Govert Bijwaard
Retourmigratie vanuit Nederland Jaarlijks komen er circa 120.000 migranten naar Nederland. Een aanzienlijk deel daarvan verlaat ons land binnen afzienbare tijd; hoogopgeleide migranten eerder dan laagopgeleide migranten. Nederland wil juist de hogeropgeleiden vasthouden met het oog op de toekomstige schaarste op de arbeidsmarkt. Dat vraagt om herziening van het kennismigratiebeleid.
I
Govert Bijwaard is onderzoeker bij het Nederlands Interdisciplinair Demografisch Instituut (NIDI). Dank aan NORFACE research programme on Migration in Europe –
mmigratie is een belangrijk onderdeel van het politieke debat sinds het einde van de 20ste eeuw, zeker in combinatie met de culturele verschillen tussen het gastland en het land van herkomst. In hedendaagse maatschappelijke debatten wordt er meestal van uitgegaan dat immigranten permanent in Nederland zullen blijven. Dat was immers ook grotendeels het geval voor de gastarbeiders uit de jaren zestig van de vorige eeuw. De recent gearriveerde migranten zijn echter steeds minder geneigd om permanent in ons land te blijven dan de gastarbeiders dat waren. Een groot aandeel, meer dan 40%, verblijft maar kort in Nederland, of migreert heen en weer tussen Nederland en het land van herkomst.1 In economisch opzicht is het van belang te weten of succesvolle migranten, werkend voor een hoog inkomen, of minder succesvolle, werkloze, migranten eerder vertrekken. Naast werkgelegenheid speelt huwelijksvorming en -ontbinding een grote rol in de keuze om al dan niet in Nederland te blijven. Voor arbeidsmigranten, die grotendeels alleenstaand zijn, speelt de werkgelegenheid een grotere rol. Voor gezinsmigranten, migranten die naar ons land komen voor gezinsvorming of -hereniging, heeft een scheiding een grotere invloed. En voor buitenlandse studenten zowel de werkgelegenheid als gezinvorming na afloop van de studie invloed heeft op de keuze om uit Nederland te vertrekken.
Social, Economic, Cultural and Policy Dynamics voor financiële ondersteuning. De auteur dankt het CBS, Ruben van Gaalen en Han Nicolaas in het bijzonder, voor hulp bij het koppelen van de gegevens.
14
Dit artikel beschrijft en verklaart de retourmigratie van recente, niet-Nederlandse, immigranten vanuit Nederland, en hoe dat samenhangt met het initiële migratiemotief van de migrant. Daarbij wordt de nadruk gelegd op de invloed van de verandering in arbeids- en huwelijkssituatie van de individuele migrant op het vertrek.
Migratiemotief Kwamen er medio jaren negentig van de vorige eeuw nog jaarlijks 70.000 niet-Nederlandse migranten naar Nederland, inmiddels is dat aantal bijna verdubbeld naar 120.000 per jaar. In de laatste jaren heeft een duidelijke verschuiving plaatsgevonden in de motieven van de nieuwe migranten om naar Nederland te komen (zie figuur 1). Het aantal asielzoekers dat naar Nederland komt, is sinds het begin van deze eeuw sterk teruggelopen, waarschijnlijk door het strengere asielbeleid, terwijl het aantal arbeidsmigranten sterk is toegenomen. Dit komt voornamelijk door de toename van Poolse arbeidsmigranten, in het bijzonder vanaf 2004, toen het voor deze migranten gemakkelijker werd in ons land te gaan werken. Ook het aantal buitenlandse studenten dat naar Nederland komt neemt gestaag toe. Het aantal gezinsmigranten is deze eeuw ongeveer constant gebleven, rond de 30.000 per jaar. Het migratiemotief heeft een grote invloed op het verdere migratiegedrag van de immigranten. Van arbeidsmigranten en studenten, die voornamelijk uit andere landen van de Europese Unie komen, kiest slechts een beperkt deel ervoor zich permanent in Nederland te vestigen, terwijl gezinsmigranten, die veel vaker uit ontwikkelingslanden komen (met name Turkije en Marokko), veel minder mobiel zijn.2 Van de eerste groep immigranten vertrekt rond de 20% niet meer uit ons land en van de laatste groep vertrekt rond de 70% niet meer uit ons land. Binnen de migrantgroeperingen naar migratiemotief bestaan grote verschillen in de kans dat men zich permanent in Nederland vestigt. Over het algemeen kiezen migranten uit ontwikkelingslanden er eerder voor om in Nederland te blijven, terwijl migranten uit de
Maart 2013 Jaargang 67 nr. 3
Europese Unie en de Verenigde Staten juist minder vaak blijven. Figuur 2 geeft aan hoe snel de migranten uit de verschillende groepen vertrekken. Na drie jaar is al bijna de helft van de arbeidsmigranten en de buitenlandse studenten weer weg uit Nederland. Migranten uit de ontwikkelde landen (vooral de Verenigde Staten) vertrekken relatief snel, migranten uit ontwikkelingslanden juist langzamer.
