Regionální a územní rozvoj v ČR Ing. Milan Damborský Vysoká škola ekonomická v Praze, Národohospodářská fakulta Katedra regionálních studií nám. W. Churchilla 4 130 67 Praha 3 e-mail:
[email protected]
prostředí je zejména v severozápadních Čechách a na severní Moravě, a v důsledku rozvoje automobilové dopravy také v Praze a dalších velkých městech. Strategie rozděluje kraje ČR na rozvíjející se (Praha, Středočeský, Plzeňský, Jihomoravský kraj), regiony s průměrnou nebo nižší dynamikou rozvoje (Jihočeský, Královehradecký, Pardubický, Zlínský, Liberecký kraj a Vysočina) a na zaostávající nebo jinak problémové regiony, kam jsou řazeny Karlovarský, Olomoucký, Ústecký a Moravskoslezský kraj. Priority Strategie regionálního rozvoje jsou z velké části konzistentní s prioritami politiky soudržnosti EU. Proto také nová strategie počítá s implementací převážné části cílů prostřednictvím operačních programů specifikovaných v Národním strategickém referenčním rámci pro období 2007–2013. V oblastech, které nebudou financovatelné ze strukturálních fondů, je možná realizace v rámci národních programů. Priority a opatření strategie jsou zaměřeny zejména na zlepšení institucionálního prostředí v regionech, zvýšení jejich konkurenceschopnosti, rozvoj lidských zdrojů a infrastruktury, zkvalitňování životního prostředí a rozvoj cestovního ruchu.
Abstrakt V České republice, na rozdíl o většiny zemí západní Evropy, neexistuje integrované prostorové 1 plánování. Prostorové plánování představují širší pojem než je územní plánování a strategické (regionální) plánování. K prostorovému plánu v ČR mají na centrální úrovni nejblíže dva dokumenty. Těmito dokumenty jsou „politika územního rozvoje“, jako základní strategický dokument územního plánování, a „strategie regionálního rozvoje“, jak základní dokument regionální politiky. Hypoteticky lze předpokládat, že možnou integrací těchto dokumentů může vzniknout prostorový plán (plán prostorového rozvoje). Strategie regionálního rozvoje „Strategie regionálního rozvoje České republiky“ vychází ze zákona č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, který v rámci této strategie ukládá provést analýzu stavu regionálního rozvoje, charakterizovat slabé a silné stránky v rozvoji jednotlivých krajů a okresů, určit strategické cíle regionálního rozvoje v České republice, vymezit státem podporované regiony a vypracovat doporučení ústředním správním úřadům a krajům pro zaměření rozvoje v odvětvích spadajících do jejich působnosti. Strategie regionálního rozvoje je klíčovým dokumentem regionální politiky. V této souvislosti je třeba zmínit, že regionální politika je zde chápána nikoliv pouze v úzkém pojetí jako činnosti krajů, ale v širším pojetí, kdy základními úrovněmi realizace regionální politiky jsou centrální úroveň, regiony soudržnosti (NUTS II), kraje (NUTS III), okresy, správní obvody obcí s rozšířenou působností a obce. Vize „Strategie regionálního rozvoje pro léta 2007 až 2013“ je definována takto: „V horizontu do konce roku 2013 chce být Česká republika aktivní, ekonomicky výkonnou a konkurenceschopnou zemí s kvalitním životním prostředím, která v souladu s principy udržitelného rozvoje dosahuje ve všech základních kritériích (úroveň znalostní ekonomiky, HDP na obyvatele, zaměstnanost, sociální zabezpečení apod.) standardů Evropské unie a zabezpečuje zvyšování kvality života svých obyvatel.“ Strategie dále stanovuje globální cíl, jenž určuje základní zaměření dlouhodobého rozvoje regionů ČR. Tímto globálním cílem je vyvážený, harmonický a udržitelný rozvoj regionů, který povede ke zvyšování úrovně kvality života obyvatel. Nová strategie je koncipována v souladu s plánovacím obdobím EU na léta 2007 až 2013. Podobně jako „Strategie regionálního rozvoje pro léta 2000 až 2006“ je nová strategie silně orientovaná na disparátní regionální politiku. Hlavní regionální disparity ČR lze nalézt v ekonomické výkonnosti krajů (HDP/obyv., průměrné mzdy, nezaměstnanost aj.), v meziokresní míře nezaměstnanosti a příjmech na obyvatele, ve vývoji venkovského a městského prostředí. Strukturální problémy jsou charakteristické pro Ústecký a Moravskoslezský kraj. Ekonomicky zaostávají příhraniční okresy. Severovýchodní Morava a Slezsko nejsou dostatečně napojeny na transevropské sítě a Prahu, což snižuje zájem investorů. Existuje výrazný rozdíl v podílu vysokoškoláků mezi Prahou (a Brnem) a ostatními krajskými městy. Narušené životní
Nová „Strategie regionálního rozvoje“ také mírně pozměnila regiony se soustředěnou podporou státu. Těmito regiony jsou strukturálně postižené regiony (okresy Most, Karviná, Chomutov, Teplice, Ostravaměsto, Frýdek-Místek, Nový Jičín, Sokolov), hospodářsky slabé regiony (okresy Hodonín, Znojmo, Třebíč, Bruntál, Opava, Jeseník, Přerov, Šumperk, Svitavy, Louny, území bývalých vojenských újezdů Ralsko a Mladá), regiony s vysoce nadprůměrnou nezaměstnaností (okresy Děčín, Ústí nad Labem, Litoměřice a obce s rozšířenou působností Ostrov, Frýdlant, Králíky, Bystřice n. Pernštejnem, Bučovice, Mikulov, Šternberk, Uničiv, Kroměříž, Rožnov pod Radhoštěm, Valašské Klobouky). Tyto regiony tvoří cca 30 % rozlohy ČR a žije v nich cca 32 % obyvatelstva. Tyto regiony byly vymezeny na základě indexu, jenž zahrnuje indikátory nezaměstnanosti (míru nezaměstnanosti, dlouhodobou nezaměstnanost a počet uchazečů na jedno volné pracovní místo – váha
1
Může být nazváno také například jako politika prostorového rozvoje.
