Rekenkamercommissie
Wijkplatforms, wat is nu hun rol in het wijkgericht werken?
Een vooronderzoek
2013-01-10
Wijkplatforms, wat is nu hun rol in het wijkgericht werken?
Onderzoek en rapportage: Ton Timmermans en Jan Köhlen
Opdrachtgever:
De Rekenkamercommissie van de gemeente Sittard-Geleen
Voorwoord De rol van de wijkplatforms in relatie tot de verantwoordelijkheid van de raad als hoogste bestuursorgaan blijkt in de praktijk niet altijd voor iedereen duidelijk te zijn, een onduidelijkheid die zich ook uitstrekt tot het domein van de verdeling van financiële middelen over de platforms. Er bleek zoveel onduidelijkheid dat het wenselijk was om een vooronderzoek uit te voeren om op die manier tot een heldere probleemstelling te komen. Dit onderzoek leidt niet tot aanbevelingen. Dat is ook logisch omdat het een vooronderzoek betreft. Het is om die reden dat geen bestuurlijk hoor- en wederhoor is toegepast. Om de juistheid van de vermelde feiten te controleren is wel het ambtelijk hoor en wederhoor toegepast hetgeen heeft geleid tot enkele kleine aanpassingen. Het vooronderzoek leidt tot de conclusie om een vervolgonderzoek uit te voeren, dat zal in het lopende jaar worden afgerond. De gesprekken die met de organisatie zijn gevoerd verliepen in een buitengewoon open en constructieve sfeer waarvoor de commissie haar dank uitspreekt.
Drs. A.W.M. Timmermans Voorzitter RKC Sittard-Geleen
1. Inleiding Dit onderzoek is nogal afwijkend van de voorgaande 3 onderzoeken die de commissie heeft uitgevoerd. Het verschil is dat bij de vorige onderzoeken sprake was van een duidelijke inhoudelijke probleemstelling en hoe vreemd het ook moge klinken dat is nu niet het geval. Het probleem is nu juist het ontbreken van zo’n inhoudelijke probleemstelling. Dat vergt natuurlijk een nadere toelichting en dat doen we in paragraaf 2 ‘Probleemstelling’.
2. Probleemstelling Het wijkgericht werken kent al een langere traditie in de gemeente Sittard-Geleen. In 2004 is de kadernota “Wij(k)gevoel Sittard-Geleen; we zijn ………. Onderweg” verschenen. Daarin werden als uitwerking van een bestuursopdracht de contouren geschetst van het gebiedsgericht werken in de gemeente Sittard-Geleen. In die nota werd een aantal voorwaarden genoemd voor dat gebiedsgericht werken. Het betrof ondermeer de beschikbaarheid van een instrumentarium gericht op communicatie en participatie en het aanbrengen van samenhang. Buurtbewonersorganisaties en de samenwerkingspartners waren enkele van die instrumenten. De gemeente heeft daarbij de regierol in de zin dat zij de stadsdeelcyclus coördineert, de participatie van burgers faciliteert en de communicatie tussen de partners stroomlijnt. De kadernota uit 2004 is nog erg vaag van karakter waarbij de rol van de raad in relatie tot bewonersorganisaties en samenwerkingspartners en omgekeerd niet expliciet is beschreven. Dat was ook een van de suggesties die in bijeenkomsten over deze concept kadernota werd gedaan: “Belangrijk is de rol van de burger versus overheid en partners (volwassen, ieder eigen verantwoordelijkheid, produceren en consumeren van een goed woon- en leefklimaat)”.1 Maar ook dat de rol van de raad moest worden verscherpt in het duale stelsel. Een andere belangrijke suggestie was om na te gaan welke voor de burger merkbare resultaten worden bereikt met deze manier van werken. Al