Rekenkamer Hoeksche Waard

Rekenkamer Hoeksche Waard Kwaliteit beheer openbare ruimte Onderzoek naar methode, resultaat en ontwikkelkansen beheer openbare buitenruimte in de gemeente Oud-Beijerland

27 november

2013

Colofon Opdrachtgever: Rekenkamercommissie Hoeksche Waard Project: Onderzoek beheerorganisatie Contactpersoon: Dhr. D. Ensberg Dhr. G. Gijzendorffen Senior Adviseur: Remko Kamstra Projectleider: Arjan de Bruin Auteurs: Remko Kamstra Arjan de Bruin Rob Roodbol Datum: 27 november 2013

Adviseurs voor buitenruimte en organisatie

Inhoudsopgave

1

Doel en uitgangspunten

9

1.1 Doelstelling

9

1.2 Vraagstelling

9

1.3 Onderzoeksvragen

9

1.4 Begrippen en afbakening

10

1.5 Onderzoeksmethoden

11

2

Normenkader

14

3

De openbare ruimte

16

3.1 Gegevens openbare ruimte

16

3.2 Opbouw en werkzaamheden afdeling

17

3.3 Huidige beeldkwaliteit

18

Bevindingen

21

4.1 Ambities en kaders

21

4.2 Uitvoeringskosten

22

4.3 Prestaties en processen

25

4.4 Klachten en meldingen

26

4.5 Raadsbetrokkenheid

26

Conclusies

29

5.1 Onderzoeksvraag 1

29


30


30


31


31

4

5

Bijlagen

6 Rekenkamer Hoeksche Waard Kwaliteit beheer openbare

ruimte

532107 / 27 november 2013 Gemeente Oud-Beijerland

Inleiding In het kader van de verkenning van het onderzoeksprogramma door de Rekenkamercommissie van de Hoeksche Waard (RCHW) is aan alle vijf gemeenteraden van de Hoeksche Waard gevraagd om onderwerpen voor het onderzoeksprogramma 2013 te noemen. Door vier (Cromstrijen, Binnenmaas, Korendijk en Strijen) van de vijf gemeenten is het beheer van de openbare ruimte als onderwerp benoemd. Daardoor is besloten om onderzoek naar beheer van de openbare ruimte op te nemen in het programma van 2013. Het onderzoek beperkt zich tot het beheer van de openbare ruimte door de gemeenten zelf, ofwel het beheer in de woonkernen. Het doel van het onderzoek is om inzicht te geven in de doeltreffendheid van het huidige beheer van de openbare ruimte van de gemeenten in de Hoeksche Waard en de efficiency daarvan. Dit inzicht levert, zo nodig en mogelijk, verbeterpunten voor de toekomst op, zodat de door de raad beoogde doelen en (maatschappelijke) effecten (nog) beter bereikt kunnen worden. Op basis van de bevindingen en de aanbevelingen zal de RCHW een advies aan de gemeenteraad en het bestuur uitbrengen om zo een constructieve bijdrage te leveren.


ruimte

Gemeente Oud-Beijerland, 532107 / 27 november 2013

Leeswijzer Onderdeel van het rapport

Toelichting


Hoofdstuk 1 Na de inleiding wordt in dit hoofdstuk beschreven wat de doelstelling en afbakening van het onderzoek is.

Normenkader

Hoofdstuk 2 Hierin staan de normen beschreven voor het onderzoeken en toetsen van de doeltreffendheid en efficiency van de beheerorganisatie.

De huidige situatie

Bevindingen

Conclusies

Hoofdstuk 3 geeft inzicht in de huidige situatie, verdeeld naar de gegevens van de gemeente, de organisatie en de kwaliteit van de openbare ruimte. Hoofdstuk 4 geeft een uitwerking van de bevindingen, gerangschikt naar de normen uit het normenkader uit hoofdstuk 2.

Het onderzoeksdeel wordt afgesloten met hoofdstuk 5 waarin de conclusies zijn beschreven. Dit betreft de beantwoording van de onderzoeksvragen.

N.B. Op basis van de bevindingen van alle vijf gemeenten van de Hoeksche Waard is een aparte beschouwing opgesteld waarin bij intensivering van de samenwerking tussen de afzonderlijke beheersafdelingen de gevolgen en voordelen van opschaling worden toegelicht.


ruimte


1 1.1


Doelstelling

Het onderzoek geeft de RCHW inzicht in de doeltreffendheid van het huidige beheer van de openbare ruimte van de gemeenten in de Hoeksche Waard en de efficiëntie daarvan. Dit inzicht levert mogelijke verbeterpunten voor de toekomst op, zodat de door de raden beoogde doelen en (maatschappelijke) effecten (nog) beter bereikt worden.

1.2

Vraagstelling

Om de doelstelling te bereiken, gaat de RCHW van de volgende vraagstelling uit:  Hoe kan het beheer van de openbare ruimte zowel in de uitvoering als met betrekking tot de uitvoeringsorganisatie verder worden geoptimaliseerd in het kader van doelmatigheid, kwaliteit, efficiency en dienstverlening aan de burger?

1.3

Onderzoeksvragen

De probleemstelling is vertaald in de volgende onderzoeksvragen: 1. Zijn er door de gemeenten voldoende actuele kaders vastgesteld voor de sturing op de gewenste kwaliteit van het beheer van de openbare ruimte en is het budget per gemeente toereikend? 2.

Welke prestaties en middelen worden op het vlak van het beheer van de openbare ruimte onderscheiden, welke omvang hebben deze en hoe verhoudt zich dit tot landelijke best practices en/of beschikbare normen cq benchmarken?

3.

Functioneert de beheerorganisatie effectief en efficiënt mede in relatie tot zelf doen en/of uitbesteden?

4.

Wordt gestuurd op het leveren van kwaliteit, tijdige dienstverlening en burgertevredenheid bijvoorbeeld op basis van een klachten- en meldingensysteem?


ruimte


5.

1.4

Voelen de leden van de raad zich in voldoende mate geïnformeerd over de (kwaliteit) van de uitvoering van het beheer om adequaat te kunnen reageren op signalen van burgers?

