Regionální a municipální ekonomie

VYSOKÁ ŠKOLA EKONOMICKÁ V PRAZE

Regionální a municipální ekonomie J a ro s l av M a c h á č e k Pet r To t h Re n é Wo ko u n

2011

Vydání knihy podpořila Česká spořitelna, a. s.

Autoři: I. část – prof. Ing. Jaroslav Macháček, CSc. II. část – doc. Ing. Petr Toth, Ph.D. III. část – prof. RNDr. René Wokoun, CSc.

Oponenti: doc. RNDr. Milan Viturka, CSc. doc. Ing. Alena Hadrabová, CSc.

Evropský sociální fond Praha & EU: Investujeme do vaší budoucnosti Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102

© Vysoká škola ekonomická v Praze, Nakladatelství Oeconomica – Praha 2011 ISBN 978-80-245-1836-7

Obsah

Úvodem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 I.

E k o n o m i c k á h l e d i s k a v ý v o j e ú z e m í . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

1. 1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 1.5. 1.6.

Sféra působnosti regionální ekonomie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Regionalistika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Prostor jako ekonomický faktor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Regionální ekonomie a ekonomika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 Hlavní oblasti řešených problémů . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Argumentace ve prospěch uplatňování regionální ekonomie . . . . . . . . . . . . . 16 Základní součásti oboru . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

2. 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6. 2.7.

Teoretická pojetí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Povaha prostorově ekonomického myšlení . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Neoklasický přístup k analýze regionálních rozdílů . v ekonomické výkonnosti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Keynesiánský přístup k posuzování vývoje regionální ekonomiky . . . . . . . . . . 30 Teorie kumulativní kauzality . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 Nová teorie růstu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Institucionální ekonomie a její výklad regionální ekonomické výkonnosti . . . . . . . 37 Další oblasti teorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

3. 3.1. 3.2. 3.3.

Odvětvová struktura regionů . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 Regiony jako ekonomické systémy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 Diverzifikace a specializace . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 Strukturální dynamika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

4. 4.1. 4.2. 4.3.

Lokalizace . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 Typy lokalizací . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 Lokalizace jako teoretický problém . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 Funkční využívání území . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

5.

Migrace v ekonomickém kontextu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

6. 6.1. 6.2. 6.3.

Místní rozvoj . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 Místní ekonomický rozvoj . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 Mnohorozměrný rozvoj . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 Trvale udržitelný rozvoj . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

3

I I . V y b r a n é p r o b l é m y m u n i c i p á l n í e k o n o m i e . . . . . . . . . . . . . . . 75 1.

Přístupy k financování sociálně ekonomického rozvoje obcí . . . . . . . . . . . . 75

2.

Města, obce, jejich efektivnost . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

3. Majetek obcí a měst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 3.1. Význam majetku pro obce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 3.1.1. Vývoj majetku obcí v České republice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 3.2. Poskytování veřejných statků obcí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 3.2.1. Využití majetku jako ekonomického nástroje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 3.3. Evidence majetku obcí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 3.3.1. Účetní evidence majetku obcí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 3.3.2. Oceňování majetku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 3.4. Návrh evidence majetku obcí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 3.4.1. Obsah pasportu majetku obce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 3.4.2. Vytváření a využití evidence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 4. 4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.5.

Financování obcí a měst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 Vývoj rozpočtů v ČR do roku 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 Rozpočtová skladba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 Aktuální situace v rozpočtování obcí a měst v ČR . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 Hodnocení financování obcí v ČR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 Příjmy obcí a fiskální federalismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165

I I I . R e g i o n á l n í p o l i t i k a . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 1.

Regionální problémy a regionální politika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171

2.

Vývoj regionální politiky . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174

3.

Definice regionální politiky . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177

4.

Vnější souvislosti a doktrinální přístupy k regionální politice . . . . . . . . . . . 179

5.

Cíle a nástroje regionální politiky . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183

6.

Regionální politika v Evropské unii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185

Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196

4

Úvodem

Regionální ekonomie se zaměřuje na oblasti, v nichž jsou těžištěm zájmu územně podmíněné vztahy a jevy. Jako součást „regionalistiky“ („regional science“), se opírá o víceoborový poznávací systém. Představuje diverzifikovanou sféru se značně širokým tematickým rámcem. Předkládaná publikace je koncipována jako výběr těch součástí tématiky, jež se obecně považují za nejpodstatnější pro pochopení základních funkcí regionální ekonomie. Řadou jejích složek, jež se obvykle do oboru zahrnují, se níže předkládaný text, vzhledem ke svému formátu, podrobněji nezabývá. Protože však i tyto složky zasluhují pozornost, uvádějí se v příslušném kontextu odkazy na zdroje, v nichž je možné se s nimi blíže seznámit. Základní strukturu publikace tvoří tři obsahově se vzájemně doplňující části: Stručný přehled teoretických přístupů ke klíčovým problémům v oboru, výklad, týkající se problematiky hospodaření na úrovni obcí a územních celků a konečně část, věnovaná regionální politice, jak jejím teoretickým základům, tak i procesům, prostřednictvím kterých se uplatňuje v ekonomické realitě. Autoři věří, že kombinace uvedených oblastí vyhovuje účelu publikace, jímž je poskytnutí základní představy o působnosti regionální ekonomie.

Jaroslav Macháček

5

6

I. Ekonomická hlediska vývoje území

1. Sféra působnosti regionální ekonomie 1.1 Regionalistika Regionální ekonomii považujeme za součást regionalistiky, tvořící rámcovou, souhrnnou tematickou oblast studia prostorových jevů, procesů a vztahů.1 Regionalistka podstatnou měrou využívá poznatků geografie, avšak zahrnuje množství jiných než geografických hledisek, sdružuje i mimogeografické náměty a problémy, usiluje o integraci oborově rozmanitých poznatků o území.2 Jejím určujícím znakem jsou tedy prostorové stránky jako předmět poznávání. Vytváření regionalistiky jako víceoborového poznávacího systému, sloužícího jak potřebám teoretických rozborů, tak i praktickému ovlivňování vývoje území, je spojeno především s novými nároky a podněty, pokud jde o sdružování poznatků z různých oborů a s prosazováním systémového chápání a vyjadřování pozorované reality, při němž region představuje systémový objekt. Takový přístup se objevuje bezprostředně po druhé světové válce, kdy také regionální ekonomika získává svoji oborovou identitu.3 Pojem regionalistika (regional science) se prosazuje již na počátku padesátých let, především v pracích Waltera Isarda, který má velké zásluhy, jak z hlediska odborného, tak popularizačního, o rozvíjení regionalistiky jako souhrnné vědní oblasti a jehož lze v mnoha ohledech považovat za tvůrce jejího moderního pojetí.4 Postuluje 1

Regionalistika je obsahově zhruba ekvivalentní pojmu „regional science“, používanému ve světě již několik desetiletí.

2

Regionalistika není totožná s regionalizací jako souborem metod vymezování regionů. Regionalizace je součástí metodologické základny regionalistiky.

3

V tomto i některých dalších úsecích části I se využívají dřívější autorovy texty obsažené např. v publikacích: Macháček (2008), kol. autorů (2004).

4

Vývoj regionalistiky v nejširším pojetí, pokud jde o stav teoretického poznání, metodologii či přístupy k řešení různých typů problémů v praxi, by sám o sobě představoval námět na rozsáhlou samostatnou studii. Připomeňme, že je vedle Waltera Isarda a mnoha jiných spjat s autory jako jsou W. Bunge, B, Berry, R. Dickinson, T. Hagerstränd, D. Harvey, C. Ponsard, F. Perroux, J. Boudeville, J. C. Perrin, L. Klaassen, J. Paelinck, H. Richardson, J. Tinbergen, J. B. McLoughlin, H. M. Forrester. 7

R E G I O N Á L N Í . A . M U N I C I PÁ L N Í . E KO N O M I E . .

I . E k o n o m i c k á . h l e d i s k a . v ý v o j e . ú z e m í

analogii mezi časem a prostorem jako analytickými proměnnými, což má značný význam právě pro ekonomické součásti regionalistiky.5 Počátkem 60. let vypracovává W. Isard koncept strukturální dynamiky územních celků, který představuje významné rozšíření metodologické výbavy pro hodnocení možností vývoje regionů a lokalit.6 Vlna zájmu o využití matematických prostředků, formalizačních nástrojů, systémových a modelových procedur v prostorové tématice, která se ve světě objevila koncem šedesátých a počátkem sedmdesátých let,7 umožnila jak výrazné rozšíření metodologie používané při regionální analýze,8 tak i okruhu teoretických i praktických námětů a problémů, jimiž se regionalistika zabývá. Široký rámec těchto problémů ilustrují jako příklady následující témata: Regionální transformace ekonomiky; prostorové aspekty změn ve struktuře průmyslové produkce a z něj plynoucí pohyb na trhu práce; inovační procesy a dlouhodobý vývoj regionů; prostorová hlediska rozvoje informačních systémů; změny v „konkurenceschopnosti“ a v komparativních výhodách regionů jako důsledek mezinárodních investic, směřujících do technické infrastruktury; dopravní náklady ve vztahu k hodnotě nemovitostí; analýza typu „náklady-užitek“ (CBA) při vytváření infrastruktury; dynamika městských finančních systémů; prostorové dopady bytové politiky; modelování přísunu energie; teorie částečné nerovnováhy v meziregionálním obchodu; modely struktury domácností umožňující předvídání poptávky obyvatel; využití modelů typu „input-output“ v zemědělství pro potřeby územního celku. Ve svém původním pojetí se regionalistika vyznačovala intenzivním využíváním vcelku náročného matematického aparátu, což platí o jejím tradičním proudu dodnes. V průběhu doby však expandovala do podoby souhrnné vědní oblasti sdružující řadu dalších poznávacích systémů i vyhraněných oborů.

5

Isard, W.: Location and Space Economy. John Wiley, New York, 1956.

6

Isard, W.: Methods of Regional Analysis: An Introduction to Regional Science. The M.I.T. Press, Cambridge, 1960.

7

Vedle dnes již velkého množství knižních pramenů se otázkám, na něž se zaměřuje regionalistika, věnuje ve světě pozornost v řadě odborných časopisů, z nichž mnohé jsou na tuto vědní oblast explicitně zaměřeny. Mezi nimi má výlučné postavení časopis Regional Science Journal, vydávaný mezinárodní odbornou společností Regional Science Association (které byl zakladatelem W. Isard), jehož ediční strategií je soustřeďovat především nejhodnotnější příspěvky zaměřené na využití exaktních metod a modelování. Mezi další významná odborná periodika patří Regional Studies, Urban Studies, La revue d´économie régionale et urbaine, Journal of Urban Economics a další.

8

„Regionální analýza“, využívaná pro řešení teoretických i praktických problémů souvisejících s územím, není „obsahově standardizována“. Představuje otevřený poznávací systém a soubor otázek.

8

tohoto textu, do ní vstupuje značná část nauky o prostředí, nauky o osídlení, demografie, ekistiky a problematiky bydlení, dále urbanismus a územní plánování, způsoby využívání pozemků (land use), systémové techniky územní analýzy, metody 1 . S f é r a . p ů s o b n o s t i . r e g i o n á l n í . e k o n o m i e

související s lokalizací, komparační modely využitelné pro programování a tvorbu územních koncepcí, techniky využívající bilancování vstupů avěcnou výstupů, multikriteriální Víceoborový charakter regionalistiky vytváří rozmanitou strukturu. Vedle ekonomických oborů, jejichž rozlišení a charakteristika jsou dále součástí

vyhodnocování variant územního vývoje, sociální analýzy, některé sektory tohoto textu, do ní vstupuje značná část nauky o prostředí, nauky o osídlení, demograe, ekistiky a problematiky bydlení, dále urbanismus plánování, způsoby zájmových památkové fipéče, tématika územní veřejné správy aaúzemní územně vázaných využívání pozemků (land use), systémové techniky územní analýzy, metody souvi-

společenství, dynamika či pro lokalit, souhrnný vývoje sejícístrukturální s lokalizací, komparační modelysídel využitelné programování a tvorbukoncept územních koncepcí, techniky využívající bilancování vstupů a výstupů, multikriteriální

územních celků. (Obrázek 1 přináší stručný výčet širších oblastí regionalistiky vyhodnocování variant územního vývoje, sociální analýzy, některé sektory památkové péče, tématika územní veřejné správy a územně vázaných zájmových spolea ilustruje jejich prolínání.) čenství, strukturální dynamika sídel či lokalit, souhrnný koncept vývoje územních

celků.věcné (Obrázek 1 přináší stručný výčet širších oblastí regionalistiky a ilustruje jejich Obrázek 1 Hlavní oblasti tvořící regionalistiku jako souhrnný obor prolínání.)

Populační vývoj, Bydlení

Obrázek .1 .Hlavní věcné oblasti tvořící regionalistiku jako souhrnný obor Populační .vývoj, .Bydlení

Veřejná úz. správa,

Sociání analýza, Sociání .analýza Kultura, Hist. fondKultura .

Veřejná .územní .správa Region. polpolipol. Regionální .politi .ka

politika

Historický .fond

Územní .plán . Urbanizace . Urbanizace, Lokalizace

Environmentální . obory Env. obory, Ekisti .ka

Úz. plán., Lokalizace

Zdroj: .autor

Ekistika

Regionální .ekonomie

Poznávací metody regionalistiky se především přizpůsobují značnému množství Region. ekonomie vztahů a vzájemných závislostí, více nebo méně zjevných i skrytých, prokázaných i hypotetických, aktuálních i perspektivních, s nimiž se při zkoumání územní reality střetávají. Objevit, utřídit, vyhodnotit a využít tyto vztahy tvoří klíčové předpoklady účelné práce v dané odborné sféře. Způsoby získávání a interpretace poznatků mají

Zdroj: autor

9

Poznávací metody regionalistiky se především přizpůsobují značnému množství vztahů a vzájemných závislostí, více nebo méně zjevných i skrytých, prokázaných i hypotetických, aktuálních i perspektivních, s nimiž se při zkoumání

R E G I O N Á L N Í A M U N I C I PÁ L N Í E KO N O M I E

I . E k o n o m i c k á h l e d i s k a v ý v o j e ú z e m í

umožňovat jak značně podrobnou analýzu vylučující nesprávné úsudky a závěry při povrchním, na nedostatečné rozlišovací úrovni prováděném rozboru, tak i slučování podnětů a informací pocházejících z více oborů, jejichž spojení přinášejí novou kvalitu. Jistá míra integrace oborově odlišných poznatků je totiž podmínkou účinného využití regionalistických studií. Jejich smyslem je z obecného hlediska zkoumání možností dosahování rovnováhy, jak je obvyklé v ekonomických rozborech, ale rovněž objasňování dynamiky faktorů, které vyvolávají nerovnováhu, odchylky od původních trendů a tímto způsobem spoluurčují vývojové procesy v území. Studium regionalistiky je ve vyspělých zemích pociťováno v hospodářské a správní praxi jako nezbytnost. Poznávání prostorových podmínek, schopnost využívat informace o území či respektování hodnot vázaných na prostředí podmiňují efektivní a z hlediska veřejného prospěchu přijatelné rozhodování a chování hospodářských subjektů. Revitalizace sídel a krajiny bude ještě více než na hmotných zdrojích záviset na profesionálním a zasvěceném přístupu širokého okruhu odborníků k územním problémům. Rozvíjení oborů regionalistiky se v mnoha vyspělých zemích projevuje také v ekonomickém dění.9 Jak se výše zdůraznilo, regionalistika jako rámcová tematická oblast zahrnuje řadu oborů a poznávacích systémů, mezi které patří i regionální ekonomie. Při rozlišování oborů jde především o určení převládajících hledisek, spíše než o stanovení pevného, ohraničeného a homogenního pojmového a porovnávacího aparátu, produkujícího jednoznačné výsledky a rozhodovací návody. V případě regionální ekonomie, podobně jako dalších takto pojatých „oborů“, je příznačným rysem prolínání s mnoha jinými poznávacími směry, ať již například s geografií, demografií, sociologií nebo dalšími, tradičním způsobem definovanými disciplínami. Řada mimoekonomických hledisek může být jak při teoretickém rozboru, tak i při řešení konkrétních praktických situací zcela rovnocenná kritériím ekonomickým, případně jim může být i v rámci regionálně ekonomické analýzy nadřazena. Sám pojem regionální ekonomie, především přívlastek „regionální“, je účelovým zjednodušením, když jevy, vztahy a hlediska, u nichž je rozhodující územní stránka, jsou v zájmu snazší komunikace a s ohledem na potřebu souhrnné, reprezentativní kategorie, zastupovány tímto termínem.10 9

S podrobnější argumentací, týkající se decentralizace jako dlouhodobě se prosazujícího jevu, je možno se setkat v publikacích, mezi jejichž autory patří také John Naisbitt („Megatrendy“) nebo Alvin Toffler („Třetí vlna“).

10 V odborných studiích a v literatuře všeobecně se často setkáváme se vcelku volným zaměňováním termínů, zvláště přívlastků, vyjadřujících územní aspekt. (V anglicky psaných pramenech kromě regional také spatial, local, territorial, area-bound, případně další). Preference jednoho z těchto pojmů však neomezuje využívání – podle kontextu – pojmů ostatních. Také 10

1 . S f é r a p ů s o b n o s t i r e g i o n á l n í e k o n o m i e

Územní hlediska v prvé řadě zahrnují prostorovou diferenciaci územních celků a vztahy mezi nimi. Tyto celky mohou mít různé rozměry – od rozsáhlých nadstátních útvarů až po malé okrsky v sídlech či katastrální území – v závislosti na účelu a pojetí příslušné analýzy. Tyto územní celky nazýváme regiony, přičemž synonyma jako prostorový, územní apod. možno v zásadě nahrazovat přívlastkem regionální.11 (Přirozeně to vůbec neznamená, že by užívání zmíněných synonym v různých souvislostech nebylo vhodné nebo že by se od něho mělo upustit ve prospěch závazného prosazování jediného „standardního“ termínu.) Elementární terminologie zahrnuje vedle kategorie „region-regionální“ ještě další opěrný pojem – „lokalita-lokální“, který vyjadřuje relativně menší územní celek. Při jeho užití se předpokládá, že tento celek se chápe jako součást určitého regionu. Jde tedy o dvoustupňové rozlišování: region-lokalita.12

1.2 Prostor jako ekonomický faktor Prostorové stránky jsou bezesporu přítomny v jakýchkoliv významnějších ekonomických situacích a systémech. V regionální ekonomii jsou však tyto stránky hlavním předmětem zájmu. Regionální ekonomie zprostředkovává zavedení prostoru do obecně ekonomických teorií i do praktických postupů a v opačném smyslu uplatnění těchto teorií a postupů v prostorové analýze. V nepříliš vzdálené minulosti se nicméně význam prostoru jako ekonomického faktoru nedoceňoval, navzdory dobrým základům, které byly již dříve ve vztahu k obecné ekonomice vytvářeny.13 Příčin, proč tomu tak bylo, je řada. V ekonomických teoriích klasického typu dominovala statická analýza postrádající prostorový rozměr.14 Předpokládalo se působení platných ekonomických zákonů. Rozšiřující se možnosti konfrontovat takto pojaté teorie s reálným ekonomickým děním vedly k zavedení času jako jedné z rozhodujících proměnných v ekonomické analýze – dynamizaci ekonomických modelů. Zájem teoretiků o ekonomický význam času způsobily, že prostor byl považován za sekundární vzhledem k faktorům se v řadě případů objevuje tendence odlišit na úrovni oborů tématiku týkající se regionů, měst či rozsáhlejších urbanizovaných celků (regional resp. urban, local, spatial economy). Společný základ a intenzita věcného propojení takto rozlišovaných tematických okruhů jsou nicméně důvodem k tomu, že je účelné považovat je za jednotlivé součásti regionální ekonomie. 11 Výrazová příbuznost se stejným termínem ve většině světových jazyků, stejně jako příslušnost ke kategorii „regionalistika“, vede k tomu, že se dává přednost právě přívlastku „regionální“. 12 V anglicky publikovaných pramenech kategorie „locality-local“ mnohdy odpovídá označení jakéhokoliv územního celku či procesu, bez ohledu na jeho rozměr či postavení. 13 W. Christaller, R. M. Hurd, A. Lösch, R. M. Haig a další autoři. 14 W. Isard se o ní vyjadřuje jako o „zázračné zemi bez rozměrů“ (wonderland of no dimensions). 11



jiným. Pokusy hodnotit ekonomickou váhu prostoru byly v době rozmachu klasických ekonomických teorií vzácné.15 Výrazný dlouhodobý vliv marginální analýzy na mikroekonomickou teorii přinášel mimo jiného zásadní preferenci spojitých funkcí při vyjadřování jak statických, tak i dynamických ekonomických jevů. S ohledem na jejich povahu však spojité funkce často nebylo možno použít ve vztahu k prostorovým problémům. Analýza založená na všeobecné rovnováze, např. podle Walrasových předpokladů, zahrnujících bodovou, „neprostorovou“ ekonomiku nebo směřující k souhrnné všeobecné rovnováze Keynesova typu, kdy rozdělení ekonomiky na sektory postrádalo prostorové určení, je vskutku vzdálené požadavkům regionální analýzy. Ekonomický význam regionální analýzy v minulosti oslaboval i tradiční předpoklad tendence k vyrovnávání rozdílů, pokud jde o mzdy, náklady, ceny a další ekonomické proměnné. Při porovnávání těchto teorií s reálným ekonomickým děním bylo však stále více zřejmé, že existují ekonomické i mimoekonomické vlivy, které znesnadňují pohyb výrobních činitelů, že tržní procesy samy o sobě nepřinášejí přiměřené rozmisťování zdrojů ani vyrovnanost individuálních příjmů na regionální úrovni a že často naopak vyvolávají v těchto ohledech nerovnováhu, že územní rozměr je spojen s řadou prvků nedokonalé konkurence, nerovnováhy, disproporcí, že hospodářská politika bude muset zahrnovat prostorová hlediska. Určité zpoždění, pokud jde o rozvíjení ekonomického myšlení spjatého s prostorem, lze také spojovat s dříve omezenými možnostmi získávání a prezentace dostatečně podrobných statistických údajů o územních celcích. Existuje řada podob, prostřednictvím kterých proniká prostor do ekonomického myšlení a analýzy. Tou základní je prostor s funkcí zdroje. I když ponecháme stranou velmi široké pole filozoficky, metodologicky i jinak orientovaných úvah o charakteru prostoru jako obecného a universálně využívaného fenoménu, objevujících se již v hluboké minulosti a později v dílech, jejichž autory jsou mimo další také Immanuel Kant, který prostoru přisuzuje transcendentální podstatu a považuje jej za podmínku organizace obsahu vnímání či Gottfried Wilhelm Leibniz, který sice nepřipouští, že prostor má svou vlastní existenci, ale chápe jej jako systém polohových vztahů ve světě hmotných předmětů nebo Albert Einstein, jenž prostor staví, ve smyslu své teorie relativity, do závislosti na obecném konceptu spojujícím čas, prostor a hmotu, je zřejmé, že jakákoliv ekonomická činnost vyžaduje prostor ať již ve smyslu půdy, na níž vznikají její fyzické předpoklady, nebo plochy existující v již vytvořených objektech, v extrémních případech alespoň třírozměrnou „schránku“, odpoutanou 15 V 19. století tvoří takovouto výjimku Wilhelm Launhardt se svým příspěvkem „Die Bestimmung des Zweckmässigsten Standortes einer gewerblichen Anlage“ (Zeitschrift des Vereins Deutscher Ingenieure, 26, č. 3, 1882) či svou publikací „Matematische Begründung der Volkswirtschafts-lehre (Leipzig, 1885). 12


na určitý časový úsek od zemského povrchu (kupříkladu činnosti v letectví a kosmonautice, jež mohou mít hospodářský charakter). Se zdrojovou funkcí prostoru jsou spojeny cena a náklady, pořizovací i průběžné (provozní), které mají značné diferenciační účinky vzhledem k poptávce po tomto zdroji a způsobu jeho využívání. Zdrojová funkce prostoru však zahrnuje i jiná ekonomická hlediska, jako jsou komparativní výhody a nevýhody v kvantitativním i kvalitativním smyslu, investiční možnosti a další. Do podobného ekonomického, metodologického a svého druhu i filozofického kontextu patří prostor v podobě vzdálenosti, vyžadující od nepaměti prostředky na její překonávání. Vzdálenost však zahrnuje i jiná ekonomická hlediska. Vedle vytváření tržních zón, s ohledem na prostorové rozložení poptávky či zajišťování dostupnosti nabídky, mají vzdálenosti, jež oddělují ekonomické činnosti a aktéry, mimo jiné zásadní vliv na objem vnějších (aglomeračních a urbanizačních) úspor. Územní celky představují objekty velmi vhodné pro vymezování systémů, ať již složitějších, souhrnných nebo dílčích systémů a subsystémů, koncipovaných mnohdy elementárním způsobem. Určení prvků, vazeb, struktury, univerza či hranice systému, podobně jako dalších systémových atributů, bývá v územní realitě snazší než v jiných oblastech. Rovněž regionální analýza typu „vstupy – výstupy“ (input – output analysis), v níž jsou vazby mezi sektory doplněny vazbami mezi územními celky, patří mezi systémové formy ekonomického uplatnění prostoru. Pro regionální analýzu je klíčovým hlediskem územní diferenciace, na jejímž základě se zkoumají příčiny a následky odlišného vývoje územních celků a provádějí se prostorové, časové a věcné komparace. Ty umožňují vyhodnocovat uplatnění prostorových faktorů v širších, i nadoborových souvislostech a jsou pro regionální ekonomii a regionalistiku vůbec nepostradatelné. V žádné situaci, kde jsou předmětem pozornosti územní ekonomické podmínky, nelze pomíjet problém lokalizace, která je v dnešní době navíc úzce spjatá se systémy vyhodnocování vlivů hospodářských záměrů a činností na prostředí a území. Tématika lokalizace má pro regionální ekonomii zásadní význam. Vedle forem, které mají přímé ekonomické dopady, vstupuje prostor do ekonomické analýzy mnoha dalšími způsoby, jež se po ekonomické stránce projevují nepřímo. Patří mezi ně urbanistické hodnoty, jimiž se dané území vyznačuje, působení estetických kvalit, vztahy mezi zastavěným a otevřeným územím, míra prostupnosti, kontinuity území, návaznost územních jednotek a na druhé straně přirozené i umělé členění prostoru či ohraničování územních útvarů.

13



1.3 Regionální ekonomie a ekonomika Přiměřené věcné vymezení oboru i pochopení jeho postavení v rámci širších vědních oblastí představuje důležité předpoklady pro jeho studium. Regionální ekonomie (RE) představuje vědní oblast, jejímž těžištěm jsou ekonomicky významné územní vztahy a jevy. Pro RE je příznačná víceoborová poznatková základna, která se při prostorově zaměřené interpretaci ekonomických procesů využívá. Přívlastek „regionální“ zastupuje synonyma (územní, prostorový) a vyjadřuje odlišnosti v postavení a vývoji, pokud jde o celky (národní ekonomika, nadnárodní systémy atd.) a jejich části (regiony). Tato prostorová diferenciace jednak vytváří ekonomickou identitu regionu jako objektu, na němž se definují systémy, jako územního celku, jehož ekonomická výkonnost a vývoj jsou ovlivňovány regionálně specifickými faktory a který disponuje vlastní „regionální ekonomikou“, jednak činí předmětem zájmu vertikální i horizontální prostorové vztahy (mezi regiony navzájem i mezi ekonomickými subjekty obecně). Prostorová hlediska jsou přítomna v jakýchkoliv významnějších ekonomických situacích a systémech. V regionální ekonomii jsou však hlavním předmětem zájmu. RE tedy zprostředkovává i zavedení prostorových faktorů do obecně ekonomických teorií a do praktických ekonomických řešení a v opačném smyslu zajišťuje také uplatnění těchto teorií a postupů v prostorové analýze. Za regionální ekonomiku považujeme ekonomický systém vymezený na územních celcích (regionech s různými rozměry a strukturami), které jsou součástí větších ekonomických systému (národních či nadnárodních ekonomik apod.), avšak projevují se jako relativně samostatné celky, s vlastní identitou. Ekonomika v měřítku státu i správa vykonávaná na celostátní úrovni představují systémy a systémové objekty, které jsou natolik rozsáhlé, složené a zájmově různorodé, že mohou stěží poskytovat analytické poznatky či bezprostředně reagovat, pokud jde o potřeby, zájmy, postoje, záměry a aktivity lidí, vázané na podmínky v konkrétních územních celcích, které se v rozměru regionu či lokality pociťují bezprostředněji a lze je mnohem lépe zjišťovat, vyjádřit a případně ovlivňovat. Zatímco celostátní i nadnárodní hospodářská politika musí v řadě ohledů pracovat s generalizacemi a abstraktními předpoklady, regionální měřítko umožňuje – podle povahy kritérií a velikostí územního útvaru – tyto předpoklady převádět do konkrétní podoby. Mezi věcné součásti regionální ekonomiky patří vedle mnoha dalších vývoj regionální ekonomické základny, povaha odvětvové struktury, zejména z hlediska míry její diverzifikace a specializace, vztahy mezi vstupy a výstupy, vnitřní i vnější pohyb produkčních faktorů.

14


1.4 Hlavní oblasti řešených problémů Impulsy k rozvíjení regionální ekonomie jako oboru měly především empirické pozadí. Je příznačné, že první významnější pokusy vyjádřit prostorové vztahy ekonomickými prostředky se týkaly využívání nejdůležitějšího územního zdroje – půdy (pozemků). Již na počátku tohoto století publikuje Richard M. Hurd práci zaměřenou na zásady, podle nichž se stanovuje hodnota pozemků ve městě (Principles of City Land Values, r. 1903), jež se dotýká i dalších ekonomických parametrů využívání půdy.16 Vliv ekonomických kritérií na tvorbu územních koncepcí vyjadřují ve 20. letech příspěvky R. M. Haiga k řešení územně plánovacích problémů aglomerace New Yorku.17 Haig zavádí rovněž pojem „prostorová frikce“ (friction of space), který reprezentuje ekonomické dopady prostorových vztahů. Přístup R. M. Haiga byl však v jeho době spíše výjimečný, ekonomické součásti územního plánování získávaly postupně váhu až po druhé světové válce. Při prostorovém porovnávání účinků světové hospodářské krize ve 30. letech se ukázalo, že tato krize zdaleka neměla územně univerzální důsledky a že míra postižení byla v různých územních regionech rozdílná. Bylo možno pozorovat, že dopady této krize jsou značně odlišné i v rámci relativně malých územních útvarů. Tyto poznatky podnítily zájem o regionální analýzu jak na teoretické úrovni, tak i pokud šlo o konkrétní územní řešení, týkající se především krizí zasažených či stagnujících regionů. Ve třicátých a čtyřicátých letech se mezi problémy regionální ekonomie dostávalo do popředí zájmu obchodní fungování měst a také intervence prostorových faktorů do vztahů určujících ekonomické optimum. W. Christaller vytvořil teorii centrálních míst, k níž významně přispěl i T. Palander. A. Lösch budoval vztahy mezi lokalizací a všeobecnou rovnováhou. Po druhé světové válce se regionální ekonomická politika začala zaměřovat i na velké územní celky, vyznačující se chronickými hospodářskými problémy nebo výrazně nižším stupněm hospodářské rozvinutosti v porovnání s oblastmi 16 Autor ve své práci čerpal z dřívějších teorií, týkajících se hodnoty pozemků a v podstatě adaptoval zásady, které David Richardo formuloval ve vztahu k zemědělské půdě, na městské prostředí. 17 Haig, R. M.: Toward an Understanding of the Metropolis = „Quarterly Yournal of Economics“, 40, 1926, Haig, R. M.: Regional Survey of New York. Major Economic Factors in Metropolitan Growth and Arrangement, vol. 1.

R. M. Haig zavádí rozlišení městotvorných zaměstnání (primary occupations) a městoobslužných zaměstnání (auxiliary occupations) a prezentuje koncept, který Homer Hoyt v r. 1939 využívá pro vymezení kategorie „ekonomické báze“ města či regionu. 15



jinými (Mezzogiorno v Itálii, Ruhrgebiet v Německu, Merseyside, West Midlands či Northumberland v Anglii atd.). Období hospodářského růstu 50. let přináší rovněž rychlé tempo urbanizace a prostorové expanze velkých měst, což má za následek i řadu problémů ekonomického rázu. Ty byly spojeny s financováním infrastruktury, s bydlením, s dopravou a pracovními příležitostmi, s prostředím i s dalšími sektory. Zvláště dopravní přetížení velkých měst a velmi významné dopady dopravních řešení na strukturu využívání pozemků představovaly výzvu pro regionální ekonomickou analýzu, jejíž rozvoj byl touto problematikou podněcován.18 Vedle rozvíjení teorie lokalizace se objevují teorie ekonomické báze a teorie pólů růstu. Od 60. let se regionální ekonomie rychle rozvíjí v mnoha směrech. Aplikuje se v ní mimo jiné analýza typu input-output, vznikají modely fungování měst, uplatňuje se regionální bytová politika, zkoumají se rozvojové póly a prostorové stránky průmyslových komplexů. V průběhu 70. let dochází k podstatnému obohacení regionální ekonomie, zejména aplikací řady obecně ekonomických modelů, v oblasti fungování měst. Rozvíjí se i prostorová ekonometrie (pro kterou jsou důležitým přínosem mimo jiné práce, které publikovali J. H. P. Paelinck a L. Klaassen). Předmětem teoretického zpracování se stává i prostorové rozdělení poptávky a nabídky ve sféře práce. Expanduje regionální plánování, zdokonaluje se hospodaření s pozemky. V letech 80. se i z hlediska regionální ekonomie stává jedním z dominantních problémů krize urbanizace. Mezi aktuální náměty se v současné době řadí prostorové stránky zavádění nových technologií, vztahy firem k okolnímu území, vztahy mezi urbanizovaným a neurbanizovaným prostorem, daňové systémy a využívání finančních prostředků pro územní správu, vytváření infrastruktury, vliv hospodářských aktivit na ekologickou kvalitu území a řada dalších.

1.5 Argumentace ve prospěch uplatňování regionální ekonomie Problémy, které řeší regionální ekonomie,19 se dotýkají mnoha stránek každodenního, běžného života lidí, pro které je podstatné, zda mají možnost získat přiměřené zaměstnání v přijatelné vzdálenosti od svého bydliště, jaké jsou podmínky dojížďky 18 Mezi významné autory, kteří publikovali své práce k těmto problémům patří Lowdon Winge (Transportion and Urban Land = „Resources for the Future“, Washington 1961) a William Alonso (Location and Land Use, Harvard University Press, Cambridge, 1964). 19 Odlišení vědního oboru od vlastního ekonomického systému vyžaduje užívání termínů ekonomie a ekonomika. (Obdobně jako je tomu v meritorní literatuře ve světě: regional economics vers. economy). 16


za prací i jinak motivované dojížďky, jaké jsou možnosti bydlení v konkrétním regionu, jaké okolnosti ovlivňují ceny pozemků a jaké jsou předpoklady jejich využívání, čemu lze přisuzovat rozdíly v úrovni výdělků mezi regiony, jak si vysvětlovat, že u některých městských center jsme svědky úpadku, zatímco u jiných je tomu naopak, proč existují významné rozdíly mezi městy a regiony, pokud jde o dopady celostátní hospodářské politiky nebo o účinky tržních faktorů, jaké jsou možnosti soustřeďovat prostředky pro zlepšení prostředí, která ekonomická hlediska jsou rozhodující při vytváření technické a sociální infrastruktury, jak to které dopravní řešení ovlivní životní podmínky obyvatel, proč je poptávka po určitých komoditách v některých regionech vysoká, zatímco v jiných nikoliv, jak čelit lokální nezaměstnanosti, jak vysvětlovat regionální cenové rozdíly, co je v pozadí daňové diferenciace vzhledem k území, jak se projevují vztahy mezi velkou firmou a územním celkem, v němž je lokalizována. Otázek, které ilustrují, jak regionální ekonomické faktory ovlivňují běžný život obyvatel, by bylo možno uvést více. Podobně je možné nabídnout řadu argumentů, pokud jde o obecný význam regionální ekonomie. Mezi nejdůležitější patří následující: 1. Ekonomika v měřítku státu i správa vykonávaná na celostátní úrovni představují systémy či systémové objekty, které jsou obvykle natolik rozsáhlé, složité a zájmově heterogenní, že mohou stěží poskytovat analytické poznatky či bezprostředně reagovat, pokud jde o potřeby, zájmy, postoje, záměry a aktivity lidí, vázané na podmínky v konkrétních územních celcích. Ty jsou však v rozměru regionu či lokality bezprostředně pociťovány a lze je mnohem lépe zjišťovat a vyjádřit. Zatímco celostátní, případně i nadnárodní hospodářská politika musí v řadě ohledů pracovat s generalizacemi a abstraktními předpoklady, regionální měřítko umožňuje – podle povahy kritérií a velikosti územního útvaru – tyto předpoklady převádět do konkrétní podoby. Možnosti poznání a řešení, týkajících se území lze připodobnit k formálním i obsahovým rozdílům při srovnání map výrazně se lišícího měřítka. (Například mapa v měřítku 1:50 000 vypovídá o podstatně jiných skutečnostech než mapa, jejíž měřítko je 1:500 000 a která sice může poskytovat názorný a ucelený obraz o procesech zasahujících široký územní systém, nicméně o jevech a vztazích bezprostředně souvisejících s životem obyvatel podává značně redukované informace.) Je příznačné, že z totalitního politického systému odvozená centrálně ovládaná ekonomika měla tendenci degradovat regionální faktory na pouhé průměty a desagregáty ústředního rozhodování a strategie. 2. Územní realita se z mnoha hledisek vyznačuje značnou diferenciací, jíž je zapotřebí přizpůsobit výklad poznatků i východiska a postupy, pokud jde o rozhodování o změnách v území. Regionalistika aplikovaná v reálných podmínkách je téměř vždy konfrontací zobecněného poznání s jedinečností územního kontextu. 17



3. Bez nejmenších pochybností představuje územní veřejná správa, ať již v podobě státní správy či samosprávy, svébytnou ekonomickou sféru. Ucelený systém poznatků z ekonomické teorie i praxe, o který by se veřejná územní správa opírala, je předpokladem jejího účinného fungování. Zkušenosti z řady zemí (např. Spojeného království, Francie, Švédska, Finska i dalších) vypovídají o tom, že působení institucí územní veřejné správy podstatně ovlivňuje ekonomický potenciál a vývoj v příslušných regionech. Existence administrativních územních celků se sama o sobě projevuje množstvím ekonomických důsledků. 4. Ekonomika veřejného sektoru je zásadním způsobem vázána na regionalistiku, zejména regionální ekonomii, podmiňující účinné využívání zdrojů v tomto sektoru. Hlavní součásti ekonomiky veřejného sektoru mají významné prostorové stránky. 5. Ve vyspělých zemích patří do národní hospodářské politiky i politika regionální, v jejímž instrumentáriu mají ekonomické metody a prostředky klíčové postavení. Určité rozdíly v úrovni ekonomické a sociální vyspělosti regionů jsou a budou trvalým jevem, protože vyplývají z odlišností, pokud jde o podmínky (přírodní, historické, ekonomicky kumulativní, demografické a další) a možnosti vývoje. Prostorové rozložení národního hospodářství bude z přirozených důvodů nerovnoměrné. Explicitní regionální politika však není a nebude pouze kompenzační reakcí na tyto nerovnoměrnosti a „péčí“ o problémové lokality. Ve vzrůstající míře bude rovněž prostředkem k integrování zájmů územních celků rozdílných řádů. Schopnosti regionální politiky plnit tyto funkce značně závisí na jejích ekonomických součástech. 6. Regionální ekonomie je spjata s určitou filozofií, jejíž projevy zahrnují vedle všeobecně a dlouhodobě se projevujících trendů decentralizace a dekoncentrace i v dnešní době stále důležitější axiologické systémy a psychologicko-ekonomická hlediska. (Například teorie mezního užitku ve výkladu nových environmentálně teoretických proudů.) V důsledku toho může být tentýž ekonomický jev chápán odlišně v rámci regionální ekonomie (ekonomiky) v porovnání s ekonomií (ekonomikou) od prostoru abstrahující.

