Op weg naar Districtsoverheid

Decentralisatieprogramma van Suriname 2003 - 2008

Op weg naar districtsoverheid

Op weg naar Districtsoverheid

Decentralisatieprogramma van Suriname 2003 - 2008

Op weg naar districtsoverheid Decentralisatieprogramma van Suriname 2003 - 2008

Inhoud

5

Voorwoord

7

Inleiding

13

Hoofdstuk 1

Van proces naar beweging 39

Hoofdstuk 2

De DLGP-componenten 59

Hoofdstuk 3

Risico’s en oplossingsmodellen 73

Hoofdstuk 4

De rol van evaluatie 81

Hoofdstuk 5

Het vervolg, kwaliteit van leven 87

Hoofdstuk 6

Karakteristieken van de vijf pilot-districten 98

Bijlagen

Visie en missie van de minister van Regionale Ontwikkeling

Minister Felisi

Voor de uitvoering van het decentralisatieprogramma van de regering van Suriname is minister Michel Felisi van Regionale Ontwikkeling verantwoordelijk. De contouren van het beleid zijn in enkele kernachtige uitspraken van de minister weergegeven. Met deze beknopte weergave van zijn visie op het DLGP en de rol van het ministerie in de voorbereiding en uitvoering, opent onze publicatie. * Adviserend: Bestuursambtenaren moeten integreren in de samenleving. Zij dienen samen met de burgers projecten, plannen en programma's te maken om hun omgeving te verbeteren en te ontwikkelen, waardoor men voor het nageslacht een ontwikkeld gebied achterlaat waarop verder gebouwd kan worden. * Vermanend: Als het slecht gaat met de burgers, ligt dat aan de bestuursdienst. * Ontwikkelingsgericht: Ontwikkeling is een proces. Als er één ding is dat zich niet verdraagt met ontwikkeling, is dat welke vorm van stagnatie dan ook. Stilstand in ontwikkeling staat gelijk aan achteruitgang. Het woord 'ontwikkeling' komt voor in de naam van het ministerie, hetgeen een extra druk legt op de schouders van iedereen binnen het ministerie om de regio's te ontwikkelen. * Volksgericht: De regio's moeten de handen uit de mouwen steken. Gemeenschapsontwikkeling is een aandachtsgebied van de hoogste prioriteit, waarbij bestuur en burger hand in hand de kwaliteit van het leven opvoeren tot boven het niveau van een menswaardig bestaan om te kunnen groeien naar een levensstandaard waar er in ieder geval geen ruimte is voor armoede.

5

Visie en missie van de minister van Regionale Ontwikkeling * Oplossingsgericht: Voor oplossingen zijn er expertise, middelen en regionale fondsen nodig. Het Districtsfonds is een voorbeeld van zo een regionaal fonds waarmee lokaal gewerkt kan worden. * Missie: De nieuwe strategie c.q. het beleid van het ministerie van Regionale Ontwikkeling kan niet anders zijn dan dagelijks gericht op het juist functioneren van de structuren die verantwoordelijk zijn voor de regionale fondsen en die nodig zijn voor de kwaliteitsverbetering van het leven van de burger.

6

Eygi prakseri, eygi du

DLGP-Managing Director Mr. Basharat Ahmadali

Er is veel gezegd en geschreven over decentralisatie in de afgelopen vijf jaar van implementatie en ook al daarvoor, gedurende de voorbereiding. Decentralisatie, zoals begrepen in het 'Decentralization and Local Government Strengthening Program' (DLGP) dat in 2002 officieel van start ging. Deze publicatie geeft openheid van zaken en belicht aspecten van het DLGP die niet eerder zijn beschreven. Hierin wordt verteld over de manier waarop de uitdagingen zijn overwonnen, over wat zich achter de schermen afspeelde, en worden de betekenisvolle rollen belicht van gezagsdragers, sleutelfiguren, instituten en instanties, alsook de bijzondere rol van een internationale organisatie als de Inter-American Development Bank. Verder is er aandacht voor de wijze van participatie van de burgers. De bedoeling van deze publicatie is niet alleen om vijf jaar Decentralisatie, met de vele historische mijlpalen die de regering met het DLGP op bestuurlijk vlak heeft bereikt, voor de historie vast te leggen. Deze vastlegging is ook bedoeld voor wetenschappers en studenten die geïnteresseerd zijn in de in gang gezette rechtsontwikkeling. Vooral de diverse actoren en doelgroepen met elk hun eigen verantwoordelijkheid op het terrein van projectmanagement vinden hierin materiaal dat zij als referentie kunnen gebruiken, in het bijzonder bij politiek-bestuurlijk gevoelige projecten. De in het DLGP opgedane ervaringen kunnen dan als instrument en/of succesformule gehanteerd worden.

7

Regering Venetiaan-Sardjoe, de centrale overheid

Districts-commissarissen, de lokale overheid

8

Eygi prakseri, eygi du Was de omgeving er wel rijp voor om dergelijke vernieuwingen en hervormingen door te voeren? Op papier is Suriname een gedentraliseerde eenheidsstaat. Maar moet men er dan een kwart eeuw over doen om de wetgeving betreffende die decentralisatie operationeel te maken? Bestuur, burger en ontwikkeling gaan samen, hand in hand. De centrale overheid alleen kan die ontwikkeling voor de burgers niet brengen. Alle burgers bij elkaar kunnen dat ook niet. Het dan maar overlaten aan de particuliere sector of aan niet-gouvernementele organisaties? Deze publicatie gaat in op de benadering die we bij het DLGP hebben gehanteerd. We volgden een werkwijze van geïntegreerd denken en handelen. We gaven aanzetten voor een evenwichtige en effectieve taakverdeling tussen de centrale overheid, de districtsoverheden, de particuliere sector en de NGO's. In dit geheel speelden de burgers een unieke rol ze lieten hun stem horen op hoorzittingen en die werd vervolgens op alle lokale niveaus opgenomen in de plan- en begrotingsdocumenten. En om hún stem gaat het, de burger staat voor ons onder alle omstandigheden centraal. Onze drijfveer is dat de kwaliteit van hún leven steeds beter wordt. Het was een technisch programma vol risico's. We stonden voor vraagstukken als: hoe faalangst te overwinnen? Welke maatregelen moet je nemen om falen tijdig te voorkomen? Het vroeg om continu evalueren en steeds leren uit de gemaakte fouten. Stoppen of doorgaan? Of strategisch bijstellen en doorgaan? Of was het beste maar vasthouden aan de uitspraak van Machiavelli (1446-1507) die anno 2008 nog valide is, namelijk om de uitvoering onder alle omstandigheden te beheersen en steeds door te gaan? U komt in deze publicatie de nieuwe visie tegen waar decentralisatie om draait. Met uitspraken als: Verlaat op districtsniveau de oude visie met betrekking tot begrotingsbesnoeiing en belastingverhoging. Werk met een open begrotingsvisie en met een resultaatgerichte begroting. Laat de burger zelf bepalen wat in de districtsbegroting komt en hoe dit te financieren. Is Suriname daar wel rijp voor? Of is dit meer iets voor de volgende generatie?

9

Informatiebijeenkomst voor regering en ambtelijk kader over nieuwe bestuursmodellen

Bas Ahmadali met DLGPconsultants Wonny Boedhoe en Hans Lim A Po

Presentatie Lim A Po Instituut van bestuursmodellen voor Paramaribo en Sipaliwini

10

Eygi prakseri, eygi du Deze visie is niet eens zo uniek, als je kennis maakt met de toepassing ervan in de 'Saramacca District Experience' en de 'Washington State Experience'. Hierover is te lezen in deze publicatie. Het DLGP heeft in ieder geval het eigenaarschap van deze issue en zal ermee doorgaan in de vervolgfase van het decentralisatieprogramma, tot het ook manifest wordt bij de instanties die in de positie zijn om daarop beleid te maken. Decentralisatie schept verder kansen voor de districtsoverheden om de verschillende overheden centraal en decentraal - integraal op elkaar af te stemmen. Maar vooral speelt decentralisatie een sleutelrol in het dichter bij elkaar brengen van overheden en burgers (particuliere sector), verbetering van de kwaliteit van dienstverlening aan burgers, toename van het vertrouwen van burgers in het lokaal bestuur, bevorderen van ethiek en integriteit binnen de administratie van de lokale overheden, toespitsen van de aanpak op versterking van de districten middels geassocieerde capaciteitsopbouw, en fysiek aanzetten blijven geven tot het verheffen van de woon- en leefkwaliteit in de woongemeenschappen boven de minimum levensstandaard door het uitvoeren van kapitaalinvesteringsprojecten. We brengen een woord van dank en erkentelijkheid uit aan de regering van Suriname en aan de districtsautoriteiten voor de ondersteuning en het in ons als projectteam gestelde vertrouwen. De Inter-American Development Bank danken we voor de financiële en technische bijstand. Een ieder die actief heeft geparticipeerd in onze brainstormsessies, planning en implementatie-activiteiten (nationaal en internationaal) en degenen die het projectteam wisten te verrijken met de juiste informatie, nieuwe inzichten, studies, ervaringen en documentatie zijn we zeer erkentelijk. En last but not least bedanken wij politiek Suriname en de burgers van de districten voor het gevormde draagvlak. Met ons allen hebben we gezorgd voor een decentralisatieproces dat gegroeid is tot een niet meer te stuiten beweging die de democratie verder helpt beschermen en versterken tot heil en welzijn van Suriname. Basharat Ahmadali Paramaribo, 11 november 2008

11

Concept-districtsbestuursmodel. De districtsraad benoemt staffunctionarissen en bestuur. Het bestuur benoemt het lagere districtspersoneel; de regering benoemt de districtscommissaris die leiding geeft aan het bestuur

Financiële decentralisatie: via het districtsfonds heeft elk district eigen inkomsten voor financiering van autonome taken. Het ontvangt middelen uit de staatsbegroting voor bewindsvoering en sectorale ontwikkeling

12

Hoofdstuk 1

Van proces naar beweging

De eerste presentatie van een plan tot decentralisatie van de districten werd allesbehalve enthousiast begroet. Beleidsmakers keken sceptisch, districtscommissarissen reageerden onwillig en vanuit het parlement werd de aanvankelijke opzet gebagatelliseerd. Ongeloof en tegenstand voerden de boventoon. Na deze ontmoedigende reactie verscheurde presentator Basharat Ahmadali zijn introductie, legde de snippers op de ministerstafel en sprak de historische woorden: “Uw omgeving is nog niet zover”. In de stilte die hierop volgde verliet hij de kamer. Van beide kanten beschouwd was deze reactie niet vreemd. Discussie over mogelijke vormen van zelfbestuur voor de districten is in Suriname altijd een omstreden kwestie geweest. De economische potentie van de districten (bauxiet, rijst, landbouw en toerisme) en hun bewonersaantallen (bij landelijke verkiezingen vaak van doorslaggevend belang) maken de administratieve onderdelen van de centrale regering in Paramaribo tot een bron van belangenstrijd voor de politiek. Decentralisatie wordt in deze context dan al gauw geïnterpreteerd als het afstaan van macht. Geen reële optie dus, vanuit welk machtscentrum dan ook. Paradoxaal genoeg is volgens de grondwet van de Republiek Suriname decentralisatie wel voorgeschreven. Maar in de praktijk opereert het land als een gecentraliseerde eenheidsstaat, met een centrale overheid die vanuit de hoofdstad alles bepaalt. Suriname's bestuursindeling dateert uit 1863, hetzelfde jaar overigens waarin ook de slavernij in de voormalige Nederlandse kolonie officieel werd afgeschaft. Sinds die tijd staan alle districten onder beheer van een (benoemde) districtscommissaris. Deze fungeert slechts als administratief hoofd: zijn directieven komen van ministers uit Paramaribo. Met de groei van de bevolking in de tien districten en de toename van economische activiteiten ontstond de behoefte aan efficiëntere werkwijzen en grotere toegankelijkheid tot dienstverlening van de staat. De vraag om lokale faciliteiten deed zijn intrede.

13

1


Enerzijds heeft de centrale overheid wel oog voor de veel grotere administratieve efficiëntie die decentralisatie ontegenzeggelijk met zich meebrengt. Maar anderzijds is de bestaande situatie ook al zo lang een gegeven dat het menig bestuurder erg moeilijk valt zich een andere vorm van bestuur in te denken. En bovendien speelt op de achtergrond steeds de vraag: zou de districtsbevolking, door heel de geschiedenis heen immers steeds achtergesteld, wel in staat zijn om zichzelf te besturen? Binnen dit hobbelige veld van tegenstrijdigheden moesten de eerste stappen worden gezet op de weg naar daadwerkelijke decentralisatie. De intentie tot spreiding van bestuur en bevoegdheden zou uiteindelijk gestalte krijgen in het DLGP, het 'Decentralization and Local Government Strengthening Program' dat in 1998 officieel van start ging - 35 jaar na de eerste poging vanuit de politiek - om actief invulling te geven aan het vestigen van lokale bestuursvormen in de districten.

14

1


Voorgeschiedenis In 1963 schreef het kabinet van minister-president Emanuels geschiedenis: voor de eerste keer diende toen bij de Staten van Suriname een ontwerp voor een landsverordening waarmee een aanzet gegeven zou kunnen worden tot decentralisatie. Met dit ontwerp zouden er districtsraden worden ingesteld, met de functie van adviesraad. Maar uiteindelijk werd het voorstel nimmer in behandeling genomen; ook een later herzien ontwerp is na indiening (in 1972) nooit behandeld door het parlement. In 1968 ging het kabinet Sedney-Lachmon een stap verder. Onder deze regering werd een speciaal departement in het leven geroepen dat zich met deze kwestie moest bemoeien: het ministerie van Districtsbestuur en Decentralisatie. In de praktijk werd het echter bekend als het ministerie dat zorgt voor verbetering van de zandwegen, de drinkwatervoorziening en voor elektriciteit in de districten. Insiders noemden het daarom een 'politieke schijnbeweging'; dit zou immers met werkelijke decentralisatie van het bestuur niets te maken hebben, meenden zij.

15

1


Toch heerste er lange tijd enige tevredenheid met deze ogenschijnlijke decentralisatie. Er was in 1989 een wet aangenomen en volgens deze Wet Regionale Organen (WRO) zou het in theorie wel goed zitten met de budgettaire, financiële en verordenende bevoegdheden die daarin aan de districtsraden was gegeven. Volgens de WRO zou, naarmate de wegen verbeterd werden, de lokale overheid gaandeweg het onderhoud daarvan overnemen en dit uiteindelijk uit eigen inkomsten van het district gaan financieren. Hiermee wilde men voorkomen dat de regering maar steeds fondsen moest blijven besteden aan het herstel van de zandwegen in het district - op zijn Surinaams gezegd een situatie van 'du no du' (vergeefse moeite). In de praktijk zou echter blijken hoe zwak deze per WRO ingevoerde decentralisatie feitelijk was. Zo functioneerde volgens deze structuur de districtscommissaris niet als werkelijke bestuurder, maar bleef hij een verlengstuk van de centrale overheid. Zijn positie werd weliswaar verstevigd door hem ook tot voorzitter van de districtsraad te maken. Daarnaast was hij ook hoofd van het districtsbestuur, maar dat bestond volledig uit vertegenwoordigers van de ministeries, dus het bleef toch een zaak van de centrale overheid. De districten en hun districtsraden hadden slechts op papier autonome bevoegdheden: daadwerkelijke uitvoering bleef uit. Waarom? Omdat zowel bij de centrale overheid (om politieke redenen) als bij de lokale overheid (vanwege onervarenheid in bestuurlijke zin) de wil daartoe ontbrak. Extra middelen om de districtsraden en de regionale raden te laten functioneren werden niet beschikbaar gesteld. De raadsleden hadden geen vergaderruimte, kregen geen materiaal en ontvingen initieel geen onkostenvergoeding. Training om hun werk beter te kunnen doen bleef uit. De post van secretaris van de districtsraad werd niet ingevuld en het districtsbestuur is nimmer bemenst. De districtscommissaris bleef ondanks de bij wet ingevoerde decentrale regionale organen als van oudsher functioneren: ten volle afhankelijk van het ministerie van Regionale Ontwikkeling.

16

1


Hoewel het de bedoeling was werd het districtsfonds niet geactiveerd, zodat er geen zelfstandig financieel beheer kon worden gevoerd, waardoor de autonome taken die op papier wel waren aangegeven bleven liggen. Geen ressortplannen, geen districtsplannen, geen districtsbegroting. Een andere zwakte in de WRO vormde het financiële beheer. De inkomstenzijde bleek onvolkomen geregeld: er waren slechts enkele inkomstenbronnen zoals boetes, bestemmingsheffingen en de opbrengsten van verbeurd verklaarde goederen. De uitgavenzijde was evenmin goed geregeld. Kortom: geen enkel bij wet gegeven instrument werd geactiveerd om het beheer, bestuur en ontwikkeling van het district in overeenstemming met de bedoeling van de wetgever aan te pakken. Het bestaande systeem van beheer en bestuur op basis van mandaat en medebewind werd voortgezet. Centralisme bleef hoogtij vieren. Er kon dus niet anders dan geconcludeerd worden dat er weer voor de tweede keer - een schijnbeweging richting decentralisatie was gemaakt. Ook bleek de algemene zwakte binnen de centrale overheid (het ministerie van Regionale Ontwikkeling) en op de districtscommissariaten. De districtscommissariaten zijn in de loop der jaren verpolitiseerd waardoor er weinig gekwalificeerd personeel aanwezig was. Verder was er sprake van uitholling doordat er bevoegdheden werden afgehaald van de posten. Ministeries zetten hoe langer hoe meer hun eigen afdelingen neer in de districten. De aanpassing en de institutionele versterking van de commissariaten die verwacht mochten worden na invoering van de WRO bleven uit. Men bleef kampen met slechte behuizing, slecht meubilair, geen geschikte kantoorapparatuur, geen ICT-faciliteiten, geen transportmiddelen. Er kwam geen training voor het personeel met betrekking tot de nieuwe taken en verantwoordelijkheden, zoals inkomstengenerering (districtscommissariaten hebben vanaf hun instelling in 1863 nimmer bemoeid met inkomsten), financiële administratie m.b.t. begroting en financieel beheer, instellen en

17

1


versterken van technische diensten om werken voor te bereiden en uit te voeren, het institutionaliseren van de voorgeschreven bevolkingsparticipatie, op het gebied van regionale planning met inspraak van de bevolking. Er was zelfs helemaal geen sprake van districtsoverheid. Het was een situatie die nationaal bekeken nog wel enige tijd 'intern' gehouden kon worden, maar internationaal speelden ontwikkelingen die in vele landen meer democratisering afdwongen. Ook Suriname kreeg met de nieuwe eisen in de wereld te maken. Op den duur was niet meer onder de internationale druk uit te komen. Steeds meer donorlanden en -organisaties twijfelden eraan om middelen ter beschikking te stellen van regeringen van landen die geen gedecentraliseerd bestuur kenden. Hoe langer hoe meer werd ingezien dat er via decentralisatie substantiële verbetering kan worden doorgevoerd in de woon-, werk-, leef- en productieomstandigheden van de burgers. Immers, de democratie van de Trias Politica-leer bood - hoe belangrijk de scheiding van de drie machten ook is - al lang geen soelaas meer voor de vele problemen van de bevolking, zoals toegang tot goede drinkwatervoorziening en elektra of begaanbare wegen.