0,4), kupní síly (váha 0,3), daňového příjmu na 1 obyvatele (váha 0,15) a počtu podnikatelů na 1 000 obyvatel (váha 0,15). Mezi regiony se soustředěnou podporou státu pro roky 2007 až 2013 oproti minulému nebyly zařazeny okresy Český Krumlov, Tachov, Rakovník a Vyškov. Dotace na podporu regionů se soustředěnou podporou státu sem však mohou přicházet až do konce roku 2008, protože vláda svým usnesením číslo 829 ze dne 3. července 2006 schválila tzv. přechodné období. Mezi základní odvětví, ve kterých je realizována regionální politika, patří např. cestovní ruch, průmysl a stavebnictví, zemědělství, trh práce a sociální sféra, doprava, kultura a památky, bydlení, osídlení, životní prostředí a další. Tyto oblasti jsou v kompetenci hned několika institucí. Těmito institucemi na území České republiky jsou zejména Evropská unie, Ministerstvo pro místní rozvoj, Ministerstvo průmyslu a obchodu, Ministerstvo zemědělství, Ministerstvo životního prostředí ale také Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, dále jsou těmito institucemi regionální rady regionů soudržnosti, kraje a obce a také regionální rozvojové agentury, university, soukromé společnosti a podnikatelé a další. Každá z institucí regionální politiky má své specifické cíle a používá specifické nástroje k jejich dosažení, které jsou vzájemně často vzájemně konfliktní, a které je třeba účinně koordinovat. Strategie regionálního rozvoje je také dokumentem koordinujícím činností institucí regionální politiky. Tato koordinační role vychází ze zákona č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje. Dle tohoto zákona je nejvýznamnější institucí pro koordinaci regionální politiky Ministerstvo pro místní rozvoj. Tento zákon určuje také rámec činností směřujících k podpoře regionálního rozvoje vůči dalším institucím. Stanovuje základní rámec pro činnosti institucí veřejné správy ČR realizujících regionální politiku, od ministerstev až po obce. Ministerstvům ukládá mimo jiné ukládá plnit úkoly související se zaměřením podpory regionálního rozvoje, analyzovat rozdíly mezi kraji a okresy, spolupracovat vzájemně a s kraji při vypracování strategie regionálního rozvoje a státních programů regionálního rozvoje, spolupracovat na žádost kraje při vypracování programu rozvoje územního obvodu kraje. Kraje dle tohoto zákona mají v rámci své samostatné působnosti zejména podporovat rozvoj regionů vymezených v programu rozvoje územního obvodu kraje podle svých konkrétních potřeb s ohledem na vyvážený rozvoj svého územního obvodu, zpracovávat programy rozvoje územního obvodu kraje. Kraj dále pak může podporovat rozvoj soukromého podnikání prospěšného pro kraj, vyčleňovat ze svého rozpočtu finanční prostředky určené k odstraňování závad a nedostatků v těchto oblastech, včetně odstraňování nežádoucích rozdílů uvnitř územního obvodu kraje, podílet se na plnění úkolů souvisejících se zaměřením podpory regionálního rozvoje a spolupracovat zejména při vypracování a realizaci strategie regionálního rozvoje a státních programů regionálního rozvoje. Pověřené obecní úřady a obecní úřady obcí s rozšířenou působností mají dle tohoto zákon zajišťovat dílčí úkoly spojené s procesem podpory regionálního rozvoje, zejména jsou povinny na žádost ministerstva nebo kraje poskytnout nezbytnou součinnost při přípravě a realizaci strategie regionálního rozvoje, státních programů regionálního rozvoje a programů rozvoje územního obvodu kraje. Obec ve své samostatné působnosti má spolupracovat s krajem, na jehož území se nachází, při přípravě a realizaci programu územního rozvoje kraje. Obec ve své samostatné působnosti může podporovat rozvoj podnikatelských aktivit potřebných pro rozvoj regionu, například formou technické a investiční přípravy pro investory - podnikatele, a sdružovat své prostředky se sousedními obcemi a dalšími právnickými osobami při zajišťování rozvojových programů společných více obcím. Ministerstvo pro místní rozvoj, v souladu se zákonem č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, navrhuje vymezení regionů, jejichž rozvoj je třeba s ohledem na vyvážený rozvoj státu a vyrovnávání rozdílů mezi úrovněmi jeho jednotlivých územních celků podporovat. Za tím účelem vypracovává návrh strategie regionálního rozvoje. Strategie regionálního rozvoje obsahuje zejména analýzu stavu regionálního rozvoje, charakteristiku slabých a silných stránek v rozvoji jednotlivých krajů a okresů, strategické cíle regionálního rozvoje v České republice, již zmíněné vymezení státem podporovaných regionů a doporučení dotčeným ústředním správním úřadům a krajům pro zaměření rozvoje odvětví 2 spadajících do jejich působnosti.
