M201104
Mesobelevingsmonitor Regeldruk
Resultaten van een pilot over drie wetgevingsdomeinen
drs. P.A. van der Hauw Zoetermeer, 29 december 2010
Mesobelevingsmonitor Regeldruk
Samenvatting EIM heeft de Mesobelevingsmonitor (MeBM) ontwikkeld. Deze is bedoeld om een gedetailleerd inzicht te krijgen in regeldruk, die bedrijven op uiteenlopende wetgevingsdomeinen ervaren. Indien gewenst, kan het inzicht worden verfijnd naar sector en/of grootteklasse. In de voorliggende rapportage worden de uitkomsten samengevat van de eerste pilot met de MeBM. Voor deze pilot zijn drie maal 50 bedrijven met 20 tot 50 werknemers uit de groothandel in machines bevraagd naar de regeldruk die ze ervaren bij de BTW-aangifte, op het arbodomein of op het domein van de gemeentelijke regelgeving. Doel van de pilot is niet om een volledig (representatief) beeld op te stellen van de ervaren regeldruk bij de onderzochte bedrijven, maar om te testen welk type (beleids)informatie via de MeBM kan worden achterhaald. Voor de drie onderzochte domeinen geeft de MeBM de volgende uitkomsten: Gemeentelijke Totaal
BTW-aangifte
Arbodomein
wetgeving
41
48
44
30
Bedrijven die regeldruk ervaren
6,6
6,9
6,4
6,5
Alle bedrijven
2,7
3,3
2,8
1,9
58
88
38
48
Aandeel bedrijven dat regeldruk ervaart (%) Zwaarte ervaren regeldruk (schaal 0-10)
Aandeel bedrijven dat bekend is met reductiemaatregelen (%) Aandeel bedrijven dat vermindering van regeldruk ervaart a.g.v. genomen maatregelen (%) Beoordeling kwaliteit van dienstverlening (schaal 1-10)
18
32
8
14
Totaal
Belastingdienst
Arbeidsinspectie
Gemeente
6,6
6,7
6,8
6,3
De MeBM brengt in kaart hoeveel bedrijven regeldruk op een bepaald wetgevingsdomein ervaren, in hoeverre bedrijven bekend zijn met overheidsmaatregelen om de regeldruk te verminderen en hoeveel bedrijven ook iets merken van deze maatregelen. Uit de pilot blijkt ook dat de antwoorden op deze vragen sterk uiteen kunnen lopen per wetgevingsdomein (en waarschijnlijk ook per sector en grootteklasse van bedrijven). Enkele andere opvallende uitkomsten uit de pilot zijn verder nog de volgende: Bij bedrijven die een vermindering van regeldruk ervaren, gaat het bijna altijd om bedrijven die bekend zijn met reductiemaatregelen van de overheid. Er is bij de bedrijven uit de pilot geen duidelijk verband tussen de ervaren regeldruk op een wetgevingsdomein en de beoordeling van de kwaliteit van dienstverlening door de uitvoeringsinstanties op dat domein. De MeBM maakt ook duidelijk welke knelpunten per wetgevingsdomein moeten worden weggenomen om de regeldruk merkbaar te verminderen.
2
1
Inleiding R e ge l d r u k e n d e ve r m i n de r i n g d a a rv a n Vermindering van regeldruk voor bedrijven, burgers en professionals is al jaren een van de speerpunten van het regeringsbeleid. De overheid heeft veel maatregelen genomen die ertoe moeten leiden dat bedrijven, burgers en/of professionals minder tijd en geld kwijt zijn aan de naleving van weten regelgeving. Ondanks alle inspanningen blijkt het toch moeilijk te zijn om de regeldruk ook daadwerkelijk en merkbaar voor bedrijven te verminderen. Uit belevingsonderzoeken onder bedrijven blijkt steevast dat het aantal bedrijven dat ook werkelijk iets merkt van een afnemende regeldruk, in de loop der jaren maar mondjesmaat toeneemt. Het monster dat regeldruk heet, blijkt een veelkoppig monster te zijn en de ervaringen van bedrijven met regeldruk kunnen van bedrijf tot bedrijf en van domein tot domein verschillen. Deze verschillen komen nog onvoldoende tot uiting in de bestaande belevingsmonitoren: in de macrobelevingsmonitor wordt de beleefde lastendruk over alle bedrijven en alle domeinen in één macrokengetal gevangen, terwijl de microbelevingsmonitor informatie geeft over de ervaringen van een zeer klein aantal bedrijven.