Bevolkingsinfo helpdesk Wanica

18

1


Internationaal kwam er meer pressie op het begrip democratie. Decentralisatie werd een sleutelbegrip, omdat hiermee versterking van democratie wordt bereikt. Meegaan met deze tendens betekende voldoen aan randvoorwaarden om in aanmerking te komen voor internationale technische en financiële bijstand. Toch zou het nog enige tijd duren voordat Suriname zover was, maar verandering stond al voor de deur en wilde naar binnen.

DLGP op internationaal forum in Brazilië over burgerparticipatie. Op de foto minister Simpson Miller van Regionale Ontwikkeling van Jamaica (m), Santrousia Somowidjojo, staflid Bureau Decentralisatie (l), Iris Gilliad, DLGP Task Manager Burgerparticipatie (r)

19

1


Relatie met de IDB In december 1997 deed de regering van president Jules Wijdenbosch aan de Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbank, de IDB het verzoek voor financiering van een ambitieus programma om lokaal bestuur te vestigen in de tien districten waarin het land is opgedeeld. De Bank reageerde hier positief op. In maart 1998 kwam een identificatiemissie van de IDB zich ter plekke oriënteren en adviseerde de regering om een drietal studies te verrichten: (i) Local Infrastructure Investment Financing (ii) Local Government Capacity Building (iii) Intergovernmental Fiscal Relations. De eerste studie betrof de lokale infrastructuur en zou een structurele aanpak moeten opleveren van het achterstallige onderhoud van de zandwegen in de districten die onder beheer staan van het ministerie van Regionale Ontwikkeling. In eerste instantie werd gemikt op rehabilitatie van de secundaire en tertiaire (zand)wegen, maar tegelijkertijd zou er ook een begin gemaakt worden met een bredere opzet richting decentralisatie: het werken aan capaciteitsopbouw voor lokaal bestuur en het opzetten van een kader voor fiscale decentralisatie. Van de koppeling van deze drie aspecten werd veel verwacht; deze zou immers de ruggengraat gaan vormen voor de daadwerkelijke uitvoering van decentralisatie van het bestuur. Decentralisatie is in de Surinaamse situatie geen sinecure. Zo beslaat bijvoorbeeld het district Sipaliwini wel 80% van de oppervlakte van het land, maar het huisvest slechts 5-8 % van de bevolking. De overige districten liggen allen in de kuststrook en kennen problemen van zeer uiteenlopende aard. De bevolking spreekt verschillende talen en ook de economische potenties en de daaraan gerelateerde belangen lopen totaal niet parallel. Begrotingstechnisch zijn de districten niet meer dan een afdeling van het ministerie van Regionale Ontwikkeling. Van enige districtsoverheid was geen sprake.

20

1


Deskundigheid op het gebied van decentralisatie kwam niet voor in het land. Middelen daartoe waren evenmin beschikbaar. En op de koop toe bleek dat de herindeling van het land met de districtsgrenswijzigingen van 1985 ook niet had bijgedragen tot invulling van de gewenste decentralisatie zoals de grondwet die bedoelde. Het leek haast onbegonnen werk om enig ontwikkelingsgericht evenwicht te brengen in bestuurlijke en economische zin. Waar te beginnen? De drievoudige benadering van de IDB-studies leek een eerste houvast te geven. Onder leiding van de IDB-projectontwikkelaar Robert Daughters werd met als coördinator mr. Basharat Ahmadali een voorbereidingsteam samengesteld dat aan deze 'Mission Impossible' richting en leiding moest geven. De uitdaging zat hem vooral in het scherp krijgen van de focus van het programma. Want waartegen zei de politiek eigenlijk “ja” - tegen werkelijke decentralisatie of ging het er slechts om om aan de benodigde middelen te komen voor verbetering van de infrastructuur? Gaandeweg de voorbereidingen zou hier duidelijkheid in moeten komen. Soms leek het erop dat het er bij de regering alleen maar om ging de IDB te interesseren Suriname met een zachte lening te helpen met structurele aanpak van het onderhoud van de zandwegen in de districten en deze achterstand op termijn weg te werken. De identificatieperiode van het project liep van maart tot november 1998. Daarna kon men in december 1998 officieel beginnen met de fase van projectvoorbereiding. De coördinator wilde het liefst vanaf de start direct aansturen op een uitgesproken beleid om de districten institutioneel te versterken. In zijn strategie moest het met name gaan om de districten financieel te decentraliseren, waarbij er een eigen stelsel kwam van inkomsten en zelfstandig financieel beheer, waarbij de bevolking op lokaal niveau optimaal bij de besluitvorming was betrokken en er meerjaren investeringsprogramma's voor de ontwikkeling van de sectoren binnen de districtsautonomie werden ontwikkeld.

21

1


Al deze aspecten zijn door het IDB-landenteam uit Washington DC, na vele brainstormsessies ontwikkeld, met input van het projectteam ter plekke, functionarissen van de ministeries van Regionale Ontwikkeling en Financiën, en vooral: met nauwe betrokkenheid van diverse doelgroepen in de districten. Iris Gilliad, manager Burgerparticipatie, zegt dat er in het begin veel tijd is besteed aan het verkrijgen van lokale ondersteuning voor de decentralisatie-gedachte. Dit werd gedaan door werkbezoeken aan de districten en interviews in de media. Het programma was in het begin vrij technisch: structuren creëren en documenten samenstellen zoals plannen voor burgerparticipatie. Lang niet gemakkelijk dus om mensen vlot mee te krijgen; er moest veel taai werk verzet worden. Maar haar team was goed gemotiveerd en zette door. Gilliad noemt bewustwording “een constante uitdaging”. Haar voornaamste doel? “De win-win situatie van decentralisatie moet voor een ieder duidelijk worden!” Het resultaat van de initiële beraadslagingen werd vastgelegd in een gedetailleerd programma en gepresenteerd aan de regering. Het bevat een op maat gesneden profiel waarin alle doelgroepen zich kunnen terugvinden. In totaal hebben 35 internationale consultants en evenveel Surinaamse deskundigen bijgedragen aan dit veelomvattende programma. Belangrijke staatsorganen waaronder het Planbureau, de Centrale Landsaccountantsdienst en de Rekenkamer hebben vanaf het eerste uur het programma constructief ondersteund. De opeenvolgende ministers van Regionale Ontwikkeling, Yvonne Raveles (1987-2000), Romeo van Russel (2000-2005) en Michel Felisi (vanaf 2005) zorgden voor continuïteit van het programma door goedkeuring in de Raad van Ministers van essentiële stukken zoals staatsbesluiten en interimwetten die het decentralisatieprogramma een wettelijke basis gaven.

22

1


Het DLGP werd opgestart met een begroting van US$ 7 miljoen, waarvan 70% (US$ 4.900.000) wordt gefinancierd uit een lening van de IDB en de overige 30% (US $ 2.100.000) de committering is van de Surinaamse regering en uit de staatsbegroting komt. De algemene doelstelling van het programma luidt: “Om de districten in Suriname een eigen wettelijk kader te geven en institutioneel te versterken, wat noodzakelijk is voor het voeren van een zelfstandig fiscaal, begrotings- en financieel beheer van het district, zodanig dat de pilot-districten in staat worden gesteld taken voor de eigen huishouding, alsmede hun eigen ontwikkelingsprogramma's, zelfstandig uit te voeren.” Als de eerste vijf districten voor de pilot-fase werden gekozen Wanica, Para, Commewijne, Nickerie en Marowijne. Tegelijkertijd zou er in deze periode voor twee uitzonderlijke districten een studie naar bestuursmodellen worden gedaan: voor het stadsdistrict Paramaribo dat immers de hoofdstad van het land is en waar ruim de helft van de bevolking woont, en voor het enorme district Sipaliwini dat vrijwel het totale binnenland van Suriname beslaat. Aldus werd begonnen met een grote nationale uitdaging waar alle burgers van het land mee te maken zouden krijgen.

DC Raymond Landburg van Sipaliwini werkt samen met zijn bestuursambtenaren en de PIU aan de herziening van hun organisatiestructuur voor een efficiënte en effectieve bestuursvoering 23

1


Uitgangspunten van het beleid Als startpunt gold de bestaande situatie: een gecentraliseerde bestuursvorm waarbij het land is verdeeld in tien districten en elk district weer in een aantal ressorten is onderverdeeld. De districten kennen geen autonomie en geen zelfbestuur. Het zijn gedeconcentreerde administratieve eenheden die rechtstreeks ressorteren onder het gezag van de minister van Districtsbestuur en Decentralisatie (later genoemd ministerie van Regionale Ontwikkeling). Waar en wanneer nodig, volgen de districtscommissarissen de aanwijzingen van verschillende andere ministers die dikwijls met eigen personeel bemande bijkantoren hebben in de districten. De grondwet voorziet echter wel in de mogelijkheid tot instelling van zelfstandige gemeenschappen. Enkele uitspraken uit de hoogste kringen van beleidsmakers tonen een interessante voortgang in de uitgangspunten van decentralisatie. “De huidige grondwet van Suriname gaat evenwel uit van een gedecentraliseerde eenheidsstaat, terwijl de praktijk aangeeft dat Suriname een gecentraliseerde staat is. De hele bestuursvorm is in strijd met de grondwet, vandaar dat decentralisatie van bestuur hoge prioriteit heeft.” (Regering Wijdenbosch 1997-2000) “Ontwikkeling van een district is en blijft een onderdeel van de nationale ontwikkeling. Het beleid van de districten moet gericht zijn op het nationale beleid. Onderdelen die specifiek te maken hebben met het district zullen autonoom worden uitgevoerd, terwijl de rest een samenspel wordt tussen de verschillende bestuurslagen van het complementaire bestuur.” (Regering Wijdenbosch 1997-2000) “De Wet Regionale Organen zal worden geëvalueerd, waarbij speciale aandacht zal worden besteed aan het stelsel van regionaal bestuur en regionale vertegenwoordiging in het kader van de realisatie van het streven naar een verbeterde functionering van de regionale organen. Via een pilot-programma zal op een verantwoorde en beheersbare wijze gestalte worden gegeven aan de financiële decentralisatie met het doel stapsgewijs inkomstengenererende en budgettaire bevoegdheden aan de districten over te dragen.” (Regeringsverklaring Venetiaan/Ajodhia 2000-2005, blz. 25)

24

1


“Er zal gewerkt worden aan de versterking van het regionale bestuursapparaat en van de afdelingen en instituten bij de centrale overheid, die verantwoordelijk zijn voor het richting geven aan en de monitoring van het decentralisatieproces en voor de begeleiding en ondersteuning van het lokale c.q. gedecentraliseerde bestuur.” (Regeringsverklaring Venetiaan/Ajodhia 2000-2005, blz. 25) Bij de aanvang van het DLGP in november 2002 heeft de regering over een aantal cruciale kwesties in het decentralisatiebeleid duidelijke standpunten ingenomen. Zo werd besloten dat het invoeren van de financiële decentralisatie in een beperkte vorm zou plaatsvinden. Voorts golden als essentiële kenmerken in deze: gefaseerd, beheerst en verantwoord: a) Beperkt, omdat aan de districten niet direct de volledige autonomie, hun huishouding rakende, wordt toegekend. Slechts enkele van de meest brandende taken van de centrale overheid worden door het operationeel maken van de WRO overgeheveld naar de districten. b) Beheerst, dus niet alle 10 districten tegelijk, maar experimenteel in enkele 'pilot' districten. c) Gefaseerd in termijnen, om niet onbeheerst en onverantwoord binnen een kort tijdsbestek het decentralisatieprogramma te realiseren, maar een meerjaren decentralisatieprogramma (initieel drie jaar: 2001-2004) op te stellen en te realiseren. d) Beperkt, gefaseerd, beheerst en verantwoord vanwege de overzichtelijkheid, de uitvoeringscapaciteit (deze is zwak, zowel bij de centrale overheid als bij de districtsoverheid) en het kostenaspect. Alvorens de districten financiële bevoegdheden - een eigen kas - te geven, dienden zij op verantwoorde wijze eerst te zijn gecertificeerd. Robert Daughters, de Mission Chief van het IDB-landenteam, is zeer kritisch geweest over de door het ministerie van Regionale Ontwikkeling voorgestelde kandidaten voor de post van projectcoördinator. De invulling hiervan was een harde voorwaarde om, na de geslaagde identificatieperiode, officieel te starten met de projectvoorbereiding. Uiteindelijk werd overeenstemming bereikt over Basharat Ahmadali als de projectcoördinator. Deze heeft tijdens

25

1


het hele proces de overheid bijgestaan om het DLGP 'op maat' van de Surinaamse situatie samen te stellen. Als de rode draad in zijn beleid hanteerde Ahmadali dat de geldende visie van het DLGP niet zou indruisen tegen het regeringsbeleid en hij zorgde er ook voor lokale en internationale consultants en medewerkers in de eigen gelederen op het juiste spoor te houden. Daarmee wilde hij voorkomen dat verschillende betrokkenen een 'eigen ding' van het programma gingen maken. In een terugblik zegt Ahmadali hierover: “Wie het DLGP niet begreep zoals het er lag en het geheel niet tot zich nam, was gedoemd tot eigen falen. Zij die daarin niet pasten of zich niet hebben weten aan te passen wie het ook moge zijn geweest, wat hun niveau ook was of welke politieke gelieerdheid ze ook mochten hebben zij hebben zichzelf tijdig weggezuiverd. De scherpte waarmee we dit in de gaten hebben gehouden, heeft het falen van het DLGP voorkomen.”

26

1


Maatschappelijke discussie Er moest simultaan, op vele fronten aftastend, begonnen worden. Het was belangrijk om rekening te houden met de harde realiteit dat het niet gemakkelijk zou zijn om een doorbraak te krijgen. Hoe kon men het best omgaan met de politiek-bestuurlijke gevoeligheid, en met de onbekendheid over het begrip decentralisatie die zeker zou leiden tot onbemindheid? Vooral kwesties als: hoever mag je gaan, waar trek je de grenzen, welke keuzen moet je maken als het gaat om veranderingen, hoe verklein je risico's om zonder kleerscheuren er vanaf te komen, hoe wordt voorkomen dat het programma reeds bij de start een deuk krijgt? Gevoelige zaken waar al doende een uitsluitsel op moest komen. Dat viel niet mee. “Niemand durfde er in het begin publiekelijk mee uit te komen,” vertelt Ahmadali. “Het politieke kader niet en het ambtelijke kader nog minder. Er kwamen veel vragen uit alle kringen en doelgroepen die recht hebben op de juiste informatie, maar de antwoorden bleven uit.” Door pro-actief en risicovol te bewegen, confrontaties niet uit de weg te gaan, prestaties te leveren zowel persoonlijk als in teamverband, hoogtepunten via de media uit te buiten werd langzaam maar zeker het vertrouwen opgebouwd dat nodig was om de decentralisatie dat als een proces begon om te zetten in een niet meer te stuiten beweging.

Maatschappelijke discussie over decentralisatie en burgerparticipatie, door de Democracy Unit van de universiteit van Suriname 27

1


De eerste internationale consultant, Luiz Villela uit Brazilië, ontpopte zich tot een grote steun voor de kersverse DLGP-projectcoördinator. Hij had op alle vragen een pasklaar antwoord, en met hem zijn de eerste tackles van onder andere de Belastingdienst waar men duidelijk liet merken decentralisatie niet te zien zitten, overwonnen. Gezamenlijk werd het hobbelige traject met succes afgelegd, en Ahmadali kon in juli 1999 sterk uitkomen met zijn eerste krantenartikel in het grootste dagblad van Suriname, een wetenschappelijke beschouwing met als titel: 'De fiscale decentralisatie in Suriname; Een nieuwe financiële verhouding tussen de Staat en de Districten in wording.' Het artikel schetste een algemeen beeld van de fiscale decentralisatie als een bijdrage aan de informele standpunten over het decentralisatieprogramma, bedoeld voor het intellectuele kader van het land. De reacties waren niet massaal, maar wel zeer positief. Hiermee kwam de maatschappelijke discussie over deze materie publiekelijk op gang en het onderwerp trok de aandacht van wetenschappers, studenten en internationale organisaties. Er volgden vele projectpresentaties. De eerste openbare presentatie vond plaats in het bekende café Tori Oso, er waren gastcolleges op de Anton de Kom Universiteit van Suriname, en er volgden meer publicaties. Dit alles droeg bij tot algemene acceptatie van de decentralisatie. Toen dit eenmaal merkbaar was had intussen het projectbureau ook pasklare antwoorden geformuleerd op de vele vragen die vanuit allerlei kringen werden gesteld. Minister Van Russel kwam gedurfd uit door in alle pilot-districten te verschijnen en eiste ten overstaan van de doelgroepen (districtscommissarissen, leden van districtsraden en ressortraden, ministeriële afdelingshoofden en districtsdiensthoofden, NGO's en het bedrijfsleven) de politieke verantwoordelijkheid op. Daarmee kwam een duidelijk eind aan de tot dan heersende onduidelijkheid van de kant van de regering cq. de politiek. En het projectbureau kon nu weer een tijd ongestoord verder met haar technische werk.