Begrippen en afbakening

Het onderzoek moet bijdragen aan het lerend vermogen van gemeenteraden, colleges en ambtelijke organisaties ten aanzien van het beleid en beheer van de openbare ruimte en de uitvoering daarvan. Het onderzoek is geen vergelijkend onderzoek tussen de vijf gemeenten in de Hoeksche Waard. Echter, daar waar een vergelijking relevante inzichten kan bieden, zal de rekenkamercommissie deze vergelijking (laten) uitvoeren om zo lering voor de toekomst te formuleren. Dit onderzoek hanteert het begrip “openbare buitenruimte” in relatie tot een adequaat beheer dat daarbij wenselijk is. In dit onderzoek wordt onder de definitie openbare buitenruimte het volgende verstaan: Openbare ruimte is de buitenruimte die voor iedereen toegankelijk is. Het betreft de wegen, parken, pleinen en dergelijke. Het is een plaats waar een groot deel van het publieke leven zich afspeelt. Deze definitie is het uitgangspunt voor dit onderzoek. Dit onderzoek omvat de planmatige onderdelen van het regulier onderhoud van de openbare ruimte die gerelateerd zijn aan het in stand houden van de beeldkwaliteit. Hierbij denkend aan de beheerdisciplines groen, meubilair, reiniging, verharding en incidentele werkzaamheden zoals evenementen en servicewerkzaamheden. Door de landelijke ligging van de Hoeksche Waard, is veel buitengebied aanwezig. Echter, dit onderzoek richt zich alleen op het beheerareaal binnen de bebouwde kom, zoals aangegeven in onderstaande figuur.


ruimte


Voor het onderzoek is onderscheid gemaakt in de volgende gebiedstypen:  Centrum: Wat beheer betreft, vraagt een centrum intensiever onderhoud dan bijvoorbeeld een buitengebied. Daarnaast wordt het veelal intensiever gebruikt en is daarmee een belangrijk gebied binnen een gemeente.  Hoofdwegen: Dit betreffen de doorgaande wegen en hoofdaders door de bebouwde kom en zijn veelal de eerste indruk van een gemeente.  Woongebied: de leefomgeving van de bewoners moet aansluiten bij het woongenot van de burger. De inrichting geeft iedere wijk een eigen gezicht, waardoor de bewoner zich ermee verbonden voelt en waarde hecht aan de wijk.  Bedrijventerrein: de functie is van groot belang en moet met name wat inrichting betreft bijdragen aan het bedrijfsresultaat. Een goede bereikbaarheid en parkeergelegenheid zijn belangrijke pijlers.  Aankleding rondom sportvelden: Het beheer van de sportvelden wordt gedeeltelijk meegenomen in dit onderzoek, namelijk de entrees, parkeerplaatsen, afvalbakken en aankledend en afschermend groen. De sportvelden zelf zijn technisch en specifiek in het onderhoud en worden daarom niet meegenomen in dit onderzoek.

1.5

Onderzoeksmethoden

In het onderzoek ligt de nadruk op de verhouding tussen prestaties en activiteiten enerzijds en de hiervoor ingezette middelen anderzijds. Tevens wordt bekeken in hoeverre het eindresultaat in overeenstemming is met de doelstellingen, verwachtingen en definities. Gedurende het onderzoek zijn de beleidskaders, de organisatie en aansturing van het werk buiten en de kosten-budgetvergelijking (beschikbare middelen) getoetst en uitgewerkt. Deze verschillende onderdelen zijn in afbeelding schematisch

Afbeelding: beheerdriehoek


ruimte


weergegeven. Hierbij heeft de gebruiker (bewoner of bezoeker van de gemeente) ook indirect invloed en een mening. Deze drie onderdelen moeten in balans zijn om het gewenste beeld buiten te kunnen realiseren. Voor dit RCHW onderzoek is de relatie tussen de onderdelen ‘beleid’, ´middelen´ en ‘organisatie’ nader onderzocht in het kader van de bedrijfsprocessen. Hiervoor hebben interviews met diverse verantwoordelijken binnen de gemeente plaatsgevonden en zijn documenten ingezien en besproken. Specifiek is de volgende onderzoeksmethode gehanteerd: Bureau analyse Op basis van de beschikbare informatie en documenten van de gemeente, zijn de gegevens die in relatie staan tot de beheerorganisatie en de kwaliteit van de openbare buitenruimte geanalyseerd. Een beoordeling en bespreking hebben plaatsgevonden van verschillende (indien aanwezige) bedrijfsprocessen, zoals; jaarprogrammering, organisatorische gegevens, opdrachtverlening, klachten en meldingen. Aandachtspunten van de bureau analyse zijn: status, kwaliteitsuitgangspunten, visie op beheer en organisatie, relaties en de wijze van aansturing van de organisatie. Interviews In navolging op de bureau analyse hebben vraaggesprekken plaats gevonden op alle niveaus in de organisatie; bestuur, management, beleidsmedewerkers, beheerders en Rekenkamercommissie. De kern van deze gesprekken is het proces van bedrijfsvoering, waarbij de volgende onderwerpen aan bod zijn komen; werkwijze buitendienst, geleverde producten, aansturing, planning en controle, inzet medewerkers, meetresultaten, informatievoorziening, in- en externe communicatie en de visie op beheer en de inrichting van de openbare buitenruimte. Benchmark De eenheidsprijzen van de gemeentelijke begroting zijn vergeleken met de landelijke eenheidsprijzen en ervaringsgetallen (benchmark). Dit geeft inzicht in de benodigde middelen vanuit de begroting tegenover de landelijke kengetallen en ervaringen. Positieve en negatieve uitschieters zijn hiermee eenvoudig inzichtelijk te maken. Op basis van landelijke kengetallen is de verhouding tussen hoeveelheid openbare ruimte per inwoner en de verhouding groen versus verharding beoordeeld. Toetsing en verslaglegging


ruimte


Met het afronden van bovengenoemde stappen is er zicht op de relatie tussen prijs, kwaliteit, organisatie, werkwijze en huidig beleid en grip op de verhouding kwaliteit en kosten en de onderlinge relaties uit de ‘beheerdriehoek’. De resultaten, bevindingen en conclusies van het gehele onderzoek zijn verwerkt in deze rapportage.