D e p i l ot M e s o be le v i n g s m o n it o r Tegen deze achtergrond heeft EIM de Mesobelevingsmonitor (MeBM) ontwikkeld. Deze monitor heeft als doel om de beleefde lastendruk voor een bepaalde groep bedrijven – bijvoorbeeld alle bedrijven uit één sector en daarbinnen één grootteklasse – per afzonderlijk wetgevingsdomein in kaart te brengen. Hiermee ontstaat een veel verder gedifferentieerd beeld over de regeldruk die uiteenlopende groepen bedrijven op uiteenlopende wetgevingsdomeinen ervaren. Op basis van deze informatie wordt het mogelijk om – in overleg met bedrijven en branches – tot specifieke regeldrukoplossingen te komen, afgestemd op de beleefde lastendruk van de betreffende doelgroep van bedrijven. In de voorliggende notitie worden de uitkomsten van de eerste pilot met de MeBM gepresenteerd. In deze pilot is de regeldruk op drie wetgevingsdomeinen in kaart gebracht: op het terrein van de BTW-aangifte, de arbeidsomstandigheden en de gemeentelijke regelgeving. Voor elk van deze domeinen zijn 50 (andere) MKB-bedrijven met 20 tot 50 werknemers uit de groothandel in machines (SBI 46.6, Indeling 2008) geënquêteerd. Doel van de pilot is niet om voor de bedrijven uit deze sector en grootteklasse een compleet beeld te geven van de ervaren regeldruk, maar om duidelijk te krijgen welk type (beleids)informatie en welke inzichten op het terrein van regeldruk en de beleving daarvan door bedrijven met de MeBM kunnen worden verkregen. Met andere woorden: de aard van de verkregen uitkomsten en inzichten staat centraal, niet de verkregen uitkomsten sec.
3
2
De ervaringen rond regeldruk en de vermindering daarvan H e t b e e l d op h o o f d l i j n e n De MeBM brengt in de eerste plaats in kaart: hoeveel bedrijven regeldruk op een bepaald wetgevingsdomein ervaren in hoeverre bedrijven bekend zijn met maatregelen van de overheid om de regeldruk te verminderen hoeveel bedrijven ook iets merken van deze maatregelen. De resultaten uit het pilotonderzoek zijn samengevat in figuur 1. Figuur 1
De ervaren regeldruk per domein, de bekendheid met maatregelen om de regeldruk te verminderen en de mate waarin effecten van deze maatregelen worden opgemerkt, in procenten van het aantal bedrijven
100
88
90
80
70
58
60
48
50
48 44
41 38
40 32
30
30
18
20
14 8
10
0 Totaal van de onderzochte terreinen
BTW-aangifte
Arbeidsomstandigheden
Gemeentelijke regelgeving
Aandeel bedrijven dat regeldruk op de onderzochte terreinen ervaart (in %) Aandeel bedrijven dat bekend is met maatregelen om regeldruk op het betreffende terrein te verminderen (in %) Aandeel bedrijven dat vermindering van regeldruk ervaart als gevolg van genomen maatregelen op de onderzochte terreinen (in %)
De belangrijkste drie conclusies uit de pilot zijn de volgende: 1
Het aandeel van de bedrijven met 20 tot 50 werknemers uit de groothandel in machines dat regeldruk ervaart, loopt uiteen van 30 procent op het domein van de gemeentelijke regelgeving tot 48 procent op het domein van de BTW-aangifte. In totaal ervaart 41 procent van de bedrijven op ten minste een van de drie onderzochte terreinen regeldruk. Dit betekent tegelijkertijd dat 59 procent van de bedrijven uit de onderzochte sector en grootteklasse geen regeldruk ervaart op de drie genoemde domeinen. Dit aandeel loopt per domein uiteen van 52 tot 70 procent. Op maatregelen gericht op vermindering van de regeldruk, zitten deze bedrijven – die op ieder domein de meerderheid vormen – in principe niet te wachten: het lost bij hen in de huidige situatie geen echt probleem op.
