraal. Allereerst is inzicht gegeven in het concept gepercipieerde regeldruk. Daarna komen irritaties aan bod die betrekking hebben op algemene (sectoroverstijgende) regelingen. Die hebben te maken met regelingen die op meer dan een sector betrekking hebben. Aan de hand van een irritatie top-10 brengen wij vervolgens de belangrijkste sectorspecifieke irritaties in kaart. Dit betreft de regelingen die op één sector betrekking hebben. Er is ingegaan op de bron van de irritatie en tenslotte op de oplossingsrichtingen die respondenten zelf aandragen. Respondenten hebben geen zicht op de formele regelgeving. Zij geven eigen omschrijvingen. Wij hebben ernaar gestreefd om naast de omschrijving die gegeven wordt vanuit het veld ook de formele wet of regeling te bepalen. Per regeling geven wij aan of het om een inhoudelijke dan wel informatieverplichting gaat. De belangrijkste percepties worden beschreven en toegelicht aan de hand van sprekende voorbeelden die wij zijn tegengekomen tijdens interviews en enquêtes. Commentaren ten aanzien van wetten, regelingen, irritaties en oplossingsrichtingen zijn geformuleerd door de respondenten zelf. De onderzoekers hebben nadrukkelijk geen aanvullingen of correcties aangebracht. Alleen in de laatste paragraaf (4.8) zijn de conclusies van de onderzoekers weergegeven.

4.2

Methodologie Het onderzoek naar gepercipieerde regeldruk is een kwalitatief onderzoek. Het doel is een beschrijving te geven van de aard van de irritatie en de mogelijke oplossingsrichtingen. Van belang is hierbij een verdieping en nuances aan te geven. Het onderzoek is zodanig opgezet dat er een breed beeld is gegeven van zo veel mogelijk soorten instellingen in de betreffende sectoren. Het totaal aantal instellingen dat uiteindelijk is bereikt, is voor een kwalitatief onderzoek redelijk substantieel. De resultaten van het onderdeel gepercipieerde regeldruk zijn gebaseerd op de volgende onderdelen van het onderzoek: 1.

een elektronische enquête onder medewerkers van OCW en de uitvoeringsinstelling Cfi, leden van Commissie Onderwijs van de Tweede Kamer der Staten Generaal en Besturenorganisaties (spiegelonderzoek);


49

2. 3. 4.

telefonische interviews respondenten die werkzaam zijn bij de instellingen, veelal directeuren; persoonlijke interviews met respondenten die werkzaam zijn bij de instellingen, veelal directeuren; elektronische vragenlijst bij de instellingen.

In de volgende tabel zijn de responsgegevens vermeld voor elk afzonderlijk onderdeel van het onderzoek. De tabel is uitgesplitst naar sector. Het totaal aantal respondenten voor het onderdeel gepercipieerde regeldruk is 278, waarvan 86 medewerkers van OCW. De resultaten geven ons inziens een goed beeld van elke sector. Dit baseren wij onder meer op het gegeven dat wij een duidelijk patroon hebben herkend in de beantwoording waarbij de antwoorden van de respondenten elkaar bevestigden. Ook zijn de uiteindelijke resultaten herkenbaar gebleken voor de beleidsdirecties. Bovendien hebben wij interne onderzoeken van beleidsdirecties bestudeerd (bijvoorbeeld BVE en ACB) die, hoewel vaak geheel anders van opzet, toch redelijk vergelijkbare resultaten geven. Ten opzichte van het totaal aantal instellingen in de sector is het aantal respondenten in het PO wellicht relatief laag. In absolute zin is het aantal respondenten ons inziens voldoende groot om een betrouwbaar beeld te geven. Mogelijk dat er enige selectiviteit bestaat bij het spiegelonderzoek en bij de elektronische vragenlijst onder instellingen. Het effect hiervan kan echter in twee richtingen gaan en lijkt ons per saldo niet te leiden tot al te veel verstoring van het beeld. Wij hebben derhalve vertrouwen in het beeld dat hier wordt gegeven van gepercipieerde regeldruk. Tabel 4.1

Respons per onderdeel van het onderzoek, uitgesplitst naar sector Onderdeel/Sector

PO

Spiegelonderzoek eerste meting

18

5

2

4

Spiegelonderzoek tweede meting (rappel)

13

5

7

Telefonische interviews

31

13

Persoonlijke interviews Potentiële Regeldruk

7

Persoonlijke interviews Feitelijke regeldruk Elektronische Vragenlijst Feitelijke regeldruk Overig36 TOTAAL per sector

35

36

50

BVE

WO

OWB

Podiumkunsten

Alle sectoren samen35

TOTAAL per onderdeel

4

12

45

2

2

12

41

4

5

6

-

59

2

2

2

3

-

16

19

5

2

4

3

-

33

36

2

4

2

34

-

78

2

1

1

-

1

1

6

126

33

22

19

53

25

278

In deze categorie vallen de respondenten die in het spiegelonderzoek geen keuze hebben gemaakt om te antwoorden voor een specifieke sector. Zij hebben commentaar geleverd voor alle OCW-instellingen samen. Overige telefonische en emailcontacten met OCW-instellingen, besturen, belangenorganisaties etc.


4.3

Typologie regeldruk Zijn er objectieve maatstaven voor regeldruk? Met andere woorden: wat is de dieper liggende reden waarom een regel irritant wordt bevonden? Op basis van de uitkomsten van het veldonderzoek en enig literatuuronderzoek hebben wij een typologie van regeldruk ontwikkeld. Het betreft een zestal typen regeldruk. Bij deze zes typen passen specifieke irritaties en specifieke oplossingsrichtingen37. Het type irritatie dicteert in belangrijke mate het type oplossing. Het is van belang dit vast te stellen. Type 1. Proces van regelgeving (PROCES) Het eerste type regeldruk heeft betrekking op irritaties die voortkomen uit het proces van weten regelgeving. Het proces van weten regelgeving heeft invloed op de uitwerking in het veld. Binnen het eerste type vinden we de volgende soorten irritaties: • Te snelle invoering: weten regelgeving wordt ingevoerd terwijl de instellingen er nog niet klaar voor zijn of zelfs nog niet van op de hoogte zijn gebracht38. • Te snelle wijziging: door te snelle wijzigingen kan verwarring ontstaan. • Bureaucratie: door grote hoeveelheid regels ziet men op den duur “door de bomen het bos niet meer”. De volgende oplossingsrichtingen worden door het veld aangedragen bij irritaties omtrent het proces van weten regelgeving: • Autonomievergroting: (meer) vrijheid geven aan de instellingen. • Verminderen van het aantal regels: minder regels maken en regels intrekken. • Tijdigheid: nieuwe wetten en regelingen, of wijzigingen daarvan op tijd communiceren. • Continuïteit in regelgeving: regelingen en wetten niet te vaak wijzigen. Type 2. Vorm van de regelgeving (VORM) Het tweede type regeldruk heeft betrekking op de wijze waarop regelgeving is vormgegeven (wet, artikel, lid, verwijzingen, enzovoort). Binnen dit type vinden we irritaties ten aanzien van de complexe juridische taal die wordt toegepast, of de complexe verwijzingen naar wetten, artikelen enzovoort: • Complexiteit/gedetailleerd: de structuur waarin de regelgeving formeel is geplaatst/gepubliceerd is te complex of te gedetailleerd (zie ook type 3). • Onbegrip (veelal veroorzaakt door onduidelijkheid): men begrijpt de structuur van de regelgeving niet (zie ook cluster inhoud). • De vorm van de informatievraag: de structuur van de aanlevering van gevraagde informatie is onduidelijk.

37

38

Zie voor oplossingsrichtingen eveneens de brief van de Minister en Staatssecretaris VROM aan de leden van de Tweede Kamer der Staten Generaal, 20 oktober 2003, p.59. In de OCW-notitie “Vermindering van Regelgeving” wordt het begrip ‘tijdigheid’ genoemd. Ook scholen in het voortgezet onderwijs ergeren zich vaak aan een slechte timing ten aanzien van de invoering of wijziging van wetten en regelingen.


51

De door het veld aangedragen oplossingsrichtingen zijn de volgende: • Samenvoegen van regels: een integraal regelkader in plaats van tal van losse wetten en regelingen. • Vereenvoudiging van regels: de structuur vereenvoudigen waarin regels worden geplaatst. Type 3. Inhoud van de regelgeving (INHOUD) Het derde type regeldruk betreft irritaties die het directe gevolg zijn van de inhoudelijke betekenis van weten regelgeving (datgene wat daadwerkelijk staat beschreven in wetten en regelingen). Men ergert zich aan de inhoud en in het algemeen is men het daar niet mee eens. Wij zijn de volgende soorten irritaties tegen gekomen: • Nadelen voor de instellingen (externe effecten): de inhoud van weten regelgeving heeft tot gevolg dat (primaire) processen in gevaar komen. • Complexiteit/onduidelijkheid/detailniveau: de inhoudelijke betekenis van wetten of regelingen is niet helder. Men ergert zich aan de complexiteit, of het gedetailleerde karakter van wetten en regelingen. Men vraagt zich af wat er nu eigenlijk mee wordt bedoeld en wat men moet doen. • Beperkend: er is te weinig vrijheid voor de instellingen om een eigen invulling aan de regelgeving te geven. • Multi-interpretabel: de regels zijn op verschillende wijzen te interpreteren. • Onbegrijpelijk: men begrijpt niet wat bedoeld wordt met de inhoud van wet- of regelgeving. • Overbodig (onzinnig) werk: de regelgeving wordt ervaren als nutteloos. • Spanning tussen het publieke en individuele doel: de regelgeving heeft een publiek doel, terwijl daarmee een individueel doel wordt geschaad. • Men is het er inhoudelijk gewoon niet mee eens. De oplossingsrichtingen die passen bij dit type irritaties zijn de volgende: Wijzigen van regels: inhoudelijke wijzigingen aanbrengen. • Samenvoegen van regels: regels integreren en weten regelgevingskaders bieden. • Vervanging van een aanvraag voor vergunningen door algemene regels, geen meldingsplicht meer, maar een kader waarbinnen men dient te bewegen. • Vereenvoudiging van regels: regels eenduidiger, simpeler en qua inhoud begrijpelijker maken (formuleren). •

Type 4. Uitvoering van de regelgeving (UITVOERING) Met het vierde type regeldruk doelen wij op de irritaties ten aanzien van de uitvoering van weten regelgeving. Uitvoeringsinstellingen zijn hiervoor verantwoordelijk39. Men ergert niet aan de regeling, maar aan de uitvoeringsinstellingen. In het algemeen betreft het veelal een vermeend gebrek aan klantvriendelijkheid. We zijn de volgende irritaties tegengekomen: • De uitvoerder zelf, de houding en werkwijze staat niet aan. • Er wordt uiteindelijk niets met de regel gedaan.

39

52

Als voorbeeld kunnen genoemd worden: Uitvoeringsinstelling Werknemers Verzekeringen (UWV), Centrale Financiën Instellingen (Cfi), Arbeidsinspectie, Inspectie op het Onderwijs.


•

• • • •

Het ontbreken van financiële tegemoetkoming: de uitvoeringsinstelling stelt eisen, terwijl er geen financiële middelen tegenover staan om de regeling na te leven (zie ook type 5). Inflexibiliteit: de uitvoeringsinstelling stelt zich rigide op (weigert uitzonderingen te maken). Procedurele afhandeling: de wachttijd is te lang, of allerlei aanvullende informatie is gewenst. Gebrek aan openbaarheid: de uitvoeringsinstelling geeft geen openheid van zaken. De tijdsklem waarin men wordt geplaatst (gekoppeld aan beperkte administratieve capaciteit): de uitvoeringsorganisatie stelt een moeilijk haalbare tijdslimiet voor het afgeven van informatie.

De door het veld aangedragen oplossingsrichtingen bij dit type zijn de volgende: • Versnelling van procedurele afhandeling: snellere verwerking van gegevens bij de uitvoeringsinstelling. • Verminderen van de controles. • Inzet van ICT: door middel van ICT-toepassingen de papieren rompslomp verminderen en een snellere verwerking van gegevens bewerkstelligen. • Flexibelere toepassing van regels: minder strikte naleving van regels (onder meer uitzonderingen maken voor bijzondere situaties). • Uitvoeringsinstellingen passen zich aan, of richten zich op specifieke wensen uit de sector (concentreren op specifieke wensen in bijvoorbeeld de onderwijs- of cultuursector om de procedurele afhandeling zo efficiënt mogelijk te laten verlopen). Type 5. Capaciteit (CAPACITEIT) Het type capaciteit gaat in op de mogelijkheden bij de instellingen om weten regelgeving na te leven. Men wil wel, maar ontbreekt het ontbreekt aan materiële of personele middelen. Het betreft de volgende irritaties: • (Te) hoge kosten: het ontbreekt aan voldoende middelen om tegemoet te komen aan de regelgeving. • Te veel werk: er is te weinig tijd of er is te weinig personele bezetting om tegemoet te komen aan de regelgeving. • Geen (uitbesteding)capaciteit: het ontbreekt aan mogelijkheden om werkzaamheden uit te besteden aan anderen. • Bureaucratie: de totale hoeveelheid (teveel aan regels) legt een te grote druk op de instellingen. De oplossingsrichtingen die volgens de instellingen passen bij dit type zijn de volgende: Meer financiële middelen ter beschikking stellen: meer geld om iets te bewerkstelligen. • Verminderen van het aantal regels, door minder regels te maken dan wel regels in te trekken. •

Type 6. Irritaties ten aanzien van meerdere wetten of regelingen (MULTI) Wanneer meerdere wetten of regelingen tegelijkertijd spelen ontstaan irritaties van een specifiek type. Wij zijn de volgende irritaties tegengekomen: • Gebrek aan samenhang: regelgeving is niet congruent.


53

• •

Tegenstrijdigheid: regelgeving spreekt elkaar tegen (er kan sprake zijn van een patstelling ten aanzien van de verschillende regelgevers). Dubbel werk: regelgeving vraagt meerdere keren hetzelfde.

De oplossingsrichtingen die door het veld worden aangedragen zijn de volgende: • Harmoniseren van internationale weten regelgeving en nationale weten regelgeving overkoepelend organiseren. • Opstellen integrale regelingen: verschillende weten regelgeving integreren in een zogenoemde integrale aanpak. • Interdepartementaal overleg.

4.4

Irritante regelingen (sectoroverstijgend) Sectoroverstijgende regelingen Bij het beoordelen van de beschrijvingen die hieronder worden gegeven dient goed te worden onderkend dat het gaat om subjectieve belevingen van personen. Bovendien gaat het bij bepaalde regelingen soms om kleine aantallen respondenten die daarover iets zeggen. Het betreft meningen van vertegenwoordigers van instellingen, meestal de directeur. Men is in het algemeen niet goed op de hoogte van de precieze inhoud van bestaande regelingen en men heeft het bij het geven van kritiek niet altijd bij het rechte eind. Er kan in die gevallen echter niet voorbij worden gegaan aan dergelijke mispercepties. Het feit dat men zich irriteert en de irritatie ook verbindt aan regelgeving kan niet worden ontkend. Het voorkomen van irritatie is niet positief. Daarom kunnen dergelijke vormen van mispercepties bij de eventuele verdere beleidsontwikkeling niet direct worden genegeerd. In de tekst van deze paragraaf geven de onderzoekers de meningen weer, zonder daar eigen commentaar op te leveren of correcties bij te geven. Wel hebben de onderzoekers (achteraf) getracht zo goed en zo gedetailleerd mogelijk te bepalen op welke specifieke formele regeling de kritiek betrekking heeft40. In de afsluitende paragraaf van dit hoofdstuk trekken de onderzoekers hun eigen conclusies. Veel regelingen zijn er specifiek voor een bepaalde sector en dat geldt bij uitstek voor de regelingen van OCW. Er zijn echter ook regelingen die op meer dan één sector betrekking hebben en dan gaat het juist meestal om regelingen van buiten het departement van OCW. Allereerst geven wij een overzicht van wetten en regelingen die in meer dan één sector als irritant worden beschouwd. Wij noemen dit sectoroverstijgende regelingen. Hoe hoger de wet of regeling is genoteerd, des te vaker deze door de respondenten is genoemd. Dit is af te lezen aan het percentage van het totaal aantal respondenten dat de regeling irritant heeft genoemd. In de laatste kolom is per regeling het type irritatie aangegeven (zie de hierboven beschreven typologie). Het gaat in totaal om zes algemene regelingen die in de top 10 van de vijf sectoren voorkomen. Deze zes regelingen zijn in volgorde geplaatst van frequentie (het vaakst genoemd door de instellingen).

40

54

In het algemeen worden de irritaties door de respondenten geplaatst in het kader van een regelcomplex. Het is niet altijd een heel specifiek onderdeel van een regeling die irritatie opwekt. Het gaat veel meer om het geheel, waarbij kritiek op onderdelen elkaar versterkt. Het onderzoek legt de vinger op de ’zere plekken’. Nadere analyse door de beleidsdirecties is altijd nodig.


Tabel 4.2

Irritante regelingen (sectoroverstijgend) (n = 278) Officiële benaming regel

Regel-

PO

BVE

WO

OWB

gever

Podium-

Totaal

kunsten

Abso-

Type41

luut aantal

1. Bekostigings-

OCW

90%

40%

80%

-

-

80%

181

4+5

SZW

85%

35%

75%

70%

80%

75%

253

1+4+5

SZW

70%

40%

70%

80%

85%

70%

253

4+5

besluiten WPO, WEB, WHW 2. Arbeidsomstandighedenwet 1998 3. Wet verbetering Poortwachter 4 . Arbeidstijdenwet

SZW

40%

10%

30%

70%

75%

45%

253

5

5. Bouwbesluit 2003,

VROM

35%

35%

-

-

-

35%

159

4+5

OCW

40%

10%

-

-

-

33%

159

4+5

126

33

22

19

53

hoofdstuk 2 6. Wet op het Onderwijstoezicht (WOT) Absoluut aantal a)

253a)

Antwoorden die alle sectoren betreffen zijn buiten beschouwing gelaten in deze tabel (n=25).