ruimte


2

Normenkader

Voor het rekenkameronderzoek is het normenkader vastgesteld dat de leidraad vormt om inzicht te krijgen in de effectiviteit van het huidige beheer van de openbare ruimte van de gemeenten in de Hoeksche Waard en de efficiency daarvan. Voor dit onderzoek betreft dat het volgende kader: 1. De ambitie en kaders voor het beheer en onderhoud van de openbare ruimte per gemeente zijn actueel, vastgesteld door de gemeenteraad en worden door de ambtelijke organisatie actief uitgevoerd en nagestreefd. 2. De uitvoeringskosten voor het beheer en onderhoud van de openbare buitenruimte zijn met betrekking tot de relevante onderwerpen toereikend (conform landelijke benchmark), herkenbaar en herleidbaar in de begroting opgebouwd en worden jaarlijks op basis van een adequate verantwoording getoetst en geactualiseerd. 3. De prestaties die de ambtelijke organisatie moet leveren zijn inzichtelijk en vastgelegd (voor zowel inzet derden alsook eigen dienst). a. Hierbij is aantoonbaar getoetst op efficiëntie en doelmatigheid; b. Er wordt gewerkt op basis van uitvoeringsplannen, contracten en planningen; c. Er vindt kwaliteitsbeoordeling en monitoren van resultaten van de eigen prestaties (eigen buitendienst) plaats; d. Er vindt toezicht en directievoering op het resultaat van derden plaats; 4. Het proces rondom klachten en meldingen functioneert in de praktijk. De reactietermijn, taken en verantwoordelijkheden zijn benoemd en worden nageleefd. Er vinden analyses plaats over de burgertevredenheid. 5. De raad wordt voldoende geïnformeerd over de actuele situatie, ambitie en kaders van het beheer en onderhoud van de openbare buitenruimte. De leden van de raad kunnen adequaat reageren op burgers.


ruimte



ruimte


3

De openbare ruimte

Dit hoofdstuk geeft inzicht in de huidige situatie van de gemeente. We rangschikken dit naar: de gegevens van de openbare ruimte, de opbouw van de organisatie en de huidige kwaliteit van de openbare ruimte.

3.1

Gegevens openbare ruimte

Onderstaande tabel geeft een vergelijking tussen de opbouw van de gemeente tegenover de gemiddelde, landelijke waarden. Dit geeft een beeld van de grootte van de gemeente ten opzichte van andere gemeenten in Nederland en de ruimte die de bewoners hebben. Basisgegevens

Gemiddelde

Oud-Beijerland

40.134

23.429

Oppervlakte gemeente (km²) 81,25 Bevolkingsdichtheid Zuid-Holland 500 (inwoners/ km²) Tabel: landelijke kengetallen versus gemeente

19,61

Aantal inwoners

1251

Uit bovenstaande gegevens blijkt dat de gemeente in vergelijking met het gemiddelde in Zuid-Holland qua oppervlakte en inwonersaantal een kleine, maar dichtbevolkte gemeente is. Beheergroep

Eenheid

Bomen stuks Bosplantsoen are Sierplantsoen are Gras are Asfaltverharding are Elementenverharding are Halfverharding are Tabel: verdeling groen en verharding in de gemeente

Areaal gemeente 10.344 1.019 1.251 7.882 2.520 9.819 54

De areaalgegevens in de tabel zijn door de gemeente aangeleverd. De tabel geeft de verdeling groen en verharding weer in de gemeente.


ruimte


3.2

Opbouw en werkzaamheden afdeling

In het kader van het onderzoek is de afdeling “Openbaar Gebied” verantwoordelijk voor het dagelijks uitvoerend onderhoud van de openbare buitenruimte in de gemeente. Onder deze afdeling vallen de teams “Infra en Buitenruimte”. Deze teams kennen op dit moment 36,69 fte aan personeel en worden geleid door een tweetal teamleiders. Onderstaande figuur geeft de gehele organisatiestructuur weer van de ambtelijke organisatie waar de afdeling OG onderdeel vanuit maakt.

Afbeelding: Organisatieschema gemeente(voor details zie bijlage)

Van deze teams ziet de verdeling binnen/buiten er als volgt uit:  16,69 fte bij de binnendienst (het indirect personeel incl. teamleiders)  22 fte bij de buitendienst (het direct uitvoerend personeel) Zo’n 60-70% van het werk voert de eigen dienst zelf uit. 30-40% besteedt de gemeente uit. De uitbestede werkzaamheden betreffen:  Gedeeltelijk onderhoud openbaar groen;  Maaiwerkzaamheden dijken;  Afvoeren groenafval en blad;  Klein onderhoud asfalt- en elementenverharding;  Afvalverwijdering;  Straatreiniging en zwerfafval;  Diverse inhuur machines en diensten.


ruimte


Een deel van het werk wordt uitbesteed aan de WHW-bedrijven. Dit is de sociale werkvoorziening in de Hoeksche Waard. De inzet van WHW bedrijven hierbij is als volgt:  4 fte permanente inzet op afvalbakken en zwerfvuil. Deze medewerkers huurt men in maar maken al sinds jaar en dag deel uit van de eigen dienst;  1 medewerker loopt jaarrondes mee in het wijkteam;  2 fte wordt gedurende de wintermaanden ingehuurd ter ondersteuning van snoeiwerkzaamheden;  Bestek randen gazons. Opvallend is dat onkruidbestrijding in plantvakken plaats vindt in een combinatie van chemische bestrijding en handmatig schoffelen. Door chemische bestrijding toe te passen is men in staat om maximaal 2 schoffelronden uit te voeren tegenover 6-8 ronden zonder toepassing van chemische middelen.

