RIJKSWATERSTAAT OP WEG NAAR CONTRACTMANAGEMENT ?
A.M.H. KLEUN
C9623
Inhoudsopgave
BLZ
Voorwoord
Hoofdstuk 1:
2
Bedrijfsvoering -Zelfbeheer- Contractmanagement 1.1. 1.2.
Hoofdstuk 2:
Literatuurlijst
3 5
Rondom Contractmanagement 2.1. 2.2. 2.3. 2.4.
Hoofdstuk 3:
Voorgeschiedenis Op weg naar verbetering
Van meerjarenplan tot contract Contractmanagement in theorie Het contract Invoering van Contractmanagement
Aanbevelingen
8 10 11 12
16
18
Voorwoord Het motief voor het invoeren van Contractmanagement binnen Rijkswaterstaat is dat dit zou leiden tot een verbeterde bedrijfsvoering. De meningen binnen Rijkswaterstaat hieromtrent waren en zijn nu nog steeds verdeeld. Enerzijds bestaat er hoofdzakelijk bij het topmanagement hieromtrent een positieve gedachte en anderzijds hoofdzakelijk bij het lijnmanagement en uitvoerenden een negatieve gedachte. Dit onderzoek beoordeelt bovengenoemde gedachten uitgaande van de theorie en praktijk rondom Contractmanagement en geeft een antwoord op de vraag of Contractmanagement zoals die binnen de huidige randvoorwaarden bij Rijkswaterstaat is ingevoerd tot een verbeterde bedrijfsvoering leidt. Tenslotte geeft het een aantal aanbevelingen die tot een optimale invoering/gebruik van Contractmanagement zal leiden. Het onderzoek is als volgt opgezet: In hoofdstuk 1: "Bedrijfsvoering -Zelfbeheer- Contractmanagement" wordt uitgaande van de situatie voor invoering Contractmanagement bij Rijkswaterstaat de stappen beschreven die geleid hebben tot de invoering van Contractmanagement. In hoofdstuk 2: "Rondom Contractmanagement" wordt een beschrijving van Contractmanagement gegeven met al zijn "ins" en "outs" (de verantwoordelijkheden, bevoegdheden, het Contract) met tevens de meningen van een aantal door mij geïnterviewde personen die nauw betrokken zijn bij het fenomeen Contractmanagement. In hoofdstuk 3: "Aanbevelingen" wordt uitgaande van de vorige twee hoofdstukken een aantal aanbevelingen rondom Contractmanagement gegeven die bij kunnen dragen tot een optimale invoering/gebruik van Contractmanagement. Tenslotte wil ik de volgende personen bedanken die hun medewerking hebben verleend aan de totstandkoming van dit onderzoek: Rijkswaterstaat Hoofddirektie Den Haag: Drs. B. van Eisen
Coördinator Bedrijfsvoering
J. van der Zwan
Hoofd Begroting
Rijkswaterstaat direktie Noord-Brabant: Ing. J.C.P. van der Wee A.J. Aarts
Hoofd afdeling Planbeheer Medewerkster Planbeheer December 1991 A.M.H. Kleijn
Hoofdstuk 1 Bedrijfsvoering -Zelfbeheer- Contractmanagement
1.1. Voorgeschiedenis Het afgelopen decennium stond in het teken van een kritisch volgen van de overheid (wat zijn de kernactiviteiten, hoe staat het met de doelgerichtheid en de doelmatigheid, waar zijn bezuinigingen mogelijk). Geconstateerd kan worden dat het Parlement/de verschillende kabinetten/de Rekenkamer zich steeds kritischer zijn gaan opstellen t.a.v. het funktioneren van het overheidsapparaat. Financiële en personele middelen zijn schaarser geworden. De bomen groeien niet meer tot in de hemel! Ook t.a.v. de verantwoording van de ingezette middelen is deze kritische houding verscherpt (b.v. Oosterscheldeprojekt/Paspoortzaak). De rapporten van de Rekenkamer zijn gewild voer voor parlementariërs en journalisten. Dit is een goede zaak want een organisatie die werkt met middelen die de maatschappij met pijn en moeite fourneert moet zich tegenover de maatschappij kunnen verantwoorden. Mede door de schaarser wordende middelen en de hieruit gevolgde afslankihgsoperaties is ook bij de Rijkswaterstaat al weer een tiental jaren geleden het besef beginnen te leven dat er doelmatiger en doelgerichter gewerkt zou moeten worden. In het kader van het projekt Toekomst Rijkswaterstaat (TRWS) leverde een aantal projektgroepen een visie op de rol van Rijkswaterstaat op de diverse beleidsterreinen van Verkeer & Waterstaat. De aanbevelingen hadden ook vaak betrekking op de besturing en de bedrijfsvoering van de Rijkswaterstaat met zijn (destijds) 12.000 medewerkers. Onder bedrijfsvoering wordt hier verstaan: "De wijze waarop een organisatie de totstandkoming van haar resultaten en de inzet van de produktiemiddelen (=personeel/financiën en materieel) bestuurt." (=plannen, doen uitvoeren en beheersen) Ondanks de externe druk op de overheid lijkt er in het begin van de 80'er jaren weinig terecht te gaan komen van een daadwerkelijke verbetering van de bedrijfsvoering. Wel ontstaan in de technische hoek onder druk van de bezuinigingen initiatieven om eens kritisch te kijken naar het kwaliteitsniveau van de RWS-produkten; te noemen zijn versobering wegontwerp, rationeel onderhoud natte infrastructuur. Verder reageert RWS in het algemeen nuchter op allerlei politieke items zoals decentralisatie, deregulering, automatisering en privatisering. Toch ontstaat er midden tachtiger jaren met name in de staforganen onvrede over de wijze waarop de RWS zichzelf bestuurt. Een van de meest herkenbare faktoren hiertoe was in het kader van de afslankingsoperaties het niet duidelijk kunnen maken welke consequenties een personeelsvermindering van ca. 12% had op de output van de Rijkswaterstaat. De oorzaak hiervan is dat de Rijkswaterstaat van oudsher een technische gerichte organisatie is waarbij de realisatie van de (technische) output (o.a. aanleg/onderhoud droge/natte infrastructuur) centraal staat.