1. Bekostigingsbesluiten (WPO, WEC, WEB en WHW tezamen) De bekostigingsbesluiten hebben betrekking op de regelingen rondom de bekostiging van OCW-instellingen vanuit het Rijksniveau. Het Cfi is namens het ministerie van OCW verantwoordelijk voor de uitvoering van de bekostiging van onderwijsinstellingen. Men toetst de uitgaven aan de hand van verkregen informatie uit bijvoorbeeld de jaarlijkse leerlingentelling in het PO, of het aantal afgestudeerden in het WO. Irritaties die het gevolg zijn van bekostigingsregels hebben vooral betrekking op de hoeveelheid administratieve werkzaamheden (type capaciteit), die volgen uit informatieverplichtingen. Respondenten geven aan dat zij het gevoel hebben “zo nu en dan alleen nog maar bezig te zijn met het invullen van formulieren ter verantwoording van de bekostiging”. In enkele gevallen (met name de kleinere instellingen) komt men hierdoor niet (of minder) toe aan algemene beleidstaken. 2. Arboregelingen (Arbeidsomstandighedenwet 1998) Irritaties over arboregelingen hebben betrekking op de volgende onderdelen ten aanzien van wetgeving omtrent arbeidsomstandigheden: de Arbeidsomstandighedenwet 1998, het Arbobesluit, de Arbobeleidsregels en de Arboregeling. Over het algemeen bestaat er bij de instellingen begrip voor het bestaan van arboregelingen in Nederland. Irritaties zijn met name het gevolg van een tekort aan financiële middelen (type capaciteit) vanuit de overheid om aan arbo-eisen te voldoen en de betutteling (type uitvoering) die gepaard kan gaan met arboregels. Zo laat de houding en werkwijze van de Arbeidsinspectie en de eigen arbodienst veelal te wensen over. “Men komt binnen en beslist even wat er moet gebeuren”, klagen enkele respondenten. De volgende voorbeelden illustreren de irritaties rondom arboregelingen. 41

Typologie: 1=proces, 2=vorm, 3=inhoud, 4=uitvoering, 5=capaciteit, 6=multi.


55

Een basisschool in Noord-Brabant is gevestigd in een gebouw waar een noodtrap op ongeveer anderhalve meter van de grond hangt. Tijdens een controlerend bezoek van de arbo wordt de directeur gesommeerd binnen een week de trap te slopen, anders volgt sluiting van de school. Als reden voor de sloop wordt aangevoerd dat kinderen mogelijkerwijs op de trap klauteren en naar beneden vallen. De trap hangt al 30 jaar in het gebouw, zonder dat er zich ooit een gevaarlijke situatie heeft voorgedaan. De school moet de kosten voor de sloop zelf ophoesten. Een dansgezelschap in Amsterdam is, als het om de arbo weten regelgeving gaat, vrijwel dagelijks in overtreding. Van de Arbeidsinspectie mag een werknemer, zonder hulp van elektronische apparatuur, niet meer dan 20 kilogram per handeling tillen (NIOSH-norm). Dit om rugklachten te voorkomen. Tijdens de repetities en uitvoeringen van dansvoorstellingen tillen en vangen de dansers elkaar continu op. Het commentaar van de respondent is duidelijk: ‘Als ik me aan de arboregels moet houden, dan kan ik de tent wel sluiten.’ De artistieke uitvoering van dansproducties zou door een strikte naleving van arboregels in gevaar komen. Er is een gebrek aan flexibiliteit in de regelgeving voor bijzondere situaties zoals die zich kunnen voordoen in de wereld van de podiumkunsten (bij toneelgezelschappen vinden we dezelfde problematiek). Uitzonderingen worden door de arbo (formeel) niet gemaakt.

Als oplossingsrichting voor de problematiek rondom de arboregelingen wordt allereerst genoemd een verhoging van de financiële capaciteit. Men wil de wet naleven, maar heeft daarvoor niet de middelen. Daarnaast suggereren respondenten dat de bemoeienis van de uitvoeringsinstanties verminderd zou kunnen worden. Zij pleiten voor een flexibelere houding van de uitvoeringsinstelling ten aanzien van sectorspecifieke wensen en eisen, vermindering van de controledwang en een vergroting van de autonomie van de instellingen zelf42. 3. Wet Verbetering Poortwachter Irritaties ten aanzien van de Wet Verbetering Poortwachter hebben niet te maken met de inhoudelijke kant van de wet. Men staat in het algemeen positief tegenover het delegeren van de verantwoordelijkheid voor ziekteverzuim naar de werkgever, het schrijven van een reïntegratieplan en de preventieve werking van uitval door samenwerking met de bedrijfsarts. Irritaties ten aanzien van de Wet Verbetering Poortwachter manifesteren zich rond de houding en werkwijze (type uitvoering) van de Uitvoeringsorganisatie Werknemersverzekeringen43 (UWV). Vrijwel elke respondent ergert zich mateloos aan de bureaucratie die gepaard gaat met het aanmelden van een zieke werknemer, het schrijven van een reïntegratieplan en de uitbetaling van verzekeringen. UWV wordt door enkele respondenten gezien als “ongelofelijke papiermolen”. Formulier na formulier moet worden ingevuld. Dit brengt veel werk met zich mee (type capaciteit), hetgeen soms eindigt zonder resultaat. De communicatie laat te wensen over en de deadlines die de organisatie haar klanten oplegt, komt zij zelf niet na.

42

43

56

Hierbij dient overigens wel te worden opgemerkt dat in de huidige situatie niet elke inspecteur van de Arbeidsinspectie de wetten of regelingen strikt naar de letter uitvoert. Soms controleert hij of zij “in de geest van de wet of regeling”. Dit kan in de praktijk bijvoorbeeld betekenen dat de tilnorm voor de Podiumkunsten niet al te letterlijk wordt genomen. De instellingen geven aan dat ze “het moeten treffen met de inspecteur”. Zij geven echter ook aan dat het probleem pas wordt opgelost indien er een juridische basis voor een uitzondering op de sectorspecifieke situaties komt. Men is dan niet uitgeleverd aan de bereidwilligheid van de inspecteur. In de sectoren PO, BVE en WO wordt de Uitvoeringsinstelling Sociale Zekerheid voor Overheid en Onderwijs (USZO) genoemd, terwijl deze instelling formeel sinds 1 januari 2002 niet meer bestaat en opgegaan is in UWV.


De bovenschools manager van een Protestants-Christelijk schoolbestuur in de regio Zuid-Holland zegt radeloos te worden van de werkwijze van UWV. Hij hekelt de inflexibiliteit, bureaucratie en procedurele traagheid waarmee de instelling haar werkzaamheden uitvoert. UWV verwacht dat de werkgever zijn zaakjes goed en op tijd voor elkaar heeft. Terecht, zo stelt de respondent. Echter, de uitvoeringsinstelling zelf heeft (in de praktijk) geen verplichtingen richting de klant om binnen een bepaalde termijn te reageren. Het gevolg is dat alles in het werk moet worden gesteld om een bepaald formulier, inclusief aanvullende documenten, op tijd op te sturen, terwijl de uiteindelijke verwerking door de UWV-medewerkers, maanden op zich laat wachten. Je hebt als werkgever geen poot om op te staan; je bent afhankelijk van een andere partij. En indien je als klant een keer te laat reageert op een informatieverplichting (bijvoorbeeld in de zomer, als de onderwijsactiviteiten stil liggen) volgt een fikse boete.

Respondenten pleiten niet voor afschaffing van de Wet Verbetering Poortwachter, maar geven aan dat deze soepeler uitgevoerd dient te worden. Een versnelling van de procedurele afhandeling staat als oplossingrichting bovenaan. Daarnaast zou een flexibelere toepassing ten aanzien van de sectorspecifieke wensen en een vermindering van de controlezucht volgens de respondenten bijzonder welkom zijn. 4. Arbeidstijdenwet De Arbeidstijdenwet44 is afkomstig van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW). De uitvoering is neergelegd bij de Arbeidsinspectie en arbodiensten. De Arbeidstijdenwet legt de regels vast voor de arbeids- en rusttijden van werknemers. Het voornaamste doel van de wet is een bijdrage leveren aan een gezonde en veilige werkomgeving. Ten aanzien van deze wet kunnen wij concluderen dat de OCW-instellingen de doelstelling de wet wel onderschrijven, maar dat het in de praktijk vaak onmogelijk is hier daadwerkelijk vorm aan te geven. Dit heeft te maken met de praktische belemmeringen die de instellingen hierbij hebben (type capaciteit) en de inflexibiliteit van de uitvoeringsinstellingen (type uitvoering), zoals die door de instellingen wordt gepercipieerd. Veel instellingen zouden gezien de omstandigheden waarin zij verkeren aanpassingen willen zien voor hun bijzondere situatie. Beroepen zoals docent, danser of toneelspeler vereisen op bepaalde momenten extra inspanningen (bijvoorbeeld non-stop generale repetities, of non-stop begeleiding gedurende schoolreisjes). Het is in dergelijke situaties praktisch onmogelijk om voldoende ruimte open te laten voor pauzes of werkonderbrekingen. Werknemers zelf lijken dit niet als hinderlijk te ervaren. Na een drukke periode is er meestal voldoende tijd om weer op adem te komen. Van enorme stress of vermoeidheid (hetgeen de wet zou moeten voorkomen) is volgens de respondenten in het algemeen nauwelijks sprake. De Arbeidsinspectie en arbodienst zouden met dergelijke bijzondere omstandigheden volgens respondenten te weinig rekening houden. De wet wordt volgens de respondenten te weinig flexibel toegepast.

44

Formeel valt de Arbeidstijdenwet onder de algemene arbo weten regelgeving. Door respondenten is de Arbeidstijdenwet echter nadrukkelijk genoemd als specifieke regeling/wet. Daarop hebben wij besloten de Arbowet/-regelingen en Arbeidstijdenwet van elkaar gescheiden te houden. Het moge duidelijk zijn dat als we de irritaties ten aanzien van Arbo en Arbeidstijden integreren, de algemene arbo weten regelgeving een nog sterker regeldrukkend effect heeft.


57

De zakelijk leider van een toneelgezelschap in een grote stad hekelt de Arbeidstijdenwet vanwege de onmogelijke toepasbaarheid gedurende de werkzaamheden van zijn werknemers. Hij zegt hierover het volgende: ‘Toneelspelers, ondersteunende medewerkers en technici werken niet alleen overdag maar ook 's avonds en in het weekend, dat hoort nu eenmaal bij hun beroep. Het komt voor dat wij meer mensen in moeten huren als gevolg van de wet en dat kost geld. Zoveel geld hebben we helemaal niet, zeker als je de toelage uit de Cultuurnota erbij pakt. Bovendien gaat het ten koste van de betrokkenheid bij het werk’.

Instellingen veronderstellen dat zij moeten gaan tijdschrijven. Dit wordt in sommige gevallen gekwalificeerd als een nutteloze en onmogelijke aangelegenheid. Voor met name de scholen in PO en BVE is dat een probleem. De onderzoekers hebben bemerkt dat het merendeel van de instellingen helemaal geen registratie van arbeidstijden bijhoudt. Dit impliceert dat, indien men in de toekomst zou (moeten) gaan tijdschrijven, de kosten en irritaties van de Arbeidstijdenwet aanzienlijk kunnen vergroten. Het liefst zien instellingen dat de Arbeidstijdenwet nog vandaag wordt ingetrokken. Volgens de instellingen is dat de enige oplossing. 5. Bouwbesluit 2003, hoofdstuk 2 Na de legionella-besmetting tijdens de Westfriese Flora in 1999, de Vuurwerkramp in Enschede in 2000 en de Cafébrand in Volendam in 2001 zijn bestuurders en politici onder druk gezet om onder het mom van “dit mag nooit meer gebeuren” en “het moet anders” met nieuwe wetten en regelingen (en wijzigingen) te komen. Men veronderstelde dat weten regelgeving in de toekomst rampen zou kunnen voorkomen. De aangrijpende beelden en verhalen in de media hebben de Nederlandse bevolking toentertijd ontzet. Men verwachtte daden van de overheid. Nieuw, helder en harder beleid. Het gevolg is volgens de respondenten een aantal abrupte wijzigingen in weten regelgeving geweest. Instellingen zijn als gevolg hiervan geconfronteerd met relatief hoge (vervangings)kosten van apparatuur en andere aanpassingen. Voor een basisschool kan een vervanging van de complete brandinstallatie al snel oplopen tot € 10.000. De gewijzigde regels schrijven voor dat de afschrijvingstermijn van blusapparatuur niet vijftien, maar tien jaar behoort te zijn. Ook de regels voor alarminstallaties zijn aangescherpt, zoals het volgende voorbeeld illustreert. Een openbare school in Zuid-Holland heeft net een grondige verbouwing achter de rug (waarbij aan alle eisen van brandveiligheid is voldaan) als in 2002 blijkt dat de nieuwe brandalarminstallaties in de klaslokalen niet op de juiste hoogte hangen. Als gevolg van wijzigingen in regelgeving moeten de alarmknoppen niet op twee meter, maar een meter boven de grond geplaatst worden, zodat kinderen er ook bij kunnen als brand uitbreekt. Vervolgens wordt € 4000 uitgegeven om te voldoen aan de nieuwe brandveiligheidseisen.

Instellingen willen graag verbeteringen doorvoeren. Echter, de middelen ontbreken. “De overheid kan van alles willen, maar wat staat daar tegenover?”, vraagt een respondent zich af. Het is duidelijk dat men zich ergert aan de houding van de uitvoeringsinstelling, zoals de gemeentelijke dienst en de brandweer (type uitvoering). Veranderingen zijn goed, maar deze leiden in dit geval tot onevenredig hoge kosten (type capaciteit). Respondenten veronderstellen dat de overheid te weinig rekening houdt met de beperkte financiële draagkracht van instellingen.

58


Een oplossing voor de problematiek lijkt volgens respondenten eenvoudig: er zouden meer financiële middelen beschikbaar moeten komen. Daarnaast zou er in de toekomst beter moeten worden geanticipeerd op de eventuele (financiële) gevolgen van wijzigingen in weten regelgeving voor OCW-instellingen. Coördinatie tussen overheden is daarbij van belang, tussen gemeenten (BZK) en OCW bijvoorbeeld. 6. Wet op het Onderwijstoezicht (WOT)/Beleidsregels Inspectie op het Onderwijs De Wet op het Onderwijstoezicht (WOT) wordt in de sectoren PO en BVE45 als irritant ervaren vanwege de administratieve werkzaamheden die vooraf gaan aan een bezoek van de Inspectie op het Onderwijs. Het actualiseren van de algemene administratie en leerlingendossiers leidt tot extra werk (type capaciteit). Ook de periodieke bezoeken die een keer in de drie jaar voorkomen en waarbij de gehele organisatie van de school wordt doorgelicht zijn tijdrovend. De instellingen suggereren dat het wat betreft de controles van de Inspectie op het Onderwijs wel wat minder zou kunnen. Echter, de meeste respondenten begrijpen dat voor de waarborging van de kwaliteit van het onderwijs enige vorm van inspectie noodzakelijk is. Het is gedurende het onderzoek herhaaldelijk voorgekomen dat instellingen zich kritisch uitlaten over de houding van de Inspectie op het Onderwijs. Het gaat dan om instellingen die recent daadwerkelijk contact hebben gehad met de Inspectie. De irritatie heeft te maken met het stramien dat de Inspectie hanteert ter beoordeling van de onderwijsinstellingen. Er wordt voor alle scholen in Nederland in principe gewerkt met een vastgelegd aantal aspecten waar de instellingen op scoren. Niet elke school past qua beoordeling binnen het stramien. De meeste inspecteurs onderkennen dit, maar hebben vanwege de strikte beoordelingssystematiek geen ruimte om specifieke situaties te verwerken. Zo wordt een PO-school die niet de Cito-toets, ISI-test of ander erkend leerlingvolgsysteem gebruikt standaard met een min beoordeeld op het gebied van meting van leerlingenprestaties (men ervaart de min op de website van het ministerie als een negatieve beoordeling). Dit doet - naar de mening van respondenten - niet altijd recht aan de feitelijke stand van zaken. Als je geen Cito-toets of ISI-test aan leerlingen voorlegt betekent het immers nog niet dat er nooit een oordeel over de voortgang van de prestaties van leerlingen wordt gegeven. Irritaties manifesteren eveneens zich rondom de werkwijze van de uitvoeringsinstelling (type uitvoering). Een van de respondenten stelt dat “de inspecteur tijdens gesprekken alleen maar minnetjes en plusjes zet. Hij zou eens echt naar mijn verhaal moeten luisteren”. Als oplossingsrichtingen dragen de instellingen aan een vermindering van het aantal controles en een flexibelere toepassing van regels door de Inspectie. Een minder strikte naleving van regels zou welkom zijn. Men acht het belangrijk dat uitzonderingen worden gemaakt voor zaken die te maken hebben met de specifieke methode van onderwijzen (onderwijsfilosofie).

45

Het kwaliteitszorgdeel voor WO valt niet onder de Wet op het Onderwijstoezicht, maar hoofdstuk 5 (accreditatie) van de Wet op het Hoger Onderwijs en Wetenschappelijk Onderzoek


59

4.5 4.5.1

Irritante regelingen (sectorspecifiek) Primair Onderwijs Binnen OCW is de afgelopen jaren een aanzet gedaan om te komen tot deregulering in het Primair Onderwijs46. Dit heeft er onder meer toe geleid dat mogelijk vanaf 2006 alle basisscholen in Nederland onder het stelsel van “lumpsum financiering” vallen. Dit zou moeten inhouden minder regels en meer financiële verantwoordelijkheid. Het doel hiervan is autonomievergroting in het PO, waaraan volgens velen zo’n behoefte is47. Zover is het nog niet in het PO. Op dit moment zijn er vrij specifieke regelingen aan te geven waaraan men zich irriteert. Voor een deel blijken die regelingen niet in de invloedsfeer van OCW te vallen. De gepercipieerde regeldruk in het Primair Onderwijs concentreert zich rond de bekostiging, arbo en reïntegratiebeleid (Wet Verbetering Poortwachter). Aangezien deze thema’s hierboven reeds zijn besproken gaan wij hier verder niet op in. Van belang is vast te stellen dat de irritaties binnen het PO ook deze regelingen betreffen. Ook de regelingen rondom Arbeidstijdenregistratie, vervanging/aanschaf blusapparatuur en alarmapparatuur en de Wet op het Onderwijstoezicht worden om die reden hier niet verder besproken. Wanneer we verder kijken naar de sectorspecifieke irritaties binnen PO is de algemene klacht dat men “door de bomen het bos niet meer ziet”. Het Gele Katern, de tweewekelijkse publicatie van het ministerie van OCW/Cfi, waarin nieuwe regels en wijzigingen op regels worden geplaatst, is volgens veel respondenten niet te overzien. Het verdwijnt dan ook bij veel schooldirecteuren op de stapel of in de kast, meestal zonder dat het gelezen wordt. Dat men bepaalde regels niet naleeft lijkt kennelijk geen probleem te vormen. Volgens respondenten zijn er geen sancties verbonden aan het niet naleven van bepaalde regels. Men heeft dan ook veelal het gevoel dat bepaalde regelingen er net zo goed niet zouden behoeven te zijn. Geoormerkte gelden worden door respondenten apart genoemd als bron van irritatie (zie ook onder bekostiging). De regeling van de geoormerkte gelden moet de komende jaren door het ministerie van OCW worden omgebogen in de richting van lumpsum financiering. Op korte termijn is sprake van ontschotting, waarbij het verschil tussen materiële en personele bekostiging vervaagt. Momenteel klagen veel respondenten nog over het strakke “Zoetermeerse (Haagse) regime“ in verband met de verantwoording van geoormerkte gelden. Het zijn de beslissingen en houding van de regelgever (OCW) die de respondenten irriteert. In dit licht ziet het merendeel van de respondenten de invoering van lumpsum financiering, waardoor de autonomie van scholen wordt vergroot, als een positieve ontwikkeling48.