1.6 Základní součásti oboru Regionální ekonomie představuje ucelený poznávací systém. Její možné členění na dílčí složky zdůrazňuje aspekty zvláštního významu či vymezuje oblasti aplikace. Mezi jednotlivými složkami existuje mnoho přesahů, společných prvků i komplementárních vazeb. Sféru působnosti oboru charakterizuje následující členění:

18


a) ekonomika regionů a lokalit (různých rozměrů) jako relativně samostatných celků (vývoj ekonomické báze, vztahy mezi vstupy a výstupy apod.); b) ekonomika vázaná na územní veřejnou správu (vztahy mezi obcí a hospodářskými subjekty, daňové podmínky atd.); c) vztahy mezi územními celky (jejich součástmi, prvky) navzájem – interregionální vztahy (toky, komunikace, mobilita produkčních faktorů atd.); d) prostorové stránky obecných ekonomických jevů a procesů, (nabídka-poptávka, tržní rovnováha, ceny, zaměstnanost atd.); e) regionálně ekonomické součásti ekonomiky veřejného sektoru (lokalizace investic v tomto sektoru, efektivnost fungování zařízení apod.), f) environmentální ekonomika týkající se území (ekonomické dopady územně vázaných externalit, územní diferenciace plateb za znečištění atd.). Všechny uvedené složky větší či menší měrou využívají lokalizační analýzu (jak naznačuje obrázek 2), kterou možno považovat za další relativně autonomní součást regionální ekonomie. Obrázek 2 Vazba součástí regionální ekonomie na lokalizační analýzu

Zdroj: autor

19



Souhrnně vyjádřeno, regionální ekonomie, vytvářená šesti základními relativně autonomními součástmi, představuje vědní oblast, jejímž těžištěm jsou ekonomicky významné územní vztahy a jevy. Naproti tomu regionální ekonomika vyjadřuje ekonomický systém (či systémy) vymezený na reálných územních celcích. Setkáváme se s řadou argumentů ve prospěch širšího uplatnění regionálně ekonomické analýzy. Klíčový z nich připomíná, že regionální ekonomie se s ohledem na územní diferenciaci soustřeďuje na charakteristiky, údaje a poznatky, které vstupují do ekonomické analýzy na úrovni mnohem podrobnějšího rozlišení, než je tomu u obecně pojaté ekonomie.

2. Teoretická pojetí 2.1 Povaha prostorově ekonomického myšlení Regionální ekonomie představuje obor integrující více relativně samostatných oblastí ekonomické analýzy. Každá z těchto oblastí – ekonomika územních celků, ekonomické stránky působení veřejné správy, prostorová hlediska obecných ekonomických jevů, ekonomické vztahy v prostoru, územní souvislosti ekonomiky veřejného sektoru, územně se projevující environmentální faktory (více viz Macháček J., 1995) – má své teoretické zázemí. V kontextu, který sledujeme, jsou nejvíce podstatné teoretické zázemí pro ekonomiku územních celků a prostorová hlediska obecných ekonomických vztahů a jevů. Protože regionální ekonomie zahrnuje výše uvedené oblasti, je zřejmé, že její teoretická základna je obdobně různorodá jako její věcná struktura. Vedle ekonomických stránek vývoje územních celků jako takových či vztahů v systémech, kde tyto celky představují jednotlivé prvky, nelze pominout rozsáhlé teoretické pozadí pro ostatní zmíněné složky: veřejnou správu, obecné ekonomické jevy a procesy v prostorové interpretaci, územní souvislosti veřejného sektoru i environmentální sféry. Takto široký teoretický rámec však není možné aplikovat v daném textu, pro jehož účely bude postačující soustředit pozornost na teoretické argumenty vztahující se k prvním dvěma uvedeným oblastem, jež představují regionální ekonomiku a ekonomické vztahy mezi regiony. Navzdory tomuto omezení je možné nalézt některé významné prvky a znaky, které jsou přítomny téměř ve všech teoriích týkajících se prostorových vztahů. V prvé řadě je to sám ústřední pojem – region. Jeho podstatou je oddělení, odlišení určité části území od jejího neohraničeného či ohraničeného okolí podle jednoho či více účelů.20 20 Příkladů vymezování a identifikace regionů je nespočetné množství. 20

2 . Te o r e t i c k á p o j e t í

Logický a objektivní je předpoklad nerovnoměrného územního vývoje, vyplývající z prostorové diferenciace pokud jde o územní dispozice regionů, z nichž některé mohou mít dlouhodobý charakter, zatímco jiné jsou proměnlivé. Jednotlivé teorie přisuzují působení diferenciačních faktorů buď divergenční účinky, znamenající prohlubování rozdílu mezi územními celky, nebo účinky konvergenční, při nichž se tyto rozdíly v různém časovém horizontu a při různém časovém průběhu konvergenčního procesu zmenšují. Preference konvergence či divergence patří v teoretické argumentaci mezi hlavní typologická kritéria regionálních teorií, jež mají dichotomickou povahu. Další klíčová kritéria představuje alternativa koncentrace a dekoncentrace, podpora či odmítání intervencionistické strategie ve vztahu k vývoji regionů, váha endogenních a exogenních faktorů při vzniku a šíření inovací a technologického vývoje. Vedle výše uvedených kritérií, tvoří relativně samostatnou věcnou oblast i tématika lokalizace, příslušící ke stěžejním součástem regionální ekonomie. Teorie i praxe lokalizace však má vysloveně „průřezový“ charakter a zasahuje zásadním způsobem v podstatě do všech oblastí regionální ekonomie. Její teorie se proto sdružuje s prostorově významnými obecně ekonomickými faktory, zahrnujícími i rozhodování a chování ekonomických subjektů. Vývoj prostorově orientovaného či územního hlediska zahrnujícího ekonomického myšlení se nevyznačuje stejnorodostí a kontinuitou v takové míře, aby vznikaly dominující výkladové doktríny příznačné pro řadu klíčových oblastí ekonomické teorie. Teorie sloužící regionální ekonomii spíše hledala oporu pro interpretaci a řešení problémů v konkrétních oblastech ekonomické reality (již zmíněná lokalizace, rozdíly v ekonomické vyspělosti územních celků, pohyb produkčních faktorů v území atd.), než aby usilovala o vytvoření pevného referenčního systému. Odlišnosti v teoretických přístupech zde vznikají i jako důsledek přisuzování rozdílné váhy jednotlivým problémům a složkám regionální ekonomie. I když se setkáme s nemalou snahou uspořádat teoretické poznatky, týkající se regionální ekonomie, do souhrnné struktury, vzhledem k věcné různorodosti i metodické mnohostrannosti – prostor je ekonomickým faktorem, objektem ekonomické analýzy i ekonomickým subjektem, vytvářeným územními celky, jejich managementem a institucionální reprezentací – zůstává teoretické zázemí regionální ekonomie více souborem výkladových a argumentačních postupů než uceleným teoretickým systémem. Výše se poukazovalo na určité opomíjení prostoru ve vlivných proudech ekonomického myšlení ve vzdálenější minulosti (Macháček J., 1995). Přestože prostor nebyl v příslušných teoriích explicitně obsažen jako předmět ekonomické analýzy, implicitně má své místo i v teoriích, které ze své podstaty považují ekonomické procesy za „bezprostorové“.

21



Při nejhlubší retrospektivě si můžeme povšimnout, že Xenofon, jeden z hlavních reprezentantů antického ekonomického myšlení, soustřeďuje ve svém spisu Oikonomikos pozornost na příznivé účinky prostorové koncentrace obchodu a výroby, pokud jde o možnosti specializace a dělby práce. Přeneseme-li se v historickém pozorování do 15. až 17. století, kdy ekonomické myšlení rodícího se kapitalismu vytvářel především merkantilismus, setkáváme se v pracích Thomase Muna (1571–1641) a některých dalších představitelů této epochy se snahou chápat vzdálenost jako jeden z klíčových faktorů působících na zahraniční obchod. Jinou oblastí, v níž se prostor prosazuje při interpretaci ekonomických problémů v méně vzdálené minulosti je pozemková renta (kterou se zabýval D. Ricardo a další), v níž se jako ekonomický faktor objevuje poloha pozemků. Věcným sektorem, ve kterém se v určité historické kontinuitě formuje prostorová ekonomická analýza, jsou souvislosti lokalizace hospodářských subjektů, zařízení a činností. Děje se tak již od doby Heinricha von Thunena (počátek 18. stol.), kdy tento autor publikoval speciální teorie, týkající se lokalizace zemědělství. V dalších obdobích se teorie lokalizace rozvíjela zásluhou Alfreda Webera, Waltera Christallera, Waltera Isarda a mnoha jiných ekonomů a získala zřetelnou strukturu i rozsáhlou poznatkovou základnu v jednotlivých oblastech regionální ekonomie, mezi které mimo další patří analýza územních rozdílů v ekonomické vyspělosti a výkonnosti (např. R. J. Dixon), problematika regionálního růstu (např. B. Berry), územně vázané předpoklady a efekty vnějších i vnitřních úspor (např. C. Clark), zasluhuje pozornost snaha vytvořit širší soubory teoretických poznatků, o které by se opírala prostorová analýza hlavních složek obecné ekonomie a regionální ekonomiky. I v těchto případech je však zřetelný určitý „centrální prvek“ těchto teorií, od něhož je odvozován nebo kterým je ovlivňován výklad ostatních součástí. Prostorová hlediska se v ekonomickém myšlení objevují již ve vzdálenějších historických obdobích (Ricardo, Walras atd.). Regionální ekonomie si vytváří nové teoretické zázemí především slučováním dílčích teoretických analýz, vztahujících se ke konkrétním problémům. S pro regionálně ekonomickou teorií představují dva nejvlivnější proudy ekonomického myšlení neoklasická a keynesiánská teorie. Z prostorového hlediska se neoklasický výklad zaměřuje především na rozdíly v tempu a věcné skladbě regionálního ekonomického růstu, spojované s rozsahem a kvalitou produkčních faktorů. Keynesiánský výklad se soustřeďuje na regionální strukturu, ve smyslu rozlišení základního a vedlejšího sektoru podle teorie ekonomické báze, na poptávkové faktory – především na vnější poptávku – a na účinky regionálního multiplikátoru exportní báze.

22


2.2 Neoklasický přístup k analýze regionálních rozdílů v ekonomické výkonnosti V době, kdy rakouská (subjektivně – psychologická) škola vytváří prostřednictvím mikroekonomické analýzy základ pro pozdější neoklasickou ekonomii, nebyl sice prostor dostatečně emancipován vůči jiným klíčovým ekonomickým faktorům a kritériím, implicitně však lze jeho působení na mezní veličiny, tvořící stěžejní koncept této školy, předpokládat. Kupříkladu Leon Walras, jeden z nejvýznamnějších představitelů subjektivně – psychologického teoretického proudu sice chápe svou teorii všeobecné rovnováhy jako „bodovou“, bez prostorové složky, avšak předpoklady, že územní podmínky a rozdíly ovlivní počáteční množství výrobních fondů, soustavy preferencí hospodářských subjektů, výrobní technologii a tím i ceny, za něž se statky smění při stavu všeobecné rovnováhy, jsou nanejvýš reálné. Prostorové rozdíly nelze vyloučit z marginálních změn transformace a substituce, ani z Walrasova konceptu psychologické ekvivalence. Pokud by se měly Walrasovy modely, ozřejmující všeobecnou rovnováhu, uplatňovat v realitě, musely by zahrnovat i prostorová hlediska. Hlavní prvky neoklasického ekonomického myšlení – rovnovážný stav, pokud jde o nabídku a poptávku v závislosti na cenách, teorie hodnoty opírající se o alokaci omezených zdrojů, snadnost substituce faktorů v produkční funkci – se mnohdy explicitně, často však implicitně, uplatňují v analýze ekonomického vývoje regionů a vztahů mezi nimi. Nesporným těžištěm neoklasického pojetí prostorové analýzy jsou „disparity v regionálním růstu“ (regional growth disparities – RGD), nazírané na pozadí principu, že i prostorový pohyb produkčních faktorů vyplývá z možností zvyšování jejich účinnosti. Reakcí na tyto možnosti jsou investiční rozhodnutí, vyvolaná cenovými rozdíly, které se postupně zmenšují, teoreticky až na úroveň, kdy další přesuny faktorů nemohou přinést zvýšení celkového výkonu. Prostorovou rovnováhu tohoto typu chápeme tedy jako stav, kdy všechny faktory jsou územně rozděleny tak, že jejich užití přináší v daných tržních a technologických podmínkách maximální dosažitelný efekt. Přitom je nutno mít na zřeteli základní předpoklady charakteristické pro neoklasickou interpretaci: atomistická konkurence na všech trzích; dokonalá informovanost o cenách na straně hospodářských aktérů; úsilí hospodářských subjektů (firem, domácností) bez ohledu využít možnosti zvýšení svého užitku (zisku); všechny ceny (včetně cen práce – mezd) se vyznačují neomezenou pružností; „odměnu“ (mzdu, kapitálový výnos) produkčních faktorů určuje mezní hodnota jejich přínosu.

23



Klíčovou pozici v neoklasických modelech mají produkční funkce. Její elementární verze, z níž vycházel i významný představitel růstových teorií R. Solow (např. 1956), která má tvar Qt = F ( K t , Lt )

(1)

vyjadřuje závislost množství produkovaných statků (případně služeb) na rozsahu kapitálu (Kt ) a práce (Lt ) ve sledovaném období, při konstantních výrobních podmínkách. Za předpokladu dokonalé konkurence na trhu faktorů a konstantních výnosů z rozsahu možno přírůstek produktu ( Q t ) v daném období diferencovat z hlediska přínosu (podílu) faktorů na jeho tvorbě:21 Q t = α K t + (1 − α ) L t

(2)

kde K t a Lt značí přírůstek faktorů, α konstantu určující přínos K a (1 – α) zbytkovou konstantu pro L. Odečtením L na obou stranách rovnice se vyjádří tempo růstu produktu na t

jednotku práce/jednoho pracovníka:

Q t − L t = α ( K t − L t )

(3)

Z tohoto vztahu je zřejmé, že produkt na jednotku práce může růst pouze tehdy, když je tempo narůstání kapitálu rychlejší než tempo narůstání práce, tedy za podmínky, že se zvyšuje poměr mezi kapitálem a prací. Pojem „prohlubování kapitálu“ (capital deepening) je spojen s touto podmínkou (viz např. Amstrong, Taylor, 2000). Tento proces však nemůže pokračovat bez omezení, s ohledem na soustavné klesání mezních výnos. Daný jev a závislost produktivity práce naznačuje obrázek 3.

21 Jde o jednosektorový model. Dvousektorový model bere v úvahu externí poptávku. 24


Obrázek 3 Vztah produktivity práce

Q K a poměru základních produkčních faktorů L L

Q L

Q K =f  L L

y2

y1

x1

x2

K L

Zdroj: Obecně používaný výklad (např. Armstrong, 2002)

Zdroj: Obecně používaný výklad (např. Armstrong, 2002)

V situaci, kdy jsou přírůstky mezního produktu L zanedbatelné, hrubé investice odpovídají pouze objemu potřebnému pro udržení existující zásoby kapitálu, přičemž V situaci, kdy jsou budou přírůstky mezního produktu zanedbatelné, hrubé investice čisté investice nulové. Nastane dlouhodobá rovnováha, kdy pominuly důvody K budou odpovídat pouze objemu potřebnému pro udržení existující zásoby kapitálu, a kdy K, L i Q porostou stejným tempem. zvyšování poměru L přičemž čisté investice budou nulové. Nastane dlouhodobá rovnováha, kdy pominuly Tento stav pozitivně změní technologický vývoj, přinášející zvýšení účinnosti důvody a tím zvyšování poměru , i křivky porostou stejným kapitálu i práce a v grafu a kdy výše posun směrem vlevotempem. nahoru. Rovnice (2) zahrne začleněním změny působící na přírůstek produktu ve sledovaTento stav technologické pozitivně změní technologický vývoj, přinášející zvýšení účinnosti ): ném období (A kapitálu a tím ti práce a v grafu výše posun křivky směrem vlevo nahoru. Rovnice (2) bude změny působící na přírůstek produktu  t technologické (4) ve Q t upravena = A t + α Kzačleněním t + (1 − α ) L sledovaném období ( ):

Vysvětlování růstových změn v případě konkrétního regionu i zjišťování příčin regionálních růstových disparit je spojováno se všemi členy této rovnice.

Ať již jde o regionální ekonomiku jako celek či o jejich jednotlivé součásti (faktory, odvětví), podmínky pro absorbování výsledků technologického vývoje a jejich účinné využití se mění v čase a také se vyznačují někdy více, jindy méně podstatnými odlišnostmi při porovnávání územních celků. Podobná argumentace se vztahuje na kapitál a práci, kvantitativní i kvalitativní předpoklady využití těchto faktorů. 25

27

.

regionálních růstových disparit je spojováno se všemi členy této rovnice. Ať již jde o regionální ekonomiku jako celek či o jejich jednotlivé součásti (faktory, odvětví), podmínky pro absorbování výsledků technologického vývoje a jejich účinné využití se mění v čase a také vykazují někdy více, jindy méně podstatné odlišnosti při porovnávání územních celků. Podobná argumentace se R E G I O N Á L N Í A M U N I C I PÁ L N Í E KO N O M I E I . E k o n o m i c k á h l e d i s k a v ý v o j e ú z e m í vztahuje na kapitál a práci, kvantitativní i kvalitativní předpoklady využití těchto faktorů.

Zvláštní pozornost si v této souvislosti zasluhuje kapitálová vybavenost a podmíZvláštní pozornost si v této souvislosti zasluhuje kapitálová vybavenost něnost účinnosti kapitálu technologickým vývojem.

a podmíněnost účinnosti kapitálu technologickým vývojem.

V grafu 4 je znázorněn stav rovnováhy této vybavenosti, při níž je čistý přírůstek kapitálu (sY – σK) nulový a investice pouze kompenzují odpisy. Další čisté přírůstek kapitálu ( ) nulový a investice pouze kompenzují odpisy. Další čisté přírůstky jsou podmíněny buď nárůstem investičních úspor, zvýšením koeficientu s přírůstky jsou podmíněny buď nárůstem investičních úspor, zvýšením koeficientu nebo technologickou změnou, která se projeví posunem v produkční funkci i křivce nebo technologickou změnou, která se projeví posunem v produkční funkci i křivce produktu Y (obr. 4) a růstem účinnosti kapitálu a tím i celkového produktu (viz např. produktu obr. 4 a růstem účinnosti kapitálu a tím i celkového produktu (viz např. Maier – Tödtling, 1998). V grafu 4 je znázorněn stav rovnováhy této vybavenosti, při níž je čistý

Maier – Tödtling, 1998).

Obrázek 4 Vztah kapitálové vybavenosti, investičních úspor a spotřeby kapitálu

Obrázek 4 Vztah kapitálové vybavenosti, investičních úspor a spotřeby kapitálu

Y

Kč

δK

sY

28

Kx

K

Zdroj: Obecně používaný výklad (např. Maier – Todling, 1998)

Daná regionální ekonomika se může vyznačovat nevyužitými možnostmi, pokud jde o kapitálovou vybavenost. V takovéto situaci možno očekávat, že investice budou soustavně vyšší než odpisy až k bodu rovnováhy. Na druhé straně může kapitálová vybavenost převyšovat kompenzační možnosti investic, což má za následek její postupný pokles a regresi regionální ekonomiky.

26


I když při modelovém vyjádření příslušných vztahů je zřejmá tendence k rovnováze, v případě konkrétní regionální ekonomiky působí řada faktorů, které dosahování rovnováhy komplikují. Možnost zvýšit kapitálovou vybavenost může omezovat především nedostatečná disponibilita, ať již v kvantitativním či kvalitativním ohledu, pracovním faktorem. Nedostatek vhodného území pro kapitálovou expanzi může být, zejména na mikroregionální úrovni, další příčinou suboptimality v daném ohledu. Na druhé straně si lze představit, že překročení přiměřené kapitálové vybavenosti způsobí, alespoň dočasně, v příslušném regionu přísun externích investičních zdrojů, přispívající k nárůstu produktu (i produktivity faktorů) a k obnově příznivého poměru mezi investičními zdroji vnitřního původu a „spotřebou“ fyzického kapitálu, tedy jeho amortizací. Zcela zásadní význam má v neoklasickém výkladu regionálního růstu, postulujícím tendenci k meziregionální konvergenci, mobilita produkčních faktorů. Tato mobilita je chápána jako reakce na územní rozdíly v cenách těchto faktorů, vyvolaná jejich deficitem, podněcující k přesunu a zvýšení užitku z jejich uplatnění. V tomto smyslu jsou předmětem pozornosti vztahy mezi regiony navzájem. Charakter a četnost těchto vztahů jsou přirozeně významně ovlivňovány jejich rozměrovou kategorií (modulem). Teoretickým předpokladem pro takto pojatou analýzu je „dokonalá mobilita“, při níž nevznikají žádné dopravní náklady. Abstrahuje se od vzdáleností a nepřipouštějí se omezení této mobility. Konvergenční vývoj můžeme demonstrovat prostřednictvím sbližování poměru, pokud jde o využití obou základních faktorů – práce (L) a kapitálu (K). Pozorujeme-li výchozí stav ve dvou regionech (z nichž jeden může být sledovaný region a druhý celé jeho relevantní okolí), zjišťujeme odlišnosti ve zmíněném poměru (viz obr. 5), způsobené jejich rozdílnými „cenami“ (mzdové sazby v případě práce a úrok, pokud jde o kapitál).

27

Obrázek 5 Konvergenční pohyb produkčních faktorů mezi regiony

úrok, pokud REGIONÁLNÍ

A M U N I C I PÁ L N Í E KO N O M I E


Obrázek 5 Konvergenční pohyb produkčních faktorů mezi regiony L(q)

L1

R1

K1 K 2 ≅ ( R1  R2 ) L1 L2

R2

L2

K1

K2

Zdroj: Obecně používaný výklad (např. Maier – Todling, 1998)

K(q)

Za podmínky, že používané technologie jsou v obou regionech stejné, vyjadřují

propojenépoužívaný izokvanty na obr. množinuMaier možných relací obou faktorů. Vysoký podíl Zdroj: Obecně výklad5 (např. – Todling, 1998)

práce v regionu 1 signalizuje její nižší mezní produkt než v regionu 2. Opačně to platí pro kapitál. Popsaná disparita vyvolá v obou regionech změny, pokud jde o poměr využití obou faktorů. Z regionu 1 se přesunuje pracovní síla do regionu 2, kde získá větší ocenění, kapitál se bude ze stejného důvodu přesunovat z regionu 2 do regionu 1. Region 1 se tedy stává kapitálově více intenzívní, při redukci pracovní intenzity, jde o kapitál). u regionu 2 tomu bude naopak. Pokud by zanikly rozdíly mezi mzdovým oceněním a úrokem v obou regionech, proces konvergence by dospěl ke svému naplnění v podobě prostorové rovnováhy, při níž by přestaly existovat důvody k dalším přesunům a prostorové redistribuci faktorů. Podstatné jsou v takové situaci stejné technologické podmínky. Pokud by se regiony z toho hlediska lišily, především v důsledku odlišných schopností generovat či absorbovat technický vývoj, mělo by to vliv na polohu produktových křivek, mezní produkty obou faktorů i na tendenci k vyrovnávání rozdílů.

28

30


K ) L a jejího vztahu k mezním produktům obou faktorů, kdy se ve finálním stadiu konvergence mezní produkty v obou regionech vyrovnají (viz např. Maier – Tödtling, 1998). Konvergenční pohyb možno sledovat i prostřednictvím kapitálové intenzity (

Přírůstek nebo úbytek faktorů má dvě složky: „vnitřní“ – u kapitálu investiční úspory plynoucí z produktu a v případě práce změna potenciálu obyvatelstva v produktivním věku, vyplývající z přirozeného vývoje; „vnější“ – saldo meziregionální výměny:

∆ Ki = siYi + ∑K ji

(5)

∆ Li = rPi + ∑Pji

(6)

(index i představuje sledovaný, cílový region, index j region zdrojový, externí, míru interního nárůstu populace v produktivním věku, Pji migrační saldo pro tuto populaci, pokud jde o zdrojový a cílový region). K Souhrnně vyjádřeno, mzdová úroveň bude v daném modelu úměrná poměru , L přičemž tam, kde bude tento poměr vysoký, budou nízké kapitálové výnosy. Kapitál a práce se budou pohybovat v opačném směru, když regiony s vyšší úrovní mezd budou přitahovat práci, zatímco územní celky s nižší úrovní mezd budou atraktivní K Q i (produktivity práce). pro kapitál a vykazovat rychlejší růst poměru L L Modely založené na popsaných předpokladech a vztazích významně přispívají k objasňování regionálních růstových procesů a rozdílů v ekonomické výkonnosti územních celků. Jako každý teoretický koncept se však nutně vyznačují určitými omezeními či premisami, jež mají čistě teoretickou povahu. V daném případě jde o následující výhrady: a) V reálném prostředí působí na mobilitu faktorů (zejména práce) řada překážek či antimotivačních okolností (ekonomických, sociálních, psychologických i dalších). Pro mobilitu jsou podstatné její náklady i vzdálenost. b) Předpoklad soustavné dokonalé informovanosti investorů i pracovních sil o cenách faktorů ve všech regionech není reálný. c) Dokonalá flexibilita, pokud jde o ceny faktorů, je v realitě stěží dosažitelná. d) Model nezachycuje vliv poptávkových faktorů na regionální růst, jak v daném regionu, tak zejména mimo něj. Se zřetelem ke zmíněným omezením je možné uplatnění neoklasického pojetí spojuje s delšími obdobími, v nichž se projeví postupná prostorová redistribuce produkčních faktorů podporující konvergenční vývoj. 29



Souhrnně lze tvrdit, že po věcné stránce jsou těžištěm zájmu neoklasické teorie o výkonnost územních celků rozdíly (odlišnosti) v tempu a typu regionálního růstu (v literatuře často zastoupené zkratkou RGD – regional growth disparities). Je řada charakteristik vztahujících se k hospodářskému růstu. Následující tři z nich se však při zkoumání růstových rozdílů objevují nejčastěji: a) růst (pokles) regionálního výkonu (produktu) celkem; b) růst výkonu na zaměstnanou osobu; c) růst výkonu na jednoho obyvatele. Nejsledovanější je z přirozených důvodů charakteristika uvedená pod písmenem c, spojená s vývojem životní úrovně v daném území. Významnější korelace mezi těmito charakteristikami není samozřejmostí. Celkový regionální produkt (výkon) může například vzrůstat, zatímco produktivita práce (charakteristika b) klesá. Existují různé názory na příčiny podstatných rozdílů ve vývoji ekonomické výkonnosti regionů, stejně jako existuje množství faktorů, které tuto výkonnost ovlivňují. V neoklasickém pojetí se v tomto ohledu přisuzuje největší váha změnám v rozsahu a kvalitě hlavních produkčních faktorů – práce, kapitálu a technického pokroku.

2.3 Keynesiánský přístup k posuzování vývoje regionální ekonomiky Přívlastek keynesiánský je pro níže charakterizovanou teorii použit v zájmu odlišení jejích metodologických východisek od těch, jež jsou aplikovány v teorii předchozí. Důvodem je však také klíčová pozice vnější poptávky a multiplikace (multiplikátoru) v dále popisované teorii, jinak nazývané také „teorie exportní (ekonomické) báze“. Pojetí keynesiánské, které pokládáme za nejvýznamnější alternativu vůči neoklasické interpretaci, klade ve smyslu svých postulátů důraz na poptávkové faktory a opírá se o koncept ekonomické báze, v níž se rozlišuje „základní“ (z ekonomického hlediska regionotvorný) a „vedlejší“ (doplňující, podpůrný, obslužný) sektor. Sektor základní – exportní – realizuje převážnou či značnou část svého produktu vně regionu, zatímco sektor vedlejší uplatňuje svoji produkci – zdrojově podmíněnou výkonností základního sektoru – převážně uvnitř regionu. Regionální důchod (T) má při této struktuře dvě složky: důchod vzniklý v základním sektoru (B) a důchod tvořený vedlejším sektorem (S). Koncept ekonomické báze přinesl první formální modely regionální zaměstnanosti a příjmové determinace. Vychází se v nich z předpokladu, že celkové regionální příjmy a zaměstnanost významně závisí na výkonnosti zmíněného „základního“ 30


(exportního, „basic“) sektoru (B), jehož produkt je orientován hlavně na vnější poptávku. S poptávkou uvnitř regionu je spojena zbylá část regionální ekonomiky, sektor, označovaný v literatuře (např. Armstrong – Taylor, 2000) jako „non-basic“. Princip multiplikátoru v obecném pojetí představuje poměr mezi změnou sledované veličiny a jednotkovou změnou jiné veličiny, která pozorovanou změnu způsobila.22 Tento princip se aplikuje i v případě vztahu mezi celou regionální ekonomikou a jejím základním sektorem, kdy je možné sledovat proměnné vyjadřující výstupy (důchody, příjmy, produkt či jiné) i vstupy (práce, zaměstnanost, investice). Předpokládá se tedy, že v prvé řadě regionální důchody a zaměstnanost významně závisejí na výkonnosti základního sektoru a doplňkový sektor je v těchto ohledech závislý na důchodu a zaměstnanosti v celé regionální ekonomice. Čím větší je regionální důchod, tím větší je i poptávka po statcích a službách produkovaných v daném území pro vnitroregionální trh. Důchody regionální ekonomiky (Tr) tvoří dvě složky: Tr = Br

+

Dr

(7)

(Br, Dr … důchody v základním resp. doplňkovém sektoru) Závislost důchodu doplňkového sektoru na důchodu v celé regionální ekonomice, vyjádřená jako Dr = s Tr

(8)

kde s je kladný zlomek, tvoří v kombinaci s předchozím výrazem základní vztah, vyjadřující generování důchodu regionu: Tr =

1 ⋅ Br 1− s

(9)

1 představuje multiplikátor ekonomické báze. 1− s Odhad regionálního multiplikátoru však poskytuje v elementární podobě poměr celkového regionálního důchodu k důchodu vytvořeném v základním sektoru. Je-li kupříkladu odhadovaná úroveň multiplikátoru 1,5, znamená to, že přírůstek důchodu v základním sektoru v hodnotě 100 finančních jednotek vytvoří v určitém časovém průběhu v celé regionální ekonomice důchod odpovídající 150 jednotkám, z toho 50ti jednotkám v doplňkovém sektoru. Jak se výše připomělo, stejným způsobem možno vyjádřit multiplikaci v případě některých „vstupových“ kde zlomek

22 Typickým příkladem je poměr mezi změnou důchodu a změnou výdajů, jež byla její příčinou. 31



proměnných. (Zvýšení zaměstnanosti o jednotku v základním sektoru vyvolá celkový nárůst zaměstnanosti v rozsahu 1,5 jednotky v celé regionální ekonomice.) V rámci doplňkového sektoru se vyskytují oblasti činností a tvorby důchodu, které mají ve vztahu k výkonnosti a vývoji základního sektoru a celé regionální ekonomiky relativně nezávislou – alespoň po určitou dobu – pozici nebo se tyto autonomní složky vůči základnímu sektoru nevyznačují proporcionalitou. V tomto smyslu se koriguje výše uvedený vztah (8) mezi doplňkovým sektorem a celou regionální ekonomikou: Dr

=

s0

+

s1Tr

(10)

V této rovnici představuje s0 součásti doplňkového sektoru, kde se důchod (zaměstnanost) nemění v závislosti na vývoji v základním sektoru. Při odhadu regionálního multiplikátoru je proto zapotřebí tyto oblasti vyčlenit.23 Pro přesnější vyjádření podmínek multiplikace možno popsané vztahy rozšířit o dva faktory, které mají na jejich průběh zásadní vliv (viz např. Maier – Tödtling, 1998): spotřeba a import. Vyjádření původní struktury alternativními symboly má tuto podobu: Yr = Yx + Yd

(11)

kde regionální důchody Yr opět tvoří dvě složky – důchod vznikající v exportním (Yx) a doplňkovém (lokálním) sektoru (Yd). Aplikujeme-li při vyjádření důchodu v doplňkovém sektoru mezní objem spotřeby (c, podíl dodatečné jednotky Yr na spotřebě) a mezní objem importu (g, podíl na dodatečné jednotce Yr , použitý na dovoz statků), pro doplňkový sektor platí: Yd = (c – g) Yr

(12)

Část dodatečného důchodu plynoucí zpět do ekonomiky bude přímo úměrná výši c. Naproti tomu rostoucí hodnotu g zvyšuje podíl dodatečného Yr směřující mimo region a tak snižující efekt multiplikace. Výsledkem kombinace předchozích dvou rovnic je vztah

Yr = Yx + (c − g )Yr

(13)

23 Mezi takové oblasti patří kupříkladu služby potřebné pro zachování standardního fungování sídel: svoz odpadu, osvětlení, informační systémy veřejné správy a další. 32


z něhož po převodu druhé složky pravé strany na stranu levou a spojením obou rovnic vznikne výraz

(1 − c + g )Yr = Yx

(14)

Dělením obou stran rovnice výrazem v závorce se vyjádří regionální důchod ve vztahu k důchodu základního sektoru

Yr =

1 Yx , 1− c + g

(15)

kde koeficient v podobě zlomku na pravé straně představuje regionální multiplikátor či multiplikátor exportní báze, určující zmíněný poměr mezi změnou v základním sektoru a v celé ekonomice. Z hlediska diskusních stránek tohoto modelu a jeho omezení je v popředí problém identifikace či rozlišení základního a doplňkového sektoru v konkrétní regionální ekonomice. Obvyklá kategorizace hospodářských jednotek a činností podle dominujícího zaměření může zkreslit skutečné podíly, pokud jde o orientaci na vnější a vnitřní poptávku. V realitě nelze většinou očekávat ani naplnění předpokladu neomezené „bezproblémové“ adaptace objemu produkce (nabídky) vůči poptávce, ať již jde o její nárůst či pokles. Také skutečnost, že klíčovým prvkem v modelu je vnější poptávka, přičemž její změny a také posuny v cenách daných statků a služeb koncept nereflektuje, nepůsobí ve prospěch aplikovatelnosti modelu v širším měřítku. Do příslušné metodologie nejsou zahrnuty ani změny v odvětvové struktuře regionální ekonomiky, které mohou výrazně ovlivnit proporcionalitu sledovaných sektorů i úroveň multiplikátoru. S ohledem na tyto výhrady je zřejmé, že teorie exportní báze je využitelná zejména pro krátkodobou analýzu regionů, jež mají relativně malý rozměr.