3.3

Huidige beeldkwaliteit

Op basis van in totaal 24 schaalbalken van de CROW (Nederlands normeninstituut) is door Cyber op 6 juni 2013 een onafhankelijke kwaliteitsmeting in de gehele openbare ruimte van de gemeente uitgevoerd. De schaalbalken van de CROW vormen een instrumentarium waarmee de beeldkwaliteit van de openbare buitenruimte kan worden gemeten. Een schaalbalk is een reeks van vijf beelden, waarin in aflopende mate de beeldkwaliteit is vastgelegd. De schaalbalken geven aan welk beeldresultaat wordt geleverd. Het hoogste kwaliteitsniveau is aangeduid met A+ (nieuw) en het laagste met een D (onveilig en achterstallig). In de figuur is ter illustratie een schaalbalk weergegeven, die de marge aangeeft waarbinnen graffiti en aanplakbiljetten op meubilair aanwezig mag zijn.


ruimte


De gemeten beeldkwaliteit is een momentopname en kan veranderen door verschillende invloeden. Denk daarbij aan toename onkruidgroei door gunstige weersomstandigheden of zwerfvuil bij evenementen. Het navolgende resultaat is uit de meting gekomen. In deze tabel wordt met de donkere kleur de gemiddelde kwaliteit weergegeven en met de lichte kleur de opvallendheden en/of afwijkingen. Daarnaast is met rode lijnen de nagestreefde kwaliteit aangegeven. Kwaliteitsniveau

A+

A

B

C

D

snoeitoestand sier- en bosplantsoen overgroei beplanting langs gras / verh. snoeitoestand haag Groen

kale plekken beplanting staat boom onkruid in beplanting en boomspiegels graslengte gazon staat afvalbak staat bank

Meubilair

staat borden en dragers staat palen staat speelvoorzieningen staat openbare verlichting vullingsgraad afvalbak graffiti en aanplakbiljetten zwerfvuil groen

Reiniging

zwerfvuil verharding onkruid op verharding en rond obst. veegvuil in goten uitwerpselen verharding en boomsp. drijfvuil in water staat asfaltverharding

Verharding

staat elementenverharding wortelopdruk staat belijning en markering

De verhardingen tonen een eenduidig beeld in de gehele gemeente. De wegen zorgen voor een comfortabele verplaatsing en tonen geen achterstanden. Er is geen duidelijk verschil tussen de gebieden waarneembaar. De beoordeling toont aan dat het groen niet op een A kwaliteit ligt, maar wel hoger dan gemiddeld. Naast de hoge kwaliteit zijn zichtbaar lagere niveaus aanwezig, maar deze zijn te typeren als ingrijpmoment, en incident en niet als structureel achterstallig onderhoud. Tijdens de meting viel op dat er aanzienlijk meer gazons dan beplanting in de gemeente aanwezig zijn. Het aanwezige meubilair toont verzorgd en is voor een deel gebiedspecifiek/wijk eigen. Dit uit zich bijvoorbeeld in het gebruik


ruimte


van rode masten, palen en hekwerken in de wijk Poortwijk. Het meubilair voldoet qua onderhoud ruim aan de basisambitie, er is geen zichtbaar verschil tussen de diverse gebieden. Het onderdeel reiniging kent een opvallend hogere kwaliteit dan de andere onderdelen en is ook hoger dan de ambitie. Het beeld in de gemeente voldoet ruim aan de ambitie “Basis” en ligt op onderdelen aanzienlijk hoger. Echter er is geen duidelijk verschil zichtbaar tussen de Hoog en Basis gebieden.


ruimte


4

Bevindingen

In dit hoofdstuk ‘ bevindingen’ spiegelen we de gestelde normen aan de huidige situatie in de gemeente. :

4.1

Ambities en kaders

Norm 1: “De ambitie en kaders voor het beheer en onderhoud van de openbare ruimte zijn actueel, schriftelijk vastgelegd en worden door de ambtelijke organisatie actief toegepast en nagestreefd”. In de gemeente Oud Beijerland is het beleid per discipline schriftelijk vastgelegd in actuele beleidsplannen. Zowel ambtelijk als bestuurlijk is men goed op de hoogte van de beleidsambities en de organisatie is actief bezig de ambities te vertalen naar operationele uitvoering. Het centrale beleidsuitgangspunt voor de openbare ruimte in Oud-Beijerland luidt als volgt: “Verschillende gebruiksfuncties, duurzame inrichting, gebruik en uiteraard beheer en onderhoud moeten zorgen voor een kwalitatief hoogwaardige openbare ruimte. Er wordt bewust omgegaan met gebruiksfuncties en inrichting, beheer en onderhoud wordt hierop afgestemd.” Enkele jaren geleden was het strategisch beleid versleuteld met het operationele beleid en beheer. In samenspraak met de gemeenteraad is dit nadrukkelijker gescheiden. Er is een koepelnota 2012-2022 openbare ruimte opgesteld waarin strategische keuzes zijn gemaakt in kwaliteit, methode en geld. Opvallend aan de koepelnota is de goede leesbaarheid, compactheid en integraliteit. Met de koepelnota is de raad actief betrokken en heeft bewust gekozen voor het huidige onderhoudsniveau van de openbare ruimte. Zo is er bezuinigd op wegbeheer door te kiezen voor onder andere een transitie van een methode van planmatig wegbeheer naar rationeel wegbeheer (niet totaal vervangen, maar eeuwig oplappen van wegen).


ruimte


Onder andere voor het groen werkte de gemeente de afgelopen jaren met een eigen beeldmeetlat. In de nieuwe Koepelnota wordt aangegeven dat de CROW meetlat in de toekomst voor alle beheerdomeinen wordt aangehouden. Deze zal in alle beheer- en beleidsplannen worden verwerkt. Kwaliteit is hiermee visueel gemaakt en makkelijker bespreekbaar. De beeldmeetlat is een door gemeente zelf ontwikkelde meetlat en kent geen directe relatie met de landelijke CROW methode. Het betreft een enkele beeldmeetlat welke een totaal impressie geeft. De beeldkwaliteit is daarmee niet vertaald naar beeldmeetlatten per vakdiscipline/beheergroep als onkruid, gazons, veegvuil, zwerfvuil etc. Voor het bepalen van het gewenste kwaliteitsniveau, wordt gebruik gemaakt van de kwaliteitsniveaus Zeer Hoog, Hoog, Basis, Laag en Zeer Laag. De gemeente heeft de wens om beter aan te sluiten op de landelijk veelgebruikte CROW-methodiek. Hiermee kan ook de vergelijking met andere gemeenten beter worden gemaakt. Binnen de gemeente zijn vanuit het beleid diverse kwaliteitsniveaus in diverse gebiedstypen te onderscheiden: Beheergroep Centrum Parels Woongebied/overig Groen

Hoog / A

Hoog / A

Basis / A / B

Meubilair

Hoog / A

Hoog / A

Basis / B

Verharding

Hoog / A

Hoog / A

Basis / B

Reiniging

Hoog / A

Hoog / A

Basis / B

Tabel met omschrijving van gewenst kwaliteitsniveau naar gebiedstypen

De waargenomen kwaliteit door Cyber zoals omschreven in paragraaf 3.3 komt redelijk tot goed overeen met deze kwaliteitsniveaus.