46

47

48

60

Op 29 juni 1999 is er vanuit het ministerie van OCW een “aanpak deregulering PO/VO” verschenen waarin knelpunten en belemmeringen worden genoemd ten aanzien van weten regelgeving in het primair en voortgezet onderwijs. Daarbij dient opgemerkt te worden dat autonomievergroting vaak gepaard gaat met een toename van de verantwoording. In plaats van regels vooraf, vindt er meer verantwoording achteraf plaats. Hierbij dient opgemerkt te worden dat de regeldruk door lumpsum financiering niet automatisch zal verminderen. Mogelijkerwijs ontstaat een geheel andere vorm van regeldruk. Waar instellingen momenteel vooraf verantwoording dienen af te leggen ten aanzien van de bekostiging, zal dit bij lumpsum financiering veel meer opschuiven naar een verantwoording achteraf.


Een directeur administratieve zaken van een onderwijsbureau in Zuid-Holland noemt de geoormerkte gelden als een voorbeeld van de zogenaamde ‘potjes cultuur’ binnen OCW. “Overal bestaat binnen OCW wel een potje voor, maar overal dient ook verantwoording over afgelegd te worden. Het is een goede ontwikkeling dat in de toekomst de gehele bekostiging integraal wordt doorgevoerd. Het wordt tijd dat we het gefragmenteerde beleid achter ons laten. Dit zal overigens voor zowel OCW als de scholen zelf een cultuurverandering betekenen.” Tabel 4.3

Irritatie top 10 Primair Onderwijs (n = 126) Officiële benaming

Informatie of inhoudelij k

Regelgever/ uitvoeringsinstelling

Percentage49

Cluster irritatie/ oplossingsrichting

1. Bekostiging/ geoormerkte gelden50

Bekostigingsbesluit Wet op het Primair Onderwijs

Informatie

OCW/Cfi

90%

4+5

2. Arbo, met name: - werkplekken - arbozorgplan - arbo risicoinventarisatie

Arbeidsomstandigheden wet 1998

Informatie

SZW

85%

4+5

3. Wet Verbetering Poortwachter

Wet Verbetering Poortwachter

Informatie

SZW

70%

1+4+5

4. Rugzakregeling (het Rugzakje)

Leerlinggebonden financiering (LGF) (deze is gekoppeld aan de WEC)

Informatie

OCW

50%

1+3+5

Wet op het Onderwijstoezicht (WOT)

Informatie

OCW/OI

40%

5

6. BAPO en ADVregeling (CAO)

Regeling CAO: Bevordering Arbeidsparticipatie Ouderen en Arbeidsduur Verlenging

Informatie

Sociale Partners

40%

3

7. Arbeidstijdenregistratie

Arbeidstijdenwet

Informatie

SZW

40%

4

8. Vervanging/ aanschaf blusapparatuur en alarmapparatuur

Woningwet, Bouwbesluit 2003, Hoofdstuk 2. Voorschriften uit het oogpunt van veiligheid

Informatie

VROM

35%

4+5

9. Leerlingentelling

Leerlingentelling binnen de Wet op het Primair Onderwijs

Informatie

OCW

35%

3+4

Regeling van de financiële gelijkstelling (vloeit voort uit Artikel 23 van de Grondwet/Wet op het Primair Onderwijs)

Informatie

OCW

15%

3+4

Regel (zoals genoemd door de respondenten)

5. Controles Onderwijsinspectie

10. Regeling gelijkstelling Onderwijs

49

50

Deze percentages hebben betrekking op de instellingen in de specifieke sector. In tabel 4.1 betreft het percentage de instellingen in alle vijf sectoren samen. Het bekostigingsbesluit WPO en de oormerking van gelden is hier samengevoegd omdat beide elementen onder het complex bekostiging vallen. Zij worden door respondenten wel afzonderlijk van elkaar gepercipieerd.


61

De BAPO- en ADV-regelingen worden door de meeste respondenten in combinatie genoemd. Het type irritatie is dezelfde. Ongeveer in 1990 zijn beide regelingen in het leven geroepen als oplossing voor het overschot aan leerkrachten op de arbeidsmarkt. Met het huidige tekort aan leraren is het voor veel scholen moeilijk te verwerken dat men verplicht is de medewerkers ADV te verlenen, of (na het bereiken van de leeftijd van 52 jaar) gebruik te laten maken van de BAPO-regeling. Als type irritatie constateren we een duidelijke spanning tussen het publieke en individuele doel. De oplossing die wordt aangedragen is eenvoudig, maar volgens velen absolute noodzaak: “Afschaffen, voordat het onderwijs helemaal ten onder gaat”, zo stelt een respondent. De Rugzakregeling maakt onderdeel uit van de WEC. De regeling wordt door betrokkenen ook wel “Rugzakje” genoemd. Het is een regeling die veel wordt genoemd in zowel het reguliere onderwijs als het speciaal onderwijs. De regeling is nieuw: pas sinds 1 augustus 2003 is deze in werking getreden. Respondenten in het speciaal onderwijs vrezen dat de door hen opgebouwde expertise als gevolg van de regeling binnen enkele jaren niet meer gebruikt zal worden (type inhoud). In het reguliere onderwijs klaagt men dat de scholen nog niet klaar zijn met vereiste omschakeling (type proces). Bovendien veronderstelt men dat de Rugzakregeling door de vele aanpassingen in de vorm van begeleiding van kinderen en scholing van personeel teveel (extra) werkzaamheden en hoge kosten met zich mee zal brengen. Op den duur zou de kwaliteit van het reguliere onderwijs zelfs te lijden kunnen hebben onder het Rugzakje. Er bestaat spanning tussen het algemene en het individuele doel: de regeling betekent een oplossing voor de (emotionele) lasten van ouders en kind ten aanzien van een vertraagde ontwikkeling in het speciaal onderwijs, terwijl de zorg en aandacht voor andere kinderen – volgens de respondenten - de dupe dreigen te worden. Hoe mooi de doelstelling van de Rugzakregeling ook lijkt, respondenten binnen en buiten OCW suggereren dat de regeling er wellicht nooit had mogen komen. Om echt uitspraken te doen over oplossingsrichtingen is het nog te vroeg. Op een protestants-christelijke school in Noord-Holland stelt men dat de kosten die ‘het Rugzakje’ met zich meebrengt niet opwegen tegen de voordelen. Ten eerste levert de nieuwe regeling een extra last op aan werkzaamheden (schrijven van een leerplan, cursussen voor docenten, inhuren van ambulante begeleiding etc.). De schooldirecteur begrijpt niet dat, met het oog op de huidige kabinetsplannen (verminderen van regels), het Rugzakje er ooit gekomen is. Hebben de ambtenaren bij OCW soms oogkleppen op? Ten tweede, en wellicht belangrijker, vreest men dat de expertise van het speciaal onderwijs verloren zal gaan als meer en meer kinderen richting het reguliere basisonderwijs zullen gaan. Is er straks nog wel ruimte voor leerlingen die het speciaal onderwijs echt nodig hebben? Ten derde vreest hij dat de last die docenten in het reguliere onderwijs zullen ervaren van kinderen met een geestelijke of fysieke handicap te groot zal zijn. Hierdoor zou de kwaliteit van het onderwijs omlaag kunnen gaan.

De leerlingentelling leidt tot irritatie. Elk jaar dient voor 1 oktober met Cfi te worden gecommuniceerd hoeveel leerlingen een school in het PO telt. Op basis hiervan wordt de materiële en personele bekostiging vastgesteld. De leerlingentelling leidt tot irritatie, omdat de regeling volgens respondenten de fluctuaties in leerlingenaantallen na 1 oktober niet ondervangt. Als de situatie zich voordoet dat een school na 1 oktober twee leerlingen inschrijft, ontvangt de school hiervoor pas ongeveer een jaar later geld. Op dat moment worden de leerlingen immers pas meegeteld. Feitelijk is het volgens Cfi zo dat op 1 maart een tweede groeitelling wordt gehouden, waarbij tussentijdse veranderingen in leerlingenaantallen worden meegenomen en met Cfi worden gecommuniceerd. In de praktijk komt het er volgens de instellingen op neer dat de verrekening na de groeitelling 62


te lang op zich laat wachten. Pas in het nieuwe schooljaar krijgen de instellingen extra middelen toegewezen. Een meer flexibele en meer adequate toepassing van de regeling door de uitvoeringsinstelling acht men wenselijk. Als laatste in de Irritatie top 10 van PO vinden we de regeling gelijkstelling van het onderwijs. Het zijn met name de respondenten uit het openbaar onderwijs die deze regeling als irritant beschouwen. Het is voor de respondenten moeilijk te verwerken dat extra gelden, zoals een verbouwing (en volgens sommigen ook vandalisme) (ook) naar het bijzonder onderwijs doorstromen. De aard van de irritatie manifesteert zich rondom de nadelige gevolgen voor de instellingen. Gelden dienen gelijk te worden getrokken met andere instellingen in het PO. Onderstaande reactie ten aanzien van vandalisme betreft kennelijk een misperceptie, omdat men uitgaat van een regel die er in werkelijkheid waarschijnlijk niet is. Een respondent van een openbare school in Amsterdam heeft de laatste jaren, als gevolg van vandalisme, tientallen ruiten moeten vervangen op kosten van de gemeente Amsterdam. Volgens de regel gelijkstelling van het onderwijs, krijgt de buurman van de Islamitische School dit bedrag ook uitgekeerd. Hij kan het geld besteden, zonder dat er op zijn school ruiten zijn gesneuveld..

Respondenten in het bijzonder onderwijs ergeren zich op hun beurt aan de lokale overheid, die slechts met de grootste moeite te bewegen is om uitgaven te doen die ook voor het openbaar onderwijs worden gedaan. Het betreft hier een gebrek aan openbaarheid van de lokale overheden. Volgens enkele respondenten zou de oplossing voor de problematiek zijn om Artikel 23 van de Grondwet (Vrijheid op het Onderwijs) te schrappen. Het zal niet verbazen dat de aanhangers van deze oplossingsrichting in het openbaar onderwijs zijn te vinden. De problematiek voor het bijzonder onderwijs is anders. Men zou willen dat de overheid de pijlen richt op een versnelling van de procedurele afhandeling bij toekenning van vergoedingen. In het PO vormen inhoudelijke redenen vaak de oorzaak voor irritaties: men is het inhoudelijk niet altijd eens met de regeling. Uit de reacties van het PO is voorts op te maken dat respondenten zich vooral ergeren aan recent in werking getreden weten regelgeving (bijvoorbeeld de Rugzakregeling, het Bouwbesluit 2003 en de Wet Verbetering Poortwachter). Op het eerste gezicht lijkt er een verband te bestaan tussen de hoge mate van irritatie en de recente invoering van wetten en regelingen. Dit werpt de vraag op in hoeverre er na verloop gewenning optreedt en irritaties “als vanzelf” verdwijnen. Een cynische conclusie zou zijn dat men zich na verloop van tijd gewoon niets meer van een irritante regeling aantrekt. We betreden dan het terrein van de naleving.

4.5.2

Beroepsonderwijs en Volwasseneneducatie Regelingen rondom Bekostiging, Wet Verbetering Poortwachter, de aanschaf en vervanging van blusapparatuur, arbo, controle onderwijsinspectie en arbeidstijdenregistratie zijn reeds bij de sectoroverstijgende irritaties aan bod gekomen.


63

Deze regelingen worden ook in de BVE-sector als meest irritant beschouwd. Wij bespreken hier de sectorspecifieke irritaties binnen de sector BVE51. Tabel 4.4

Irritatie top 10 Beroepsonderwijs en Volwassenen Educatie, n = 33 Regel (zoals

Officiële benaming

Informatie

Regelgever/

of

uitvoerings-

irritatie/

inhoudelijk

instelling

oplossings-

ESF-regelingen

Informatie

EU/ESF

70%

1+5

Wet Educatie en

Informatie

OCW

60%

3

Informatie

OCW

40%

1+5

Informatie

OCW/Cfi

40%

5

Informatie

SZW

40%

1+4+5

Informatie

VROM

35%

4+5

Informatie

SZW

35%

4+5

Informatie

OCW/IBG

15%

3+5

Informatie

OCW/OI

10%

3+5

Inhoudelijk

SZW

10%

4

genoemd door de respondenten)

Percentage

Cluster

richting 1. ESF (Europees Social Fund)regelingen52 2. OER

Beroepsonderwijs; Onderwijs en Examen Reglement 3. CREBOaanvraag53

Wet Educatie en Beroepsonderwijs; CREBO

4. Bekostiging

Bekostigingsbesluit WEB

5. Wet Verbetering

Wet Verbetering

Poortwachter

Poortwachter

6. Regels aanschaf/ vervanging blusapparatuur

Woningwet, Bouwbesluit 2003, Hoofdstuk 2. Voorschriften uit het oogpunt van veiligheid

7. Arbo, met name:

Arbeidsomstandig-

-werkplekken

hedenwet 1998

8. Wet op het onderwijsnummer 9. Controles Onderwijsinspectie 10. Arbeidstijden-

Wet op het Onderwijsnummer Wet op het Onderwijstoezicht (WOT) Arbeidstijdenwet

registratie54

In de sector BVE wordt het complex van regelingen van het Europees Sociaal Fonds (ESF) verreweg het meest genoemd als irritant. Als reden wordt door de respondenten de enorme administratieve last. Het zou te veel werk zijn, met name als het gaat om het invullen van gedetailleerde formulieren. De aanvraag en verantwoording van de ESF-gelden gaat gepaard met te veel bureaucratie. Het gevolg is volgens respondenten dat het nakomen van de informatieverplichtingen in enkele gevallen meer geld kost dan 51

52

53

54

64

De oplossingsrichtingen zoals binnen dit hoofdstuk vermeld, zijn door het veld zelf aangedragen. De onderzoekers hebben geen wijzigingen aangebracht. Uit commentaar van de directie BVE van OCW blijkt dat men vraagtekens zet bij de haalbaarheid van deze oplossingsrichtingen ten aanzien van toekomstige beleidsontwikkeling. Recent onderzoek van de BVE-raad (31 augustus 2003) heeft aangetoond dat de ESF-procedures zeer bureaucratisch kunnen zijn. Het leidt tot een grote administratieve lastendruk bij de instellingen. De BVE-raad pleit ervoor om de procedures vanuit Brussel sterk te vereenvoudigen. In een brief aan de VVD Tweede Kamer fractie stelt de BVE-raad dat de aanmelding bij het Centraal Register Beroepsopleidingen tot veel papieren procedures leidt. De Raad pleit voor de inzet van ICT om de soepeler te laten verlopen. Ook de Arbeidstijdenwet is door de BVE-raad in het onderzoek van 31 augustus 2003 genoemd als ‘regeldrukkend’. De Raad stelt: “dit is niet werkbaar en niet geschikt voor het onderwijs. Er zou gestreefd moeten worden naar een zo beperkt mogelijke invulling van de wet voor de sector.”


het oplevert. Bovendien kunnen de taken met betrekking tot het primaire proces hierdoor in het gedrang komen. De oplossing ligt volgens respondenten in het versnellen van de procedurele afhandeling, vermindering van de controledwang, het vereenvoudigen van de regels en het schrappen van onnodige eisen. Het Onderwijs en Examen Reglement (in het jargon “de OER”) wordt als irritant beschouwd. Reden is de complexiteit van de regels. Een te hoog detailniveau heeft tot gevolg dat mensen gedesinteresseerd raken en geen notie van de wet nemen. Het gevaar is dat de omstandigheden waarbinnen onderwijs en examens plaatshebben hieronder lijden. Respondenten suggereren dat dit probleem zich ook op hogescholen en universiteiten voordoet. (Dit blijkt overigens niet uit de resultaten van dit onderzoek). Men pleit voor een grondige vereenvoudiging van de regeling, waarbij minder details en vrijheid voor eigen invulling bovenaan staan. Een BVE-instelling in Zuid-Holland geeft aan dat de onderwijs- en examenreglementen per opleiding alleen maar worden bijgehouden omdat de Inspectie op het Onderwijs deze tijdens controlerende bezoeken doorneemt. Voor de gewone student en docent is het allang niet meer te verhapstukken. Teveel en te complex, is het oordeel dat menigeen er aan verbindt. Zonder de Inspectie op het Onderwijs zou elke instelling de regels aan de laars lappen.