deze en andere suggesties zouden worden verwerkt in ondermeer het nog op te stellen uitvoeringsplan en de proeftuin voor stadsdeel 4. Over de rol van de wijkplatforms in relatie tot college en raad worden wel eens vraagtekens geplaatst binnen de raad, niet massief maar toch. Het lijkt erop dat er niet een eenduidig en gedeeld beeld bestaat over die rol en over de verdeling van de middelen over de wijkplatforms.2 Er klinken soms ook geluiden door alsof het college de wijkplatforms ‘gebruikt’ om voorgenomen besluiten gemakkelijker te kunnen uitvoeren. Als daarover wordt doorgevraagd dan blijkt er niet echt een helder beeld te bestaan over het systeem van de wijkplatforms en hoe dit in de praktijk functioneert. De indruk bestaat dan ook dat er eerder sprake is van een ‘onduidelijk gevoel’ dan dat er heldere en op feiten gebaseerde opvattingen bestaan. Om gefundeerde opvattingen te kunnen hebben over het functioneren van de wijkplatforms in relatie tot de rol van de raad is het natuurlijk een voorwaarde dat er inzicht bestaat in de feitelijke werking en wat daarvoor de gelegitimeerde basis is. Dat is dan ook het object van dit onderzoek: het verhelderen van het ‘systeem van wijkplatforms’. Probleemstelling: Breng in beeld hoe het fenomeen van de wijkplatforms in de gemeente SittardGeleen is georganiseerd en betrek daarbij de inhoud van de taken en bevoegdheden van de wijkplatforms mede in relatie tot die van de raad. Beschrijf tevens de ontwikkeling daarin vanaf het eerste coalitieprogramma van de nieuwe gemeente Sittard-Geleen tot 2012. Breng ook in beeld hoe de inrichting van de wijkplatforms in besluiten, al dan niet door de raad genomen, is vastgelegd en of de raad daar een actueel beeld van heeft. Geef op basis van deze inzichten aan of een nader onderzoek gewenst is.
1 2
Bijlage bij de kadernota WIJ(K)gevoel Sittard-Geleen 2-4-2004. Het gaat hierbij om percepties die niet in overeenstemming behoeven te zijn met de werkelijkheid.
1
3. Beknopte beschrijving van de ontwikkelingen in de wijkplatforms in Sittard-Geleen De basis van het wijkgericht werken en als afgeleide daarvan de wijkplatforms is de bestuursopdracht Wijk. Deze bestuursopdracht is vastgesteld door het college op 5 maart 2002. Dat heeft geleid tot de kadernota Wij(k)gevoel Sittard-Geleen die op 10 februari 2004 door de raad is vastgesteld. De keuze voor het gebiedsgericht werken, een keuze die vrijwel door alle gemeenten in Nederland is gemaakt, werd gemotiveerd met de veronderstelling dat deze werkwijze een wezenlijke bijdrage zou leveren aan de kwaliteit van de leefomgeving. In de periode 2004-2007 is een onderscheid gemaakt tussen 2 sporen: een samenhangende aanpak gericht op een schone, hele en veilige leefomgeving (spoor 1) en het gebiedsgericht uitwerken van de belangrijkste integrale thema’s en ontwikkelingen (spoor 2). Er zijn 5 thema’s benoemd.3 Het verbindend element tussen elk van die thema’s, volgens deze kadernota, is de noodzaak de afstemming op de vraag van de burger (vraaggericht werken) en het realiseren van samenhang tussen beleid en uitvoering. Het instrument dat daarvoor is ingezet is de stadsdeelcyclus. Het fenomeen van wijkplatforms vloeit voort uit de veronderstelling dat het beleid en de uitvoering ervan mede wordt gebaseerd op het systematisch afstemmen op de vraag van categorale doelgroepen