3
Deze organisatiestruktuur heeft de volgende kenmerken: a: Funktionele organisatiestruktuur en procesoriëntatie b: Multicentrale aspectspecificatie c: Geringe kostenoriëntatie ad. a: Rijkswaterstaat is primair gestructureerd rond funkties (b.v. afdeling ruimtelijke ordening - personeel •financiën)en niet rondom produkten. Gevolg van deze funktionele organisatie is dat de prestaties en produkten van de organisatie tot stand moeten komen via de inspanning van meerdere onderdelen die elk een eigen onderdeel van het gehele produktieproces verzorgen. De kans op problemen is daarbij groot omdat elke van de onderdelen primair georiënteerd is op de eigen bijdrage en geen van de betrokkenen zich verantwoordelijk voelt voor het totaal (het uiteindelijke produkt). M.a.w. elke afdeling heeft haar eigen prioriteitenstelling rondom haar verantwoordelijkheden en het topmanagement geeft niet aan wat de overkoepelende prioriteitenstelling dient te zijn. Om enigszins adequaat de produkties te leveren vergt deze funktionele organisatiestruktuur veel coördinatie en integratie om tot een acceptabel eindprodukt te komen. Hierbij komt dat deze integratie en coördinatie of wel via de hiërarchische lijnen moet verlopen (waarbij deze verstopt raken met uitvoeringsproblemen en te weinig aandacht kunnen schenken aan het strategisch beleid) dan wél via additionele horizontale coördinatiemechanismen (met alle problemen van dien in relatie tot de hiërarchische lijnen). M.a.w. de struktuur van Rijkswaterstaat geeft van oudsher niet de mogelijkheid tot een efficiencyrealisatie. In de jaren zeventig is er bij Rijkswaterstaat hieromtrent wel een opleving geweest in de vorm van het integreren van de zgn. BEZ-funktie waarbij bij de diverse direkties een aantal bedrijfseconomische taken toegevoegd werden in de vorm van een kostprijsfunktie, financiële funktie en een planningsfunktie maar deze funkties waren te vrijblijvend en niet goed ingebed in de organisatie (slechte AO hieromtrent) waardoor nooit het maximale rendement voor de organisatie uit deze funkties zijn gehaald. ad. b: De direkties van Rijkswaterstaat worden op afstand en per aspect gestuurd/geregeld en beïnvloed door: - lijnorganen - specialistische staf en steuncentra • coördinatie en overlegorganen (projectorganisatie) - vertegenwoordigende lichamen (dienstcommissies)
4
M.a.w. de manager van een uitvoerende eenheid kan in feite dus geen leiding geven aan zijn eigen eenheid. Voor alle mogelijke zaken is hij afhankelijk van de toestemming van andere eenheden. Omdat elk van deze eenheden weer belast is met de zorg voor maar één aspect ontbreekt het nogal eens aan de benodigde integratie tussen het beleid op al deze aspecten met alle gevolgen voor efficiency en effectiviteit van dien. ad. c: In al die jaren is er bij Rijkswaterstaat weinig aandacht geweest voor de beheersing van de kosten. De bureaucratie binnen Rijkswaterstaat werkt zodanig door in het gedrag van de ambtenaren dat deze andere belangen en doeleinden zwaarder laten wegen dan efficiënt, kostenbewust en taakgericht handelen. Daaraan kan nog toegevoegd worden dat heel lang het politiek bestuur andere belangen had dan effectief en efficiënt produceren, zodat ook van die kant van oudsher elke prikkel tot kostenbewustzijn ontbreekt.
1.2.