De jaarlijkse aanvraag richting het Centraal Register Beroepsopleidingen (CREBO) voor het aanmelden van beroepsopleidingen en de ontvangst van bekostiging van OCW voor het verzorgen van beroepsopleidingen kan beschouwd worden als een kwaliteitskeurmerk van OCW. Zonder dit keurmerk, zo stellen de respondenten, is het in de praktijk vrijwel onmogelijk om in Nederland een opleiding te starten. Het CREBO heeft een monopoliepositie. De aanvraag wordt irritant bevonden, omdat het onevenredig veel tijd in beslag neemt. Bovendien worden de kwalificaties waaraan de opleidingen moeten voldoen jaarlijks gewijzigd (te snelle wijziging van de regel). Dit betekent elk jaar weer veel extra werk voor de instellingen. Het CREBO zou er volgens respondenten goed aan doen om de procedurele afhandeling te versnellen (dit zou kunnen door gebruik te maken van ICT) en meer continuïteit in de regelgeving te betrachten. De Wet op het Onderwijsnummer is nog niet ingevoerd, maar wordt wel al door een aantal respondenten genoemd (er wordt met de wet geëxperimenteerd). Vanaf 2004 krijgen alle leerlingen in het Nederlandse onderwijssysteem van drieënhalf jaar en ouder een persoonsgebonden nummer. Het ministerie van OCW verwacht zodoende beter toezicht te kunnen houden op de budgetten van instellingen en ook knelpunten beter te kunnen signaleren. Ook zou de wet de administratieve rompslomp voor instellingen verminderen. De instellingen verwachten dat zelf niet. Voor zover men er ervaring mee heeft stelt men dat de administratieve rompslomp juist is toegenomen. Het persoonsgebonden nummer van elke leerling dient te worden geregistreerd en te worden doorgegeven aan de Informatie Beheer Groep (IBG). Dit betekent extra werk. Voor het aangeven van oplossingsrichtingen ten aanzien van de Wet op het Onderwijsnummer lijkt het nog te vroeg. Veel respondenten vinden desalniettemin dat de wet er nooit had behoeven te komen.


65

4.5.3

Wetenschappelijk Onderwijs De eerste WO-specifieke irritatie betreft regelingen met betrekking tot buitenlandse studenten. Buitenlandse studenten (met name degenen die afkomstig zijn uit landen buiten de EU) ondervinden in Nederland veel hinder van administratieve procedures rond de toelating tot de universiteit. Dit strookt volgens respondenten niet met de ambitie van de Nederlandse overheid om het wetenschappelijk onderwijs te internationaliseren. De inschrijving van buitenlandse studenten kost de instellingen onevenredig veel tijd en is volgens de respondenten veelal overbodig en onzinnig. Waarom zouden studenten die maar kort in Nederland verblijven moeten kunnen aantonen dat ze over voldoende financiële middelen beschikken voor een periode van 12 maanden? Een andere reden voor irritatie is dat de regels van het ministerie van OCW en Justitie op het gebied van buitenlandse studenten niet met elkaar sporen. Universiteiten zouden graag zien dat er één bevoegde instantie komt die de inschrijving van buitenlandse studenten integraal coördineert. Dit voorkomt veel dubbel werk. Daarnaast kunnen enkele informatieverplichtingen die als onzinnig worden gekenmerkt geschrapt worden.

Tabel 4.5

Irritatie top 10 wetenschappelijk onderwijs, n = 22 Regel (zoals

Officiële benaming

genoemd door de respondenten)

Informatie

Regelgever/

of

uitvoerings-

Percentage

irritatie/

Cluster

inhoudelijk

instelling

oplossings-

Informatie

OCW, Justitie

richting 1. Buitenlandse

Koppelingswet

studenten

(buitenlandse

2. Bekostiging

Bekostigingsbesluit

80%

3+5+6

en BuZa

studenten) Informatie

OCW/Cfi

80%

5

Informatie

SZW

75%

4+5

Informatie

SZW

70%

1+4+5

Informatie

BuZa/IND

65%

3+5+6

Informatie

OCW/NAO

50%

5+6

Inhoudelijk

OCW

40%

3+5

Informatie

VSNU

35%

5+6

Arbeidstijdenwet

Inhoudelijk

SZW

30%

4

Wetsvoorstel Korte Klap

Informatie

OCW

20%

1+3+5

WHW 3. Arbo, met name:

Arbeidsomstandigheden

-werkplekken

wet 1998

4. Wet Verbetering

Wet Verbetering

Poortwachter

Poortwachter

5. Buitenlandse

Koppelingswet

medewerkers

(buitenlandse medewerkers)

6. Accreditatie Hoger Onderwijs (WHW) 7. MUB

Hoofdstuk 5 (accreditatie) WHW Modernisering Universitaire Bestuursorganisatie (wijziging op de WHW)

8. Onderzoeksvisitaties VSNU

Onderwijsvisitaties VSNU (protocollen onderzoek en onderwijs)

9. Arbeidstijdenregistratie 10. Korte klap regeling

66


Een volgende bron van irritatie betreft het aannemen van buitenlandse medewerkers. Dit levert voor de WO-instellingen veel problemen op. De regelingen hebben min of meer dezelfde strekking als bij de toelating van buitenlandse studenten. De aanvragen voor verblijfsvergunningen kosten te veel tijd en zijn volgens de respondenten veelal overbodig en onzinnig (zeker als het een kort verblijf betreft). Er is veel dubbel werk, omdat de onderwijsregelgeving van OCW niet aansluit op de toelatingsregels van het ministerie van Justitie. Het duurt te lang voordat werkvergunningen worden afgegeven (procedurele zaken). Net als bij de aanname van buitenlandse studenten zou de oplossing liggen in het integraal coördineren en het schrappen van onzinnige regelgeving. Een reactie van een respondent uit de sector WO afkomstig uit de elektronische vragenlijst: ‘Het is afschuwelijk hoe de Nederlandse overheid omgaat met onze buitenlandse studenten en medewerkers. Als je dan zegt te willen internationaliseren, maak de regels er dan ook naar. Blijf niet vasthouden aan al die onzinnige eisen, want op den duur zet je jezelf buiten spel’.

De Nederlandse Accreditatie Organisatie (NAO) is een orgaan dat recentelijk door het ministerie van OCW in het leven is geroepen voor de controle en waarborging van de kwaliteit van het hoger onderwijs (met name in internationaal perspectief). De respondenten van universiteiten ergeren zich aan de extra toetsing waarmee men momenteel wordt geconfronteerd. Universiteiten zouden graag zien dat evaluatieonderzoeken en visitaties van organisaties zoals NWO, KNAW en VSNU worden geïntegreerd. De huidige situatie is volgens de universiteiten dat bovenstaande organisaties te veel langs elkaar werken, terwijl zij in feite gebruik kunnen maken van elkaars rapportages. Er vindt te veel dubbel werk plaats55. De Modernisering Universitaire Bestuursorganisatie (MUB, onderdeel van de WHW) is in 1997 door het ministerie van OCW ingevoerd om het bestuur van de universiteit efficiënter en slagvaardiger te maken. Universiteiten ergeren zich aan de MUB, omdat er teveel, te complexe en te gedetailleerde regelingen zijn ten aanzien van de inrichting van de universitaire bestuursorganisatie en medezeggenschap. Hierdoor is er te weinig ruimte (te weinig vrijheid) voor de universiteiten om een structuur naar eigen wensen te kiezen. Zou het ministerie zich wel met de bestuursstructuur moeten bemoeien? Deze vraag wordt door veel respondenten gesteld. De visitaties van de Vereniging van Universiteiten (VSNU) beschouwen de universiteiten als irritant vanwege de grote hoeveelheid werk en het werk dat dubbel moet worden gedaan. Dit houdt verband met de overlap van visitaties die worden uitgevoerd door NAO, NWO en KNAW. De laatste twee instanties houden zich echter alleen bezig met visitaties op het gebied van onderzoek en niet met onderwijs, zoals de VSNU wel nadrukkelijk doet. Een integrale oplossing door een regelgevend kader te scheppen en een centrale uitvoeringsinstelling aan te wijzen is voor het merendeel van de respondenten de oplossing voor het probleem.

55

Dit lijkt gedeeltelijk een misperceptie. Er worden feitelijk immers geen visitaties door NAO uitgevoerd. Het is de bedoeling dat de instantie zal oordelen op basis van rapporten van visiterende instanties, zoals VSNU. Er kan dus in feite geen sprake zijn van een overlap tussen de VSNU-visitaties en de NAO.


67

De top-10 van de sector WO wordt afgesloten met een regeling die nog niet formeel is bekrachtigd. Het betreft het wetsvoorstel “Korte Klap”, dat ter goedkeuring bij de Tweede Kamer ligt. Het voorstel is geschreven na de “hbo-fraude”, om onbedoelde toepassing van bekostigingsvoorschriften in de toekomst tegen te gaan. Universiteiten vrezen dat de aanscherping van regels ertoe zal leiden dat er meer verantwoording afgelegd dient te worden en dat de bureaucratie hierdoor sterk zal toenemen. Dit betekent meer administratieve rompslomp en dus meer werk. Daarnaast beperkt het de vrijheid van de instellingen. De Korte Klap regeling zou er niet moeten komen, vinden de respondenten. De incidenten in het hoger beroepsonderwijs zijn geen regel, maar uitzondering. Bovendien past de Korte Klap regeling niet in de beleidsgedachte om de autonomie in het academisch onderwijs te vergroten.

4.5.4

Onderzoeksinstellingen In de irritatie top 10 van de sector OWB zijn de regels van de “European Science Foundation” koploper. Deze organisatie stimuleert technologie en wetenschap op Europees niveau, zoals NWO dat binnen Nederland doet. De irritaties hebben met name betrekking op de subsidieaanvragen die wetenschappers indienen. De bureaucratie is volgens betrokkenen enorm en het leidt tot veel werk (in de voorbereidingsfase). Daarnaast is de regelgeving erg complex en gedetailleerd, zonder dat daar enige reden voor zou zijn (onzinnig). De oplossing ligt volgens respondenten vooral in het vereenvoudigen van de regels, een vermindering van de controledwang en het versnellen van de procedurele afhandeling van aanvragen.

68


Tabel 4.6

Irritatie top 10 onderzoeksinstellingen, n = 19 n = 53 Regel (zoals genoemd

Officiële benaming

door de respondenten)

Informatie

Regelgever/

Percentages

Cluster

of

uitvoerings

irritatie/

inhoudelijk

-instelling

oplossingsrichting

1. ESF-regelingen

ESF-regelingen

Informatie

(European Science Foundation) Wet Verbetering Poortwachter

instanties EU 4. Arbeidstijden-

1+2+5

Foundation

Poortwachter gouvernementele

80%

Science

2. Wet Verbetering 3. Offreren projecten

EU/European

Regels EU ten aanzien

Informatie

SZW

80%

1+4+5

Informatie

EU/Europese

70%

1+2

70%

4

70%

4+5

van richtlijnen

Commissie

onderzoeksoffertes Arbeidstijdenwet

Inhoudelijk

Arbeidsomstandig-

Informatie

SZW

registratie 5. Arbo, met name: werkplekken 6. Regelingen rondom proefdieren 7. Voorschriften evaluatieonderzoek 8. Regelingen rondom

hedenwet 1998 Wet op de dierproeven

vergunning transgene dieren

VWS/Justitie

50%

1+3+5

Informatie

NWO/KNAW

40%

2+4+5

EU

30%

1+3

LNV

20%

6

MinFin/

15%

3+5

en wijzigingen Richtlijnen evaluatieonderzoek Europese Verdrag van

Malta-verdrag 9. Aanvraag

Informatie

Inhoudelijk

Valletta Gezondheids- en

(OCW/ROB) Informatie

Welzijnswet voor Dieren/ Besluit Biotechnologie bij Dieren

10. BTW-regels

BTW-regelingen

Informatie

Belastingdienst

Een volgende vorm van gepercipieerde regeldruk in de OWB-sector zijn de administratieve verplichtingen bij het offreren voor een project van de gouvernementele instanties van de Europese Unie. Ook in dit verband klagen respondenten over de forse bureaucratie. Hierdoor zijn de informatieverplichtingen (veelal in de vorm van uitgebreide formulieren en handboeken) te gedetailleerd en levert het offreren te veel (en onzinnig) werk op. Het onbegrip bij de instellingen is groot. Men begrijpt niet waarom de Europese Unie zo’n gecompliceerde aanpak hanteert. Het loopt volgens enkele respondenten de spuigaten uit; de controledwang vanuit de EU moet minder. Bovendien zou de procedurele afhandeling, die maanden op zich kan laten wachten, sneller moeten verlopen. De directeur van een onderzoeksinstelling in Zuid-Holland haalt een drietal ordners tevoorschijn. In de ordners vinden we alle formulieren (informatieverplichtingen) die de onderzoeksinstelling heeft moeten invullen om te kunnen offreren voor een onderzoeksproject dat gefinancierd wordt door de Europese Commissie in Brussel. De respondent is verbolgen; ‘bijna een halve meter papierwerk zijn we verder als ze eindelijk de inhoud eens gaan bekijken.’


69

De Wet op de dierproeven wordt irritant bevonden vanwege de grote hoeveelheid werk die er mee gemoeid is, alvorens gestart kan worden met onderzoek waarbij dierproeven noodzakelijk zijn. Onderzoekers zijn verplicht een vergunning aan te vragen bij het ministerie van VWS. Aan de vergunning zijn voorschriften verbonden. Een onderzoeksinstelling dient aan te tonen dat een onderzoek waarvoor dierproeven gebruikt worden niet op een andere manier (zonder dierproeven) kan worden uitgevoerd. Eveneens is het verboden bepaalde stoffen te gebruiken bij dierproeven. Respondenten klagen dat de wet te gedetailleerd is en voorschriften multi-interpretabel zijn. Het onderzoeksproces kan hierdoor vertraging oplopen, hetgeen uiteindelijk tot hogere kosten leidt (nadelig gevolg voor de instellingen). Ook ergert men zich aan de vele wetswijzigingen die de afgelopen jaren zijn doorgevoerd. Als oplossingsrichting noemen respondenten een vereenvoudiging van de regels, snellere procedurele afhandeling en meer stabiliteit in regelgeving. De Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO) en de Koninklijke Nederlandse Academie voor Wetenschappen (KNAW) zijn de koepelorganisaties voor de onderzoeksinstellingen. Om de kwaliteit van de werkzaamheden te waarborgen vinden er periodieke evaluaties plaats. Enkele respondenten geven aan dat de voorschriften voor deze evaluatieonderzoeken naar hun mening onnodig veel werk met zich meebrengen en te complex en gedetailleerd zijn. Onderzoeksinstellingen zouden graag zien dat koepelorganisaties de prestaties van de onderzoeksinstellingen op basis van output toetsen in plaats van boekenonderzoek te doen. De betutteling van NWO en KNAW irriteert. Indien op output wordt gecontroleerd kan de kwaliteit goed beoordeeld worden, volgens de instellingen.. Na jarenlange discussies over een nationale invulling van het in 1993 gesloten Europese Verdrag van Valletta, dat onder meer de bescherming van archeologische resten op Europees niveau in betere banen zou moeten leiden, zijn er tien jaar na dato nog steeds bepaalde onderdelen niet of niet goed geregeld. Er ligt er al jarenlang een wijzigingsvoorstel bij de Tweede Kamer aangaande de Monumentenwet. Men noemt dit ook wel “witte vlekken”, oftewel onduidelijkheden. “Het is tijd voor een politiek besluit, zodat wij weten waar we aan toe zijn”, aldus een van de respondenten. Een andere bron van irritatie ten aanzien van het Verdrag van Malta is de bureaucratie die de afgelopen jaren is ontstaan, juist om de archeologische processen in goede banen te leiden. “Het gevolg is dat voor elke put die wij graven een verslag moet worden geschreven, ook als we helemaal niets vinden”, aldus een van de respondenten. Een gevolg van het Verdrag van Valletta is dat er sinds een aantal jaren ook sprake is van marktwerking. Waar vroeger De Rijksdienst voor Oudheidkundig Bodemonderzoek (ROB) een “gentlement’s agreement” sloot met universiteiten en onderzoeksinstellingen om oudheidkundig bodemonderzoek te verrichten is er thans een aanbestedingsprocedure die toegankelijk is voor zowel publieke als private partijen. In Nederland zijn ongeveer 30 tot 40 kleine archeologische bedrijfjes actief om opdrachten rondom de aanleg van de Betuwelijn en HSL binnen te halen. Dit is de onderzoeksinstellingen een doorn in het oog. De aanbestedingsprocedure leidt tot een vermindering van de kwaliteit en bizarre situaties. De directeur van een onderzoeksinstelling zegt hierover het volgende:

70


‘Het is bekend dat bedrijven opdrachten binnen hebben gehaald voor locaties waar naar verloop van tijd bleek dat er niets te vinden was. 10 Kilometer verderop lag een Romeins Schip waar nog geen budget voor was om het op te graven. Men bleef maar doorgraven op een locatie waar niets lag, met het verstand op nul. Alleen maar om zich te houden aan regels, afspraken en natuurlijk geld. Als je een goede onderzoeker bent, zeg je: dit heeft geen zin. Laten we ergens anders gaan graven.’

De aanvraag van een vergunning voor het genetisch modificeren van dieren is zeer gedetailleerd. Respondenten begrijpen dat nauwkeurig bezien moet worden of de biotechnologische handelingen geen onaanvaardbare gevolgen hebben voor de gezondheid of het welzijn van dieren en of er geen ethische bezwaren bestaan. De zorgvuldigheid die het ministerie van LNV ten aanzien van transgene dieren betracht mag echter niet zover gaan dat instellingen handelingen meerder keren moeten verrichten. Zo blijkt de ethische toets twee keer voor te komen bij de aanvraag voor een vergunning. Dit levert dubbel werk op. Als oplossing wordt een integrale methode genoemd, waarbij de kans op dubbel werk tot een minimum wordt gereduceerd. Tenslotte bestaan er in de sector OWB irritaties ten aanzien van de afdracht van BTW. Het irriteert enkele instellingen dat deze gefragmenteerd en niet integraal aan de overheid kan worden voldaan. Het zijn elke maand relatief kleine geldbedragen die naar de kas van de overheid worden overgemaakt. Dit levert onnodige administratieve werkzaamheden op. Door in een keer of een aantal keren per jaar de afdracht voor BTW mogelijk te maken zou het probleem kunnen worden ondervangen. Instellingen kunnen dan hun administratieve kosten omlaag brengen. De irritaties binnen de sector OWB ten aanzien van de Wet Verbetering Poortwachter, Arbeidstijdenregistratie en arbo zijn reeds aan bod gekomen bij de beschrijving van de sectoroverstijgende irritaties.