4
2
Overall is 58 procent van de bedrijven bekend met reductiemaatregelen op een of meer van de drie onderzochte domeinen. Dit aandeel varieert van 38 procent op het terrein van de arbeidsomstandigheden tot 88 procent op het terrein van de BTW-aangifte.
3
18 procent van de bedrijven merkt dat de regeldruk is verminderd als gevolg van de genomen reductiemaatregelen. Dit percentage loopt uiteen van 8 procent op het arbeidsomstandighedenterrein tot 32 procent op het domein van de BTW-aangifte.
D e zw a a r t e v a n d e e r v ar e n re g e l d r u k De bedrijven die regeldruk ervaren, waarderen de zwaarte daarvan op een schaal van 1 (zeer lichte regeldruk) tot 10 (zeer zware regeldruk) voor alle drie de wetgevingsdomeinen op 6,4 tot 6,9. Nemen we alle bedrijven in ogenschouw (dus inclusief de bedrijven die per domein geen regeldruk ervaren), dan varieert de ervaren regeldruk in de onderzochte sector en grootteklasse van 1,9 voor de gemeentelijke wet- en regelgeving tot 3,3 voor de BTW-regelgeving. Figuur 2
De zwaarte van de ervaren regeldruk per domein op een schaal van 0 (geen regeldruk) tot 10 (zeer zware regeldruk)
10
9
8
7
6,9 6,6
6,5
6,4
6
5
4 3,3
3
2,8
2,7
1,9
2
1
0 Totaal van de onderzochte terreinen
BTW-aangifte
Bedrijven die regeldruk op het betreffende terrein ervaren
Arbeidsomstandigheden
Gemeentelijke regelgeving
Alle bedrijven
Voor bedrijven die regeldruk op de betreffende terreinen ervaren is regeldruk dus een serieus probleem, maar binnen de gehele sector is regeldruk een relatief probleem.
5
D e o or z a k e n v a n de e rv a r e n r e ge ld r u k Tabel 1 geeft inzicht in de oorzaken van de ervaren regeldruk. Tabel 1
De oorzaken van de ervaren regeldruk (meerdere antwoorden mogelijk) Totaal onderzochte
Arbeidsom-
Gemeentelijke
terreinen
BTW-aangifte
standigheden
regelgeving
74
63
82
80
20
8
23
33
48
50
55
33
0
0
0
0
5
8
0
7
30
25
23
47
Oorzaken van de ervaren regeldruk
Naleving van verplichtingen kost
Naleving van verplichtingen kost
(te) veel tijd
(te) veel geld
Naleving van verplichtingen is
Naleving van verplichtingen moet
(te) complex
(te) vaak in een jaar
Gevraagde/te leveren informatie is niet standaard beschikbaar
Overige oorzaken
Bedrijven noemen in hoofdzaak drie (onderling samenhangende) redenen voor de ervaren regeldruk: de naleving van regelgeving kost te veel tijd, de regelgeving zelf is te complex en de naleving kost te veel geld. Tijd- en geldproblemen spelen relatief minder op het terrein van de BTW-verplichtingen, terwijl complexiteit van de regelgeving minder bij gemeentelijke regelgeving speelt. Hier noemen bedrijven wel relatief veel 'overige' oorzaken, waarbij dan vooral wordt gedoeld op de kwaliteit van de dienstverlening (procedures duren te lang, gemeenten zijn te star, etc.).