2.4 Teorie kumulativní kauzality Teorie kumulativní kauzality (nebo kumulativních příčin – Cumulative Causation Theory) vychází z předpokladu pozitivní zpětné vazby, kdy změna nevyvolává reakci působící proti ní nebo kompenzující její účinky, nýbrž přináší další změny, jež původní podněty posilují. V dané situaci se vyskytuje více faktorů, jejichž účinky podporují prvotní impulzy. Tyto faktory jsou obvykle na sobě natolik závislé a propojené, že posuzování jejich váhy a významu by postrádalo reálný smysl. Gunnar Myrdal (1957), který

33



se po překonání období, kdy se projevoval jako zastánce teorie či doktríny „samočinného prostorového vyrovnávání“,24 stává stoupencem teorie divergentního vývoje a původním tvůrcem zmíněné teorie kumulativní kauzality.25 Ve vztahu k výše zmíněným kumulativním účinkům a projevům pozitivní zpětné vazby zavádí Myrdal pojem „cirkulační kumulativní kauzalita“ (Circular Cumulative Causation). Z ní vyplývá, že ani mobilita produkčních faktorů či působení tržních podmínek nepodporují vývoj směrem k prostorové rovnováze (ve smyslu optimální prostorové distribuce produkčních faktorů, nevyžadující v zájmu jejich maximální účinnosti žádných dalších přesunů), ale naopak přispívají k prohlubování rozdílů v hospodářské výkonnosti a sociálně ekonomických podmínkách mezi územními celky. Při vysvětlování kumulativního procesu je v popředí pozornosti faktor úspor, když za nejvýznamnější se v tomto ohledu považují úspory aglomerační, tedy úspory vnější. Podobně se však mohou projevovat také úspory vnitřní – úspory z rozsahu, případně úspory ze specializace a z růstu. Spektrum úspor aglomeračních, vznikajících v důsledku prostorové blízkosti, zahrnuje především: možnosti technologických transferů i aplikace inovací; intenzivnější využívání pracovní síly, zejména kvalifikované, ale v případě potřeby i méně klasifikované; omezování dopravních nákladů a lepší využívání dopravního systému a potenciálu; společné využívání podpůrných technických a přidružených sociálních systémů (technické a sociální infrastruktury); společné využívání marketingové a odbytové základny; sdílení přísunu a zpracování informací. Verdoornův zákon postulující korelaci mezi produktivitou faktorů a objemem produkce, je zdrojem argumentace ve prospěch kumulativních účinků úspor z rozsahu. Předpokládá se, že obecně uznávaný postupný pokles této produktivity bude právě zásluhou těchto úspor, podílejících se rovněž na tvorbě inovačních zdrojů, kontinuálně či nárazově (eskalačně) překonáván inovačními procesy. Klíčovou kategorií tohoto teoretického konceptu je „regionální drenáž“ (regional drainage), vyjadřující „odtok“, přesun faktorů a zdrojů do území, pro nějž je příznačná kumulativní kauzalita, z území ostatních. Tento přesun se zdaleka neomezuje pouze na často připomínanou selektivní migraci,26 ale týká se mimo jiné i uplatnění úspor 24 Tato doktrína předpokládala, že existence ekonomických systémů se stejnými „konstitučními“ vlastnostmi – na národní i regionální úrovni – sama o sobě zaručuje sbližování po stránce hospodářské výkonnosti; jinými slovy, za (přibližně) jinak stejných podmínek se budou počáteční rozdíly mezi územními celky, pokud jde o ekonomickou výkonnost, postupně z „objektivních“ příčin zmenšovat. 25 Na rozvíjení této teorie se podíleli i další autoři, mezi nimi Alfred Hirschman (1958), zabývající se konceptem nerovnoměrného rozvoje. 26 Selekce se odvozuje především od úrovně vzdělání a kvalifikace, od profesní příslušnosti k „progresivním odvětvím“, od příslušnosti k věkovým skupinám, od motivačních předpokladů. 34


při pořizování statků a využívání služeb, finančních toků, územní distribuce investic a kapitálových vstupů. Pokud jde o využití pracovních sil v „centrech s kumulativní kauzalitou“ (CKK), migrace je často výrazně překonávána pravidelnou dojížďkou za prací (někdy provozovanou v delších časových intervalech). Při sledování a hodnocení příčin divergence se přirozeně pozornost zaměřuje na dopady na straně okolí CKK, jež je procesem koncentrované kumulace znevýhodňováno. Tyto dopady je možné rozlišit na spíše nežádoucí (backwash effects) či spíše prospěšné (spread effects). Do první skupiny nesporně patří všechny jevy, které byly výše uvedeny v souvislosti s „regionální drenáží“. Navíc nelze opomenout lepší předpoklady pro inovační procesy a technologický vývoj v CKK. Na druhé straně se technologické změny mohou pro okolí projevit i ve smyslu přínosu, v situaci, kdy se zásluhou inovací zvyšuje faktorová produktivita přenosem i mimo území CKK. Také vznik subdodavatelských firem, přinášející i rozšíření pracovních příležitostí, vázaných na prosperující ekonomické aktéry v CKK, může být považován za přínos pro vnější území. V ekonomicky vyspělých státech daná teorie nepředpokládá takovou polarizaci mezi CKK a jeho okolím, která by se vyznačovala na jedné straně růstem a na druhé poklesem. K růstu bude s velkou pravděpodobností v delších časových intervalech docházet na celém území, tendence k nerovnováze a k divergenci se bude projevovat v rozdílném tempu (míře) tohoto růstu. Nicméně významný je předpoklad, že kumulativní účinky se v určité míře projevují za každých okolností – buď jako faktor progrese a podpory růstu nebo jako proces degrese a omezování růstu. Intenzita podnětů v tom či onom směru je závislá i na celkovém stavu ekonomiky a fázi hospodářského cyklu, když v době konjunktury se pozitivní účinky kumulace projevují v CKK výrazněji a do okolí se šíří rychleji než v době recese či krize. Výhrady vůči teorii kumulativní kauzality se koncentrují kolem dvou empiricky pozorovaných skutečností. Jednak se poukazuje na to, že kumulativní procesy v určitém období nebo časovém horizontu narážejí na své přirozené limity (například rozsah disponibilního území vhodného pro lokalizaci dalších hospodářských aktivit), jednak se zdůrazňuje, že kumulace probíhá s podstatně menší intenzitou, než předpokládá původní teoretický koncept. I když mají tyto výhrady své opodstatnění, zásluhou dané teorie se objasňují některé příčiny, důsledky a význam procesů, které mají pro vývoj regionální ekonomiky zásadní význam. Teorii kumulativní kauzality je velmi blízký koncept pólů růstu či rozvoje, který se zásluhou francouzského ekonoma François Perrouxe objevil dokonce ještě dříve než zmíněná teorie.

35



2.5. Nová teorie růstu Alternativním pojmenováním pro uvedený teoretický přístup, týkající se regionálního ekonomického vývoje je „Nová ekonomická geografie“. Nelze se vyhnout otázce v jakých ohledech je tento koncept „nový“ v porovnání s předchozími, zejména s neoklasickou analytickou metodologií, od které se odvozuje. Odpověď na tuto otázku možno omezit na konstatování, že nové je zřeknutí se neoklasických předpokladů klesajících výnosů, jež byly vytěsněny faktorem vnějších úspor a dokonalé konkurence, kterou nahradila konkurence monopolistická s atributem rostoucích výnosů z rozsahu. Mezi nejznámější představitele tohoto proudu patří v prvé řadě Paul Krugman (1999), dále Paul Romer, Brian W. Arthur a další autoři. Prvořadým předmětem zájmu jsou v jejich pracích tržní struktury, formované podmínkami monopolistické, případně dokonalé konkurence a také technologický vývoj, přinášející změny ve prospěch aglomeračních procesů a úspor, stejně jako externality mající technologickou či finanční povahou, případně týkající se i lidského kapitálu, jež se rovněž vyznačuje aglomeračními účinky. Velmi podstatným prvkem této teorie je předpoklad převažující endogenní podstaty technologického vývoje, znamenající, že dostupnost výsledků inovačních procesů a technologických změn není územně neomezená, což je axiom v neoklasickém výkladu prostorových vztahů. Protože se technologickému vývoji přisuzuje klíčový význam, pokud jde o růstové možnosti v územních celcích, je zřejmé, že prostorová diferenciace ekonomické výkonnosti je podstatnou součástí této teorie. Vedle technologických změn se v dané růstové interpretaci staví do popředí „lidské zdroje“, využitelné pracovní síly, u nichž se rovněž nepředpokládá, na rozdíl od neoklasických principů, významnější mobilita. Jejich potenciál je tedy významnou složkou endogenního růstu. Nepřehlédnutelným prvek je v popisované teorii možný kumulativní účinek jevu, jenž je označován jako „závislost na vývojové trase “ (path dependence). Takovýto kumulativní proces, podporující aglomerační faktory, je nastartován nahodilou událostí (např. příchodem iniciativního experta do území nebo aplikací jednoho z řady marketingových modelů), která zásadním způsobem předurčí další okolnosti. Rozhodující přitom není daná náhoda sama o sobě, ale vyvolaný kumulativní proces. Výsledkem takovéhoto procesu bývá i vysoký stupeň specializace, projevující se v produkční i odbytové sféře. V podobném případě je specializace závislá na vysoké míře konektivity, propojenosti firem působících v daném území, ale rovněž na spojování technologických změn a inovací ve prospěch příslušné specializace. Specializace je obvykle podmíněna odpovídajícím potenciálem příslušně kvalifikovaných a specializovaných pracovních sil. Přínos specializace není spatřován pouze ve vnitřních 36


„úsporách ze specializace“ na straně hospodářských aktérů soustředěných v daném území, nýbrž také v tržní dominanci těchto aktérů, vyplývající z vlastností daného ekonomického prostředí. Za růstově příznivou okolnost, mající spíše psychologickou než ekonomickou podstatu, se pokládá „pozitivní očekávání“, odvozená z logiky, že předchozí úspěšnost (v ekonomickém vývoji územního celku) zaručuje i úspěšnost v budoucích obdobích. Navzdory důrazu na endogenní předpoklady růstu připouští tato teorie konvergentní vývoj. Rozlišuje mezi konvergencí absolutního typu (Beta konvergence), kdy územní celky s počáteční nižší úrovní ekonomické výkonnosti rostou rychleji než regiony ostatní a Delta konvergencí, charakteristickou pro vývoj, při němž v důsledku všeobecných ekonomických podmínek klesá variabilita v daném souboru regionů. Využití této teorie v podobě převážně ekonomických modelů, byť pod vlivem hlavního proudu ekonomického myšlení, nepochybně přispívá k objasňování řady vztahů mezi faktory působícími na regionální růst, které doposud nebyly uspokojivě vysvětlovány. Na druhé straně nelze přehlédnout určitou kritickou odezvu v tom smyslu, že aplikace používaných postupů přináší pouze parciální, neúplná řešení problémů, které se vyznačují souvislostmi, jež jsou podstatně širší než ty, které modely zachycují.

2.6 Institucionální ekonomie a její výklad regionální ekonomické výkonnosti Příčinami a důsledky rozdílů v regionální ekonomické výkonnosti se zabývá také metodologický model opírající se o argumenty a postuláty institucionální ekonomie, v součinnosti s jinými obory jako je sociologie, sociální geografie a další. Tato oblast ekonomického myšlení, na jejímž rozvíjení měl v minulosti významnou zásluhu Thorsten Veblen (1857–1929), později mimo jiné práce i díla Wesley Mitchella, Johna Commonse a v současnosti i Olivera Williamsona (jehož pojetí, v němž jsou „středobodem“ transakční náklady, bývá označováno jako nový institucionalismus), objevuje a aplikuje analogie mezi biologickými vědami a ekonomií a využívá také poznatky psychologie. Tyto analogie souvisejí s obecným principem vývoje, kterým je evoluce. V tomto smyslu se přisuzuje klíčový význam interakcím mezi jednotlivci, skupinami i ekonomickými aktéry na straně jedné a institucemi na straně druhé, pro které jsou příznačné určité typy praktických postupů i hodnotových preferencí, jejichž další vývoj však tyto interakce rovněž ovlivňují. To se projevuje nejen ve formování vztahů mezi hlavními subjekty ovlivňujícími regionální ekonomický vývoj, ale mimo další oblasti i ve sféře kultury, přímo i zprostředkovaně v technologických změnách či vzorcích spotřeby. 37



Pro regionálně významné součásti institucionální ekonomie je charakteristická kvalitativní analýza a určitý odstup vůči formalizačním metodám, matematizaci a ekonometrickému vyjádření prostorových vztahů. Ustupuje se od jednoho ze základních předpokladů neoklasického výkladu, kterým je v zásadě homogenní povaha produkčních faktorů, především pracovní sily. Z toho vyplývá důraz na strukturální dispozice a endogenní možnosti regionálního ekonomického růstu. Pro objasňování růstových rozdílů má zásadní význam analýza motivů rozhodování a chování klíčových ekonomických aktérů, stejně jako výsledky procesu „učení“, v případě těchto aktérů, ale také jednotlivců a institucí. Od pozitivisticky založeného neoklasického přístupu k posuzování růstových rozdílů a jejich možných změn se institucionálně ekonomický přístup liší i rezignací na určování cílových stavů s vyšší mírou závaznosti, vzhledem ke značné diferenciaci regionálních systémů. Zdůrazňují se omezené možnosti predikce obecně a za realistické se považuje pojetí spočívající v návaznosti dílčích kroků, na základě jejichž následného vyhodnocování se formuje celý vývojový proces a vznikají „gradualistické intervence“.

2.7 Další oblasti teorie Souhrnně pojaté teorie regionální ekonomie mohou být také odvozeny z argumentací, týkajících se obecně ekonomické tématiky. Takovým případem je teorie pólů rozvoje (růstu), zahrnující vedle problematiky lokalizace jako „centrálního prvku“ i řadu dalších součástí regionální ekonomie. Vychází z tzv. teorie dominance, postulované hlavním představitelem francouzského strukturalismu, jímž byl Francois Perroux (1950). Tato teorie se původně zaměřovala na ekonomický vývoj v mezinárodním měřítku i na další oblasti ekonomického myšlení. Další Perrouxem inspirovaní teoretici, jakými byli Louis Davin, Niles Hansen či Henry Aujac, obohatili tento poznávací systém o mnohé jiné rozměry. Významnou skupinu, především amerických autorů, usilujících o vytvoření celostní ekonomické teorie regionálního zaměření, reprezentuje vědecká osobnost, jež se jedinečným způsobem zasloužila o rozvíjení regionalistiky jako integrujícího oboru, kterou je Walter Isard. Jeho přínos se zdaleka netýká jenom tématiky lokalizace, ale zahrnuje mimo jiné i problematiku ekonomicky významných územních toků, aplikaci modelů „vstupy – výstupy“ v regionálním měřítku, či zkoumání ekonomických cyklů na regionální úrovni (viz např. W. Isard, 1960).

38


Zhruba v posledních třech desetiletích se objevuje řada autorů, jejichž některá díla možno považovat za pokusy o vytvoření souhrnné teorie regionální ekonomie. Jak se již připomnělo, regionální ekonomie je ku prospěchu disciplíny samé natolik mnohorozměrná a dynamická po stránce kumulace poznatků, že představa trvalé, obecně přijímané, „závazné“ celostní teorie není dostatečně reálná. Nicméně se vyskytuje řada autorů, kteří na bázi širšího okruhu předchozích teoretických příspěvků usilují o vlastní výklad klíčových problémů a priorit. Mezi tyto autory patří nesporně Harry Richardson a jím inspirovaní ekonomové (viz Richardson H., 1969). Problematika prostorové mobility výrobních faktorů a regionálního růstu tvoří významnou část přínosu této skupiny. Vlastní přístup k vytváření teoretického zázemí regionální ekonomie uplatňují v 80tých letech někteří francouzští ekonomové, především Philippe Aydalot, který soustřeďuje pozornost na ekonomickou identitu regionů, na fungování regionální ekonomiky jako specifického systému. (Viz Aydalot, P. 1985.) V tematickém rámci, na který se zaměřuje, vyčleňuje jako oblast zvláštního zájmu ekonomické systémy měst. Městská ekonomika je jako předmět analýzy námětem prací mnoha dalších autorů, mezi které patří Alan Evans (např. Urban Economics, 1986), Masahisa Fujita, který ve své argumentaci využívá rozsáhlý a náročný ekonometrický aparát (viz např. Urban Economic Theory, 1989), Edwin Mills a Bruce Hamilton (Urban Economics, 1989), Arthur Sullivan (Urban Economics, 1990) a další. Z relativně nejnovějších příspěvků k rozvíjení teorie regionální ekonomie mají značný význam práce, které publikuje Marion Temple (Regional Economics, 1994) a Harvey Armstrong a Jim Taylor, (Regional Economics and Policy, 2000). Soustředíme-li pozornost na relativně nejnovější práce, v nichž se usiluje o ucelený teoretický rámec pro regionální ekonomickou analýzu, nemůžeme pominout publikační počiny Philipa McCanna (např. 2002). Vedle nových prvků začleňovaných do výkladu regionálního růstu a multiplikace, přináší tento autor systematickou interpretaci „klastrů“ jako prostorových seskupení hospodářských subjektů činností na pozadí původní teorie centrálních míst a teoretických modelů regionální koncentrace a diverzifikace.V uvedených i jiných pracích možno pozorovat, že v soudobé regionálně ekonomické teorii se zřetelně projevuje tendence interpretovat ekonomické vztahy a problémy v širších mezioborových souvislostech.

39



3. Odvětvová struktura regionů Pro regionální ekonomiku má strukturální vývoj klíčový význam. Vedle zastoupení jednotlivých sektorů, odvětví a činností v regionální struktuře a změn, k nimž v tomto ohledu dochází, je účelné vyjádřit a hodnotit míru specializace či diverzifikace v regionální ekonomice. Důležité je také sledovat vlivy ekonomického systému na národní úrovni, vývoje příslušného odvětví v celém národním hospodářství a změn v regionální ekonomice, projevujících se v podílech konkrétních odvětví ve struktuře územního celku. Srovnáním buď regionů, nebo odvětví z hlediska změn v čase získáváme poznatky o komparativních výhodách územních celků a o vývoji regionální struktury v porovnání se strukturou celé národní ekonomiky. S ohledem na rozsah textu se soustřeďujeme v rámci této tématiky pouze na vybrané otázky, které považujeme za nejvíce významné pro vyjádření ekonomického uspořádání regionů i pro analýzu jejího fungování: identifikaci ekonomické struktury regionu, přístupy k hodnocení této struktury, charakteristiky ekonomické výkonnosti regionu v závislosti na vývoji regionální ekonomické struktury (RES), vyjádření a hodnocení diverzifikace a specializace pro účely analýzy i typologie, posouzení pozice konkrétních odvětví v rámci vývoje RES a vyjádření relativního odvětvového růstu – s ohledem na vnitřní vývoj RES i na nadregionální pozadí.

3.1 Regiony jako ekonomické systémy Regiony jako objekty, na nichž lze definovat ekonomické systémy a subsystémy, tvoří výchozí kategorii regionální ekonomiky. V nejobecnějším pojetí považujeme za region jakýkoliv územní celek, který je podle jednoho či více znaků (kritérií) vyčlenitelný z širšího území, jenž je pomocí těchto znaků vymezován pro konkrétní účel (ekonomické zájmy, vytváření informačních systémů, administrace atd.) či jemuž v uspořádání území přísluší konkrétní funkce. V tomto smyslu se pojem region uplatní například i jako alternativa k termínům „lokalita“, „okrsek“ a k dalším, označujícím v zásadě již dále nedělené územní jednotky. V teorii regionální ekonomiky předpokládáme, že region se vyznačuje vnitřními i vnějšími hospodářskými vztahy, vyvíjející se strukturou (ekonomickou základnou), zřetelnými vnitroregionálními ekonomickými zájmy a konečně explicitně ekonomickými funkcemi v rámci širších, nadregionálních hospodářských celků. K vymezování regionů slouží metody regionalizace. Základní typologii regionů tvoří regiony homogenní,vyznačující se u sledovaných znaků stejnorodostí či

40

3 . O d v ě t v o v á s t r u k t u r a r e g i o n ů

podobností,27 regiony nodální (polarizované, centralizované, funkční), odpovídající hierarchickému uspořádání ekonomického potenciálu v území, založenému na vztazích územních prvků a jejich závislostech na centrech či „těžištních prostorech“,28 případně regiony programové (plánovací, koncepční), jejichž identita vyplývá z určitých rozvojových záměrů či strategií uskutečňovaných právě v daném území.29 Teoretický základ současného přístupu k ekonomické regionalizaci se spatřuje v pracích, které již v padesátých letech publikoval Francois Perroux a v nichž rozlišil prostory, které se vyznačují relativně vysokým stupněm stejnorodosti od těch, v nichž je ekonomické dění obdobou projevů fyzikálního silového pole. Také charakterizoval regiony, pro které je rozhodujícím atributem rozvojová strategie (Perroux, 1961). V letech šedesátých Perrouxův přístup do dnes již „klasického“ pojetí ekonomické regionalizace rozvinul Jacques Boudeville. Uplatňujeme-li kterýkoliv z hlavních tří výše uvedených způsobů vymezování regionů či postupy další, vyplývající i z jiných záměrů regionalizace,30 nevyhneme se polemické otázce, do jaké míry vyjadřují vymezené regiony prostorovou realitu. Je-li za region považován větší územní celek, tvořící vedle lokalit, sídel, městských systémů jednu z úrovní v posloupnosti velikostních členění, setkáváme se často s argumentací, že (na rozdíl územních celků jako je město či stát) je region vymezován arbitrárně, bez konkrétního fyzického ohraničení (viz např. Aydalot, 1985). Poukazuje se na skutečnost, že prostor ve fyzikálním smyslu tvoří kontinuum a že jeho členění je výsledkem abstrakce a umělých postupů. D. Harvey (1969) nabízí přirovnání existence regionu k existenci neutronu, který není možno přímo zpozorovat, ale jehož přítomnost se nepřímo neustále projevuje.

27 Z ekonomického pohledu můžeme kritérium stejnorodosti uplatnit při rozlišování relativně vyspělých či zaostávajících regionů, regionů průmyslových, zemědělských apod. 28 Území je vyčerpávajícím způsobem rozděleno podle vazeb („spádovosti“) k hospodářským centrům. Ta tvoří sídla – většinou města, sídelní aglomerace, ale také průmyslové komplexy, územně dominující zařízení (jaderná elektrárna, vědeckovýzkumná či informační centra, významné univerzitní systémy apod.). Regionalizace tohoto typu odráží přirozenou racionalitu ekonomického chování v prostoru. 29 V případě homogenních, nodálních i programových regionů možno uplatnit i další regionalizační přístupy, založené na kritériích stupně a povahy ekonomického rozvoje (rozvojová regionalizace), na znacích přirozeného ekonomického potenciálu (přírodní podmínky, poloha, dopravní systémy, infrastruktura, struktura pracovních sil atd.), na binárních hlediscích (vyjadřujících, zda se jev v území vyskytuje či nikoliv), na účelovém vymezení mnoha typů, na stanovení funkčních regionů (s převažující jednou či více funkcemi – bydlení, rekreace, ochrana přírody atd.), na vymezení administrativních regionů (podle kritérií územní veřejné správy). 30 Kupříkladu obvod sídelních regionálních aglomerací (SRA) představujících v české praxi velké územní celky, tvořící součásti urbanistické struktury, je složen z úseků katastrálních území. 41



Předpoklad, že region jako větší územní celek může být vymezen arbitrárně a uměle, jako výsledek teoretické analýzy, je nezpochybnitelný. Oponovat je však možno tvrzení, že tento způsob je výlučný. I velké územní celky jsou často vymezovány podle přirozených hranic a obvodů (vodní toky, horstva, komunikace, funkční využití území apod.). Navíc jsou velké územní celky složeny z územních jednotek malých rozměrů (v české praxi katastrální území, generelové jednotky, základní sídelní jednotky apod.), při jejichž vymezování se systematicky využívá existence přirozených (fyzických) oddělujících linií.31 Bere-li se rovněž v úvahu i výše připomenuté obecné pojetí regionu jako účelově a kriteriálně vyznačovaného územního celku jakéhokoliv rozměru, je zřejmé, že z ekonomického hlediska mohou vedle uměle definovaných existovat i regiony přímo odvozené z fyzické a ekonomické reality.32 Vymezení regionů je pro prostorovou ekonomickou analýzu každopádně nezbytným předpokladem. Pojetí regionů a regionalizace, regionální typologie a klasifikace zásadním způsobem ovlivňují i vlastní ekonomickou analýzu. Ekonomická struktura regionů je velmi proměnlivá – z hlediska zaměstnanosti, hrubého produktu, důchodů i dalších proměnných. Charakteristiky regionální ekonomické základny se proto nejčastěji vztahují k okamžitému stavu či časovému úseku podstatně kratšímu, než je běžné v případě národních či nadnárodních ekonomik. Obdobně jako na úrovni národní ekonomiky, kde se hospodářský vývoj charakterizuje hrubým domácím produktem (HDP) či hrubým národním důchodem (HND), je možno pro stejný účel sledovat hrubý regionální produkt (HRP) a hrubý regionální důchod (HRD). Analogicky vůči národnímu rozměru se k příslušným propočtům může využít jak produktová (HRP), tak důchodová metoda (pro HRD). Při věcném, časovém a prostorovém srovnávání se používají intenzitní ukazatele, když nejčastěji se zmíněné objemové charakteristiky přepočítávají na 1 obyvatele či zaměstnanou osobu. Vedle uvedených ukazatelů ekonomické výkonnosti lze prostřednictvím regionálních účtů (především HRD, HRP a přidané hodnoty) získat poznatky o produktivitě práce, mezních výnosech, osobní spotřebě, státních výdajích, amortizaci kapitálu, komoditních tocích, investicích a dalších hospodářských parametrech. Tyto poznatky umožňují zhodnocení regionálních komparativních výhod a nevýhod – i na pozadí 31 Tématikou vymezování a identity ekonomických regionů se podrobně zabývá např. P. Aydalot (1985). 32 V případě produktové metody představují hlavní složky HDP osobní výdaje na spotřebu, hrubé soukromé domácí investice, vládní výdaje na nákup statků a služeb a saldo obchodní bilance. V případě důchodové metody jsou zdroji HND důchody či náklady na pořízení výrobních činitelů (mzdy a platy; renta; čistý úrok; zisky) a další nákladové součásti, které nejsou důchody výrobních faktorů (odpisy; nepřímé daně z podnikání). Více viz např. Sojka, M. – Konečný, B.(1998). 42


vývoje národní ekonomiky – a poskytují příležitost k poměřování relativního ekonomického blahobytu z hlediska získávání soukromých i veřejných statků a služeb, ve vztahu k osobním důchodům. Slouží i k přípravě ekonomických programů a opatření. Regionální účty mohou měřit přímé a nepřímé efekty těchto programů, stanovit jejich účinnost a zajišťovat racionální alokace omezených zdrojů. (Více viz např. Armstrong, R. B., 2001.) Pro soukromý sektor tyto poznatky přinášejí možnost odvodit si parametry týkající se nákladů a výnosů a odhadnout podle vývoje osobních důchodů, rozsahu importu a převládajících vzorců osobní spotřeby tržní kapacitu pro konkrétní výrobky. Získávání podkladů pro regionální účty a jednotlivé ukazatele regionální ekonomické výkonnosti není bez nesnází. Předně se projevuje okolnost, že v rámci národní ekonomiky jsou regionální ekonomiky zcela otevřené. Důsledné sledování komoditních toků, platebních vztahů a přesunů ekonomických statků vůbec je tudíž obtížné. Komplikující je i potřeba přesněji rozlišit investice (i úbytek základních fondů) podle odvětvové příslušnosti, s ohledem na odepisování. Kapitálové výdaje přitom odrážejí hodnocení firem, pokud jde o relativní ziskovost, vyplývající z lokalizace v daném regionu. Konečně získávání ekonomických údajů na úrovni regionů, zejména je-li zapotřebí postupovat podle jednotlivých firem, bývá spojeno s potížemi. Regiony se z hlediska své vnitřní ekonomické struktury více či méně liší: hospodářské cykly a vnější ekonomické změny vůbec mají v závislosti na této struktuře na regiony různé účinky. Hodnocení vývoje regionální ekonomické struktury (RES) tedy vedle analýzy obecných i specifických předpokladů ekonomické výkonnosti, typů komparativních výhod, stupně adaptace vůči nadřazeným ekonomickým systémům zahrnuje i toto hledisko. Charakteristiky výstupů regionální ekonomiky možno použít i k vyjádření její odvětvové struktury. V případě ukazatelů vypovídajících o vstupech (zaměstnanost, kapitál, náklady) lze nicméně očekávat větší stabilitu a lepší možnosti určit odvětvovou příslušnost než u první kategorie. Platí to především o zaměstnanosti, která je v některých níže popsaných postupech, sloužících analýze RES, kriteriální proměnnou. Ekonomickou strukturu regionu umožňují vyjádřit odvětvové klasifikační soustavy, v ČR dříve OKEČ – Odvětvová klasifikace ekonomických činností, nyní CZ-NACE, vytvářená ve vztahu ke statistickým systémům Ekonomické unie a mezinárodním soustavám, především k ISIC (International Standard Industrial Classification). Soustřeďováním a analýzou příslušných údajů se získávají poznatky o zastoupení odvětví a aktivit v regionální ekonomice. Podle účelu analýzy se volí i počet odvětvových seskupení. Při menším počtu je mohou reprezentovat „sekce“ (v NACE celkem 21), při větším oddíly (99), dále skupiny a třídy. Sekce tvoří např.: (A) Zemědělství, lesnictví, rybářství; (B) Těžba 43



a dobývání; (C) Zpracovatelský průmysl; (D) Výroba a rozvod elektřiny, plynu, tepla a klimatizovaného vzduchu; (E) Zásobování vodou, činnosti související s odpadními vodami, odpady a sanacemi; (F) Stavebnictví a dalších 15 sekcí. V systému NACE je možno každé statistické jednotce (zařízení), vykonávající ekonomickou činnost, přiřadit specifický kód. Hierarchická struktura, na níž je založeno třídění a klasifikace, poskytuje možnost určit alfabetický kód sekce (jenž není součástí kódu činnosti), a vlastní „kód činnosti“, odvozený od ostatních, nižších úrovní klasifikace. Převládá názor, že soustava NACE (zavedená v ČR od r. 2008) více vyhovuje analytickým účelům, než předchozí klasifikace OKEČ. V regionálním rozměru, zvláště jde-li o malé regiony, však mohou být při podrobnějším členění některé odvětvové kategorie zastoupeny pouze jedním producentem (nebo několika málo sdruženými producenty). S ohledem na důvěrnost řady ekonomických informací je za těchto okolností obtížné potřebné poznatky získat a problematické je zpřístupnit pro běžné analýzy. Přijatelným východiskem zde může být slučování s dalšími kategoriemi a příslušná úprava klasifikační základny. Smyslem soustřeďování a analýzy poznatků o RES je především zhodnocení této struktury cestou věcných, prostorových a časových komparací.

3.2 Diverzifikace a specializace V oblasti věcného srovnávání, sloužícího k posouzení povahy struktury regionální ekonomiky a zastoupení odvětví, je nanejvýš důležitá míra různorodosti odvětvové skladby – diverzifikace. Obecně lze tvrdit, že stabilita hospodářského vývoje, odolnost regionální ekonomiky vůči nepříznivým vnějším vlivům a schopnost vyrovnat se s „neorganickými“ vnitřními strukturálními změnami do značné míry korelují se stupněm diverzifikace regionální ekonomiky. Diverzifikace se však sama o sobě nespojuje s hlediskem ekonomické výkonnosti a růstu. Jsou případy, kdy vysoká specializace (omezující diverzifikaci) přináší regionální prosperitu. Ta však zahrnuje riziko výše uvedených i dalších problémů a bývá vázána na určitý časový horizont existence podmínek pro udržení výkonnosti nosných odvětví či firem. Analýza regionální ekonomické základny se zaměřuje na řadu otázek, mezi nimiž jsou v popředí: Soulad RES se skladbou zdrojů v regionu; Způsob, jakým se mění územní rozložení populace a zaměstnanosti; Vývoj prostorové orientace zastoupených odvětví, pokud jde o jejich vazby na materiálové vstupy či na kapacitu trhu; Přizpůsobivost a pružnost, z hlediska možné restrukturalizace regionální ekonomické základny, s ohledem na hospodářský a technický vývoj v nadregionálních systémech. Diverzifikaci RES však v tomto okruhu otázek přísluší zvláštní pozornost.

44


Protějškem diverzifikace je v obvyklém pojetí analýzy specializace, i když dominance jednoho či několika málo odvětví nevylučuje vyváženost v odvětvovém zastoupení ve zbytku ekonomické základny. Koeficient specializace vyjadřuje, v jaké míře se odvětvová struktura regionu odlišuje od odvětvové struktury souhrnného systému, kterým je obvykle národní ekonomika. S koeficientem specializace se setkáváme ve dvojí podobě: a a) K sp =

nebo a b) K sp =

∑ Sir − Sin ∑ Sir − Sin 100

(16)

(17)

kde: Sir podíl odvětví (odvětvových skupin) na celkové ekonomické (průmyslové nebo té, která pochází ze zpracovatelského průmyslu, případně z jinak definovaného souhrnného sektoru) činnosti (produkci) Sin podíl odvětví na výše specifikované činnosti (produkci) v rozsahu celé ekonomiky (nebo jiného nadregionálního celku, jehož je region součástí). Takto pojatý koeficient specializace vyjadřuje míru, v níž se regionální struktura liší od nadregionálního „standardu“ (národní ekonomiky). Kladné rozdíly v některých odvětvích jsou kompenzovány negativními podíly v jiných. Koeficient specializace, vyjadřující odchylky je proto součtem absolutních hodnot u záporných rozdílů (nebo součtem rozdílů kladných). Čím podrobněji je odvětvová struktura vymezena, tím vyšší bude i koeficient specializace. U regionu, jehož odvětvová struktura je stejná jako struktura národní ekonomiky, je koeficient specializace nulový. Růst hodnoty koeficientu znamená zvětšování odchylky regionální struktury od struktury národní. (Maximum se u tohoto koeficientu blíží hodnotě 100 nebo 1,0, dělíme-li původní výraz stem. Šlo by o případ, kdy zaměstnanost /nebo jiná proměnná/ by byla v regionu soustředěna v jediném odvětví.) Ač jej považujeme za prostředek věcného srovnávání, kdy hodnotíme podíly odvětví v dané RES, koeficient specializace lze považovat za nízký či vysoký především na pozadí srovnávání s dalšími územními celky.33 Jak se již výše připomnělo, proměnnou vhodnou pro charakterizování RES je zaměstnanost. Koeficient specializace může být však založen i na jiných veličinách: důchodu vytvářeném v odvětví, přidané hodnotě, podílu na HRP a dalších ukazatelích. 33 Podstatou koeficientu specializace a jeho možnými interpretacemi se ve svých pracích zabýval již W. Isard (1960, s. 270–278). Způsoby jeho využití v současnosti demonstruje např. P. Blair (1991). 45



b) Druhá podoba koeficientu specializace vypovídá nikoliv o celé RES, ale o zastoupení jednoho odvětví (odvětvové skupiny) v regionu ve vztahu k zastoupení stejného odvětví v nadregionálním celku (v národní ekonomice). V tomto smyslu probíhá i věcné srovnávání při analýze RES, podle něhož se hodnotí významnost odvětví pro regionální ekonomiku. Koeficient má tento tvar: xi xi b (18) K sp = zi zi

∑

∑

kde xi je zaměstnanost (či jiná veličina) v i-tém odvětví v regionu a zi je stejná proměnná v nadregionálním celku (národní ekonomice). V okruhu charakteristik diverzifikace má ústřední postavení hrubý a upravený index diverzifikace aplikovaný již A. Rogersem (1955). Propočet hrubého indexu je následující: Souhrnný ekonomický sektor (národní ekonomika jako celek, celý průmysl, zpracovatelský průmysl atd.) se rozdělí na určitý počet odvětví (odvětvových skupin), podle analyzované formy diverzifikace. Vypočítají se procentní podíly na zaměstnanosti (produkci, přidané hodnotě atd.) příslušící těmto odvětvím v souhrnném sektoru a vytvoří se pořadí od nejvyššího k nejnižšímu podílu. Procentní podíly jsou následně kumulovány, aby vytvořily soubor dílčích kumulativních úhrnů – DKÚ. (Na prvním místě je největší podíl jako počáteční DKÚ, následuje největší podíl v součtu s druhým největším, dále největší a dva v pořadí podle velikosti následující podíly tvoří další DKÚ. Posloupnost končí DKÚ obsahujícím všechny podíly.) Součet DKÚ je hrubý index diverzifikace (HID) pro příslušný územní celek (národní ekonomiku, regiony). HID pro daný region možno zapisovat i v následujícím součtovém tvaru:

c r I d( ) = S1 + ( S1 + S2 ) + ( S1 + S2 + S3 ) + … + ( S1 ... + Sn )

(19)

kde si jsou procentní podíly v pořadí od největšího k nejmenšímu, a n je počet jednotek – odvětví. Kdyby byla veškerá zaměstnanost soustředěna v jednom odvětví, HID by vystoupil na maximum (např. při rozdělení do deseti hlavních odvětvových skupin by HID dosáhl hodnoty 1000). Toto maximum představuje nejvyšší specializaci a nejmenší diverzifikaci. Naopak, nejvyšší míru různorodosti RES by reprezentoval HID s nejmenší možnou hodnotou (550). Podobně jako při jiných aplikacích takových extenzitních indexů, pro výklad konkrétních hodnot HID je důležité srovnání s dalšími jednotkami a hodnocení změn v čase.