4.5.5

Podiumkunsten De absolute koploper bij de Podiumkunsten zijn de (aanvragen voor) subsidies en fondsen van de Rijksoverheid. Er kan hierbij onderscheid worden gemaakt tussen vierjarige, budgetfinanciering door het Rijk (Cultuurnota), flexibele projectsubsidies van fondsen en exploitatiefinanciering door gemeenten en provincies. Door de respondenten wordt met name de subsidie via de vierjaarlijkse cultuurnota als hinderlijk gepercipieerd. Dit is meestal de belangrijkste subsidiebron voor de instellingen. Ze zijn er veelal ook voor hun voortbestaan van afhankelijk. Bij de hoge notering van de subsidies op basis van de Cultuurnota dient een kanttekening te worden geplaatst. De mate van irritatie kan samenhangen met het tijdsstip van het onderzoek. Juist eind 2003 zijn veel culturele instellingen druk in de weer geweest met de aanvraag voor de subsidies binnen de Cultuurnota 2005-2008. Juist op zo’n moment valt de irritatie waarschijnlijk hoger uit dan op een ander tijdsstip. Uit eigen intern onderzoek van de directie ACB blijken de meeste irritaties te maken te hebben met regelgeving van andere departementen en met name SZW en blijkt de irritatie over de Cultuurnota wel mee te vallen. Subsidies worden in het algemeen op verschillende niveaus en via verschillende partijen (ministerieel, provinciaal, lokaal en privaat) aangevraagd. Instellingen ergeren zich aan de verschillen per subsidiegever en de vrijwel jaarlijkse wijzigingen in de voorwaarden om Regeldruk voor OCW-instellingen

71

in aanmerking te komen voor een subsidie. Deze wijzigingen vinden in een hoog tempo plaats (werkwijze van de regelgever). Ook de procedurele afhandeling wordt door veel respondenten gehekeld, onder meer vanwege lange wachttijden). Om de instellingen te ontlasten van de rompslomp rondom de subsidieaanvragen, heeft de gemeente Rotterdam inmiddels een ambtenaar in dienst genomen die voor verschillende Rotterdamse culturele instellingen de subsidieaanvragen coördineert. Dit betekent een besparing op de kosten die culturele instellingen kwijt zijn aan subsidieaanvragen.

De respondenten dragen diverse oplossingsrichtingen aan, zoals de oprichting van een orgaan dat zich integraal met subsidies op de verschillende niveaus bezighoudt, het intrekken van subsidieregelingen (en het subsidiegeld eerlijk verdelen), versnellen van de procedurele afhandeling, alsook het vereenvoudigen van regels en het verminderen van de controledwang van de subsidiegevers. Tabel 4.7

Irritatie top 10 Podiumkunsten, n = 53 Regel (zoals genoemd

Officiële

Informatie of

Regelgever/

door de respondenten)

benaming

inhoudelijk

uitvoerings-

Percentage

irritatie/

Cluster

instelling

oplossingsrichting

1. Subsidieregelingen

o.a. Wet op het

(Cultuurnota en

specifiek

OCW), provinciaal,

cultuurbeleid

lokaal (en private

(cultuurnota)

partijen56)

andere subsidies) 2. Wet Verbetering

Wet Verbetering

Poortwachter

Poortwachter

3. Arbo, met name:

-

tilregels -impregneren

Informatie

Rijk (met name

90%

1+4+6

Informatie

SZW

85%

1+4+5

Informatie

SZW

80%

4+5

Arbeidstijdenwet

Inhoudelijk

SZW

75%

4

Wet arbeid

Informatie

SZW/CWI

70%

3+4

Informatie

OCW/ Justitie

50%

3+5

Informatie

Justitie (uitvoering

40%

3


materiaal 4. Arbeidstijdenregistratie 5. Aanvragen werkvergunning

vreemdelingen

buitenlandse werknemers 6. Auteursrechten

Auteurswet 1912 (+Wijzigingswetten, amvb en ministeriële regelingen)

7. Opmaken jaarrekening 8. WW

Wet op de Jaarrekeningen

controle OCW)

Werkloosheidswet

Informatie

SZW/UWV

40%

3+5

9. Aanvraag van een

Drank- en

Informatie

SZW, EZ, Justitie en

30%

3+4

vergunning via de

Horecawet

20%

1+3+5

VWS/gemeente

Drank-en Horecawet 10. Verplichtingen bij reizen

n.v.t.

Informatie

Verschillende nationale staten (soms integraal EU)

56

72

Formeel vallen private partijen buiten de definitie van regeldruk. Desalniettemin nemen wij de private partijen hier mee, omdat het sterk door de instellingen beleefd wordt.


Een volgende irritatie betreft de tewerkstellingsvergunningen. Zonder tewerkstellingsvergunning is het in Nederland niet toegestaan om deel te nemen aan het arbeidsproces. In de culturele sector worden voor veelal korte periodes artiesten, technici en regisseurs uit het buitenland aangetrokken. Om deze mensen via de legale weg te laten werken en loon te betalen dient de procedure voor het aanmelden van een tewerkstellingsvergunning te worden gestart. Veel instellingen vinden dit overbodig en onzinnig werk. De beslissing van de Centrale Organisatie Werk en Inkomen (CWI) over een tewerkstellingsvergunning kan zo’n vijf weken op zich laten wachten. Dit duurt te lang, zo oordelen de instellingen. Zowel de organisatie (werkgever) als de potentiële werknemers willen op korte termijn knopen doorhakken en hekelen daarom keer op keer de werkwijze van de uitvoeringsinstelling. Waarom kunnen er voor specifieke situaties (sectoren) geen uitzonderingen worden gemaakt? Er is naar de mening van de respondenten sprake van inflexibiliteit bij uitvoeringsinstellingen als het CWI. En uiteindelijk heeft zelfs het culturele publiek onder de overdreven regulering van de Nederlandse overheid te lijden. We zien hier een spanning tussen het publieke en individuele doel. Een respondent van een toneelgezelschap uit Utrecht zegt het volgende: ‘Het is ongelofelijk hoe betuttelend Nederland omgaat met topartiesten uit het buitenland. In andere landen worden ze met open armen ontvangen. In Nederland verwelkomen we ze met formulieren en procedures voor een werkvergunning. Onverantwoord. Het is erg schadelijk voor de gehele cultuursector.’

Aangezien het aanvragen van een werkvergunning het CWI weinig oplevert (de respondenten percipiëren het als onzinnig) kan de regel beter ingetrokken worden, of kan er een uitzondering op worden gemaakt. “Het lijkt me niet zo moeilijk”, oordeelt een respondent, “voor profvoetballers maken ze toch ook een uitzondering?” Bij culturele producties vormen auteursrechten een probleem vanwege de kosten die afgedragen moeten worden voor vertoning en verspreiding. Het is mogelijk dat producties hierdoor mislukken en (goedkope) stukken vaker worden opgevoerd dan (kostbare) stukken. De auteursrechten hebben negatieve gevolgen, met name voor de kleine instellingen. Respondenten zien graag een versoepeling van de strikte naleving van de auteurswet voor de cultuursector (uitzonderingen). Een dergelijke versoepeling zou Nederland zelfs cultureel kunnen verrijken, denkt een respondent van een dansgezelschap in een grote stad. ‘Alleen Joop van den Ende hoest die bedragen op. Gesubsidieerde toneelgezelschappen als de onze redden het simpelweg niet. Het betekent automatisch dat je je zult moeten beperken tot onbekendere producties. Dit heeft natuurlijk ook wel weer zijn charme. Vervelend is het eigenlijk wel. Ik gun geniale schrijvers best hun royalty’s, maar het mag niet onmogelijk worden om iets op de planken te krijgen.’

Voor wat betreft de irritaties ten aanzien van de Auteurswet dient opgemerkt te worden dat deze de economische bodem onder een andere sector binnen cultuur waarborgt: de productie van “intellectueel eigendom” in muziek, dans en theater. Er mag wellicht bezwaar tegen bestaan; veel cultuurproducenten zijn er wel van afhankelijk.


73

Opvallend is dat juist bij de podiumkunsten de verplichtingen tot het opmaken van een jaarrekening herhaaldelijk worden genoemd als bron van irritatie. Respondenten geven aan dat dit een relatie zou kunnen hebben met de in het algemeen beperkte affiniteit van culturele instellingen voor financiële verantwoording. De irritaties hebben met name betrekking op de gedetailleerdheid van de regels. Men begrijpt niet waarom alles zo precies moet worden uitgevoerd. Veel mensen achten het sowieso overbodig (onzinnig). Behalve de vereenvoudiging (of zelfs het schrappen) van de regel worden geen andere oplossingsrichtingen genoemd. Irritaties ten aanzien van de Werkloosheidswet (WW) zijn wij bij de podiumkunsten veelvuldig tegengekomen. Respondenten doelen op de aanvragen die ingediend moeten worden bij de Uitvoeringsinstelling Werknemersverzekeringen (UWV). Zoals eerder naar voren is gekomen werken veel mensen slechts voor een korte periode bij een podiumkunsten-instelling. Het merendeel van de instellingen werkt immers op projectbasis. Zij kunnen het zich financieel niet veroorloven om een grote groep werknemers permanent in dienst te nemen. Er wordt vaak een tijdelijk contract geboden voor slechts enkele weken of maanden. Daarna wordt de situatie opnieuw bekeken. Mogelijkerwijs volgt ontslag. Als de ontslagen werknemer geen nieuw werk kan vinden is de instelling als laatste werkgever verplicht om hem of haar aan te melden bij UWV. Bij de instellingen is veelvuldig geklaagd over de hoeveelheid tijd die een aanvraag per persoon in beslag neemt (2 tot 4 uur) en de druk die dit legt op de kosten. Vaak vinden mensen die aangemeld worden binnen korte tijd ander werk (binnen de cultuursector komt “job-hoppen” relatief veel voor). De aanvraag is dan overbodig geweest. Een uitzondering in de wetgeving (voor de cultuursector), of betere ICT-toepassingen (voor het doen van een aanvraag) achten de instellingen een oplossing. Het komt voor dat culturele instellingen enkele keren per jaar gebruik maken van de mogelijkheid om alcoholhoudende dranken te schenken. Enkele podia hebben hiervoor een permanente horecavergunning. Het zijn met name de gezelschappen die per keer een aanvraag voor het schenken van alcohol indienen. Dit doet zich voor bij een Uitmarkt of feest na afloop van de première van een voorstelling. De aanvraag voor een drankvergunning moet worden ingediend bij de locale overheid (gemeente). Over het algemeen vindt men dat de gemeentelijke procedure lang duurt. Irritaties manifesteren zich rondom de werkmethode van de uitvoeringsinstelling. Eigenlijk vindt men het overbodig om voor een paar keer per jaar de drankvergunning aan te vragen. Het kan wel zonder, veronderstelt men. Een culturele instelling is geen café of restaurant. De procedurele afhandeling van de aanvraag (welke overigens per gemeente sterk verschillend is) zou volgens respondenten sneller moeten verlopen. Indien een culturele instelling besluit om met een productie naar het buitenland af te reizen ontstaat er (ook voor voorstellingen binnen de EU) een papierberg (bureaucratie) van formulieren en informatieverplichtingen. Hieraan dient voor vertrek te worden voldaan. Dit brengt veel extra werk en extra kosten met zich mee. Er zijn nogal wat juridische obstakels ten aanzien van kwaliteitskeurmerken, arbeidsvoorwaarden, belastingstelsels, pensioenstelsels en erkenning van diploma’s. Weliswaar blijken er meestal regelingen te bestaan om een verzoek voor uitzondering in te dienen, maar desalniettemin leidt het tot overbodig werk. Pas daarna kunnen de instellingen hun zaken op orde maken en in het buitenland een productie op het podium zetten. Wel dient te

74


worden vermeld dat sedert enkele jaren steeds meer Europese weten regelgeving is ontworpen om vrij verkeer van werk, personen en goederen mogelijk te maken. De respondenten verwachten dat dit de komende jaren verder zal toenemen. Een positieve ontwikkeling, zo stelt men. Veel instellingen binnen de podiumkunsten verschaffen gesubsidieerd werk aan mensen die moeilijk aan een baan kunnen komen door middel van een ID-baan. De ID-banen zijn niet vaak genoeg genoemd om in de irritatie top-10 van de podiumkunsten op te nemen, maar zijn wel waard te worden vermeld. Enkele instellingen hebben nadrukkelijk te kennen gegeven last te ondervinden van de verantwoording. Deze leidt tot een behoorlijke bureaucratie. Instellingen zouden het op prijs stellen als de verantwoording wordt vereenvoudigd. De voordelen die gesubsidieerd werk bieden voor een werkgever worden nu juist gedeeltelijk tenietgedaan door de uitgebreide verantwoording. Een algemene bevinding in de cultuursector is dat veel kritiek wordt geuit op alles wat met weten regelgeving te maken heeft. Regels in het algemeen zijn lastig, vaak wordt het gezien als vijand, omdat het de artistieke productie belemmert. Enkele respondenten geven aan liever in een (gedereguleerde) vrijstaat te leven. De mogelijkheden die voortkomen uit weten regelgeving worden door deze mensen niet benut. Binnen deze context is het niet opmerkelijk dat bij de podiumkunsten op grote schaal gepleit wordt voor uitzonderingen, of het simpelweg intrekken van regelgeving.

4.6

Mispercepties Wij spreken van een misperceptie indien een regel als irritant wordt gepercipieerd, terwijl het in feite geen regel is, òf indien men de regel anders veronderstelt dan deze feitelijk is. Men handelt op basis van de veronderstelling dat er tegemoet dient te worden gekomen aan een regel terwijl deze nooit, of in een andere vorm of bedoeling door een daarvoor bevoegde instantie als zodanig is opgesteld. Het kan voorkomen dat door beeldvorming in bijvoorbeeld de media, of het beroepsveld het idee is ontstaan dat men als instelling aan bepaalde eisen moet voldoen. De veronderstelling dat dit een verplichting is op basis van regelgeving strookt dan niet met de werkelijkheid. Het is bijzonder moeilijk om vast te stellen of sprake is van een misperceptie. Tijdens het onderzoek is gebleken dat ook de deskundigen van de beleidsdirecties niet altijd precies weten of een regeling nu wel of niet geldig is en in hoeverre er nu wel of niet een bepaalde informatieverplichting bestaat. In het voorgaande kan dan ook het een en ander zijn gezegd dat door betrokkenen van de beleidsdirecties wordt afgedaan als “onzin”. Desalniettemin kan niet worden voorbijgegaan dat de irritaties zijn genoemd, valide of niet, omdat het voorkomen van irritaties niet positief is en niet als bevorderlijk moet worden gezien voor de primaire taken. Wij geven hieronder een aantal voorbeelden. De gelijkstelling op het onderwijs vormt het eerste voorbeeld. De Amsterdamse schooldirecteur die veronderstelt dat bij het ingooien van de ruiten van zijn openbare school, de bijzondere scholen in Amsterdam recht hebben op een zelfde vergoeding van de gemeente, heeft het bij het verkeerde eind. Reeds in de jaren ’50 hebben veranderingen in weten regelgeving ertoe bijgedragen dat in uitzonderlijke situaties de financiële


75

gelijkstelling tussen openbaar en bijzonder onderwijs buiten beschouwing wordt gelaten. De schooldirecteur spreekt over irritaties ten aanzien van weten regelgeving die al decennia is afgeschaft57. Een volgend voorbeeld komt voort uit de percepties ten aanzien van arboregelingen en de Arbeidstijdenwet. Er zijn twee uitvoeringsinstellingen bij betrokken: de Arbeidsinspectie en de arbodienst. Beiden hebben verantwoordelijkheden betreffende bovenstaande weten regelgeving, doch een geheel andere taakinvulling. In dit onderzoek hebben wij kunnen constateren dat er perceptieproblemen bestaan ten aanzien van de uitvoeringsinstellingen. De arbodienst en Arbeidsinspectie worden nogal eens door elkaar gehaald, ook al hebben deze een volstrekt ander karakter. Er wordt soms geklaagd over de controles van de arbodiensten, maar waarschijnlijk bedoelt men hier de Arbeidsinspectie (misperceptie). De Arbeidsinspectie heeft taken op het gebied van handhaving en inspectie. De Inspectie heeft zelf niet de directe bevoegdheid regels uit te vaardigen, maar beschikt wel over beleidsregels. Dit zijn interne instructies voor de Arbeidsinspectie. Dit zijn formeel gesproken geen regelingen waaraan de instellingen zich dienen te houden, maar het is niet uitgesloten dat deze door de instellingen wel als zodanig worden gepercipieerd (misperceptie). Tenslotte noemen wij een specifieke ervaring in de sector BVE. De ministeriële regeling Regionale melden coördinatiefunctie voortijdig schoolverlaten is slechts bij één BVE-instelling genoemd. De informatieverplichting die voortvloeit uit deze regeling leidt volgens de instelling tot een forse regeldruk. Per scholier en per uur, zou namelijk door de scholier zelf, de docent en de coördinator van de opleiding een handtekening dienen te worden geplaatst. Dit betekent dat voor een BVE-instelling met 29.000 studenten en gemiddeld 850 contacturen (per fulltime studerende student) op jaarbasis gemiddeld 54 miljoen handtekeningen zou moeten worden gezet. Navraag bij experts van de directie BVE wijst uit dat het een misperceptie betreft. De veronderstelling van de respondenten bij deze BVE-instelling strookt volgens de experts van de beleidsdirecties absoluut niet met de werkelijke gang van zaken. Concluderend stellen wij dat er bij respondenten die werkzaam zijn in een OCW-instelling op een aantal gebieden mispercepties bestaan. Een gevolg hiervan is dat mogelijk gedrag ontstaat dat er niet behoeft te zijn, of zelfs ongewenst is. Er worden soms kosten gemaakt die niet gemaakt behoeven te worden. Ook zijn mispercepties aangetroffen ten aanzien van de taken en bevoegdheden van uitvoeringsinstellingen. Respondenten hebben niet altijd helder voor ogen wat een instelling precies doet, of wat het verschil is met een instelling in dezelfde context. Het gevolg hiervan kan zijn dat het handelen van instellingen als irritant wordt gepercipieerd, terwijl dit in feite met een andere instelling te maken heeft en ook met de (beleids)regels van die instelling.

57

76

Hierbij dient te worden opgemerkt dat in veel gemeenten in de praktijk nog steeds het zogenoemde ‘ruitengeld’ wordt verdeeld tussen het openbaar en bijzonder onderwijs. Bovendien geven deskundigen aan dat wanneer een schoolbestuur in het openbaar onderwijs over vijf jaar bezien meer uitgeeft dan de rijksvergoeding, het meerdere verhoudingsgewijs doorbetaald wordt aan het bijzonder onderwijs. Dit is de essentie van de financiële gelijkstelling in de praktijk.


Mispercepties dienen echter direct niet te worden genegeerd, maar eveneens als een mogelijk beleidsprobleem te worden bezien.