2
Pro koordinaci regionální politiky je zásadní Příloha č. 2 „Subjekty a programy, jejichž prostřednictvím budou realizovány cíle a priority SRR ČR“. Zde jsou k jednotlivým prioritám přiřazeny opatření regionální politiky a jejich institucionální zabezpečení. Pro prioritu „institucionální systém podpory rozvoje regionů a jejich spolupráce jsou klíčovými institucemi Ministerstvo pro místní rozvoj a kraje. Do této oblasti patří například opatření zaměřená na vytváření systémového a normativního rámci regionálního rozvoje ČR, dobudování struktur na regionální úrovni NUTS II pro řízení pomoci ze strukturálních fondů, koordinace odvětvových a regionálních strategií a programů z hlediska potřeb regionálního rozvoje, rozvíjení příhraniční spolupráce, vytvoření systému průběžného monitorování a hodnocení regionálního rozvoje a vývoje regionálních disparit v ČR. Pro prioritu „výkonná a efektivní veřejná správa v regionech“ je klíčová role Ministerstva vnitra a krajů (spolu s Ministerstvem pro místní rozvoj). Tato priorita je realizována prostřednictvím opatření, kam jsou například zařazeny zjednodušení přístupu občanů a podnikatelů k veřejným službám a veřejné správě na národní i regionální úrovni včetně elektronické veřejné správy (zjednodušování agend, centrální databáze, atd.). Do prioritní oblasti ekonomika regionů patří např. podpora revitalizace opuštěných průmyslových a neprůmyslových areálů (brownfields), povzbuzování přílivu zahraničního kapitálu do regionů ČR, podpora exportu konkurenceschopné produkce ze zaostávajících regionů, podpora vzniku, rozvoje a investic malých a středních podniků, podpora přípravy, marketingu, propagace a realizace podnikatelských projektů, podpora inovačního podnikání a výzkumu, podpora tvorby pracovních míst. Pro tuto prioritní oblast je vedle krajů klíčová role Ministerstva průmyslu a obchodu a Ministerstva práce a sociálních věcí. Pro prioritní oblast „lidé a osídlení“ je klíčová role Ministerstva práce a sociálních věcí, Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, Ministerstvo průmyslu a obchodu, Ministerstvo pro místní rozvoj, Ministerstvo zdravotnictví a samozřejmě kraje. Do této prioritní oblasti patří například rekvalifikace, zastavení vysídlování malých sídel, podpora rozvoje bydlení, řešení problémů dlouhodobé nezaměstnanosti, podpora sociálních a zdravotních služeb, podpora regenerace městských jader apod. Pro prioritní oblast „infrastruktura“ je klíčová role Ministerstva dopravy a krajů, Ministerstva informatiky, Ministerstvo průmyslu. Do této prioritní oblasti patří dokončení a modernizace tranzitních, železničních koridorů, napojení všech krajů na kvalitní síť dálnic a rychlostních silnic, výstavba silničních obchvatů, modernizace, rekonstrukce a souvislé opravy silnic II. a III. třídy, podpora regionálních letišť, plynulá modernizace rozvodných energetických soustav v regionech, rozvoj informačních technologií v regionech. Pro prioritní oblast „příroda, krajina a životní prostředí“ jsou klíčové Ministerstvo životního prostředí, Ministerstvo zemědělství, Ministerstvo pro místní rozvoj, Ministerstvo průmyslu a obchodu, Ministerstvo školství a kraje. Do této oblasti patří například omezování znečišťování ovzduší, vody, ochrana půdy, podpora výroby ekologicky šetrných výrobků, environmentální vzdělávání apod. Pro prioritní oblast „cestovní ruch“ je klíčová role Ministerstva pro místní rozvoj a krajů. Do této oblasti patří např. rozvoj infrastruktury cestovního ruchu, rozvoj produktů a služeb cestovního ruchu a další. Pro prioritní oblast „kultura“ je klíčová role Ministerstva kultury a krajů. Pro průřezovou oblast „problémová území“ je klíčová role Ministerstva průmyslu a obchodu (podpora ekonomických aktivit), Ministerstva práce a sociálních věcí (podpora zaměstnanosti), Ministerstva zemědělství a Ministerstva pro místní rozvoj (podpora rozvoje venkova a periferních území) a krajů. Rozdělení činností regionální politiky – a tím i institucionální soustava regionální politiky - prošla a prochází od vzniku krajů a v souvislosti s integrací ČR do EU řadou změn. Před vznikem krajů byly pro centrální úroveň velmi důležité činnosti související s dotační politikou a bylo důležité řešení regionálních problémů až na úroveň mikroregionů a obcí. Po vzniku krajů vzrostl význam koordinační úlohy centra, takže řešení části problémů mikroregionální úrovně a úrovně obcí bylo předáno do kompetence krajů. Příkladem je Program obnovy venkova. Díky dotacím EU však nekleslo množství činností souvisejících s dotační politikou. Pokud tedy řešíme otázku jak má vypadat institucionální soustava regionální politiky a jak ji optimalizovat, musíme mít na zřeteli, o jak komplikovaný systém se jedná. Regionální politika je realizována celou řadou subjektů s celou řadou rozdílných vymezených cílů a používaných nástrojů a to i přesto, že regionální
zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje
politika na území České republiky do určité míry determinována politikou hospodářské a sociální soudržnosti Evropské unie. Na centrální úrovni je regionální politika realizována prostřednictvím několika resortů. V této souvislosti je třeba říci, že Ministerstvo pro místní rozvoj je v této úrovni v pozici prvního mezi rovnými. Může prostřednictvím Strategie regionálního rozvoje koncipovat opatření závazná pro další resorty, možnosti kontroly plnění jsou však velmi omezené. Podobně můžeme situaci hodnotit i když do úvah zahrneme také kraje a obce. V této souvislosti je třeba uvést, že Strategie regionálního rozvoje není pro krajskou a obecní samosprávu závazná. Má pouze doporučující charakter a tak platí, že Strategie regionálního rozvoje bude realizována jenom za předpokladu, že bude kvalitně zpracována a dobře vysvětlena. V takovém případě bude Strategie regionálního rozvoje a další koncepční materiály Ministerstva pro místní rozvoj značným přínosem. Definování celonárodních priorit regionálního rozvoje totiž může předcházet celé řadě nedorozumění v realizaci veřejných politik jednotlivých resortů vůči regionům, popř. dokonce mezi jednotlivými kraji. Politika územního rozvoje Politika územního rozvoje je druhým základním strategickým dokumentem prostorového plánování v ČR a je hlavním strategických dokumentem územního plánování. Vychází ze zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Vznik strategického dokumentu „Politika územního rozvoje“ je dán potřebou územního plánování mít dokument na centrální úrovni, jenž by koordinoval územně-plánovací dokumenty na nižších úrovních. Je tedy tvůrci primárně chápán jako nástroj územního plánování. Kromě toho, že politika územního rozvoje koordinuje činnosti územního plánovací krajů a obcí, může sloužit také ke koordinaci ostatních odvětvových politik z hlediska udržitelného rozvoje území, který spočívá ve vyváženém vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí, hospodářský rozvoj a soudržnost obyvatel území. Stanovuje rámcové podmínky pro předpokládané umístění rozvojových záměrů do vymezených oblastí, os, koridorů a ploch, a tím umožňuje zvyšovat jejich přínosy a minimalizovat jejich negativní dopady. Dále vymezuje plochy a koridory dopravy a technické infrastruktury, jež mají mezinárodní a republikový význam nebo které svým významem přesahují území jednoho kraj, stanovuje ve vymezených oblastech, plochách a koridorech kriteria a podmínky pro rozhodování o možných variantách nebo alternativách změn v území a pro jejich posuzování, zejména na jejich budoucí význam, možná ohrožení, rozvoj, útlum, preference a rizika. Dokumentem „Politika územního rozvoje“ se územní rozvoj posunuje od dřívějšího pojetí, které chápalo územní rozvoj jako růst hodnoty území v důsledku zlepšení technické infrastruktury, k dnešnímu chápání územního rozvoje v komplexním pojetí ekonomických, sociálních a ekologických principů v území. Politika územního rozvoje ve svém úvodu charakterizuje své začlenění vzhledem ke blízkým strategickým dokumentům mezinárodní, republikové, krajské a obecní úrovně.
Politika územního rozvoje (zkráceně PÚR) je nástrojem územního plánování, který určuje požadavky a rámce pro konkretizaci úkolů územního plánování v republikových, přeshraničních a mezinárodních souvislostech, zejména s ohledem na udržitelný rozvoj území a určuje strategii a základní podmínky pro naplňování těchto úkolů. PÚR ČR poskytuje rámec pro konsensuální rozvoj a zhodnocování území ČR (dále jen „územní rozvoj“). Z tohoto důvodu, pro dosažení potřebné koordinace odvětvových a meziodvětvových koncepcí, územně plánovací dokumentace krajů a záměrů, které mají vliv na rozvoj území ČR a přesahují svým významem území jednoho kraje (dále jen „rozvojové záměry“), PÚR ČR zajišťuje součinnost ministerstev, dalších ústředních správních úřadů a krajů. Při zpracování PÚR ČR byly využity zejména dokumenty Habitat, dokumenty EHK OSN, dokumenty Výboru pro teritoriální rozvoj při OECD, dokumenty Rady Evropy (např. Řídící principy trvale udržitelného územního rozvoje na evropském kontinentu z roku 2000, Lublaňská deklarace o územní dimenzi udržitelného rozvoje z roku 2003), dokumenty EU (např. Evropské perspektivy územního rozvoje z roku 1999, Vision Planet z roku 2000, Lisabonská/Göteborská strategie z roku 2001) a další mezinárodní dohody, smlouvy a úmluvy, vztahující se k územnímu rozvoji, kde ČR je jednou ze smluvních stran.
Politika územního rozvoje ČR bere v potaz i záměry obsažené v dokumentech územního rozvoje sousedních států.
•
Zlepšovat dostupnost, zejména uvnitř rozvojových oblastí, rozšiřováním sítě veřejné hromadné dopravy šetrné k životnímu prostředí.
V tomto dokumenty jsou stanoveny priority územního plánování k dosažení vyváženého vztahu územních podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území. Republikové priority územního plánování jsou určeny ke konkretizaci obecně formulovaných cílů a úkolů územního plánování a požadavků na udržitelný rozvoj v územně plánovací činnosti krajů a obcí, kterou jsou stanovovány podmínky pro změny v konkrétním území.
•
Vytvářet podmínky pro preventivní ochranu území před potenciálními riziky a přírodními katastrofami v území (záplavy, sesuvy půdy, eroze atd.) s cílem minimalizovat rozsah případných škod. Zejména zajistit územní ochranu ploch potřebných pro umísťování opatření na ochranu před povodněmi a pro vymezení území určených k rozlivům povodní. Vymezovat zastavitelné plochy v záplavových územích jen ve výjimečných případech a zvlášť zdůvodněných případech. Vymezovat a chránit zastavitelné plochy pro přemístění zástavby z území s vysokou mírou rizika vzniku povodňových škod. Vytvářet v území podmínky pro odstraňování důsledků náhlých hospodářských změn.
•
Stanovit v územně plánovací dokumentaci podrobnější podmínky pro využití a uspořádání území vymezených oblastí, os, ploch a koridorů v souladu s jejich určením a charakterem.
•
Předcházet při změnách nebo vytváření urbánního prostředí prostorově-sociální segregaci s negativními vlivy na sociální soudržnost obyvatel.