Op weg naar verbetering
Om al de bovengenoemde problemen op te lossen mede gezien de nieuwe belangrijke en maatschappelijke taken zoals de uitvoering van het Struktuur schema Verkeer en Vervoer, 3e nota waterhuishouding en het nationaal Plan verkeersveiligheid is er in 1988 binnen Rijkswaterstaat het projekt "Instrumentatie bedrijfsvoering" gestart als reaktie op de in 1986 reeds ingestelde interdepartementale Commissie Zelfbeheer en de verwezenlijking van de uitgangspunten uit de nota "Streefbeeld Bedrijfsvoering" uit 1987. De doelstelling van dit projekt luidt: "In 1990 besturing van alle RWS-diensteenheden op basis van zelfbeheer". De hoofdlijnen uit het "Streefbeeld Bedrijfsvoering" zijn: Me$r pt/frtvf gerichte 9tyrjng: Deze output wordt bij de RWS genoemd: De "resultaten". Resultaten zijn afgeleid van doelstellingen zoals deze in de grote beleidsnota's en het RWS beleidsplan zijn opgenomen. De middelen (de input), waarmee deze resultaten moeten worden bereikt zijn begrenst. Men kan dus niet uitsluitend sturen op de output, maar men heeft te maken met een gecombineerde output-input sturing.
Verbeterde (meerjarenplanning: De (meerjarenplanning op ieder niveau in de organisatie moet beter worden en "integraal" worden, d.w.z. dat resultaten en de benodigde financiële en personele middelen steeds in onderlinge samenhang worden meegenomen. Voorts dienen de planningen van de verschillende niveaus op elkaar aan te sluiten. Hierbij dient natuurlijk ieder keer geaggregeerd te worden, leder niveau dient een "behapbare" hoeveelheid informatie te verkrijgen, dat is afgestemd op de verantwoordelijkheden van dat niveau.
Integml management; Bij sturing op output met direct daaraan gekoppeld de input dient ook de verantwoordelijkheid voor output en input in een hand te liggen. Dit betekent een band leggen tussen "beslissen over/het genieten van en het betalen en verantwoorden van de geproduceerde goederen en diensten". Invoering Zelfbeheer Grote organisaties als de Rijkswaterstaat zijn niet uitsluitend centraal te besturen. Als dit toch wordt gepoogd ontstaat een schijnbeheersing met daaronder een subcultuur waarbinnen van een werkelijke sturing geen sprake is. Om dit op te lossen worden de taken en verantwoordelijkheden van de verschillende niveaus binnen de organisatie duidelijker uit elkaar gehaald. Om dit geheel goed te besturen is recentelijk binnen RWS het DDD-bestuursconcept ingevoerd: Het directoraat Generaal van Rijkswaterstaat is een onderdeel van het Departement Verkeer en Waterstaat. Het Directoraat-Generaal van Rijkswaterstaat bestaat uit een 20tal Qirektie's (regionale direktie's/specialistische direkties) (zie fig. 1 organogram). Binnen algemene kaders van het departement (D1-niveau) bezitten de direktoraten (D2-niveau) autonome bevoegdheden op het gebied van beleidsvoorbereiding, uitvoering en evaluatie, leder direktoraat is daarbij verantwoordelijk voor zijn specifieke taakgebied. De hoofdlijnen gestuurd door het direktoraat (D2-niveau) met als uitgangspunt: beleidsbepaling op de hogere niveaus en beleidsuitvoering zo laag mogelijk in de organisatie. Deze wijze van werken is bekend geworden onder de naam "Zelfbeheer". Bij zelfbeheer behoort verantwoording achteraf over de bereikte resultaten en de ingezette middelen. Bij de verbetering van de bedrijfsvoering van Rijkswaterstaat gaat het om het totaal concept, waarin bovenstaande aspecten evenwichtig worden opgenomen. Zo heeft het bijvoorbeeld geen zin om zelfbeheer in te voeren zonder de (meerjarenplanning te verbeteren. Evenmin is outputsturing mogelijk zonder de doorvoering van integraal management. Contractmanagement kan in dit kader gezien worden als de resultante van de vier bovengenoemde aspecten bekeken over een periode van 1 jaar (het zgn. "contractjaar"). In het volgende hoofdstuk wordt hierop verder ingegaan.
6
FIGUUR 1: ORGANOGRAM MINISTERIE VAN VERKEER EN WATERSTAAT
Minister J.R.H. May-weggen
Secretaris-Generaal ir. drs. J. Smits *
* per 1-4-1992 fr. A.B.M, van der Plas Afdeling Personeel Centrale Diensten
Bureau Secretaris Generaal
Direktie Financieel Economische Zaken
Directoraat Generaal Rijksluchtvaartdienst
Direktie PersoneelsZaken
Direktie Organisatie en Informatie
Directoraat Generaal van de Rijkswaterstaat
Direktie Voorlichting en Dokumentatie
Directoraat Generaal Scheepvaart en Maritieme Zaken
Rijkswaterstaat directie Noord-Brabant
Direktie Juridische Zaken
Directoraat Generaal voor het Vervoer
Accountantsdienst
Direktie Algemene Zaken en Kabinet
Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut
Direktie Internationale betrekkingen
Oirektie Verkeer en Vervoer
Hoofddirectie Telecommunicatie en Post
Centrale Afdeling CursusBeheers ing
Rijksdienst voor het wegverkeer
Hoofdstuk 2
2.1.