4.7 4.7.1

Percepties van medewerkers van het ministerie van OCW Opzet spiegelonderzoek In september 2003 zijn bruto circa 1.000 medewerkers van OCW voor het eerst benaderd voor het invullen van een elektronische enquête. Het doel van deze enquête is om aan de hand van een ‘quick scan’ de beleving van het begrip regeldruk te peilen onder de medewerkers van het ministerie en uitvoeringsinstelling Cfi. Ook zijn leden van de commissie Onderwijs van de Tweede Kamer der Staten Generaal en vertegenwoordigers van bestuursorganisaties per e-mail benaderd. In totaal hebben in de eerste ronde 45 respondenten de vragenlijst ingevuld. Begin november is per e-mail een rappel verstuurd aan degenen die nog geen medewerking hadden verleend. Op het rappel hebben uiteindelijk 41 respondenten gereageerd. Dit brengt het totaal op een respons van 86. Uitdrukkelijk wordt vermeld dat er geen representatief beeld is nagestreefd. Het beeld is ook niet representatief, zeker als we in ogenschouw nemen dat bepaalde sectoren (met name OWB en Podiumkunsten) laag scoren. Het gaat om een grove schets.

Tabel 4.8

Respons spiegelonderzoek e

Sectoren

1 meting

e

2 meting

Totaal

PO

18

13

31

BE

5

5

10

WO

2

7

9

OWB

4

2

6

Podiumkunsten Alle sectoren/ OCW-breed

58

Totaal

4

2

6

12

12

24

45

41

86

Desalniettemin kan een beeld worden geschetst van de algemene resultaten die voortkomen uit het spiegelonderzoek. Dit is niet meer dan indicatief. Per sector wordt ingegaan op meest voorkomende irritaties ten aanzien van weten regelgeving.

4.7.2

Algemene uitkomst spiegelonderzoek Voorafgaande aan het totale onderzoek is gevraagd welke regels in het veld waarschijnlijk het meest irritant gevonden zouden worden. Tevens is gevraagd een schatting te doen van de feitelijke regeldruk, uitgedrukt in geld (zie hoofdstuk 3). Over het algemeen kan gesteld worden dat de uitkomsten van het spiegelonderzoek binnen OCW voor een groot deel overeenkomen met de uitkomsten van de onderzoeksonderdelen die in het veld zijn uitgevoerd. Als het gaat om de percepties van 58

In deze categorie vallen de respondenten die geen keuze hebben gemaakt om te antwoorden voor een specifieke sector, Zij hebben de vragenlijst OCW-breed ingevuld.


77

irritante regelingen treffen wij voor de diverse directies in beperkte mate verschillen aan met de uitkomsten van het onderzoek onder de instellingen. In de vragenlijst voor het spiegelonderzoek is een tweetal stellingen opgenomen. Onderstaande tabellen geven inzicht in de respons per antwoordcategorie. Gezien de matige respons is voorzichtigheid geboden bij de interpretatie van de gegevens. De eerste stelling luidt: Instellingen komen onvoldoende aan hun kerntaken toe als gevolg van regeldruk (van OCW en andere overheden). Bijna de helft van de OCW-medewerkers (46%) geeft aan het oneens of helemaal oneens te zijn met deze stelling. Tegelijkertijd geeft 34 procent van de respondenten aan het mee eens of helemaal mee eens te zijn. Hieruit kan in elk geval worden geconcludeerd dat men verdeeld is over de vraag of instellingen voldoende aan hun kerntaken toekomen als gevolg van regeldruk. Dit geeft ook aan dat de respons van de enquête wellicht niet zodanig selectief is dat er slechts een bepaalde groep critici zou hebben gereageerd. Tabel 4.9

Reacties ten aanzien van de stelling: “Instellingen komen onvoldoende aan hun kerntaken toe als gevolg van regeldruk (van OCW en andere overheden)” Antwoordcategorie Helemaal mee oneens

Percentage OCW-medewerkers 11%

Mee oneens

35%

Niet mee oneens/niet mee eens

20%

Mee eens

25%

Helemaal mee eens

9% 100%

Op de stelling De regeldruk voor de instellingen neemt de laatste jaren toe wordt over het algemeen instemmend gereageerd: 46 procent van de medewerkers op het departement geeft aan het met deze stelling eens of helemaal eens te zijn. Hier tegenover staat een percentage van 29 procent van de respondenten die aangeven het oneens of helemaal oneens te zijn met de stelling. Tabel 4.10

Reacties ten aanzien van de stelling: “De regeldruk voor de instellingen neemt de laatste jaren toe” Antwoordcategorie Helemaal mee oneens

Percentage 10%

Mee oneens

19%

Niet mee oneens/niet mee eens

25%

Mee eens

38%

Helemaal mee eens

9% 100%

78


4.8

Conclusies gepercipieerde regeldruk De conclusies 1 tot en met 5 volgen rechtstreeks de beantwoording van de respondenten. 1. De meeste irritaties hebben te maken met algemene regelingen (sectoroverstijgend), voornamelijk van SZW Opvallend is dat weten regelgeving van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW)59 relatief vaak wordt genoemd als irritant. Het betreft de Arbeidsomstandighedenwet 1998 (80%), Wet Verbetering Poortwachter (75%) en de Arbeidstijdenwet (70%). Op de eerste plaats vinden we evenwel de OCWbekostigingsbesluiten (WPO, WEB en WHW) tezamen. In PO noemt 90 procent van alle respondenten de bekostigingsregelingen irritant. Het betreft hierbij feitelijk sectorspecifieke regelingen. In het algemeen, en dat wordt ondersteund door meer kwalitatieve informatie uit de interviews, percipiëren respondenten het ministerie van SZW als “een ware regelfabriek”. Deze uitkomsten zijn gebaseerd op uitspraken van 278 respondenten, waarvan bijna 200 directeuren van instellingen. 2. Sectoroverstijgende hebben te maken met uitvoering en capaciteit Oplossingsrichtingen hebben volgens de instellingen zelf met name te maken met een meer adequate uitvoering en capaciteitsvergroting. Dit houdt volgens de instellingen het volgende in: versnelling van procedurele afhandeling en flexibelere toepassing van regels, aanpassing aan unieke of sectorspecifieke situaties door de uitvoeringsinstellingen alsook een vermindering van (onnodige) controles. Bij algemene regelingen staan de instellingen niet zozeer negatief tegenover de inhoud van de regelingen. Maar men vindt dat er te weinig capaciteit is om de regelingen na te leven (financiële en personele middelen). Irritaties hebben tevens te maken met de houding van de uitvoeringsinstellingen. Als gevolg van onwerkbare situaties geven veel instellingen aan weten regelgeving niet na te leven. 3. Sectorspecifieke irritaties hebben te maken met de inhoud van de regeling In tegenstelling tot de sectoroverstijgende irritaties heeft het merendeel van de sectorspecifieke irritaties betrekking op de inhoudelijke kant van weten regelgeving. Men is het er vaak inhoudelijk niet mee eens. Een verklaring hiervoor zou kunnen zijn dat instellingen ten aanzien van sectoroverstijgende irritaties een vorm van kritiek uiten die meer algemeen (bijvoorbeeld nadelen voor de algemene bedrijfsvoering) en procedureel (houding en afhandeling van/door uitvoeringsinstellingen) van aard is. Ten aanzien van de specifieke irritaties op het eigen beleidsgebied bestaan meer inhoudelijke bezwaren. Het lijkt niet meer dan logisch dat door de grotere hoeveelheid kennis hierover ook de inhoudelijke kritiek sterker is. 4. Irritaties concentreren zich rondom informatieverplichtingen Met name wetten en regelingen waaraan een informatieverplichting is verbonden worden door de sectoren als irritant ervaren. Er is opvallend weinig (puur) inhoudelijke wet- of regelgeving per sector top-10 terug te vinden. Inhoudelijke weten regelgeving vormt 59

In de notitie ‘aanpak deregulering po/vo’ van OCW, welke verschenen is op 29 juni 1999 wordt reeds gewezen op de waarschijnlijk forse regeldruk die het gevolg is van algemene regelgeving vanuit SZW.


79

klaarblijkelijk dus niet het grootste probleem. Een kanttekening hierbij is dat informatieverplichtingen nu eenmaal meer opvallen, omdat er concrete handelingen voor moeten worden verricht die ook kunnen worden gecontroleerd. 5. Ad-hoc weten regelgeving leidt tot relatief veel irritaties Enkele jaren na de gebeurtenissen in West-Friesland, Enschede en Volendam kunnen we op basis van dit onderzoek concluderen dat OCW-instellingen te maken hebben gekregen met zeer gedetailleerde en kennelijk soms onuitvoerbare weten regelgeving. Met name het Bouwbesluit is aan de orde gekomen. Als gevolg van dit besluit zijn instellingen genoodzaakt om op de korte termijn forse investeringen te doen aangaande de brandveiligheid van gebouwen. De kosten per instelling kunnen lopen in de tienduizenden euro’s. Deze “incidentele kosten” zijn volgens respondenten vaak niet op te brengen. Hier geldt wederom dat men het inhoudelijk eens is met nieuwe weten regelgeving. Er zijn echter te beperkte financiële middelen om normen na te leven. De conclusies 6 tot en met 10 zijn interpretaties van de onderzoekers. Het betreft meer afgeleide conclusies. 6. Spanning tussen deregulering en verantwoording De “verantwoordingsdwang” richting OCW/Cfi lijkt soms te zijn doorgeschoten, mede door een gebrek aan vertrouwen van beide kanten. Het gebrek aan vertrouwen is tweezijdig. Allereerst zien de instellingen OCW niet als stabiele partner vanwege de vele wijzigingen in beleid, weten regelgeving en bezuinigingen. OCW is volgens veel instellingen in het algemeen geen adequate regelgever. Vanuit het ministerie lijkt wantrouwen te bestaan als het gaat om verdergaande autonomievergroting (met name in PO), althans zo wordt dat door instellingen ervaren. Irritatie bestaat in dit verband, omdat de grotere autonomie kennelijk gepaard is gegaan met een strikter optreden van de uitvoeringsinstelling Cfi. Men vraagt zich daarbij af hoe groot het vertrouwen dat het ministerie in de instellingen heeft daadwerkelijk is. In de ogen van bepaalde instellingen is de balans er nog niet. Een andere oorzaak voor het wantrouwen heeft te maken met de recente hbo-fraude (verkeerd opgegeven studentenaantallen). Deze fraudezaak heeft geleid tot het wetsontwerp “Korte Klap” (sector WO). Het wantrouwen van beide zijden, dat moeilijk grijpbaar is, versterkt elkaar mogelijk en leidt in sommige gevallen bij instellingen tot een lagere acceptatie van regelgeving vanuit OCW. 7. Het schrappen van wetten en regelingen is niet de (enige) oplossing Ook al wordt deze oplossing zo nu en dan door het veld60 aangedragen, het schrappen van wetten en regelingen lijkt niet de (enige) oplossing voor de (gepercipieerde) regeldruk61. Vaak zijn de instellingen het immers inhoudelijk wel eens met een regeling. Het merendeel van de respondenten vindt het bijvoorbeeld een goede zaak dat de Wet Verbetering Poortwachter er is gekomen en dat er beschermende regelingen zijn opgenomen in de Arbowet. Het knelpunt ligt bij andere aspecten, zoals de houding en werkwijze van de uitvoeringsinstellingen (type uitvoering) en het ontbreken van 60

61

80

Met name in de sector ACB hebben wij op basis van het verzamelde materiaal kunnen concluderen dat de oplossingsrichting “schrappen van regels” de voorkeur geniet. In een onderzoek van de BVE-raad (30 augustus 2003) wordt nadrukkelijk gewezen op het gevaar om als reactie op een teveel aan administratieve lasten of regeldruk regels te gaan schrappen. Het gaat veelal veel meer om het karakter van weten regelgeving dat wijzigingen behoeft.


financiële middelen om aan de weten regelgeving tegemoet te komen (type capaciteit). Zoals wij reeds eerder hebben gesteld kunnen binnen deze context andere oplossingsrichtingen gevonden worden dan schrappen. 8. Er bestaan mispercepties bij instellingen Er bestaan bij instellingen duidelijk mispercepties ten aanzien van de geldigheid van bepaalde regelingen en de aard van de verplichting. Het komt voor dat interne regelingen van uitvoeringsorganisaties (beleidsregels) worden ervaren als verplichtend, terwijl dat in praktijk strikt genomen niet zo is. Men kan zich afvragen in hoeverre er door instellingen kosten worden gemaakt voor naleving van niet bestaande verplichtingen. 9. De percepties van instellingen en van het ministerie komen sterk overeen De confrontatie van de onderzoeksresultaten bij de OCW-instellingen en de bevindingen bij het ministerie zelf (spiegelonderzoek) maakt duidelijk dat in beperkte mate sprake is van perceptieverschillen. OCW-medewerkers lijken wat dit betreft een goed gevoel te hebben met de praktijk bij de instellingen. Zij noemen min of meer dezelfde regelingen die irritaties veroorzaken als respondenten die werkzaam zijn bij de instellingen. 10. Het Gele Katern wordt nauwelijks gelezen en heeft een slecht imago binnen de sectoren Met name respondenten in het PO geven aan dat zij niet goed weten wat te doen met het Gele Katern. Ze zien het nut van de tweewekelijkse publicatie niet in. De informatie is te ingewikkeld en niet bruikbaar. Een gevolg kan zijn dat men mede hierdoor niet voldoende op de hoogte is van vigerende weten regelgeving. Het veld pleit voor een betere uitleg, bijvoorbeeld via het verstrekken van praktijkvoorbeelden. In plaats van de regelingen in het Gele Katern “koud op het dak” bij de instellingen neer te leggen zou OCW in de toekomst meer de nadruk kunnen leggen op de gevolgen voor de dagelijkse gang van zaken bij de instellingen. Hierdoor komen de implicaties van weten regelgeving dichterbij. Daarnaast zouden de instellingen het op prijs stellen als regelingen eenvoudiger worden beschreven. De juridische termen vormen vaak een inhoudelijke barrière.


81

5 Conclusies

5.1

Antwoorden op de onderzoeksvragen Vraag 1. Potentiële regeldruk De potentiële regeldruk wordt in dit onderzoek afgemeten aan het aantal regelingen (wetten, algemene maatregelen van bestuur, ministeriële regelingen, provinciale en gemeentelijke regelingen, subsidieregelingen en CAO-regelingen). Er zijn 976 regelingen geïnventariseerd. Het overzicht met de regelingen is in een bestand vervat, de regelingen zijn geaccordeerd door de betrokken beleidsdirecties en het geheel is controleerbaar. Dit resultaat is gezien de inspanningen het meest harde gegeven dat op dit moment kan worden opgeleverd. Zowel voor OCW-regelingen als voor regelingen van andere regelgevers bestaan er onzekerheden. Voor de beleidsdirecties is niet altijd duidelijk in hoeverre een regeling nu wel of niet van toepassing is op de instellingen. Bovendien zijn wat betreft de status van een regeling verschillen tussen de formele bronnen enerzijds en de opvattingen van de beleidsdirecties anderzijds. Voor het gemak kan worden uitgegaan van 1.000 regelingen die potentieel kunnen neerslaan op de OCW-instellingen, waarbij moet worden aangetekend dat omtrent de status van een aantal regelingen op dit moment geen duidelijkheid bestaat. Het totaal aantal wetten waarmee de OCW-instellingen te maken hebben is 90, waarvan er 23 afkomstig zijn van OCW zelf. Het aantal wetten of het aantal regelingen is geen harde indicator voor regeldruk, omdat de regeldruk in termen van bijvoorbeeld kosten of irritatie per wet, per regeling kan verschillen. Wel worden met deze indicator de verschillen tussen sectoren en tussen regelgevers goed duidelijk. In totaal 31 procent van het aantal regelingen is afkomstig van OCW, 17 procent van SZW en 14 procent van de gemeenten. Deze drie grootste regelgevers nemen samen 62 procent van alle regelingen voor OCW-instellingen voor hun rekening. Er bestaan verschillen tussen sectoren. De BVE-sector heeft te maken met relatief veel regelingen en de podiumkunsten met relatief weinig. De andere sectoren nemen een middenpositie in. De podiumkunsten hebben relatief veel te maken met gemeentelijke regelingen. Vraag 2. Feitelijke regeldruk De feitelijke regeldruk, i.e. de kosten die voortvloeien uit de informatieverplichtingen, bedragen ruim € 381 miljoen in het jaar 2003. De bandbreedte van deze schatting is € 329 als minimum en € 434 miljoen als maximum. Voor de middenvariant is de feitelijke regeldruk naar diverse indicatoren in de onderstaande tabel weergegeven.


83

Tabel 5.1


BVE

WO

OWB

Podiumkunsten


a)


221.608

94.137

48.214

5.246

11.618

7.527

61

14

101

227

29.442

1.543.226

3.443.847

51.943

51.181

143

168

268

-

5

Feitelijke regeldruk per scholier / student / bezoeker a) Bedragen in € 1.000.