6
D e be k e n d h e i d m e t re du c t i e m a a t re g e l e n Bedrijven met 20 tot 50 werknemers uit de groothandel in machines die regeldruk op een bepaald terrein ervaren, zijn over het algemeen meer bekend met het overheidsbeleid om de regeldruk te verminderen dan bedrijven uit deze sector en grootteklasse die geen regeldruk ervaren (zie figuur 3). Een uitzondering is het domein van de BTW-verplichtingen, waar over de hele linie 88 procent van de bedrijven bekend is met door de overheid genomen reductiemaatregelen. Figuur 3
De bekendheid met reductiemaatregelen per domein, in procenten van het aantal bedrijven
100
88
90
88
88
80
70
67
58
60
55
53
52
50
46
48
38
40
30 25
20
10
0 Totaal van de onderzochte terreinen Bedrijven die wel regeldruk ervaren
BTW-aangifte
Arbeidsomstandigheden
Bedrijven die geen regeldruk ervaren
Gemeentelijke regelgeving
Alle bedrijven
Omgekeerd geldt, dat van de bedrijven die bekend zijn met reductiemaatregelen 47 procent regeldruk ervaart. Dit aandeel is hoger dan onder bedrijven die niet bekend zijn met reductiemaatregelen (32 procent). Vooral op het arbodomein komt regeldruk meer voor bij bedrijven die bekend zijn met reductiemaatregelen van de overheid.
7
D e e r v a r e n e f fe c t e n v an d e r e d u c ti e m a a t r e ge l e n De genomen reductiemaatregelen leiden volgens 18 procent van de onderzochte bedrijven daadwerkelijk tot een vermindering van de regeldruk (figuur 4). Op het BTW-domein ervaart 32 procent een vermindering van de regeldruk als gevolg van genomen reductiemaatregelen; op het arbodomein betreft het niet meer dan 8 procent van de bedrijven. Figuur 4
Aandeel bedrijven dat positieve effecten van de genomen reductiemaatregelen ervaart, naar bedrijven die wel en geen regeldruk ervaren, per domein, in procenten van het aantal bedrijven
45 42 40
35 32 30
25
23 21
20
18 16
15
13
14
14
11 10
8 5
5
0 Totaal van de onderzochte terreinen Bedrijven die wel regeldruk ervaren
BTW-aangifte
Arbeidsomstandigheden
Bedrijven die geen regeldruk ervaren
Gemeentelijke regelgeving
Alle bedrijven
Opvallend is dat zowel onder bedrijven die wel als onder bedrijven die niet regeldruk ervaren, bedrijven voorkomen die een vermindering van regeldruk ervaren als gevolg van de genomen reductiemaatregelen. Bedrijven die wel regeldruk ervaren, merken vaker een vermindering van de regeldruk dan bedrijven die geen regeldruk ervaren, zij het dat de verschillen niet al te groot zijn (21 versus 16 procent). Uitzondering is (ook hier) het domein van de BTW-aangifte (waar de percentages respectievelijk 42 procent en 23 procent bedragen).
8
Of bedrijven wel of niet een effect merken van genomen reductiemaatregelen, wordt meer bepaald door de bekendheid met genomen reductiemaatregelen dan door het wel of niet ervaren van regeldruk (zie figuur 5). Figuur 5
Aandeel bedrijven dat positieve effecten van de genomen reductiemaatregelen ervaart, naar bedrijven die wel en niet bekend zijn met reductiemaatregelen, per domein, in procenten van het aantal bedrijven
40 36
35 32 30 29
30
25
20
18 16 14
15
10 8
5
3 2 0
0
0 Totaal van de onderzochte terreinen
BTW-aangifte
Arbeidsomstandigheden
Gemeentelijke regelgeving
Bedrijven die bekend zijn met maatregelen om de regeldruk op het betreffende terrein te verminderen Bedrijven die niet bekend zijn met maatregelen om de regeldruk op het betreffende terrein te verminderen Alle bedrijven
Het zijn hoofdzakelijk bedrijven die bekend zijn met genomen reductiemaatregelen, die iets merken van de effecten van die maatregelen in termen van vermindering van regeldruk. Vergroting van de bekendheid van reductiemaatregelen kan dus een belangrijk instrument zijn om de beleefde lastendruk te verminderen.
D e r e d e n e n v o o r de e rv a r e n a f n am e v an d e r e ge l d r u k Bedrijven die een vermindering van regeldruk ervaren, noemen als belangrijkste effecten van de genomen maatregelen: Naleving van regelgeving kost nu minder tijd. Regelgeving zelf is nu minder complex. Naleving hoeft nu minder vaak plaats te vinden (lagere periodiciteit). Andere redenen worden niet of nauwelijks genoemd. Bedrijven kunnen ook maar in beperkte mate concreet aangeven waarin de ervaren vermindering van de regeldruk zich uit. Op het domein van de BTW-aangifte noemen enkele bedrijven als voordeel de toegenomen keuzevrijheid (aan de aangifte zelf is volgens deze bedrijven niet veel veranderd) of de betere aansluiting qua periode tussen de verschillende aangiften. Op het domein van de gemeentelijke regelgeving noemt een enkel bedrijf dat er minder regeldruk wordt ervaren doordat de controle door gemeenten is verminderd.