Rondom Contractmanagement
Van meerjarenplan tot contract
De basis van een goede bedrijfsvoering is de planning. De planning kan worden onderscheiden in een strategische planning en de tactische meerjarenplanning. Uiteraard dient de meerjarenplanning aan te sluiten op de strategische planning. In de strategische planning worden uitgaande van de ontwikkelingen in de maatschappij en/of omgeving lange termijn doelstellingen geformuleerd. Deze doelstellingen worden verwoord in de zgn. grote beleidsnota's zoals het Structuurschema Verkeer en Vervoer, de nota Waterhuishouding, de Kustnota en het Nationaal Plan Verkeersveiligheid. Deze beleidsnota's worden aan de politiek voorgelegd en vormen de basis voor het beleid. Het RWS beleidsplan is dus een strategisch plan. Dit plan wordt in principe één maal per vier jaar (voor één kabinetsperiode) opgesteld. Hiermee wordt beoogd het plan af te stemmen op het beleid van de regering. Uiteraard wordt het RWS beleidsplan ter goedkeuring aan de minister voorgelegd. De strategische planning is onvoldoende basis voor het daadwerkelijk uitvoeren van aktiviteiten. Immers het gaat bij strategische planning om lange termijndoelstellingen. Er dient een vertaling te worden gemaakt naar korte termijn of operationele doelstellingen en verder naar concrete resultaten met benodigde middelen en tijdsfasering voor de middellange termijn (5 é 10 jaar). Dit gebeurt in de meerjarenplanning. Bij RWS wordt hiervoor het begrip "funktieplanning" gebruikt. Bij de funktieplanning wordt zoveel mogelijk gewerkt met meetbare output (de resultaten). Het opstellen van funktieplannen is een cyclische proces van jaarlijks voortschrijdende planning. Een nieuw funktieplan kijkt dus een jaar verder dan het oude en dient aangepast te worden aan beleidswijzigingen, gewijzigde kostenramingen en wijziging in de beschikbare middelen. Op basis van het goedgekeurde funktieplan destilleert elke diensteenheid voor de periode van 1 jaar het "contract". Het contract is zodoende een onderdeel van de planningscyclus binnen de Rijkswaterstaat, waarbij het meerjarenplan («funktieplan) centraal staat, (zie fig. 2). tig. 2: Planningscyclus binnen Rijkswaterstaat bijstelling D3
overleg D1/D2/D3 M1-91 inleveren D3:
1-1-92
1-7-92
D2: goedkeuring contract '92
D2 aan D3: doorgeven definitief meerjarenplan '93 '97 (randvoorwaarden)
- contract '92 • bijdrage meerjarenplan '93 - '97 0
1-11-92 inleveren D3: - contract '93 - bijdrage meerjarenplan '94 - '98
Kenmerkend voor het eerder aangegeven "DDD-concept" is dat iedere "D" zijn eigen sturingsniveau heeft. Hoe hoger het niveau, hoe groter de eenheden van output (en dus van input). Het hoogste niveau, het departement stuurt ongeveer op het niveau van de begroting van Verkeer en Waterstaat. Binnen de RWS wordt door de DG gestuurd op de eenheid van "resultaat". Een resultaat kan van alles zijn en is daarom niet algemeen te omschrijven. Het is wel mogelijk om de eisen die aan het begrip resultaat worden gesteld te definiëren. Een resultaat dient: • "Herkenbaar" te zijn voor zowel de DG als de HID, maar ook voor de geïnteresseerde "buitenstaander" (Secretaris-Generaal, Minister, Kamer) • Gekoppeld te kunnen worden aan een middelenbeslag (financieel en personeel) - "meetbaar" te zijn • vanuit één punt aangestuurd te worden - t.b.v. een juiste prioriteitsstelling, middelentoewijzing en aggregatie in de verschillende direkties gelijksoortig benoemd te zijn. Een RWS resultaat kent een boven en een ondergrens. De bovengrens wordt gevormd door het mandaat dat de DG-RWS heeft gekregen van de SG (Secretaris-Generaal, als de hoogste ambtenaar binnen het Departement van V&W). De DG kan niet meer vrijheden mandateren dan hij zelf heeft ontvangen. De ondergrens van het resultaat wordt gevormd door het principe dat het resultaat nog herkenbaar dient te zijn voor de geïnteresseerde buitenstaander. Dit betekent dat het resultaat een afgerond maatschappelijk relevant geheel dient te zijn. Men zou ook kunnen zeggen dat het er zelfstandig kan zijn of niet zijn. Grondaankoop en een "bestek" zijn in dit kader dus geen resultaten, de realisatie van een wegvak wel. Binnen een direktie (D3-niveau) is de HID uiteindelijk verantwoordelijk voor het bereiken van de resultaten.
9
2.2.