50000
40000
30000
arbeid
20000
gezinsmigratie studie
10000
overige motieven asiel
0 0
Door de vergrijzing van de Nederlandse samenleving zal arbeid in de toekomst steeds schaarser worden. Arbeidsmigratie is een van de mogelijkheden om krapte op de arbeidsmarkt op te vangen. Vooral kennismigratie, de arbeidsmigratie van hoogopgeleiden, zal steeds belangrijker worden. Als deze migranten echter slechts voor korte tijd in ons land verblijven, wat geldt voor een ruime meerderheid, dan zal de potentiële bijdrage aan de Nederlandse economie van arbeidsmigranten beperkt zijn. Van deze migranten, die voornamelijk uit de EU en andere westerse landen komen, vertrekken de migranten met een hoog inkomen3 en uit de rijkere westerse landen sneller en vaker. Ook kennismigranten, waarvoor het een aantal jaren geleden gemakkelijker is gemaakt om naar Nederland te komen, vertrekken meestal snel. Voor beleidsmakers is het van fundamenteel belang inzicht te verkrijgen in de link tussen de migratie- en arbeidsdynamiek van arbeidsmigranten. Hoe langer een migrant werkloos in Nederland blijft, hoe hoger de kosten voor de Nederlandse samenleving. Als werkloze migranten echter snel vertrekken uit ons land, zullen ze ook weinig uitkeringslasten dragen. Dit is van belang voor de huidige discussie aangaande de financiële lasten, in termen van de kosten voor de welvaartsstaat, van deze ‘mislukte’ migranten. Men vergeet echter meestal dat het arbeidsmarktgeluk van deze migranten kan keren en ze weer opnieuw werk kunnen vinden. Vijf jaar na aankomst in Nederland heeft ruim de helft van de arbeidsmigranten al een periode zonder werk, al dan niet met ondersteuning van een uitkering, in Nederland doorgemaakt. Arbeidsmigranten uit de EU worden vaker werkloos dan migranten uit andere regio’s. Voor deze migranten is het gemakkelijker om zonder werk in ons land te blijven, omdat ze een werkloosheidsuitkering kunnen aanvragen.4 Deze migranten vinden ook vaker weer nieuw werk in ons land.
Maart 2013 Jaargang 67 nr. 3
Figuur 1: Ontwikkeling van de immigratie van niet-Nederlanders naar migratiemotief
5000
Aantal migranten
Arbeidsmigranten
Aantal maanden vanaf eerste aankomst
102
gezinsmigratie asiel overig arbeid
0
1995
2011
studie
Figuur 2: Kans dat een immigrant nog in Nederland is naar lengte van verblijf en naar migratiemotief.