vertegenwoordigd in adviesraden en buurtbewoners via buurtplatforms, buurtschouwen etc.4 Als voorwaarde voor het gebiedsgericht werken werd ondermeer genoemd de beschikbaarheid van instrumenten gericht op communicatie en participatie, waarbij de bewonersorganisaties een belangrijke rol spelen. Dat komt tot uitdrukking in de ruimte die wordt geboden aan de bewoners die verder reikt dan alleen het participeren in buurtbeheerplannen, maar ook in het feit dat ze een structureel overlegplatform bieden gericht op samenwerking, uitwisseling van informatie en advisering met gemeente en professionele instellingen. In 2009 is een evaluatie uitgevoerd door een extern bureau naar het Wijkgericht Werken. Daarin werd geconcludeerd dat de burgers gemiddeld genomen tevreden waren over de gemeentelijke dienstverlening. Uit navraag blijkt dat deze conclusie primair is gebaseerd op de resultaten van het burgeronderzoek. Onduidelijk daarbij is wat de relatie is van deze conclusie met het wijkgericht werken. Van de 12 aandachtspunten die uit deze evaluatie voortvloeiden hadden er 11 betrekking op de interne organisatie. De wijkplatforms hebben toen ook enkele knelpunten geformuleerd. Ze hebben bijvoorbeeld problemen met de lange proceduretijd tussen beleid en uitvoering. Maar ook de uitvoering van (stadsdeel-)programma’s en processen sluit in hun ogen niet goed aan op de communicatie naar platforms en de burgers. Zo zouden de vakspecialisten voorbij gaan aan de vastgestelde instrumenten van wijkgericht werken en communiceren ze rechtstreeks met betrokkenen. Wijkplatforms zeggen daarin geen formele positie te hebben, maar zijn wel graag op de hoogte van ontwikkelingen in hun wijk.5 Dit doet ook twijfels ontstaan over de rol en positie van de wijkplatforms. Mede op basis van deze evaluatie is een verbeterplan ontworpen dat primair was gericht op de verbetering van de sturing, houding & gedrag en communicatie.6 Als vervolg van deze evaluatie is een notitie ontworpen ‘Doorontwikkeling wijkgericht werken Sittard-Geleen 2012’ welke zou aansluiten op de themasessie voor de commissie EMWL van 1702-2011. In die themasessie werd ondermeer vanuit de commissie aangedrongen om de doelstellingen voor actieve participatie van burgers en wijkplatforms te evalueren en SMART te maken en dat alles in samenhang met de instrumenten voor wijkgericht werken: platforms, wijkbudgetten, dialoog en communicatie.7 Hierbij wordt dus een relatie gelegd met eerdere suggesties die vanuit het veld zijn gedaan naar aanleiding van de concept nota W(IJK)gevoel 3
Het revitaliseren van kwetsbare gebieden, vergroten participatie en zelfstandigheid van kwetsbare groepen en personen, basiskwaliteit ten aanzien van de inrichting van de openbare ruimte en het voorzieningenniveau, samenhangende voorzieningen voor jeugd in de directe woon- en leefomgeving en een samenhangende aanpak gericht op sociale, fysieke en externe veiligheid. 4 Kadernota Gebiedsgericht werken, 2 februari 2004, blz. 9. De begrippen dorpsraden, buurtraden en wijkplatforms worden door elkaar gebruikt. 5 Collegenota over doorontwikkeling wijkgericht werken, 9-11-2011, registratienummer 2011/101593; blz. 1. 6 Wijkgericht werken; verbeterplan januari 2010. 7 Doorontwikkeling Wijkgericht Werken Sittard-Geleen 2012 blz. 1. Notitie behorend bij de collegenota 2011/101593.