4.2

Uitvoeringskosten

Norm 2: De uitvoeringskosten voor het beheer en onderhoud van de openbare buitenruimte zijn toereikend (conform benchmark), herkenbaar en herleidbaar in de begroting opgebouwd en worden jaarlijks getoetst en geactualiseerd. Voor het onderzoek is een financiële vergelijking gemaakt tussen de beschikbare middelen uit de gemeentelijke begroting en hetgeen conform het beleid theoretisch berekend nodig is. Dit is gedaan op basis van benchmarkgegevens en ervaringscijfers die bij Cyber bekend zijn vanuit het eigen kostenmodel Impact©. Vanuit de benchmark vergelijking zijn de volgende resultaten gekomen, waarvan in de bijlagen 5 en 6 een nadere onderbouwing is bijgevoegd:


ruimte


Op basis van de benchmark en de gevoerde gesprekken kan het volgende geconstateerd worden: Groen: Voor het regulier onderhoud is ruim voldoende budget aanwezig om de gestelde ambitie te realiseren. De kwaliteit buiten komt ook overeen met deze ambitie, ook de komende jaren moet het huidige budget toereikend zijn om dit niveau vast te houden. Meubilair: Het beeld buiten laat een goede B kwaliteit zien en het beschikbaar budget voor het regulier onderhoud sluit hier op aan. Reiniging: Het beschikbaar budget is toereikend om op een ruime B kwaliteit de werkzaamheden uit te voeren en het beeld buiten sluit hier ook op aan. Verharding: Het beschikbaar budget is conform de benchmark niet toereikend om op B kwaliteit te beheren. Anderzijds laat het beeld buiten zien dat de B kwaliteit (al is het aan de ondergrens) wel behaald wordt. Daar de gemeente op het onderdeel verhardingen significant lager budgetteert dan het normbedrag rijst hier de vraag over de houdbaarheid op de lange termijn.

Het toch kunnen vasthouden van de kwaliteit wordt in de gemeente vooral veroorzaakt door: De stabiele grondslag in Oud Beijerland, die ook in de rest van de Hoeksche Waard aanwezig is. Veelal wordt bij herbestraten nauwelijks opgehoogd, hetgeen besparingen oplevert bij renovatie en rehabilitatie; Bij het huidig wegbeheer wordt kritisch opgelet of onderhoud nodig is of mogelijk enige jaren uitgesteld kan worden; Daarnaast wordt proefondervindelijk gestart met rationeel wegbeheer, waarbij alleen datgene in een wegvak wordt aangepakt dat nodig is. Bij renovatieprojecten wordt budget aangevraagd, waardoor het onderhoud op deze plaatsen niet vanuit het reguliere budget gefinancierd wordt. Vervangingsonderhoud: Voor de verschillende beheergroepen is beperkt budget beschikbaar voor het vervangingsonderhoud (algehele vervanging einde levensduur). Door een goede technische aanpak van de beheerders is hierdoor ook minder budget benodigd. Bijvoorbeeld: In het beheerplan Groen is aangegeven welke beplantingen gebruikt worden bij aanleg of vervanging. Dit assortiment is fraai, makkelijk te beheren en kan lang meegaan. Daarnaast wordt bij aankoop extra gelet op de kwaliteit van de beplantingen en wordt de beplanting technisch correct aangeplant. Hierdoor ontstaat snel een gesloten vak en is er minder onkruidgroei nodig. Deze aanpak werkt kostenbesparend op het vervangingsonderhoud en indirect op het regulier onderhoud.


ruimte



ruimte


4.3

Prestaties en processen

Norm 3: De prestaties die de ambtelijke organisatie moet leveren zijn inzichtelijk en vastgelegd (voor zowel inzet derden alsook eigen dienst). a) Hierbij is aantoonbaar getoetst op efficiëntie en doelmatigheid; b) Er wordt gewerkt op basis van uitvoeringsplannen, contracten en planningen, c) Er vindt kwaliteitsbeoordeling en monitoren van resultaten van de eigen prestaties (eigen uitvoering) plaats, d) Er vindt toezicht en directievoering op het resultaat van derden plaats, De buitendienst heeft een positief imago en maakt een professionele indruk. Men is trots, overtuigd van zichzelf en men staat voor de geleverde kwaliteit. Toch ontbreekt een kader, visie en/of ‘paraplu’ voor de afdeling Openbaar Gebied, en met name voor de eigen buitendienst. Het waarom van een eigen uitvoerende dienst, met bijbehorend takenpakket is niet op schrift vast gelegd. Ook procedures met betrekking tot werkwijze en reglementen, evenals een jaarplan van de afdeling, waarin de taken en verantwoordelijkheden van de gehele afdeling zijn benoemd, zijn niet aanwezig binnen de gemeente. Uit gesprekken blijkt dat het ontbreken van bovenstaande geen issue is in de gemeente. Men weet, vanuit een stuk geschiedenis, waarom Oud-Beijerland een eigen uitvoerende dienst heeft en waarom voor het huidige takenpakket is gekozen. Serviceverlening, gebiedskennis, dicht bij de burger staan en flexibiliteit worden als belangrijkste argumenten genoemd. De organisatie geeft nadrukkelijk aan dat men regelmatig financieel beoordeelt hoe de kosten van eigen arbeid en materieel zich verhouden tot de markt. Hierin worden, naast bovengenoemde items, keuzes gemaakt in wat men zelf doet en wat wordt uitbesteed. Kanttekening hierbij is dat de uren van de eigen buitendienst worden geboekt op 1 begrotingspost en niet worden toebedeeld aan producten in de begroting. De uitgevoerde uren worden wel geregistreerd, maar niet op het detailniveau van gazons, hagen etc. Men deed dit in het verleden wel, maar monitoring op de gegevens vond te weinig plaats om het te blijven doen. De buitendienst werkt op een globale jaarplanning. Er is op operationeel niveau veel vrijheid in methode en ureninzet. Vanuit de interviews met de medewerkers wordt aangegeven dat er veel vakkennis aanwezig is, een hoge motivatie en inzet en een bedrijfsmatige manier van werken. Er is geen behoefte en aanleiding dit cijfertechnisch en aansturingstechnisch verder te detailleren en te monitoren.