Als migranten lang in Nederland blijven teren op een uitkering, zal dat tot hogere lasten voor ons land leiden. Een probleem voor het vaststellen van het effect van werkloosheid op het vertrek is dat migranten die werkloos worden een selecte groep van de arbeidsmigranten vormen. Het is zeer wel mogelijk dat migranten die snel werkloos worden ook eerder geneigd zijn om weer te vertrekken. Werkloosheid blijkt een sterke prikkel te zijn voor arbeidsmigranten om ons land te verlaten.5 Door de kredietcrisis is de werkloosheid aan het oplopen. Hierdoor zullen ook meer arbeidsmigranten werkloos worden. Dit zal echter vooral leiden tot een verhoogde uitstroom van deze migranten uit ons land.6 Dit geldt vooral voor arbeidsmigranten uit ontwikkelingslanden en in veel mindere mate voor arbeidsmigranten uit westerse landen. Alleen voor de laatste groep migranten leidt het opnieuw vinden van werk in Nederland echter tot een sterkere binding met ons land. Hoe langer de migranten werkloos zijn, hoe groter de kans dat ze vertrekken. Hoe lang de migrant voor zijn werkloosheid in Nederland was, heeft daar maar weinig invloed op.
15
Voor een groot deel van de migranten is de keuze om te migreren geen individueel besluit, geïsoleerd van andere migranten. Het merendeel laat deze beslissing afhangen van het gedrag van andere migranten van dezelfde etnische herkomst, die in de buurt wonen. Dit geldt vooral voor migranten die geconcentreerd in bepaalde wijken, vooral in de grote steden, in grote groepen dicht bij elkaar wonen. Nieuwe immigranten, vooral Turken, Marokkanen, Surinamers en Antillianen/ Arubanen, gaan vaak weer in deze wijken wonen en worden sterk beïnvloed door de al aanwezige landgenoten. Voor arbeidsmigranten uit deze landen blijkt dat vooral Surinamers sterk reageren op het vertrek van andere Surinamers in hun directe omgeving.7
Voor de scheepsvaart, de ICT en de zorg zoekt Nederland goedgeschoolde arbeidskrachten
Gezinsmigranten Na arbeidsmigranten vormen gezinsmigranten de grootste groep van recente (vanaf 1999 in ons land aangekomen) immigranten. Gezinsmigranten komen, over het algemeen, vanwege niet-economische redenen naar het gastland. Zij gaan trouwen met een persoon die al in dat land woont of herenigen zich met hun partner die eerder naar dat land is vertrokken. Voor een deel van de gezinsmigranten zal het huwelijk, net als voor vele huwelijken in Nederland, stranden. Dit speelt een grotere rol bij hun beslissing om uit Nederland te vertrekken dan een verandering van arbeidsmarktpositie. Gezinsmigranten zijn grotendeels (70 tot 80%) vrouwen afkomstig uit minder ontwikkelde landen, vooral uit Marokko (18%) en Turkije (20%). Voor deze vrouwen geldt in nog sterkere mate dat ze financieel afhankelijk zijn van hun echtgenoot. Naast culturele restricties zal een vrouw die geen of weinig eigen inkomen geniet, minder snel geneigd zijn te gaan scheiden. Vrouwen (en mannen) uit westerse landen, vooral Polen, de Verenigde Staten en Duitsland, zijn vaker financieel onafhankelijk, scheiden sneller en vertrekken daardoor ook eerder uit ons land. Na vijf jaar is al meer dan 15% van de recente gezinsmigranten gescheiden. Naast een laag (of geen) inkomen hebben kinderen een duidelijk bindend effect op een huwelijk en dit effect is groter voor migranten uit minder ontwikkelde landen.8 Gezinsmigranten zijn veel minder mobiel dan arbeidsmigranten. Negen jaar na aankomst is bijna 80% van deze migranten nog steeds in ons land. Hoewel gezinsmigranten uit minder ontwikkelde landen minder snel scheiden, vertrekken ze
16
wel sneller na een scheiding (ruim twee keer zo snel):;deze migranten hebben vaak weinig perspectief op de arbeidsmarkt en zijn daardoor niet in staat zichzelf in Nederland financieel te onderhouden. Als ze nog maar kort, minder dan drie jaar, in Nederland zijn, worden ze zelfs gedwongen ons land te verlaten. Hoewel gezinsmigratie steeds meer beperkt wordt door strengere toelatingseisen, zou men kunnen verwachten dat meer migranten door middel van een schijnhuwelijk een permanente verblijfspositie in Nederland verwerven. Voor de recente gezinsmigranten, die tussen 1999 en 2008 in Nederland zijn gaan wonen, nemen we echter geen piek in de scheidingsfrequentie waar, nadat de periode voor het verkrijgen van een verblijfsvergunning is verlopen. We vinden dus geen aanwijzing dat schijnhuwelijken veel voorkomen.