2
Sittard-Geleen uit 2002, te weten welke concrete resultaten worden voor de burgers gerealiseerd en definieer concrete doelen. Een andere suggestie die is gedaan naar aanleiding van de bijeenkomsten van de concept kader nota uit 2002 was dat de rol van de raad moest worden verscherpt binnen het duale stelsel. Dat aspect wordt ten dele aan de orde gesteld in nota Doorontwikkeling Wijkgericht Werken Sittard-Geleen 2012 in de paragraaf ‘Rol en positie raadsleden en burgercommissieleden’. In die paragraaf wordt dit aspect beschreven vanuit de opvattingen over actieve participatie van raadsleden en burgercommissieleden. Door de raadcommissie EMWL was gevraagd of daarover afspraken zijn gemaakt. Het blijkt dat de raadsleden en burgercommissieleden formeel niet zijn uitgesloten maar dat het een ongeschreven regel zou zijn dat bestuurders, raadsleden en burgercommissieleden niet actief participeren in adviesorganen, zoals de WMO raad, de Stichting adviesraad ouderenbeleid, de Stichting adviesraad chronisch zieken en gehandicapten etc. Raadsleden en burgercommissieleden zouden, binnen de normen van de integriteit, alleen in buurt-, dorps- en wijkplatforms kunnen participeren vanuit een volstrekt transparante rol. Juist vanwege de noodzakelijke transparantie is een open discussie over de ongeschreven regels met de (wijk)platforms gewenst, aldus de nota, waarvan de uitkomst door het presidium zou moeten worden bevestigd. Op de vraag of deze uitkomst ook door het presidium is bevestigd is als volgt (schriftelijk) gereageerd: (begin citaat) “In het B en W besluit 2011/101953, (bijlage) onder 4.3. op pagina 7 is dit beschreven. In het kader van eerder gestelde vragen over de rol en de positie van de leden van de raad en cie’s, is ook eerder, met dezelfde tekst (pagina 7 onderaan –Raadsleden en burgercommissieleden….-) gerapporteerd aan het presidium” (einde citaat). Dit is niet echt een antwoord op de vraag. De vraag was niet of is gerapporteerd, want dat suggereert een eenzijdige richting van de communicatie, maar of het presidium de uitkomst van de discussies over deelname van raadsleden aan wijkplatforms heeft bevestigd en met welk resultaat. Nader overleg heeft uitgewezen dat er geen documenten zijn waaruit blijkt hoe en met welk resultaat dit onderwerp in het presidium is behandeld. Wel werd door de geïnterviewden gemeld dat in de praktijk blijkt dat de raadsleden ten aanzien van wijkplatforms en andere adviesorganen opereren zoals bedoeld in de nota Doorontwikkeling Wijkgericht Werken SittardGeleen 2012. Wat opvalt aan voorgaande passages is dat de aandacht uitsluitend wordt gericht op het individuele raadslid in relatie naar de wijkplatforms en niet ook op de rol van de raad als bestuursorgaan waarvoor al in 2002 aandacht is gevraagd. Dit laatste aspect raakt ook de kwestie van de representativiteit van de wijkplatforms die wel vaker, ook landelijk, speelt. Volgens het college ontlenen de wijkplatforms hun representativiteit aan:
goede (structurele) contacten met de bewoners(groepen) in de buurt; kennis van de sociale opbouw van de wijk; kennis van de staat van de openbare ruimte, voorzieningen en veiligheidsbeleving in de wijk.
Op basis van deze uitgangspunten zou, aldus het college, elke discussie over democratische legitimatie en representativiteit een non-discussie zijn met als doel de lokale inbreng in diskrediet te brengen. Wellicht heeft de raad eenzelfde opvatting alleen is dat niet duidelijk omdat daarover (nog?) geen discussie is geweest. Landelijk is met de publicatie van ‘Vertrouwen in de burger’ door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) deze discussie ook weer actueel geworden. Hetgeen ondermeer blijkt uit onderstaande citaten uit dit WRR rapport.
3
“De vele verschillende vormen van betrokkenheidsorganen – wijkraden bijvoorbeeld of adviesen medezeggenschapsraden bij maatschappelijke instellingen – appelleren weinig aan de eigen deskundigheid van burgers: de theorie is prima, maar de uitvoering is te instrumenteel en vertoont vermoeidheidsverschijnselen (Tonkens 2009a: 133). Vaak is er sprake van “rituelen van beraadslaging” (Van Stokkom 2006). Maar van ‘de andere kant’ spreken bestuurders en professionals van “ontbrekende deskundigheid, gebrekkige representatie en onduidelijke belangen” (Tonkens 2009a: 131). ‘Normale’ burgers worden daarom verdrongen door professionals (Metz 2009) of door ‘het gestaalde witte kader’: senior beroepsvertegenwoordigers met een (te) lange staat van dienst, waardoor vraagtekens kunnen worden gezet bij hun representativiteit.” 8
Maar er zijn ook andere geluiden waar te nemen in het WRR rapport, al klinkt ook daar het aspect van de representativiteit in door als aandachtspunt.