Contractmanagement in theorie
Men kan contractmanagement in deze context een concrete en specifieke vorm van zelfbeheer noemen. Namelijk één waarin de wederzijdse verplichtingen nauwkeurig worden omschreven en worden vastgelegd in een document. Een totale definitie van Contractmanagement is: Contractmanagement is een wijze van sturen van een organisatie waarbij bepaalde bevoegdheden aan organisatie-onderdelen worden verleend op basis waarvan voor een bepaalde periode voor die organisatie-onderdelen het taakstellend werkplan, het taakstellend budget en bij de uitvoering in acht te nemen regels worden vastgelegd in een contract
In bovenstaande definitie komen de belangrijkste kenmerken van contractmanagement tot uiting: Zo blijkt direkt al dat het hier niet om een "simpel" instrument gaat, maar om een andere wijze van sturen, van beheersen. Deze sturing beperkt zich in het beginsel tot enkele strategische hoofdlijnen, waarbij de aandacht verlegd wordt van de input (middelen, kosten) naar de output (aktiviteiten, prestaties). In de definitie wordt tevens de aandacht gevestigd op de delegatie van bevoegdheden en verantwoordelijkheden. De beheersbevoegdheden die nodig zijn om een bepaalde taak uit te voeren, worden zo dicht mogelijk bij het niveau van de uitvoering gelegd. Alleen de strategische of richtinggevende bevoegdheden t.a.v. het beheer blijven op politiek ambtelijk topniveau. De lijnmanager wordt verantwoordelijk gesteld voor de taken die door zijn eenheid uitgevoerd moeten worden (resultaatsverantwoordelijkheid). Uit de definitie komt ook naar voren dat het bij contractmanagement gaat om wederzijdse verplichtingen. De opdrachtgever kent aan de opdrachtnemer een budget toe in ruil voor de in het taakstellend werkplan aangegeven prestaties. Contractmanagement komt dan ook het best tot zijn recht indien er gewerkt wordt met "prestatiebegroting". Hierin wordt expliciet zowel kwalitatief als kwantitatief (kengetallen) aangegeven welke prestaties of aktiviteiten voor een bepaald budget geleverd gaan worden. Contractmanagement betekent eveneens "vrijheid in gebondenheid". Het beschikbaar stellen van het budget geschiedt uiteraard niet in blind vertrouwen. De delegerende instantie controleert de uitvoering van het "Contract" op basis van regelmatige rapportage (bij Rijkswaterstaat 2 x per jaar) waarbij zoveel mogelijk gebruik dient gemaakt te worden van kengetallen. Contractmanagement vereist daarom een tamelijk uitgebreid systeem van info en controle. Contractmanagement blijkt dus een wijze van sturing en beheersing, waarbij een aantal instrumenten (zoals delegatie-prestatiebegroting-kengetallen en managementrapportages) in onderling verband worden gehanteerd. Deze instrumenten worden over het algemeen apart ontwikkeld en kunnen dientengevolge ook apart worden gebruikt. De essentie en daarmee ook de kracht van contractmanagement ligt echter in de onderlinge afstemming.
10
2.3.
Het Contract
De basis van contractmanagement vormt het contract. Binnen de Rijkswaterstaat wordt gebruik gemaakt van een standaardcontract dat uit de volgende elementen bestaat: - Artikel 1: Overeenkomst: Dit is de officieel te ondertekenen overeenkomst waarin de moderator (namens de DG (D2) en de HID (namens D3) overeenkomen waartoe zij zich verplichten. -Artikel 2: Algemene bepalingen: Dit artikel is standaard voor alle contracten en bevat de algemene regels die in het kader van contractmanagement door RWS worden gehanteerd. De algemene bepalingen zijn niet in een in de tijd onveranderlijk gegeven. De ervaringen met contractmanagement en/of nieuwe ontwikkelingen kunnen voor DG en/of HID reden zijn om voorstellen tot wijzigingen te doen. Deze voorstellen kunnen niet worden gedaan bij indiening respectievelijk behandeling van de contracten, de beschikbare tijd is dan namelijk te kort om zorgvuldige afweging te maken. Een HID kan na afloop van het contractjaar in de verantwoordingsrapportage zijn ervaringen met de algemene bepalingen weergegeven en daarbij voorstellen tot wijzigingen doen. -Artikel 3: Bijzondere bepalingen Het gaat hierbij om zaken die niet als zodanig (in de vorm van resultaten) in de planning zijn opgenomen, maar waarover tussen de DG en HID wel afspraken worden gemaakt met name om een zekere kwalitatieve sturing te bereiken. Hierbij kan onder andere gedacht worden aan bestuurlijk-juridische zaken, personeelsbeleid, administratieve organisatie, opdrachtgeversfunktie en bedrijfseconomische zaken. De bijzondere bepalingen kunnen jaarlijks geactualiseerd worden. De bijzondere bepalingen hebben alleen betrekking op het contractjaar. Voorstellen met betrekking tot latere jaren dienen in de bijdrage meerjarenplan (funktieplan) te worden opgenomen. -Artikel 4: Samenvatting van de belangrijkste resultaten en mijlpalen alsmede knelpunten per cluster In dit artikel wordt clustergewijs een samenvatting van de belangrijkste resultaten en mijlpalen gegeven. Tevens worden in dit artikel de (eventuele knelpunten) aangegeven.
il
2.4.