3
Republikovými prioritami územního plánování pro zajištění udržitelného rozvoje území dle PÚR jsou : •
Vytvářet předpoklady pro udržitelný rozvoj území, spočívající ve vyváženém vztahu územních podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel v území.
•
Zlepšit integraci ČR do středoevropského prostoru EU. Za tímto účelem vytvářet v území podmínky pro zkvalitnění veřejné infrastruktury, zejména dopravního propojení se sousedními státy.
•
Podporovat polycentrický rozvoj sídelní struktury. Vytvářet předpoklady pro posílení partnerství mezi urbánními a venkovskými oblastmi a zlepšit tak jejich konkurenceschopnost v rámci EU.
•
Ve veřejném zájmu chránit a rozvíjet přírodní, civilizační a kulturní hodnoty území, včetně urbanistického, architektonického a archeologického dědictví. Zachovat ráz jedinečné urbanistické struktury území, struktury osídlení a jedinečné kulturní krajiny, které jsou výrazem identity území, jeho historie a tradice. Tato území mají značnou hodnotu, například jako turistické atrakce. Jejich ochrana by však neměla znemožňovat ekonomické využití nebo mu nadměrně bránit. V některých případech je nutná cílená ochrana míst zvláštního zájmu, v jiných případech je třeba chránit, respektive obnovit celé krajinné celky. V mnoha případech je tvůrčí další rozvoj nebo obnova krajiny nebo její další rozvoj důležitější než zachování stávající situace. V některých případech může venkovská krajina upadat v důsledku nedostatku lidských zásahů.
•
Při stanovování funkčního využití území zvažovat jak ochranu přírody, tak i hospodářský rozvoj a životní úroveň obyvatel; hledat při tom vyvážená řešení ve spolupráci s obyvateli a dalšími uživateli území.
•
Vytvářet podmínky pro lokalizaci zastavitelných ploch v regionech strukturálně postižených a hospodářsky slabých a napomoci tak řešení problémů v těchto územích, zejména vysoké nezaměstnanosti.
•
Stanovit podmínky pro hospodárné využívání zastavěného území a zajistit ochranu nezastavěného území. Vytvářet předpoklady především pro nové využívání opuštěných areálů a ploch (tzv. brownfields průmyslového, zemědělského, vojenského a jiného původu).
•
V rozvojových oblastech a v rozvojových osách vytvářet vedle podmínek pro vznik územních systémů ekologické stability i podmínky pro vznik souvislých ploch veřejně přístupné zeleně (zelené pásy), umožňující prostupnost krajiny, její rekreační využití a zachování reprodukční schopnosti; pozornost přitom věnovat i vytváření podmínek pro vznik a rozvoj lesních porostů.
•
Vytvářet podmínky pro rozvoj a využití předpokladů území pro různé formy cestovního ruchu (např. cykloturistika, agroturistika, poznávací turistika), obzvláště ve specifických oblastech, s cílem zachování a rozvoje jejich hodnot. Podporovat propojení z hlediska cestovního ruchu atraktivních míst turistickými cestami, které umožňují celosezónní využití pro různé formy turistiky (např. pěší, cyklo, lyžařská, hipo).
•
Podle místních podmínek vytvářet předpoklady pro lepší dostupnost území a zkvalitnění dopravní a technické infrastruktury s ohledem na prostupnost krajiny. Dopravní a technickou infrastrukturu umísťovat s ohledem na minimalizaci fragmentace krajiny, je-li to účelné, do společných koridorů.
3
Republikové priority územního plánování jsou v PÚR ČR stanoveny k dosažení vyváženého vztahu územních podmínek pro příznivé životní prostřední, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území.
Politika územního rozvoje vymezuje oblasti, které mají zvýšené požadavky na změny území z důvodů soustředění aktivit mezinárodního a republikového významu nebo které svým významem přesahují území jednoho kraje, tj. rozvojové oblasti a rozvojové osy. Rozvojové oblasti a rozvojové osy jsou vymezeny správními obvody obcí s rozšířenou působností (zkráceně ORP). Zvýšené požadavky na změny v území rozvojových oblastí a rozvojových os vyžadují aktivní součinnost všech složek veřejné správy. Upřesnění vymezené má být dle PÚR provedeno kraji. Rozvojovými oblastmi jsou Praha, Ostrava, Brno, Hradec Králové/Pardubice, Plzeň, Ústí nad Labem, Liberec, Olomouc, Zlín, České Budějovice, Jihlava, Karlovy Vary a rozvojovým osami Praha–Plzeň– hranice ČR–Norimberg, Praha–Ústí nad Labem–hranice ČR (–Dresden), Praha–Hradec Králové/Pardubice–Trutnov–hranice ČR (–Wroclaw), Praha–České Budějovice–hranice ČR(–Linz), (Katowice–)hranice ČR–Ostrava–Břeclav–hranice ČR(–Wien), Praha–Liberec–hranice ČR, Ústí nad Labem–Karlovy Vary–Cheb–hranice ČR, Hradec Králové/Pardubice–Olomouc, Brno–Svitavy/Moravská Třebová, Zlín–Horní Lideč–hranice ČR.