46


Upravený index diverzifikace ( I d(u ) ) vychází z HID pro daný region, od něhož se odečítá HID propočtený pro všechny regiony v souboru. Tento součet se dělí HID s nejnižší hodnotou diverzifikace ( I d( c ) r (max)), od kterého se opět odečítá HID propočtený pro všechny regiony v souboru. Upravený I d(u ) odpovídá následujícímu vztahu: I d(u ) =

I d( c ) r − I d( c ) s

I d(c ) r (max) − I d(c ) s

(20)

kde s značí všechny regiony zahrnuté do souboru. Jestliže I d(u ) r = 0, stupeň diverzifikace regionu je stejný jako míra různorodosti v celém souboru sledovaných regionů. Jestliže I d(u ) r = 1, znamená to absenci jakékoliv diverzifikace ve vztahu k souboru regionů. Záporná hodnota indexu znamená, že daný region je odvětvově více diverzifikovaný než celý soubor regionů (nadregionální systém, národní ekonomika apod.) Míru a povahu diverzifikace (specializace) RES je možno velmi názorně vyjádřit kumulací podílů, což se provádí kumulativními (diverzifikačními) křivkami (obrázek 6). Na svislé ose se v příslušném grafu vyznačuje sled procentních podílů, narůstajících až k hranici 100 %. Na horizontální ose jsou hierarchicky uspořádána odvětví (skupiny odvětví). Sestupná posloupnost, podle níž se tvoří kumulativní křivky, je pro každou křivku dána velikostí (klesající) odvětvových podílů v příslušných regionech (skupinách regionů). Je-li základem LQ zaměstnanost (což je častý případ), hodnota kvocientu je dána poměrem mezi podílem regionu na celkové zaměstnanosti v daném odvětví (v rozsahu např. národní ekonomiky) a podílem regionu na zaměstnanosti v celém (zpracovatelském) průmyslu (v rozsahu souhrnného systému). Alternativně možno propočítat jako poměr regionální zaměstnanosti v daném odvětví k celkové regionální zaměstnanosti (v průmyslu apod.) dělený poměrem souhrnné (celostátní) zaměstnanosti v daném odvětví k celkové celostátní zaměstnanosti: ei e LQi = t (21) Ei Et

kde LQi je lokalizační kvocient pro odvětví i, ei regionální zaměstnanost v odvětví i, et celková regionální zaměstnanost, Ei celostátní (souhrnná) zaměstnanost v odvětví i, Et celková celostátní zaměstnanost.

47



Jak je zřejmé, sled odvětví, vytvářejících jednotlivé kumulativní křivky, je pro každý region individuální. Z hlediska tohoto sledu se regiony mezi sebou liší. Podle stejných principů můžeme pořadí odvětví pro každý region určit namísto pomocí pouhým podílem regionální odvětvové zaměstnanosti na celkové regionální zaměstnanosti. Pro kterýkoliv zahrnutý region vyjadřuje odchylka jeho kumulativní křivky od diagonály (představující absolutní diverzifikaci) ztrátu diverzifikace (růst specializace). Tvar a průběh příslušné kumulativní křivky vypovídá o věcných stránkách dané formy diverzifikace (specializace). Výchozím hlediskem je při hodnocení průběhu regionální diverzifikační křivky srovnávání s křivkou reprezentující národní Od polohy regionální kumulativní křivky (RKK) lze odvozovat poměr, který je ekonomiku (nebo jiný souhrnný referenční systém). geometrickou alternativou koeficientu specializace (diverzifikace). V čitateli této Od polohy regionální kumulativní křivky (RKK) lze odvozovat poměr, který je charakteristiky plocha vymezená a diagonálou, ve jmenovateli plocha geometrickou je alternativou koeficientu RKK specializace (diverzifikace). V čitateli této charakteristiky je plocha který vymezená a diagonálou, ve jmenovateli odpo-grafu odpovídající trojúhelníku, tvoří RKK diagonála, vertikální osa a horníplocha ohraničení vídající trojúhelníku, který tvoří diagonála, vertikální osa a horní ohraničení grafu (kumulace 100 %). Hodnota takovéhoto koeficientu se pohybuje v intervalu <<0,1>>, (kumulace 100 %). Hodnota takovéhoto koeficientu se pohybuje v intervalu <<0,1>>, kdykdy 0 znamená 1 představuje maximálnímožnou možnouspecialispecializaci 0 znamenáabsolutní absolutnídiverzifikaci diverzifikaciaa 1 představuje maximální zaci („nulovou diverzifikaci“). („nulovou diverzifikaci“). Obrázek 6 Odvětvová diversifikace – varianty kumulativních křivek křivek Obrázek 6 Odvětvová diverzifikace – varianty kumulativních

Procenta

Národní ekonomika

Absolutní diversifikace

Souhrn vybraných regionů

Odvětvové skupiny 48

Křivky zastupující skupiny regionů vytvářejí svého druhu regionální typologii

podle odvětvové struktury. Proto se namísto prostého očíslování variant (obrázek 6) setkáváme u jednotlivých křivek s názvy jednotek, jejichž kumulativní křivky jsou pro příslušnou skupinu reprezentativní.33 V tomto smyslu můžeme vytvořit dvojí pojetí


Křivky zastupující skupiny regionů vytvářejí svého druhu regionální typologii podle odvětvové struktury. Proto se namísto prostého očíslování variant (obrázek 6) setkáváme u jednotlivých křivek s názvy jednotek, jejichž kumulativní křivky jsou pro příslušnou skupinu reprezentativní.34 V tomto smyslu můžeme vytvořit dvojí pojetí takové reprezentace: a) Kumulativní křivka platná pro „středovou“ (z hlediska ostatních jednotek ve skupině) regionální jednotku zastupuje celou skupinu. Skupiny se tvoří podle relativní blízkosti vůči zastupujícím křivkám (např. pomocí shlukové analýzy). b) „Zprůměrování“ všech křivek tvořících skupiny podle relativní blízkosti (geometricky nebo z hlediska kumulativních podílů). Analýza diverzifikace má značný typologický význam, neboť poskytuje nezastupitelné poznatky o povaze RES, tendencích a možnostech jejího vývoje. Mezi touto cestou definované atributy ekonomické základny regionu patří na jedné straně předpokládaná vnitřní stabilita a dlouhodobá setrvačnost ve vývoji, odolnost pokud jde o změny vnějšího ekonomického prostředí a relativně malá senzitivita vůči působení mimoekonomických faktorů v případě vyšší míry diverzifikace a na druhé straně opačné vlastnosti, je-li diverzifikace relativně malá.35 I když je stupeň diverzifikace nejdůležitější z hlediska celé ekonomiky regionu, svůj význam má i jeho sledování v dílčím pojetí (průmysl, zemědělství nebo například sektor využívání volného času atd.). Podstatné poznatky, pokud jde o povahu RES, vyplývají z meziregionálního srovnání kumulativních křivek a dalších charakteristik diverzifikace. Jsou-li k dispozici potřebné údaje, je účelné vytvořit pro stejný region či kategorii regionů více časově odlišných RKK a porovnávat jejich tvar a polohu v různých časových průřezech.

3.3 Strukturální dynamika Změny regionální odvětvové struktury v čase charakterizuje také „poměr meziodvětvových posunů“ (Interindustry Shift Ratio). Jeho základem je propočet růstu (změny) regionální zaměstnanosti v sektoru (průmyslu apod.) ve sledovaném intervalu. Pro každé uvažované odvětví v regionu se dále zjistí rozdíl mezi skutečnou zaměstnaností na konci časového intervalu a zaměstnaností teoretickou, které by bylo dosaženo, kdyby se odvětvová zaměstnanost měnila stejnou měrou jako celková (sektorová) zaměstnanost v regionu. Kladný rozdíl ukazuje, že došlo k relativnímu přesunu za34 Při aplikaci daného postupu kupříkladu v souboru českých okresů bychom kumulativní křivky označovali názvy reprezentativních jednotek – např. skupina „typu“ Kladno, Pardubice, Vsetín, Vimperk apod.). 35 Stav, jemuž odpovídají pojmy rozmanitost, různorodost (jejichž ekvivalentem je „diversita“) je v textu vyjádřen termínem diverzifikace. Ten se však v literatuře používá i ve smyslu procesu, vytvářejícího RES, výsledku předchozího ekonomického vývoje. 49



městnanosti do daného odvětví, záporný rozdíl upozorňuje na opačný vývoj. Vlastní „poměr posunu“ vznikne, když se součet všech pozitivních (nebo negativních) meziodvětvových posunů zaměstnanosti pro daný region vyjádří v proporci k celkové proporci k celkové sektorové zaměstnanosti v regionu. sektorové zaměstnanosti v regionu.

(nebo negativních) meziodvětvových posunů zaměstnanosti pro daný region vyjádří v

Relativní růst podle odvětví Graf 2 Obrázek 7 Relativní růst podle odvětví 250

(rok n1 jako procento výchozího roku n 0)

Regionální zaměstnanost zaměstnanost (rok nRegionální 1 jako procento výchozího roku n0)

Odvětví a

200 b

c d

150

T

e

f

100

g 50

0 0

50

100

150

200

250

Zaměstnanost v národním hospodářství Zaměstnanost v národním hospodářství (rok n1 jako procento výchozího roku n0)

Zdroj: autor

(rok n1 jako procento výchozího roku n0)

Prostředkem k velmi názornému zachycení regionálních meziodvětvových

Prostředkem k velmi názornému zachycení regionálních meziodvětvových posunů v čase 2). Vertikální osa udává posunů v čase je je graf relativního graf relativního růstu růstu (graf (obrázek 7). Vertikální osa udává zaměst-zaměstnanost nanost v regionu v běžném roce jako procento roku základního – jak pro jednotlivá v regionu v běžném roce jako procento roku základního - jak pro jednotlivá odvětví, odvětví, tak i pro (zpracovatelský) průmysl (regionální ekonomiku) jako celek. Osa tak i pro soustřeďuje (zpracovatelský) ekonomiku) jako celek. Osa horizontální stejný typprůmysl údajů pro (regionální národní hospodářství. Podle pozice referenční jednotky (v grafu na obrázku T) usuzujeme regi- Podle pozice horizontální soustřeďuje stejný typ7 jednotka údajů pro národnína výkonnost hospodářství. onální ekonomiky na pozadí vývoje celého systému.

referenční jednotky (v grafuOT2vyjadřuje jednotka T) regionálního usuzujemea celonárodního na výkonnost regionální Úhel diagonální polopřímky poměr růstu pro celý sektor. Čím je tatocelého polopřímka strmější, tím rychleji roste sledovaná ekonomiky na pozadí vývoje systému. 50

Úhel diagonální polopřímky OT vyjadřuje poměr regionálního a celonárodního

růstu pro celý sektor. Čím je tato polopřímka strmější, tím rychleji roste sledovaná veličina (zaměstnanost v grafu 2) v regionu v porovnání s celonárodním vývojem. Možnosti analýzy a srovnávání, které přináší popsaný postup, jsou užitečné v řadě


veličina (zaměstnanost v grafu na obrázku 7) v regionu v porovnání s celonárodním vývojem. Možnosti analýzy a srovnávání, které přináší popsaný postup, jsou užitečné v řadě ohledů. Upozorněme na dva z nich, které jsou nejvýznamnější. Předně odvětvové posuny charakterizují postavení daného odvětví v RES z hlediska dynamiky – v porovnání s ostatními odvětvími a také v porovnání s vývojem stejného odvětví v rámci nadregionálního systému (národní ekonomiky). Druhým nejvýznamnějším aspektem je rozptyl jednotek (odvětví), sledovaný jak v horizontálním směru, kolmém na svislou osu, s cílem zachytit míru odlišností ve vývoji hlavních složek RES, tak i ve směru vertikálním, kolmém na vodorovnou osu, se záměrem vyjádřit stejné rozdíly v rámci nadregionálního systému. Srovnání obou měr rozptylu (regionální a národní) a z něj plynoucí poznatky o vývojových trendech, upozorňují na specifické rysy příslušné RES. V inverzním pojetí, když namísto odvětví dosadíme do výpočtového modelu jako sledované jednotky regiony, získáme další typ poměrového ukazatele posunů (Shift Ratio). Míra růstu (změny) zaměstnanosti (produkce apod.) se v případě vybraného odvětví propočítá pomocí výše zmíněných bazických indexů (stav běžného roku jako procento roku základního) pro národní ekonomiku (nadregionální systém) jako celek. Dále se pro každý region propočítá rozdíl mezi skutečnou zaměstnaností v daném odvětví a zaměstnaností, které by bylo dosaženo, kdyby odvětvová míra růstu byla v regionu stejná jako v národní ekonomice. Kladný rozdíl ukazuje nárůst váhy regionu, pokud jde o dané odvětví, rozdíl záporný upozorňuje na opačný vývoj. Poměrový ukazatel posunu je stejně jako v předchozím případě propočítán na základě součtu kladných (nebo záporných) posunů v zaměstnanosti a vyjádření tohoto součtu v proporci k celkové zaměstnanosti v odvětví. Potřeba hledat vztah odvětvových posunů ke změnám, pokud jde o další významné proměnné (populační vývoj, přidaná hodnota, investiční či veřejné výdaje atd.) inspiruje opět k použití odpovídajícího typu grafu relativního růstu. Jednou z možností je, že se posuny v odvětvové zaměstnanosti uvádějí do vztahu k populačnímu vývoji (graf na obrázku 8). Na vertikální ose se zachycují – opět pomocí bazických indexů – změny v regionální (případně nadregionální, národní) zaměstnanosti v daném odvětví. Na horizontální ose se vyznačují posuny u další proměnné (v našem případě populace) tvořící doplňkové souřadnice k proměnné meritorní. V souboru se obvykle vyskytuje referenční jednotka (v grafu na obrázku 8 označená jako „regionální celek“). Diagonální polopřímka protínající tuto jednotku svým úhlem vyjadřuje poměr růstu (změn) obou proměnných v případě nadregionálního celku. Tato diagonála umožňuje snadné vizuální srovnání regionálních změn se změnou, pokud jde o celek.

51


Graf 3 Obrázek


8 Relativní růst pole regionů Relativní růst podle regionů

250

(rok n1 jako procento výchozího roku n0)

Zaměstnanost v daném odvětví Zaměstnanost daném odvětví (rok n1 jako procento vvýchozího roku n0)

Region A 200 B

C

Nadregionální celek

150

D

E

100 F G 50

0 0

50

100 Počet obyvatel Počet (rok n1 jako procento obyvatel výchozího roku n0) (rok n1 jako procento výchozího roku n0)

150

200

Zdroj: autor

Poznatky, které získáváme při tomto způsobu vyjádření vývojových změn mají

které získáváme při tomto způsobu vyjádření vývojových změn, mají reálných opětPoznatky, především dvojí význam. Jednak vypovídají - na základě hodnocení opět především dvojí význam. Jednak vypovídají – na základě hodnocení reálzměn (v zaměstnanosti, výkonových ukazatelích atd.) - o podmínkách pro rozvoj ných změn (v zaměstnanosti, výkonových ukazatelích atd.) – o podmínkách pro sledovaného odvětví v jednotlivých a zároveň naznačují i lokalizační rozvoj sledovaného odvětví v jednotlivýchregionech regionech a zároveň naznačují i lokalizační možnosti. však základě zhodnocení rozptylu – přímo charakterimožnosti. TakéTaké však - –nana základě zhodnocení rozptylu - přímo charakterizují zují příslušná odvětví z hlediska lokalizačních předpokladů. Při velkém rozptylu se příslušná odvětví žez rozvoj hlediska lokalizačních předpokladů. Při velkémje-li rozptylu se můžeme domnívat, odvětví je značně závislý na místních podmínkách, rozptyl malý, připouštíme malouodvětví závislostjev tomto ohledu. můžeme domnívat, že rozvoj značně závislý na místních podmínkách, je-li Vedle zjevných přednostímalou mají výše popsané způsoby charakterizování RES i své rozptyl malý, připouštíme závislost v tomto ohledu. slabé stránky. Patří mezi ně především závislost úrovně koeficientů a tvarů křivek Vedle zjevných předností majíklasifikačních výše popsané způsoby charakterizování RES i na určení velikosti regionů a na rozměru jednotek vůbec. Také skutečnost,slabé že tytostránky. nástroje jsou ve své podstatě pouze popisnézávislost a vyžadujíúrovně navazující analýzu, a tvarů své Patří mezi ně především koeficientů pokud jde o příčinné vztahy, omezuje rámec jejich možného využití. Navzdory těmto křivek na určení velikosti regionů a na rozměru klasifikačních jednotek vůbec. Také skutečnostem však dané postupy tvoří základní nástroje analýzy RES. Ta zahrnuje 36 skutečnost, že tyto i řadu nástroje ve své pouze popisné a vyžadují (která vyžaduje vedle výše uvedených dalšíchjsou hledisek. Teoriepodstatě exportní báze

navazující analýzu, pokud jde o příčinné vztahy, omezuje rámec jejich možného 36 Přistup k hodnocení odvětvové struktury na základě rozlišení „exportně“ orientovaného

využití. Navzdory těmto skutečnostem však dané postupy základní nástroje (základního) sektoru a sektoru ne-exportního (podpůrného), jehož produkcetvoří se spotřebovává

uvnitřRES. regionu,Ta bývázahrnuje uplatňovánvedle především v souvislosti s regionálním analýzy výše uvedených i řadurůstem. dalších hledisek. Teorie

exportní báze (která vyžaduje samostatný výklad) se promítá i do způsobu hodnocení 52 P

ř ístup k hodnocení odvětvové struktury na základě rozlišení „exportně“ orientovaného (základního) sektoru a sektoru ne-exportního (podpůrného), jehož produkce se spotř ebovává uvnitř regionu, bývá uplatňován př edevším

4 . L o k a l i z a c e

samostatný výklad) se promítá i do způsobu hodnocení RES. Základní demografické struktury, složení pracovních sil podle profesních skupin, sociální i politické poměry, vlastnické struktury, rozložení tržních potenciálů a řada dalších faktorů zasluhuje při analýze RES pozornost. Výchozí poznatky pro tuto analýzu však vyplývají z teoretických vztahů, jimiž jsme se výše zabývali. Na region nahlížíme jako na ekonomický systém, pro jehož vymezení volíme vhodná kritéria. Vedle charakteristik, týkajících se výkonnosti regionální ekonomiky zasluhuje pozornost vývoj její struktury. Pro účely hodnocení míry specializace či diverzifikace slouží příslušné koeficienty a indexy a také grafické prostředky, především kumulativní křivky odvětvových podílů. Pojem relativní růst používáme v souvislosti s vyjadřováním změn v daném časovém intervalu, pokud jde o růst či pokles odvětvových či regionálních indikátorů.

4. Lokalizace Lokalizace staveb, zařízení, ekonomických subjektů a činností představuje mnohorozměrný ekonomický problém. Netýká se pouze firem a aktivit, které mají zájem do území vstoupit, ale rovněž subjektů, které v něm již působí a realizují své zájmy. Lokalizace vytváří širokou tematickou oblast, která zásadním způsobem ovlivňovala vývoj prostorově ekonomického myšlení. Faktory, které lokalizační rozhodování ovlivňují, rozdělujeme na všeobecné vstupující na zřetel téměř při každém lokalizačním záměru na speciální, jež se týkají různých odvětví. Těmto faktorům i dalším podstatným faktorům lokalizace je věnována následující kapitola.

4.1 Typy lokalizací Lokalizace je pojmem vyznačujícím se velkým obsahovým rozpětím. Představuje umístění hospodářských subjektů, zařízení a činností produkčního zaměření, stejně jako ostatních organizací, institucí, objektů a aktivit, v jejichž případě jsou prostorová volba, její územní alternativy i důsledky a změny, které lokalizace vyvolává, předmětem ekonomické analýzy. Podle rozměru územních celků zahrnuje lokalizační rozhodování zpravidla více úrovní. Obvyklé jsou tři stupně: makro-úroveň (region), mezzo-úroveň (sídlo, areál) a mikro-úroveň (lokalita, pozemek). Výběry kritérií, podle nichž se konkrétní lokalizace posuzují, se na každé z těchto úrovní mohou více či méně lišit. Jsou i hlediska, kterým se na jedné z úrovní přisuzuje klíčový význam (např. stavebně geologické podmínky či dostatek prostoru na místní úrovni), zatímco na úrovních jiných jsou 53



irelevantní. Stejně tak dopady lokalizace jsou hodnoceny poněkud jinak na každé z vymezených úrovní (např. užitek a „náklady“ zařízení na likvidaci odpadů). Lokalizace jsou často předurčeny na vyšších stupních územních celků. Mohou však být předem vymezovány potřebné vlastnosti lokality, jejíž identifikace probíhá na vyšších úrovních územních celků. Posuzování lokalizace se neomezuje pouze na hlediska hospodářských subjektů, sledujících možné komparativní výhody a z nich plynoucí ekonomické efekty. Podstatné jsou také účinky (kladné, záporné) konkrétních lokalizací ve vztahu k příslušným územím, způsoby rozdělování omezených zdrojů a disponibilních kapacit či prostorová dislokace součástí hospodářských a institucionálních systémů. Podle převažujícího účelu posuzování lokalizace je proto možno rozlišovat: Lokalizaci „firemní“, při níž jsou určující efekty hospodářského subjektu plynoucí z vhodné volby území; lokalizaci regionální, kdy se hodnotí umístění funkcí, činností a objektů podle potřeb, zájmů a dispozic příslušného území; lokalizaci zdrojovou, založenou na využití existujících či v konkrétním území dosažitelných zdrojových předpokladů pro dané záměry; lokalizaci kapacitní, kdy se jeden či více souborů relativně stejnorodých jednotek (včetně finančních fondů) rozděluje do územních celků nebo podstupuje územní transformaci; lokalizaci systémovou (s vertikálními i horizontálními strukturami), kdy se pro prvky a struktury systému hledá co nejvhodnější umístění, při kombinování principů firemní a regionální lokalizace. Na lokalizačním rozhodování a hodnocení předpokladů a důsledků lokalizace se může podílet řada subjektů, jejichž zájmy jsou nebo mohou být danou lokalizací ovlivněny. Zainteresované subjekty rozlišujeme podle širších těchto kategorií: firma (podnikatelský subjekt, hospodářská organizace); obecná veřejnost; místní veřejnost; specifické skupiny místní veřejnosti (např. populace v postproduktivním věku, drobní podnikatelé, zemědělci atd.); veřejná správa; zájmové (profesní, neziskové) organizace, které mohou, ale nemusí být místně vázány (např. složky nevládních organizací); specifické vnější subjekty (vojenské orgány, zahraniční investoři a další). Analýza, o kterou se lokalizace opírá, se zaměřuje v prvé řadě na působení lokalizačních faktorů, obecných i specifických. Mezi obecné patří především zdroje a materiálové vstupy; tržní potenciál (poptávka) využitelný pro výsledky dané činnosti (prostorové možnosti realizace výstupů); nabídka produkčních faktorů (hlavně pracovních sil); dopravní podmínky. Do okruhu obecných lokalizačních faktorů spadají také vnější úspory (aglomerační, urbanizační), vnitřní úspory (úspory z rozsahu, z růstu, ze specializace), vybavenost území technickou a sociální infrastrukturou, charakter prostředí – výhody či omezení z něj vyplývající, podmínky pro včasné uvedení investice do provozu či pro zahájení příslušných činností, ekonomické výhody plynoucí z regionální politiky, výhody či nevýhody spojené s přístupem veřejné správy k danému lokalizačnímu záměru a další hlediska. 54


4.2 Lokalizace jako teoretický problém Lokalizaci věnovala pozornost řada teoretiků, mezi nimi ve vzdálenější minulosti Johann von Thünen (Der isolierte Staat in Beziehung auf Landwirtschaft und National Ökonomie, 1826). Von Thünen se soustředil na problém využívání půdy, jehož řešení demonstroval, při četných zjednodušujících předpokladech (dokonalá konkurence a další), na rozmístění různých druhů zemědělské produkce kolem města jako bodového trhu, tedy v podmínkách regionálně koncentrované poptávky. Klíčovým prvkem jeho teorie se stala polohová renta. Vysvětluje její závislost na přepravních nákladech i na vlastnostech produktů, z nichž se odvozuje lokalizace jejich výroby. Přestože ekonomický a technický vývoj od doby, kdy von Thünen tvořil svůj model, podstatně změnil realitu i teorii, řada jeho argumentů a vývodů neztratila svůj význam pro pozdější regionálně ekonomické analýzy (především v rámci teorie struktury měst, jak ji rozvinuli William Alonso, 1964, či Harry Richardson, 1977) a dokonce není bez vztahu ani k současným územně ekonomickým modelům. Podobným způsobem můžeme pohlížet i na přínos některých dalších teoretiků, mezi které patří zejména: Wilhelm Launhardt (Die Bestimung des zweckmassigsten Standortes einer gewerblichen Anlage, 1882, lokalizace v průmyslu), Alfred Weber (Über der Standort den Industrien, 1909, lokalizace v průmyslu se specifickým zřetelem k jeho odvětvím a rozlišení obecných a speciálních faktorů lokalizace), později Walter Christaller (Die Zentralen Orte in Süddeutschland, 1933, teorie prostorového uspořádání), August Lösch (Die räumliche Ordnung der Wirtschaft, 1940, teorie tržních zón) či Walter Isard (Location of Space Economy, 1956, lokalizace v kontextu regionální ekonomie). Teorie lokalizace jako rozhodovacího procesu a vlivu umístění objektů, lidí a aktivit v prostoru se dnes opírá o množství prací a dotýká se širokého okruhu ekonomických problémů. Lze tvrdit, že hlediska lokalizace jsou přítomná ve všech typech ekonomické analýzy, v nichž jsou podstatné územní vztahy. Prostorová organizace produkce odrážející relace mezi poptávkou, nabídkou a cenou vychází z ekonomických vztahů zahrnujících vliv vzdálenosti na náklady, poptávkový prostorový potenciál odbytu, prostorové vztahy konkurujících si subjektů v hierarchických vztazích ekonomických center v prostoru, vliv konurbačních pásem a dopravních koridorů, rozmístění populace s ohledem na vytváření tržních zón, mobilitu spotřebitelů, polohovou rentu a další faktory. Vnitřní uspořádání využití půdy v městských centrech vyjadřuje koncentraci funkcí a z ekonomického hlediska více či méně respektuje princip polohové renty (zejména v modelu zavádějícím předpoklad izotropie). Způsoby využití půdy vzájemně soutěží o nejpřístupnější lokalizaci a jsou tříděny podle velikosti jejich polohové renty, odrážející schopnost vynakládat prostředky na pořízení konkrétní lokality. Podle postulátu, který Robert Haig (Toward an Understanding of the Metropolis, 1926) uplatňoval již ve dvacátých letech minulého století, se centrální 55



zóna vyznačuje nejnižšími dopravními náklady, akutním relativním nedostatkem prostoru a dominancí těch aktivit, které nejvíce využívají výhod centrální pozice. (Na jiné úrovni prostorového uspořádání může „centrum“ představovat celé město či aglomeraci.) Funkční využívání pozemků v závislosti na jejich poloze a ceně demonObrázek 9 Vztah mezi polohovou rentou a prostorovým uspořádáním využití půdy struje model zobrazený v grafu na obrázku 9.

v městském centru

Obrázek 9 Vztah mezi polohovou rentou a prostorovým uspořádáním využití půdy v městském centru

Zdroj: autor

Zdroj: autor V opačném smyslu lze tvrdit (původní, podrobně zpracovaná argumentace

viz Alonso, W., 1960), že způsoby využití půdy určují její hodnotu (i když uživatelé soutěží o její získání) a že hodnota půdy „třídí“ uživatele podle způsobilosti V opačném smyslu tvrditČím (původní, zpracovaná k platbám za její lze získání. je strmějšípodrobně křivka polohové renty, tímargumentace je větší schop- viz a (nutnost) získat centrální umístění. Alonso, W., nost 1960), že způsoby využití půdy určují její hodnotu (i když uživatelé

I pro centrální části měst, intenzivně využívané komerčně, je potřebná vyváže-

soutěží o jejínost získání) a že hodnota půdy „třídí“ uživatele podle způsobilosti k platbám funkčních a výtvarných stránek staveb, zelené prostory, estetické prvky, propor-

cionalita mezijeotevřeným prostorem.renty, Hodnotutím místa za její získání. Čím strmějšía zastavěným křivka polohové jea úroveň větší realizace schopnost funkcí však nesporně snižuje mimo jiné nevyhovující kvalita ovzduší, nadměrná

a (nutnost) získat centrální umístění.

I pro 56centrální části měst, intenzivně využívané komerčně, je potřebná vyváženost funkčních a výtvarných stránek staveb, zelené prostory, estetické prvky, proporcionalita mezi otevřeným a zastavěným prostorem. Hodnotu místa a úroveň realizace funkcí však nesporně snižuje mimo jiné nevyhovující kvalita ovzduší,


hluková expozice či problémy s odpady. Pohyby cen pozemků a nemovitostí, obecně v závislosti na kvalitě, výskytu či absenci konkrétních environmentálních prvků – a z nich plynoucí změny ve využívání půdy – lze běžnými způsoby empiricky sledovat. Při porovnávání environmentálně optimálních a suboptimálních možností z hlediska změn v realizaci hlavní funkce (funkcí) možno empiricky odhadnout pružnost a koeficient vyjadřující závislost mezi environmentálním a meritorním faktorem. Hodnota (cena) environmentálního prvku odpovídá rozdílu (rozdílům při více funkcích) mezi ekonomickým výsledkem dosaženým při působení environmentálního faktoru a výsledkem, kterého by se dosáhlo při poklesu vlivu či absenci tohoto faktoru. Ve =

∑ ( M ie − M in ) ⋅ 100 ∑M in

(22)

Kde Ve = hodnota, M ie = ekonomický výsledek při environmentálně optimálních podmínkách, M in = ekonomický výsledek při environmentálně suboptimálních podmínkách odpovídá tomuto vztahu. Koncentrické uspořádání funkčního využití území ve městech (viz graf 12), jak jej ve smyslu analytické doktríny Chicagské školy uplatňovali ve dvacátých letech R. E. Park a E. W. Burgess (1925), se v zemích s vyspělou ekonomikou dnes již prakticky nevyskytuje. Převažující je sektorové uspořádání podle hlavních os mobility, vytváření „klastrů„ (polohových shluků) aktivit v městských lokalitách, vyznačujících se zvláštními lokalizačními výhodami.

4.3 Funkční využívání území Současné vyspělé velkoměsto je po stránce využívání půdy ovlivňováno především třemi prostorovými složkami: obchodním centrem města (Central Business District – CBA), které sice v řadě zemí ztrácí se vznikem periferních nákupních středisek některé ze svých původních funkcí, avšak z hlediska ekonomických a urbanistických faktorů ovlivňujících využití půdy má většinou i nadále funkci centrálního prvku; průmyslovými (firemními) zónami (jednou či více, které ovlivňují využití půdy svými nároky na podpůrné systémy, zejména na dopravu a komunikace; přechodnými, méně stabilními zónami, majícími významný prostorový kontakt s centrem. Pro tyto zóny je charakteristická spíše krátkodobost ve využívání půdy i zastavěného prostoru, vyplývající ze spekulativních přístupů a relativně značné pružnosti, pokud jde o mezní výnosy či ceny ve vztahu k poptávce po pozemcích, po užitné ploše, po nemovitostech všeobecně.

57



Tržní dostupnost a minimalizace dopravních nákladů – hlavní faktory ovlivňující hodnotu pozemků – představují přístupné vyjádření v měřitelných kategoriích. Studie, týkající se prostorové struktury půdy ve městech z hlediska její hodnoty (jež se může více či méně lišit od tržní ceny) ukazují, že původní teoretické modely koncentricity s většími úseky lineárního gradientu mají dnes omezenou platnost. (V realitě dochází z tohoto hlediska ke značným nepravidelnostem a význam faktoru vzdálenosti od centra postupně v průběhu času ztrácí na významu. Skutečná prostorová struktura hodnoty půdy se vyznačuje více vrcholy a pásmy vzestupu, jak naznačoval B. Berry (1988). Již dříve v teoretických pracích definované stimuly prostorové interakce (komplementarita ve smyslu vztahu poptávka – nabídka a Löschovo pojetí prostorových vztahů hospodářských center, zahrnující vzájemné horizontální vazby, spíše než pojetí Christallerovo, založené pouze na vertikálních vazbách; absence příležitostí k ekonomické intervenci na základě vnější alternativní nabídky; možnost transferu ve smyslu přijatelných jednotkových nákladů) souvisejí s principem prostorové „přitažlivosti„, který se aplikuje na ekonomické a sociální jevy v podobné logice jako na jevy fyzikální. Dokonce se předpokládá, že za „jinak stejných podmínek“ bude četnost a intenzitu interakcí (vzájemnou gravitaci) vystihovat následující vzorec: Pi Pj I ij = k b (23) dij kde Iij = množství interakcí mezi místem i a j, Pi Pj = výsledný efekt populační velikosti obou míst (i,j), dij = vzdálenost oddělující místa i a j, b = „frikční“ efekt vzdálenosti (je-li např. hodnota b = 2, množství interakcí je v inverzním vztahu ke druhé mocnině vzdálenosti, k = empirická konstanta. Zjednodušeně vyjádřeno, množství interakcí mezi dvěma prostorově oddělenými urbanizovanými celky je přímo úměrné výsledným efektům, plynoucím z rozsahu jejich populace a nepřímo úměrné „váze“ vzdálenosti mezi nimi. (Mezi výsledné efekty populace mohou vedle počtu obyvatel či zaměstnaných patřit například pracovní příležitosti, objem výroby, objem maloobchodního prodeje, příjmy na obyvatele, počet evidovaných vozidel a další proměnné. Vzdálenost může být vyjádřena „vzdušnou čarou“, délkou komunikací, časovým nárokem, výší dopravních nákladů a podobně). Ve smyslu předchozích argumentů je prostorový ekonomický systém chápán jako „komplex prvků v interakci“, zahrnující producenty, spotřebitele, komunity, hospodářská centra, přičemž všechny tyto složky jsou propojeny toky statků, energie, služeb, lidí a informací. Toto chápání znamená, že ačkoliv různé součásti mají ve fungování systému různé úlohy a pozice, žádná z nich není zcela nezávislá na ostatních. Změna 58


funkčního postavení jedné součásti bude mít vliv na součásti ostatní a na fungování celého systému. V této souvislosti lze opět připomenout problém lokalizační hodnoty environmentálních prvků, tak, jak byl popsán výše. Jestliže bereme na zřetel prostorové interakce, přichází při environmentálním hodnocení v úvahu i efekt obdobný působení multiplikátoru v ekonomických procesech, který rozšiřuje výchozí hodnotu. Při hodnocení lokalizace v městském prostředí vstupují na zřetel – vedle vlivů na prostředí samé – i dopady na rozhodující součásti urbanizovaného celku jako systému. Definování těchto součástí a vyjádření vztahů mezi nimi je i pro pochopení významu environmentálních složek městských systémů podstatnou podmínkou. Při rozhodování o množství a proporcích potřebných vstupů produkčních faktorů jsou významné prostorové rozdílnosti v dostupnosti těchto faktorů, pokud jde o množství a kvalitu. Základní rozlišení spočívá v určení míry závislosti ekonomických aktivit na lokalizačních faktorech, v rozpětí od vysoce závislých aktivit s charakteristickou strmostí prostorových rozdílů k aktivitám téměř nezávislým, u nichž se vyjádření prostorových podmínek blíží rovné ploše. Při tomto uvažování představuje nalezení nejnižšího bodu na „povrchu“ (při tří- či vícerozměrném vyjádření) produkčních nákladů nejvyšší míru výnosu a nejlepší lokalizaci. Věrohodnost takovéhoto předpokladu je závislá na prostorově konstantní poptávce. Je-li poptávka územně proměnlivá, lokalizační řešení nabývá jiný charakter. Nižší nákladovost sama o sobě nezaručuje – v důsledku prostorové variability poptávky – přiměřenou míru výnosu. Územně proměnlivých faktorů, ovlivňujících polohu poptávkové křivky (individuální či agregované) je řada a patří mezi ně především: hladina příjmů, ceny komplementárních a substitučních statků, místní spotřební zvyklosti, reklama, demonstrační efekty, demografická skladba populace (věk, vzdělanost a další). Vyjádření prostorových rozdílností v intenzitě poptávky napomáhá koncept potenciálů, který má úzkou spojitost s modelem „územní přitažlivosti“. Při aplikaci původního výrazu odpovídajícího interakční kapacitě dvou urbanizovaných územních jednotek na vztah mezi jednou jednotkou a všemi dalšími jednotkami v zájmovém území, získáme „populační“ potenciál, který má tuto podobu: PPi =

P

∑ nj =1 d bj ij

(24)

(Definice členů vzorce viz rovnice (23) výše) Při užití vah pro územně specifické populace, vyjadřujících především rozdíly v příjmech, ale také pokud jde o další výše uvedené faktory, dospějeme k prostorovému rozložení potenciálů (především potenciálu poptávkového – tržního), signalizujících 59



možnosti „tržně“ orientované lokalizace. Ta poskytuje příležitost k bezprostřednímu vyhodnocování současných i perspektivních nároků a potřeb, zkracuje dodavatelské lhůty, přispívá k budování odbytově podpůrných systémů a nabízí i další výhody vyplývající z vhodné lokalizace. S lokalizací souvisí i vztah jednotkových a průměrných nákladů k rozsahu produkce i rozhodování o produkovaném množství s ohledem na úspory z rozsahu. Technologií, která převládá v dané produkční oblasti, je určován rozsah, který je minimální z hlediska konkurenceschopnosti. Problém rostoucích, klesajících a negativních výnosů z rozsahu, závisející na proporcích vstupů i na proporcích variabilních a fixních nákladů, přináší do hodnocení lokalizace další kritéria, související s podmínkami růstu. Běžnou součástí lokalizační analýzy, zejména při jejím regionálním pojetí (vymezení viz výše) se staly vyhodnocovací postupy Environmental Impact Assessment (EIA, posuzování vlivů staveb, projektů a činností na prostředí) a Stategic Environmental Assessment (SEA, posuzování vlivů programů, koncepcí, plánů a strategických opatření na prostředí, vyjadřované akronymem 3P – Plans, Programmes, Policies). Podstata a využívání těchto postupů však sama o sobě představuje samostatnou tematickou oblast. Lokalizační rozhodování obvykle probíhá na více velikostních úrovních územních celků. Posuzuje se při něm na jedné straně komparativní výhody, na straně druhé územní dopady konkrétních lokalizačních záměrů. Typy lokalizací definujeme především podle jejich účelu. Průběh lokalizačního rozhodování ovlivňuje řada subjektů, jejichž zájmů se může dotýkat. Váha jednotlivých lokalizačních faktorů závisí na odvětví, v němž příslušný subjekt působí i na charakteru zvoleného územního celku a lokality. Lokalizace má úzký vztah k problematice funkčního využívání území.