9
Bedrijven die nog geen vermindering van de regeldruk ervaren als gevolg van de genomen maatregelen, geven vooral aan dat naleving van de weten regelgeving nog altijd te complex is, waardoor de naleving ervan te veel tijd en geld kost. De complexiteit is (mede) het gevolg van het feit dat regelgeving te gedetailleerd is, waardoor vooral problemen optreden bij zaken die niet standaard zijn en daardoor minder vaak voorkomen. Als gevolg van de complexiteit kost het bedrijven ook veel tijd om kennis te nemen van de verplichtingen, waarbij op het arbodomein wordt aangegeven dat de beschikbare sectorale arboportalen te algemene informatie bevatten. Hierdoor moeten bedrijven toch verdere stappen (bellen, mailen) ondernemen om de inhoud van de verplichtingen te achterhalen en dit kost (te) veel tijd. In dit kader wordt (niet alleen op het arbodomein, maar ook daarbuiten) verder aangegeven, dat de communicatie vanuit de overheid – zowel over de inhoud van verplichtingen als over veranderingen daarin – tekortschiet ('Je wordt nu vaak snel verwezen naar een website'). Specifieke klachten en verbeterpunten per domein, die door bedrijven zijn genoemd, zijn verder nog de volgende:1 Knelpunten rond de BTW-aangifte De expertise van medewerkers van de Belastingdienst schiet tekort. Hierdoor worden in de ogen van een aantal ondernemers veel fouten gemaakt en het herstel daarvan kost veel tijd. De verschillende aangiftes matchen niet met elkaar qua periode. Hierbij gaat het (waarschijnlijk) vooral om de aangiftes voor de BTW en enquêtes van het CBS. Aangegeven wordt, dat deze aangiftes nu niet compatible zijn en daardoor veel tijd kosten. De regels rond BTW-aangifte bij internationale handel zouden vereenvoudigd (minder gedetailleerd), verduidelijkt en/of (binnen de EU) geüniformeerd moeten worden. Vooral de diverse uitzonderingen die nu gelden, maken het allemaal erg complex.2 Bij aangifte via de website in geval van internationale handel werkt de ICT niet goed. Er kunnen maximaal 99 transactieregels worden ingevuld. Heeft een bedrijf er meer, dan is aangifte via de website niet mogelijk. Knelpunten op het arbodomein De regelgeving is niet uniform voor verschillende bedrijfstakken of beroepsgroepen. Hierdoor is niet duidelijk wat wanneer voor wie geldt. Verder zijn de regels soms onduidelijk, wollig, te algemeen van opzet en/of onderling strijdig. De regels moeten worden vereenvoudigd (minder gedetailleerd) en verduidelijkt. Ook zouden de regels tussen verschillende sectoren en beroepen moeten worden geüniformeerd.
10
1
De door bedrijven genoemde klachten en verbeterpunten zijn puur ter illustratie in deze rapportage opgenomen. Omdat in de pilot slechts een beperkt aantal bedrijven (50) per domein is geënquêteerd, geven de antwoorden natuurlijk geen statistisch betrouwbaar beeld. Duidelijk wordt echter wel welk type informatie via de MeBM per deelterrein, sector en/of grootteklasse boven tafel kan worden gehaald.
2
Als voorbeeld van de complexiteit en gedetailleerdheid van de huidige regels wordt genoemd dat nu voor iedere Europese levering het BTW-nummer van iedere debiteur moet worden ingevuld. Andere voorbeelden betreffen de dienstverlening voor verhuurde producten en de splitsing tussen BTW-leveringen en -diensten.