Buitenlandse studenten In de afgelopen jaren is de instroom van buitenlandse studenten hard gegroeid, tot 15.000 per jaar in 2011. Buitenlandse studenten vormen een potentiële bron van kennismigratie: hoogopgeleide arbeidskrachten van de toekomst. Binnen Europa is er daarom competitie gaande om het binnenhalen van (beste) studenten. Een groot deel van deze studenten blijft echter niet in ons land.9 Studenten staan aan het begin van hun arbeidsmarktcarrière en hebben de leeftijd waarop men vaak de levenspartner vindt. Arbeidsmarktdeelname en huwelijksvorming in Nederland hebben een sterke invloed op het vertrek van de studenten uit Nederland.10 Van de buitenlandse studenten die tussen 1999 en 2008 in Nederland zijn gaan studeren, vindt uiteindelijk 14% (studenten uit de Verenigde Staten en Canada) tot 45% (studenten uit Suriname of de Antillen) een substantiële baan. Dit leidt ertoe dat deze studenten, en vooral als ze wat ouder zijn, bij aankomst in Nederland minder geneigd zijn om ons land te verlaten. Een student die na zijn studie werkloos wordt, vertrekt over het algemeen eerder uit ons land. Een klein deel, 2 tot 5%, van de buitenlandse studenten trouwt tijdens of kort na de studie in Nederland. Hoewel ook getrouwde studenten ons land verlaten, waarschijnlijk omdat ze met een andere buitenlandse student getrouwd zijn en hun geluk in een van de thuislanden willen uitproberen, is het niet verrassend dat deze studenten een veel sterkere binding met ons land hebben dan de ongetrouwde studenten. Dit geldt vooral voor
Maart 2013 Jaargang 67 nr. 3
Een arbeidsmigrant verlaat met haar kind een voedseldistributiecentrum in Florida. Na een natuurramp in maart 1971 verstrekte de Amerikaanse overheid voedselhulp. Net als in Nederland groeit in de Verenigde Staten nog altijd langzaam het besef dat migranten een belangrijke meerwaarde kunnen hebben voor de economie. Foto courtesy National Archives and Records Administration
studenten uit de EU-lidstaten die sinds 2004 zijn toegetreden, in het bijzonder Polen, Bulgarije en Roemenië.
Uitdagingen voor Nederland Hoewel tijdens de huidige crisis het werkloosheidscijfer gestegen is naar ruim 7%, is er in bepaalde sectoren juist sprake van een tekort aan
Maart 2013 Jaargang 67 nr. 3
beschikbare werknemers. Ook de vergrijzing op de Nederlandse arbeidsmarkt zal voor tekorten zorgen. In sectoren als de scheepvaart, de ICT en de zorg zoekt men juist hoog- of goedgeschoolde arbeidskrachten uit, bijvoorbeeld, Spanje, India en Zuid-Afrika. De Nederlandse regering zet daarom steeds meer in op het faciliteren van kennismigratie naar ons land. Men ziet dit als een mogelijke oplossing voor de toekomstige schaarste op
17
de arbeidsmarkt. Men verliest dan echter uit het oog dat een groot deel van deze migranten slechts tijdelijk in ons land zal blijven. Uit het bovenstaande blijkt dat vooral de hoogopgeleide en veel verdienende migrant snel weer uit ons land vertrekt. Het aantrekken van deze migranten zal, zonder verdere maatregelen, daardoor beperkt soelaas bieden voor het verlichten van de schaarste op de arbeidsmarkt. In sommige sectoren kunnen tijdelijke arbeidsmigranten wel degelijk een oplossing bieden voor de ontstane tekorten. In de tuinbouw vervullen seizoensmigranten, vooral uit Polen, voor een belangrijk deel de vraag naar werknemers in het hoogseizoen. Ook is het mogelijk dat Nederlandse jongeren op termijn de vacatures in de technische sectoren gaan opvullen. Maar vooralsnog lijken zij niet vaker voor een technische studie te kiezen. In de huidige crisis zullen juist degenen die gemakkelijk elders in de wereld een baan kunnen vinden, vertrekken. Dit betreft zowel hoogopgeleide autochtonen als kennismigranten.