De invoering van Contractmanagement
De Rijkswaterstaat heeft ten behoeve van de invoering van contractmanagement gekozen voor de proeftuinenmethode. Het gebrek aan commitment bij (een deel van) de ambtelijke top en de geringe ervaring met het nieuwe instrument zijn de belangrijkste argumenten geweest die aan deze keuze voor een gefaseerde uitvoering via de proeftuinen ten grondslag hebben gelegen. In 1969 werden twee proefcontracten ondertekend door de DG (D-2 niveau) en de HID's van twee direktie's (D-3 niveau). In mei 1989 heeft men een evaluatie uitgevoerd ten behoeve van de besluitvorming over de followup van de proef. De meest belangrijke conclusies en aanbevelingen uit deze evaluatie volgen hieronder: Cpr?p/t/g/eg; • Het huidige instrumentarium is nog te primitief om prestaties te kunnen beoordelen, goede kentallen ontbreken, hierdoor wordt er tussen de D3-niveaus en binnen een D3-niveau niet uniform omgegaan met de opzet van een (concept) contract. - Op het tactische niveau bestaan er geen goede middel-lange-termijncijfers. - D2-niveau stuurt te veel op uitputting. - D2-niveau wordt door D3-niveau niet als eenheid ervaren en is "een veelkoppig monster" met veel DG's. - D2-niveau dient los te komen van de uitvoering, nu veel dubbel werk met D3niveau. - De afstemming van de funktieplannen is onvoldoende. - D2-niveau denkt in taakgebieden, die los van elkaar aangestuurd worden, i.p.v. aansturen integrale produkten. - Het gevaar blijft ontstaan van een "papieren tijger". Door het ontbreken van - op de nieuwe werkwijze - toegespitste informatiesystemen moest veel informatie handmatig bijeengegaard worden. Dit komt - mede door een hogere rapportagefrequentie - al gauw over als een papieren rompslomp. Aanbevelingen: - Essentieel voor het welslagen van contractmanagement is het maken van goede realistische planningen, het maken van duidelijke afspraken en het houden aan die afspraken tussen al de niveaus die met contractmanagement te maken hebben. • De hogere echelons moeten het vertrouwen hebben dat die kwaliteit geleverd gaat worden die nodig is voor een adequaat opgezet contract. Als men dit vertrouwen niet heeft leidt dit tot allerlei inefficiency-verhogende, maar vooral demotiverende controle-mechanismen.
12
• Elke individuele medewerker moet zich bewust zijn van zijn rol in het produktieproces; dit vereist een simpele en transparante organisatie met duidelijke verantwoordelijkheden- en bevoegdhedenstructuur. Hieruit volgt dat een zelfbeherende direktie (03-niveau) zijn administratieve organisatie goed op orde dient te hebben. • Contractmanagement vergt van de organisatie als totaal meer klantgericht werken. Centraal dient hierbij de vraag te staan: Wie zijn mijn "klanten" en wat verwachten ze van mij. Op basis van deze evaluatie heeft men besloten tot een nieuwe uitgebreidere proef in 1990 met als doel te komen tot volledige invoering van contractmanagement in 1991. Naar aanleiding van de invoering van Contractmanagement in de direktie NoordBrabant in 1990 heb ik een aantal mensen geïnterviewd waarbij de volgende uitspraken centraal stonden: 1. In theorie is Contractmanagement een goed systeem maar in de huidige praktijk is van die theorie maar weinig over. 2. Een te grote afstand tussen D1-niveau en D3-niveau (via D2-niveau) belemmert D3 ervan om adequaat in te spelen op de beleidsvaststellingen en wijzigingen. 3. Het niet op tijd aanleveren van de randvoorwaarden door D2-niveau aan 03niveau (volgens de planning in juli maar in werkelijkheid soms nog in november) brengt D3 in grote problemen m.b.t. het realiserende conceptcontract. 4. De topdown benadering binnen D3-niveau is niet goed afgestemd op de bottomup opbouw (geen goede wisselwerking). 5. Binnen D3-niveau is niet duidelijk wie waarvoor verantwoordelijk is. Door het invoeren van Contractmanagement is o.a. besloten per 01-04-1991 bij direktie Noord-Brabant te reorganiseren van een funktionete organisatie naar een meer produktgerichte organisatie die in theorie aan contractmanagement een positieve bijdrage geeft. Maar men is 'vergeten' dat binnen een produktgerichte organisatie de personeelsleden ook produktgericht dienen te werken anders wordt het doel van de reorganisatie voorbij gestreefd. 6. Door het niet direktiebreed betrokken zijn van de personeelsleden bij contractmanagement 'leeff contractmanagement maar bij een beperkt gezelschap (met name bij de opstellers van het contract in casu de stafafdeling Controller en een aantal (hoofd)afdelingshoofden (topdown benadering). 7. Het conceptcontract binnen de direktie Noord-Brabant (D3-niveau) inclusief de hiervoor benodigde onderliggende 'contracten' is niet goed onderbouwd door het ontbreken van de hiervoor noodzakelijke kengetallen. Dit kwam bij de eerdere evaluatie in 1989 ook al naar voren. M.a.w. wat is dan de waarde voor de Direktie Noord-Brabant als besturingssysteem? 8. Het ontbreken van prikkels om efficiënt met dit contract als direktie om te gaan leidt ertoe dat binnen de direktie het contract niet die centrale rol heeft die het uit het oogpunt van zelfbeheer zou moeten hebben.