Politika územního rozvoje dále vymezuje oblasti, které mají specifické hodnoty a specifické problémy mezinárodního a republikového významu nebo které svým významem přesahují území jednoho kraje. Tyto oblasti jsou vymezeny správním obvody ORP, ve kterých se v jejich vzájemném porovnání dlouhodobě projevují problémy z hlediska udržitelného rozvoje území, tj. významné rozdíly v územních podmínkách pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území. Přitom se jedná o správní obvody ORP se specifickými hodnotami anebo se specifickými problémy mezinárodního a republikového významu, nebo které svým významem přesahují území kraje. Pokud je správní obvod ORP zároveň součástí rozvojové oblasti nebo rozvojové osy (např. ORP Vsetín, Karlovy Vary, Havířov, Bohumín, Bílina, Litvínov, Most), existuje předpoklad, že zde budou probíhat dynamičtější změny v území, což pozitivně ovlivní ekonomický a sociální rozvoj. V PÚR ČR je vymezeno 6 specifických oblastí, ve kterých je dle zjištěných skutečností nejnaléhavější řešení problémů z hlediska udržitelného rozvoje území. Účelem vymezení následujících 6 specifických oblastí je, aby v nich kraje, ministerstva a jiné ústřední správní úřady v rámci svých působností vytvářely podmínky pro odstranění problémů s cílem umožnit udržitelný rozvoj území těchto oblastí. Kromě 6 vymezených specifických oblastí lze při podrobnějším rozlišení identifikovat další území vhodná pro vymezení dalších specifických oblastí. Při aktualizaci PÚR ČR bude posuzováno, zda důvody pro vymezení dále uvedených 6 specifických oblastí nepominuly a zda není vhodné vymezit jiné specifické. Těmito oblastmi jsou Šumava, Beskydy, Rakovnicko–Kralovicko–Podbořansko, Jeseníky–Kralický Sněžník, Karvinsko, Mostecko. Přesnější vymezení bude provedeno jednotlivým kraji.
PÚR dále určuje koridory a plochy dopravy. Účelem tohoto vymezení v PÚR je ochrana ploch pro umístění např. pozemních komunikací, drah a vodních cest, které mají vliv na rozvoj území České republiky, svým významem přesahují území jednoho kraje a umožní propojení základní sítě dopravních cest na území České republiky a se sousedními státy. PÚR vymezuje koridory multimodální, železniční, silniční, vodní a letecké (resp. Letiště). Toto vymezení se provádí za účelem koordinace dopravní infrastruktury v zastavěném i nezastavěném území. Obecným kritériem a podmínkou pro umísťování koridorů a ploch dopravy a pro jejich vymezování v územně plánovací dokumentaci je minimalizace negativních dopadů na přírodní, civilizační a kulturní hodnoty území s ohledem na vytváření podmínek jeho udržitelného rozvoje. Prostřednictvím nástrojů územního plánování je nutno upřesnit vymezení ploch a koridorů s cílem prověřit možnosti jejich budoucího využití. Dosavadní využití území nesmí být měněno způsobem, který by znemožnil nebo podstatně ztížil prověřované budoucí využití území. Tyto koridory a plochy dopravy jsou členěny na mezinárodního významu a republikového významu. Mezi plochy mezinárodního významu jsou začleněny multimodální koridory, železniční doprava, silniční doprava, vodní doprava, kombinovaná doprava a letiště. Koridory a plochy dopravy republikového významu zahrnují silniční dopravu, vodní dopravu a kombinovanou dopravu
Prostřednictvím nástrojů územního plánování je nutno upřesnit vymezení ploch a koridorů technické infrastruktury s cílem prověřit možnosti jejich budoucího využití. Dosavadní využití území nesmí být měněno způsobem, který by znemožnil nebo podstatně ztížil prověřované budoucí využití. Koridory a plochy technické infrastruktury se opět v PUR dělí na mezinárodního a republikového významu. Ty mezinárodního významu pak zahrnují elektroenergetiku, plynárenství, dálkovody. Koridory a plochy technické infrastruktury republikového významu pak zahrnují elektroenergetiku, plynárenství,
PUR dále vymezuje koridory a plochy technické infrastruktury. Technická infrastruktura jako součást veřejné infrastruktury je zřizována a využívána ve veřejném zájmu. Systémy provozních souborů, vedení, objektů, zařízení a ploch technické infrastruktury nezbytně vyžadují koordinaci v území, a to i s ohledem na ochranu tohoto území pro následné využití budoucími generacemi. Účelem vymezení koridorů technické infrastruktury v Politice územního rozvoje ČR je ochrana ploch pro umístění např. energetických a plynárenských sítí, dálkovodů, elektronických komunikací, vodních a kanalizačních sítí, které mají vliv na rozvoj území České republiky, svým významem přesahují území jednoho kraje a umožní propojení systémů technické infrastruktury na území České republiky a se sousedními státy. Vedení jednotlivých systémů technické infrastruktury jsou mimo jiné i nositeli limitů využití území (ochranné režimy), a proto je nezbytná koordinace při jejich situování, a to jak v zastavěném území, tak i v nezastavěném území, zejména pak ve vztahu k dopravní infrastruktuře. Zdroje jednotlivých systémů technické infrastruktury (elektrárny, teplárny, výtopny, plynárny, plynojemy, vodní nádrže, prameniště, skládky odpadů, spalovny odpadů a další) jsou investičně nákladné jak z hlediska finančního, tak i z hlediska nároků na území. Je tudíž žádoucí v rámci územního plánování dlouhodobá výhledová ochrana území pro jejich lokalizaci.