5. Migrace v ekonomickém kontextu Teorií, zaměřených na různé oblasti migrace a vyznačujících se ekonomicky významnými souvislostmi, je řada. Níže charakterizujeme ty vybrané teorie, které se přímo vztahují k územní distribuci populace a pracovních sil. Hlavní součásti teorií migrace souvisejí především s vyjádřením její intenzity, se zkoumáním migračních proudů, s územními příčinami a důsledky migrace (viz např. Pavlík et al., 1986). V širokém okruhu charakteristik, které se při migrační analýze aplikují a jež jsou odvozeny i z teoretické argumentace, mají důležitou pozici intenzitní indikátory míry „migračních vztahů“: Míra hrubého migračního vztahu 60

5 . M i g r a c e v e k o n o m i c k é m k o n t e x t u

se vyjadřuje poměrem migračního obratu mezi dvěma regiony a celkovou populací v obou regionech, tedy výrazem i M j +j M i

MVijh =

Pi + Pj

(24a)

kde M je počet migrantů, indexy i, j představují regiony a P počet obyvatel. Míra čistého migračního vztahu je poměr migračního salda vznikajícího mezi oběma regiony a jejich celkovou populací: iM j

MVijc =

– j Mi

Pi + Pj

(25)

Mezi klíčové charakteristiky patří také index efektivnosti migrace (parciální index migračního salda), uvádějící do vztahu migrační saldo a migrační obrat u obou regionů: i iemp j

=

(iM j − iM j ) ( i M j + iM j )

(26)

Při posuzování efektivity migrace jednoho regionu má tento index tvar iem =

Ii – i E Ii + i E

(27)

kde I je počet imigrantů a E počet emigrantů. Analýza migračních proudů zahrnuje vedle indikátorů charakterizujících intenzitu, strukturu a efektivnost migrace rovněž preferenční model, v němž se srovnává skutečná a teoretická velikost migračních proudů. Při výběru cílové oblasti se migranti v případě tohoto modelu rozhodují nezávisle na své zdrojové oblasti. Počet migrantů opouštějících zdrojovou oblast i se označuje symbolem iM, počet migrantů směřujících do cílové oblasti j symbolem Mj. Celkový počet migrantů představuje symbol M. Index preference migračního směru vyjadřující přesun z i do j má tento tvar: iIj

=

iM j

⋅M

iM

⋅Mj

(28)

Index preference opačného migračního směru má tuto podobu: j Ii

=

j Mi jM

⋅M

⋅ M i

(29)

Hodnota 1 u indexu tohoto typu znamená, že migranti preferují daný směr nezávisle na zdrojovém regionu, což je velmi málo pravděpodobné. Obvykle je index větší než jedna, migranti tedy preferují směr častěji, než by odpovídalo náhodné volbě. Hodnota indexu menší než jedna znamená častější odmítání daného směru. 61



Mezi zdrojovým a cílovým regionem existuje určitá vzdálenost, kterou migrant překonává a jež ovlivňuje jeho rozhodování. Průměrná vzdálenost (di) pro emigranty ze zdrojové oblasti i a průměrná vzdálenost (dj) pro imigranty v cílové oblasti j je vyjádřena takto: id

=

∑ j id j ⋅ iM j ∑ j iM j

(30)

∑i id j ⋅ iM j ∑ i i M j

(31)

nebo dj =

Vzdálenost bývá stanovena jinak než přímou spojnicí, např. délkou komunikací, standardními časovými nároky přesunu, transferovými náklady. Při sledování migračního pohybu je možné za zdrojový či cílový region považovat limitované či nelimitované okolí sledovaného územního celku. Přiměřené využití uvedených indexů i charakteristiky průměrné vzdálenosti přesunu je podmíněno rozsahem zpracovávaných souborů, četností případů spadajících do jednotlivých migračních kategorií. Efektivnost, preference i další zmíněné charakteristiky jsou vhodné buď pro analýzu na úrovni větších regionů (v ČR NUTS II či III) nebo i mikroregionů s intenzivním výskytem sledovaného jevu. Pokud by se například za specifickou kategorii migrace považoval proces suburbanizace v zázemí velkých měst, jež proběhla ve vymezeném časovém úseku, podobná analýza by přinesla výsledky, z nichž by bylo možno usuzovat na kvalitou území podmíněnou migrační atraktivitu, na vliv příslušných mikroregionů na okolní území, na populační dynamiku spoluvytvářenou „amentními“ faktory a na řadu dalších aspektů. Je nemálo autorů, vyjadřujících se k teoretickým otázkám, týkajících se migrace obecně i jejích specifických součástí. Z těch, kdož zasluhují v tomto ohledu pozornost, připomeňme Roberta Lucase (Internal Migration and Economic Development) či Josefa Spenglera a George Myerse (Migration and Socioeconomic Development: Today and Yesterday).37 K rozvíjení teoretické báze migrace již dříve významně přispěl Everett Lee svou studií „A Theory of Migration“, publikovanou v časopise Demography (3, 1966). Autory, kteří učinili pokus uspořádat příspěvky v této oblasti i z hlediska jejich ekonomických souvislostí jsou David Yankey, Douglas Anderton a Jennifer Lundquist (publikace „Demography – The Study of Human Population“, 2007). Další část textu, jejímž účelem je stručně charakterizovat tyto teoretické přístupy, se opírá o příslušné úseky (kapitola „Migration“) této publikace.

37 Oba zmíněné příspěvky byly zveřejněny v této často citované publikaci: Brown, A. – Neuberger, E.: Internal Migration, Academic Press, New York, 1977. 62

5 . M i g r a c e v e k o n o m i c k é m k o n t e x t u

Jak již bylo uvedeno, makroekonomický neoklasický přístup se soustřeďuje ve své prostorové analýze na migraci pracovní. Podle principu korelace územní distribuce a účinnosti produkčních faktorů, vytvářejícího prostorovou rovnováhu, bude pracovní síla na její nižší cenu v regionu (většinou v důsledku nadbytečné nabídky) reagovat přesunem do území, kde je práce deficitní a tudíž i její cena vyšší. Tato teorie využívá i koncept „lidského kapitálu“ ve smyslu korelace kvalifikace a vzdělání s cenou pracovní síly. Pracovní migrace provázená migrací kapitálovou bude pokračovat do stadia, kdy se vyrovná nabídka a poptávka pokud jde o práci. Tato makroekonomická interpretace se nezabývá charakteristikami či motivacemi migrantů, ale kvantitou, zčásti i kvalitou pracovní síly ve vztahu k její ceně, ovlivněné její kvalifikací, vzděláním, zkušenostmi a schopnostmi. Takto koncipovaná ekonomická migrační teorie sice na jedné straně faktor kvality území spíše marginalizuje, neboť hlavním a v podstatě výlučným stimulem k migraci jsou rozdíly v úrovni ceny práce, na straně druhé podle ní nelze vyloučit, že z pohledu migranta mohou být tyto kvality součástí celkové odměny či naopak, v záporném případě, nákladů.38 Mikroekonomický neoklasický přístup je na rozdíl od teorie předchozí zaměřen na jedince, který si racionálně vyhodnocuje možnosti migrovat, na základě porovnání všech typů nákladů a výnosů s migrací spojených. Zvažuje nejen současné, nýbrž i budoucí výnosy a náklady. Takto mikroekonomicky pojatá teorie přisuzuje podstatnou váhu očekáváním, týkajícím se budoucnosti a neomezuje se pouze na meziregionální rozdíl v současné ceně pracovní síly. Vliv kvalit území je obdobný jako v případě předchozí teorie. Teorie migrace z hlediska „nové ekonomiky domácností“ se neztotožňuje s mikroekonomickým přístupem v neoklasické ekonomii, zejména v tom, že zdůrazňuje skupinové postoje k migraci. Rozhodnutí o migraci nejsou podle ní pouze záležitostí jednotlivců, ale rovněž sociálních skupin, jako jsou rodiny, domácnosti a další. Společenství vytvářejí ucelenou strategii migrace ve vztahu k odlišným pracovním možnostem jejich členů. Tento typ migrace je příznačný pro rozvojové země, jako reakce na rizika nezaměstnanosti, neúrody, nedostatku kapitálu generujícího pracovní příležitosti atd. V popředí této teorie je spíše samotné získání zdroje příjmů než jejich zvyšování, jak je tomu u neoklasické ekonomie. 38 Tuto primárně nekvantifikovanou složku by při šetření v území bylo možno zjišťovat metodami doporučovanými často pro ekonomickou aproximaci hodnoty životního prostředí. V tomto ohledu nejvíce vyhovuje metoda kontingenčního ohodnocení (Contingent Valuation – CV) pomocí níž se zjišťuje, jak lidé oceňují určitá enviromentální (amenitní) aktiva. Hodnotí se také ochota platit za enviromentální (amenitní) užitky (Willingness to Pay – WTP) či ochota přijmout kompenzace za ztrátu enviromentální (amenitní) kvality (Willingness to Accept – WTA). 63



Se zřetelem k poznatkům vyskytujícím se v řadě zdrojů (např. Stahl, 1995) možno tvrdit, že pro migraci motivovanou kvalitou cílového území není skupinové rozhodování na úrovni rodin a domácností výjimečné, avšak širší sociální formace nemají z tohoto hlediska větší význam. Migrační motiv „získání jakéhokoliv příjmu“ se však za podmínek absolutní preference daného území může vyskytovat. Mezi další teorie patří Teorie duálního (segmentovaného) pracovního trhu, v níž se předpokládá, že faktorem, vyvolávajícím migraci je diferencovaná nabídka (potřeba) na jedné straně kvalifikovaných, na straně druhé málo kvalifikovaných pracovních sil. V Teorii „světových systémů“ („světových stran“) se migrace spojuje s ekonomickou polarizací a se vztahy typu „jádro – periférie“, což se děje méně v regionálním a národním měřítku a více v nadnárodním i globálním rozměru. Obě tyto teorie nemají bezprostřední vztah ke kvalitě cílového území (viz např. Yaunkey, 2007). Teorie migračních systémů se zabývá relativně trvalými, soustavně se reprodukujícími migračními toky. Jednou z klíčových součástí jsou v této teorii sociální sítě jako určitá forma sociálního kapitálu, zlepšující podmínky pro imigraci. (např. Todaro, 2011) Zmíněné migrační teorie většinou zahrnují hodnocení ekonomických aktivit ve smyslu jejích vlivu na cílové území, případně migrační atraktivity daného území. Mají však podstatně menší dosah, pokud jde o příčiny a motivy migrace, okolnosti podněcující migraci ve zdrojovém území.

6. Místní rozvoj Je málo pojmů s takovou frekvencí používání, jako je místní rozvoj. Představy o podstatě a obsahu tohoto procesu bývají navzdory tomu velmi vágní. V zájmu zpracovávání a využívání rozvojových koncepcí je zapotřebí tyto představy upřesnit a také rozlišovat výlučně ekonomické a ostatní přístupy k rozvoji. Zvláštní pozornost zasluhuje problém souměřitelnosti užitků jednotlivých rozvojových záměrů. Rozvoj chápeme jako proces změn, k nimž dochází postupně a které přinášejí narůstání efektivnosti a účelnosti, pokud jde o využívání zdrojů, o uskutečňování (využívání) možností, podmiňujících pohyb z původního stavu do stavu žádoucího. Klade se důraz na odlišování pojmů růst a rozvoj, když podstatu druhého z nich se spatřuje v dosahování (vznikání, jde-li o neovlivňovaný proces) kvalitativních (strukturálních) změn (viz Perroux, 1961). V tomto smyslu není rozvoj protějškem růstu ani jeho alternativou. Většinou proces rozvoje růst zahrnuje, avšak selektivně podmíněně. Růst je v tomto pojetí nástrojem, nikoliv nutným cílem.

64

6 . M í s t n í r o z v o j

Spojujeme-li výklad pojmu rozvoj s územními celky, vyhovuje jeho výše charakterizované základní pojetí, shrnuté do následujícího vymezení: Rozvoj představují pozitivně hodnocené změny, podmíněné efektivním využíváním zdrojů a probíhající v zájmu dosahování určitých cílů (více či méně specifikovaných). K těmto změnám může docházet i bez konkrétních záměrů. Nezřídka mají, ale nemusí mít, růstovou povahu. Zabýváme-li se místním rozvojem, vystupuje do popředí také odvěký a všudypřítomný problém vztahů mezi částí a celkem. Rozvoj se uskutečňuje v území, které je součástí větších celků. Nevyhneme se otázkám, co tvoří podstatu tohoto většího celku, co podmiňuje zachování jeho funkcí, na nichž jsou závislé i jeho části, jaké dopady má na daný celek rychlý růst či rozvoj ve všech nebo v některých jeho částech, jaké jsou závislosti částí mezi sebou a částmi a celkem. Smysl místního rozvoje se tedy nevztahuje pouze na sledované územní jednotky samy o sobě, ale týká se také územních celků a systémů, do kterých tyto jednotky patří. (Podobná hlediska spadají do oblasti vnějších vztahů regionů – sídel. Tyto vztahy však zahrnují i řadu dalších aspektů.) Typologie rozvoje nabízí množství možností. Tématika územního rozvoje je zpracována v početné literatuře a výběr referenčních pramenů, v nichž pojetí rozvoje koresponduje vymezenému, může být vcelku rozsáhlý. Soustřeďme se níže na tři základní výkladové modely územního rozvoje.

6.1 Místní ekonomický rozvoj Konkretizaci rozvoje ve smyslu místním a věcném představuje pojem místní ekonomický rozvoj, na který se zaměřuje řada autorů (viz např. Hughes, 1991; Blakely, 1988). Podstatou takto chápaného rozvoje je především formování fyzických, lidských, sociálních a institucionálních zdrojů a využívání z něho plynoucích komparativních výhod k vytváření ekonomické základny fungující trvale a s přiměřenou mírou nezávislosti. Důraz se klade na trvalé dosahování souladu mezi fyzickými (přírodními i umělými) a lidskými zdroji. Z hlediska ekonomické situace územního celku a také stavu (typu) rozvoje rozlišuje nejjednodušší typologie lokality (regiony), pro něž jsou charakteristické: a) růst, b) restrukturalizace, c) stabilita, d) degenerace, regrese. Žádná z výše uvedených základních variant – dokonce ani degenerace – nevylučuje hodnocení z hlediska rozvoje s ohledem na možnosti, cíle a ostatní výše zmíněné atributy. 65



Klíčovou pozici mezi záměry územního ekonomického rozvoje jako ovlivňovaného procesu má v tradičním výkladu (viz Blakely, 1988) množství a skladba pracovních příležitostí. V tomto ohledu se předpokládá aktivní role místních i nadmístních institucí (především veřejné správy), případně i firemního sektoru. Do okruhu dalších ekonomických cílů se zahrnuje úroveň příjmů obyvatelstva, efektivita investiční činnosti (soukromé i veřejné), dosahování pro dané území nejvýhodnější odvětvové struktury (včetně odpovídajícího stupně diverzifikace ekonomické základny), zajištění potřebného objemu veřejných investic a dostatečná nabídka zboží, služeb i veřejných statků. V každé z oblastí, kterou reprezentují výše uvedené hlavní cíle, je řada cílů dílčích (podrobněji viz např. Hughes, 1991) a cílů, které jsou specifické pro dané územní celky. Argumentuje se tím, že instituce a ekonomické subjekty všeobecně vždy rozvoj ovlivňují, ať již svou činností či pasivitou, žádoucím či nežádoucím způsobem. Rozvoj se klade do funkční závislosti na mnoha faktorech, mezi které patří především: přírodní zdroje, pracovní potenciál, kapitálové investice, odvětvová struktura, technologická vybavenost, dopravní podmínky, stav technické a sociální infrastruktury, rozsah činností a úspory z něj plynoucí, poptávka po produktech místního původu a možnosti exportu, schopnosti a aktivity místních správních institucí, regionální politika a počínání centrálních správních institucí, ekonomické rozhodování lokalizovaných ekonomických subjektů, zájmy a počínání vnějších ekonomických subjektů. Pokusy o souhrnnou teorii místního ekonomického rozvoje (viz Blakely, 1988; Hughes, 1991 a další) sdružují výše zmíněné faktory a záměry. Výsledky těchto pokusů představují spíše referenční rámec než výkladovou základnu. V prvé řadě, jak již bylo řečeno, zahrnují problém zaměstnanosti. Bere se zde v úvahu neoklasický předpoklad, že vývoj přinášející nižší mzdové sazby a nižší provozní náklady generuje zaměstnanost. Tento předpoklad na sebe váže dvě další podmínky: zvyšování celkové kvality dané lokality tak, aby vznikaly zvláštní podněty k lokalizaci a zvyšování reálné hodnoty, kterou zaměstnavateli poskytují pracovní síly. Pro naplňování obou těchto podmínek existuje dosti široký okruh možností, zahrnující vytváření infrastruktury, programy zvyšování kvalifikace, ovlivňování struktury lidských zdrojů a další. Zásadní je v tomto ohledu přesun těžiště zájmu a aktivit z poptávkové strany na stranu nabídkovou jako výraz snahy o koncepční územně orientované řešení. Vedle zaměstnanosti se při utváření souhrnného teoretického výkladu ekonomického územního rozvoje dostává do popředí problém ekonomické základny jako systému tvořeného nejen produkujícími ekonomickými subjekty, ale všemi dalšími prvky ovlivňujícími ekonomickou výkonnost. Složkou tohoto systému, která má v daném ohledu prominentní postavení, je institucionální struktura se svými přímými 66


či nepřímými vazbami na ekonomické subjekty. Jádro této struktury tvoří územní veřejná správa. Úloha institucionálních struktur spočívá ve vymezování a vyhodnocování rozvojových cílů v území, v identifikování a rozboru problémů územní ekonomiky i v přizpůsobování institucionální struktury samé požadavkům ekonomického vývoje. Ve vytváření mnohostranných vztahů mezi institucionálními prvky a hlavními ekonomickými subjekty v území se spatřuje cesta k dosahování rovnováhy mezi zájmy ekonomických subjektů a zájmy místních obyvatel a veřejnosti. Pro výklad územního rozvoje je nepostradatelnou součástí hledisko lokalizace. Teorie a praxe lokalizace se vyvíjí. Váha, přisuzovaná dříve hlavním lokalizačním faktorům (zdroje – vstupy, trhy, dopravní podmínky, pracovní potenciál) se relativizuje. Vazba ekonomických činností na tyto faktory je mnohem volnější než v minulosti. Příznivé lokalizační podmínky pro určitý typ činností nemusí být samy o sobě zárukou dosahování rozvojových cílů. V některých situacích tyto podmínky pozbyly význam jako faktory přitahování (pull factors), protože mnohé ekonomické subjekty přestaly být na nich závislé (pozice vyjadřovaná termínem footlose) nebo tuto závislost mohou kompenzovat. Váhu však na druhé straně získaly odpuzující faktory (push factors). Nevhodné sociální podmínky, vysoká kriminalita, nekvalitní životní prostředí, nedostatečná kulturní vybavenost, neuspokojivá úroveň vzdělávacích zařízení a množství dalších okolností způsobuje, že firmy i migranti se určitým regionům a lokalitám vyhýbají, což má nepříznivý účinek na jejich rozvojové možnosti. Rozvojová teorie uplatňuje pojem lokalizačně stimulující faktory (location inducing factors), které jsou vázány na výše charakterizované kvalitativní stránky lokality. Vytváření příznivého, přitažlivého prostředí v nejširším smyslu může být podstatně účinnější než výskyt specifických lokalizačních podmínek tradičního typu. Všeobecně se uznává, že např. výskyt historických lokalit může být v tomto ohledu účinnější než některé ryze ekonomické faktory. Jestliže se ve vyspělých západních zemích setkáváme ve městech, kde je patrná ekonomická výkonnost, s mimořádnou péčí o kulturně historický fond, má to vedle objemu zdrojů využitelných pro zmíněnou péči i tuto příčinu. Intelektuální centra, na poznatkovém fondu založené aktivity a takto orientované instituce jako univerzity, výzkumná pracoviště, informační centra a střediska managementu a správy se v teorii místního ekonomického rozvoje považují za složku zvláštního významu. Je tomu tak i proto, že potenciál lidských zdrojů, k jehož růstu tyto instituce zásadním způsobem přispívají, se dnes považuje za rozhodující faktor rozvoje. Posuny v hlavních součástech teorie místního ekonomického rozvoje, k nimž došlo v porovnání s původními teoretickými východisky, lze charakterizovat takto:

67



a) dřívější důraz na nárůst počtu firem zvyšující počet pracovních příležitostí byl vystřídán zájmem o firmy, které poskytují pracovní místa kvalitativně odpovídající vývoji místní populace; b) místní ekonomická základna přestává být chápána jako síť producentů a souhrn sektorů, ale je nazírána jako vysoce integrovaný systém, v němž mají významnou pozici i mimoprodukční prvky; c) analýza lokalizačního chování se již tolik nesoustřeďuje na fyzicky založené komparativní výhody, ale o to více si všímá komparativních výhod plynoucích z kvality prostředí v nejširším smyslu tohoto pojmu – z aspektu ekonomického, environmentálního, sociálního, urbanistického i kulturního; d) potenciál znalostí, informací a intelektuálních schopností není v místním měřítku budován a realizován pouze prostřednictvím nabídky pracovní síly, ale projevuje se i aktivitami v dané sféře působících institucí, profesních komunit a na tomto potenciálu založených ekonomických subjektů. V důsledku uvedených i dalších skutečností je místní rozvoj často ztotožňován s ekonomickým rozvojem, jehož atributy byly charakterizovány výše. Jsou-li pro pojetí rozvoje určující vedle ekonomických i podmínky sociální, environmentální, psychologické, kulturní a urbanistické, ekonomickým faktorům přísluší zprostředkující úloha, pokud jde o dosahování všech ostatních typů cílů. Při tomto výkladu však nelze opomíjet vliv svou podstatou mimoekonomických faktorů na ekonomické poměry.

6.2 Mnohorozměrný rozvoj Další z konceptů rozvoje, jimiž se zabýváme, možno označit jako mnohorozměrný rozvoj (regionální, místní), v němž ekonomické parametry tvoří jednu z jeho součástí, zatímco součásti další mají spíše mimoekonomický charakter, i když rozdíl mezi ekonomickými a mimoekonomickými parametry lze často relativizovat. Rozvoj se hodnotí a vymezuje především v těchto primárně mimoekonomických sektorech: využívání půdy; tvorba a ochrana životního prostředí a biosféry; bydlení; urbanismus, stavby a fyzické struktury všeobecně včetně jejich estetické a architektonické kvality; dopravní podmínky; vztah sídel k jejich zázemí; možnosti rekreace a sportovních aktivit; sociální podmínky (včetně vzdělávání, péče o zdraví a sociální péče); populační vývoj a ekistika; kulturně historické statky a hodnoty; sektor využívání volného času souhrnně. K charakteristice jednak potřeb a možností, jednak existující či očekávané rozvojové strategie v územním celku, možno využít řady typologických postupů. Pokládáme-li za atributy rozvoje mnohovrstevnost, variabilitu a diversitu, potom četné varianty volby kritérií a možnosti jejich kombinací vytvářejí rozsáhlou 68


typologickou základnu. Jedna z možných typologií využívá hodnocení stavu a vývojových možností v základních věcných oblastech podle vybraných kritérií. Do uvažované typologie nezahrnujeme ekonomickou oblast vzhledem k její výše připomenuté instrumentální podstatě. Slučováním omezíme počet ostatních věcných oblastí na následující: A. Populační vývoj a ekistika. B. Bydlení, vybavenost obytného území, infrastruktura, doprava, rekreace. C. Sociálněekonomické a psychologické podmínky (zaměstnání, životní standard, bezpečí, etika). D. Kulturně historické dědictví, kulturní statky a hodnoty se v naprosto převažující většině zemí nevyskytují. E. Tvorba a ochrana prostředí včetně urbanismu, vzhledových kvalit uměle vzniklých složek prostředí a využívání půdy. Rozvojové procesy a cíle, zejména když přísluší do rozdílných věcných oblastí, se vyznačují rozmanitými typy vztahů. Mohou se vzájemně doplňovat či podmiňovat, mohou být vůči sobě konkurenční, případně vyvolávat náklady příležitosti, mohou se integrovat nebo vzájemně podporovat, mohou být vůči sobě relativně nezávislé. Územní a regionální rozvojové koncepce (plány) představují v současné praxi nejvhodnější dokumentační základ pro vyjádření vztahů mezi cíli různé věcné podstaty. Za nejexponovanější oblast těchto vztahů se dnes považuje dosahování rovnováhy mezi ekonomickými a environmentálními záměry a hodnotami. Konkurence mezi těmito dvěma oblastmi je však často pouze zdánlivá. Oba typy záměrů se nemusí vzájemně vylučovat. Úsloví co je ekologické, je zároveň ekonomické odpovídá principům strategicky pojatého hospodaření v území. Velmi důležitou součástí mnohosektorově koncipovaného rozvoje jsou procesy a cíle vyplývající z nadregionálních (vnějších) funkcí lokalit, sídel či regionů. Tyto funkce vyjadřují příslušnost územních celků do prostorových systémů vyšších řádů. Tato příslušnost mimo jiné znamená, že regionální (místní) rozvoj zahrnuje a integruje i cíle, které nejsou totožné se zájmy komunity či její převažující části, ale v určitých ohledech vyjadřují jednotu této komunity a širšího územního společenství. Hledáme-li ilustraci tohoto vztahu v oblasti extrémů, lze si např. představit archeologicky cennou lokalitu v intravilánu, kterou by místní společenství chtělo využít pro ekonomicky výhodnou výstavbu objektů v centru města. Zájmy na národní úrovni takový záměr vylučují. Město je součástí národního společenství, proto tyto zájmy respektuje a zabudovává do své rozvojové strategie. Mezi územní celky, v nichž může vznikat nesoulad či dokonce konflikt mezi místními zájmy a nadregionálními funkcemi, patří i historicky významná sídla a území, kde se provádí ochrana přírody a biosféry (např. biosférické rezervace). 69



S prosazováním decentralizace se uplatňování nadregionálních zájmů při koncipování územního rozvoje stává v řadě ohledů problémem. Ve vyspělých zemích je příznačná mnohostranná vůle rozpory související s nadregionálními zájmy řešit a tím i potvrzovat sounáležitost s územními systémy. Územní celky, podobně jako lidé, kteří v nich žijí (jedinci či skupiny), si vytvářejí a uplatňují svou identitu, jež spočívá dílem v nich samých, dílem ve větších celcích, s nimiž jsou existenčně spjaty a reálně jsou (i cítí se být) jejich součástí. V tomto smyslu vznikají a jsou přijímány nadregionální funkce ovlivňující rozvoj územních celků. Koncept mnohorozměrného rozvoje navozuje představu jednotné zdrojové základny, poskytované ekonomikou. Při tomto chápání jsou mimoekonomické cíle (a změny) v závislém postavení na relativně autonomním rozvoji ekonomickém. Beze vší pochyby jsou veškeré záměrné změny v obecném smyslu ekonomicky podmíněny. Avšak logicky vzato, ekonomické cíle, aktivity a výkony samy o sobě nepředstavují finální užitek, tedy hodnoty a stavy dosahované pro ně samé, jejichž primárním smyslem nejsou vstupy dalších činností. Ekonomické cíle jsou vymezovány podle potřeb tvorby zdrojů. Protože zdroje, které ekonomika vytváří, jsou s ohledem na neohraničené možnosti jejich finálního užití vždy relativně omezené a nedostačující, územně rozvojová strategie řeší problém rozdělování těchto zdrojů tak, aby přinesly co největší efekt. Rozvojová strategie bývá chápána jako vytváření co největšího objemu zdrojů k pokrytí co nejvíce prioritně uspořádaných záměrů. Připomeňme však, že závislost řady těchto záměrů na zdrojové základně může být velmi volná či lze ji vyjádřit spíše náklady příležitosti než přímými náklady. (Kupř. urbanistický cíl udržet ve městě dostatek otevřeného prostoru nevyžaduje zdroje, ale je zatížen náklady příležitosti, vznikajícími upuštěním od zástavby příslušných pozemků.) Nezapomínejme také na záměry přímo vyžadující omezení ekonomických aktivit a kapacit (ochrana památek, přírody, zlepšení prostředí apod.), které jsou ve smyslu výše navržené definice rovněž považovány za rozvojové. V této souvislosti je rozhodujícím hlediskem vztah nákladů spojených s vytvořením a užitím zdrojů a užitků, které dosažení cílů přináší. Analýza nákladů a užitků (CBA) aplikovaná na záměry místního rozvoje může ozřejmit rozdíly mezi jednotlivými cíli, pokud jde o tento vztah. V nejvyspělejších zemích jsou některé územní celky (města, obce) natolik ekonomicky zajištěny, pokud jde o základní funkce, že z hlediska subsystémů a hmotné vybavenosti přestává být rozšiřování zdrojové základny určujícím kritériem vývojové strategie. Těžiště rozhodování se tedy z větší části přesunuje do oblasti mimoekonomických cílů. Toto rozhodování se opírá o vyhodnocování a srovnávání možných mimoekonomických záměrů, respektujících danou zdrojovou kapacitu. Nicméně i v případě takto relativně stabilizovaných území se bere na zřetel, že vnější i vnitřní ekonomické podmínky se mění. Při rozsáhlých nárocích na zdroje může vzniknout

70


tlak na jejich získávání nebo se usoudí, že dosahování příslušného cíle překračuje, vzhledem k daným podmínkám, rámec racionality. Proto i tam, kde jsou v popředí pozornosti mimoekonomické cíle, je jejich ekonomické zajištění klíčovou součástí rozvojové strategie.

6.3 Trvale udržitelný rozvoj Vedle ekonomicky pojatého nebo „mnohorozměrného“ konceptu rozvoje zasluhuje pozornost i koncept třetí, a tím je přístup z hlediska trvale udržitelného rozvoje (TUR). Princip trvalé udržitelnosti je obecně přijímán jako axiomatická podmínka takového vývoje lidského společenství, při němž jsou zachovávány a rozvíjeny jeho základní hodnoty. Jako princip je TUR na obecné úrovni srozumitelný a bezvýhradně respektovatelný. Je-li však převáděn do podoby strategie, narážíme i v obecné rovině na problém obsahu či specifikace nároků TUR, především pokud jde o hodnocení současných potřeb a odhadování a zdůvodňování budoucích potřeb, jež mají být uspokojovány. K podstatě a pojetí TUR se vyjadřuje řada autorů a institucí. Připomeňme některé přístupy k definování TUR, mající užší vztah k vývoji územních celků. Stále vlivná, i když v řadě směrů diskusní (způsoby dosahování TUR mnohonásobným všeobecným růstem nevyjímaje) Zpráva Světové komise pro životní prostředí a rozvoj (pod předsednictvím G. M. Brundtlandové) s názvem Naše společná budoucnost definuje TUR takto: „Jde o rozvoj, který uspokojuje potřeby současnosti bez podstatného omezování možností budoucích generací uspokojovat své vlastní potřeby. Představuje proces změn, v němž využívání zdrojů, alokace investic, orientace technického pokroku a institucionální vývoj jsou v harmonii a zvyšují současný i budoucí potenciál uspokojování lidských potřeb a aspirací. V nejširším chápání je strategie TUR zaměřena na dosahování harmonie mezi lidmi navzájem a mezi lidstvem a přírodou“ (Brundtland, G. M. et al., 1987, s. 43, 46 a 65). Podle IUCN (International Union for the Conservation of Nature and Natural Resources – Mezinárodní unie pro ochranu přírody a přírodních zdrojů) je „eco-development“ (ekorozvoj), odpovídající požadovanému TUR, rozvojem lokality, který je založen na využívání udržitelných výhod, jejich fyzikálních, biologických a kulturních zdrojů. Trvalá udržitelnost bývá rovněž spojována s kapacitou únosnosti (carrying capacity): hranice únosnosti odpovídá maximální populaci, využívající bez časového omezení daný habitat, aniž by docházelo k ubývání produktivity ekosystému(ů), na níž (na nichž) je tato populace závislá. Porovnání nejčastěji užívaných definic TUR a jeho obsahových prvků může přinést jeho následující vymezení: Udržitelný rozvoj je cílený proces změn v chování lidské společnosti k sobě samé i ke svému okolí, směřující ke zvyšování současného i budoucího potenciálu uspokojování aspirací a potřeb lidí (i dalších druhů či bytostí 71



– při více ekocentrické variantě definice) s ohledem na možnosti (limity) krajiny a jejích zdrojů (Nováček, Mederly a kol., 1996, s. 19). ICLEI (The International Council for Local Environment Initiatives – Mezinárodní rada pro iniciativy zaměřené na místní prostředí) je organizace, jejímž prvořadým cílem je implementace místní Agendy 21a v jejich materiálech se obvykle TUR omezuje na podmínku, že udržitelná sídla nebudou ze svého zájmového území čerpat více zdrojů než mohou pro dané účely dlouhodobě obnovovat (zdroje jsou v této souvislosti chápány v nejširším pojetí). (Viz např. Cities for a Sustainable Development, Material for a „Local Agenda 21“, 1995.) Uvedené i další definice a atributy TUR poskytují orientaci při výběru kritérií, jež by z daného hlediska měly vypovídat o stavu a možném vývoji prostředí územních celků. I když srovnávání hodnocené reality s postulovanými principy v řadě ohledů vypovídá o vývoji územního celku či sídla z hlediska TUR, pro účely vyhodnocování je rozhodující soustava specifických charakteristik, jejichž výběr je přizpůsoben jejich charakteru. Význam jednotlivých charakteristik ve vztahu k TUR se liší podle velikosti posuzovaného území nebo sídla, jejich funkcí a systémů, které se v nich vyskytují. Nicméně smysl má i určení takových charakteristik, které se týkají základních vlastností území a při posuzování TUR přicházejí v úvahu bez ohledu na jeho individuální povahu. Výběr těchto charakteristik, majících běžně podobu čísel, procent a poměrů, zahrnuje také indikátory, které obvykle nejsou chápány jako explicitní prostředky environmentální nebo ekonomické klasifikace, přičemž jevy, k nimž se vztahují, patří do kategorie „intangibles“ – obtížně definovatelných, stěží měřitelných (uchopitelných) fenoménů. Pokud je to však možné, i tyto jevy by měly být charakterizovány kvantitativně. Vedle indikátorů environmentální zátěže, finančních a ekonomických charakteristik, patří do zmíněného výběru kritéria normativně etická, psychologická, kvalifikační, organizační, charakteristiky týkající se životních podmínek a sociálně ekonomické podpory, materiálových zdrojů a vnější závislosti a vztahů. Mezi konkrétní kritéria kupříkladu patří: výdaje na udržování základních fondů/hodnota základních fondů; podíl populace závislé na systému veřejné sociální podpory; procentní podíl hrubého produktu, pocházející z „trvale udržitelných“ aktivit; změny indexu ekologické diversity; index osobní prosperity (spokojenosti) a další. Přijmeme-li předpoklad, že každá z vybraných charakteristik vypovídá o určité vlastnosti územního celku, jenž je systémem vyvíjejícím se směrem k TUR, není sestava pouhým souborem kritérií, ale analytickým modelem. Analýza zahrnuje vztahy mezi pozorovanými jevy, jejichž zkoumání se neomezuje na korelaci, ale zaměřuje se i na určování podmínek, za nichž se pozorované účinky projevují. Právě omezená dostupnost poznatků umožňující posuzování vztahů mezi charakteristikami 72


představuje, s ohledem na nároky příslušných šetření, bariéru, pokud jde o možnosti hodnotit vzájemné ovlivňování faktorů. Mnoho charakteristik, které se v literatuře podílejí na vymezování a hodnocení TUR, má arbitrární podstatu. Jejich výklad i aplikace jsou subjektivně ovlivněny, přičemž hledání jednoznačného způsobu pro jejich využívání není racionální. V souborech navrhovaných charakteristik se lze setkat i s vnitřně kontroverzními ukazateli. U mnoha indikátorů je obtížné zvolit referenční (srovnávací) hodnotu, což se částečně řeší pomocí indexů. Ty samy o sobě nevypovídají o tom, jak daný stav vyhovuje principům TUR. Sledování změn hodnot v čase a zjišťování tendencí těchto změn však umožňuje posoudit, zda a do jaké míry je vývoj ve sledovaných ohledech z hlediska TUR příznivý či nikoliv. Právě časové srovnávání je podstatným efektem, plynoucím z aplikace soustavy kritérií TUR. Trvale udržitelný rozvoj patří mezi koncepty, které se, jako většina optimalizujících kategorií, vyznačují podmíněností, danou principem „nyní a zde“. Kritéria TUR, stejně jako rozvojové záměry, se v konkrétním území vyvíjejí. Jejich současná volba nemusí po určité době vyhovovat. Podobně při podrobnějším porovnávání územních jednotek s obdobnými znaky, jako jsou velikost, převládající funkce, odvětvová ekonomická struktura a další, zjišťujeme odlišnosti, pokud jde o adekvátní kriteriální vymezení TUR. Váha jednotlivých kritérií může tedy být místně a časově proměnlivá. Stabilní základní výběrová soustava těchto kritérií však vytváří referenční rámec pro jejich užší výběr. Jakkoliv „pružné“ je pojetí trvale udržitelného rozvoje vzhledem k různorodosti územních celků, vyjádření jeho předpokladů v případě konkrétních sídel a regionů se stane neodmyslitelnou součástí koncepcí místního rozvoje. Bude se přitom opírat o obecný teoretický základ. Prosazování trvale udržitelného rozvoje a také vyvíjející se nároky na kvalitu života se projeví i větší rozmanitostí a důslednější specifikací rozvojových záměrů. Na základní typologické úrovni rozlišujeme podle váhy ekonomických záměrů a také prvků udržitelnosti tři výkladové modely územního rozvoje: Ekonomický, mnohorozměrný, a trvale udržitelný rozvoj. S řadou faktorů vstupujících do ekonomického pojetí rozvoje je možno se setkat i v ostatních dvou přístupech. Vnější funkce a vztahy územních celků jsou neodmyslitelnou součástí rozvojových koncepcí. Uplatňování principů trvalé udržitelnosti je mnohdy reálnější na místní než na národní či mezinárodní úrovni. Výběr kritérií trvalé udržitelnosti závisí do značné míry na povaze daného územního celku.