“Recent is er steeds meer aandacht voor de democratische aspecten in de uitvoering van publieke taken en wordt de vernieuwing gezocht in de apolitieke en informele democratie van de alledaagse leefomgeving: de associatieve democratie of – met een mooier woord – doedemocratie (Van de Wijdeven en Hendriks 2010). Ewald Engelen (2004: 308) vat de essentie daarvan samen: “Juist in het niet-politieke bestaan van burgers gaan grote mogelijkheden voor effectieve participatie schuil, omdat het juist daar gaat om zaken die hen aangaan en waar zij over onvervangbare kennis beschikken, namelijk de lokale kennis van de gebruiker/werknemer/ouder/patiënt.” Mensen vullen hun eigen buurten en hun verenigingen in en zijn betrokken bij hun maatschappelijke instellingen: welke ‘publieke’ doelen kunnen we samen – door associatie – beter verwerkelijken dan alleen?” 9
De Maastrichtse bestuurskundige en politicoloog Nico Baakman is minder overtuigd van de werking van de ‘doe-democratie’. Hij is van oordeel dat de betrokkenheid van de burgers in ons “stelsel is ingebakken maar er door de politieke elite weer vakkundig is uitgesloopt”. Het stelselmatig negeren door de politiek van burgers verhindert naar zijn idee het kunnen functioneren van deze ‘doe-democratie.10 De gemeente Sittard-Geleen heeft in 2011 in het periodieke burgeronderzoek enkele vragen opgenomen over de wijkplatforms. Daaruit blijkt het volgende beeld. Vraag Bent u bekend met het buurt-, wijkplatform of dorpsraad die actief is in uw woonomgeving? Voelt u zich voldoende vertegenwoordigd door deze buurtbewonersorganisatie? Wordt u voldoende geïnformeerd over het overleg en de afspraken die deze buurtbewonersorganisatie met de gemeente maakt?
Ja
Nee
Weet niet
Nvt
Totaal
38%
51%
7%
4%
100%
45%
19%
36%
0%
100%
50%
31%
19%
0%
100%
Slechts 38% is bekend met de bewonersorganisatie in hun buurt en 45% voelt zich er door vertegenwoordigd. De helft van de respondenten wordt naar hun idee voldoende geïnformeerd. 8
Vertrouwen in de burgers. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, mei 2012, blz. 173. Vertrouwen in de burgers. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, mei 2012, blz. 174. 10 ‘Verander het politieke stelsel, niet de burger’, Trouw.nl 12-10-2012. 9
4
Het voorgaande wordt ten dele gekenmerkt door een ‘theoretische’ verkenning en mist nog de verbinding met de concrete en herkenbare werkelijkheid. Daarom is het goed om enkele praktijkervaringen te beschouwen uit het recente verleden. We hebben gekozen voor de dossiers ‘vergunningparkeren’ en ‘de stedelijke skatevoorziening’. Vergunningparkeren De uitvoering van de parkeerverordening en het beleidskader ‘Mobiliteit en Parkeren’ gebeurt via een uitvoeringsbesluit. Dat besluit is in de raadscommissie SMCD van 16-9-2010 aan de orde geweest. Een van de aspecten die daarbij aan de orde kwam was de invoering van het vergunningparkeren in nieuw aan te wijzen gebieden. In de desbetreffende collegenota hierover was een conceptplan opgenomen voor de invoering van de parkeerregulering.11 Dat zou fasegewijs gebeuren en met instemming van de bewoners. Er zouden vier ‘compartimenten’ worden benaderd waarin buurten waren opgenomen die zelf hadden verzocht om het vergunningparkeren in te voeren. In bijlage 3 van deze collegenota was een procedure opgenomen, bestaande uit twaalf stappen, voor de invoering van de parkeerregeling in de nieuwe gebieden. Daarnaast waren zes uitgangspunten opgenomen, waarvan er twee uit oogpunt van de kwaliteit van de besluitvorming relevant waren. Het ene uitgangspunt was “Het vergunningparkeren zal worden ingevoerd tenzij de meerderheid van de bewoners (meer dan 50%) hier tegen is”, de andere “Niet reageren houdt in dat betreffende bewoners instemmen met het vergunningparkeren en met de standaardtijden”.12 Vervolgens is er nogal wat discussie ontstaan ondermeer in de pers over de wijze van de voorbereiding van de parkeerregeling. Dat leidde er ondermeer toe dat wijkplatforms eigen enquêtes uitvoerden en tot het stellen van artikel 37 RvO (reglement van orde voor de raad) vragen door enkele raadsfracties. In de centrale ring is het voorgenomen parkeerbeleid e gerealiseerd, in de aangrenzende gebieden niet. Inmiddels is het nieuwe beleid in het 2 kwartaal 2012 door de raad vastgesteld en wordt nu uitgevoerd. De raad heeft besloten dat bewoners van zones, buurten en straten vergunningparkeren kunnen aanvragen. Voorwaarde is dat er draagvlak zoals omschreven in het beleid binnen de zone, buurt of straat moet zijn.