ruimte


De beheer en onderhoudsorganisatie denkt zeer bewust na over de verhouding tussen beheer en inrichting en lijkt in de keuzes van de uitvoering bewust met efficiency bezig te zijn. Mede als gevolg hiervan heeft men forse areaaluitbreiding de afgelopen jaren ‘op kunnen vangen’ zonder formatie- en budgetuitbreidingen. Voorbeelden hiervan zijn:  soortgebruik hagen, beuk groeit langzamer en is makkelijk te knippen;  veel omvormingen uitgevoerd van beplanting naar gazons;  nieuwe aanplant in grote maatvoering en plant men dicht aan;  gemeente is zo veel mogelijk machinaal gaan knippen, dit is goedkoper dan handmatig knippen. Toetsing en monitoring van de kwaliteit van de openbare ruimte vindt 1 x per jaar plaats. Er wordt in groepjes op basis van de eigen beeldmeetlat (ambitie) bekeken of men voldoet aan de kaders. Deze kwaliteitsmonitoring vindt niet op basis van landelijke normeringen plaats. De beoordelaars vergelijken zoals gezegd wel op basis van een beeldimpressie buiten met de gestelde ambitie, maar voeren geen meting uit conform een landelijk beproefde en vast gestelde (CROW)methode.

4.4

Klachten en meldingen

Norm 4: Het proces rondom klachten en meldingen functioneert in de praktijk. De reactietermijn, taken en verantwoordelijkheden zijn benoemd en worden nageleefd. Er vinden analyses plaats over de burgertevredenheid. Het motto van de gemeente is “komt voor elkaar”. Men omschrijft de eigen organisatie als zeer klantgericht en men geeft zelf aan dat de buitendienst een positief imago heeft. De gemeente maakt gebruik van een centraal klachten en meldingensysteem “Smile”. Alle klachten en meldingen worden in dit systeem bijgehouden. Een overzicht van meldingen van de afgelopen jaren is aangeleverd in het kader van dit onderzoek. 80% van meldingen komt binnen bij de telefooncentrale en wordt verwerkt in ‘smile’. Binnen 5 dagen geeft men een terugkoppeling aan de burger. Wijkopzichters bepalen wat planningtechnisch slim is in de afhandeling van de melding. Men geeft aan hierbij een goede balans te zoeken tussen servicegerichtheid enerzijds en efficiënt werken en plannen anderzijds.

4.5

Raadsbetrokkenheid

Norm 5:


ruimte


De raad is voldoende op de hoogte met betrekking tot de actuele situatie, ambitie en kaders van het beheer en onderhoud van de openbare buitenruimte en kan adequaat reageren op burgers. De geïnterviewde leden van de gemeenteraad geven aan op de hoogte te zijn van de beleidskeuzes met betrekking tot de openbare ruimte. Men is tot op een redelijk detailniveau bekend met gemaakte keuzes, zo kan men goed uitleggen voor welke nieuwe methode van wegbeheer de gemeente heeft gekozen. Er is tevredenheid over de eigen manier van uitvoering en de klantgerichtheid van de buitendienst. De bedrijfsvoering en efficiëntie zijn belangrijke uitgangspunten in Oud-Beijerland. Ook de eigen mogelijkheid om te reageren op vragen van burgers is voldoende aanwezig.


ruimte



ruimte


5

Conclusies

De conclusies zijn gebaseerd op de beantwoording van de volgende onderzoeksvragen:

5.1

Onderzoeksvraag 1

“Zijn er door de gemeente voldoende actuele kaders vastgesteld voor de sturing op de gewenste kwaliteit van het beheer van de openbare ruimte en is het budget toereikend?” Oud Beijerland heeft actueel beleid voor het beheer en onderhoud van de openbare ruimte. De koepelnota openbare ruimte omschrijft op zowel strategisch als tactisch niveau de gewenste kwaliteit van de openbare ruimte. In de gemeente is het beleid integraal op elkaar afgestemd. Het beleid is toegankelijk geschreven, makkelijk leesbaar, praktisch en concreet. De kaders zijn hiermee voldoende helder. De werkelijke kwaliteit van beheer en onderhoud is iets hoger dan de gestelde beleidsambities. Uit de begrotingsreflectie blijkt dat het budget van de gemeente nauwelijks toereikend is voor de gestelde kwaliteitsambities. Op het onderdeel verhardingen kent de gemeente volgens de vergelijking met de benchmark zelfs een tekort aan financiële middelen. Echter door de efficiënte bedrijfsvoering, gebiedskennis en slimme manier van werken van de eigen buitendienst en aanbestedingsvoordelen is men in staat geweest met het budget van de afgelopen jaren toch een hoge kwaliteit te realiseren. Een hogere kwaliteit dan vanuit een theoretische doorrekening mogelijk is. De verwachting is dat door de bezuinigingen en hiermee het lagere budget in de komende jaren, de kwaliteit van de openbare ruimte zal dalen. Uit de doorrekeningen door Cyber Adviseurs blijkt dat, ook met een heel efficiënte bedrijfsvoering en lage aanbestedingsprijzen de huidige (hoge) kwaliteit op termijn niet haalbaar blijft. Op het snel cyclische werk als gazons maaien en


ruimte


onkruidbeheersing zal dit aanzienlijk sneller zichtbaar zijn dan op de technische onderdelen als de staat van verharding, meubilair en groen. Omdat de huidige kwaliteit op dit moment hoger is dan de gestelde ambitie, is er ruimte om iets terug te gaan in kwaliteit. Het is hierbij de komende jaren essentieel deze ontwikkelingen te monitoren. Hiervoor is een striktere en frequentere monitoring nodig, meer dan de gemeente tot nog toe hanteert. De raad kan jaarlijks over de ontwikkeling worden geïnformeerd en is zo jaarlijks in staat om bij te sturen.