73

74

II. Vybrané problémy municipální ekonomie

1. Přístupy k financování sociálně ekonomického rozvoje obcí V souvislosti s pronikáním moderních manažerských přístupů a metod do řízení veřejné správy se stále více diskutuje o výhodách a nevýhodách různých přístupů k financování sociálně ekonomického rozvoje měst a obcí.39 Mezi autory prosazující takové metody managementu patří například Ochrana a Půček (2009) nebo Nemec a Wright (2003). Management veřejného sektoru lze chápat jako určitý systém řízení, který je zajišťován placenými zaměstnanci – odborníky (manažery) a jejich kvalifikačními předpoklady. Jsou vybaveni metodami a nástroji potřebnými pro řízení daného subjektu. V posledních desetiletích je zřetelné přenášení těchto metod z oblasti soukromého sektoru právě do oblasti veřejné správy. Při využívání metod soukromého managementu pro řízení sociálně ekonomického rozvoje obci, je třeba mít na paměti řadu omezení takového přenášení (otázky motivace, nástrojů, efektivnosti, existence veřejných statků a externalit apod.). Navíc se ve veřejném sektoru posiluje multidisciplinární charakter manažerských přístupů. Ve své době populární New Public Management – NPM (převážně osmdesátá až devadesátá léta), či Good Governance, která vznikla do značné míry jako reakce na NPM na přelomu tisíciletí, jsou v současné době podrobovány kritice. V období druhé poloviny minulého desetiletí tak vzniká relativně nový přístup v managementu veřejné správy – tzv. Smart Administration („Chytrá veřejná správa“). Vznikla na základě integračních procesů EU a její kohezní politiky.40 39 Text je primárně určen jako výchozí učební podklad pro předmět 5RE901 Teorie a management veřejné správy a jeho zpracování probíhá v rámci projektu OPPA (CZ.2.17/3.1.00/32102). Organicky ovšem navazuje a aktualizuje starší texty jako např. „Ekonomika měst a obcí“, či pasáže autora v „Základech regionálních věd a veřejné správy“. 40 V ČR „Efektivní veřejná správa a přátelské veřejné služby“ – schváleno usnesením vlády ČR č.757/2007 do roku 2015. 75


I I . V y b ra n é p r o b l é m y m u n i c i p á l n í e ko n o m i e

V souvislosti se řízením sociálně ekonomického rozvoje měst a obcí se asi nelze domnívat, že by jednotlivé přístupy byly zásadně v rozporu. V rámci výběrů jejich hlavních přínosů se zaměříme na postupy, které ovlivňují dosahování rozvojových cílů na základě disponibilních zdrojů. Hlavní ekonomické zdroje obcí jsou jejich majetek a finanční zdroje. Jejich užití by mělo akceptovat principy tzv. logického řetězce, kdy dlouhodobé cíle jsou dosahovány prostřednictvím středně a krátkodobých úkolů. Logický řetězec a definice cílů, zdrojů, nástrojů a technik pro potřeby této publikace lze nalézt u Totha (2011). Především finanční zdroje bývají vnímány jako relativně omezené, takže cílem kvalitního managementu je jejich racionální, koncepční a pokud možno i optimální využití. Mezi nejvýznamnější moderní přístupy a metody v oblasti finančního managementu v současné době patří: ● hospodárnost, efektivnost, účelnost (princip 3E); ● řízení a hodnocení rizik; ● kontrola (controlling a reporting, pro potřeby monitoringu a scanningu); ● transparentnost a veřejná kontrola; ● dlouhodobost výhledu; ● a přístupy k sestavování rozpočtu. Budeme se zabývat především přístupy k vytváření komunálních rozpočtů, které spočívají nejen na teoretických znalostech, ale také na zkušenostech, vyplývajících ze čtvrtstoletí praktických analýz obcí i krajů v ČR. Všechny zmíněné principy a metody však mezi sebou (mnohdy úzce) souvisí. V rámci vytváření rozpočtů takovým způsobem, aby docházelo k co nejkoncepčnějšímu a nejracionálnějšímu využívání všech zdrojů (tj. nejen finančních, ale také např. majetkových či personálních) lze hodnotit řadu kritérií rozpočtování: ● Výhledovost – rozpočet má být vytvářen pro každý rok na základě dlouhodobějšího výhledu očekávaných příjmů a výdajů (v současné době zákon v ČR požaduje tří resp. dvouletý výhled, což nelze považovat za dostatečné). V reálu by měl být rozpočtový výhled vytvořen na stejnou dobu jako program rozvoje obce. ● Pružnost (flexibilita) – lze ji chápat jako schopnost rozpočtů a jejich rozpočtových výhledů se přizpůsobovat a reagovat na změny ve vnitřním i vnějším prostředí obce. Někdy je také chápána jako schopnost relativně samostatných částí (složek, subprogramů) rozpočtu přizpůsobit se změnám podmínek. Rozdělení rozpočtu na relativně samostatné subprogramy (subrozpočty) lze chápat jako jednu z technik pro dosažení pružnost v obecném slova smyslu. ● Participace (inkluze) – do tvorby rozpočtu by měly být aktivně zapojeny všechny subjekty, které na rozvoji obce participují, resp. kterých se rozvoj obce dotýká.

76

1 . P ř í s t u p y k f i n a n c o v á n í s o c i á l n ě e k o n o m i c k é h o r o z v o j e o b c í

Znamená to, že mezi aktéry rozvoje neřadíme pouze volené a profesionální představitele obecního úřadu, ale také další subjekty veřejné správy, soukromého sektoru (ziskového i neziskového) a veřejnosti. Pochopitelně je třeba brát v potaz zájmy nejen aktérů vnitřních (lokalizovaných v obci), ale také vnějších (stát, turisté apod.). ● Hospodárnost – ve smyslu omezování výdajů, resp. rozumné korekce nárůstu výdajů na jednotlivé aktivity (např. na platy). Jinými slovy jde o realizaci výstupů při co nejnižším možném vynakládaní zdrojů (výdajů, nákladů). ● Účinnost – jde o kvantitativní i kvalitativní míru dosahování cílů a úkolů (výsledků) stanovených programem rozvoje, či jeho subdokumenty. ● Účelnost – chápanou jako stanovení priorit podle významnosti (úkoly a jejich výdajové nároky významné pro dosažení cílů rozvoje), ale také podle urgentnosti (nejen v případě nečekaných událostí, havárií apod., ale také podle kauzality jednotlivých úkolů). Výsledkem je vynakládání zdrojů na oblasti, které jsou prioritní a to pokud možno podle předem daného harmonogramu (akčního plánu). ● Výkonnost – maximálního dosažení cílů při daných zdrojích (především finančních). Pro tento účel slouží především veškeré nástroje a techniky, které zvyšují produktivitu. ● Efektivnost – hodnocení dosahování cílů (výsledků, výstupů) ve vztahu k přiřazeným zdrojům (vstupům). Jde například o návratnost investic, ale také např. o minimalizaci (resp. maximalizaci) externalit. ● Odpovědnost – jež by měla být jednoznačně a pokud možno osobně určena. Takový přístup umožňuje nejen odpovědné pracovníky v případě pochybení sankcionovat, ale vyznačuje se hlavně významnými preventivními aspekty. ● Kauzalita – jednotlivé úkoly (provozního i investičního charakteru) je třeba realizovat ve vzájemné provázanosti a časové hierarchii. Vzhledem k tomu, že provozní i investiční výdaje jsou obvykle úzce svázány s majetkem obce, je třeba nejprve stanovit majetkové potřeby a následně pro ně hledat zdroje včetně finančních. ● Kontrola – kdy vedle průběžného monitoringu, který má za cíl zjistit odchylky od plánu (programu) a následně realizovat nápravu, jde také o ověřování předpokladů (scanning) a případně zakomponovaní předpokladů nových, či jejich změn. To může vést až ke změně úkolů, cílů a případně i celého rozvojového programu. Pro dosahování jednotlivých kritérií je velmi důležitý přístup k vytváření rozpočtu, který je v této souvislosti považován za jeden z klíčových ekonomických nástrojů dosahování sociálně ekonomického rozvoje obcí.

77



V současné době v ČR na všech úrovních veřejné správy převládá tzv. nabídkový přístup ke tvorbě rozpočtu. V principu ho lze chápat jako postup, kdy se nejprve vytvoří určitý objem finančních prostředků (z vlastních i cizích zdrojů). Ten se přerozdělí (obvykle podle jednotlivých organizačních útvarů daného orgánu) především na základě výdajů minulých let.41 Lapidárněji řečeno: pokud nashromáždíme prostředků více, mohou si jednotlivé útvary (ministerstva, odbory apod.) dovolit realizovat více aktivit, pokud ovšem máme prostředků méně (např. z důvodu zadlužení), tak je třeba přistoupit k úsporám. V některých případech je tento přístup vhodný (např. při plánování zvyšování platů maximálně do úrovně očekávané inflace). Ve většině případů je ovšem velmi zavádějící, protože neakceptuje reálné potřeby spravovaného území a v něm lokalizovaných subjektů.42 Přístup se vyznačuje velkou setrvačností, tedy nízkou mírou flexibility a je zaměřen téměř výhradně na kritérium hospodárnosti. V současné době se tedy (pomalu) prosazuje tzv. poptávkový přístup k tvorbě rozpočtu. Jeho principem je optimalizace využití stávajících příjmů podle potřeb (úkolů a cílů) programu rozvoje. V případě nedostatku zdrojů (včetně finančních) jsou realizovány především prioritní cíle. Tak si kupříkladu nejdříve – ovšem v souladu s programem rozvoje – zajistíme pitnou vodu (významný úkol a v některých lokalitách i urgentní) a teprve následně fotbalové hřiště (nadstandard, případně až luxusní statek). Jinými slovy: při poptávkovém přístupu dochází k alokaci rozpočtových

41 Takto nefungují pouze vláda, jednotlivé kraje obce apod., ale ve svém důsledku téměř celá rozpočtová soustava ČR. 42 Pouze v některých případech lze realizovat jen část investice (rekonstrukce, modernizace apod.). Lze kupříkladu, z technického pohledu, opravovat chodník postupně a v několika letech (byť se to pravděpodobně prodraží), ale nelze si koupit pouze půlku psa pro účely ostrahy. Tento problém se dále zesiluje tím, že v případě nevyužití prostředků se v příštím období finanční příděly obvykle krátí. Je zde tedy tendence poskytnuté prostředky využít i neúčelně. (Pořízení (levné) andulky místo (drahého) psa nám pravděpodobně neumožní realizovat původně zamýšlený úkol – daném případě jde o zmíněnou ostrahu objektu. Je pravda, že právě v tomto konkrétním případě lze – s jistou mírou nadsázky – snad i uvažovat o tom, že by papoušek hlídat mohl (pokud ho naučíme zvukovým reakcím na narušitele), ale s nižší kvalitou, než pes (pravděpodobně nedokáže narušitele zakousnout). Nicméně problémy se nám multiplikují – v příštím roce nám nabídkový princip (zvýšení prostředků např. na základě inflace) opět nemusí umožnit koupit psa, další andulku snad už přece jen kupovat nebudeme, a prostředky tedy opět využijeme jinde. Ostrahu objektu stále nemáme zajištěnou, ale zároveň se nám zvyšují výdaje, a to jak provozní (ptačí zob, platby veterináři apod.), tak také investiční (voliéra). Plníme tedy úkoly, které nejsou v souladu s programem rozvoje, přičemž původní úkoly a jejich plnění se minimálně oddalují. K tomu zároveň musíme přičíst případné ztráty (za těchto podmínek nás někdo vykrade…). 78

1 . P ř í s t u p y k f i n a n c o v á n í s o c i á l n ě e k o n o m i c k é h o r o z v o j e o b c í

zdrojů ve prospěch uspokojování potřeb43 subjektů lokalizovaným ve spravovaném území. Často se jedná o produkci veřejných statků a na nich navázaných externalit. Důsledkem je realizace cílů a úkolů rozvoje a nikoliv činnosti (někdy i existence) orgánu veřejné správy. Jde o to plnit úkoly, nikoliv utrácet peníze. Hlavním kritériem, pro které je poptávkový rozpočet vhodný, je kritériu účelnosti. Další kritéria lze zajistit, pokud přistoupíme i k dalším formám tvorby rozpočtu, které jsou většinou založeny právě na poptávkovém přístupu. Cílově orientovaná tvorba rozpočtu je takový proces vytváření rozpočtu, který je založen na dosahování (realizaci) úkolů a cílů rozvoje, tedy na výstupy a výsledky. Předmětem zájmu je v tomto případě zhodnotit jakými metodami, nástroji a technikami lze dosáhnout stanovených úkolů a cílů programu rozvoje a kde na ně získat finanční zdroje. Není nutno se pasivně spokojit s přidělenými prostředky. Při takovém přístupu lze tedy hodnotit také účinnostní, výkonnostní, či efektivnostní kritéria. Programově orientovaná tvorba rozpočtu je založena na rozdělení rozpočtu do několika vzájemně provázaných, ale relativně autonomních částí – programů. V rámci jednoho programu lze dosahovat určité míry pružnosti, protože jejich správce je sice zavázán stanovenými cíli a úkoly programu rozvoje, nicméně při jejich řešení dostává určitou míru volnosti. Tento přístup potom zabezpečuje ve vyšší míře i kritérium odpovědnosti, zvláště pokud je spojena s hmotnou stimulací příslušných správců (manažerů) programů. Výkonnostně či výstupově orientované rozpočtování je potom logicky zaměřeno na maximalizaci daných atributů. Poptávkové rozpočtování je ve své podstatě již zakomponováno do jednotlivých etap strategické analýzy a plánovaní, která je popsána například u Totha (2008). Tato manažerská metoda akceptuje principy logického řetězce a vyplývá z ní, že je nejprve třeba stanovit potřeby obce a na jejich realizaci teprve následně hledat finanční prostředky. Vzhledem k tomu, že většinu svých potřeb realizují obce prostřednictvím svého majetku, je logicky nutné předsadit kapitolu o majetku obcí před kapitolu o jejich financování a rozpočtování. Ještě předtím je však nutné předložit obecný pohled na fungování obcí jako komplexních systémů44 a pouvažovat o jejich komparativních výhodách, které mají vliv na jejich efektivnost.

43 V praxi je ovšem prokazování potřeb (např. obcí) velkým problémem, protože pro stanovení např. „standardů vybavenosti obci“ nejsou statistické podklady. Více viz Toth (2009). 44 Řada současných programů rozvoje obcí, nejsou programy sociálně ekonomického rozvoje obce jako systému, ale pouze program rozvoje tj. úkolů a majetku obce jakožto orgánu veřejné správy. O potřebách veřejnosti obsahují méně informací, než by bylo potřeba. O potřebách soukromého sektoru nemluvě – ten bývá ignorován ev. trpěn. 79



2. Města, obce, jejich efektivnost Procesy koncentrace obyvatelstva, výrobních a nevýrobních aktivit jsou přirozeným důsledkem hledání vyšší efektivnosti lidských činností. Ačkoliv jsou města historicky mladší formou obcí než venkovská sídla, vyznačují se vyšší dynamikou rozvoje. Urbanizační procesy45 jsou výsledkem očekávání komparativních výhod pro většinu aktivit, které se na jejich území realizují. Od sídel městského charakteru lidé tedy očekávají efektivnější uspokojení stávajících potřeb a rozvíjení nových, které rozptýlené osídlení není schopno zajistit v požadované kvalitě či kvantitě. Tyto potřeby – ekonomické, sociální, kulturní, politické aj. – se v průběhu vývoje společnosti rozvíjely a měnily. Obec a především město má tedy povahu historií formovaného složitého urbanistického a sociálně ekonomického systému, vytvářeného postupně a dlouhodobě. Jeho formování se řídí jistými pravidly. Pro charakterizování těchto pravidel je nejprve nutno pojem obec i město definovat. Existuje mnoho definic obcí i měst v závislosti na tom, který vědní obor se městem zabývá. Můžeme proto najít definice zaměřené na hledisko urbanistické, sociologické, ekonomické aj. Definice měst se mohou lišit podle subjektu, který se městem zabývá. Pro naše potřeby byla autorem vytvořena definice obce a města (Žák a kol. 1999) následujícím způsobem: „Město a obec je sociálně ekonomický systém (organismus), který je geograficky vymezený a relativně stabilní (v čase i prostoru). Systém vůči svému okolí vystupuje jako samostatná entita. Je charakterizován souborem dynamických znaků (základních a specifických charakteristik), které ho odlišují od jiných forem osídlení.“46 Jako základní dynamické znaky (charakteristiky) města se obvykle uvažují faktory, které se mění s časem, např. počet obyvatel, plošná velikost, hustota obyvatelstva, hustota a kompaktnost zástavby, sociální a profesní struktura obyvatel. Specifické charakteristiky města pak definují faktory, jež lze hodnotit jen u některých sídel (přístavy, vysoké školství, lázně apod.). Obvykle se jedná o faktory, které v obci převládají. Jedná se o faktory sociologické, urbanistické, ekonomické, ekologické aj. Z hlediska kvantifikace těchto faktorů pak mluvíme o městě (obci) jako o průmyslovém, kulturním či správním centru, o lázeňském středisku, o univerzitním městě apod.

45 Tj. prostorová koncentrace obyvatelstva, výrobní i nevýrobních aktivit do měst. 46 Žák, M. a kolektiv: Velká ekonomická encyklopedie, Linde, Praha 1999 80

2 . M ě s t a , o b c e , j e j i c h e f e k t i v n o s t

Z právně-ekonomického hlediska můžeme také definovat město či obec jako samosprávné společenství občanů47 s vlastním majetkem a vlastními příjmy, s nimiž samostatně hospodaří a za toto hospodaření přebírá plnou odpovědnost. Je samosprávním celkem, právnickou osobou, do jejichž vnitřních záležitostí lze zasahovat pouze zákonem, a která samostatně rozhoduje o rozvoji vlastního území. Vedle vlastní (samostatné) působnosti bývá obcím ještě svěřen výkon působnosti přenesené (státní správa apod.). Obě definice poukazují na skutečnost, že vlastní města jsou sídelní útvary, které se vyznačují vysokým počtem a hustotou obyvatel, jež jsou převážně zaměstnáni v průmyslu či ve službách. Pro naše potřeby lze chápat pojem municipalita jako synonymum pro města, případně pro obce a města společně. Vyšší dynamika rozvoje daná urbanizací znamená, že v této kapitole se soustředíme na městská sídla, i když většina závěrů o efektivnosti měst je platná i pro sídla vesnického typu (mohou však pro ně mít pouze marginální význam). Ekonomické činnosti slouží jak samotnému městu, tak i jiným městům a oblastem. Jedná se například o výrobu, obchodní a kulturní vazby, o město jako zdroj a distributor informací a nositel technického, kulturního, společenského aj. pokroku. Z tohoto pohledu potom ekonomické činnosti ve městě plní dvě skupiny funkcí, které odráží jeho dynamické charakteristiky. Jejich členění na městotvorné a městoobslužné provedl Sombart (1934). Městotvornou funkci plní takové ekonomické činnosti, jejichž produkce je určena i pro vnější okolí (pro jiná města a oblasti). Náleží sem takové činnosti, jejichž kvalitativní a kvantitativní parametry jim dávají nadregionální význam. Jde obvykle o průmyslovou výrobu, některé služby jako je správa, finance, kultura, sport aj. Tyto činnosti mají rozhodující vliv na rozvoj města a determinují jeho charakter. Městoobslužnou funkci pak tvoří takové činnosti, které slouží především pro uspokojování potřeb obyvatel města, případně jeho spádové oblasti (základní školství, obchody, řemesla apod.). Jejich rozvoj závisí na rozvoji městotvorných funkcí. Stejná funkce může být v jednom městě městotvorná (např. lázeňství v Karlových Varech), v jiném pouze městoobslužná (např. lázeňství v Praze). Záleží nejen na kvantitě, ale také na kvalitě funkcí. V západoevropských městech a obcích se poválečný růst zaměstnanosti v průmyslu zastavil již v 60. letech a nové pracovní příležitosti se vytvářely převážně v nevýrobní sféře, která se také čím dál více podílela na tvorbě národního důchodu evropských zemí. Terciální sféra se postupně stala dominantní. Ve službách je tak dnes již soustředěno více pracovních příležitostí a jejich podíl neustále roste.

47 Dle Ústavy ČR se jedná o veřejnoprávní korporaci. 81



Ve městech ČR byly do počátku devadesátých let hlavní městotvornou funkcí průmysl. Teprve v první polovině předminulého desetiletí převládl v naší republice terciér a jeho pozice i nadále zesiluje. V důsledku procesu industrializace a urbanizace se ve městech soustředila převážná část obyvatelstva, ale i majetku soukromé i veřejné sféry, průmyslu, bydlení i služeb. Města také produkují převážnou část národního důchodu v každé hospodářsky vyspělé zemi. Vývoj města a jeho funkce jsou značně determinovány rozsahem a skladbou majetku. Jejich analýzu provedl například Halouzka (1994). Rozhodující část z majetku soustředěného ve vlastnictví měst, obvykle připadá (i více než 50 %) na pozemky. Druhou největší hodnotu mívá domovní a bytový fond (cca 10–30 %). Na třetím místě bývá v zahraničí občanská a technická vybavenost a ve městech ČR pak průmysl (zastoupeno cca 15%). Nejmenší podíl na hodnotě majetku má v našich městech občanská a technická vybavenost (9%) a v zahraničí pak průmysl (3,5 %). S vysokou a neustále rostoucí hodnotou městských pozemků souvisí nezbytnost racionálního a efektivního hospodaření s nimi. Hospodaření by vždy mělo směřovat k maximálnímu zhodnocování pozemků ve prospěch města. Mimořádnou pozornost je nutno též věnovat údržbě a modernizaci domovního a bytového fondu, který spolu s občanskou a technickou vybaveností obvykle i několikanásobně předčí svou finanční náročností požadavky výrobního sektoru. U statků, poskytovaných v rámci terciéru, které jsou v rukou soukromého sektoru, se potřebný rozsah, struktura a rozmístění vybavenosti ve městě vytváří působením tržních mechanismů, na základě poptávky a nabídky. Poptávka po činnostech některých zařízení, zejména v rámci obchodní sítě a různých komunálních služeb, je v různých městech rozdílná, nelze úroveň jejich vybavenosti mechanicky srovnávat. Po určitých službách bude jiná úroveň poptávky ve městě se silnou dojížďkou za prací z jeho spádového území a jiná ve stejně velkém městě s nízkou dojížďkou. Rozdíly budou ve městech se silně znečištěným životním prostředím (ŽP) oproti městům s relativně čistým ovzduším i vodou, stejně jako u měst se silným domácím a cizineckým ruchem apod. Vyhovující úroveň a struktura vybavenosti je pro každé město jiná a je určována jeho specifickými historickými, přírodními, ekonomickými, sociálními, kulturními a ekologickými podmínkami. Urbanistické ukazatele, které bývaly celostátně jednotné a vycházely z požadavků průměrného občana s průměrnou kupní silou a potřebami, by bylo dnes možno využívat k získání výchozí orientace o potřebách obcí a měst nebo pro potřeby analýz a komparativních studií. Bohužel takové ukazatele jsou v současné době vytvářeny jen sporadicky a jejich vypovídací schopnosti jsou (na rozdíl od počátku 90. let) omezené. Z předchozího lze vyvodit, že město představuje velmi složitý sociální a urbanistický systém, který se sestává z velkého množství různorodých výrobních i nevýrobních činností, subjektů (veřejného i soukromého sektoru) organizací, institucí, společenstev, 82


rodin i jedinců, z bytových domů, z různorodých technických a dopravních sítí, včetně podpovrchových a dalších služeb. Tento systém musí být životaschopný a taková životaschopnost je zajistitelná pouze při zachování určitých vnitřních proporcí, které v důsledku častých změn ve vývoji městských podniků a organizací a stálé migrace obyvatel, musí být neustále uváděny do rovnovážného stavu, tedy do stavu, který umožňuje bezporuchové fungování a reprodukci funkčních složek a obyvatel. Město vytváří také složitý ekonomický systém. Vyznačuje se vysokou koncentrací obyvatel na svém území, která spolu s velkou nabídkou kvalifikovaných pracovních sil, nabídkou volných kapacit nemovitostí a koncentrovanou nabídkou i poptávkou produkce průmyslu a služeb, umožňuje vznik rozvinuté dělby práce jako předpokladu růstu její produktivity a vytváří tak z měst přirozená střediska hospodářského rozvoje země. Vymezováním městských systémů prostřednictvím systémové teorie se podrobně zabýval již Mc Loughlin (1970). Obce a především města chápaná jako sociálně ekonomický systém, se v důsledku místních specifik od sebe odlišují, což se v praxi projevuje v rozdílné kvalitě i kvantitě faktorů ovlivňujících městotvornou i městoobslužnou funkci municipality. Obce a města se odlišují svými specifickými charakteristikami a k jejich sociálně ekonomickému hodnocení a řízení je třeba volit do značné míry individuální přístup. Města jsou místa koncentrace obyvatelstva, výroby, služeb a bydlení, neboť umožňují získat některé úspory, zvyšující efektivnost aktivit (především výroby, obchodu a služeb) v této lokalitě umístěných, které rozptýlené formy osídlení neumožňují. Protože v praxi takové úspory nabývají celé řady forem, byla snaha je klasifikovat. Je nutno podotknout, že terminologie a členění bylo různými autory chápáno poměrně odlišně. Například Henderson (1994) používá termín technologické úspory z rozsahu ve výrobě a spotřebě, ačkoliv je z definice a kontextu zřejmé, že se je vnímá jako aglomerační úspory tak, jak jsou chápány v tomto textu. Teorie rozvinuli také například Krugman (1995) nebo Wang (1999). Macháček (2002) člení úspory na vnější (aglomerační a urbanizační, ve smyslu Weberových aglomeračních a urbanizačních faktorů) a vnitřní (z rozsahu, z růstu a ze specializace). Pro potřeby práce bylo za základ klasifikace úspor zvoleno členění Healeye a Ilberyho (1990). ● Podnik může realizovat interní úspory vzniklé uvnitř podniku, které jsou nezávislé na jeho okolí. Jsou výsledkem rozhodovacích procesů vedení podniku. Jde o: ○ Úspory z rozsahu vycházejí z prostého rozšiřování výroby. Na základě extenzivního rozvoje výroby dochází k vyšší dělbě práce. Výsledkem jsou nižší náklady na jednotku produkce a tedy vyšší produktivita práce. Nižší náklady mají za následek vyšší zisky nebo schopnost zvyšovat kvalitu produkce při zachování ceny. Takové konkurenceschopnosti mohou dosáhnout pouze velké výrobní jednotky. Úspory mají kvantitativní charakter. 83



○ Úspory z nových technologií mají naopak kvalitativní charakter. Nově zavedený technologický postup přináší, přes vysoké počáteční investice, postupem času úspory energií, materiálu, mzdových nákladů apod. Výsledkem je produkce s výhodnějším poměrem kvality k ceně. Opět dochází ke zvýšení produktivity práce. ● Aglomerační úspory, jako forma externích úspor, vznikají v závislosti na rozhodovacích a řídících procesech i okolních podniků a institucí. Mají vnější charakter a můžeme je rozdělit na dva typy: ○ Lokalizační úspory souvisí se snižováním nákladů díky územní koncentraci určitého odvětví v území, tj. prostorové blízkosti specifických výrob (zejména u průmyslu), které jsou vzájemně provázány. Základem těchto vazeb jsou dodavatelsko-odběratelské vztahy. Lokalizační úspory mají zásadní význam pro produkční funkci. ○ Urbanizační úspory se vyznačují možností snižovat náklady pro všechny podniky a další instituce v území díky jejich lokalizaci v urbanizované oblasti. Urbanizační úspory z rozsahu se vztahují k velikosti sídla. Čím větší sídlo, tím větší potenciální úspory. Patří sem snížené dopravní náklady, blízkost poptávky, blízkost úřadů, široká nabídka práce apod. Za specifickou formu urbanizačních úspor lze v širším slova smyslu považovat také úspory z rozsahu spotřeby, které vznikají koncentrací poptávky. V tomto případě jde nejen o úspory na dopravních nákladech, ale i o další, z hlediska distribuce a spotřeby průvodní jevy, jako je např. vyšší účinnost reklam nebo tendence k vyšší spotřebě a možnost nabídky specializovaných produktů. Není snadné vždy rozlišit mezi lokalizačními a urbanizačními úsporami. Příkladem může být široká nabídka kvalifikované práce v určitém oboru. Kvalifikovanost může být brána jako lokalizační úspora, šíře nabídky jako úspora urbanizační. Se vzrůstající velikostí města se mohou projevit určité omezující podmínky, které mohou eliminovat či dokonce i přesáhnout úspory, jež město či aglomerace poskytuje. Protichůdným jevem je zde růst dodatečných nákladů, které mohou přesáhnout efekty vzniklé na základě výše zmiňovaných úspor a vznikají aglomerační ztráty. Dodatečných nákladů je pro danou oblast, resp. město či aglomeraci, celá řada, dominující postavení mají však čtyři základní oblasti:¨ ● infrastruktura, ● životní prostředí, ● zvyšování cen, ● sociální a psychologické bariéry.

84


Růst měst je doprovázen růstem nákladů na infrastrukturu, který má převážně extenzivní charakter (prodlužují se sítě, vznikají nové obslužné stavby aj.). Velká města a aglomerace se však dostávají do bodu, kdy tento kvantitativní nárůst nákladů nedostačuje a je nutno přistoupit k přebudování stávající infrastruktury, především technické. Nastupuje pak skokový, kvalitativní nárůst nákladů na výstavbu a provoz v oblasti technické infrastruktury z důvodů nedostatečných a zastaralých kapacit. Klasickým příkladem je neprůchodnost stávajících dopravních sítí, velké úniky vody z vodovodních sítí a následně obvykle i zdražování těchto služeb (při poklesu kvality poskytované služby). Problémy vznikají i v důsledku činností, které zhoršují ŽP. Zhoršené ŽP může mít za následek vznik reálných ekonomických škod (vyšší výdaje ve zdravotnictví, rychlejší stárnutí majetku apod.). Taková situace znamená růst prevenčních (ex ante) i kompenzačních (ex post) nákladů na životní prostředí ve velkých městech a aglomeracích. Města poskytují možnost aglomeračních úspor, zvyšuje se poptávka po pozemcích a dalších nemovitostech, což má za následek růst cen pozemků, bytů, staveb a tedy i nájemného. V jeho důsledku jsou ve velkých městech a aglomeracích vyšší ceny i potravin, spotřebního zboží a dokonce i služeb v porovnání s jinými obcemi, často při snížené kvalitě nebo časové dostupnosti zboží či služby pro občana. Toto zvyšování cen se obvykle kompenzuje růstem mezd, jenž se pochopitelně promítá do nákladů podniků a organizací umístěných v obvodu města. Podrobněji například Di Pascale a Wheaton (1995). Mezi takto vzniklé dodatečné náklady (vícenáklady), které menší města nemusí nést a které jsou zdrojem aglomeračních ztrát, patří i ty, které se týkají zvýšené nezaměstnanosti v důsledku imigrace, sociálních a psychologických problémů vznikajících např. v závislosti na zvýšené anonymitě prostředí, důsledků zvýšené sociální patologie apod. Pokud aglomerační ztráty převýší aglomerační efekty resp. úspory, stává se město neefektivním, prodělečným. Vyžaduje potom vysoké investice s nízkou návratností. Vzniká proto otázka, kdy je převýšení úspor nad dodatečnými náklady maximální – jaká je optimální velikost města. Názory na odpověď na tuto otázku se podle ekonomů velmi různí. Například podle Saleho (1973) musí města od 3 do 30 tisíc obyvatel vynakládat mnoho prostředků na zajištění potřebného rozsahu veřejných statků, zatímco příjem z daní je ještě nízký. Dosáhne-li město určité velikosti (cca 100 tisíc obyvatel), je příjem z daní dostatečný na krytí nákladů již komplexního vybavení města službami. Město přitom dosahuje úspor z rozsahu i aglomeračních úspor. U měst nad 100 tis. obyvatel náklady na zajištění služeb postupně rostou geometrickou řadou, přičemž jejich časová dostupnost, resp. kvalita se zhoršuje. Podle autora je optimální velikost města zhruba 100 tis. obyvatel. 85



Jiný pohled vychází z hlediska růstu mezd v závislosti na počtu obyvatel. Průzkumy provedené Rasmussenem (1973) ukázaly, že s rostoucí velikostí města roste nominální výše mezd. Vyšší mzdy však považuje za kompenzační platbu k úhradě dodatečných nákladů, spojených s vyššími cenami ve velkých městech. Výše reálné mzdy tak zůstává v podstatě stejná, optimum lze nalézt přibližně u měst okolo 500 tis. obyvatel. Obrázek 9 Optimální velikost obce dle Rasmussena relativní mzda

optimální velikost

0

500 000

počet obyvatel

Zdroj: Rasmussen (1973) + autorova úprava

Kapitalizaci aglomeračních úspor může představovat hodnota pozemků, která s velikostí města roste. Větší město nabízí rozsáhlé možnosti realizace nejrůznějších úspor včetně aglomeračních, a proto se zvyšuje jeho atraktivita, což se projevuje ve zvýšené poptávce po městských pozemcích. Ekonomové Wheeler a Harris (1972) při zkoumání této závislosti dospěli k závěru, že elasticita hodnoty pozemků v závislosti na velikosti města má klesající tendenci a klesá pod jednotku u měst v rozmezí 250–500 tis. obyvatel, přičemž pokles je tím strmější, čím se velikost města blíží k 1 mil. obyvatel. Nejvyšší hodnotu pozemků a tím i optimální velikost prokazovaly ve zkoumaném souboru amerických měst municipality o velikosti kolem 300 tis. obyvatel.

86


Obrázek 10 Optimální velikost obce dle Harrise a Wheelera cena pozemků

optimální velikost

0

300 000

počet obyvatel

Zdroj: Harris a Wheeler (1972) + autorova úprava

Na rozdíl od uvedených autorů, jejichž průzkumy jsou empirické, přistoupil Isard (1965) k problematice optimální velikosti města na základě teoretických úvah. Účinnost výstavby a provozu terciéru se zvyšuje s růstem velikosti měst až do určitého kulminačního bodu, který by teoreticky mohl být velikostním optimem. S dalším růstem města se již účinnost služeb v přepočtu na jednoho obyvatele snižuje. Vznikají aglomerační ztráty a aglomerační výhody se snižují. U každého typu služeb nastává tento pokles v jiné fázi velikosti města. Průběh křivek ukazuje grafické vyjádření:

87



Obrázek 11 Hypotetické aglomerační výhody v závislosti na velikosti města dle Isarda Úspory celkem

zdravotnictví školství

doprava

energetika

počet obyvatel Zdroj: Isard (1965) + autorova úprava

K naznačeným celkovým úsporám uvádí sám Isard řadu námitek směřujících ke generalizaci a standardizaci měst a pouhému sčítání individuálních úspor. Zdůrazňuje jedinečný charakter každého města, potřebu vážit individuální úspory jednotlivých činností a nesrovnalost podkladů pro výpočet jednotlivých křivek.

3. Majetek obcí a měst Právo na vlastní majetek je základem územní samosprávy. Bez vlastního majetku by představitelé obce byli degradováni na pouhé správce, bez možnosti ovlivňovat jeho provoz a další rozvoj. V takové situaci se obce ČR nacházely do začátku devadesátých let minulého století. Vývoj nabývání majetku územní samosprávou do dnešních dob determinuje jeho skladbu, množství i technickou úroveň a stav. Zároveň také ovlivňuje i způsoby jeho využívání, jeho prostou a rozšířenou reprodukci ale v neposlední řadě i informace, které jsou o municipálním majetku k dispozici.

88

3 . M a j e t e k o b c í a m ě s t

Výchozí stav majetku obcí je dán situací z přelomu osmdesátých a devadesátých let minulého století a jejím dalším vývojem. Jen do určité míry lze přihlížet k vývoji předchozímu. Vývoj je určován vnějšími faktory – především vývojem koncepčních dokumentů státu a v poslední době i krajů, změnami v legislativě a z nich vyplývající dělbě kompetencí a nástrojů mezi jednotlivé subjekty veřejné správy a do určité míry i soukromého sektoru. Je ovšem ovlivňován i sociálně ekonomickými potřebami obcí, které se vyznačují vnitřním, subjektivním charakterem, na který je nutno brát ohled. Mezi subjekty, které určují potřeby obcí, je nutné zahrnovat nejen veřejnou správu v čele s obecním úřadem, ale také nároky obyvatelstva, soukromého sektoru a dalších společenských a zájmových institucí. Výchozí stav majetku obcí v ČR a jeho vývoj je tedy třeba charakterizovat a analyzovat, aby bylo zřejmé, jaké jsou objektivní podmínky, v nichž chceme hospodářskou situaci obce analyzovat. Tyto podmínky je třeba akceptovat, aby analýza reálně popisovala nejen vývoj v obci, ale také meziobecní relace v rámci pracovních standardů, byť tyto stávající podmínky mohou být vnímány jako omezující. Vnější i vnitřní podmínky sociálně ekonomického rozvoje obcí jsou potom společně determinovány úrovní poznání a informačním zázemím, přičemž právě do této oblasti je zaměřena tato kapitola. Pro zdokonalení všech analytických postupů je vhodné vytvořit a zavést multifunkční evidenci. Taková evidence není bohužel na komunální úrovni běžně zpracovávána a bývá nahrazována evidencí účetní (rozvahou aktiv a pasiv), která ovšem pro podobné úkoly není konstruována. Jedním z důvodů absence jiné než účetní evidence, je i absence vhodné metodiky vytváření takového pasportu. Hlavní součástí kapitoly je proto návrh dané metodiky. Tato metodika je model, proto se nepředpokládá její přebírání bez úprav, které akceptují specifické podmínky dané obce. Její širší využití by vedlo nejen ke koncentraci vyšší kvantity a kvality informací o majetku obce v jediném dokumentu (databázi), ale také k širším možnostem komparativních analýz mezi obcemi. Součástí kapitoly je tedy návrh obsahu a struktury moderní multifunkční evidence majetku obcí (pasportu), která by však nenahrazovala účetní rozvahu aktiv a pasiv. Pasport majetku obcí by umožnil širší informační zázemí o majetku obcí a vytvořil by podklady pro přesnější a komplexnější pohled na ekonomiku obcí a měst. Finanční a majetková analýza (dále jen FAMA) a z ní vyplývající pracovní standardy, mohou vycházet pouze z takových informací, které jsou k dispozici a jsou pro celý systém územní samosprávy jednotné. Návrh multifunkční evidence majetku je proto třeba vnímat nikoliv jako současně využitelný zdroj informací pro FAMA a její standardy, nýbrž jako stav žádoucí. Informace, které by taková evidence poskytovala, jsou v souladu s FAMA a v konečném důsledku by měly vést k rozšíření a obohacení této metody, nikoliv k jejímu nahrazení.