28

1


Hoewel…. ongestoord? Binnenshuis speelde er ook wel het een en ander. De IDB verwachtte erg veel van modern projectmanagement en had maar weinig op met een aanpak van management naar gemengde maatstaven. De Bank kwalificeerde dat laatste als 'ouderwets' terwijl het voor de Surinaamse omstandigheden vaak een betere aanpak bleek te zijn. Ahmadali voelde zich meermalen tussen twee vuren gevangen. Want kon de Bank eigenlijk wel antwoord geven op zijn vraag in wiens dienst hij nu eigenlijk was: van de IDB of van de Surinaamse gemeenschap? Een minister die ooit tegen hem de opmerking maakte: “Ik hoor dat het slecht gaat met het project”, kreeg prompt als antwoord: “....Neen, het gaat zelfs zéér slecht! Wilt u dus nu een besluit nemen en de regering vragen het programma stop te zetten of andere gepaste maatregelen te treffen?” Maar ook deze soep zou in de praktijk niet zo heet gegeten worden. Het duurde een half jaar voordat aan de condities van de IDB was voldaan. Daarna kon het bureau de eerste gelden ontvangen en overgaan tot de implementatie van het goedgekeurde DLGP. De IDB heeft zelfs bij wijze van uitzondering extra middelen als schenking ter beschikking van de regering gesteld om internationale bijstand te kunnen inschakelen voor het projectteam en er aldus zeker van te zijn dat de overheid in staat was een dergelijk veelomvattend programma aan te kunnen. Hiertoe werden de volgende stappen gezet: · Aanstellen van een Resident Advisor door een internationale organisatie: de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) werd ingehuurd voor de uitvoering van het 'Technical Cooperation Program' voor de duur van 4 maanden en wees de eerste Resident Advisor aan. . Acties om het staatsbesluit fiscale decentralisatie regionaal bestuur (S.B. 2000 no. 53) te herzien en voor goedkeuring aan te bieden aan De Nationale Assemblee en deze tot wet te verheffen. Deze eis kwam van de Surinaamse overheid, die voor dit programma een breed politiek draagvlak en een sterkere wettelijke basis wenselijk achtte. De IDB zelf had al genoegen genomen met voormeld staatsbesluit.

29

1

·

·


Werving, selectie en training van een projectdirecteur. Deze post was opengevallen omdat de projectcoördinator als strategisch adviseur ter beschikking van de minister van RO werd gesteld. Er waren reeds Task Managers op hun post. Ook na het plaatsen van vele advertenties en interviews met reflectanten kon deze belangrijke post niet ingevuld worden. Ze voldeden niet aan het profiel van een academisch geschoolde bestuurskundige met ruime nationale en internationale ervaring. Het project startte zonder een projectdirecteur. Een van de Task Managers werd aangewezen als Managing Director ad-interim in het belang van de voortgang van het programma. Werving, selectie en training van tenminste één DistrictsAdministrateur (DA). Hierbij werd uitgekeken naar een bedrijfseconoom als technocraat om leiding te geven aan de nieuw op te zetten afdeling Districts Financiën en Planning (DFP) op elk der districtscommissariaten. Met veel moeite en op de valreep kon in Wanica de eerste post van DA worden ingevuld. Ook de overige DA-posten zijn met horten en stoten bezet wegens gebrek aan ervaren kader in het land.

DNA-voorzitter Ramdien Sardjoe bij de goedkeuring van de Interimwet Financiële Decentralisatie in 2003 30

1

.


Het samenstellen van het Project Implementatie Plan (PIP) en voorbereiden van alle Terms of Reference voor de in te zetten lokale en internationale consultants. Hierbij is er behoorlijk wat mis gegaan. De betrokken internationale organisatie ging tornen aan de karakteristieken, principes en sleutels in het ontwerp en de begroting die al door de IDB en de regering waren goedgekeurd en op basis waarvan de leningsovereenkomst was gesloten. Door verschuivingen en herallocatie van de bedragen raakte veel ontregeld; de formules in de begrotingen en de monitoringsystemen klopten niet meer, en de medewerkers hadden geen andere keus dan door andere methoden het project te beheren, wat lastig en zeer tijdrovend was. Ook de ToR's werden niet gemaakt, en het heeft de PIU gedurende lange tijd parten gespeeld dat er aan lopende zaken moest worden gewerkt en tegelijkertijd aan de uitvoering van het programma als geheel. Al gauw werd duidelijk dat de strategische adviseur van de leiding van het ministerie tevens de rol van bewaker van het initiële

Bestuur en docenten van de universiteit tijdens een presentatie over bestuurlijke en wettelijke hervormingen in Suriname 31

1

·


programma had. Hij moest alert zijn en van tijd tot tijd zonder aanziens des persoons hard aan de bel trekken om buitensporigheden tijdig te signaleren en de zaak weer op het DLGP-spoor te krijgen. Dat ging niet altijd zonder conflicten, maar het is gebleken dat het de moeite waard was om het te trotseren. Voorbereiden van een trainingsplan. Door te lang bezig te zijn met veranderingen in het ontwerpprogramma, kwam het implementatieplan maar net op de valreep af en er was geen tijd meer om een trainingsplan te schrijven. Men moest er genoegen mee nemen om dit onderdeel ook op de hoop van pending zaken te plaatsen. Het ontwikkelen van een monitoring systeem. Ook dit ging op de hoop van pending zaken en werd pas tijdens de startfase van de implementatie afgemaakt. Alleen sloot het niet meer aan op de initiële cost table met eigen formules.

Andere voorwaarden voor de eerste overmakingen van de leningsmiddelen waren: De selectie en het inhuren van een extern accountantskantoor; was tijdig gereed. o Het openen van een speciale bankrekening bij de Centrale Bank van Suriname voor de IDB-middelen; was tijdig gereed. o Het formuleren van het rekeningenstelsel voor de financiële administratie van het programma; was tijdig gereed. o De voorbereiding en goedkeuring van interdepartementale/ institutionele overeenkomsten, te weten de Belastingdienst, de CLAD en het NIMOS via het ministerie van ATM. Deze waren allen tijdig voorbereid. Het moment van de goedkeuring viel evenwel in de startfase van de implementatie. De IDB kon volstaan met de ondertekening van minimaal drie MOU's. Kernteam en consultants. Een lokaal consultantsbureau werd gecontracteerd om te zorgen voor de werving en selectie van de projectdirecteur, de Task Managers voor wettelijke hervormingen, voor begroting en financieel beheer, voor inkomstengenerering, voor civiele werken, en daarnaast een financieel administrateur, een ICTsysteemadministrateur, een secretaresse en een chauffeur.

32

1


Het project startte evenwel zonder een projectdirecteur. Om toch aan de voorwaarden van de IDB te kunnen voldoen werd de Task Manager voor wettelijke hervormingen aangewezen als projectdirecteur ad interim. Ook startte het programma zonder een Task Manager voor civiele werken. Deze twee laatste posities zijn later, in de startfase van de uitvoering, naar tevredenheid ingevuld.

Grote aanpassingen Basharat Ahmadali meent dat het IDB-programma terecht geen ruimte over laat om de aanpak te plaatsen in een eng kader. Een integrale aanpak vereist volgens hem een brede visie volgens welke er een product wordt geleverd waarbij rekening is gehouden met lokale, regionale en nationale omstandigheden, en met aspecten van politieke, bestuurlijke, sociale en economische aard en met internationaal aanvaarde normen en waarden die elders in de wereld met succes zijn toegepast met behulp van internationale organisaties. “De door de IDB gedane aanbevelingen hebben de potentie om het bestuurlijke apparaat in de districten op een hoger niveau te brengen. De districten kunnen zelfvoorzienend gemaakt worden doordat ze bij voorbeeld met eigen besparingen en met financiële en technische bijstand investeringen van buitenaf kunnen doen in de verbetering van infrastructurele voorzieningen. De eis hierbij is wel dat deze investeringen zijn gerelateerd aan de economische groei die het welzijn en de welvaart van de lokale bevolking bevordert en tegelijkertijd tot verhoging van de productie leidt.” De directeur van het DLGP vond de uitdaging bij het aanvaarden van zijn opdracht “immens groot”. Omdat de Surinaamse situatie, getoetst aan zijn eigen visie en gebaseerd op nationale en internationale oriëntatie, maar ook aan de door de IDB beschreven profielen, verre van ideaal was. De regering zou voor het bereiken van het rendement waarnaar door de realisatie van het IDBprogramma werd gestreefd, op nationaal niveau heel veel moeten aanpassen, verbeteren en vernieuwen.

33

1


Zou het lukken om de regering van Suriname ervan te overtuigen dat middels het realiseren van 'op maat gesneden' meerjaren ontwikkelingsprogramma's zoals het DLGP, naar internationale standaarden kan worden gewerkt aan de economische groei voor de verhoging van de levensstandaard? “Het was een uitdaging van de hoogste orde om samen met de deskundigen van de IDB en andere internationale en lokale experts te werken aan het ontwerpen van het DLGP,” zegt Ahmadali. In tegenstelling tot de te overwinnen problemen elders in de wereld stond bij voorbaat vast dat in Suriname een specifieke benadering vereist was om tijdens de voorbereiding en uitvoering om te gaan met een scala van moeilijkheden. Enkele daarvan zijn: hoge kosten, ingewikkeldheid, een enorme algehele achterstand en zwakte, gebieden met over- en onderbevolking, overtuigingen van de verschillende etnische groepen, culturen, tradities en godsdiensten, politieke moeilijkheden, bureaucratie, emigratie en braindrain op grote schaal.

Districtsbestuur Wanica en diensthoofden tijdens een doelgroepbijeenkomst met het DLGP-team 34

1


“Het DLGP zou moeten zorgen voor eenheid en uniformiteit in denken en handelen en gedaanteverwisseling is onvermijdelijk. Hoe bereik je dat als daarbij nog zaken komen kijken zoals scheef gegroeide economische en sociale structuren, het ontbreken van een goed ontwikkeld marktmechanisme, primitieve technieken en onwil tot vernieuwing? Als je je van te voren niet bewust bent van een dergelijke waslijst, dan weet je echt niet waarmee je begint en wat je te wachten staat. Wat je ook aanpakt, je stuit op problemen, drempels en obstakels. Haast voor elke stap en gedurende elke fase van het programma zal je strategieën moeten ontwikkelen om toch nog verder te kunnen gaan. Hoe dan ook, probleemoplossend. Omdat er niet voor alles een methode klaar ligt voor toepassing. Ook die moet je dan eerst ontwikkelen om verder te kunnen gaan. Terugkeren is de weg van de minste weerstand. Bij elke opkomende gedachte om maar ermee te stoppen, stond ik voor een nieuw begin. Zo is het gegaan vanaf het prille begin. En zo gaat het nog steeds. Die waslijst is nog steeds valide.”

Het presidium van de Districtsraad van Paramaribo. Van links naar rechts: ondervoorzitter Erwien Lely, voorzitter Rudy Strijk (DC) en secrectaris Udairay Panchoe 35

1


Historisch overzicht van de belangri jkste initiatieven m.b.t. lokaal bestuur in Suriname Suriname is ruim drie eeuwen een kolonie van Nederland geweest. In die hoedanigheid werd het land beschouwd als een verzameling van cacao-, koffie- en suikerplantages die met slavenarbeid een lange periode zeer winstgevend zijn geweest en de eigenaren veel hebben opgebracht. In 1863 werd de slavernij in Suriname afgeschaft, en in dit jaar kwam er een nieuwe verdeling van de kolonie in 16 districten, bij Koninklijk Besluit. Het grootste deel van het binnenland was bij deze indeling niet betrokken - het ging duidelijk om de plantages in de kustvlakte, zoals de namen van de eerste districten ook aantonen: Boven Cottica, Perica, Boven Commewijne, Matapica, Beneden Cottica, Beneden Commewijne, Boven Suriname, Boven Para, Beneden Suriname, Commetewane, Beneden Para, Boven Saramacca, Coronie, Nickerie, Beneden Saramacca en Paramaribo. Eveneens in 1863 werden ook de eerste districtscommissarissen aangesteld, als de lokale beheerders van deze gebieden. Twee jaar later werd decentralisatie van bestuursmacht voor het eerst mogelijk gemaakt door art. 117 van het Regeringsreglement van 1865 dat 'de samenstelling, inrigting en bevoegdheid der districtsen plaatselijke besturen' aan de Surinaamse wetgever overliet. Van deze mogelijkheid werd pas in 1932 een zeer beperkt gebruik gemaakt door afkondiging van de Waterschapsverordening. Deze verordening was feitelijk een functionele decentralisatie en kan als een historisch hoogtepunt worden beschouwd in de geschiedenis van het decentralisatieproces. Hiermee werd namelijk vastgesteld dat de gekozen waterraden hun eigen inkomsten konden genereren en zij hadden tevens budgettaire en bestedingsautoriteit voor het onderhoud van de kanalen, alle watersystemen en civieltechnische infrastructuur die te maken hadden met de waterhuishouding in hun eigen gebied, dat een waterstaatkundige eenheid vormde.

36

1


In 1936 kwam er een staatsregeling die bepaalde dat de aanwijzing van zelfstandige gemeenschappen enz. bij landsverordening moest geschieden. De Staten van Suriname keurden bij amendement een landsverordening goed (17 april 1937) 'tot oprichting van Dorpsgemeenten'. Gouverneur Kielstra zorgde voor grote ophef door in strijd met art. 118 aan de gouverneur de bevoegdheid toe te kennen om dorpsgemeenten in te stellen en op te heffen. Hiertegen kwam protest van de Staten en deze materie werd in 1938 met een Koninklijk Besluit geregeld conform de inzichten der Staten. In 1938 werden 21 nederzettingen gecreëerd in de districten Nickerie, Saramacca, Suriname, Para, Commewijne en Marowijne door een dorpsgemeentenbesluit. Hiermee waren de eerste dorpsgemeenschappen voor de wet een feit. Formering van de nederzettingen betekende in feite territoriale decentralisatie. De gekozen dorpsraden waren autonoom. Zij konden hun eigen inkomsten genereren en hadden budgettaire en bestedingsautoriteit voor het onderhoud van de kanalen, wegen, bruggen, sluizen, dijken en alle andere civieltechnische infrastructuur met betrekking tot hun eigen huishouding binnen hun eigen gebied. Ze hadden ook de bevoegdheid om land tot maximaal 3 ha. in huur uit te geven. Van de ook in de staatsregeling van 1955 aanwezige mogelijkheid van decentralisatie is gepoogd gebruik te maken door indiening bij de Staten in 1961 van een ontwerp landsverordening 'houdende voorschriften omtrent de bestuurshervorming in de districten'. Hierin is sprake van de instelling van districtsraden die gedeeltelijk benoemd zijn door de (toenmalige) gouverneur, en gedeeltelijk gekozen door de bevolking. Deze raden zouden aanvankelijk hoofdzakelijk adviserend werken, hoewel tevens de ruimte werd geschapen tot medebewind en tot ontplooiing van initiatieven, terwijl beperkte keurbevoegdheid zou worden verleend.

37

1


Het zou, aldus de Memorie van Toelichting, een eerste stap zijn om de districtsbevolking op den duur een ruim aandeel in de leiding van de lokale huishouding te geven. Hoewel er in 1970 een ministerie van Districtsbestuur en Decentralisatie werd ingesteld, is dit ontwerp echter nooit in behandeling genomen door het parlement. Het leek de bestuurders niet echt om decentralisatie te gaan. Dit nieuwe ministerie begon overigens pas ruim na de onafhankelijkheid in 1975 stappen tot verdere decentralisatie te nemen. In 1987 veranderde de naam in ministerie van Regionale Ontwikkeling. In 1959 kwam de instelling van het district Brokopondo. In 1966 werd het district Para bij Landsverordening ingesteld en werd het aantal districten gereduceerd tot negen: Paramaribo, Brokopondo, Nickerie, Coronie, Saramacca, Para, Suriname, Commewijne en Marowijne. Het district Sipaliwini werd bij decreet gecreëerd in 1983. District Paramaribo werd toen ook in twee bestuursgebieden verdeeld (Noord-Oost en Zuid-West); het werd een district met één districtsraad, maar wel met twee districtscommissarissen. De ressorten werden in 1987 gecreëerd, evenals de districtsraden en ressortraden. Dit werd vastgelegd in de grondwet in 1987. Ze werden geïnstalleerd in 1989. In art. 150-153 van de grondwet is sinds het begin van de republiek de omschrijving van de mogelijkheid tot institutionalisering van zelfstandige gemeenschappen minder expliciet dan in de Staatsregeling van Suriname (1955). Daarin werden (art. 85-87) de autonomie en de zelfbesturende bevoegdheid (medebewind) van eventueel in te stellen lagere corporaties duidelijker omschreven. In de grondwet van de Republiek Suriname wordt de nadere instelling van zelfstandige gemeenschappen met regelgevende en bestuurlijke bevoegdheden overgelaten aan de organieke wet. Aan deze gemeenschappen kan regelgevende bevoegdheid worden gegeven (dit blijkt slechts uit de redactie van art. 152 tweede lid van de grondwet).

38

Hoofdstuk 2

De DLGP-componenten

Onder het kritische oog van de Surinaamse natie begint de uitvoeringsfase. Stap voor stap moest het aanvankelijke ongeloof in decentralisatie worden weggewerkt. Het uitvoerende team van het DLGP zette een brede informatiecampagne uit om het concept van decentraliseren aan het brede publiek uit te leggen. De media speelden hierbij een voorname rol. Radio, televisie en kranten waren elk op hun eigen manier goede kanalen om het begrip lokaal bestuur uit de doeken te doen en vooral: om duidelijk te maken hoe de districtsbevolking door decentralisatie het heft van de ontwikkeling in hun eigen gebied in eigen hand kon nemen. De eerste reacties waren: “We moeten het nog zien. De politiek zal dit nooit accepteren.” Men twijfelde ook aan de haalbaarheid van de uitvoering. Maar naarmate de PIU meerdere rondes maakte, vergezeld van minister Romeo van Russel van Regionale Ontwikkeling die de voordelen van de decentralisatie voor de districten op zijn manier en vanuit een politieke optiek benaderde, kon de geloofwaardigheid van deze vernieuwing groeien. Vrijwel simultaan aan de mediacampagne trok het DLGP-team het veld in. Er waren plaatselijke hoorzittingen, informatiebijeenkomsten en wijkvergaderingen. In Henar (district Nickerie), in Koewarasan (district Wanica), in Albina en Moengo (district Marowijne), in Nieuw Amsterdam (district Commewijne) en in Onverwacht (district Para). Zo werd op een nog veel directer niveau het fundament gelegd voor plaatselijke betrokkenheid van de doelgroepen in de vijf pilot-districten: de bevolking en de plaatselijke gezagsdragers. Dit zou in minstens twee districten (Para en Commewijne) uiteindelijk uitgroeien tot een platform voor burgerparticipatie. Er was ook een veelheid van presentaties voor uiteenlopende groepen: van politieke partijen tot de Universiteit van Suriname, van buitenlandse ambassades tot een groep van bezoekende Nederlandse burgemeesters, van de Centrale Bank van Suriname tot serviceclubs zoals de Rotary.