5.2

Onderzoeksvraag 2

“Welke prestaties en middelen worden op het vlak van het beheer van de openbare ruimte onderscheiden, welke omvang hebben deze en hoe verhoudt dit zich tot landelijke best practices en/of beschikbare normen cq benchmarks?” De prestaties en midden in Oud Beijerland zijn voor het totale beheer- en onderhoud van de openbare goed inzichtelijk. Op taakniveau, waar de eigen dienst zelf de uitvoering doet, zijn de kosten minder tot niet inzichtelijk doordat de bestede uren en daarmee kosten niet geregistreerd zijn. In de totaliteit van de kosten van de eigen uitvoering, de werken van aannemers en de inzet door de WHW bedrijven is te stellen dat de gemeente minder budget beschikbaar stelt dan berekend wordt vanuit landelijke normen en benchmarks. De normen en benchmarkszijn gebaseerd op de kwaliteit die men wenst te realiseren. Advies aan gemeente is daarom om ingezette koers van outputsturing door te zetten en verder te ontwikkelen door:   

5.3

Een overgang van de eigen beeldmeetlat naar de algemeen gebruikelijke CROW methodiek; dit bevordert inzicht, sturing en vergelijkbaarheid; Schouwen en monitoren vaker en meer conform CROW uit te voeren De resultaten vaker (maandelijks) te gebruiken voor bijsturen interne bedrijfsvoering. Oftewel, het echte beeldgericht werken invoeren.

Onderzoeksvraag 3

“Functioneert de beheerorganisatie effectief en efficiënt mede in relatie tot zelf doen en/of uitbesteden?” Uit de begrotingsreflectie blijkt dat de gemeente haar budget efficiënt en doelmatig uitgeeft. uit de theoretische kostenberekening blijkt dat er theoretisch meer budget nodig zou zijn dan nu beschikbaar om de kwaliteit op het huidige niveau, maar ook op het beleidsniveau (lager niveau dan huidig) te onderhouden.


ruimte


Voor verhardingen is hiervoor reeds een nieuwe werkwijze ingezet, van planmatig naar rationeel wegbeheer.

Het antwoord op de onderzoeksvraag is daarmee positief te beantwoorden: “De beheerorganisatie functioneert effectief en efficiënt”. De verhouding in efficiency tussen de eigen uitvoering en het uitbesteedde werk is echter niet te bepalen. Doordat de eigen dienst slechts globaal haar tijdsbesteding registreert en daarmee op taakniveau geen zicht heeft op de kosten, is een kostenvergelijking op taakniveau met de markt niet te maken. Doordat de totale uitvoering (eigen dienst + aannemers + WHW bedrijven) een efficiënt beeld laat zien, is de noodzaak op dit moment tot het uitvoeren van een marktvergelijking niet hoog. Wanneer echter de uitvoeringsbudgetten zouden dalen en de kwaliteit van de openbare ruimte meer onder druk komt te staan, zal de urgentie om bewustere keuzes te maken in zelf doen en uitbesteden, toenemen. Met de gemeente Binnenmaas is er een redelijke samenwerking op zowel beleidsmatig niveau als in de uitvoering. Binnen de vijf gemeenten van de Hoeksche waard is die tussen Oud Beijerland en Binnenmaas de meest intensieve. Toch zijn dit slechts kleine stapjes, samenwerking kan verder vorm gegeven worden en meer synergievoordelen opleveren.

5.4

Onderzoeksvraag 4

“Wordt gestuurd op het leveren van kwaliteit, tijdige dienstverlening en burgertevredenheid bijvoorbeeld op basis van een klachten- en meldingensysteem?“ Het motto van de gemeente is “komt voor elkaar”. Dit motto is concreet vertaald naar systemen, processen, werkafspraken en werkwijze/houding. De gemeente beheert, analyseert en evalueert klachten en meldingen actief en past haar werkwijze hierop aan. Men lijkt hierbij een goede balans te zoeken tussen servicegerichtheid enerzijds en efficiënt werken en plannen anderzijds.

5.5

Onderzoeksvraag 5

“Voelen de leden van de raad zich in voldoende mate geïnformeerd over de (kwaliteit) van de uitvoering van het beheer om adequaat te kunnen reageren op signalen van burgers?” De geïnterviewde raadleden geven aan op de hoogte te zijn van de gemaakte keuzes en hebben een positief beeld van de afdeling en hun werkwijze. Men heeft


ruimte


aangegeven het gevoel te hebben dat de eigen dienst redelijk efficiënt werkt, maar dat dit de komende jaren meer onder een vergrootglas zal komen te liggen in het kader van een eventuele verdere gemeentelijke samenwerking of herindeling


ruimte



ruimte


Bijlagen Bijlage 1: Documentenlijst Bijlage 2: Interviews Bijlage 3: Systematiek beeldkwaliteit Bijlage 4: Toelichting grondslag Bijlage 5: Toelichting benchmark Bijlage 6: Begrotingsreflectie


ruimte


Bijlage 1: Documentenlijst Aangeleverde documenten voor RCHW onderzoek Beleid en beheerplannen  Overzicht bestaand beleid met deels uitgangspunten  Omschrijving gewenst kwaliteitsniveau  Visie kwaliteit openbare ruimte  Visie op regie en sturing  Visie op opdrachtgeverschap  Huidige onderhoudsstaat (omschrijving) Overzichten mbt organisatie en financiën  Arealen  Begrotingstabel  Eenheidsprijs buitendienst + opbouw  Functies en fte’s buitendienst  Overzicht tractie wagenpark  Productblad tractie  Overzicht contracten buitenruimte  Werkpakket do go groen  Werkpakket do go verhardingen  Werkpakket do go straatreiniging  Werkpakket do go speeltoestellen  Werkpakket do go verkeervoorzieningen  Werkpakket do go water  Werkpakket do go CTK  Overzicht meldingen  Afdelingsplan openbaar gebied  Functiefamilie grijs  Functiefamilie groen  Organogram openbaar gebied  Samenvatting afdelingsplan openbaar gebied


ruimte


Bijlage 2: Interviews Geïnterviewde personen voor RCHW onderzoek De volgende personen zijn geïnterviewd

do 29 augustus gesprek 1 gesprek 2 gesprek 3 gesprek 4 Gesprek 5

Rekenkameronderzoek Hoeksche Waard

naam

gemeente Oud Beijerland financieel controller management/leiding binnen- en buitendienst beleidsmedewerker/beheerder groen beleidsmedewerker/beheerder wegen/civiel/reiniging Wethouder Raadsleden zijn telefonisch benaderd

Peter Vermeulen Kees Vink / Leen Vink Cindy Kruidenberg / Leen Vink Henk Benard / Leen Vink Wethouder van Buuren


ruimte


Bijlage 3: Systematiek beeldkwaliteit Landelijke standaard De schaalbalken van de CROW (landelijk normeninstituut) vormen een instrumentarium waarmee de beeldkwaliteit van de openbare buitenruimte kan worden gemeten. Een schaalbalk is een reeks van vijf beelden, waarin in aflopende mate de beeldkwaliteit is vastgelegd. De schaalbalken geven aan welke kwaliteitsbeelden bij het huidige beleid horen, oftewel welk beeldresultaat het huidige beleid oplevert. Het hoogste kwaliteitsbeeld is aangeduid met een A+ en het laagste met een D. In onderstaande figuur is een schaalbalk weergegeven, die de marge weergeeft waarbinnen onkruid in beplanting aanwezig mag zijn.