In totaal komt 39 procent van de feitelijke regeldruk voor rekening van het ministerie van OCW, 21 procent voor rekening van het ministerie van SZW en 16 procent van gemeenten. Er zijn duidelijke verschillen tussen sectoren, die voor het belangrijkste deel samenhangen met de omvang van de sector. In de onderstaande tabel zijn de percentages weergegeven. Tabel 5.2

Procentuele verdeling feitelijke regeldruk naar regelgever (middenvariant) PO

BVE

WO

OWB

Podium-

Totaal

kunsten AZ

0,3%

0,3%

0,0%

0,0%

0,0%

0,2%

BZK

0,0%

20,5%

0,0%

0,0%

0,0%

5,1%

EU

0,2%

1,5%

6,7%

0,0%

0,3%

1,3%

EZ

0,1%

0,0%

0,0%

0,0%

0,1%

0,0%

Financiën

4,3%

2,7%

4,9%

3,9%

2,2%

3,9%

Gemeente

25,9%

0,4%

0,2%

0,0%

11,0%

15,5%

1,2%

0,9%

4,6%

1,1%

4,1%

1,7%

Justitie LNV

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

OCW

32,6%

57,9%

24,7%

77,9%

42,3%

38,8%

Provincie SZW

0,7%

0,0%

0,1%

0,0%

3,8%

0,5%

20,3%

14,5%

36,8%

16,7%

9,0%

20,5%

VROM

0,3%

0,0%

4,5%

0,2%

0,2%

0,8%

VWS

0,2%

0,1%

0,2%

0,1%

0,1%

0,1%

Overig

14,0%

1,2%

17,3%

0,0%

27,1%

11,5%

Totaal

100,0%

100,0%

100,0%

100,0%

100,0%

100,0%

Vraag 3. Schattingen van OCW-medewerkers Voorafgaande aan het onderzoek hebben 86 OCW-medewerkers via een elektronische enquête de verwachting uitgesproken dat de meeste irritatie van de instellingen zou bestaan bij de Arbeidsomstandighedenwet 1998 (SZW), het Bouwbesluit 2003 (VROM) en de Wet Verbetering Poortwachter (SZW). Deze verwachting is geheel uitgekomen. De OCW-medewerkers hebben vooraf eveneens een schatting gegeven van de totale kosten van regeldruk in euro’s. De schatting bedraagt gemiddeld 242 miljoen euro. De bandbreedte is daarbij fors. Daarmee is het uiteindelijke berekende bedrag van 381 miljoen euro onderschat, maar heeft men grosse modo wel de juiste orde van grootte in beeld. Volgens de medewerkers zou gemiddeld 42 procent van deze kosten voor rekening zijn van regelgeving van het ministerie van OCW, hetgeen goed overeenkomt met de uiteindelijke uitkomst van 39 procent. De vraag is in hoeverre het toeval bij deze

84


schattingen een rol heeft gespeeld. De uitkomsten van de quick scan onder OCWmedewerkers zijn zeker niet representatief voor alle OCW-medewerkers. Nog geen 10 procent heeft op de elektronische enquête gereageerd en bovendien is mogelijk sprake van selectiviteit. Van de 25 aangeschreven Tweede Kamerleden (onderwijsspecialisten) heeft er helaas niet één gereageerd. Vraag 4. Gepercipieerde regeldruk Deze uitkomsten van het onderzoek naar gepercipieerde regeldruk zijn gebaseerd op uitspraken van 278 respondenten, waarvan bijna 200 directeuren van instellingen. Weten regelgeving van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW)62 wordt relatief vaak genoemd als irritant. Het betreft de Arbeidsomstandighedenwet 1998 (80% van alle respondenten), Wet Verbetering Poortwachter (75%) en de Arbeidstijdenwet (70%). In het algemeen, en dat wordt ondersteund door meer kwalitatieve informatie uit de interviews, percipiëren respondenten het ministerie van SZW als “een ware regelfabriek”. Op de eerste plaats vinden we evenwel de OCW-bekostigingsbesluiten (WPO, WEB en WHW) tezamen. In PO noemt 90 procent van alle respondenten de bekostigingsregelingen irritant. Het betreft hierbij sectorspecifieke regelingen. Op de vijfde en zesde plaats komen respectievelijk het Bouwbesluit 2003 (hoofdstuk 2) van het ministerie van VROM en de Wet op het Onderwijstoezicht (WOT) van het ministerie van OCW. In de beleving van de OCW-instellingen is het ministerie van SZW de regelgever met de meest irritante regels. Een nadere analyse laat zien dat de instellingen zich niet zozeer ergeren aan de inhoud van de genoemde zes algemene regelingen, maar veel meer aan de uitvoering. Het grootste probleem is dat er geen capaciteit is en er geen middelen zijn om de wetten na te leven. Men is het er bijvoorbeeld mee eens dat er iets moet worden gedaan aan de arbeidsomstandigheden, maar men heeft geen middelen om het aan te pakken. Zeker wanneer er druk komt vanuit de uitvoeringsinstelling leidt dat tot irritaties. De instellingen ergeren zich dan ook eerder aan de uitvoeringsinstellingen (Arbeidsinspectie en vooral UWV) dan aan de regelingen zelf. Voorts is er per sector (PO, BVE, WO, OWB en de Podiumkunsten) een irritatie top 10 bepaald. Voor een opsomming hiervan wordt verwezen naar de feitelijke tekst. Opvallend is dat de inhoud van de regelgeving dan wel degelijk een rol speelt. Men is het niet eens met de inhoud van de regeling, bijvoorbeeld omdat het algemene belang haaks staat op het individuele belang van de instelling. Bovendien speelt vrij vaak mee dat de vorm van de regelgeving het nakomen van de verplichtingen bemoeilijkt (complexe vraagstelling bij informatieverplichtingen, ingewikkelde juridische terminologie, te veel regelgeving waardoor men het overzicht verliest, enzovoort). Het komt ook voor dat regelgeving van verschillende regelgevers niet parallel loopt, waardoor de instelling in een soort patstelling terechtkomt. Men name bij de lagere regelgeving (gemeenten) kan dit voorkomen. Irritatie kan ook samenhangen met het proces van weten regelgeving. Met name het snelle invoeren van regelingen kan tot irritatie leiden. Een zeer duidelijk voorbeeld is de regelgeving naar aanleiding van de rampen in Enschede en Volendam. Instellingen worden plotseling gedwongen om aan allerlei brandveiligheidseisen te 62

In de notitie ‘aanpak deregulering po/vo’ van OCW, welke verschenen is op 29 juni 1999 wordt reeds gewezen op de waarschijnlijk forse regeldruk die het gevolg is van algemene regelgeving vanuit SZW.


85

voldoen en aanpassingen door te voeren. Dat daarvoor nog eens extra kosten moeten worden gemaakt die nergens zijn te verhalen leidt tot nog meer irritatie. Op basis van alle verschillende typen irritatie is door ons een typologie ontwikkeld, bestaande uit een zestal typen. De typologie maakt duidelijk dat de aard van de irritatie sterk bepalend is voor de oplossingsrichting. De zes onderscheiden typen zijn de volgende: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Proces weten regelgeving Inhoud van de regelgeving (oneens) Vorm (complexiteit) Uitvoering (klantvriendelijkheid uitvoeringsorganisaties) Capaciteit (gebrek aan middelen) Samenloop van weten regelgeving (‘uitdoving’)

OCW-medewerkers zijn verdeeld over de vraag in hoeverre de regeldruk negatief uitwerkt op het primaire proces. Eveneens is men verdeeld over de vraag in hoeverre de regeldruk de laatste jaren toeneemt of afneemt. Het onderzoek onder OCW-medewerkers, hoewel waarschijnlijk niet representatief, geeft voldoende aanleiding om de relatie regeldruk en productiviteit te bekijken. Vraag 5. Oplossingsrichtingen die door het veld worden aangedragen Door instellingen zijn oplossingen aangedragen, die rechtstreeks gekoppeld zijn aan specifieke irritaties. Twee aspecten komen duidelijk naar voren: het verbeteren van de relatie met uitvoeringsorganisaties (met name UWV en de Arbeidsinspectie) en vergroten van de capaciteit om informatieverplichtingen na te komen. Er zijn extra middelen nodig om weten regelgeving na te komen. Men ziet het nut van de verplichting in en wil er zeker aan tegemoet komen, maar men beschikt niet over de benodigde menskracht en financiële middelen. Dit geldt specifiek voor regelgeving op het gebied van de Arbeidsomstandighedenwet 1998, de Wet Verbetering Poortwachter, het Bouwbesluit 2003 en in mindere mate de Arbeidstijdenwet.

5.2

De resultaten integraal bekeken De resultaten van drie onderzoeksonderdelen (potentieel, feitelijk en gepercipieerd) zijn met elkaar in verband gebracht. Het volgende valt op. Het onderdeel potentiële regeldruk wijst uit dat het ministerie van OCW het grootste aandeel heeft in het aantal regelingen (31%). Ook wat betreft de kosten scoort OCW het hoogst: 39 procent van de feitelijke regeldruk is het gevolg van weten regelgeving afkomstig van dit ministerie. Het onderdeel gepercipieerde regeldruk verschaft een ander beeld. Hier is het niet OCW, maar weten regelgeving van SZW die in het algemeen de meeste irritatie veroorzaakt. Bij de onderdelen feitelijke regeldruk en potentiële regeldruk staat SZW echter op de tweede plaats met respectievelijk 21 en 18 procent.

86


Een vergelijking is gemaakt van de feitelijke regeldruk en gepercipieerde regeldruk per sector. Dit laat zien dat er een overeenkomst kan bestaan tussen de mate van irritatie als het gevolg van wet of regeling en de hoogte van de kosten. De Arbeidsomstandighedenwet 1998 is hier een voorbeeld van. Het is niet alleen de regeling met de hoogste irritatiescore, maar ook de regeling met de hoogste kosten. Het betreft een sectoroverstijgende regeling, dus met een relatief breed bereik. Voor de sector PO kan hetzelfde gezegd worden met betrekking tot de Wet op de Expertisecentra (waar het Rugzakje onder valt en waarbij de kosten per leerling hoog zijn). Bij de BVE-sector vinden we een overeenkomst tussen de forse irritatie ten aanzien van de Subsidieregeling ESF-3 voor onderwijsinstellingen en de kosten die dit met zich meebrengt (circa 1,5 miljoen euro). Het offreren voor projecten van de Europese Unie leidt in de sector WO tot hoge kosten, terwijl hier ook de irritatie groot is. Bij de Podiumkunsten komt de Wet op het Specifiek Cultuurbeleid (waar de vierjaarlijkse Cultuurnota onder valt) als forse kostenpost naar voren. In de irritatie top-10 staat deze wet bovenaan. Irritatie kan samengaan met hoge kosten, maar dat is zeker niet altijd het geval. Er zijn diverse regelingen te noemen die tot irritatie leiden voor de instellingen, terwijl dat kennelijk niet of minder met hoge kosten heeft te maken. Dit geldt bijvoorbeeld voor de Wet Verbetering Poortwachter en de Arbeidstijdenwet. Opvallend is dat dit type vooral voorbeelden vooral is te vinden bij de Podiumkunsten. Hier worden bijvoorbeeld genoemd als irritant de Werkloosheidswet en de Auteurswet 1912. De kosten van deze regelingen zijn relatief laag. Klaarblijkelijk spelen naast de hoge kosten ook andere factoren een rol, zoals het onderzoek ook heeft aangetoond (zie de typologie).

5.3

Conclusies van de onderzoekers 1. Er is sprake van mispercepties ten aanzien van de geldigheid van regelingen Het gehele onderzoek laat zien dat voor de diverse partijen niet goed duidelijk is in hoeverre een regeling geldig is. De formele bronnen (wetten.nl en Gele Katern), de sectoren, de instellingen en de deskundigen spreken elkaar regelmatig tegen. Bovendien ontbreekt op alle niveaus het overzicht in de breedte. Als dat zo is, dan is naleving, beleidsontwikkeling en communicatie daarover bijzonder lastig. Het verkrijgen van een adequaat overzicht en monitoring daarvan lijkt een eerste prioriteit. 2. Er is geen duidelijk beeld van informatieverplichtingen voor instellingen Er bestaat op geen enkel niveau een overzicht van de informatieverplichtingen. Dit betekent dat de gehele tekst gelezen dient te worden wanneer moet worden nagegaan of een regeling een informatieverplichting is. Dit wordt bemoeilijkt, omdat bij niet alle regelingen even goed is aangegeven in hoeverre het een informatieverplichting betreft en welke verplichting dat precies dat is. Voor OCW zijn veel kosten gemoeid met deze informatieverplichtingen (afgezien van de kosten van uitvoeringsorganisaties en kosten voor daaraan gelieerd beleid bedragen de kosten voor de instellingen 381 miljoen euro in 2003). Het managen van deze kosten is noodzakelijk. Daarvoor is het noodzakelijk een informatiesysteem van de informatieverplichtingen te ontwikkelen en continu en adequaat bij te houden.


87

3. Het Gele Katern wordt nauwelijks gelezen en heeft een slecht imago binnen de sectoren De onderzoekers zijn onder de indruk van de wijze waarop het Gele Katern (GK) al jaren vorm en inhoud wordt gegeven. Echter, wanneer het er om gaat een overzicht te bieden van vigerende en verlopen regelingen is er verbetering mogelijk. Die rol kan echter niet aan de redactie van het GK worden toebedeeld, maar wel aan het ministerie als geheel. De redactie is afhankelijk van alle onderwijssectoren binnen OCW. In de communicatie tussen het GK en de sectoren is in het verleden klaarblijkelijk veel mis gegaan. De procedures die bijvoorbeeld nodig zijn om statusveranderingen van regelingen vast te stellen duren te lang. Het gevolg is dat het GK niet meer goed in staat is om de wijzigingen van regelgeving te monitoren. Bovendien zijn er veel onderlinge relaties en verwijzingen tussen regelingen (die mogelijk ook niet altijd bekend zijn). Hierdoor is een zeer moeilijk te ontwarren en redelijk onsamenhangend systeem van regelingen ontstaan. Dit leidt er mede toe dat het GK - ondanks de enorme inspanningen die er worden gedaan - een slecht imago heeft in het veld: het wordt als onbruikbaar beoordeeld en het wordt bijna niet gelezen. Kennelijk bestaan er in het veld andere behoeften. 4. Er is voor het ministerie van OCW voldoende reden voor actie Dat de meeste irritaties een gevolg is van weten regelgeving afkomstig van andere regelgevers (SZW, VROM, e.a.) zou niet mogen betekenen dat het ministerie van OCW geen actie behoeft te ondernemen ten aanzien van de eigen weten regelgeving. Per sector zijn door de instellingen tal van aandachtspunten geboden, die in de toekomst voor OCW tot actie kunnen leiden.

5.4

Aanbevelingen van de onderzoekers 1. Vooraf toetsen van de consequenties van weten regelgeving voor andere departementen Ontwerpen van wetten en amvb's passeren altijd de ministerraad en de daarbij betrokken ambtenaren, juist om alle ministeries in de gelegenheid te stellen op producten van elkaar “in te spreken”. Op diverse terreinen bestaan er reeds interdepartementale gremia om tot goede afstemming tussen departementen te komen. Wij kunnen er dus vanuit gaan dat het Ministerie van OCW in het verleden heeft ingestemd met bijvoorbeeld de SZW-regelgeving (zoals de Arbeidsomstandighedenwet 1989 en Wet Verbetering Poortwachter). Ook is het bekend dat sociale partners en andere maatschappelijke organisaties hun invloed aanwenden in voortrajecten van wetgeving (denk bijvoorbeeld aan de voorgeschiedenis van de Wet Flexibiliteit en Zekerheid). Desalniettemin worden OCW-instellingen geconfronteerd met weten regelgeving die moeilijk zijn te leven. Nagegaan zou kunnen worden in hoeverre het ministerie van OCW en/of sociale partners in de OCW-sector zich in trajecten van weten regelgeving mogelijk nog sterker zouden kunnen maken, wanneer verwacht mag worden dat regelgeving van anderen regelgevers gevolgen (kosten) hebben voor de eigen instellingen. Tegelijkertijd zouden de regelgevers zelf daar ook pro-actief in kunnen zijn. Wanneer verwacht mag worden dat naleving vrijwel onmogelijk is, bijvoorbeeld vanwege gebrek aan middelen, dan is er ook voor de regelgever een probleem. Er is derhalve een gezamenlijk belang.

88


2. Toetsing Algemene Beginselen van Behoorlijke Wetgeving De Aanwijzingen voor de regelgeving, afkomstig van het Ministerie van Algemene Zaken, worden door alle diensten WJZ (wetgevingsjuristen) toegepast. Daarnaast zijn er Algemene Beginselen van Behoorlijke Wetgeving (ABBW), die aangeven welke principes zouden moeten worden toegepast voor effectieve regelgeving 63. Deze ABBW liggen sterk in het verlengde van de Aanwijzingen voor de regelgeving. Het is raadzaam de irritaties die in dit onderzoek zijn vastgesteld te confronteren met deze algemene beginselen, met als doel na te gaan waar in het regelgevingproces verbeteringen mogelijk zouden kunnen zijn. Vastgesteld is dat irritaties te maken hebben met het proces van weten regelgeving (bijvoorbeeld te snelle invoering of te snelle wijziging). Ook blijken instellingen vaak grote moeite te hebben om de inhoud van teksten te begrijpen. Het betreft dan de technische kant van regelgeving: de formulering bijvoorbeeld. Tijdens het onderzoek is naar voren gekomen dat er in elk geval verschillen zijn tussen departementen als het gaat om de technische kant van regelgeving. Nagegaan kan worden in hoeverre bepaalde irritaties mogelijk toch voorkomen kunnen worden wanneer op een andere manier rekening was gehouden met de Aanwijzingen en met ABBW. 3. Opzetten van een kwaliteitszorgsysteem voor weten regelgeving (ISO 9001?) Het ontbreekt binnen het departement van OCW aan goede monitoring van weten regelgeving. Welke amvb’s en ministeriële regelingen vallen onder welke wet, wat is de status van de regelingen (geldigheid), hoe verwijzen de verschillende regelingen naar elkaar en welke informatieverplichtingen zijn geldig. In elk geval voor de eigen OCW-regelingen zou een kwaliteitszorgsysteem kunnen worden opgezet (vergelijkbaar met ISO 9001). Van elke wet ontstaat dan een dossier, dat elektronisch en deels fysiek toegankelijk is. Met behulp hiervan is de regeldruk op een efficiëntere manier te managen, zeker wanneer het systeem continu bruikbare managementinformatie levert (standen en stromen van regelingen, doorlooptijden, gewenste uitsplitsingen, e.d.). Een dergelijk systeem zou tevens de ultieme bron moeten zijn, waardoor veel onduidelijkheid en mispercepties over de geldigheid van regelingen op alle niveaus kunnen worden weggenomen. Een deelsysteem zou betrekking moeten hebben op de informatieverplichtingen: wat zijn op dit moment de informatieverplichtingen waaraan de eigen instellingen moeten voldoen, wat is er afgevallen en wat is er bijgekomen? Voor zover ook weten regelgeving van andere departementen wordt bijgehouden is ook de regelgever in beeld. Er valt wat voor te zeggen een dergelijk kwaliteitszorgsysteem voor alle departementen verplicht te stellen en het dan ook extern en onafhankelijk te positioneren. Wanneer het intern wordt gepositioneerd zou naast interne auditing ook een externe auditing en certificering noodzakelijk zijn. 4. Deregulering is niet alleen schrappen Veel regels leiden niet tot irritatie of tot hoge kosten. En regelingen die hoge kosten met zich meebrengen worden door de instellingen toch nodig geacht. Het komt zeker voor dat instellingen zich ergeren aan regelgeving om andere reden dan de kosten. Het schrappen 63

Zie bijvoorbeeld. C. Waaldijk, Wetgevingswijzer. Met de teksten van de officiële aanwijzingen inzake regelgeving, Vermande, Lelystad, 1985. Ministerie van Justitie, Aanwijzingen voor de regelgeving. Praktijkvoorschriften voor ontwerpers van regelingen van de rijksoverheid, SU, Den Haag, 2001.