13
Voor zover de reakties van D3-niveau. Algemene reakties vanuit D2-niveau: 1. 2.
3.
De sturing van D2 naar D3 is niet adequaat door het gemis van de juiste kentallen. Afstemmen van de funktieplannen is onvoldoende (coördinatie is onvoldoende). Dit kwam bij de evaluatie van 1989 (zie hiervoor boven) ook al naar boven. Het is niet duidelijk wie waarvoor verantwoordelijk is.
Samenvattend komt het erop neer dat de direktie (03) te afstandelijk wordt gehouden door D1/D2 en te weinig mogelijkheden heeft om een contract vanaf de "bottom" uniform op te bouwen. Daarbij komt het niet adequaat in kunnen spelen door D3 op veranderingen waarbij door het ontbreken van kentallen D1 /D2 niet correct D3 aan kan sturen. De gevaren die bij de huidige vorm van toepassen van Contractmanagement zouden kunnen ontstaan zijn: - Als D1/D2-niveau onvoldoende stuurt, bestaat het gevaar dat de managers van de eenheden (D3) het beleidsvacuüm zelf invullen. Indien de daaruit resulterende beleidsvoornemens vervolgens ter goedkeuring aan het hoger niveau wordt voorgelegd, is er weinig aan de hand. Maar indien dat niet het geval Is en concretiseringen van vaag beleid geacht worden binnen de bevoegdheden van de manager te liggen, verliest D1/D2 de greep op D3. Bovendien is de kans niet denkbeeldig dat er aanzienlijke verschillen tussen de eenheden gaan ontstaan. - Een gevaar dat bij Contractmanagement kan ontstaan is hernieuwde verkokering. Door de nadruk op het eigen functioneren, het 'afgerekend' worden op de prestaties van de eigen eenheid en dergelijke, die in contractmanagement besloten liggen, is inderdaad de kans aanwezig dat de managers van de eenheden als kleine ondernemers uitsluitend oog zullen hebben voor de eigen eenheid en het belang van de totale organisatie aan hun laars lappen. Contractmanagement maakt inderdaad de noodzaak van coördinatie en integratie beslist niet minder en wanneer hiervoor te weinig aandaclrt bestaat wordt aan de (natuurlijke) tendens van verkokering te weinig weerstand geboden. - Inflexibiliteit: Hiermee wordt bedoeld het verstarrende effekt van het in contracten voor een heel jaar vastleggen wat er precies dient te gebeuren. - Nadelen van schaal en deconcentratie: Dit is het niet meer centraal aanwezig zijn van staf en centraal ondersteunende diensten omdat de eenheden zelfsupporting dienen te zijn.
14
- Kwaliteitsinflatie: Contractmanagement bergt het gevaar in zich dat de cijfers de boventoon gaan voeren. We zouden kunnen spreken van het gevaar van 'bureaucratisering door de dictatuur van het meetbare'. Naarmate de kentallen waarin te leveren prestaties zijn vervat een onvolledige afspiegeling zijn van de werkelijke beoogde prestatie, is dit probleem groter. Naar mijn mening dienen de 'contractanten' niet te snel tevreden zijn met de te hanteren kentallen. Daarbij doet zich echter het probleem voor dat in verschillende gevallen betere kentallen alleen via zeer hoge kosten kunnen worden verzameld. In deze gevallen zal van 'verbetering' van de kentallen moeten worden afgezien en zal met de beperktheid van de kentallen rekening moeten worden gehouden.
15
Hoofdstuk 3 Aanbevelingen
Uit de in de vorige hoofdstukken beschreven theorie rondom contractmanagement en de meningen van de geïnterviewden kunnen een aantal aanbevelingen/voorwaarden worden onderkend voor het welslagen van contractmanagement in de praktijk: *
Bij alle betrokkenen dient een voldoende draagvlak te zijn voor de invoering van contractmanagement. Problemen die zich in een startfase voordoen, hebben vrijwel altijd te maken met het vinden van dit draagvlak. Indien dit idee vanuit een stafafdeling komt, kost het meestal moeite iedereen in voldoende mate te winnen voor contractmanagement De houding is dan veelal afwachtend, waardoor er te weinig 'commitmenf is voor een succesvolle invoering. Dit is ook de reden waarom zoals in het voorwoord is aangegeven omtrent contractmanagement bij het topmanagement hoofdzakelijk een positieve gedachte bestaat en bij het lijnmanagement en uitvoerenden een negatieve gedachte. Waar het 'commitmenf wel aanwezig is, duurt de startfase ook veel korter. Het creëren van een voldoende draagvlak kan worden versneld door het stellen van heldere, individuele aansprekende doelen. Zo'n doel kan bijvoorbeeld gevonden worden in het grijpbaar maken van door medewerkers ervaren inefficiency middels voorlichtingen.