Figuur 1.1: Voorbeeld schaalbalk

De schaalbalken tonen naast de kwaliteitsbeelden ook een technische aanduiding en een populaire omschrijving, die dienen als ondersteuning en handreiking bij de beelden. De technische aspecten geven de beoordelaar enkele meetbare of te schatten parameters per beeld aan, aan de hand waarvan de visuele beoordeling van het betreffende beeld getoetst kan worden.


ruimte


Bijlage 4: Toelichting grondslag

De grondsoort in Nederland verschilt van zand tot veen, met ieder geheel andere gedragingen. De invloed van grondsoorten ligt hoofdzakelijk bij de verhardingen en rioleringen. In gebieden die een stabiele zandgrond hebben waar van zetting nauwelijks sprake is, gaat de verharding 40 tot 60 jaar mee, zonder grote onderhoudsingrepen. Daar waar altijd inklinkende veengrond aanwezig is, ligt deze termijn aanzienlijk lager. Hier moet iedere 15 tot 20 jaar een ophoging van de wegen plaatsvinden. De grondsoort bepaald daarmee in hoge mate de marge in de eenheidsprijzen benchmark op het onderdeel verhardingen. In de Hoeksche Waard is de grondsoort van hoofdzakelijk zavel (zanderige klei) tot lichte klei en op enkele locaties veen (Strijen). Deze variatie is terug te zien in de marge van de benchmark.


ruimte


Bijlage 5: Toelichting benchmark

Opbouw eenheidsprijzen Totaal De openbare ruimte is grofweg in te delen in de categorie Verharding, Groen, Meubilair, Water en Civiele kunstwerken. De verhouding in arealen waarin de beheergroepen voorkomen bepaalt uiteindelijk de eenheidsprijs per categorie. Categorieën Onder de categorie Groen vallen de beheergroepen Bomen, Sierplantsoen, Bosplantsoen, Gazon en Ruw gras/Bermen. Al deze beheergroepen hebben een andere eenheidsprijs, omdat ze allemaal anders onderhouden dienen te worden/een andere inspanning vragen. De mate van aanwezigheid van een bepaalde beheergroep heeft dus invloed op de totale eenheidsprijs van Groen. Beheergroepen Daarnaast hebben de beheergroepen binnen groen ook een marge. Ook dit komt door de opbouw van arealen. Sierplantsoen bestaat uit heesters, bodembedekkers, vaste planten etc. Al deze onderdelen hebben hun eigen eenheidsprijs en tezamen bepalen zij dus welke marge voor de categorie Sierplantsoen van toepassing is.


ruimte


Bijlage 6: Begrotingsreflectie Impact© Regulier onderhoud Beheerdiscipline

Eenheid

Areaal

are stuk are are

10152 15185 22545 12393

A-kwaliteit Marge Eenheidsprijs Min

GROEN MEUBILAIR REINIGING VERHARDINGEN SUBTOTAAL

€ € € €

93,6 25,8 14,6 67,4

Marge Totaalbedrag

Max

Min

€ 122,4 € 29,2 € 26,8 € 99,1

€ € € € €

Max

950.000 390.000 330.000 840.000 2.510.000

€ € € € €

Impact© Vervangingsonderhoud Beheerdiscipline

Eenheid

Areaal

are stuk are are

10152 15185 22545 12393

A-kwaliteit Marge Eenheidsprijs Min


1.240.000 440.000 600.000 1.230.000 3.510.000

Marge Totaalbedrag

Max

Min

Max

€ €

28,4 35,6

€ €

31,3 37,6

€ €

290.000 540.000

€ €

320.000 570.000

€

72,0

€ 160,5

€ €

890.000 1.720.000

€ €

1.990.000 2.880.000

Tabellen: Benchmarkgegevens A kwaliteit specifiek voor de gemeente

Impact© Regulier onderhoud Beheerdiscipline

Eenheid

Areaal

are stuk are are

10152 15185 22545 12393

B-kwaliteit Marge Eenheidsprijs Min


€ € € €

66,1 19,4 6,9 47,6

Marge Totaalbedrag

Max

€ € € €

Min

94,6 22,6 13,5 79,1

€ € € € €

Max

670.000 290.000 160.000 590.000 1.710.000

€ € € € €

Impact© Vervangingsonderhoud Beheerdiscipline

Eenheid

Areaal

are stuk are are

10152 15185 22545 12393

B-kwaliteit Marge Eenheidsprijs Min


960.000 340.000 300.000 980.000 2.580.000

Marge Totaalbedrag

Max

Min

Max

€ €

24,0 28,6

€ €

26,0 30,2

€ €

240.000 430.000

€ €

260.000 460.000

€

63,8

€ 116,7

€ €

790.000 1.460.000

€ €

1.450.000 2.170.000

Tabellen: Benchmarkgegevens B kwaliteit specifiek voor de gemeente Gemeentelijke begroting 2013 Beheerdiscipline

GROEN MEUBILAIR REINIGING VERHARDINGEN TOTAAL


ruimte


Eenheid

Areaal

are stuk are are

10152 15185 22545 12393

Regulier onderhoud

€ € € € €

1.157.305 € 298.779 € 317.300 € 347.106 € 2.120.490 €

Vervangings onderhoud

75.000 263.140 540.000 878.140

Eenheids prijs

€ € € €

121,39 37,00 14,07 71,58

Totaal bedrag

€ € € € €

1.232.305 561.919 317.300 887.106 2.998.630

Tabel: Begrotingsoverzicht naar gegevens verstrekt door de gemeente


ruimte


Rekenkamer Hoeksche Waard

Recommend Documents