men van de partner van de kennismigrant of versoepeling van de arbeidsmarktrestricties van deze partner op de Nederlandse arbeidsmarkt. Voor het behouden van de potentiële kennismigranten, de buitenlandse studenten, valt te denken aan versoepeling van huwelijksvorming, huisvesting en toegang tot de arbeidsmarkt.11
Binnen Europa is een strijd gaande om het binnenhalen van de beste buitenlandse studenten
Als Nederland werkelijk kennismigranten wil aantrekken en behouden, dan zal men niet alleen de binnenkomst maar ook het verblijf dienen te vereenvoudigen en veraangenamen. Te denken valt aan versoepeling van de regels voor het overko-
Conclusie Voor een juiste discussie over de instroom van immigranten in ons land dient niet vergeten te worden dat een aanzienlijk deel van deze migranten ons land binnen afzienbare tijd weer verlaat. Dit kan zowel positief als negatief uitpakken. Positief voor de Nederlandse economie is dat migranten die werkloos worden, eerder vertrekken, zodat de succesvolle, werkende migranten overblijven. Negatief voor de Nederlandse economie is echter dat hoogopgeleide migranten, die een grotere economische bijdrage leveren, sneller vertrekken dan laagopgeleiden migranten. Met dit laatste feit zal beter rekening moeten worden gehouden in de verdere uitwerking van het kennismigrantenbeleid. Het vanaf 2006 ingezette beleid om de instroom van hoogopgeleide werknemers van niet-Europese herkomst te bevorderen, heeft tot meer immigratie van dergelijke mi-
Gegevens Voor de vermelde onderzoeken is gebruikt gemaakt van een uniek databestand dat, in samenwerking met het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), is samengesteld op basis van administratieve gegevens. De informatie over migranten komt uit het Centraal Register Vreemdelingen (CRV) van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) en de Gemeentelijke Basisadministratie persoonsgegevens (GBA) en betreft uitsluitend officiële, legale, migranten. Deze migranten hebben zich door middel van inschrijving in de GBA formeel in Nederland gevestigd en hebben de intentie om ten minste vier maanden in Nederland te blijven. Het gecombineerde GBA/CRV-bestand bevat gegevens over alle niet-Nederlandse
18
immigranten van 18–64 jaar die in de periode 1999–2007 naar Nederland zijn gekomen. Hieruit zijn alle (officiële) migratiebewegingen van ruim een half-miljoen recente immigranten van en naar Nederland te volgen. We weten van deze migranten wanneer ze zich in Nederland vestigen en (eventueel) uitschrijven, we weten hun migratiemotief, waar ze geboren zijn, hun leeftijd, hun geslacht, hun huwelijkse staat en of ze kinderen hebben. Deze informatie is gekoppeld aan sociaaleconomische gegevens uit het Sociaal Statistisch Bestand (SSB) van het CBS. Hierin staan, op maandbasis, onder andere, de arbeidsmarktpositie, het inkomen, de sector waarin men werkt, of de migrant een uitkering ontvangt.