Stedelijke skatevoorziening Een bestaande skatevoorziening moest worden opgeheven omdat het een tijdelijke voorziening was. Daarom is naar een nieuwe locatie gezocht. In het college zijn enkele potentiële locaties aan de orde geweest en op basis van scores op enkele criteria is een locatie als mogelijkheid aangewezen. Na dit besluit is een informatiebijeenkomst geweest voor belanghebbenden en omwonenden van de beoogde locatie die woonden of een bedrijf hadden binnen een straal van 100 meter.
Uit deze 2 dossiers blijkt niet meteen helder wat nu de rol is van de wijkplatforms of de bewoners, hoe deze zich tot elkaar verhouden en wie nu als belanghebbende wordt geïdentificeerd. Evenmin is de rol van de raad duidelijk. In ieder geval niet ten aanzien van het eerst genoemde dossier. Het lijkt erop dat wat het parkeren betreft de raad de wijze van het meten van de bewonersopvattingen een ‘accorderende rol’ zou hebben gehad. Uit de beantwoording van de schriftelijke vragen van ondermeer de VVD blijkt dat niet meteen.
4. Conclusie We hebben gezien dat de wijkplatforms als het ware ‘geworteld’ zijn in het wijkgericht werken waarvoor de gemeente Sittard-Geleen al in 2002 heeft gekozen. Dat betekent dat er al 10 jaar ervaring met deze werkwijze is opgedaan. Ofschoon in 2004 aandacht is gevraagd om helder te maken wat de concrete resultaten voor de burgers zouden moeten zijn en daar in 2011 nog eens 11
Voorstel aan Burgemeester en Wethouders 2010 / 110044, 25-8-2010. De bewoners in de nieuwe gebieden zouden per brief worden geïnformeerd over de voornemens. Bij die brief waren reactieformulieren bijgevoegd waarop de bewoners konden vermelden of men wel of niet accoord was met het voornemen. 12
5
naar is gevraagd door de commissie EMWL, is het onduidelijk wat de beoogde, laat staan de geboekte resultaten, van deze methodiek zijn geweest. In de stadsdeelplannen en de verantwoording is daarover niets concreets te vinden. Tevens is onduidelijk, binnen de methodiek van het wijkgericht werken, wat de inhoudelijke rol van de raad is en waar deze eindigt en waar de rol en met welke inhoud die van het college en wijkplatforms begint. Een verdergaand onderzoek naar het wijkgericht werken is dan ook gewenst. Dit onderzoek zou zich ten minste langs vier hoofdlijnen moeten voltrekken. De eerste is een analyse van de gewenste en feitelijke rollen en verantwoordelijkheden van de verschillende participanten. Nu is het immers onduidelijk vanuit welk speelveld de participanten opereren. Wordt dat speelveld afgebakend door de raad of door het college? De tweede lijn volgt direct uit de eerste: wat is de representativiteit van de wijkplatforms en speelt deze nu wel of geen rol en wat is dan de relatie met de rol van de raad? De derde lijn is de vraag welke resultaten worden bereikt met deze methodiek en of daar een ontwikkeling in te ontdekken is sedert 2002. De vierde tenslotte: wat is de kwaliteit van de verantwoording door diverse participanten? Welke reële inhoudelijke beïnvloedingsruimte heeft de raad naar aanleiding van de door het college verstrekte verantwoordingsinformatie of andere informatie, zoals de beantwoording van artikel 37 RvO vragen? Deze lijn dient ook binnen de context van de eerste onderzoekslijn te worden geplaatst.
6