39

2

De DLGP-componenten

Na de eerste twijfels begon de PIU geloofwaardiger over te komen naarmate er kleine en grote successen werden geboekt, en de media de gemeenschap kon informeren over de stapsgewijze progressie. Enkele hoogtepunten uit de beginfase die ruimschoots de pers haalden waren de aanstelling van een districtsadministrateur, het operationeel maken van de afdeling Districtsfinanciën en Planning op de commissariaten, het invoeren van ICT-faciliteiten, het verstrekken van terreinauto's, de goedkeuring door DNA van de Interimwet Financiële Decentralisatie, en het opleveren van in eigen beheer uitgevoerde bouwwerken en bestratingsprojecten in alle vijf pilot-districten. De kennelijke reden voor het initiële ongeloof was dat er vanuit de districtscommissariaten in de praktijk lange tijd nog niets te merken was van concrete resultaten in de zin van 'Everybody is happy'. Dat geldt inderdaad als je de investeringen toetst aan de verwachtingen van kwaliteitsverbetering in de dienstverlening naar de samenleving toe, en de effecten die dat heeft op kwaliteitsverbetering van het leven van de burger. Men heeft daarom gelijk, maar ook ongelijk. Want los van het feit dat er een enorme inhaalslag moest worden gemaakt, en los van de merkbaar levende gedachte bij de doorsnee Surinamer dat decentralisatie een toverstok is die alle ellende zal

Opening van een nieuwe afdeling op het districtscommissariaat

40

2

De DLGP-componenten

oplossen, moet men wel realistisch zijn. Van een pasgeboren kind verwacht je niet al na vijf jaar de prestaties waarmee voltallige regeringen al vele decennia aan het worstelen zijn. Na de presentatie van de DLGP-directeur aan een groep burgemeesters uit Nederland werd geconcludeerd dat het decentralisatieprogramma van de Surinaamse regering “te mooi” was om de gestelde doelen te bereiken. Het zou er nu “net niet” in zitten om te slagen. Een ander deel van het gehoor was echter van mening dat het programma alle succes toegewenst moest worden en gaf het DLGP het voordeel van de twijfel. De PIU kreeg dus veel te incasseren. Maar dat bevorderde juist hun motivatie, gaf de teamleden inspiratie en verschafte hen de durf om met frisse moed door te zetten. Treffend was een van de zeven reacties die bij de PIU via het Internet binnenkwam, na een artikel van Ahmadali in DWTNederland over het eigenaarschap van de inkomsten uit de huurwaardebelasting dat aan de districten bij de Interimwet is gegeven. De inzender vroeg: “Welke klootzak heeft die wet nou uitgevonden?” De DLGP-manager reageerde via hetzelfde medium met de droge terugkaatsing: “Het is dezelfde overheid die in Nederland de onroerendgoedbelasting heeft uitgevonden, die Suriname eeuwen in haar bezit had en die hier de huurwaardebelastingwet heeft geïntroduceerd.” Waarvan akte…

41

2

De DLGP-componenten

De interne organisatie De organisatie voor het voorbereiden en uitvoeren van het hele programma zat vervat in een strakke structuur. Binnen het ministerie van Regionale Ontwikkeling is er een Project Implementation Unit (PIU) geformeerd bestaande uit een Managing Director (MD) die het werk van vier Task Managers coördineert. Er is een Task Manager Civiele Werken, voor Begrotings- en Financieel Beheer, voor Bevolkingsparticipatie en er is een ICT Task Manager. Tot het team behoren ook een financieel administrateur, een secretaresse en een chauffeur. Deze kleine unit is verantwoordelijk voor het beheer en de uitvoering van het DLGP. De directeur, mr. Basharat Ahmadali is belast met de algehele leiding en met de intergouvernementele en wettelijke hervormingen. Het team werkt nauw samen met het counterpartteam van het ministerie van Regionale Ontwikkeling en de functionarissen van de IDB, alsook met de netwerken in de districten. De PIU beschikt over een kantoor met alle faciliteiten om het werk naar behoren te kunnen doen. Vooral het werken met Intranet en de e-mail zorgt voor een vlot, effectief en efficiënt verloop. De PIU heeft van bijkans 35 internationale consultants assistentie gekregen op het gebied van program management, begroting en financieel beheer, inkomstengenerering, bevolkingsparticipatie, marketing, communicatie en civieltechnische werken. Hierbij is de strategie gevolgd om steeds eenzelfde aantal lokale consultants op dezelfde gebieden te betrekken, zodat er gerichte overdracht van kennis en ervaring kon plaatsvinden voor de vorming van lokale deskundigheid. Toen dat bereikt was verdwenen de internationale consultants naar de achtergrond en kon het programma doorgaan met de lokale deskundigen. Bij deze aanpak waren ook functionarissen van de ministeries van Regionale Ontwikkeling en van Financiën betrokken, waardoor ook binnen de centrale overheid deskundigheid is gevormd. Op termijn zullen zij in staat zijn het werk van de PIU overbodig te maken. Alle capaciteit van internationale en lokale consultants, als ook die van de ministeries van Regionale Ontwikkeling en van Financiën is ingezet om de districten te versterken. Naarmate de districten sterker worden in het zelfstandig voeren van hun eigen financieel en begrotingsbeheer en de ontwikkeling van hun district zelf ter hand

42

2

De DLGP-componenten

nemen, zal de nieuwe rol steeds duidelijkere vormen aannemen dan nu nog het geval is. Weliswaar komt het ministerie van RO dan steeds meer in de monitorende, ondersteunende rol waar assistentie en trainingen de boventoon zullen voeren; de minister van RO blijft immers de eindverantwoordelijke van hetgeen zijn ministerie in de districten uitvoert en de wijze waarop. En om dit te bereiken heeft de minister een goede staf die te allen tijde een helicopterview moet hebben omdat het zijn ministerie regardeert zowel bij zaken die goed lopen, als bij zaken die dreigen vast te lopen of die zijn vastgelopen. Hierbij is standaardisatie van essentieel belang, zodat op een correcte wijze beoordeling mogelijk is van projecten waar het ministerie verantwoordelijk voor is.

Bevolkingsparticipatie: Een const ante uitdaging

Iris Gilliad, Task Manager Bevolkingsparticipatie en Voorlichting

De Task Manager voor Bevolkingsparticipatie, Iris Gilliad, kan nooit rustig achterover leunen. Haar werk is nimmer klaar, want in alle vijf pilot-districten is steeds van alles aan de hand. Mensen zijn in beweging en doen hun omgeving bewegen; dit is een wezenlijke kern van het begrip decentralisatie! Gilliad heeft zwaar aan het aspect van de eigen inbreng van de districtsbevolking getrokken; het vroeg een complete mentaliteitsombuiging om het concept van eigen ontwikkeling ingang te doen vinden. Ze legt uit waarom dat zo moeilijk ging: “De jarenlange mentaliteit van “Lanti moet het probleem oplossen” is diep geworteld. Onze grootste uitdaging was de passiviteit bij de burgers wegnemen. Bovendien was er in het begin veel ongeloof, want het proces duurt lang en heeft eerst weinig zichtbare resultaten. Het DLGP-I is een capaciteitsversterkingsprogramma en we voerden in deze beginfase geen grote werken uit.”

43

2

De DLGP-componenten

Hoorzittingen Perikelen rond bevolkingsparticipatie staken de kop op na de certificering en het operationeel worden van de nieuwe planningsen begrotingscyclus. Er waren wel bevolkingsparticipatieplannen, marketingplannen en een methodologie voor de burgerparticipatieve planning en begroting ontwikkeld. Maar dit was slechts de theorie. In Suriname had men de praktijkervaring niet. Hoe zou het uitpakken om de burgers de microfoon in handen te geven? Een riskante zaak, waarbij niet over een nacht ijs is gegaan. In 2007 kwamen de eerste hoorzittingen. Het DLGP introduceerde toen deze wettelijk verplichte jaarlijks te houden vorm van overleg met de districtsbevolking om te komen tot een juist oordeel en besluitvorming inzake de totstandkoming van de plan- en begrotingsdocumenten voor het daarop volgende begrotingsjaar van het district. De burgers hielden zich prima aan de vooraf opgegeven richtlijnen, en ook het bestuur, de districtsraden en de ressortraden hielden zich daaraan. De commissies voor bevolkingsparticipatie en de informatie-units bleken een enorme ondersteuning te zijn voor de traditionele structuren om met de districtsbewoners te communiceren volgens de eisen van het decentralisatieprogramma.

Hoorzitting in Nickerie

44

2

De DLGP-componenten

De media hebben bijzonder veel aandacht gegeven aan de hoorzittingen. Haast alle bijeenkomsten zijn verslagen en kritisch gevolgd, zowel de teleurstellende als de succesvolle zittingen. Een van de richtlijnen die opvallend goed werkte in de praktijk was dat het bestuur niet zondermeer en als vanzelfsprekend mocht reageren op door de burgers geuite noden en behoeften. Ook werd niet toegestaan dat politieke personen plaats namen achter de bestuurstafel; alleen als ze burger waren van een ressort mochten ze wel meedoen. Het positieve was dat wanneer burgers zaken aankaartten die veranderd moesten worden, er vrij snel een oplossing werd gevonden, vaak door de burgers zelf. De kwestie kreeg aandacht van het lokale bestuur, de mensen waren tevreden omdat ze gehoord werden, en de sfeer die heerste was er een waarbij je aanvoelde dat er direct moest worden aangepakt omdat de dingen niet konden wachten tot het volgende jaar wanneer de nieuwe plannen en projecten ter goedkeuring werden voorgelegd. Aan de slag! Jammer genoeg was echter de participatie niet echt optimaal. Gemiddeld namen er zo'n 80 burgers deel aan de hoorzittingen. Op enkele uitzonderingen na ontbrak ook steeds het meer gegoede

Hoorzitting in Commewijne

45

2

De DLGP-componenten

deel van de districtsbevolking. Ondanks deze setbacks is de conclusie over het proces positief. Langzaam groeit het vertrouwen dat via de hoorzittingen de stem van het volk doordringt en op alle niveaus terechtkomt in de plan- en begrotingsdocumenten, tot aan het jaarlijkse nationale plan en de staatsbegroting. Toch loopt het allemaal nog niet zoals het wezen moet. Maar gaandeweg zal steeds beter door de bevolking worden begrepen dat problemen alleen maar planmatig en structureel opgelost kunnen worden, en dat de traditioneel gehanteerde 'methode' van steeds ad-hoc naar een bestuursopzichter, districtscommissaris, minister of assembleelid lopen in een poging om zaken gerealiseerd te krijgen, niet werkt. Maar door alleen het lokale bestuur te versterken, ben je er nog niet, weet nu de PIU. En ook niet door NGO's in stelling te brengen. De basis, de woongemeenschappen zelf, dienen geordend te zijn om gestructureerd te kunnen participeren. In Para en Commewijne heeft dit reeds ingang gevonden met de introductie van een Platform voor Burgerparticipatie en Ontwikkeling. Dit is een instrument waarmee planmatig gewerkt kan worden. Naarmate het vertrouwen in eigen prestaties groeit, zal de districtsbevolking steeds duidelijker participeren om daadwerkelijk de ownership van de eigen ontwikkeling ter hand te nemen. De eerste stappen zijn gezet en de voorbeelden zijn al aan te wijzen. Gilliad vertelt: “Naast individuele burgers spelen ook NGO's goed in op het decentralisatieproces, door vooraf hun planning in te dienen. Enkele dorpen konden door deze aanpak een concreet dorpsplan indienen. In Nickerie heeft het DLGP vier lokale districtstrainers opgeleid en deze hebben via NGO's trainingen verzorgd voor leden van de ressortraad over hun nieuwe rol in het decentralisatieproces.” Ook in andere districten hebben NGO's dergelijke initiatieven genomen.

46

2

De DLGP-componenten

Iris Gilliad vat het samen in een helder einddoel: “De stem van de burgers terugzien in het uitgestippelde en uitgevoerde beleid. Deze omslag is al gemaakt met de participatieve plan- en begrotingsopstelling. Maar het moet binnen álle beleidsmaatregelen van de overheid terug te vinden zijn. Dus niet alleen vallen onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van Regionale Ontwikkeling - decentralisatie moet een algemeen aanvaard beleid zijn.”

Hoorzittingen te Nieuw Nickerie (boven) en Albina (onder) voor het opstellen van ressorten districtsplannen

47

2

De DLGP-componenten

Districtsinkomsten: Alle doelgroepen bereiken

Mahender Pershad, Task Manager Districtsfinanciën en Planning

Betrokkenheid vanuit de PIU bij de implementatie is een constant gegeven. Zo houdt Mahender Pershad, Task Manager voor Districtsuitgaven en Inkomstengenerering continu de vinger op de pols. “Wanneer je denkt dat je alleen maar een product moet leveren en je na die levering klaar bent, dan heb je het glad mis. De kunst is om erop toe te zien dat het product alle doelgroepen bereikt en door hen begrepen wordt. Je moet dus eerst naar de basis om goed af te stemmen over het wat en hoe van de realisatie. Daarnaast dien je ook de visie van de opdrachtgever (de overheid) in acht te nemen en moet je deze beide visies integreren en uitwerken binnen het kader van het DLGP. Na feedback volgt eventueel aanpassing waarna we kunnen finaliseren en beginnen met trainen.” Deze grondige aanpak vraagt om coördinatie van alle activiteiten en grondig overleg met de doelgroepen. Soms moesten er onvoorziene sessies worden ingelast om de mensen eerst goed bewust te maken van wat de vernieuwing zou inhouden. En ook na de afronding van een traject volgden er trainingen om de mensen te begeleiden in de toepassing. Het ging immers om voor leken behoorlijk ingewikkelde en gespecialiseerde zaken aangaande begrotingen, financieel beheer en een inkomstenbeleid. Pershad: “De eerste fase van de decentralisatie is vooral financieel. De vernieuwing houdt in het voeren van een zelfstandig beleid ten aanzien van planning, begrotingen en financieel beheer. De districten moeten daarbij de wettelijk gedelegeerde bevoegdheden en taken in acht nemen. Vandaar dat in elk district een unit is neergezet speciaal voor districtsfinanciën en planning, met subsecties en conform de gewijzigde organisatiestructuur van de districten. Dus de bijdrage van de afdeling districtsuitgaven en inkomstengenerering aan het decentralisatieprogramma is immens.”

48

2

De DLGP-componenten

Er moest terdege rekening worden gehouden met twee obstakels: de 'onschuldige' bureaucratie en het gebrek aan kwalitatief personeel in de districten. Binnen de ambtenarij lopen de dingen nu eenmaal traag en vaak moest Pershad daarom elke activiteit en alle schakels daarin eerst in kaart brengen om vervolgens aan de hand van uitvoerige documenten met de betrokkenen het hele proces door te nemen en voortdurend (vaak telefonisch) te blijven bijsturen totdat het doel bereikt was. “Het was in het begin wel lastig om zo te werken, maar het doel was voor mij altijd belangrijker. Gaandeweg is deze werkwijze een gewoonte geworden en kunnen we hiermee processen versnellen.” Tekort aan kwalitatief goed geschoold personeel was vaak een probleem in de districten. Dit werd verholpen door de mensen met voldoende werkervaring in te zetten en ze te trainen. “Zo zijn de problemen verminderd. Ook hebben we het systeem van comanagement ingevoerd: bepaalde taken worden uitbesteed aan overheidsinstanties die wel de benodigde capaciteit hebben die in het district ontbreekt. Hiervoor hebben wij bijvoorbeeld overeenkomsten getekend met de Belastingdienst.” Door tal van wettelijke en procedurele ingrepen werd in 2007 een historische mijlpaal bereikt: de eerste storting van de begrotingsmiddelen in het districtsfonds van elk pilot-district. Een voorwaarde hierbij was een bestedingsplan conform de door de districtsraad goedgekeurde begroting die vervolgens werd ingebed in de begroting van het ministerie van Regionale Ontwikkeling.

Historisch moment. Voor de eerste maal overmaking van staatsbegrotingsmiddelen naar de districtsfondsen

49

2

De DLGP-componenten

Niet alleen wat zijn werk betreft, maar ook persoonlijk haalt Pershad inspiratie uit zijn dagtaak. “Als bewoner van het district Wanica raak ik gemotiveerd als ik zie dat het district tot ontwikkeling komt en dat districtsbewoners geholpen kunnen worden met goede dienstverlening, werkgelegenheid, scholing etcetera. Maar ook als ik zie dat zij actief participeren in het ontwikkelingsproces van het district. Interessant aan decentralisatie is dat mens en ontwikkeling op lokaal niveau centraal staan.”