89

van regels is daarom niet de enige weg. Verlaging van kosten kan bijvoorbeeld door het introduceren van efficiëntere werkwijze in de informatie-uitwisseling. Het ministerie van OCW zou in dat verband de mogelijkheden op het gebied van de Elektronische Overheid nog verder kunnen verkennen. Bijvoorbeeld in samenspraak met SZW zou naar de positie van UWV gekeken kunnen worden: wat kan tussen UWV en instellingen nog elektronisch worden geregeld? Het wegnemen van irritaties kan niet altijd door regels te schrappen. Veelal wil men de wetten en regelingen naleven, maar ontbreekt het aan middelen. Tegenstrijdige regelgeving zou kunnen worden opgespoord en beter op elkaar worden afgestemd. En soms dient mogelijk iets te worden gedaan aan de inhoud van de regeling. En over het proces van regelgeving en de vormgeving is hierboven reeds iets meer gezegd (ABBW). Wanneer prioriteit wordt gegeven aan het schrappen van regelingen behoefte dat zeker niet kosteneffectief te zijn. Soms kunnen op geheel andere wijze, en zeker ook vaak met lage investeringen, hoge kosten worden voorkomen. 5. Monitoring in plaats van regelgeving Veel regelingen hebben te maken met verantwoording. Er is veel regelgeving op het gebied van de bekostiging en ook op het terrein van prestaties. Dit leidt tot veel informatieverplichtingen, met hoge (externe) kosten en ook een hoge mate van irritatie. Als alternatief voor regelgeving kan in bepaalde gevallen worden gedacht aan monitoring en (zelf)evaluatie. In praktijk zijn hier al voorbeelden van te geven (ook visitaties zou als een voorbeeld kunnen worden genomen). Door monitoring op bepaalde momenten en op basis van steekproeven kan de totale belasting worden verminderd, zonder dat daarmee de betrouwbaarheid van de controles substantieel afneemt. Deze werkwijze past in een beleid van autonomievergroting, waarbij vertrouwen in elkaar belangrijk is. 6. Interdepartementale aanpak bij vermindering van de feitelijke regeldruk Een aanpak gericht op vermindering van de administratieve lasten voor OCW-instellingen zou in elk geval gericht moeten zijn op een gezamenlijke aanpak met het ministerie van SZW (aanpak Arbeidsomstandighedenwet 1998, Wet Verbetering Poortwachter en de Arbeidstijdenwet). Voorts dient met het ministerie van BZK, de VNG en de gemeenten naar oplossingen te worden gezocht. Opvallend is dat OCW als een van de weinige departementen niet vertegenwoordigd is in het IPAL (Interdepartementale Projectgroep Administratieve Lasten). IPAL richt zich weliswaar op het bedrijfsleven, maar de genoemde wetten komen daar wel aan de orde. In die zin lopen belangen van bedrijfsleven en OCW-instellingen parallel. 7. Van subsidies naar lump sum Een veel gehoorde klacht is dat de aanvraag en verantwoording van de subsidie meer kost dan het oplevert. Een oplossing zou kunnen zijn om dergelijke subsidies te laten vervallen en er voor te kiezen deze op te nemen in lump sum. Dit levert voor de instellingen een verlaging van de administratieve belasting op ten opzichte van procedures voor aanvraag en verantwoording van subsidies. Door een goede maatvoering van de betreffende regelingen kan wel degelijk worden gestuurd. 8. Onder de aandacht brengen van externe OCW regelgeving Gebleken is dat de instellingen niet goed op de hoogte zijn van vigerende weten regelgeving. Een deel hiervan is afkomstig van andere ministeries dan OCW. Het is van belang dat OCW de consequenties van externe regelingen vooraf goed bekijkt en dit – in

90


overleg en in samenwerking met de onderwijsorganisaties – onder de aandacht brengt van de instellingen. Hoe bijvoorbeeld om te gaan met de Wet Poortwachter? Wat betekent de Wet Flexibiliteit en Zekerheid? Van besturen van bijvoorbeeld kleine scholen kan niet zonder meer worden aangenomen dat deze met dergelijke regelgeving adequaat omgaan. Wellicht dat nog onnodige kosten kunnen worden bespaard en irritaties kunnen worden weggenomen door consequenties van weten regelgeving goed onder de aandacht van de instellingen te brengen. Hier is een rol weggelegd voor de onderwijsorganisaties. 9. Op instellingsniveau professionaliseren van aanvragen Europese subsidies De aanvraag van ESF en andere subsidies van de EC leidt tot veel administratieve rompslomp. Aanbevolen wordt dat de instellingen voor dergelijke aanvragen een gemeenschappelijk bureau gebruiken, waar alle gevraagde bescheiden vrij efficiënt worden opgeslagen. Dit vereist naast collegiale coördinatie (lokaal, regionaal, sectoraal) eenvoudig verdere professionalisering. Grotere instellingen kunnen dit uiteindelijk voor zichzelf goed organiseren. Eigen ervaring van ECORYS-NEI leert dat dit heel goed is te doen. 10. Sectorspecifieke aanpak Nagegaan kan worden of er sectorspecifieke uitzonderingen op weten regelgeving kunnen worden maken, die leiden tot minder irritatie. Bijvoorbeeld bij het aanvragen van tewerkstellingsvergunningen zijn er bijzondere regelingen in bijvoorbeeld de scheepvaart (sterk geregeld door sociale partners). Ook in andere sectoren zijn bijzondere omstandigheden (agrarische sector). Met name de cultuursector zou hierbij gebaat zijn. Een sectorale aanpak is dan de aangewezen weg. Dit vereist een aanpak met sociale partners (onderwijsorganisaties) richting het CWI en SZW. 11. Onderzoek naar verklaringen voor verschillen in regeldruk Er zijn verschillen in regeldruk geconstateerd tussen sectoren. De vraag is nog niet beantwoord wat de verklaringen zijn van die verschillen. Dit zou nader onderzocht kunnen worden, met als doel na te gaan welke factoren tot die verschillen leiden en vervolgens vast te stellen welke van die factoren beleidsmatig te beïnvloeden zijn. Dit kan leiden tot inzichten voor een beleidsmatige efficiënte en effectieve aanpak van de regeldruk. Daarbij is een verdere uitbreiding van het onderzoek naar het totale OCW-veld aanbevolen. 12. Integrale analyse van de inhoud van de regelingen De uitkomsten van het onderzoek kunnen een inhoudelijke bijdrage leveren aan discussie omtrent deregulering. Er is nu een overzicht ontstaan van circa 1.000 regelingen, die nu aan een inhoudsanalyse onderworpen zouden kunnen worden. Dit is een overzichtelijke taak, omdat alle amvb en ministeriële regelingen door ons ook per wet zijn ingedeeld. Het gaat om 90 wetten en daarnaast nog regelingen van een lagere orde (provincie, gemeente, subsidieregelingen). Nagegaan kan worden wat er nu wordt geregeld en hoe de regelingen zich tot elkaar verhouden. Wat is er bijvoorbeeld allemaal geregeld op het gebied van personeel? Een dergelijke integrale aanpak kan tot aanvullende inzichten leiden ten opzichte van beoordeling van afzonderlijke regelingen.


91

13. Consistent blijven stellen van de kernvraag: Wat moet de overheid wel en niet regelen? De belangrijkste vraag is wanneer de overheid nu wel of niets iets moet regelen. Wat daarbij in het verleden als valide werd beschouwd is dat wellicht tegenwoordig niet het geval. Een continue evaluatie van ‘het geregelde’ is dan ook op zijn plaats. Op zichzelf is het ministerie van OCW met deze vraag bezig, getuige bijvoorbeeld de ontwikkelingen op het gebied van autonomievergroting in onderwijs. Toch ontstaan ook in dergelijke trajecten weer nieuwe regelingen (bijvoorbeeld om de compensatie van kleinere scholen in het PO te regelen). Het is van belang bij dereguleringsvraagstukken niet achteraan te beginnen (schrappen), maar vooraan (wat moet er geregeld worden)? Daarvoor is het niet altijd nodig om eerst politieke beschouwingen in de Kamer te voeren of eerst sessies op de hei te hebben. Heel praktisch kan nu reeds worden gewerkt volgens de hierboven aanbevolen aanpak van een integrale inhoudsanalyse van de regelingen. Daarbij kan men zich dan de vraag stellen: moet de overheid dit (zo) regelen?

92


Bijlage hoofdstuk 3

Tabel b.1

Feitelijke regeldruk alle weten regelgeving (middenvariant). Bedragen in € 1.000 PO

BVE

OWBa)

Wet- en regelgeving

Regel-

WO

ACB

Totaal

Algemene Wet Bestuursrecht

Justitie

0

0

0

0

0

0

VWS

36

12

11

1

1

60

OCW

0

355

0

0

0

355

OCW

0

0

130

0

0

130

gever

Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten Algemene wet erkenning EGberoepsopleidingen Algemene wet erkenning EG-hogeronderwijsdiploma's Algemene wet gelijke behandeling

BZK

PM

PM

PM

PM

PM

PM


SZW

24.071

7.708

12.207

494

484

44.964

Arbeidstijdenwet

SZW

600

192

180

12

12

996

Archiefwet 1995

OCW

0

0

0

519

0

519

Auteurswet 1912

Justitie

Coördinatiewet Sociale Verzekering

SZW

1

0

0

0

0

1

276

2

1

4

8

291

Drank- en Horecawet

VWS

0

0

PM

0

PM

PM

Experimentenwet onderwijs

OCW

266

6

0

0

0

272

Financiële verhoudingswet

BZK

PM

PM

0

0

0

0

dieren

LNV

0

0

PM

PM

0

0

Grondwet

BZK

0

0

0

0

0

0

Leerplichtwet 1969

OCW

4.489

400

0

0

0

4.889

Les- en cursusgeldwet

OCW

0

10.847

0

0

0

10.847

Gezondheids- en welzijnswet voor

Mededingingswet

EZ

0

0

0

0

0

0

Mediawet

OCW

0

0

0

0

17

17

Monumentenwet 1988

OCW

186

0

3

PM

14

204

Raamwet sectorraden onderzoek en 0

0

0

0

0

0

Financiën

PM

PM

PM

PM

0

0

Tabakswet

VWS

PM

PM

PM

PM

PM

PM

TNO-wet

OCW

0

0

0

35

0

35

Werkloosheidswet

SZW

868

278

261

18

17

1.442

Wet aanpassing arbeidsduur

SZW

4

1

1

0

0

6

ontwikkeling Registratiewet 1970

OCW

Wet Adviesraad voor het wetenschaps- en technologiebeleid 1997

OCW

0

0

0

0

0

0

Wet arbeid en zorg

SZW

51

16

15

1

1

85

Wet arbeid vreemdelingen

SZW

0

0

139

10

19

167


93

Wet- en regelgeving

Regel-

PO

BVE

OWBa)

WO

ACB

Totaal

gever Wet belastingen op milieugrondslag

Financiën

3

0

0

0

0

3

Justitie

14

4

4

0

0

23

onderwijspersoneel II

OCW

0

0

0

0

0

0


OCW

0

41.122

0

0

0

41.122

Wet bescherming persoonsgegevens Wet bevordering doorstroming

Wet eenmalige verlenging werkingsduur oalt-plannen

OCW

52

0

0

0

0

52

Wet eigenrisicodragen Ziektewet

SZW

88

1

0

1

3

93


SZW

12.230

3.916

3.671

251

246

20.314

VWS

0

0

0

0

0

0

Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen

Justitie

PM

PM

PM

PM

PM

0

Wet geluidhinder

VROM

0

0

0

0

0

0

BZK

PM

19.336

0

0

0

19.336

SZW

0

0

0

0

0

0

SZW

0

0

0

0

0

0

Financiën

1.565

13

3

21

47

1.649

Financiën

PM

PM

PM

PM

0

0

Financiën

PM

PM

PM

PM

PM

0

SZW

PM

PM

PM

PM

PM

PM

OCW

303

2

0

0

0

305

onderzoek met mensen

VWS

0

0

PM

PM

0

PM

Wet melding collectief ontslag

SZW

0

0

0

0

0

0

SZW

0

0

0

0

0

0

SZW

279

89

84

6

6

464

0

0

0

0

PM

0

656

210

197

13

13

1.089

4

0

0

0

0

5

Wet inburgering nieuwkomers Wet inkomensvoorziening kunstenaars Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers Wet inkomstenbelasting 2001 Wet invoering en aanvulling van de vereenvoudiging van de tariefstructuur in de loon- en inkomstenbelasting en wijzigingen van de regeling betreffende aftrekposten Wet loonkostenreductie op minimumloonniveau Wet medefinanciering aanvullende arbeidsongeschiktheidsverzekeringen Wet medezeggenschap onderwijs 1992 Wet medisch-wetenschappelijk

Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag Wet op de (re)integratie arbeidsgehandicapten Wet op de accijns

Financiën

Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering

SZW

Wet op de collectieve arbeidsovereenkomst

94


Justitie

Wet- en regelgeving

Regel-

PO

BVE

OWBa)

WO

ACB

Totaal

gever Wet op de dierproeven

VWS

0

0

0

PM

0

PM

Wet op de expertisecentra

OCW

6.806

0

0

0

0

6.806

0

0

0

0

1

1

Wet op de kamers van koophandel en fabrieken 1997 Wet op de loonbelasting 1964

EZ

7.869

2.520

2.362

162

158

13.070

Wet op de loonvorming

Financiën SZW

0

0

0

0

0

0

Wet op de medische keuringen

VWS

37

12

11

1

1

62

Wet op de Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek Wet op de omzetbelasting 1968 Wet op de ondernemingsraden

OCW

0

0

0

0

0

0

Financiën

0

0

0

23

51

74

SZW

0

36

8

0

0

44

Wet op de rechtsbijstand

Justitie

0

0

0

0

0

0

Wet op de Ruimtelijke Ordening

VROM

751

6

1

10

23

792

0

0

0

0

0

0

172

1

0

2

5

181

Wet op het algemeen verbindend en het onverbindend verklaren van bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten

SZW

Wet op het Centraal bureau en de Centrale commissie voor de statistiek

EZ


OCW

0

0

11.223

3.534

0

14.757

Wet op het onderwijstoezicht

OCW

6.149

1.051

416

0

0

7.616


OCW

52.618

0

0

0

0

52.618

Wet op het RIVM

VWS

0

0

0

0

0

0

Wet op het specifiek cultuurbeleid

OCW

0

0

0

0

4.463

4.463

Wet overige OCenW-subsidies

OCW

795

0

0

0

0

795

minderheden

SZW

173

1

0

2

5

182

Wet studiefinanciering 2000

OCW

0

640

154

0

0

793

arbeidsongeschiktheidsregelingen

SZW

PM

PM

PM

PM

PM

PM

Wet terugdringing ziekteverzuim

SZW

PM

PM

PM

PM

PM

PM

Wet tot behoud van cultuurbezit

OCW

0

0

0

0

0

0

Wet stimulering arbeidsdeelname

Wet terugdringing beroep op de

Wet uitbreiding loondoorbetalingsplicht bij ziekte

SZW

0

0

0

0

47

47

Wet verbetering poortwachter

SZW

36

0

0

0

1

38

SZW

0

0

0

0

0

0

Wet voorzieningen gehandicapten

SZW

PM

PM

PM

PM

PM

PM

Wet waardering onroerende zaken

Financiën

0

0

0

0

2

2

Wet verhoging daglonen WAO, WWV en WW

Wet wederzijdse bijstand bij de invordering van belastingschulden en enkele andere schuldvorderingen

Financiën

PM

PM

PM

0

0

PM

Ziekenfondswet

VWS

264

85

79

5

5

439

Kernenergiewet

VROM

0

0

13

0

0

13

Wet milieugevaarlijke stoffen

VROM

0

0

PM

PM

0

PM


95

Wet- en regelgeving

Regel-

PO

BVE

OWBa)

WO

ACB

Totaal

gever Diergeneesmiddelenwet

LNV

0

0

PM

PM

0

PM

Landbouwkwaliteitswet

LNV

0

0

PM

PM

0

PM

Wet milieubeheer

VROM

0

0

2.162

PM

0

2.162

Wet op de jaarrekeningen

Justitie

0

0

0

0

418

418

SZW

1.067

342

320

22

21

1.772

Justitie

2.668

854

801

55

54

4.431

SZW

0

0

0

0

28

28

SZW

2.133

683

640

44

43

3.543

PM

PM

1.418

PM

PM

1.418

Pensioen- en spaarfondsenwet Burgerlijk Wetboek (boek 7) Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen Ziektewet Vreemdelingenwet 2000

Justitie

Diverse subsidies

EU

346

1.378

3.232

0

37

4.993

Diverse subsidies

Overig

31.523

1.364

8.321

0

4.306

45.515

Diverse regelingen gemeente

Gemeente

48.974

278

106

0

790

50.148

Diverse provinciale verordeningen

Provincie

1.522

0

25

0

168

1.715

Diverse verordeningen gemeente

Gemeente

10.409

73

13

0

100

10.595

Diverse

1.255

300

0

0

0

1.555

221.608

94.137

48.214

5.246

11.618

380.823

Diverse AMVB's en MR Totaal a)

Tabel b.2

Vanwege een onvolledige kwaliteit van de respons op de elektronische vragenlijst is het niet mogelijk om voor de sector OWB betrouwbare uitspraken te doen met betrekking tot de subsidies, regelingen gemeente, provinciale verordeningen en verordeningen gemeente.

Absolute verdeling feitelijke regeldruk naar regelgever (middenvariant). Bedragen in € 1.000 PO AZ BZK EU EZ

WO

OWB

ACB

Totaal

0

0

0

849

600

250

0

19.336

0

0

0

19.336

346

1.378

3.232

0

37

4.993

172

1

0

2

6

182

Financiën

9.437

2.532

2.365

205

258

14.798

Gemeente

57.422

351

118

0

1.274

59.165

2.686

859

2.223

55

472

6.295

Justitie LNV OCW Provincie SZW

96

BVE

0

0

0

0

0

0

72.319

54.474

11.926

4.088

4.910

147.718

1.522

0

25

0

444

1.991

44.930

13.671

17.725

878

1.043

78.247

VROM

751

6

2.176

10

23

2.966

VWS

337

108

101

7

7

561

Overig

31.086

1.170

8.321

0

3.144

43.721

Totaal

221.608

94.137

48.214

5.246

11.618

380.823


Regeldruk voor OCW-instellingen

Recommend Documents