89



Sociálně ekonomický rozvoj obcí by se měl odvíjet od strategických cílů, které jsou součástí programu rozvoje. Od těchto dlouhodobých cílů se poté odvíjí harmonogram středně a krátkodobých úkolů (viz výše). Tyto cíle a úkoly, před kterými představitelé obcí stojí, kladou konkrétní požadavky na majetek. Jde o nároky na majetek existující, ale také na majetek, který bude potřeba pořídit. V závislosti na cílech a úkolech stanovených v programu rozvoje je potom třeba rozhodnout, který majetek budeme nadále využívat k původnímu účelu. V případě, že technický stav již nevyhovuje, musíme přistoupit k rekonstrukcím, případně i k modernizačním opatřením. Můžeme také zvolit změnu účelu využití a i potom může být rekonstrukce doprovázena jeho modernizací. Majetek však municipálním záměrů nemusí vyhovovat, případně jeho rekonstrukce (modernizace) se jeví jako příliš nákladná a tedy neefektivní. Zbytný majetek lze potom odprodat, resp. privatizovat, a výnosy z jeho prodeje lze účelově využít na jiné, finančně náročné opravy či investice v majetkové oblasti tak, aby vyhovovaly svým využitím lépe než majetek odprodaný. Výjimku může tvořit majetek, který vytváří zisk, z něhož lze opět podpořit další rozvojové programy. Nelze však doporučit, aby pouze kvůli zisku byl provozován majetek, jehož využívání není plně v souladu s programem rozvoje. Jeho ziskovost by mohly negovat takové faktory, jako je blokování kapacit (personálních, časových, technických i finančních), kterých je zapotřebí pro aktivity, které v souladu s dlouhodobými cíli jsou. Základem je kvalitní inventarizace a evidence veškerého majetku. Ačkoliv účetní stránka těchto procesů je nezbytná, nelze se pouze s ní spokojit. Je třeba vytvořit multifunkční evidenci obce, která poslouží pro operativní a taktické řízení i pro strategické plánovaní. Teprve taková evidence majetku slouží jako komplexní a účinný zdroj informací pro běžnou agendu i pro analytické a syntetické činnosti dlouhodobého charakteru. Je nutné provést stručný exkurz do majetkového vývoje obcí a měst v ČR a upozornit na problémové oblasti, které ovlivňují současné přístupy k nakládání s majetkem a tedy i celý sociálně ekonomický rozvoj obce. Majetek však není pouze prostředkem k dosahování rozvojových cílů, ale lze ho využít jako významný ekonomický nástroj. Klíčové množství zboží a služeb samostatné i přenesené působnosti, včetně poskytování veřejných statků, se realizuje přímým poskytováním majetku obce či jeho prostřednictvím. Pomocí majetku však lze ovlivňovat i soukromý sektor a obyvatelstvo a korigovat tak jeho aktivity žádoucím způsobem. Můžeme tak navyšovat a aktivovat zdroje, které nebyly dosud k dispozici včetně zdrojů mimo veřejný sektor.

90


3.1 Význam majetku pro obce Města a obce jsou samosprávní jednotkou s právní subjektivitou. Vzhledem k tomuto chápání majetkového postavení měst a obcí v ČR lze význam majetku pro obce a města rozdělit do tří základních okruhů. Jde o tři různé pohledy na majetek obce, které výrazně ovlivňují rozhodovací procesy představitelů obce. Tyto pohledy se na jednu stranu doplňují, na druhou stranu se také překrývají. Preference určitého pohledu na majetek potom může vést k nesrovnalostem v komunikaci uvnitř i vně obecního úřadu a následně nejednotnému chápání cílů sociálně ekonomického rozvoje obce. Majetek by měl být chápán ve svém komplexu, aby bylo možno plně využít jeho potenciálu. ● Vlastnictví majetku je jednou ze základních podmínek samosprávy. Bez vlastního majetku by obce a města cizí majetek pouze spravovaly. O nakládání s majetkem by rozhodoval vlastník (dříve například stát) a obec by se tak byla pouhou výkonnou jednotkou cizí vůle. Vývoj vlastnictví majetků obcí v ČR je proto třeba přiblížit alespoň stručným způsobem. ● Obec je poskytovatelem veřejných statků, jejichž distribuce má výraznou sociální povahu. Jedná se o takové statky, u kterých je veřejné vlastnictví dáno rozhodnutím státu, v některých případech i rozhodnutím obce. Jinými slovy u některých forem majetku se předpokládají netržní formy řízení a hospodaření. ● Prostřednictvím majetku mohou představitelé obce ovlivňovat dosažení cílů sociálně ekonomického rozvoje spravovaného území. Vlastnictví majetku a jeho užívání se tak stává významným ekonomickým nástrojem obecní samosprávy. Tento aspekt je námětem samostatné kapitoly. Koncepčním hospodařením s obecním majetkem, především dlouhodobým a dynamickým plánováním investiční politiky veřejného sektoru, lze s úspěchem podpořit řízení a rozvoj municipality. Racionálním hospodařením s majetkem obce je možno dosahovat vyšší úrovně efektivnosti soukromého i veřejného sektoru, vyšší daňovou výtěžnost, proporcionální sociálně ekonomický i urbanistický rozvoj oblasti. Obce se svým majetkem hospodaří přímo nebo vytvářejí svoje organizační složky, které zabezpečují služby méně náročnější na počet zaměstnanců a na technické vybavení. Organizační složky nemají právní subjektivitu a hospodaří v rámci daného územního samosprávného celku. Příjmy mají většinou charakter poplatků za poskytované služby a jsou součástí rozpočtu. Pracovníci organizační složky jsou zaměstnanci zřizovatele. Příspěvková organizace hospodaří s majetkem zřizovatele, kterým může být i obec, aby zajišťovala zpravidla neziskové činnosti při poskytování veřejných statků, u nichž je výhodnější samostatná právní subjektivita. Příspěvkové organizace mají právní subjektivitu na základě zřizovací listiny a jsou v obchodním rejstříku. 91



Zřizovatel poskytuje příspěvek na činnost organizace a může jí uložit i odvod do svého rozpočtu. Investiční úvěry a půjčky mohou příspěvkové organizace přijímat jen se souhlasem zřizovatele. Příspěvkové organizace jsou omezeny v rámci vlastnictví majetku. Za účelem využívání velkých majetků komerční povahy mohou územní samosprávné celky zakládat podle obchodního zákoníku akciové společnosti. Akciová společnost je založena na základě podpisu zakladatelské listiny nebo smlouvy. Podíl na zisku z akciové společnosti, je závislý na množství držených akcií. Územní samosprávné celky mohou také zakládat společnosti s ručením omezeným ve smyslu ustanovení obchodního zákoníku. Společnosti s ručením omezeným jsou zpravidla zakládány k vykonávání služeb týkajících se obecní infrastruktury, např. údržba komunikací, parků nebo odvoz a ukládání komunálního odpadu. Kraje a obce mohou zakládat obecně prospěšné společnosti. Na tyto společnosti je pohlíženo jako na právnické osoby poskytující veřejně prospěšné služby za předem stanovených podmínek. Jejich hospodářský výsledek nesmí být použit ve prospěch zakladatelů, jejich orgánů nebo zaměstnanců. Musí být použity pouze na poskytování obecně prospěšných služeb, pro které byla společnost založena. Dotace z veřejných prostředků může být takové společnosti poskytnuta také rozpočtu obce. Poskytovatel dotace zpravidla vyhlašuje podmínky pro její poskytnutí a kontroluje její využití. Obec také vstupuje do majetkových poměrů s dalšími subjekty. Majetek jim může svěřovat ke správě, převádět ho na ně či vstupovat do společných podniků.

3.1.1 Vývoj majetku obcí v České republice Právo vlastnit majetek přiznává obcím již Ústava. Stanoví, že územní samosprávné celky jsou veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu.48 Stát může do činnosti obcí a krajů zasahovat jen vyžaduje-li to zákon a pouze způsobem stanoveným zákonem.49 Listina základních práv a svobod chrání vlastníka majetku tím, že stanoví, že vlastnické právo všech vlastníků má stejný obsah a ochranu.50 Proto nelze omezovat vlastnické právo určité vybrané skupině vlastníků. Omezení vlastnického práva obcí je ve skutečnosti možné pouze za předpokladu stejného přístupu k omezení vlastnického práva všech ostatních vlastníků (např. vyvlastnění ve veřejném zájmu,51 omezení v oblasti hygieny apod.). Na druhé straně platí, že zákon teoreticky může 48 Hlava sedmá, článek 101, odst. 3. 49 Hlava sedmá, článek 101 odst. 4. 50 Článek 11 odst. 1. 51 Článek 11 odst. 4. 92


stanovit, že určitý majetek může být jen ve vlastnictví obcí,52 k čemuž v ČR dosud nedošlo. Obec má právo majetek držet, užívat a nakládat s ním jako právnická osoba, v čemž je omezována toliko zákonem. Užívání a nakládání s majetkem musí být spojeno především se strategií ochrany a rozmnožování téhož. Z podobných předpokladů vycházelo nakládání s majetkem při hospodaření územní samosprávy v Československé republice po jejím vzniku, ve dvacátých, třicátých a do jisté míry i v části čtyřicátých let. Majetek53 jednotlivých stupňů územní samosprávy se dělil: ● na veřejné statky (silnice, náměstí aj.) ● na majetek správní, který sloužil na zabezpečení konkrétních činností daného stupně samosprávy (kancelářské budovy, muzea, knihovny apod.), ● na majetek finanční sloužící k úhradě výdajů, ● a podniky. Výnosy z majetku se dělily na řádné (na provoz) a mimořádné (na investice). Řádné výnosy z majetku bylo nutné použít nejprve na úhradu potřeb správy v řádném rozpočtu54 v běžném roce, teprve případný přebytek i k úhradě potřeb mimořádného55 rozpočtu nebo na navýšení majetku či na úhradu dluhů. Majetek měst a obcí se v období první republiky dělil také podle volnosti, s níž bylo s ním možno disponovat: na „jmění kmenové“ a „jmění běžné“. Kmenový majetek nebylo možno privatizovat bez souhlasu vyššího stupně územní samosprávy. Jak vyplývá z výše uvedeného, v majetku obcí byly tehdy i obecní podniky, ziskové (výdělečné) i neziskové (nevýdělečné). Ziskové pracovaly na tržním principu a poskytovaly za úplatu takové služby, které mohl poskytovat i soukromý sektor. Jednalo se např. o energetické sítě, ale také pohřební ústavy, lomy, doly, lesy, jatka, cukrovary, pivovary, lihovary apod. Především potravinářský průmysl byl na obecní úrovni poměrně častým jevem. Neziskové podniky sloužily především veřejnému zájmu, tj. zajišťovaly veřejné statky: pitnou vodou, kanalizaci, odvoz odpadků, veřejnou místní dopravu aj. Většinou byly ztrátové a jejich ztráta bývala uhrazována z rozpočtu obce.

52 Článek 11 odst. 2. 53 Tehdy se využíval pojem „jmění“. 54 Dnes bychom ho nazývali pravděpodobně „běžný“. 55 Dle dnešní terminologie se tomuto výrazu asi nejvíce blíží pojem „kapitálový“. 93



Po okupaci ČSR, v protektorátu Čechy a Morava, bylo nastoleno centrálně řízené hospodářství. Týkalo se celé veřejné správy včetně měst a obcí, změnilo tak jejích hospodaření (např. agenda potravinových lístků, či evidence obyvatelstva). Po konci druhé světové války vznikají na našem území národní výbory. Postupně je potlačována samosprávní funkce obcí a měst. K významné reorganizaci dochází hned v roce 1945, kdy bylo zrušeno zemské zřízení a byla vytvořena trojstupňová soustava národních výborů a uplatňována instanční podřízenost při výkonu státní správy. K 31. 12 1949 se znárodnila rozhodující většina majetku obcí. Tzv. institut komunálního majetku nikdy nevstoupil do života a obce tedy de facto omezovaly svou samostatnou působnost na minimum a soustřeďovaly se na správu státního majetku. Národní výbory se staly dekoncentrovanými orgány státní správy a státní moci. Ačkoliv i nadále měly obce právo vlastnit majetek, k praktickému naplnění tohoto práva došlo až za více než 40 let. Klíčovým byl zákon č. 172/1991 Sb. o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí, ve znění pozdějších předpisů. Zákon obcím navrací část majetku, který byl ve vlastnictví státu. U majetku, který byl pořízen obcí před rokem 1950, bylo navrácení majetku nutno doložit základními dokumenty, což byl výpis z geodézie a ze státního notářství. Situace byla provázena velkými administrativními problémy vyvolanými dalšími soudobými jevy, jako byly např. restituce. Kapacity výše zmíněných institucí nestačily. Mnoho podkladových dokumentů bylo také ztraceno, někdy i v minulosti úmyslně zničeno (např. majetkové mapy). Do dnešní doby je v některých případech stále velice obtížné přesně určit (byť kvalifikovaným odhadem) rozlohu či hranice městských pozemků. Obcím je přiznáván stále nový majetek (lesy, pastviny aj.), a proto si definitivní vypořádání vlastnických vztahů na komunální úrovni zřejmě vyžádá delší období, než se původně předpokládalo. V České republice majetek obcí podle tohoto zákona dnes představuje: ● „Historický majetek“, který obec vlastnila k 31. 12. 1949 – pokud jde o nezastavěné pozemky, pozemky zastavěné stavbami ve vlastnictví fyzických osob a stavby s pozemky tvořícími se stavbou jeden funkční celek. ● Majetek, ke kterému přešlo právo hospodaření na obec z národního výboru ke dni 23. 11. 1990, pokud obec s tímto majetkem hospodařila ke dni účinnosti zákona o majetku obce. Obec tak vlastně převzala po národních výborech právo na hospodaření s vlastním majetkem. ● Majetek, se kterým začala obec hospodařit po 23. 11. 1990. ● Stavby a pozemky a stavby s pozemky tvořícími se stavbou jeden funkční celek, které byly ve vlastnictví České republiky, a právo hospodaření k nim náleží organizacím, u kterých na obec přešla funkce zřizovatele nebo funkce zakladatele a pokud nepřecházejí do vlastnictví obce jako historický majetek. Jedná se v podstatě o majetek, který stát pořídil mezi lednem 1950 a květnem 1991. 94


Pokud obec požádá, může do obecního majetku přejít ještě další majetek (např. kulturní památky), v těch případech, pokud je obec zakladatelem či zřizovatelem (potřebuje však souhlas ministerstva školství či ministerstva kultury). Do vlastnictví obcí dle tohoto zákona nepřecházejí: ● pozemky, k nimž bylo zřízeno právo osobního vlastnictví; ● nemovité věci, které bývaly do 1. 6. 1990 ve vlastnictví KSČ; ● pozemky lesního půdního fondu v národních parcích; ● věci, k nimž uplatní nárok na vydání oprávněná osoba podle zvláštních předpisů. Z posledního bodu je zřejmé, že na obce nepřecházel majetek, který se stal předmětem privatizace, či restituce. Restituční proces56 není u konce a obce tak někdy spravují majetek, který nemusí zůstat v jejich vlastnictví. Odkládají se tak nutné rekonstrukce a opravy, majetek chátrá a ztrácí svou hodnotu. Situace komplikují i další formy nakládání s majetkem (jeho prodej, zástavy apod.). V rámci malé privatizace, na základě schválených privatizačních projektů, byl majetek státních podniků převeden na Fond národního majetku České republiky. Majetek Fondu národního majetku mohl být dále privatizován57 různými způsoby, mezi něž patřil i převod privatizovaného majetku na obce. Obce tak získaly část majetku státních podniků. Kromě majetku získaného od státu se obce mohou ucházet u státu nebo na trhu o jakýkoliv další majetek, který je potřebný k realizaci strategických cílů obce. Zákon obsahuje také klasifikaci majetku. Základním se potom jeví členění na hmotný (movitý a nemovitý), nehmotný a finanční majetek. Novely zákona potom řešily vybrané problémy a často umožňovaly obcím získat další majetek. Novela č. 114/2000 Sb. upravuje případy, kdy nemovitosti, se kterými po roce 1949 hospodařily národní výbory, nemají právního nástupce, neboť obec, která byla jejich vlastníkem k 31. prosinci 1949, zanikla. Tyto nemovitosti přecházejí do vlastnictví obce, na jejímž území se ke dni 1. července 2000 nacházejí, případně jejich část, pokud se na katastrálním území obce nacházela. Na obce přešly k 1. červenci 2000 na základě této novely také např. stavby účelových komunikací, drobné stavby sloužící k plnění funkcí lesa, stavby melioračních zařízení, jenž byly vybudovány od roku 1950 do roku 1990. Novela řešila také přídělové plány podle dekretů prezidenta republiky z roku 1945 apod. Další novela zákona č. 277/2002 Sb. převádí na obce nezastavěné pozemky, pozemky zastavěné stavbami ve vlastnictví fyzických osob, stavby s pozemky tvořícími se stavbou jeden funkční celek a pozemky zastavěné stavbami přecházejícími 56 Zákon č. 403/1990 Sb., o zmírnění následků některých majetkových křivd (restituční zákon). 57 Zákon č. 92/1991 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby. 95



do vlastnictví obcí, pokud tyto byly ve vlastnictví lesních družstev, jejichž podílníky ke dni jejich likvidace byly výlučně obce. Novela také řeší podílnictví a nástupnictví obcí v případě, kdy lesní družstva svým majetek spadaly pod více obcí. Se vznikem vyšších územně samosprávných celků – krajů bylo nutné těmto středním článkům řízení územní samosprávy také přidělit majetek, s kterým by tyto orgány, ale také obce a města, měly nadále hospodařit a tím plnily své nové funkce správy a rozvoje svěřeného území. V souvislosti se zmíněným přechodem majetku státu na kraje je nutno, alespoň okrajově, uvést rovněž zákon č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky do majetku krajů. S ukončením činnosti okresních úřadů přešla tedy část majetku na obce a část na vyšší územní samosprávné jednotky, tedy kraje. Zákon vychází ze dvou principů. Jde o právo na vlastnictví a nakládání s majetkem kraje jakožto samosprávním celkem a právnickým subjektem (přichází v úvahu určité omezení u veřejných statků) a povinnost státu převést na kraje takové množství a druhy majetku, kolik odpovídá jeho kompetencím. U obcí a měst se v rámci transformace veřejné správy jednalo především o majetek, který obce potřebovaly k vykonávání svých funkcí v rámci přenesených působností. Z hlediska majetku obcí má tak význam i zákon č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky na kraje a obce, občanská sdružení působící v oblasti tělovýchovy a sportu, ve znění pozdějších předpisů. Zákon byl přijat v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů. Dne 1. ledna 2003 tak přešly do vlastnictví obcí: ● práva státu a jiné majetkové hodnoty, se kterými byly příslušné organizační složky státu nuceny hospodařit; ● závazky státu těchto organizačních složek; ● jejich práva a povinnosti z pracovně právních vztahů; ● veškerá práva a jiné majetkové hodnoty státních příspěvkových organizací. Tyto čtyři oblasti majetku jsou poté konkretizovány v příloze zákona. Zmiňované organizační složky státu a státní příspěvkové organizace se staly k 1. lednu 2003 organizačními složkami obcí či příspěvkovými organizacemi obcí. Příspěvkové organizace obcí přitom zůstaly nositeli závazků, včetně práv a povinností z pracovněprávních vztahů. Přechod majetku proběhl na základě sepsání protokolu o předání a převzetí majetku. Pro úplnost je třeba dodat, že zákon upravuje nejen přechod majetku České republiky na obce, ale samozřejmě i do vlastnictví krajů, do správy Pozemkového fondu České republiky, do vlastnictví Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky, ale i na další subjekty.

96


Politika státu tak vychází z předpokladu, že střední a lokální úroveň spravování vlastního majetku, především v oblasti nemovitostí umožňuje racionálnější hospodaření s tímto majetkem v závislosti na využívání vlastních finančních zdrojů. Úpravu majetku obcí obsahuje zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů. Zákon rovněž chápe obec jako právnický subjekt, jež má vlastní majetek a stanoví, že obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů. „Majetek obce musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti. Obec je také povinna pečovat o zachování a rozvoj svého majetku“.58 Podle tohoto ustanovení je obec rovněž povinována vést evidenci svého majetku. Ten musí být chráněn před zničením, poškozením, odcizením nebo zneužitím. Nepotřebný majetek lze odprodat. Určitá omezení vyplývající ze zákona jsou dána skutečností, že obec nesmí ručit za závazky fyzických a právnických osob. Zákon taxativně vymezuje případy, v nichž je obcím umožněno ručit za závazky fyzických a právnických osob. Stát neručí za hospodaření a závazky obce, pokud tento nepřevezme smluvně. Dále je obec povinna chránit svůj majetek před neoprávněnými zásahy a musí včas uplatňovat právo na náhradu škody. Obec musí kontrolovat, zda dlužníci včas a řádně plní své závazky, a zabezpečit, aby nedošlo k promlčení nebo zániku z nich vyplývajících práv. V případě nabývání, převodu, vydávání a věnování, vkladů a zastavení majetku rozhoduje obecní zastupitelstvo, v některých případech i rada (zabezpečování hospodaření obce, plnění funkce zřizovatele vůči právnickým osobám a organizačním složkám apod.). K platnosti usnesení zastupitelstva obce, rozhodnutí nebo volbě je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech členů zastupitelstva obce. Při nakládání s majetkem, kdy má obec v úmyslu majetek prodat, směnit, darovat či pronajmout, musí tento záměr zveřejnit po dobu nejméně 15 dnů před rozhodnutím o aktivitě. Obecní zastupitelstvo také schvaluje program rozvoje obce a rozpočet obce, čímž dále determinuje velikost a strukturu majetku obce. Rada obce (popř. starosta obce) v rámci svých kompetencí zabezpečuje hospodaření obce podle schváleného rozpočtu, rozhoduje ve věcech obce jako jediného společníka obchodní společnosti a rozhoduje o uzavírání nájemních smluv a smluv o výpůjčce (tuto působnost může rada obce svěřit příslušnému odboru obecního úřadu nebo příspěvkové organizaci). Zastupitelstvo obce vždy zřizuje finanční výbor, který provádí také kontrolu hospodaření s majetkem a finančními prostředky obce. Specifickým případem s majetkovým nakládáním je vznik svazku obcí. Svazek obcí vzniká na základě smlouvy, v níž je uveden majetek, který jednotlivé obce do svazku vložily podle stanov. Majetek vložený do svazku obcí zůstává ve vlastnictví 58 Hlava II. díl 2. 97



obcí, které ho do svazku vložily. Svazek s tímto majetkem potom může nakládat pouze v souladu s právy, která na něj obec přenesla. Naopak, majetek získaný vlastní činností svazku je po dobu jeho existence, resp. do vystoupení členské obce ze svazku, ve vlastnictví svazku. Stejně ve vlastnictví svazku zůstává majetek, který do jeho vlastnictví převedly obce před rokem 2001, protože zákon č. 376/1990 Sb. o obcích takový převod umožňoval. Ve smlouvě (resp. v její příloze – ve stanovách) jsou i podmínky vypořádání majetkového podílu v případě vystoupení ze svazku. Předmětem činnosti svazku obcí může být např. správa majetku obcí (místních komunikací, lesů, domovního a bytového fondu aj.). Další současnou právní úpravou v oblasti majetku veřejné správy je zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů, který vychází z charakteristiky státu jako právnické osoby, která vystupuje v rovném postavení, a zároveň odnímá právní subjektivitu značnému počtu dosavadních státních organizací (viz transformace rozpočtových organizací na organizační složky státu). Zákon se zabývá zejména vystupováním státu v právních vztazích, ale také možnostmi využití a nakládání s majetkem státu a nabýváním majetku. Určuje základní povinnosti státu při hospodaření s majetkem a závazky státu. Zákon o majetku státu dořešil některé problémy na municipální úrovni. Jednalo se především o to, že dosavadní státní podniky a rozpočtové a příspěvkové organizace, u nichž byla funkce zřizovatele převedena na obce dle zákonů č. 367/1990 Sb. o obcích (resp. zákona č. 418/1990 Sb. o hlavním městě Praze), majetkově zůstávaly v některých případech ve vlastnictví státu. Rozpočtové organizace byly podle zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů zrušeny a byly z nich vytvořeny organizační složky bez právní subjektivity. Státní podniky byly obcí určeny k likvidaci a práva a majetek státu přešel do vlastnictví těchto podniků. Příspěvkové organizace se také stávají vlastníky původně státního majetku. Odborná veřejnost vede v této souvislosti diskuse o současných a budoucích možnostech převádění obecního majetku do vlastnictví jiných subjektů, především příspěvkových organizací obcí a obchodních společností založených obcí. U obchodních organizací se potom stává majetek na ně převedený vlastnictvím společnosti s ručením omezeným nebo akciové společnosti. Zůstává zde ovšem rozpor mezi veřejnoprávním charakterem majetku na ně převedeným (často i poskytováním veřejných statků těmito společnostmi) a soukromoprávním charakterem dané společnosti. U příspěvkových organizací zůstává majetek ve vlastnictví obce. Existuje však snaha o umožnění těmto organizacím vlastnit majetek. Pokud se přistoupí k realizaci takového institutu, vyžadoval by pravděpodobně vznik nového typu právnického subjektu. Současně by bylo potřeba vytvořit nové, adekvátní právní zázemí včetně poměrně rozsáhlých právních úprav stávajících zákonů. Více viz Havlan (2001 a 2004) či Vedral (2001).

98


Na základě zákona č. 201/2002 Sb., o zřízení Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových, tento úřad jedná v řízení před soudy, rozhodci nebo stálými rozhodčími soudy, správními úřady a jinými orgány ve věcech týkajících se majetku státu namísto organizačních složek, které jsou příslušné hospodařit s tímto majetkem. Úřad zpracovává právní stanoviska v jednotlivých věcech týkajících se majetku na základě žádosti organizačních složek státu a státních organizací nebo Pozemkového fondu. Do legislativního rámce samozřejmě patří nejen normy, které řeší nabývání majetku, rozhodování v majetkoprávních úkonech apod., ale rovněž normy, které upravují oceňování a výkaznictví majetku – tedy jeho evidenci: ● zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, ● zákon č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon o účetnictví ukládá účetním jednotkám, jimiž jsou i obce, povinnost vést účetnictví určitým způsobem a v určitém rozsahu. Forma evidence majetku zde není explicitně uvedena, avšak účetnictví lze za specifický druh evidence považovat. Existuje i celá řada právních norem, které nepostihují majetek v souvislosti s obcemi, ale majetek obecně a nelze je přitom pominout, protože jsou významným zdrojem informací i o majetku obcí. Jedná se například o zákon č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon) ve znění pozdějších předpisů či o zákon č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů. Katastrální zákon vymezuje katastr nemovitostí jako soubor údajů o nemovitostech v České republice zahrnující jejich soupis a popis a jejich geometrické a polohové určení. Součástí katastru nemovitostí je evidence vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem podle zvláštního předpisu a dalších práv k nemovitostem podle tohoto zákona. V katastru nemovitostí se evidují: ● pozemky v podobě parcel, ● budovy včetně rozestavěných, ● byty a nebytové prostory vymezené jako jednotky včetně rozestavěných. Zákon č. 265/1992 Sb. stanoví, že k nemovitostem evidovaným v katastru nemovitostí České republiky se zapisuje vlastnické právo, zástavní právo, právo odpovídající věcnému břemeni a předkupní právo s účinky věcného práva. Do katastru nemovitostí se zapisují i další práva v případě, že tak stanoví zvláštní zákon. Zápisy mají právní a evidenční účinky. I když existují pro obce některá omezení při nakládání s majetkem je právní úprava pro obce relativně liberální a umožňuje tak obcím v podstatě volné a kreativní nakládání s majetkem. Obce v ČR však této skutečnosti využívají v rámci využívání majetku jako ekonomického nástroje pouze omezeně. 99



Oblast evidence majetku se však v současné době vyznačuje velkým množstvím praktických, ale bohužel i metodických nedostatků. Jedná se především o problémy v oblasti informovanosti zástupců měst a obcí o vlastním majetku, o nedořešené vlastnické vztahy apod. Tyto nedostatky jsou často jednou z příčin neracionálního a nekoordinovaného využívání nejen majetkových zdrojů. Protože zdroje bývají téměř bez výjimky na obecní úrovni vnímány jako omezené, každý nedostatek v jejich využití může ohrozit sociálně ekonomický rozvoj celého území obce. Analýze informačních zdrojů o majetku obcí a následně návrh multifunkční, věcné evidence majetku obce (pasportu majetku) je proto věnována podstatná část celé kapitoly.

3.2 Poskytování veřejných statků obcí Využívání majetku obcí a měst významně ovlivňuje skutečnost, že veřejný sektor poskytuje také veřejné statky.59 Ziskový způsob hospodaření s majetkem u soukromého sektoru totiž v prvé řadě reaguje na situaci v nabídce a poptávce. Prvotním cílem je realizace zisku (tj. obvykle posílení rozpočtu), zatímco uspokojování potřeb veřejnosti je sekundárního charakteru. V rámci veřejného sektoru, u obcí a měst, může být tento postup zvolen pouze v omezených případech, kdy municipalita upřednostňuje posílení místního rozpočtu při neziskovém poskytování statků. Základní roli tvoří politická rozhodnutí. Zde se obvykle preferuje sociální dopad a charakter poskytovaných statků a tvorba zisku má podružnou roli. Hlavní otázkou je v tomto případě problém jak stanovit optimální objem a druh poskytovaných statků.

59 Z tohoto pohledu lze rozeznávat soukromé statky a jako jejich protipól statky veřejné. Soukromé statky (privat goods) jsou takové, které lze rozdělit a poskytovat pro spotřebu určitým jednotlivcům. Takové statky se efektivně rozdělují prostřednictvím volného trhu. Prodávají se za ceny, které odpovídají nabídce a poptávce. Spotřeba soukromých statků je soutěžní, vylučitelná tržní cenou. Jsou z hlediska uživatelů libovolně dělitelné. Veřejné statky (public goods) jsou takové, kdy spotřeba veřejného statku je nedělitelná mezi jednotlivé subjekty, tj. spotřeba konkrétním jednotlivcem nevede ke zmenšení užitečného efektu ze spotřeby téhož statku pro jiného jednotlivce. Při poskytování těchto statků jsou mezní náklady nulové. Platí princip nedělitelnosti (nerivality). Platí princip nevylučitelnosti. Jednotliví uživatelé v tomto případě mohou skrývat své preference. Spotřebitel může statek konzumovat, aniž by na něj přispíval – připouští se existence černého pasažéra (black raider). Cenový mechanismus je často vhodné nahradit jiným rozhodovacím postupem. Tento přístup definování veřejných statků podle spotřeby, nikoliv podle jejich produkce nebo financování, vychází především z prací Samuelsona (1999) a Musgraveových (1994). Pro určení statku jako veřejného je však možno použít i některé další charakteristiky jako je společná nabídka, společná spotřeba nebo donucení k nárokování daného statku. 100


Existují různá členění veřejných statků.60 Z pohledu obcí je lze členit do dvou základních skupin. Pro jednu skupinu veřejných statků platí, že spotřebitele nelze skutečně technicky vyloučit ze spotřeby, jako je tomu například u veřejného osvětlení ulic a náměstí. U této skupiny veřejných statků se předpokládá, že náklady na technologii sledující spotřebu statku by byly vyšší, než případné výnosy. Ve druhé skupině jsou obvykle smíšené statky stanovené politickým rozhodnutím společenství, jako je tomu např. u veřejné dopravy či u zdravotnických zařízení, kde se mohou vybírat administrativně stanovené poplatky, které částečně hradí náklady. Hranice mezi tímto typem veřejných popř. smíšených statků a soukromých statků je dána politickou vůlí a je také touto vůlí posunovatelná. Poskytování veřejných statků se tedy neobejde bez politického a ekonomického zasahování státu, ale také obce. Z pohledu obce musí jejich představitelé provést politické rozhodnutí, zda je žádoucí či nevhodné vybírat ziskový poplatek za užívání koupaliště nebo zda výdaje spojené s údržbou a provozem budou hrazeny z obecního rozpočtu. Ve skutečnosti je ovšem možné statky v majetku města dělit ještě diferencovaněji: ● statky s charakterem čistě veřejným, ● statky s průběhem produkce za klesajících nákladů, ● přednostní statky, ● statky poskytované z politických důvodů, ● statky poskytované na ziskovém základě (resp. soukromé). Čistě veřejné statky prakticky neexistují. Příkladem může být otázka zajištění bezpečnosti obce. Policie je vnímána jako veřejný statek. Tento statek je však poskytován územně diferencovaně, tj. některé oblasti jsou zabezpečeny více než jiné (např. policie). Princip nedělitelnosti zcela neplatí. U veřejných statků nacházíme proto velké množství mutací a meziforem, které veřejné statky charakterizují podle určitých kritérií. Tato kritéria je třeba správně ohodnotit, protože jsou klíčová pro přístup představitelů obce k danému statku. Mezi statky s klesajícími průměrnými náklady patří např. oblast kolejové dopravy, výroba elektřiny, plynu atp. V souvislosti s počtem cestujících, počtem obyvatel města aj. nemívají v principu charakter veřejných statků a lze je teoreticky produkovat na ziskovém principu. Může se stát, že průměrné náklady za daný statek klesnou pod úroveň průměrných nákladů u určitého subjektu a podnikateli vzniká deficit. Podnikatel potom odmítá takové statky dále produkovat a jejich produkci musí často převzít veřejnost. Deficit lze soukromníkovi kompenzovat dotacemi z daní nebo 60 V této souvislosti používá např. Bénard (1989) pojem smíšené statky. Tyto statky lze charakterizovat jako statky, které svým charakterem jsou na rozhraní soukromých a veřejných statků. Smíšené statky (někdy také falešné veřejné statky) jsou tedy takové, jejichž spotřeba může být rozdělena mezi individuální subjekty, přičemž kvalita zůstane nedělitelná. 101



veřejný sektor může tyto statky zabezpečovat sám. V tomto případě aktivity obvykle financuje veřejný sektor včetně obcí a měst. Přednostní – preferované statky (merit goods) teoreticky umožňují aplikovat vylučovací princip, ale v rámci politických rozhodnutí se k nim přistupuje jako k veřejným. Důvody bývají obvykle sociálního charakteru. Spotřeba přednostních statků je založena na korekci spotřebitelovy suverenity, protože může vzniknout nutnost odstranit některé z uvedených nedostatků: ● Současné potřeby mohou být individuálně přeceňovány na úkor potřeb budoucích, kdy veřejný sektor se stává obhájcem potřeb budoucích. Hlavní příčinou bývá dlouhodobá návratnost výnosů. Typickým úkazem jsou statky spotřebovávané pro zdraví obyvatel. ● Dalším nedostatkem může být převýšení rizika, které nese jedinec, nad rizikem, které nese společnost. Příkladem je např. věda, výzkum. ● Neexistence individuálních preferencí nebo nezájem na konzumaci daného statku, např. zdravotnictví, bezpečnost. ● Potíže, s nimiž jedinec podchycuje všechny účinky jednotlivých statků a z toho vycházejících opomenutí, např. zdraví obyvatelstva. ● Jednostranná reklama. Poskytováním přednostních statků se tak mohou sledovat následující cíle: ● zajištění individuálního a tím i společenského růstu (každému se dostane určitého vzdělání), ● dosažení bezpečnosti, ● nevyřazování určitých sociálních skupin ze spotřeby vysokými cenami, ● rozdělení příjmů na principu solidarity. Statky, které veřejný sektor nabízí z politických důvodů, slouží především k redistribuci, bezpečnosti a obraně, zvýšení prestiže veřejného sektoru apod. Slouží k podpoře cílů, které vyplývají z globální politiky státu, ale mohou mít také místní význam (zmíněné koupaliště). Statky, poskytované na ziskových základech, umožňují aplikaci vylučovacího principu, aniž by se poškodily veřejné cíle. Obvykle se jedná o statky, které mají nadstandardní charakter nebo jejich produkce má natolik nízké náklady, že jejich ceny mohou obsahovat zisk, aniž by se omezila jejich konzumace. Cenový mechanismus u veřejných statků nedává plnou výpověď o tržní situaci a efektech pro obec. Společná spotřeba, kdy subjekty mohou skrývat své preference, neumožňuje vyloučit z konzumace ty subjekty, které nejsou ochotny za daný statek platit. Výnosy nemohou být internalizovány a tudíž vznikají externality. Je v zájmu 102


municipality, aby pokud možno vznikaly externality kladné, případně aby se snižovaly negativní externality. V takových případech je třeba v dané sféře produkce uplatnit cílevědomé plánování. Potom nastupuje řízení „ex ante“, tj. odsouhlasení jednotlivých cílů a plánů před jejich realizací. Je nutno podotknout, že uváděné definice nejsou odborníky zdaleka přijímány bez výhrad. Vytýkají se jim jak nedostatky metodického charakteru, tak nedostatky pragmatické, které jsou pro rozhodovací a analytické činnosti řízení sociálně ekonomického rozvoje měst a obcí často závažnější.61 Ať se již po teoretické stránce přikláníme k jakémukoliv členění veřejných statků, povinnost poskytování určitých služeb a zboží veřejným sektorem zůstává praktickým problémem, se kterým se představitelé obce musejí zabývat. Pro potřeby analytických prací na municipální úrovni, ať už se týkají majetkového, investičního nebo komplexního rozvoje municipality, zůstává základním praktickým problémem jak externality (především pozitivní) veřejného sektoru identifikovat a ohodnotit a zdůvodnit tak výběr investičních akcí a inicializaci vybraných zdrojů (finančních i dalších). V dalším lze proto abstrahovat od problémů formulací i vynutitelnosti vlastnických práv. Existuje vážný problém externalit v rámci soukromého sektoru. Do značné míry se však koncentruje do oblasti veřejného sektoru včetně obcí a měst. Externalitu můžeme v rámci programování sociálně ekonomického rozvoje chápat i jako efekt, který užívá jiný subjekt, než ten, který investoval a u investora se tento efekt neprojevuje v účetnictví. U záporné externality není škoda původcem (vnímám obvykle jako investor) uhrazena. V případě kladných externalit není původci uhrazen vzniklý pozitivní efekt. 61 Na specifický problém teorie veřejných statků mimo jiné upozorňuje Hampl (2001). Do sugestivního termínu „čistě veřejné“ statky je dle něj vložen normativní obsah. Zmíněné nedostatky vedly k několika inovacím teorie v oblasti definování veřejných statků. V rámci svých výzkumů transakčních nákladů dospěl Coase (1960) k závěru, že jejich existence si přirozeně vynucuje vznik institucí, v nichž poskytování statků neprobíhá na základě tržního, ale administrativního a politického rozhodování veřejného sektoru. Čím nižší budou transakční náklady, tím spíše bude statek poskytovat soukromý sektor a naopak. Veřejné statky se tak stávají důsledkem tržních mechanismů, nikoliv jejich selháním. Aby tyto mechanismy mohly plnit svou úlohu, je třeba zajistit přesné definování vlastnických vztahů a vynutitelnosti těchto práv. Zůstává však otázkou, zda a jakým způsobem identifikovat a ohodnotit vzniklé externality, což je nutné pro objektivní posuzování škod či prospěchů vzniklých na základě porušování těchto práv. Na základě argumentů, odsuzujících celou ekonomii blahobytu, potom Buchanan (1998) v rámci teorie veřejné volby tvrdí, že koncept tržního selhání pozbývá smyslu a veřejný statek je jako takový určen výhradně na základě společensko-politického konsensu (resp. vládnoucí skupiny). 103