PIU bespreking met lokale consultants voor opstelling van een districts ontwikkelings- en strategisch plan voor elk der pilot-districten 50

2

De DLGP-componenten Martin Blenman, Task Manager Civiele Werken (l) met IDB Representative Ancile Brewster (2e van links), Silvano Tjong Ahin, Operations Specialist IDB Suriname (r) en DLGP-consultant Ir. George Soerjoesingh van Ilaco

Civieltechnische werken: Uitvoering in eigen b eheer Een zeer concreet en direct zichtbaar onderdeel van het decentralisatieprogramma zijn de civieltechnische werken. Aan deze afdeling geeft Task Manager Martin Blenman leiding. Zijn specifieke taken omvatten ondermeer de rehabilitatie van de districtscommissariaten en kantoren; de aankoop van voertuigen, boten en motoren; de rehabilitatie en het onderhoud van wegen; en het voorbereiden en uitvoeren van diensten voor vuilophaal, ontwateringswerken en openbare markten. Hij kwam voor een aantal uitdagingen te staan. Als voornaamste noemt hij het opzetten van een civieltechnische dienst in de districten. Deze dienst bereidt zelfstandig en in samenspraak met de districtsbevolking werken voor, inclusief het bestekdocument en alle bijkomende administratieve en technische aspecten. Daarbij ondersteunt hij ook alle betrokkenen in het maken van keuzen. Dit laatste vroeg van hem een omschakeling van aanpak, want ook de geldende werkwijze dient de geest van decentralisatie te ademen. Blenman: “Tot mijn komst bij het DLGP programma was ik gewend om zelf werken voor te bereiden en ze dan te laten uitvoeren. Maar ik heb nu moeten omschakelen, om te leren luisteren naar wat de bevolking zelf wil. Hierbij helpen wij hen met training waardoor ze weten waarop ze moeten letten. Ze kunnen dan goede keuzen maken aan de hand van duidelijke criteria. Een infrastructureel werk moet bijvoorbeeld niet in het belang zijn van een individu, maar in het belang van het hele district. Bij de keuze voor het bouwen van een school let je erop dat veel mensen er baat bij moeten hebben.

51

2

De DLGP-componenten

District Para bouwde op eigen kracht een multifunctioneel decentralisatiegebouw te Onverwacht.

District Nickerie bouwde in eigen beheer een nieuw raadhuis annex commissariaat, waarin de DR vergadert en het Bevolkings Informatie Centrum is gevestigd

Uitbreiding van het commissariaat in district Wanica; rechts het in eigen beheer opgezette Bevolkings Informatie Centrum

In eigen beheer gerenoveerd commissariaat in het district Commewijne

52

2

De DLGP-componenten

Zo'n proces duurt langer. Maar doordat de keuze op een democratische wijze geschiedt, is er ontzettend veel draagvlak. Daardoor kan geen enkel individu meer invloed uitoefenen op de keuzevorming, en kan je met voortvarendheid ongestoord werken.” Het faciliteren van diensten die nog niet bestonden bleek tamelijk lastig, de kantoorruimten op de commissariaten waren vaak erg beperkt. Om bepaalde diensten onder te kunnen brengen was renovatie en soms zelfs nieuwbouw noodzakelijk. Alle bouwkundige werkzaamheden zijn geheel in eigen beheer uitgevoerd, zonder dat daar een extra vergoeding voor werd gegeven. Maar het personeel was sterk gemotiveerd, men had immers zelf beslist over de bouwactiviteiten en was bij elk facet van de vernieuwing betrokken. Uiteindelijk zijn in alle vijf pilot-districten voor gemiddeld US$ 200.000 aan bouwkundige werken uitgevoerd. Met de gemiddelde levensduur van een gebouw van 75 jaar zijn dit tastbare en zichtbare resultaten voor langere tijd.

Openbare aanbesteding voor wegbestrating door de districtscommissaris en de districtsadministrateur van Wanica

Pilot-districten voeren in eigen beheer bestratingsprojecten in woongemeenschappen uit

53

2

De DLGP-componenten

Keuzen maken en beslissingen nemen over welke wegen aangepakt moesten worden vond altijd ver van de districten plaats. Dit werd centraal bepaald in Paramaribo, tot zelfs aan de begeleiding van de werken toe. Nu had de districtsbevolking daar ineens zeggenschap over, aan de hand van duidelijke criteria. De overgang was interessant om mee te maken…. Blenman: “Plotselinge macht en bevoegdheid bleek in sommige districten een nieuw probleem, want het was nu geen kwestie meer van één persoon of van een kleine groep mensen die bepaalde. Neen, plotseling moest men, om als district zelf een keuze te kunnen maken, met elkaar consensus zien te krijgen of vinden. Want als er niet binnen een bepaalde tijd een keuze was gemaakt, zou een district uitgesloten kunnen worden en dan kwam men niet in aanmerking voor financiering. Het ging om bedragen van rond de US$ 300.000 per district.” Per district waren de behoeften en de situaties sterk verschillend. Maar dit werkte juist inspirerend! Want de PIU kon verwijzen naar resultaten die in andere districten waren gehaald, waardoor geloof in het programma nieuw leven werd ingeblazen wanneer men soms de moed liet zakken in moeilijke momenten. Interactie tussen de districten onderling begon gaandeweg ook steeds beter op gang te komen. Het team van de PIU functioneerde hierbij steeds als intermediair. Blenman zegt motivatie te hebben gehaald uit het zien dat iets in bepaalde districten gewerkt heeft. Dat maakte openingen om te geloven dat het in de overige gebieden ook zou kunnen werken. Met de uitvoering van de eerste civieltechnische werken werd een nieuw bewijs geleverd dat de districten de dingen zelf aankunnen. Districtsbewoners hadden inbreng bij het complete traject dat werd afgelegd van renoveren of bouwen van onderdak, inclusief het voorbereiden, werken middels aanbestedingsregels, evalueren, contracteren van leveranciers, monitoren van de levering van materialen en vervolgens de uitvoering waarbij het materiaalgebruik strak in de hand werd gehouden. Fase 1 van het proefproject was daarmee geslaagd en een feit. Vervolgens werd de tweede fase ingezet. Deze fase betrof het voorbereiden, aanbesteden en monitoren van wegenbouwprojecten. Vanwege de omvang van deze werkzaamheden werd de uitvoering uitbesteed aan derden. In totaal zijn er tien wegen als proefprojecten gecompleteerd, twee in elk pilot-district.

54

2

De DLGP-componenten

55

2

De DLGP-componenten

ICT: Modernisering op de werkvloer

Riaz Ahmadali, ICT System Manager van de DLGPcomputernetwerken

Een wezenlijk onderdeel van het hele decentralisatieprogramma, is de ICT-component. Wederom een facet dat vele risico's met zich meebrengt. Het betekende namelijk introduceren van hoogst moderne technologie op plekken waar het soms leek alsof de tijd lang geleden was blijven stil staan. Koorddansen in een spanningsveld. Hoe zouden de mensen die ermee moesten werken hierop reageren? ICT was een must, want decentralisatie is erop gericht de districten en hun afdelingen zoveel mogelijk zelfstandig te laten functioneren, en afhankelijkheid van de centrale overheid zover mogelijk te minimaliseren. Hieronder vallen bijvoorbeeld het opzetten van een eigen database, het voeren van de eigen financiële administratie met boekhoud-software en het communiceren met de buitenwereld via Internet en e-mail. Een basisprincipe hiervoor is een ICT-netwerk waarop al deze taken kunnen worden gebouwd. Een dergelijk netwerk is nu in zeven districten operationeel, en zes districten werken reeds zelfstandig met hun boekhoudpakket en hun database met districtsinformatie. Voor ICT-task manager Riaz Ahmadali was de grootste uitdaging om vanuit een nulpunt te werken naar het moment waarbij men kon zeggen: we zijn nu gemoderniseerd en kunnen meedraaien met de nieuwste ontwikkelingen op technologisch gebied, op weg naar bestuursvoering, gebaseerd op e-government. Binnen het DLGP is het nog niet eens zo lang geleden dat auto's met diskettes moesten rondrijden om files uit te wisselen. En het is ook niet eens zo lang geleden dat conceptbrieven per fax werden doorgestuurd naar ministeries of naar de districten, waarna die volledig moesten worden overgetypt om de nodige wijzigingen erin verwerkt te krijgen.

56

2

De DLGP-componenten

De grootste tegenvaller was het ontbreken van deskundig personeel in de pilot-districten voor het beheer van het netwerk. “We hebben dat overwonnen door het ontwerp van het netwerk zo eenvoudig mogelijk te houden. Het moest ook voor niet-technisch personeel begrijpelijk zijn, zodat we de meeste storingen via telefonische helpdeskondersteuning konden verhelpen. Ook het gebrek aan computerervaring bij het personeel is soms een sta-in-de-weg geweest bij de modernisering. In de beginfase is dit verholpen door de DA's attent te maken op de basisbeginselen die hun personeel moest kennen. Zij gaven dit dan verder aan het personeel door, en in latere fasen zijn er vanuit het project computertrainingen gefinancierd voor het personeel van verschillende districten.”

57

2

De DLGP-componenten

Alle mankementen behoren nu volledig tot het verleden; zowel de districten als het ministerie van Regionale Ontwikkeling zijn zodanig ingewerkt in de moderne technologie, dat ze op de meest efficiënte manier met elkaar werken en communiceren. Mensen hoeven niet meer steeds met prints, memory sticks of diskettes naar elkaar te lopen zoals eerst gebeurde, maar men stuurt nu intern, via een eigen mailserver, bestanden naar elkaar door. Ook documenten die nagekeken of herschreven moeten worden, gaan per e-mail naar elkaar en op deze manier wordt er effectief gecommuniceerd. Het was verheugend om mee te maken hoe het districtspersoneel, na de beschikking te hebben gekregen over apparatuur en een kleine training, meegroeide met de technologische ontwikkelingen en op steeds modernere manieren ging functioneren. Dit komt ook de efficiëntie van hun afdelingen ten goede. Er volgt nog meer. De volgende stap is het opzetten van een landelijk Wide Area Network (WAN) dat de verschillende netwerken in de districten met elkaar zal verbinden. Het WAN zal de efficiëntie nog verder verhogen, ondermeer doordat het via een centrale server verschillende lokale databases synchroniseert. Hierdoor wordt alle districtsinformatie via Internet toegankelijk. Verder zullen de verschillende soorten belasting die in de districten worden betaald, ook worden gesynchroniseerd met een centrale server bij de Belastingdienst. Dan kunnen betalers op iedere gewenste lokatie binnen Suriname aan hun betalingsverplichtingen voldoen. Iemand die bijvoorbeeld in verschillende districten diverse percelen in grondhuur heeft, kan dan vanuit één district alle bijbehorende rechten betalen en hoeft zich niet langer bij verschillende loketten, op verschillende lokaties aan te melden. Andere zaken die mogelijk worden zijn het synchroniseren van de bevolkingsadministratie in de districten met een centrale server en een centraal landregistratiesysteem met afdelingen in de districten. Het welslagen van de technologische modernisering heeft inspirerend gewerkt op de andere onderdelen van de veelomvattende uitvoering van het decentralisatieprogramma. Zo motiveerden én complementeerden de verschillende componenten elkaar. Deze saamhorigheid geldt als een van de interne krachtbronnen van het programma, maar dan wel van het soort dat niet in een contract kan worden vervat.

58

Hoofdstuk 3

Risico’s en oplossingsmodellen

Een decentralisatieprogramma van deze omvang behoort tot de categorie risicovolle projecten. Vanaf het eerste uur was het dus zaak om de faalrisico's correct in te schatten en er juist op te anticiperen om falen te voorkomen. Ook met de angst tot falen moest rekening worden gehouden! Het betreden van een volkomen nieuw gebied vergde een pioniersmentaliteit van het DLGP-team, waarbij het eveneens opgewassen moest zijn tegen onbegrip in het veld.

De risico's Een groot risico bij de uitvoering vormde het gebruik van niet eerder in Suriname toegepaste methoden en technologieën. Het DLGPprogramma zit daar vol van: ICT, automatisering, invoeren van en werken met een districtsfonds, genereren van eigen inkomsten, eigenmachtig beheren van de inkomsten en uitgaven door de districten, werken met nieuwe belastingsystemen en begrotingsdocumenten, bestuur van het district op basis van zelf geformuleerde visies, missies en plannen; en dit alles in gebieden die dit sinds hun bestaan nimmer hebben gedaan. Op sommige plekken was zelfs nog nooit een computer in beeld geweest. Een andere vorm van risico was het werken met diverse opdrachtgevers. Er was immers sprake van een coalitie-regering, dus er moest met de verschillende partners rekening worden gehouden. Bas Ahmadali schetst wat dit proces inhield: “Je krijgt te doen met politieke partijen die geen eenduidige conceptie hebben over decentralisatie, en met een veelheid van politieke en bestuurlijke autoriteiten binnen de groep der opdrachtgevers. Hoe tegelijk om te gaan met de coalitie- en oppositiepartijen? Met de onervarenheid van de politieke partijen om samen te werken in complexe nationale programma's? Waar laat je de particuliere sector en de NGO's die al die hervormingen op zich zien afkomen? Het projectresultaat waar je naartoe werkt verschilt enorm veel van de bestaande oplossingsmodellen, waardoor men het gewoon niet ziet zitten. Elke stakeholder heeft een andere mening. We kregen te maken met een veelheid van alternatieve voorstellen uit verschillende hoeken en gaten. Onbegonnen werk, leek het. Het is al moeilijk genoeg om één persoon tot andere gedachten te brengen, laat staan een heel volk. Op dit alles moesten we een pasklaar antwoord of een maatregel gereed hebben.”

59

3


Level-1 certificering van de pilotdistricten, november 2006. President Venetiaan spreekt het topkader van de centrale overheid en de districtsoverheden toe

Ondertekening certificatiebeschikkingen door minister Felisi en minister Hildenberg

Grote belangstelling voor de Level 1 certificatie

60

3


De maatregelen Maatregelen treffen om mogelijke tegenvallers in de uitvoering te kunnen voorkomen was een vereiste. Vooral op politiek vlak viel dat niet mee. Er werd geanticipeerd dat preventieve maatregelen vooral nodig zouden zijn wanneer coalitiepartijen druk gingen uitoefenen om rekening te houden met hun politieke achterban die in een bepaald district heel sterk is vertegenwoordigd, om zo zichzelf veilig te stellen. Dit zou immers kunnen leiden tot politieke commoties en als dat gebeurde was het DLGP ver van huis met de geplande uitvoering. Het is bijvoorbeeld voorgekomen dat de ene politieke partij Saramacca als pilot-district verkoos, maar een andere coalitiepartner het district Commewijne beter vond. Weer een andere partij stelde als harde voorwaarde dat het district Marowijne er zeker ook bij moest. En daarna rees ook nog eens de vraag: Wat doen we met Paramaribo en Sipaliwini, de twee ingewikkeldste gebieden? Zovele vragen… zoveel mogelijkheden… zoveel belangen en afwegingen… Bijna bestond de neiging om dan maar alle districten in het programma op te nemen, dan was men ten minste van het politieke gehaal en getrek af. Dat was echter onmogelijk. Er moesten knopen worden doorgehakt; tijdige maatregelen waren broodnodig om gewenste bijstellingen te kunnen plegen zonder dat het karakter van het programma beschadigd raakte. De grootste bezorgdheid van de DLGP-teamleiding was voorkomen dat het programma vastliep. Steeds moest de manager bij de overheid, maar vooral bij de IDB rechtvaardigen waarom de uitvoering soms haperde en zoveel tijd in beslag nam. De Bank begreep lang niet altijd wat de oorzaak van deze vertragingen was, maar had geen andere keus dan meewerken aan de voortgang die er, ondanks alle tegenslagen, altijd wel te rapporteren was, zij het niet steeds binnen de gestelde tijdslimieten.

61

3


Strategische bijstelling Het certificeringsproces is een goed voorbeeld van de manier waarop de uitvoering een eigen verloop kreeg, afweek van de planning op papier, maar toch uiteindelijk het gewenste eindresultaat opleverde. Het DLGP-uitvoeringsprotocol schrijft voor dat in de eerste fase tenminste twee districten voor Level 1 gecertificeerd moesten worden. Deze tussenstap was een veiligheidsklep om te zien hoe de prille decentralisatiestappen in de praktijk zouden verlopen. Konden die eerste districten wel behoorlijk omgaan met het verzelfstandigen van hun financiële bevoegdheden? Uit hun ervaringen zou lering getrokken kunnen worden voor de rest. Na de geanticipeerde bijstellingen kwamen vervolgens de drie overige districten aan de beurt voor Level 1. Volgens deze opzet zouden op deze gefaseerde manier alle vijf pilot-districten binnen de duur van het programma hun complete projectcyclus hebben geïmplementeerd. Deze cyclus houdt zowel Level 1 als Level 2 in, plus de uitvoering van een aantal proefprojecten. In de planning zou men daarnaast tegelijkertijd nog twee andere, niet-pilot-districten meenemen en deze eveneens tot Level 2 certificeren. Alles bij elkaar een bijzonder zware, welhaast Herculisch te noemen taak op de schouders van de PIU.

IDB Representative in Suriname Ancile Brewster en IDB Operational Specialist Silvano Tjong Ahin bij de certificatie financiële decentralisatie

62

3


De Bank oefende veel druk uit op de PIU om de doelen op deze voorgeschreven wijze te behalen. De DLGP-manager was genoodzaakt kunstige staaltjes van koorddansen te ontwikkelen. “De eisen waren gewoon niet haalbaar,” zegt Bas Ahmadali achteraf. Wat het hem nog moeilijker maakte was de gebleken onmogelijkheid om de IDB uit te leggen dat hun logical framework geen ruimte bood voor enige strategische bijstelling. Maar essentieel was dit wel. Ahmadali legt het dilemma uit: “Welke twee districten moesten bijvoorbeeld als eerst gekozen worden? En hoe zou een regering bestaande uit vijf coalitiepartners daaraan kunnen meewerken? Moesten de eerste twee districten van de NPS en van de VHP zijn? Of moest je het ene district door Pertjajah Luhur laten kiezen, maar waar laat je dan A-1 en de SPA? Die puzzel los je nooit op. Kenners van de binnenlandse politiek weten dat het veel aannemelijker was als aan de regering alle vijf districten tegelijk gepresenteerd konden worden. Maar dit soort zaken kon ik niet uitleggen aan de technocraten bij de Bank en de overheid.” De DLGP-manager durfde af te wijken van de voorgeschreven protocollen en kwam met een gedurfde strategie die zowel de kool als de geit zou sparen. “Het probleem is uiteindelijk opgelost door er geen probleem van te maken”, zegt hij droog. “In de strategie die ik uitzette werden alle vijf pilot-districten tegelijkertijd klaar gemaakt voor de Level 1 certificering.”