Een aantal ondernemers geeft aan sommige verplichtingen te ver gezocht te vinden. Als voorbeeld wordt genoemd de regels voor het meten van lichaamstrillingen van heftruckchauffeurs. De overheid moet beter communiceren over de diverse verplichtingen. Dit moet in begrijpelijke taal, via digitale weg en branchespecifiek plaatsvinden. De beschikbare arboportalen bieden bedrijven nog onvoldoende kant en klare antwoorden. Ook veranderingen in de regels moeten beter worden gecommuniceerd. Bij controles moet minder naar de administratie en meer vanuit het gezond verstand naar de praktijk worden gekeken. Audits duren nu ook erg lang en partijen werken langs elkaar heen en geven strijdige signalen af. Knelpunten op het terrein van de gemeentelijke regelgeving Gemeenten reageren te traag in procedures, waardoor de doorlooptijd bij bijvoorbeeld vergunningprocedures te lang is. Procedures moeten worden verkort, de gemeenten moeten in procedures sneller reageren. Er moet worden gewerkt vanuit het 'één loket'-concept. Dit is nu nog niet altijd het geval. Als voorbeeld wordt de Wet Milieubeheer genoemd, die naar voorbeeld van de bouwregelgeving zou moeten worden gesynchroniseerd. Er zijn volgens een aantal ondernemers nu nog steeds te veel verschillende instanties bij betrokken. Het aantal verplichtingen moet omlaag. Bijvoorbeeld: geen vergunningen meer nodig bij kleinschalige/kortdurende evenementen. Verder stellen gemeenten soms (boven op landelijke eisen) aanvullende eigen eisen en monitoren en controleren ze te veel (gemeenten zijn star en gaan te veel uit van wantrouwen). Gemeenten moeten zich richting bedrijven meer praktisch, meedenkend en oplossingsgericht opstellen. De insteek is nu vaak te ambtelijk en te theoretisch. Er moet meer worden gedacht vanuit vertrouwen. Reductiemaatregelen die knelpunten op de genoemde terreinen zouden wegnemen, kunnen volgens de betreffende bedrijven wel leiden tot een merkbare vermindering van de regeldruk.
11
D e be o o r de l i n g v a n d e k w a l i t e i t v an d e d ie n s tv e rl e n i n g Als laatste is de ondernemers gevraagd de kwaliteit van de dienstverlening van de belangrijkste uitvoeringsorganisatie op de onderzochte domeinen te beoordelen op een schaal van 1 (heel slecht) tot 10 (heel goed). Voor de BTW-aangifte, arbeidsomstandigheden en gemeentelijke regelgeving is dit achtereenvolgens de Belastingdienst, de Arbeidsinspectie en de gemeente. Achterliggende gedachte bij deze vraag is of er een verband bestaat tussen de ervaren regeldruk op een domein en de beoordeling van de kwaliteit van de dienstverlening. Het overallbeeld is samengevat in figuur 6. Figuur 6
De beoordeling van de kwaliteit van de dienstverlening per domein
6,9
6,8
6,7
6,6
6,5
6,4
6,3
6,2
6,1
6,0 Totaal
Belastingdienst
Arbeidsinspectie
Gemeente
De beoordeling van de kwaliteit van de dienstverlening voor de drie genoemde partijen ligt dicht bij elkaar en varieert van bijna 6,3 voor de gemeente tot bijna 6,8 voor de Arbeidsinspectie. Het is dus niet zo dat op een domein waar de kwaliteit van de dienstverlening beter wordt beoordeeld, de ervaren regeldruk lager is: op het gemeentelijke domein is immers het aandeel bedrijven dat regeldruk ervaart het laagst. Wel kunnen globaal de volgende conclusies worden getrokken: Per domein beoordelen bedrijven die geen regeldruk ervaren, de kwaliteit van dienstverlening hoger dan bedrijven die wel regeldruk ervaren. Per domein beoordelen bedrijven die als gevolg van genomen reductiemaatregelen wel vermindering van regeldruk ervaren, de kwaliteit van dienstverlening iets lager dan bedrijven die geen vermindering van regeldruk ervaren. Dit is een opmerkelijke uitkomst die mogelijk te maken heeft met het feit dat de eerstgenoemde bedrijven meer regeldruk erva-
12
ren en van daaruit ook meer te maken hebben met de verschillende uitvoeringsinstanties en hun dienstverlening.
13