*
Wil contractmanagement slagen dan is een organisatiestructuur nodig waarbinnen de eenheden resultaat-verantwoordelijk kunnen zijn. De opdrachtnemers moeten hun deel van het contract waar kunnen maken, hetgeen betekent dat een organisatie opgebouwd moet zijn met adequaat uitgeruste zelfstandige eenheden met duidelijke door het personeel onderschreven verantwoordelijkheden. Dit betekent dat een funktionele organisatie gereorganiseerd dient te worden naar een produktgerlchte organisatie en hierop dient vervolgens een adequate evaluatie los gelaten te worden om de kwaliteit van die nieuwe organisatie te bewaken.
*
Contractmanagement staat of valt met een adequaat informatiesysteem voor zowel de Informatieoverdracht tussen de diensten (binnen D3-niveau) onderling als tussen direkties (D3-niveau) en Directoraat (D2-niveau). Voorwaarde voor een dergelijk systeem is een goed functionerend administratief systeem. Tevens is het van belang dat er binnen de organisatie overeenstemming bestaat over aard, omvang, frequente, controleerbaarheid en opvraagbaarheid van de diverse gegevens die met het informatiesysteem worden overgedragen. Het binnenkort bij RWS in te voeren FAIS (financieel Administratief informatie Systeem) heeft die funktie in zich. Het ontbreken van een dergelijk systeem in de tijd van de proeftuinenmethode (1989) heeft een negatieve stempel op die proef gedrukt.
16
Om de in het contract overeengekomen aktiviteiten of resultaten inhoud te geven is het ontwikkelen van zinvolle kentallen voor kwaliteit en kwantiteit een absolute voorwaarde. Daar dit in het verleden al eens mislukt is bij Rijkswaterstaat zal de ontwikkeling hiervan in de nabije toekomst een hoge prioriteit dienen te hebben. De eerste stap die hiertoe gezet dient te worden is het ontwikkelen van een organisatiebreed geaccepteerd tljdschrijfsysteem dat naadloos aansluit bij de bijdrage funktieplan en het contract. Het succes van contractmanagement hangt in sterke mate af van de kwaliteit van het management Management-development dient dan ook een wezenlijke plaats te krijgen in de bedrijfsvoering van de Rijkswaterstaat Voor de realisering van bovenstaande aanbevelingen/voorwaarden is een aanzienlijke cultuurverandering nodig. Veelal doet zich daarbij echter het probleem van de 'culturele paradox' voor. Deze paradox bestaat eruit dat de heersende cultuur in het algemeen de neiging heeft veranderingsprocessen op een bureaucratische manier aan te pakken, terwijl een wezenlijke verandering alleen bereikt kan worden door cultuurbrekend gedrag. Om een dergelijke situatie te voorkomen zal een bewust gestuurd en begeleid ontwikkelingsproces noodzakelijk zijn.
Terugkomend op de vraag die in het voorwoord is gesteld: "Leidt contractmanagement zoals die bij Rijkswaterstaat binnen de huidige randvoorwaarden is ingevoerd tot een verbeterde bedrijfsvoering" kan als antwoord ja gegeven worden "tenzij en maar". Deze "tenzij en maar" heb ik tenslotte concreet aangegeven in dit hoofdstuk. Met behulp van contractmanagement kan het directoraat van Rijkswaterstaat (D2) een (groot) aantal operationele taken naar de diensten (D3) verleggen. Hierdoor verkrijgt zij (meer) ruimte voor taken als centrale coördinatie, strategiebepaling en het onderhouden van (interdepartementale contacten, hetgeen haar toegevoegde waarde doet toenemen. Voor de diensten betekent de juiste invoering van contractmanagement niet alleen het verkrijgen van meer verantwoordelijkheid, maar tevens een vergroting van de eigen speelruimte (uiteraard binnen de contractafspraken). Tenslotte kan nog vermeld worden dat contractmanagement kan bijdragen aan de verbetering van de relatie met de politiek. Rijkswaterstaat zal namelijk beter in staat zijn de door de minister gevraagde informatie boven tafel te krijgen. De Rijkswaterstaat kan zich dan duidelijk opstellen als een dienstverlenende organisatie, die handelt volgens het politiek geaccordeerde beleid en kan zich daarover ook juist verantwoorden.
De 'Staat in de staat" is dan gelukkig verleden tijd.
17
Literatuurlijst
Contractmanagement
Dr. T.P.W.M. van der Krogt Drs. A Spijker
Zelfbeheer door middel van Contractmanagement
Drs. R.W. Hofman
Bedrijfsvoering van Rijkswaterstaat in verandering (publicatie in "Otar^
Ing. F.W. de Wit
Streefbeeld Bedrijfsvoering Rijkswaterstaat
Drs. B. van Eisen
Rapport 'Evaluatie van de rol en het functioneren van de Hoofddirektie van de Waterstaat met betrekking tot de proef met contractmanagement".
Afdeling Organisatie en Informatie Rijkswaterstaat Hoofddirektie
18