Vice-president Ram Sardjoe feliciteert de DC van Nickerie met de financiële decentralisatie

63

3


Hierin zat ook verwerkt het plan om de districten die technisch al aan alle voorgeschreven vereisten voldeden, 'technisch' te certificeren. De procedure om de certificering in wettelijke zin te onderbouwen werd gestart en tegelijkertijd begon het werken aan de voorzieningen voor Level 2. Want die fase moest direct kunnen aanvangen zodra de regering had besloten om alle vijf districten ineens te certificeren. Dit gebeurde ook. Daarna volgde de uitdaging om een terugkoppeling te maken naar het initiële schema van het logical framework. Dienovereenkomstig zijn uiteindelijk de gewenste uitkomsten bereikt, die al vanaf de aanvang van het programma werden verwacht. Op 9 september 2006 werd een volledig afgeronde fase gepresenteerd aan politiek Suriname. Hiermee kreeg het DLGP een klinkend 'jawoord' op het onderdeel van de financiële decentralisatie die vanaf nu een onomkeerbaar feit was. Het was een absoluut hoogtepunt in het programma. Bas Ahmadali noemt het “de meest historische dag van Suriname op het gebied van bestuursvoering der districten”, en kon met voldoening constateren dat zijn strategie had gewerkt: alle politieke partijen hebben eraan meegewerkt. In de praktijk betekende dit een uitlopen van het driejarige project. Twee keer is het programma met een jaar verlengd, en daarna nog eenmaal met een jaar wegens 'Special Extension' ter benutting van de besparingen en ter voorbereiding van een vervolg-DLGP.

President Venetiaan onder de gasten tijdens de certificatie plechtigheden in de congreshal

64

3


Meerdere contracten Vanaf het begin heeft bij het DLGP als zeer praktisch beleidsuitgangspunt gegolden dat de uitvoering van zaken niet met één veelomvattend contract in handen zou worden geplaatst van een enkele consultancy firma. Mochten er namelijk wijzigingen of aanpassingen nodig zijn, dan was het immers eenvoudiger om een individueel contract te beëindigen in plaats van een onderdeel van een veel groter contract. Op diverse plekken werd uitgekeken naar relevante deskundigheid. Uiteindelijk zijn er contracten gesloten met de Nederlandse onderneming VIA-ACTIVA voor de projectvoorbereiding en coördinatie; met het Amerikaanse bedrijf ICMA voor de capaciteitsopbouw en met het Panamese CIAT voor belastingzaken en niet-belastingmiddelen. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) werd ingeschakeld om na een regeringswisseling een tussentijdse haalbaarheidsstudie te maken, en op de deskundigheid van het Lim A Po Instituut in Paramaribo werd een beroep gedaan voor het onderdeel van de wetgeving. Het Surinaamse bedrijf ILACO kreeg de verantwoordelijkheid voor de civieltechnische wegenproefprojecten en het kapitaalinvesteringsprogramma. Daarnaast zijn er ook afzonderlijke contracten gesloten met internationale en lokale deskundigen. Het managementteam diende rekening te houden met de mogelijkheid dat het programma periodiek kon worden stilgelegd door (tijdelijke) uitputting van de financiële middelen. De overheid of de IDB zou hiermee geconfronteerd kunnen worden. De PIU anticipeerde er bijvoorbeeld op dat bij beëindiging van de ene fase het daarop volgende traject niet gelijk zou kunnen aansluiten. Consensus bereiken binnen de overheid en goedkeuring van de IDB verkrijgen bleken wel eens zeer langdurige zaken te zijn. Maar hoe overbrug je de kloof in deze gevallen? Tijdelijke stopzetting van het programma zou funest kunnen zijn, want als eenmaal de follow-up toch werd goedgekeurd, moest je weer helemaal opnieuw beginnen. Maar dan was er geen kantoor, geen staf of personeel meer, omdat er geen financiering meer was van de overheadkosten ter overbrugging van de kloof.

65

3


Dit was er de oorzaak van dat het eerste voorbereidingsteam uit elkaar is gevallen. Twee van de Task Managers uit het team zagen zich daarop genoodzaakt te solliciteren bij een lokale bank, een werd directeur van een ministerie, en anderen vertrokken in stilte. Dit was de drijfveer om ervoor te zorgen dat bij de daadwerkelijke uitvoering van het DLGP een compleet, hecht en solide team werd samengesteld.

Onzekerheden Het liep allemaal goed. Tot… er vlak voor het bereiken van de eindstreep nog een zeer penibele situatie ontstond. Drie maanden vóór de oplevering van het project op 11 november 2008 raakten de begrotingsmiddelen uitgeput en de PIU kon haar salarissen en overheadkosten niet meer betalen. De regering zag op dit tijdstip geen oplossing, maar een sterk gemotiveerde PIU werkte zonder salaris toch door en de leden schoten onderling elkaar de meest dringende kosten van levensonderhoud voor alsook de overheadkosten van het kantoor. Alsof dit nog niet genoeg bezwaring was, kondigde zich ook nog een gewichtige IDB-missie uit Washington DC aan, juist nu de projectoplevering een compleet fiasco dreigde te worden waarmee ook een eventueel DLGP-II onder zware druk kwam te verkeren. De timing was navrant: staf en personeel van een ander IDBproject, het CDFS, was de straat op om actie te voeren voor de uitbetaling van hun salarissen. Hing dit lot ook het DLGP boven het hoofd? De PIU besloot doortastend toch nog even vol te houden en vroeg de IDB om interventie. De Bank kwam slechts met de betaling van salarissen in, voor drie maanden. Het ministerie van Regionale Ontwikkeling was drukdoende om een oplossing te vinden voor dekking van de kosten tot het einde van het jaar. Temidden van deze grimmige onzekerheden moest de PIU maar zien te zorgen voor een goede oplevering van DLGP-I en voor het opstarten van DLGP-II….

66

3


Vooral IDB bleek rondom die perioden heel veel zorgpunten te hebben. Daarom moet de rol van een Project Implementatie Unit binnen het ministerie niet onderschat worden; deze loodst het ministerie door alles heen bij het maken en uitvoeren van resultaatgericht beleid, op een zodanige manier dat het de internationale toets kan doorstaan waardoor voortgang en continuïteit door middel van vervolgprogramma's is gegarandeerd. Internationale consultants die langdurig aan het programma waren verbonden en/of voor langere periodes in Suriname verbleven, maakten gauw vrienden. Dat kwam het werk natuurlijk ten goede. Maar ze legden ook politieke lijntjes waarmee druk konden worden uitgeoefend in het voordeel van hun eigen aandeel bij de uitvoering van het programma. Dit moest wel scherp in de gaten worden gehouden, voor behoud van het broodnodige evenwicht. Als het programma er last van dreigde te krijgen, was het een kwestie van korte metten maken. Hierin heeft de IDB als internationale organisatie haar rol niet verzaakt. Het initieel project team in 1999: Basharat Ahmadali, Kitty Wijdenbosch, Satcha Jabbar, August Boldewijn, Mahender Pershad, Mauro Tuur, Riaz Ahmadali met het internationale team o.l.v. Robert Daughters (tweede van links)

67

3


Het referentiekader Hoe overtuig je de opdrachtgevers en andere betrokkenen ervan dat het decentralisatiemodel van het DLGP juist is? Hoe bouw je het vertrouwen op dat we niet met ons allen in een avontuur worden gestort? Zijn er voorbeelden in het buitenland waar we naar kunnen kijken, zijn er voorbeelden te vinden in Suriname zelf? Waar is decentralisatie geslaagd en waar is het mislukt? Met al deze vragen is tijdens de voorbereiding en ook gedurende de uitvoering geworsteld. Vraagstelling als deze zorgde voor de nodige openheid en zelfreflectie om steeds weer de juiste koers te kunnen vaststellen. De IDB heeft er steeds op toegezien dat de internationale consultants die werden aangetrokken voor het DLGP in Suriname, in minstens vijf andere ontwikkelingslanden betrokken zijn geweest bij het helpen realiseren van soortgelijke programma's. Zo kon vaak bij voorbaat worden ingeschat wat maar beter na te laten. Bijvoorbeeld uniforme zaken doordrukken waar de situatie juist differentiatie vereist. Of duidelijk weten wat gewoon goed was om te doen, en dit met krachtige overtuiging aan de stakeholders overbrengen. Zo werd gaandeweg, met input van vele zijden, de unieke Surinaamse DLGP-visie ontwikkeld. Langs deze lijnen werden de kernvragen en de oplossingsmodellen geformuleerd. Deze vruchtbare werkwijze vond een waardevol klankbord bij de voorbeelden van de 'Washington State Experience'1 en de 'Saramacca District Experience'. Deze visies zijn niet altijd door iedereen begrepen. In de uitvoering van het DLGP zijn slechts delen daaruit te herkennen. Maar het onderliggende concept is wel essentieel geweest voor het fundament waarop het Surinaamse programma is ontwikkeld.

1. David Osborne, Peter Hutchinson, The Price of Government: Getting the Results We Need in an Age of Permanent Fiscal Crisis, 2004

68

3


The Washington State Experience Suriname kampt, net als de meeste andere landen in de wereld met een ernstige fiscale crisis. De methode van begrotingsbeperking en belastingverhoging blijkt achterhaald en werkt niet meer. Regeringen zijn niet langer in staat daarop beleid en strategie te baseren ter oplossing van de vraagstukken waarmee de burgers zitten. Programma's en begrotingscijfers doorhalen, belastingen verhogen en schulden maken zijn schering en inslag om nog enigszins tegemoet te komen aan de kwaliteit van het leven van de burgers en het hoofd te bieden aan de financiering van de nationale economie. Dit betekent o.a. dat de burgers meer moeten betalen maar minder ontvangen; erger nog, de burgers weten vaak niet eens waarvoor ze betalen. Er is een constante druk en spanning op vele fronten tussen regeringen en burgers. In de VS hebben enkele staten en steden geëxperimenteerd door een open begrotingsvisie toe te passen. Ze voerden het model van het zogeheten 'outcome budget' in. Deze begroting is nadrukkelijk niet ontwikkeld op begrotingscijfers en -structuren van voorgaande jaren. De nieuwe visie is ontwikkeld aan de hand van vijf kernvragen: 1. Zijn de problemen van korte of lange duur? 2. Hoeveel willen de burgers zelf betalen? 3. Welke resultaten verwachten de burgers van hun financiële inbreng? 4. Hoeveel wil de staat in deze bijdragen om die resultaten te bereiken? 5. Hoe goed kunnen die middelen worden besteed om de gestelde doelen te bereiken?

69

3


Aan de hand van deze vragen zijn vervolgens vijf uitgangspunten geformuleerd: 1. Je moet op alles greep hebben. Het eerste vereiste is duurzaamheid; minimaal vijf jaar vooruit overzien en een planning voor die tijd klaar maken. 2. De begroting moet een startbudget hebben; een begroting op basis van te verwachten inkomsten, binnen de huidige wetgeving en zonder tussentijdse belastingverhoging. Dit is het model van het 'outcome budget'. 3. Het formuleren en vaststellen van de prioriteiten van de centrale overheid en de lokale overheid. Wat verlangt de centrale overheid van de burgers? Wat verlangen de burgers van de staat? 4. Het alloceren van de begrotingsmiddelen, de bevolkingsbijdrage, donaties en andere inkomsten voor uitvoering van de gezamenlijk vastgestelde prioriteiten. 5. Het ontwikkelen van bestedings- en uitvoeringsplannen voor elke voorziening die als prioriteit is opgebracht. De plannen zijn gericht op het gewenste resultaat, vragen aanpassing van personeelsstructuren (vergoeding naar prestatie), en laten de lokale overheid meedingen met de particuliere sector voor uitvoering van projecten van de centrale overheid. In de zogeheten 'Washington State Experience' is men uitgegaan van wat de burgers wensen en niet van wat donororganisaties of de overheid bereid zijn te financieren. Een wezenlijk verschil! Belastingverhoging was verder uit den boze, men richtte zich op maximaliseren van resultaten binnen de grenzen van het budget. Bij het ontwerpen van het Surinaamse DLGP zou de IDB van deze nieuwe visie uitgaan, omdat anders de fiscale decentralisatie in Suriname geen kans van slagen had, vanwege de aanhoudende fiscale crisis. Om deze reden ging de regering akkoord met de financiële decentralisatie als eerste beleidsaanpak. Maar capaciteitsopbouw en volksparticipatie bleven wel staan als essentiële onderdelen van het decentralisatieprogramma.

70

3


De Saramacca District Experience De Washington State Experience is in Suriname eigenlijk in de periode 1979-1989 al toegepast. We zouden dat de 'Saramacca District Experience' kunnen noemen. De huidige DLGP-manager was toen districtscommissaris van Saramacca en voerde een beleid gebaseerd op maximale betrokkenheid van de bevolking. Burgers waren betrokken bij de planning, het vaststellen van prioriteiten, het opzetten en helpen uitvoeren van de begroting met eigen financiële bijdrage. Hiermee is belangrijke verbetering tot stand gebracht: verbetering van drinkwaterleiding en elektriciteitsvoorziening, bruggenbouw, betegeling van wegen, tuinbouwverkavelingen (voor 350 jonge gezinnen uit de joint families), de bouw van een bibliotheek, een hulppolikliniek, een politiestation en kantoorgebouwen voor overheidsdiensten, herstel van dammen en dijken, stadionverlichting, aanleg van een nieuwe speeltuin en sportvelden, renovatie en uitbreiding van een zwembad, opzetten van gehandicaptenzorg (SOGK), facilitering van serviceclubs (Lions, Kiwanis), aantrekken van bankinstellingen voor

De projectmatige ontwikkeling van Saramacca, 1979-1989. Het plaatsen van dit projectbord was gericht op transparantie naar de bevolking toe en werkte als een vingerwijzing naar instanties die niet meewerkten aan de realisering van noodzakelijke en gewenste projecten.

Ontwikkeling van Saramacca door burgerparticipatie, Periode 1979 - 1989

71

3


vestiging (VCB), uitbreiding van rijstarealen voor grootlandbouw (van 1000 naar 6000 hectare), recreatiezalen, sportvelden en watervoorziening voor een tiental inheemse en Marrondorpen, etc. De reguliere werkwijze van het overheidspersoneel onderging aanpassing (in afwijking van de Personeelswet). Er is resultaatgericht gewerkt met minimale belasting van het budget van de centrale overheid. De nieuwe structuren, vervat in de Wet Regionale Organen, zijn hieruit voortgesproten. Het DLGP is op maat gesneden om aan de Washington State Experience en de Saramacca District Experience op nationaal niveau gestalte te geven. Al het goede uit deze twee modellen zit vervat in het DLGP. Alleen kan niet gezegd worden dat iedereen dat herkent, inziet en daadwerkelijk ook realiseert. Er moet nog veel gebeuren om de neuzen van alle betrokkenen in dezelfde richting te krijgen. De omgeving is nog niet rijp of er nog niet van overtuigd, of je stuit op wettelijke bepalingen waarin geen steun te vinden is. Maar op de lange termijn zal dit allemaal naar elkaar toegroeien, en zullen de beleidsmakers hierin een goede leidraad voor de toekomst blijven vinden. Het DLGP versterkt dit streven in ieder geval door haar werkwijze van democratie en probeert de fiscale crises en de bureaucratie te doorbreken. Decentralisatie creëert in ieder geval kansen voor de districtsoverheden om met alle partners geïntegreerd te handelen.

Mr. Basharat Ahmadali als DC van Saramacca (1979-1989) met lokale bevolking

72

Hoofdstuk 4

De rol van evaluatie

Periodieke evaluatie heeft steeds de volle aandacht gehad van het DLGP-management. In de overeenkomst tussen het ministerie van Regionale Ontwikkeling en de IDB was dit een verplicht onderdeel, en de PIU heeft daar consequent de hand aan gehouden. Elk half jaar verscheen er een voortgangsrapportage, elk jaar kwam er een jaarverslag uit en daarnaast zijn er diverse tussentijdse evaluatieverslagen gepubliceerd waarin de voortgang, de impact en de resultaten van het DLGP nauwkeurig zijn bijgehouden. Jaarlijks zijn steeds alle componenten van het programma stuk voor stuk doorgelicht en getoetst op hun kwaliteit. Uit diverse evaluaties vloeiden soms bijstellingen in de uitvoering voort. Deze hadden vooral te maken met het vooruitschuiven van zaken. Bureaucratie was soms een oorzaak; in andere gevallen duurde het wat langer dan was voorzien om consensus over onderdelen te bereiken, waardoor besluiten niet op tijd loskwamen. Maar elke niet-gehaalde deadline kon verantwoord worden.

Valse start en teleurstellingen In februari 2005 kwam er een pittige en behoorlijk confronterende beoordeling door de Bank. Tijdens deze evaluatie is er weliswaar ongenoegen geuit over de tot dan toe geleverde prestaties, maar men zag toch voldoende stabiliteit in het programma om mogelijkheden tot betere voortgang te willen inbouwen. Meer training van de PIU-leden, het instellen van managementteams in elk van de districten, professionalisering over de hele linie waren voorname aspecten die werden toegevoegd. In het eerste jaar van de uitvoering vertoonde het beleid nog teveel zwakheden en onduidelijkheden. De Task Managers hadden bijvoorbeeld nog onvoldoende inbreng; hun kennis over de mogelijkheden van het programma moest nog groeien; noodzakelijk geachte training van kader kwam vrij laat op gang en afstemming met het ministerie wat betreft bevoegdheden, procedures en regels werd pas gaandeweg helder.