dálkovody, elektronické komunikace, vodní hospodářství, odpadové hospodářství. Regionální politika a rozvoj Dle praktického pojetí je regionálním rozvojem vyšší využití a zvýšení potenciálu vymezeného prostoru (území) vznikající v důsledku prostorové optimalizace socioekonomických aktivit a využití přírodních zdrojů. Toto zvýšení a vyšší využití se projevuje v lepší konkurenceschopnosti soukromého sektoru, životní úrovni obyvatel, stavu životního prostředí apod. Toto praktické pojetí regionálního rozvoje najdeme zejména v souvislosti s činnostmi neakademických institucí, tj. zejména krajských, městských, obecních 4 úřadů a soukromých společností. Regionální politika pak na základě poznatků o regionálním rozvoji ovlivňuje reálný regionální rozvoj. To znamená, že se jedná o veřejnou politiku, která využitím socioekonomických nástrojů (např. podporou rozvoje lidských zdrojů) ovlivňuje rozmístění hlavních socioekonomických zdrojů (např. lidského kapitálu) a aktivit za účelem harmonického rozvoje regionů (vymezených území). Motivaci regionální politiky lze obecně rozdělit na ekonomickou, ekologickou a sociální. Základním ekonomickým motivem pro realizaci regionální politiky je plné využití všech výrobních faktorů, zejména pracovní síly. Nezaměstnanost představuje nevyužití výrobního faktoru práce. Rozmístění, které je optimální z mikroekonomického hlediska podnikatele, nemusí být shodné s optimálním rozmístěním z hlediska makroekonomického a sociálního. Ve vysoce koncentrovaných územích vznikají tzv. náklady 4
Kol. autorů: Prostorový rozvoj a plánování jako společné téma regionální politiky, územního plánování a evropské integrace, MMR, ISBN 80-239-8174-2
přelidnění. Vysoká koncentrace ekonomických činností a obyvatelstva s sebou přináší zvýšené náklady 5 na obyvatele dané potřebou řešení problémů dopravy, infrastruktury apod. Na náklady přelidnění navazují ekologické motivy regionální politiky, jež se začaly zdůrazňovat v 70. letech. V důsledku dekoncentrace ekonomických aktivit i do chudších regionů dochází ke snížení 6 poptávky po zástavbě na nezastavěných pozemcích, dochází k nižší produkci odpadů apod. Sociální motivy regionální politiky můžeme hledat například v oblasti bydlení, kde snižování regionálních rozdílů vede ke snížení nájmů v oblastech silného ekonomického růstu (příkladem je Praha) nebo omezení nutnosti odchodu nezaměstnaných ze slabšího regionu do regionu ekonomicky více rozvinutého. Regionální politika má dvě základní pojetí – tradiční a moderní. Tradiční regionální politika se zaměřuje na snižování regionálních rozdílů, používá meziregionální přerozdělování a orientuje se na otázky lokalizace kapitálu i využití surovin. Zaměřuje se na velké firmy a vyznačuje se značnou centralizovaností. Moderní regionální politika se orientuje zejména na problémy související s procesem rychlé restrukturalizace a podporuje inovativnost. Místo meziregionálního přerozdělování a zaměření na suroviny a velké firmy se zaměřuje na mobilizaci vnitřních zdrojů, informace, služby a malé a střední firmy. Vyznačuje se silnou decentralizovaností.7 Klíčová je koordinační role centrálních orgánů. Pro regionální politiku v České republice je klíčový zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, v platném znění, a „Strategie regionálního rozvoje ČR“. Zákon o podpoře regionálního rozvoje stanovuje podmínky pro poskytování podpory regionálnímu rozvoji s cílem vyváženého rozvoje státu nebo územního obvodu kraje, s tím související působnost správních úřadů, krajů a obcí a vytváří podmínky pro 8 koordinaci a realizaci hospodářské a sociální soudržnosti. Tento zákon dále určuje oblasti podpory regionálního rozvoje, jimiž jsou zejména rozvoj podnikání, rozvoj lidských zdrojů vč. opatření v oblasti trhu práce, výzkum a vývoj, cestovní ruch, zlepšování vybavení regionů infrastrukturou a zajištění dopravní obslužnosti, rozvoj občanské vybavenosti, sociálních služeb, zajištění dostupnosti zdravotnických služeb nebo opatření k ochraně životního prostředí. Rozdělení činností regionální politiky prošlo a prochází od vzniku krajů a v souvislosti s integrací ČR do EU řadou změn. Před vznikem krajů byly pro centrální úroveň velmi důležité činnosti související s dotační politikou a bylo důležité řešení regionálních problémů až na úroveň mikroregionů a obcí. Po vzniku krajů vzrostl význam koordinační úlohy centra, takže řešení části problémů mikroregonální úrovně a úrovně obcí bylo předáno do kompetence krajů. Příkladem je Program obnovy venkova. Díky dotacím EU však nekleslo množství činností souvisejících s dotační politikou. Územní plánování a rozvoj Dle nového zákona o územním plánování a stavebním řádu je cílem územního plánování vytvářet předpoklady pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území, spočívající ve vyváženém vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území… Tyto předpoklady zajišťuje soustavným a komplexním řešením účelného využití a prostorového uspořádání území s cílem dosažení obecně prospěšného souladu veřejných a soukromých zájmů na rozvoji území. Za tímto účelem sleduje společenský a hospodářský potenciál rozvoje. Územní plánování ve veřejném zájmu chrání a rozvíjí přírodní, kulturní a civilizační hodnoty území včetně urbanistického, architektonického a archeologického dědictví. Přitom chrání krajinu jako podstatnou složku prostředí života obyvatel a základ jejich totožnosti. S ohledem na to určuje podmínky pro hospodárné využívání 9 zastavěného území a zajišťuje ochranu nezastavěného území a nezastavitelných pozemků… Pro územní plánování je zásadní regulace stavební činnosti prostřednictvím činností vedoucích ke stanovení funkčního využití ploch. Při této regulaci územní plánování jedná podle principů udržitelného rozvoje, respektuje ekonomickou, sociální a ekologickou situaci a sleduje cíle veřejného sektoru zejména právě v oblasti ekonomiky, sociální
politiky, ekologické politiky a dalších veřejných politik. Příkladem toho přístupu je „Politika územního rozvoje“. Zvláště při své snaze respektovat ekonomickou, sociální a ekologickou situaci jsou významným informačním zdrojem pro územní plánování dokumenty regionální politiky. Abychom mohli přistoupit k určité systematizaci regionálního, územního, prostorového rozvoje, regionální politiky a územního plánování, je třeba alespoň stručně zodpovědět otázkou, co je to územní rozvoj. Územní rozvoj lze chápat jako cílevědomé zhodnocování území záměrnou změnou způsobu využívání území a staveb v něm a intenzity jeho využívání tak, aby se zvýšil užitek (výnos). Území může být zhodnocováno novou výstavbou, zlepšením stávajících stavebních fondů (jejich opravou, modernizací, rekonstrukcí), úpravou (adaptací) pro nové využití apod. Územní rozvoj iniciuje poptávku po plochách 10 (stavbách). Z této definice je třeba zdůraznit opět význam stavební činnosti, která je pro územní rozvoj a plánování zásadní. Vztah regionální politiky a územního plánování Odlišujícím faktorem je význam regionální politiky a územního plánování. Zatímco regionální politika stanovuje spíše obecnější vize rozvoje, územní plánování se zabývá materiálním (technickým) řešením území. Strategické plány jsou tak vhodným předstupněm územních plánů.11 Za odlišující faktor lze považovat nástroje, které používá regionální politika a územní plánování. Zatímco regionální politika se soustřeďuje na nástroje iniciační (např. dotace, podpory ve formě daňových úlev) a zcela mimořádně na nástroje regulační, u územního plánování je tomu přesně naopak. Převládají nástroje regulační, regulující tzv. subjekty územního rozvoje.