Maart 2013 Jaargang 67 nr. 3
granten geleid, al zijn de aantallen nog laag. Het beleid, dat grotendeels in handen ligt van werkgevers, is echter ad hoc, zonder een lange-termijnvisie. Als men zich geen rekenschap geeft van de hoge terugkeer van deze migranten, zal dit beleid nooit leiden tot een structurele oplossing van de toekomstige schaarste op de arbeidsmarkt. Men moet dus niet alleen de hoogopgeleide migranten-instroom bevorderen, maar ook het vertrek uit ons land van deze migranten ontmoedigen. Naast verruiming van arbeidsmarktmogelijkheden, wat in het licht van de crisis lastig is, zal het verblijf van deze migranten in ons land vereenvoudigd moeten worden. Als men wil bevorderen dat deze migranten in ons land een leven gaan opbouwen en zodoende een langdurige bijdrage aan de Nederlandse economie kunnen leveren, zal men de sociale restricties, vooral voor de partner van de migrant, moeten verlichten en de leefomstandigheden moeten verbeteren. Als ook de partner hier mag werken, zal de migrant eerder geneigd zijn om te blijven. Ook zou men minder strikt met het intrekken van de verblijfsvergunning om moeten gaan. Nu moet het merendeel van de niet-Europese migranten vrijwel direct het land verlaten als hun arbeids-
contract afloopt. Men zou de tijd moeten krijgen, zeg maximaal drie maanden, om nieuw werk te kunnen vinden. Voor studenten heeft men inmiddels het beleid zodanig verruimd, dat ze nog een aantal maanden na afloop van hun studie in Nederland mogen blijven om een baan te zoeken. Het is op dit moment nog te vroeg om te bepalen of deze verruiming het gewenste effect heeft, d.w.z. meer studenten die in Nederland blijven. Ten slotte is het de vraag of het huidige kennismigratiebeleid selectief genoeg is. Het toelatingscriterium is grotendeels gebaseerd op een inkomenseis, hoewel er voor, in het bijzonder, universitaire onderzoekers wel een lagere drempel bestaat. Een puntensysteem, zoals in bijvoorbeeld Canada en Zweden gehanteerd wordt, maakt het mogelijk beter op de echte hoogopgeleiden en hooggeschoolde migranten die werkelijk een (langdurige) nuttige bijdrage aan Nederland kunnen leveren te selecteren. Een dergelijk geselecteerde migrant kan dan ook eerder een (langdurige) verblijfsmogelijkheid gegeven worden. Daardoor zal deze migrant meer in integratie in de Nederlandse samenleving willen investeren, wat de kans verkleint dat de migrant uiteindelijk weer vertrekt.
Noten 1
G.E. Bijwaard (2010), ‘Immigrant Migration Dynamics Model for The Netherlands’, Journal of Population Economics, 23, 1213-1247. 2 Ibid. 3 G. E. Bijwaard & J. Wahba (2013), Do High or Low Income immigrants leave faster?, IZA Discussion Paper. 4 Voor werklozen uit de EU gelden voor het verkrijgen van een werkloosheidsuitkering dezelfde regels als voor autochtonen. Dat wil zeggen dat men voor een uitkering van drie maanden ten minste 26 van de 36 weken voordat men werkloos wordt betaalde arbeid heeft verricht. Voor een verlening van de uitkering geldt de eis dat men minimaal vier van de vijf jaren voorafgaand aan de werkloosheid heeft gewerkt. Voor een bijstandsuitkering gelden wel wat zwaardere eisen voor EU-migranten. 5 G. E. Bijwaard, C. Schluter & J. Wahba (2013), ‘The Impact of Labour Market Dynamics on the Return-Migration of Immigrants’ (te verschijnen in) Review of Economics and Statistics. 6 G.E. Bijwaard (2009), Crisis en de werkgelegenheid van recente immigranten, Econonomische Statistische Berichten, 94: 685-686. 7 G. E. Bijwaard & C. Schluter (2013), Local Interactions, Social Networks and the Return Decision of Recent Migrants, IZA Discussion Paper.
Maart 2013 Jaargang 67 nr. 3
8
9 10 11
G. E. Bijwaard & S. van Doeselaar (2012), The Impact of Divorce on the Return-Migration of Family Migrants, IZA Discussion Paper en te verschijnen in Journal of Population Economics. G.E. Bijwaard (2010), Immigrant Migration Dynamics Model for The Netherlands, Journal of Population Economics, 23, 1213-1247. G. E. Bijwaard & Q. Wang (2013), Return Migration of Foreign Students, IZA Discussion Paper. Daarbij de kanttekening dat de huidige kennismigratieregeling grotendeels buiten de waarnemingsperiode van de besproken analyses valt, aangezien die pas in 2006 (met latere aanpassingen, vooral soepelere arbeidsmarktregelingen voor buitenlandse studenten) is geïmplementeerd. Nieuwe analyses op meer recente gegevens, met een focus op de kennismigranten, zullen meer duidelijkheid verschaffen over de doelmatigheid van deze regeling.
19