73

4


Het DLGP maakte een valse start door in eerste instantie in zee te gaan met een Nederlandse organisatie van stedelijke en gemeentelijke overheden. Deze moeilijkheid heeft de IDB wel onderkend bij het maken van haar evaluaties en ze hield er rekening mee in het beoordelen van de projectresultaten. Verder waren er enkele teleurstellingen over het functioneren van internationale consultants: er was veel in hen geïnvesteerd, maar dit leverde niet de verwachte resultaten op. Behoorlijk wat commotie ontstond er over de keuze van Engels of Nederlands sprekende consultants aantrekken. De Bank wilde zich in deze juist neutraal opstellen en de kandidaten slechts op hun kwalificaties beoordelen. Maar in de Surinaamse praktijk kan het soms veel uitmaken of een deskundige zich moeiteloos verstaanbaar kan maken op diverse niveaus. Het was belangrijk om de regering voldoende ruimte te geven voor de geleidelijke afbouw van haar invloedssfeer. Een buitengewone mijlpaal was het besluit om, drie jaar na de start van het programma, alle vijf pilot-districten tegelijkertijd wettelijk te certificeren voor het voeren van zelfstandig financieel beheer. Dit gebeurde tijdens een ceremoniële plechtigheid op 11 november 2006. Hiermee viel de politieke en meest historische slagboom in het DLGP-traject. Dit was niet alleen een enorme verdienste van de regering Venetiaan-Sardjoe, maar zeker ook van minister Michel Felisi van Regionale Ontwikkeling. Een internationale consultant uit Panama had in oktober daaraan vooraf een tussentijdse evaluatie gedaan, in opdracht van de Bank. Zijn waarheidsgetrouwe verslag van de verrichtingen verdient werkelijk een compliment. Hij had er oog voor dat het van de grond krijgen van een Level 1 certificatie voor alle vijf districten tegelijkertijd een grote prestatie was die zondermeer rechtvaardigde dat de PIU en het programma, ondanks de problemen, toch nog de kans kregen om zich verder te ontwikkelen. Ook begreep hij dat wanneer die certificatie met goed resultaat door de politieke molen was geloodst, alle kritiekpunten daarmee goedgemaakt zouden zijn en het DLGP technisch voortgezet kon worden.

74

4


Op het laatste moment leek het er even op dat de Level 1 certificatie afgeblazen moest worden: de DNA-voorzitter schreef juist voor die dag de eerste vergadering voor de begrotingsbehandeling 2007 uit. Dat was voor het team een hele domper. De PIU kwam in spoedberaad bijeen en besloot om hemel en aarde te bewegen om de historische certificatie hoe dan ook te laten doorgaan. Dat betekende de durf opbrengen om de voorzitter te vragen deze parlementsvergadering naar een latere datum te verschuiven. Het argument daarvoor? DLGP zou ervoor zorgen dat DNA geen quorum zou hebben, omdat de hele regering, inclusief president Venetiaan en meer dan de helft van de DNA-leden in de Nationale Congreshal aanwezig zou zijn voor het bijwonen van het historische moment in de decentralisatie! DNA-voorzitter Salam Somohardjo werkte prompt mee en verdient daarom in dit gedenkboek een pluimpje. Vriend en vijand was verrast toen nauwelijks een maand later al de Level 2 certificering volgde. Op 21 december 2006 was dat reeds mogelijk, omdat de PIU daar strategisch al op vooruit had gewerkt en tijdig aan alle voorwaarden van de Bank had voldaan. Maar ook in deze fase dreigde op het laatste moment nog een kink in de kabel te komen. Terwijl alle documenten al klaar lagen om getekend te worden door minister Felisi, kreeg de DLGP-directeur plotsklaps te horen dat tijdens een stafvergadering was besloten om de Level 2 certificering te verschuiven naar een latere datum. Naar februari 2007 'of zo'. Prompt kwam hij in actie. In een persoonlijk telefoontje van de minister kreeg de directeur de geruststelling dat niets aanleiding zou zijn om de Level 2 certificatie te stuiten. Deze ging dan ook gewoon door zoals gepland. Ook deze minister verdient een pluimpje voor zijn onafgebroken ondersteuning aan het programma.

75

4


Afrekenen met kritiek In februari 2008 volgde een cruciale evaluatie van een IDB-missie onder leiding van Rafael de la Cruz. Deze toetste het programma aan de initiële opzet, de karakteristieken, de principes en de voorwaarden van de leningsovereenkomst. Ze kwam tot de conclusie dat de PIU en de Surinaamse regering een goede job gedaan hadden. In de eindrapportage meldt de missie: “The project was approved in 2001 and is expected to end implementation in November 2008 with most of its original objectives achieved.” Op grond hiervan kwam de PIU in aanmerking voor financiering van het zeer gewenste vervolgprogramma, het DLGP-II. Door de positieve IDB-evaluatie werd er in één klap afgerekend met allerlei kritiek uit de omgeving. De directeur zou teveel zijn eigen gang gaan, wat sommigen een doorn in het oog was. Vooral de CLAD struikelde meermalen over de eigenzinnigheid van de leiding en schreef eens naar alle superieuren een lange boze brief om te klagen over de vermeende 'solotour' van de DLGP-manager. Het beviel hen allerminst dat bijvoorbeeld het begrip 'technische certificering' plotsklaps werd geïntroduceerd voor de pilot-districten, want dit kwam nergens in de projectdocumenten voor. Ahmadali had deze constructie zelf bedacht, een risicovolle strategie die hij noodzakelijk achtte als tussenvorm om het programma te redden. Wachten op de politiek waar men vaak zoveel meer tijd nodig had om besluiten te nemen, zou fataal zijn geweest. Level 1 moest immers bereikt zijn om middelen uit het projectbudget te kunnen trekken voor de start van de Level 2 voorzieningen. En de tijd was geen bondgenoot. Het bovenstaande doet evenwel niets af aan de verdienste van het CLAD om de bijdrage te leveren die nodig was voor de correcte inrichting van de financiële administratie van de districten en de certificering van de districten. Hoewel de term 'technische certificering' dus eigenlijk uit de lucht kwam vallen, accepteerde de IDB deze aanpak toch en gaf het groene licht voor voortzetting. Door het succes van de beide certificaties zo kort na elkaar werden alle minpunten ruimschoots goedgemaakt.

76

4


Tijdens het hele parcours heeft de DLGP-manager zich vastgehouden aan een uitspraak van de befaamde staatsman Machiavelli (1446-1507), die hij anno 2008 nog uitermate valide vindt: “Er is niets moeilijker aan te pakken, gevaarlijker om uit te voeren, of onzekerder in haar slagen dan de leiding te nemen bij het invoeren van een nieuwe ordening van zaken, omdat de vernieuwer vijanden heeft in allen die het goed deden onder de oude omstandigheden en weinig geestdriftigen in allen die het misschien goed zullen doen onder de nieuwe omstandigheden.” Een project als DLGP is complex. Er zijn veel personen bij betrokken en daarom is het succes, maar ook het mislukken ervan, van vele factoren afhankelijk. “Het afgelegde traject was turbulent en riskant,” zegt Bas Ahmadali. “Deze rit was net zo veilig als het opstijgen met een vliegtuigje, en als je in de lucht bent hopen dat vóór de landing het in aanbouw zijnde vliegveld al gereed is. Maar we hebben toch de eindbestemming bereikt. Je kunt het vergelijken met een tocht in een korjaal. Er is een motorist, een bemanning en een kulaman die door de klippen over de sula's vol met zichtbare en onzichtbare rotsen varen. Met de nodige inspanning proberen ze door de kronkels van de vaargeul hun eindbestemming zonder schade of

Minister Felisi (R.O.) en Rafael de la Cruz (IDBHoofdkwartier Washington DC/USA) tekenen in februari 2008 de protocollen inzake voortzetting van het decentralisatieprogramma (DLGP-II)

77

4


kleerscheuren te bereiken en de lading af te leveren. Het is ons gelukt. Tijdens piekperiodes heb ik intuïtief wel gevoeld dat mijn omgeving heel erg nerveus was. Maar zelf heb ik die nervositeit nooit gehad. Evenmin merkte ik die bij de politieke autoriteiten, van welk niveau dan ook. Uiteindelijk werd er steeds, ook al ging het om een 'last minute decision', geformaliseerd wat er voor de voortgang van het programma nodig was.” Minister Michel Felisi van Regionale Ontwikkeling heeft zich tijdens de implementatie van het DLGP laten kennen als een gedreven voorstander van decentralisatie van de districten. De bewindsman is van mening dat de regio's zelf de handen uit de mouwen moeten steken, een visie die volledig aansluit bij de decentralisatiegedachte. Gemeenschapsontwikkeling is onder zijn leiding een aandachtsgebied van de hoogste prioriteit. Elke vorm van stagnatie verdraagt zich voor hem niet met het begrip ontwikkeling, en betekent per definitie achteruitgang. Zijn beleid is gericht op het integreren van bestuursambtenaren in de samenleving. In minister Felisi's visie moeten bestuur en burgers hand in hand de kwaliteit van het leven opvoeren, tot boven het niveau van een menswaardig bestaan. Zo creëert men een levensstandaard waar geen ruimte meer bestaat voor armoede. Ook de directeur van het ministerie van RO staat hier pal achter en zegt: “In het decentralisatieprogramma is elke burger een stakeholder.” De ondervoorzitter van de Districtsraad van Wanica heeft het DLGP in een bijeenkomst met internationale deskundigen getypeerd als “A people's project”, een project dat eigendom is van de bevolking. Dit zijn bemoedigende reacties. De DLGP-manager kan nu met een gerust hart stappen beginnen te nemen richting DLGP-II. Het zaad dat hij en zijn team op ogenschijnlijk barre grond hebben moeten planten, is ontsproten….

78

4


De belangrijkste successen In het kader van de financiële decentralisatie zijn er historische mijlpalen bereikt. Voor het eerst in de politiek-bestuurlijke geschiedenis van Suriname sinds de indeling van het land in districten en voor het eerst sinds de instelling van het instituut van de districtscommissaris zijn de volgende zaken nu een feit: 1. De Interimwet Financiële Decentralisatie. Deze wet is op 25 maart 2003 door DNA met algemene stemmen aangenomen. Oppositie en coalitie bereikten consensus en bepaalden dat de begrotingsmiddelen van het ministerie van RO in contanten worden gestort in het Districtsfonds; 2. De eerste districtsverordening door de Districtsraad. In september 2004 werd dit ter instelling van een districtsfonds van kracht voor de vijf pilot-districten; 3. De wettelijke certificatie van de vijf pilot-districten. Op 11 november 2006 werd dit van kracht voor Level 1 en op 21 december 2006 voor Level 2. Hierdoor werd het Districtsfonds operationeel en kregen de vijf districten de bevoegdheid tot het voeren van zelfstandig financieel beheer; 4. Storting van de eerste begrotingsmiddelen in de districtsfondsen. Dit gebeurde op 6 juni 2007, met de uitreiking van cheques aan de DC's van de 5 pilot-districten; 5. Storting van ook belasting en niet-belastingmiddelen in de districtsfondsen. De minister van Financiën heeft besloten dat vanaf het begrotingsjaar 2009 ook deze gelden als bron van inkomsten voor de districten krachtens art. 4 van de Interimwet in de districtsfondsen mogen worden gestort. Dit betreft successen aan de inkomstenzijde. Maar ook aan de zijde van de planning en districtsuitgaven zijn markante stappen te melden die even historisch van aard zijn. Voor de eerste keer sinds de invoering van de Wet op Regionale Organen in 1989 kunnen de districten met ingang van het begrotingsjaar 2007 nu hun eigen ressortplannen, ressortbegrotingen, districtsplannen en districtsbegroting opstellen. Deze plannen en begrotingen komen tot stand in nauwe consultatie met reeds bestaande en met de nieuwe structuren en organen waarmee de burgers per ressort worden gehoord.

79

80

Hoofdstuk 5

Het vervolg, kwaliteit van leven

Al in de leningsovereenkomst van 2002 met Suriname heeft de IDB zich gecommitteerd aan de financiering van een vervolgprogramma, een DLGP-II. Gelet op het initieel ingenomen standpunt om alle tien districten gefaseerd en beheerst te decentraliseren, lag dat voor de hand. De opdracht aan de PIU was dan ook om al tijdens het DLGP-I zoveel mogelijk voorbereidingen te treffen voor een DLGP-II. Dit is ook gebeurd. Suriname moest daarvoor echter wel aan een harde voorwaarde voldoen: het DLGP-I moest met succes zijn gerealiseerd. En voor de continuïteit moest de opgezette projectstructuur in tact blijven om het ministerie van Regionale Ontwikkeling bij de uitvoering te blijven ondersteunen. Aan deze voorwaarden heeft het ministerie voldaan. In februari 2008 werd vastgesteld dat was voldaan aan de voorwaarden voor financiering van een vervolgprogramma. Alleen moest de Surinaamse regering zich uitspreken over de omvang daarvan. Eind april verleende de Raad van Ministers, op voordracht van minister Felisi van Regionale Ontwikkeling en minister Hildenberg van Financiën, goedkeuring aan een tweede lening bij de IDB voor US$ 15 miljoen ten behoeve van het DLGP-II. Dit programma zal lopen van 2009 tot 2013. Wanneer dit is afgerond zullen de burgers van alle tien districten van Suriname hun eigen ressortplannen, ressortbegroting, districtsplannen en districtsbegroting kunnen voorbereiden, opstellen en uitvoeren. Er is dan ook voldoende capaciteit gebouwd om op eigen kracht ontwikkelingsprojecten en programma's bestekklaar te maken en in eigen beheer uit te voeren, dan wel via openbare aanbestedingen te laten uitvoeren. Het bestuursapparaat in de overige vijf districten Paramaribo, Sipaliwini, Saramacca, Coronie en Brokopondo krijgen dezelfde versterking als de pilot-districten. Hierdoor kunnen ook zij dan een eigen districtsfonds instellen, zelfstandig begrotingen maken en het beheer voeren over de financiële middelen die zij zelf genereren, dan wel in contanten van de centrale overheid in hun districtsfonds ontvangen. Dit deel van het DLGP-II is begroot voor US$ 4 miljoen. Daarnaast worden er extra middelen vrijgemaakt om de reeds gecertificeerde pilot-districten - Nickerie, Para, Wanica, Commewijne en Marowijne - verder te versterken. Daar komen meer investeringen ter vergroting van de managementcapaciteit van

81

5


de districtsleiding op velerlei gebied: bestuursvoering, inkomstengenerering, financieel beheer, dienstverlening naar de burgers toe, uitvoering van technische werken. Dit deel van het DLGP-II is begroot voor ca. US$ 1 miljoen. De regering wil in het vervolgprogramma vooral aandacht besteden aan verbetering van de kwaliteit van leven. Met name de woon-, leef-, werken productie omstandigheden in achtergestelde gebieden worden dan aangepakt. De via het DLGP-I versterkte districtsbesturen van Nickerie, Wanica, Para, Commewijne en Marowijne moeten hun beleid in fase 2 aanpassen omdat er nu een geïntegreerde aanpak van zaken komt. Hierbij worden de eigen (districts)middelen, projectmiddelen en middelen van de clusterministeries in medebewind en in goed overleg aangewend om planmatig alle woongemeenschappen te verheffen tot een aanvaardbaar bestaansniveau. De regering heeft bepaald dat US$ 10 miljoen aan projectmiddelen uit de volgende IDB-lening wordt bestemd voor bestrating en ontwatering van woongemeenschappen, voor modernisering van vuilophaal en vuilverwerking en voor modernisering van openbare markten. Hierin ligt het verschil met de eerste fase van het decentralisatieprogramma. Waar het in DLGP-I veel meer ging om capaciteitsopbouw voor de uitvoering van infrastructurele projecten, ligt bij DLGP-II de nadruk vooral op het institutioneel geschikt maken van de districten (beleidsombuiging) voor de integrale ontwikkeling van woongemeenschappen in tegenstelling tot het adhoc uitvoeren van projecten. Het uitgangspunt van DLGP-I was om via kapitaalinvesteringsprojecten binnen 7 à 10 jaar af te komen van alle zandwegen door ze te bestraten en goed te ontwateren; bij DLGP-II gaat het erom via meerjarenontwikkelingsprogramma's op termijn (10-20 jaar) een eind te maken aan de vele verloederde woongemeenschappen. Deze benadering wijkt wezenlijk af van het eerste programma en sluit aan op een van de Millenniumdoelen, armoedebestrijding.

82

5


Aandachtspunten DLGP-II omvat niet te onderschatten uitdagingen. Reeds in het begin worden voor alle betrokkenen de nodige richtsnoeren aangegeven om het beleid voor DLGP-II te kunnen volgen. Voor de uitvoering van het vervolgprogramma zijn de lessen uit de eerste fase meegenomen en zijn de volgende aandachtspunten geformuleerd:

Decentralisatie * Een bredere beschouwing dan slechts een technisch perspectief is gewenst. * De bestaande wetgeving moet gewijzigd worden ter regeling van de nieuwe financiële betrekkingen tussen de centrale en de lokale overheden. * Er is behoefte aan een permanente stroom van informatie naar het algemene publiek. * De sleutelfiguren moeten mentaal goed voorbereid zijn op hun nieuwe rol. Het succes van decentralisatieprogramma's is daarvan afhankelijk. * Decentralisatie is een goede kans voor lokale overheden om de onderlinge samenwerking tussen alle partijen - centraal, lokaal en met de particuliere sector - te verbeteren. Districtsmanagement en dienstverlening * De hoogste prioriteit is de burgers voorzien van goede kwaliteit basisdiensten. Deze staan vermeld in de Wet op Regionale Organen. Het gaat om diensten zoals vuilophaal en vuilverwerking, sociale huisvesting, openbare gezondheid, drinkwatervoorziening, infrastructuur, ontwatering, waterkering, milieu en openbare markten. * De kwaliteit van de dienstverlening heeft direct invloed op de kwaliteit van het leven binnen de woongemeenschappen.

83

5


Bevolkingsparticipatie en informatie * Voor betere resultaten krijgen alle 62 bestuurskantoren in de ressorten een duidelijke facelift. Er komen nieuw meubilair en nieuwe kantoorbenodigdheden, en elk kantoor krijgt een Bevolkings Informatie Centrum met gekwalificeerde coördinatoren. Hiermee kan de betrokkenheid van de burgers in diverse programma's en activiteiten toenemen. * Per ressort zullen er projectmatige buurtcomités opgericht worden om de infrastructurele investeringen te helpen monitoren. * Investeringen in training, workshops, deskundige begeleiding en faciliteiten moeten garanderen dat geen enkele (minderheids)groep wordt uitgesloten. Ethiek en integriteit * Algehele transparantie minimaliseert corruptie binnen de administratie van de lokale overheden. * De regels voor openbare aanbestedingen door de lokale districtsoverheden worden aangescherpt, aangepast en gepubliceerd. * Lokale dienstverleners zullen, na openbare oproep, per district worden geregistreerd, geselecteerd en voorgelicht. * Training van de lokale autoriteiten en districtsambtenaren zal ervoor zorgen dat de potentie van het district om haar taken goed te vervullen niet ondermijnd kan worden.