Regionální politika - ovlivnění socioekonomické činnosti v prostoru zejména iniciačními nástroji
koordinace
Regionální rozvoj - vyšší využití a zvýšení potenciálu daného regionu
Územní plánování - řešením účelného využití a prostorového uspořádání území za využití zejména regulačních nástrojů
Územní rozvoj - zhodnocení území
PROSTOROVÝ ROZVOJ
Vzhledem k tomu, že prostorové plánování a rozvoj je v České republice neužívaný termín, je třeba jej vysvětlit za pomoci existující regionální politiky, územního plánování a regionálního a územního rozvoje. Lze říci, že prostorové plánování (politika prostorového rozvoje) představuje regionální politiku, se svými iniciačními nástroji, integrovanou s územním plánování, které využívá spíše nástroje regulační. Evropská unie preferuje při vytváření strategických dokumentů integraci prostorového plánování, které jsou u nás nazývány regionální a územní rozvoj. Jako příklad tohoto přístupu lze uvést výzkumný program European Spatial Planning Observation Network – ESPON, Evropské perspektivy prostorového rozvoje – ESDP a dokument Stav a perspektivy území EU. Na závěr této kapitole je třeba se ještě stručně zmínit otázku terminologickou. Jedná se o překlad slov „spatial development and planning“, jež jsou bohužel v České republice často překládána nesprávně jako „územní rozvoj a plánování“. Správný překlad je „prostorový rozvoj a plánování“, čili jde o problematiku související stejně tak s územním rozvojem, jako regionálním rozvojem. Pro termín „územní“ je pak lépe zvolit např. termín „physical“ (např. „physical planning“ tj. „územní plánování“). Toto lze (stejně jako vnímání regionálního rozvoje a regionální politiky) doložit světovou literaturou.
5
Wokoun, R.: Česká regionální politika v období vstupu do EU, VŠE Praha, ISBN 80-245-0517-7, 2003 Wokoun, R.: Česká regionální politika v období vstupu do EU, VŠE Praha, ISBN 80-245-0517-7, 2003 Wokoun, R.: Česká regionální politika v období vstupu do EU, VŠE Praha, ISBN 80-245-0517-7, 2003 8 zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje v platném znění 9 zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) 6 7
10 11
Maier, K., Čtyroký, J.: Ekonomika územního rozvoje, Grada Praha, ISBN – 80-71696-44-7, 2000 Wokoun, R.: Česká regionální politika v období vstupu do EU, VŠE Praha, ISBN 80-245-0517-7, 2003
Literatura a další informační zdroje •
Blažek, J., Uhlíř, D.: Teorie regionálního rozvoje, Univerzita Karlova v Praze, ISBN 80-246-0384-5, 2002
•
Wokoun, R.: Česká regionální politika v období vstupu do EU, VŠE Praha, ISBN 80-245-0517-7, 2003
•
kolektiv autorů: Úvod do regionálních věd a veřejné správy, VŠE Praha, ISBN 80-86473-80-5, 2004
•
Wieloński, A.: Lokalizacja dzialalności gospodarczej: teoretyczne podstawy, Uniwersytet Warszawski, ISBN 83-89502-45-3
•
Holman, R. a kol.: Dějiny ekonomického myšlení, C. H. Beck, ISBN 80-7179-631-X
•
Maier, G., Tödtling, F.: Regionalna a urbaniastická ekonomika, ELITA (Bratislava), ISBN 80-8044044-1, 1997
•
Maier, G., Tödtling, F.: Regionalna a urbaniastická ekonomika 2, ELITA (Bratislava), ISBN 80-8044049-2, 1997
•
Maier, K., Čtyroký, J.: Ekonomika územního rozvoje, Grada Praha, ISBN – 80-71696-44-7, 2000
•
Kol. autorů: Prostorový rozvoj a plánování jako společné téma regionální politiky, územního plánování a evropské integrace, MMR, ISBN 80-239-8174-2Politika územního rozvoje
•
Strategie regionálního rozvoje
•
Evropské perspektivy prostorového rozvoje (ESDP)
•
Stav a perspektivy územní EU
•
zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)
•
zákona č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje
•
zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)
•
www.espon.lu