84

5


Capaciteitsopbouw * Herformulering van de kerntaken van de districtsoverheden draagt bij tot betere perspectieven voor de burgerij. Armoedebestrijding wordt aangepakt door aanpak van de problemen per gemeenschap, en tegelijkertijd stimulering van de economische activiteiten en ontwikkeling. Het is aan te bevelen om te starten met de meest verloederde woongemeenschappen. * De eigen inkomsten van het district zullen niet voldoende zijn. Subsidies uit de staatsbegrotingen om de tekorten op de districtsbegrotingen te financieren zijn dus onvermijdelijk. Dit wordt bereikt door het instellen van het Districts Egalisatie Fonds (DEF). De Stichting Inter-Districten Samenwerkingsverband (geassocieerde capaciteitsopbouw) zal een belangrijke bijdrage leveren aan versterking van de capaciteit. Structureel beleid wordt gestimuleerd door nationaal en internationaal sterk ontwikkelde gouvernementele en niet-gouvernementele organisaties te betrekken ter ondersteuning van de districten. Er wordt gedacht aan stedenbanden en twin-relaties, zowel in als buiten de regio.

IDB-missie bezoekt de minister van Regionale Ontwikkeling. Vlnr RO-directeur Patricia Meulenhof, Rafael de la Cruz (Mission Chief), minister Michel Felisi, Ancile Brewster (IDB-vertegenwoordiger in Suriname), Bas Ahmadali (DLGPManaging Director) en Gabriel Nagy (IDB-Operations Specialist) bij de beëindiging van DLGP-I (2003-2008) en de start van DLGP-II (2009-2013) 85

5


Inbreng van PIU De PIU zal haar goed geoutilleerde projectbureau met deskundigen, meubilair, equipment en ICT-netwerk volledig inzetten om het DLGPII te helpen implementeren. Ervan uitgaande dat er qua samenstelling en structuur in het vervolgtraject geen noemenswaardige veranderingen komen, zal de PIU zich mede richten op: 1. De nieuwe strategie van het ministerie van Regionale Ontwikkeling om de regio's te ontwikkelen via de versterkte regionale organen en de regionale (districts) fondsen, met maximale betrokkenheid van de burgers via hoorzittingen volgens de ontwikkelde burgerparticipatieve planning en budgetterings methodologie; 2. De toepassing van het tijdens het DLGP-I in uitvoering genomen Interim Wettelijk Kader Financiële Decentralisatie, waarbinnen de gecertificeerde districten hun budgettaire, financiële en verordenende bevoegdheden mogen uitoefenen; 3. Toetsing aan de praktijk en eventuele bijstelling van de handleidingen, modellen, ressortplannen, districtsplannen, strategische plannen en structuren die tijdens het DLGP-I zijn geïntroduceerd; 4. Installeren van de tijdens het DLGP-I ingevoerde systemen en modellen in de overige vijf districten; 5. Verder uitbouwen van de verworvenheden uit DLGP-I ten aanzien van projectmanagement, planning, ICT-netwerk, begroting en financieel beheer, burgerparticipatie en infrastructuur (civieltechnische werken); 6. Een nauwe samenwerking tussen de PIU en de counterpartteams van het ministerie van Regionale Ontwikkeling. Alle voorwaarden voor een succesvolle uitvoering van het DLGP-II zijn op hun plaats. Het vervolg kan beginnen.

86

Hoofdstuk 6

Karakteristieken van de pilot-districten

Nickerie District Nickerie heeft een oppervlakte van 5.353 km². Er wonen 36.639 mensen, oftewel 7,5% van de Surinaamse bevolking. Nickerie is onderverdeeld in 5 ressorten. Het district is vooral bekend vanwege de grootschalige rijstbouw.

Verdienpoten Nickerie is een agrarisch district. De landbouwsector is hier de grootste werkverschaffer. Belangrijk voor Nickerie zijn vooral rijst en daarnaast ook bacoven. De rijstbouw van Nickerie levert een voorname bijdrage aan Suriname's deviezeninkomsten.Verder bieden veeteelt, visserij, agro-industrie en toerisme zeer goede perspectieven.

87

6


Nickerie Kenmerken Nickerie is een grensdistrict. De Corantijnrivier vormt de natuurlijke grens met het westelijke buurland Guyana. Het district bezit havenfaciliteiten en een veerverbinding met Guyana. In het Bakhuijsgebied worden mijnbouwactiviteiten ontplooid; naar verwachting zullen bauxiet en goud in de nabije toekomst een grotere rol gaan spelen. Er zijn enkele houtverwerkingsbedrijven actief. Naast de moderne rijstverwerkingsbedrijven staat Nickerie bekend om het Adron rijstonderzoeksinstituut en het Wakai pompgemaal.

Cultuur Nieuw Nickerie is het tweede urbane centrum van Suriname na Paramaribo. De Nickeriaanse hoofdstad vertoont veel bedrijvigheid en potentie. Alle relevante ministeries hebben hier diverse afdelingen en ook de commerciële banken zijn er vertegenwoordigd. Er is een permanente openbare markt, verschillende representatieve hotels, een modern algemeen ziekenhuis en meerdere culturele centra. Alle bevolkingsroepen zijn hier vertegenwoordigd. Nickerie telt vier lokale tv-stations. Onderwijs kan gevolgd worden vanaf de lagere school en de mulo tot aan middelbaar niveau en beroepsopleidingen. Nickerie heeft natuurschoon in het Bigi Pan gebied en het Nanibekken is een aantrekkelijk oord voor vogelliefhebbers.

88

6


Marowijne Het district Marowijne heeft een oppervlakte van 4.627 km². Er wonen 16.641 mensen, dit is ca. 3% van de Surinaamse bevolking. Marowijne is opgedeeld in zes ressorten.

Verdienpoten De belangrijkste economische activiteit van Marowijne is de bauxietmijnbouw. Andere verdienpoten in de mijnbouw zijn kaolien, grind, graniet, zand en goud. Daarnaast haalt het district inkomsten uit de landbouw (aardvruchten, bananen, bacoven, watermeloen) en de bosbouw. Er staat ook een cassavefabriek.

89

6


Marowijne Kenmerken Het district wordt doorkruist door de oost-west verbinding en vormt een schakel in de internationale landverbinding tussen Paramaribo en Cayenne. De Marowijnerivier is de oostelijke landsgrens met het buurland Frans Guyana. Aan deze rivier is de haven van het voormalige bauxietstadje Moengo gelegen.

Cultuur Marowijne beschikt over veel vruchtbare gronden. Een geliefd oord voor zowel binnenlandse als buitenlandse bezoekers is het inheemse dorp Galibi. Hier komen jaarlijks enorme zeeschildpadden hun eieren leggen op het strand, een beschermd natuurgebied. Een sterk punt van het district is dat er veel jeugd woont, en dat de jongeren actief zijn bij evenementen. Marowijne heeft veel te lijden gehad onder de binnenlandse oorlog in de jaren '80 en een aandachtspunt is de heropbouw van woonkernen. In het district zijn gezondheidscentra, een apotheek en de mensen hebben diverse kredietcoöperaties opgericht. Er zijn voldoende basisonderwijsfaciliteiten in Marowijne en de aanwezige leerkrachten zijn gemotiveerd. Sinds kort is er een onderwijsinspecteur gevestigd in het district.

90

6


Para District Para is 5.393 km² groot en telt 18.958 bewoners, bijna 4 % van de Surinaamse bevolking. Para is opgedeeld in 5 ressorten. Het district is vooral bekend vanwege haar vele kreken met donker water en de traditionele plantagecultuur.

Verdienpoten De voornaamste inkomstenbron van Para is haar zuivere bronwater. Het district ligt grotendeels in de oude kustvlakte met savanne en savannebos en levert zowel drinkwater als oppervlaktewater voor recreatie en voor de agrocultuur en industrie. Daarnaast is melkvee een niet onbelangrijke verdienpoot, en verder zorgen de plantages en dorpen met hun unieke recreatiemogelijkheden (zwart water en wit savannezand) ook voor inkomsten. Voor Para zijn water en grond de speerpunten voor duurzame ontwikkeling; ze vormen de voornaamste hulpbronnen voor het district.

91

6


Para Kenmerken De nationale luchthaven van Suriname bevindt zich in Para. Hierdoor is dit het district met het hoogste aantal bezoekers. De luchthaven zorgt voor de doorgang van ca. 1 miljoen mensen per jaar. Daarnaast trekken de vele recreatieoorden aan het water grote aantallen binnen- en buitenlandse bezoekers. Versterking van het dienstencentrum in Onverwacht is nodig. Para kent nog geen betaalmogelijkheden voor telefoon, water of elektriciteit; er is geen bank of betaalautomaat en geen postkantoor.

Cultuur Er is sprake van een sterke culturele identiteit in Para. Saamhorigheid is hier goed ontwikkeld. Het rijke culturele en historische erfgoed van Para leent zich voor verdere uitbouw van deze sector. Ook de diversiteit in flora en fauna en de traditionele huisvlijt die er bestaan leveren hiervoor een sterke basis.

92

6


Commewijne District Commewijne heeft een oppervlakte van 2.353 km² en een bevolkingsomvang van 25.088 mensen. Dit is 5,1% van de totale Surinaamse bevolking. Commewijne is onderverdeeld in 6 ressorten. Het is vooral een agrarisch district.

Verdienpoten De voornaamste verdienpoten van Commewijne zijn landbouw, visserij en veeteelt. Het district beschikt over een aantal houtconcessies; er zijn diverse houtexploitanten actief en er zijn houtverwerkingsbedrijven gevestigd. Grond is een belangrijke hulpbron die het district beschikbaar heeft. Recentelijk zijn er te Klaverblad en Kaaimangrasi mijnbouwactiviteiten van start gegaan.

93

6


Commewijne Kenmerken Commewijne wordt doorkruist door de oost-west verbinding en vormt zo de schakel tussen het oostelijke en westelijke deel van Suriname. Doordat er een brug aanwezig is, is het district gemakkelijk toegankelijk voor bezoekers en is er versnelde urbanisatie te merken. Er is veel grond beschikbaar in dit district. Commewijne beschikt over voldoende basisonderwijs faciliteiten; voortgezet en beroepsonderwijs op middelbaar en hoger niveau ontbreken echter.

Cultuur Commewijne heeft een rijke historie met cultureel erfgoed. Het bekende openlucht museum te Fort Nieuw Amsterdam is een trekpleister voor zowel lokale als internationale toeristen. De multiculturele bevolking bestaat voornamelijk uit Javanen en Hindostanen. Veel van de bewoners zijn niet werkzaam in hun eigen district. Te weinig werkgelegenheid en te weinig bedrijvigheid zijn er de oorzaak van dat hun kennis elders wordt ingezet, met als gevaar dat men zich ook buiten het district gaat vestigen.

94

6


Wanica District Wanica is 442 km² groot en telt 85.262 bewoners. Het is opgesplitst in 7 ressorten. Wanica heeft na de hoofdstad Paramaribo de hoogste bevolkingsdichtheid van het land (194,3/km²). Wanica is de grootste leverancier van groenten en fruit in Suriname.

Verdienpoten De belangrijkste hulpbron voor Wanica is de agrarische sector. Deze kent verschillende takken waaronder landbouw, tuinbouw, bloementeelt, veeteelt, aquacultuur met visverwerking, en aan landbouw gerelateerde productie. Daarna volgt op de tweede plaats toerisme, gevolgd door industrie (met grote en middelgrote bedrijven), handel en waterwinning.

95

6


Wanica Kenmerken Door haar ligging is Wanica vooral een forensendistrict; dagelijks verplaatsen duizenden mensen zich van hieruit naar Paramaribo. Dit heeft als nadeel grote files tot gevolg. Door de grote populatiedichtheid en de vrij goede infrastructuur van een aantal ressorten zijn deze gebieden geschikt voor de ontwikkeling van ecologisch verantwoorde industrie. Grote delen van het district zijn voorzien van elektriciteit. Wanica kent een snelle urbanisatie. Toch vormt de agrarische poot nog steeds de belangrijkste inkomstenbron voor dit district, en er is veel potentieel binnen deze sector voor verdere ontwikkeling. Er zijn kleine particuliere bedrijven aanwezig. Export van groenten en bloemen en vlinders naar Europa vindt reeds plaats vanuit het district. Samen met het Rijsdijkgebied in de Para levert Wanica 40% van de rauwe melk die bij de Melkcentrale terecht komt. Toename van de bevolking vanuit Paramaribo heeft tot gevolg dat geschikte landbouwgronden snel veranderen in bouwgronden. Ruimtelijke ordening is daarom een aandachtspunt.

Cultuur Vanwege de ligging ten opzichte van Paramaribo heeft Wanica de laatste jaren veel immigratie gekend vanuit alle andere negen districten. Daardoor zijn de meeste mensen werkzaam buiten het district en is er niet echt sprake van een sterke districtsidentiteit. Door de grote instroom van mensen is het oorspronkelijke landbouwkarakter van Wanica enigszins afgenomen; er is een meer urbane cultuur ontstaan. In de nabije toekomst wordt een verdere toename van de bevolking verwacht.

96

6


Dit zijn alle vijf: een gedecentraliseerd, gecertificeerd district. Dit betekent dat het een eigen districtsfonds beheert, zelfstandig mag plannen en begroten voor het district, structuren heeft voor bestuur, politiek en burgerparticipatie, en autonome en medebewindstaken mag uitvoeren en districtsbesluiten en verorderingen mag afkondigen. Uit: DSOP document juni 2008

97

Lijst van gebruikte afkortingen

ATM

Ministerie van Arbeid, Technologie en Milieu

CDFS

Community Development Fund Suriname

CIAT

Inter-American Center of Tax Administration

CLAD

Centrale Lands Accountants Dienst

BIC

Bevolkings Informatie Centrum

DA

Districtsadministrateur

DB

Districtsbestuur

DC

Districtscommissaris

DEF

District Equalization Fund

DFP

Districts Financiën en Planning

DLGP

Decentralization and Local Government Strengthening Program

DNA

De Nationale Assemblee

DR

Districtsraad

DSOP

Districts Strategisch en Ontwikkelingsplan 2008

DWT

De Ware Tijd

ICMA

International City Management Association

IDB

Inter-American Development Bank

ICT

Information and Communication Technology

MOU

Memorandum Of Understanding

NGO

Niet Gouvernementele Organisatie

NIMOS

Nationaal Instituut Milieu en Ontwikkeling Suriname

PIP

Project Implementation Plan

PIU

Project Implementation Unit

VNG

Vereniging Nederlandse Gemeenten

WRO

Wet Regionale Organen

WAN

Wide Area Network

98

DLGP- Publicaties

1.

2. 3.

4.

5. 6. 7. 8. 9.

10. 11. 12. 13. 14. 15.

De Fiscale Decentralisatie in Suriname; De Nieuwe financiële verhouding tussen de Staat en de Districten in wording; door Mr. Basharat Ahmadali, juli 1999 Historical Overview of the main initiatives concerning Local Government in Suriname; February 2001 Nieuwsbrief 'Decentralisatie in Suriname' Jaargang 1 No. 1: maart 2001 Jaargang 1 No. 2: april 2001 Jaargang 1 No. 3: mei 2001 Jaargang 1 No. 4: juni 2001 Jaargang 1 No. 6: december 2001 Jaargang 1 No. 7: juli 2002 (laatste nummer. Daarna is verdergegaan met Project Info Documenten Project Informatie Documenten Periodiek: No. 1: Financiële Decentralisatie en versterking van lokaal bestuur, april 1999 No. 2: Financiële Decentralisatie en versterking van lokaal bestuur, juli 2000 No. 3: State Decree Interim Fiscal Decentralization Regional Government in Suriname, July 2000 No. 4: Program Design, January 2001 No. 5: Een samenvattend verslag van het Decentralisatieprogramma, januari 2001 No. 6: Het Decentralisatieprogramma van de Regering, februari 2003 No. 7: Interim-regeling Financiële Decentralisatie, maart 2003 No. 8: Minister van Regionale Ontwikkeling R.W. van Russel bij de behandeling van de Interimregeling in DNA, maart 2003 Leidraad Decentralisatie; eerste editie september 2005; tweede editie januari 2007 Leidraad Districtsfonds, oktober 2005 Ontwerp Wettelijk Kader Financiële Decentralisatie (Districtsbelastingen en Heffingen); december 2005 Ontwerp Wettelijk Kader Bestuurlijke Hervormingen (Aanzet wijziging Wet Regionale Organen); december 2005 Handvat Regionale Bestuursvoering, ingevolge Interimregeling Financiële Decentralisatie; eerste editie november 2006; herziene editie april 2008 De Voorlopige Bundel Uitvoeringsregelingen Financiële Decentralisatie; november 2006 De Zichtbare Resultaten van het Decentralisatieprogramma van de Regering van Suriname; juni 2007 Nickerie: De Zichtbare Resultaten 2003-2007; september 2007 Para: De Zichtbare Resultaten 2003-2007; november 2007 Financiële Decentralisatie Paramaribo; juli 2007 Jaarrapporten 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007 en 2008

99

100

Colofon

©

Een uitgave van het Decentralization and Local Government Strengthening Program (DLGP) Paramaribo, 2008

Tekst

Basharat Ahmadali Riaz Ahmadali Martin Blenman Iris Gilliad Mahender Pershad

Samenstelling & Redactie

Chandra van Binnendijk

Omslagontwerp en Vormgeving

Ellen Ligteringen

Coördinatie

Iris Gilliad

Fotografie

Riaz Ahmadali Basharat Ahmadali Martin Blenman Hijn Bijnen en anderen

Druk

Office World

ISBN

99914-761-0-5

DLGP-projectkantoor

Anton Dragtenweg 210 Paramaribo Telefoon (597) 551 403 [email protected] www.decentralisatie.org

101

Op weg naar Districtsoverheid

Recommend Documents