Nabízejí se dva směry řešení vzniklé deformace vlivem externalit: ● odstraněním externalit, ● neutralizací externalit. Odstranění externalit neboli jejich internalizace předpokládá přinucení původců zahrnout do svých nákladů externality a tím je zařadit do tržních procesů. Internalizace je opatření, které nutí ekonomické aktéry brát v úvahu externality obyčejně škodlivé povahy. Škoda či užitek, který externalita způsobuje, je snížen na úroveň, kdy náklady na její snížení o dodatečnou jednotku již převyšují s tím spojené přínosy. Uvedeného stavu lze dosáhnout několika způsoby. V situaci, kdy vlastnická práva jsou jasně definována vyjednáváním mezi poškozující a poškozenou stranou (u soudu) může (např. podle Coaseho (1960)) vést k nastolení optimální úrovně výstupu, protože externality vznikají v případě, kdy jednotlivci nenesou plně důsledky svého chování. Také by mohla být uvalena daň nebo poplatek, jejichž velikost by se rovnala nákladům potřebným na odstranění vzniklých škod negativní externalitou. Žádoucí stav by mohl být dosažen změnou, která poškozující i poškozenou stranu přivádí pod jedno vlastnictví, čímž se externality stávají interními a vstupují do kalkulací vlastníka. Poslední formou internalizace je dohoda mezi poškozeným a původcem (obvykle) záporné externality, která může mít často méně formální charakter a bývá výhodná pro obě strany, neboť není spojena s transakčními náklady. Tato forma je zvláště efektivní při spolupráci veřejného a soukromého sektoru. Hlavním problémem internalizace je, vedle identifikace a výběru klíčových externalit, i jejich vyjádření v peněžních jednotkách, které je nutné pro ekonomicky zdůvodněné platby, potřebné pro vlastní proces internalizace. Protože není vždy možné externality internalizovat, vzniká otázka, co je možno udělat pro to, aby externality alespoň negativně neovlivňovaly provozní a investiční rozhodnutí subjektu a docházelo tak k jejich neutralizaci, která je obvykle založena na spolupráci a kooperaci. Z pohledu obce se často jedná o spolupráci soukromého a veřejného sektoru, případně obce s jiným orgánem veřejné správy, eventuálně i s veřejností. Podle rozdělení odpovědnosti za poskytování dané služby na straně jedné a za její financování na straně druhé, můžeme metody neutralizace rozdělit na čtyři základní přístupy. V některých případech jde o velký rozdíl mezi veřejnou a soukromou efektivností. Zároveň je společensky vysoce efektivní akce pro privátního podnikatele značně riziková. Pro veřejný sektor je obvykle únosnější dlouhodobá a obtížně vyčíslitelná návratnost investice, pro malého či středního podnikatele však nikoliv (tzv. efekt vysokých čísel). Obec potom může snížit riziko soukromého investora například tím, že poskytne veřejné garance, poskytne výhodný úvěr, pojištění nebo se 104


projekt stane předmětem občanské kontroly. V takovémto případě aktivita i financování zůstávají v rukou soukromého sektoru, veřejný sektor přejímá pouze roli ochrannou a kontrolní. V případech, kdy se zboží a služby poskytují za ceny nižší než náklady (případně zdarma) vzniká pro podnikatele deficit. Často se jedná o statky s klesajícími průměrnými náklady. Pokud se, ze sociálních důvodů, nepřipouští aplikace vylučovacího principu, je nutno aktivitu dotovat. Dotace mohou být poskytovány producentům veřejných statků, případně také konzumujícím domácnostem. Externality se potom řeší tak, že soukromý sektor zajišťuje nabídku, ale je financován (dotován) sektorem veřejným. V některých případech nedokáže soukromý podnikatel zajistit veřejný zájem, protože politická reprezentace předpokládá, že nedokáže zajistit dostatečnou úroveň zboží a rozsah služeb (zdravotnictví, školství). Některé statky mohou být strategické povahy a existují zvláštní nároky na jejich řízení (bezpečnost). Často je také třeba zabránit monopolním ziskům atp. V takovém případě je možné vyvolat nabídku ve veřejném sektoru a financovat soukromým sektorem (třeba i částečně). Jde-li o veřejné statky s kolektivní spotřebou a produkcí (bezpečnost, ochrana vod aj.) nebo o statky stanovené na základě politického rozhodnutí (bezplatné vzdělávání aj.), kde je teoreticky možno uplatnit vylučovací princip, ale ze sociálních důvodů se tak nečiní, nabídku i financování zajišťuje veřejný sektor. Při poskytování služeb a statků veřejného sektoru jsou pozitivní externality vědomě vyvolávány prostřednictvím rozvojové politiky obcí a měst. Tento proces naráží na celou řadu problémů, nedostatkem finančních prostředků počínaje a obtížností stanovení efektivnosti těchto typů investic konče. Návratnost vložených prostředků do veřejných statků bývá dlouhodobá a vlivem externalit nepřímá. Externality však existují, a proto je často komplikované stanovit efektivnost veřejných investic na základě porovnání nákladů a výnosů (CB analýza). Efekty se potom musí náročně zjišťovat na základě vyčíslení nejen přímých výnosů, ale také monetarizace externalit, které daná investice vyvolá. V rámci České republiky jsou státem zajišťovány jako veřejné statky služby tzv. velké infrastruktury, které mají být prospěšné všem regionům i obcím. Regiony a obce budou pravděpodobně nabízet především ty statky, které budou sloužit obyvatelům příslušné lokality. Často jsou tyto statky poskytovány i mimo rámec dané lokality. Odpovědný řídící orgán se proto bude snažit zasahovat a vliv přesahu nákladů a účinků modifikovat. Zásahy vycházejí z existence externalit efektů, které jsou dány:

105



● některé aktivity vytvářejí externality směrem k ostatním obcím (silnice, muzea, znečišťování řek aj.); ● občané mohou volit na základě tržního ohodnocení (výdělek, bydlení aj.) mezi obcemi a regiony (někde pracovníka vyškolí, ale k jeho využívání dochází jinde). Otázkou potom zůstává, zda je výhodnější veřejné výdaje centralizovat na státní úrovni nebo decentralizovat na úrovni lokální (místní). Výhodou centrální úrovně je snadnější možnost internalizace externalit. Výdajová rozhodnutí nižší úrovně mají také několik předností: ● lépe se zohledňují potřeby menšin; ● existuje lepší orientace a informovanost o individuálních preferencích v oblasti kvantity a kvality infrastrukturních služeb; ● je možné přihlížet k místním podmínkám; ● některé náklady řízení jsou na nižší úrovni řízení nižší. Přitom lze v praxi často obtížné zjistit, které typy investičních akcí by měly být projednávány tou, kterou úrovní řízení, které by měly být financovány společně, či které by měly být jednoznačně státní. Správnou odpověď lze nalézt pouze řešením konkrétních investičních případů. Při finančních a majetkových analýzách je však nutné mít tyto skutečnosti na paměti.

3.2.1 Využití majetku jako ekonomického nástroje V současné době zákon nevymezuje druhy majetku ve vlastnictví obcí a měst. Obce jako právnické osoby tak mohou vlastnit majetek dle vlastního uvážení. Na druhou stranu se předpokládá, že obec musí vlastnit takové množství majetku a v takové struktuře, aby mohla plnit zákonem jí uložené povinnosti. Jde především o uspokojování potřeb v oblasti zdravotnictví, školství, sociální péče, ale také např. v dopravě, kultuře, bydlení, životním prostředí či ochraně veřejného pořádku. Členění majetku obcí je různorodé a odpovídá potřebám, dle kterých je taková klasifikace vytvořena. Obvyklé jsou následující typy členění: ● majetek movitý a nemovitý ● dlouhodobý a krátkodobý ● hmotný, nehmotný a finanční Za nemovitosti se považují pozemky a stavby spojené se zemí pevným základem. Pozemek je zde chápán jako část zemského povrchu, která je vymezena hranicí (katastrálního území, územně správní, hranicí vlastnictví apod.). Parcela je pozemek označený v katastru nemovitostí parcelním číslem a stavební pozemek je pozemek 106


zastavěný, či k zastavění určený. Lapidárněji řečeno: majetek, který není nemovitý, je potom movitý. Dlouhodobý majetek je takový, jehož doba využitelnosti se předpokládá delší, než jeden rok (byty, kulturní památky, ale také licence, know-how apod.). Doba využitelnosti do jednoho roku charakterizuje krátkodobý majetek (zásoby, oběžný finanční majetek apod.). Hmotným majetkem jsou věci (mající užitnou hodnotu) a byty a nebytové prostory. Nehmotný majetek jsou práva (vyjádřitelná penězi) a jiné majetkové hodnoty (např. majetková účast ve společném podniku). Finančním majetkem jsou např. cenné papíry, peníze, půjčky apod.). U tohoto členění je zřejmá určitá dvojakost majetku, kdy určitá část majetku má podobu peněžních prostředků, které jsou formou příjmů a výdajů obce vedené v rozpočtu. Je tedy rozdíl mezi rozpočtovou sférou a ostatním majetkem i z pohledu právní úpravy. Majetkoprávní ustanovení zákonů o obcích (resp. o hlavním městě Praze) a zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů lze chápat jako obecný a zvláštní předpis. Toto vnímání je potřeba akceptovat i při rozhodovacích a řídících procesech sociálně ekonomického rozvoje obce. Pokud například přistupujeme k majetku jakožto ekonomickému nástroji, můžeme odlišit jiné formy technik využité pro hmotný a nehmotný majetek na jedné straně a pro jiné formy technik pro využívání rozpočtu (jako nástroje) na straně druhé. Obdobně je třeba odlišit informační zdroje o rozpočtu od informačních zdrojů o ostatním majetku pro potřeby analýz o hospodaření a rozvoji obcí. V kompetenci obcí a měst je možnost využívat majetek jako ekonomický nástroj. Význam tohoto nástroje je v podmínkách ČR značný, ačkoliv ne vždy je doceňován. Důvodem zvýšení jeho významu jsou také určitá omezení ve využívání některých dalších nástrojů, které jsou v podmínkách zemí EU rozvinutější (např. institut místních daní). Použití majetku jako nástroje je vždy výrazně efektivnější, pokud je využíván komplexně a v koordinaci s dalšími nástroji, kterými obce disponují. Majetková politika musí být součástí koncepční a komplexní politiky sociálně ekonomického rozvoje obce, která je podepřena programem rozvoje a jeho strategických cílů. Pomocí různých technik lze tohoto nástroje využít pro realizaci širokého množství cílů a úkolů obce, protože kromě přímých účinků na majetek spravovaný obecním úřadem lze indukovat i účinky nepřímé u ostatních subjektů. Hlavní cíle, které lze racionálním nakládáním s majetkem dosáhnout: ● uspokojování potřeb veřejnosti a zvyšování jejich životní úrovně, ● zkvalitňování a zmnožování majetku obce, ● zvyšování rozpočtových zdrojů, ● vyšší atraktivita obce pro vlastní obyvatelstvo i pro potencionální imigranty, ● zlepšování demografické struktury, 107



● podpora místního, především drobného a středního podnikání, ● přilákání nových investic, ● zvyšování inovačního klimatu municipality, ● realokace výrobních i nevýrobních aktivit. ● ovlivnění urbanistického vzhledu obce, ● zlepšení architektonického dojmu lokality, ● zlepšování životního prostředí, ● zlepšení sociálních poměrů, ● zvyšování počtu pracovních míst, ● atd. Míra využití majetkových nástrojů je ovlivněna znalostí kvantitativních a kvalitativních parametrů spravovaného majetku. Zařazení majetku jako nástroje do systematiky všech nástrojů obcí a měst je námětem samostatné kapitoly.

Prodej versus pronájem majetku obce Nevýhody vlastního hospodaření spočívají v tom, že obec je nucena poskytovat své kapacity pro řízení a provozu a rozvoje majetku a s tímto procesem má spojeny značné náklady. Zásadní otázkou bývá problém, jak stanovit optimální objem a druh poskytovaných statků. Z tohoto pohledu pak lze rozhodovat o tom, zda uvažované statky a služby budou poskytovány veřejným sektorem či zda je může zajistit sektor soukromý a zda lze majetek a statky skrze něj poskytované odprodat (resp. privatizovat), čímž dojde k významné úspoře zdrojů a zároveň k příjmům do rozpočtu. Prodej a privatizace majetku by měla probíhat racionálně a koncepčně. Pro odprodej by měl být majetek vybrán podle následujících kritérií: ● majetek je z pohledu cílů rozvoje zbytný; ● majetek je ztrátový; ● má vysoké nároky na zdroje (časové, personální, technické či finanční); ● majetek potřebuje rozsáhlou rekonstrukci či modernizaci; ● očekává se odbornější a motivovanější management u soukromého sektoru; ● služby poskytované skrze majetek nemají charakter veřejného statku; ● odprodej navýší příjmy obce. V případě prodeje majetku je třeba brát v úvahu zásadu účelovosti prostředků, které z takové transakce plynou. Obec tak přichází o majetek a do určité míry 108


i o možnosti poskytovat některé statky s majetkem spojené. Finanční prostředky by tedy měly být využity k pořízení majetku nového, potřebného především z pohledu strategických koncepcí sociálně ekonomického rozvoje. Investiční činnost obce je často vhodné spojit s účelovostí, kdy se prostředky vloží do stejné oblasti, ze které plynou. Odprodej komunálních bytů by měl kupříkladu přednostně sloužit k výstavbě, rekonstrukci či modernizaci stávajícího bytového fondu obce. Privatizace by také měla být plánovaná tak, aby prodejem získané prostředky byly k dispozici právě v době, kdy se investiční akce mají realizovat. Pouze prostředky, které zdůvodněně není vhodné (příp. možné) účelově využít, lze neúčelově rozpustit v rozpočtu obce. V případě, že na aktivitě je možno vytvořit i zisk, vzniká otázka, zda by bylo vhodné aktivitu prodat (privatizovat) nebo alespoň pronajmout do rukou soukromého sektoru. Prodej takovéto služby není vždy možný, protože privatizací obec obvykle ztratí kontrolu nad daným majetkem, a tedy i nad aktivitou, která je jeho prostřednícím realizována. Soukromý sektor může kdykoliv zvednout ceny, a vyloučit ze spotřeby určité skupiny obyvatel. Může se snížit koupěschopnost obyvatel tak, že aktivita se stává ztrátovou a soukromý podnikatel ji zruší apod. Osud majetku určeného k odprodeji lze do určité míry ovlivnit podmínkami (mantinely) v kupní smlouvě: ● nepřevoditelnost objektu po určitou dobu (např. 10 let), aby se zabránilo kapitalizaci nepřímé dotace, s kterou může být prodej majetku spojen (např. při privatizaci komunálních bytů stávajícím nájemníkům), ● převod pouze se souhlasem města, ● zachování předkupního práva města, ● zachování podnikatelského záměru, ● rekonstrukce objektu do určité doby (např. 1 rok). Vhodnější v takovémto případě je takový majetek pronajímat. Obec zachová kontrolu i nad aktivitou, kterou na něm soukromý subjekt provozuje. V nájemní smlouvě jsou stanoveny podmínky, které budou zaručovat, že činnost bude provozována v rámci požadovaných funkcí potřebných pro rozvoj obce. Je samozřejmě možná i varianta, že si obec statky veřejného sektoru ponechá ve vlastnictví i správě majetek a tedy i aktivitu, která je silně zisková a slouží jako dodatečný zdroj příjmů do městského rozpočtu. Takový stav může narážet na dva zásadní problémy: ● Úředníkům, kteří vlastní ziskovou aktivitu obce řídí a spravují, daná aktivita nepatří, proto je jejich motivace jakožto odpovědných činitelů nízká a tomu obvykle odpovídá i horší management než u soukromých podniků. ● Druhým problémem může být i skutečnost, že úředníci obecního úřadu věnují této aktivitě kapacity, které jsou potřeba pro poskytování veřejných statků. 109



Vymezení rozsahu a obsahu majetku se stává otázkou položení optimální hranice mezi tím, co nechat v rukou soukromého sektoru, a tím, co by mělo být regulováno pod zorným úhlem municipality. K tomuto problému lze přistupovat diferenciovaně, kdy rozsah veřejného sektoru je determinován především výchozí majetkovou situací obce, úrovní poskytovaných služeb a zvoleným optimem, kterého by municipalita v této oblasti chtěla dosáhnout, ať už se jedná o komparace s okolními městy či o osvědčené modely a vzory, třeba i zahraniční. Specifickou oblastí prodeje a pronájmu majetku je oblast nemovitostí, které jsou hlavním strategickým majetkem města. Nakládání s nemovitostmi je proces nazývaný nemovitostní politika obce. Hlavním předmětem zájmu jsou nejen pozemky a stavby, ale také byty a nebytové prostory a další nemovitosti. Tento majetek dosahuje vysokých nominálních hodnot a bývá hlavním nástrojem vlivu na strategické cíle rozvoje obce. I v této oblasti se ovšem projevuje řada problémů spojených s jeho evidencí a následně s oceněním tohoto majetku. Každý subjekt potřebuje pro svou činnost prostory, ať už se jedná o prostory nebytové či o pozemky, kde může realizovat investice dle svých požadavků. Obdobně i obec musí mít takové nemovitosti v rezervě, pokud je chce případnému zájemci poskytnout. Řada měst v současnosti poskytuje velké plochy, nazývané průmyslové zóny, které při kvalitním vybavení a dobrém marketingu mohou přitáhnout i významné investory. Poskytování nemovitostí je nutno realizovat až na základě znalosti jejich skutečné hodnoty a jejich případný odprodej je nutno koncipovat tak, aby se obec nezbavila všech strategických pozemků event. dalších nemovitostí a neuzavřela si tak další možnosti rozvoje do budoucna. Obec může v oblasti nemovitostí uplatňovat i svou cenovou politiku. Jde opět o cenovou diferenciaci při poskytování majetku – nemovitosti obcí. Přirážkami a srážkami k základní sazbě za prodej a pronájem nemovitostí může municipalita na jedné straně podporovat vybrané, progresivní formy podnikání, které zvýší počet kvalifikovaných pracovních míst v obci, zvýší daňovou výtěžnost apod. Na druhé straně tak může i demotivovat nežádoucí druhy podnikání. Tímto způsobem může také ovlivňovat jejich rozmístění v území. Rozdílné ceny může určit již pozemková mapa. Například na základě územního plánu a cenové mapy vytvoří oblasti určené především pro bydlení. Zájemce o výstavbu rodinného domku pak platí základní sazby a sponzor, který chce vybudovat dětské hřiště, pozemky využívá zadarmo (je tedy nepřímo dotován). Zájemce o pozemky pro výstavbu výroby pak musí zaplatit výrazně zvýšenou cenu. Pro výrobu, řemesla lze vyhradit zvláštní zóny, kde budou ceny přijatelné nebo dokonce zvýhodněné. Opět je třeba brát v úvahu negativní reakce zájemců, kteří budou vysoké ceny v některých oblastech, kam se však právě oni chtěli dislokovat, považovat za diskriminaci. 110


Součástí nemovitostní politiky obce může být i vytváření konkurenčního prostředí v místě. Jedná se o přímé i nepřímé zásahy. Cílem je snížit ceny nebo zvýšit kvalitu statků, poskytovaných monopolním dodavatelem. V zahraničí se bylo možné setkat s případem, kdy podnikatel postaví byty standardní kvality, ale požadoval nadstandardní cenu. Využíval tak časového posunu nabídky nad poptávkou, který se v případě nové výstavby může pohybovat v horizontu měsíců i delším. Obec potom uvolnila ze své rezervy část bytového fondu standardní kvality za standardní ceny, čímž dosáhla snížení cen u dosud monopolního dodavatele, případně zvýšení kvality poskytovaných bytů podnikatelem. Při nepřímých zásazích se poskytuje majetek případným konkurenčním podnikatelům. Hlavní problém této techniky, spočívá v tom, že ne vždy získáme potřebného zájemce o poskytování daného statku. Musíme potom sáhnout i k dalším motivujícím prvkům (dotace apod.). Pronájem pozemků a dalších strategických nemovitostí podnikatelům, však není z hlediska soukromého sektoru v ČR vždy populární, protože neposkytuje podnikateli dlouhodobé jistoty. Důvodem bývají především krátkodobé nájemní smlouvy, jež se v dnešní době obvykle realizují. Vyšší jistoty poskytují nájemní smlouvy dlouhodobé povahy, které umožňují kontrolu nad podnikatelskou aktivitou. Předpokládají i další opatření, která pronajímateli poskytnou podobné jistoty jako vlastníkovi. V zahraniční (např. v Holandsku) se využívají v rámci nemovitostní politiky dlouhodobé pronájmy nemovitostí (především pozemků), které snižují rizika u podnikatelů a obsahují prvky pseudovlastnictví. Pozemky obec pronajímá na dobu 99 resp. 100 let. Po schválení podnikatelského záměru podnikatel platí relativně nízké nájemné, které může být koncipováno obdobně jako daň z nemovitosti. Pro nájemce platí dědická práva, platnost jeho smlouvy je zaručena i při změně vlastnických práv. Obec může vypovědět smlouvu pouze na základě hrubého porušení nájemní smlouvy (tj. dlouhodobé nesplácení nájemného či nedodržení podnikatelského záměru). Nájemník po uplynutí doby pronájmu má přednostní právo dalšího pronájmu, či odkoupení pozemku. V případě ukončení nájemního poměru obec vykoupí investice na ní realizované. Smlouvu lze navíc ukončit dohodou, což v případě neúspěchu zbaví nájemce další povinnosti platit nájemné (zatímco úvěr, který si vzal na nákup pozemku, by musel splácet dále). Tento způsob dlouhodobých pronájmů, které bývají pozitivně chápány jak ze strany obce, tak ze strany investorů, není dosud v ČR obvyklý.

3.3 Evidence majetku obcí Význam majetku je pro územní samosprávu jedním z klíčových faktorů. Zhodnocení potřeb majetku v závislosti na cílech rozvoje dává podklady pro hodnocení finančních potřeb a pro další analytické práce. 111



Zákon o obcích stanoví, že obec je povinna majetek evidovat. Co je jejím obsahem stanoveno není. Řada obcí tak vede vlastní evidenci majetku, často jen jeho části (např. pasport technické infrastruktury), ta však z hlediska údajů, které poskytuje, není dostačující pro racionální a komplexní řízení rozvoje obce ani nevyhovuje pro potřeby meziobecní komparace. Systematická evidence majetku (věcného charakteru) je tak v praxi často nahrazována účetnictvím – rozvahou aktiv a pasiv. Výhoda účetnictví spočívá zejména v přesně vymezených účetních položkách, jež jsou pro všechny obce jednotné a i jejich hodnota je tak snadno komparovatelná. Evidenci majetku v moderním pojetí ovšem nemůže zastoupit, neboť nedokáže zachytit dostatečné množství informací i jejich potřebnou strukturu z pohledu řízení sociálně ekonomického rozvoje obce např. rozvojové záměry, technický stav, ekonomické parametry atd. Význam rozvahy navíc snižuje nereálné ocenění majetku. Pořizovací, případně reprodukční cena uváděná v účetnictví je zpravidla velmi vzdálená tržní ceně. Informace získatelné z rozvahy jsou tedy pro hodnocení socioekonomické úrovně obce nedostatečné. Informace o majetku obce, o jeho ceně, skladbě a nárocích na jeho provoz a rozvoj jsou ve skutečnosti klíčovou informací bez jakých se žádný subjekt, který chce efektivně a racionálně rozhodovat o svém budoucím rozvoji, neobejde. Inventarizace majetku a z ní vzniklá multifunkční evidence – pasport majetku souvisí s potřebami finančních zdrojů. Tyto informace na jednom místě lze operativně v potřebném rozsahu a kvalitě velmi obtížné získat, protože jejich zdroj má vypracováno jen velmi málo obcí. Pasport majetku je multifunkční dokument evidující majetek obce, který slouží pro operativní i strategické potřeby sociálně ekonomického rozvoje obce. Neobsahuje pouhý výčet majetku a jeho cenu, ale jde o doklad komplexnějšího charakteru, který lze následně využít pro tvorbu dalších analýz a rozvojových dokumentů obce. Obsahuje tedy další charakteristické údaje vztažené k majetku, jako velikost, kapacitu, způsob využití, efektivnost využití, opotřebení, technické parametry atp. Ačkoliv není obsah takového pasportu majetku nikde standardizován, lze si z dosavadních pokusů pracovníků obecních úřadů v ČR a na základě zkušeností ze zahraničí udělat rámcovou představu o jeho potřebné struktuře. Obce a města archivují technické i další údaje o svém majetku, které samostatně nemohou případně nahradit jednotnou, multifunkční evidenci, vedenou v digitální podobě. Jedná se totiž často o rozsáhlé a v papírové formě archivované složky, které neumožňují operativní využití ani zaznamenávání změn. Zastupitelé obce, kteří rozhodují o cílech rozvoje, o řadě těchto dokumentů ani nevědí. Tato technická dokumentace je pochopitelně nepostradatelná, ale příliš obsáhlá, často jednostranně zaměřená a složitá pro potřeby rozhodování a řízení se musí nejprve zpracovávat. 112


3.3.1 Účetní evidence majetku obcí Ačkoliv není účetní rozvaha aktiv a pasiv optimálním zdrojem informací pro ekonomické analýzy obce, je v současnosti jediným informačním zdrojem o majetku. Navíc je zdrojem jednotným, a proto je pro potřeby FAMA využívána, než vznikne evidence vhodnější, která by poskytovala podrobnější údaje. Účetnictví obce vyplývá z norem, kterými se účetní jednotky řídí. Účetnictví obcí upravují následující normy: ● Zákon č. 563/ 1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů. ● Vyhláška MF ČR č. 505/2002 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona o účetnictví pro účetní jednotky, které jsou územními samosprávnými celky, příspěvkovými organizacemi, státními fondy a organizačními složkami státu. ● České účetní standardy pro účetní jednotky, které účtují podle vyhlášky č. 505/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů.

Zákon o účetnictví Zákon o účetnictví je základní právní normou upravující účetnictví. Zákon stanoví,62 že účetní jednotky účtují o stavu a pohybu majetku a jiných aktiv, závazků a jiných pasiv, dále o nákladech a výnosech a o výsledku hospodaření. Zákon účetnictví se nezmiňuje o obcích jako takových – ty spadají podle tohoto zákona do právnických osob, které mají sídlo na území České republiky. Obce jsou povinny vést účetnictví ode dne svého vzniku až do dne svého zániku. V účetním období účetní jednotky účtují o uvedených skutečnostech v souladu s účetními metodami, přitom o veškerých nákladech a výnosech účtují bez ohledu na okamžik jejich zaplacení nebo přijetí.63 Zákon neumožňuje obcím, na rozdíl od některých jiných účetních jednotek, uplatnit v účetnictví hospodářský rok místo roku kalendářního. Účetní jednotky jsou povinny dodržovat při vedení účetnictví zejména směrné účtové osnovy, uspořádání a označování položek účetní závěrky a konsolidované účetní závěrky, obsahové vymezení těchto závěrek a účetní metody. Účetní jednotky mohou pověřit vedením svého účetnictví i jinou právnickou nebo fyzickou osobu, ale to je nezbavuje odpovědnosti za vedení účetnictví. Účetnictví by mělo být vedeno správně, úplně, průkazně, srozumitelně, přehledně a způsobem zaručujícím trvalost účetních záznamů a rovněž by mělo poskytovat poctivý a věrný obraz předmětu účetnictví a finanční situace účetní jednotky.64 Účetnictví lze považovat za správné v případě, že je v souladu se zákonem 62 V § 2 odst. 1 63 V § 3 odst. 1 64 V § 8 odst. 1. 113



o účetnictví a dalšími právními předpisy. Úplnost účetnictví je podmíněna zaúčtováním všech účetních případů za dané účetní období a včasným sestavením účetní závěrky, vyhotovením výroční zprávy a zveřejněním informací (všechny skutečnosti musí být podloženy veškerými účetními záznamy). Průkaznost účetnictví je podmíněna průkazností všech účetních záznamů a provedením inventarizace. Účetnictví se považuje za srozumitelné, jestliže umožňuje jednotlivě i v souvislostech jednoznačně a spolehlivě určit obsah účetních případů a obsah účetních záznamů. Trvalost účetních záznamů je podmíněna jejich zpracováním a uschováním po celou dobu, kterou stanoví zákon (např. účetní závěrka po dobu 10 let). Naplnění požadavků – správnosti, úplnosti, průkaznosti a srozumitelnosti – lze považovat za nutné rovněž v případě navrhované věcné evidence. To znamená, že i navrhovaná evidence by se měla opírat o určitou metodiku týkající se jejího vedení, byť by byla vnímána jako nepovinná a bylo by možno ji transformovat dle místních požadavků. Takové metodické pokyny by měly do určité míry eliminovat případné nejasnosti a rozdílnosti v evidování jednotlivých druhů majetku. Zákon také stanoví, že účetní jednotky inventarizací zjišťují skutečný stav veškerého majetku a závazků a ověřují, zda zjištěný skutečný stav odpovídá stavu majetku a závazků. Skutečné stavy majetku a závazků účetní jednotky při inventarizaci se zjišťují: ● fyzickou inventurou u hmotného majetku, popřípadě u nehmotného majetku, ● dokladovou inventurou u závazků a pohledávek, popřípadě u ostatních složek majetku, u nichž nelze provést fyzickou inventuru. Inventarizace je nutná rovněž v případě evidence. Účetní inventarizace je nezbytná, ale omezuje se pouze na kvantitativní srovnání skutečného a předpokládaného stavu majetku. To se jeví z hlediska věcné evidence jako zcela nedostatečné. Nutné je porovnání skutečného a evidovaného majetku rovněž ve smyslu kvalitativním, tedy zjišťování, zda se nezměnila věcná práva, zda se majetek nestal zbytným atd. V případě, že jsou při účetní inventarizaci zjištěny inventarizační rozdíly, je třeba je zaevidovat.

Vyhláška MF ČR č. 505/2002 Sb. Touto vyhláškou se provádějí některá ustanovení zákona o účetnictví pro některé účetní jednotky včetně obcí. Týká se také organizačních složek státu a příspěvkových organizací. Vyhláška stanoví uspořádání a označování položek účetní závěrky a obsahové vymezení položek této závěrky, směrnou účtovou osnovu, účetní metody a jejich použití pro obce. Podle vyhlášky by měla účetní závěrka obce obsahovat:

114


● Rozvahu, kde jsou uspořádány položky majetku a jiných aktiv, závazků a jiných pasiv. ● Výkaz zisků a ztráty, kdy jde o uspořádání nákladů a výnosů a výsledků hospodaření. ● Přílohu resp. vysvětlivky. Vyhláška dále rozebírá jednotlivé položky účetní osnovy a stanovuje podrobnosti týkající se jejich účtování. Tato právní norma v příloze obsahuje směrnou účtovou osnovu. Členění včetně číselného označení je závazné pro všechny obce. Účtová osnova určuje uspořádání a označení účtových tříd, popřípadě účtových skupin nebo i syntetických účtů pro účtování o stavu a pohybu majetku a jiných aktiv, závazků a jiných pasiv, dále o nákladech a výnosech a o výsledku hospodaření. V rámci syntetických účtů obce vytvářejí analytické účty, které zajišťují členění syntetických účtů, například podle potřeb účetní závěrky, požadavků právních předpisů a případně dalších potřeb účetní jednotky. Obce mají výrazné specifikum – neodpisují65 dlouhodobý hmotný majetek. Je zajímavé, že příspěvkové organizace, jejichž účetnictví je rovněž upraveno touto vyhláškou tento majetek odepisují. Ani příspěvkové organizace, stejně jako ostatní účetní jednotky, neodpisují pozemky.

Účetní standardy České účetní standardy jsou platné pro účetní jednotky,66 které účtují podle vyhlášky č. 505/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Tyto účetní standardy se skládají z 22 standardů. Smyslem standardů je stanovit základní postupy účtování na účtech za účelem dosažení souladu při používání účetních metod účetními jednotkami. Dlouhodobým hmotným a nehmotným majetkem se zabývá účetní standard č. 512, který určuje o majetku: ● jeho obsahové vymezení, ● oceňování, ● odpisování, ● postup účtování, ● účtování při pronájmu, ● analytické a podrozvahové účty. 65 Odpisy – trvalé snížení hodnoty majetku. 66 Míněny územní samosprávné celky, organizační složky státu a příspěvkové organizace. 115



Postupy účtování mimo jiné stanoví hlavní způsoby pořizování dlouhodobého hmotného a nehmotného majetku (nákupem, vlastní činností, nabytím práv k výsledkům duševní tvořivé činnosti, darováním a převodem podle právních předpisů). Upraveno je rovněž vyřazování majetku (likvidací, bezúplatným převodem, převodem na základě právních předpisů, vkladem dlouhodobého majetku do jiné obchodní společnosti a vyřazení v důsledku škody či manka). Analytické účty, resp. údaje na těchto účtech zachycené slouží k identifikaci majetku a obsahují zejména: ● název nebo popis majetku (příp. číselné označení), ● datum a způsob pořízení majetku, ● datum uvedení majetku do užívání, ● datum zaúčtování na účet účtové skupiny, ● pořizovací cenu, ● datum a způsob vyřazení, ● postup účetního a daňového odepisování. Je zřejmé, že na analytické úrovni se účetnictví svou strukturou přibližuje pasportu majetku. Rovněž podrozvahové účty zachycují údaje potřebné pro navrhovanou evidenci (např. hypotéka spojená s nemovitostí). Dříve spadala kontrola účetních výkazů obcí do kompetence okresních úřadů. Zrušením okresních úřadů přešla kontrola účetnictví obcí na krajské úřady. Ty kontrolují různé účetní výkazy v různých periodách prostřednictvím kontaktních míst krajských úřadů. Měsíčně obce zasílají ke kontrole výkaz FIN, který zachycuje hospodaření obce podle schváleného rozpočtu. Pololetně (dříve čtvrtletně) je pak kontaktnímu místu poskytován ke kontrole výkaz zisků a ztráty a rozvaha. Obce rovněž každoročně smluvně zajišťují účetní audit, který kontroluje účetnictví za uplynulé účetní období. Novou kapitolu by v této oblasti měl zahájit účetní standard č. 708/2011, který zavádí nově odepisování dlouhodobého hmotného majetku pro ÚSC (viz níže).

Struktura majetku v účetních knihách Ačkoliv účetnictví obcí vykazuje proti účetnictví jiných účetních jednotek jisté diference, základní struktura je pro všechny účetní jednotky stejná: ● oběžná aktiva; ● stálá aktiva (dlouhodobý finanční majetek, dlouhodobý nehmotný majetek a dlouhodobý hmotný majetek); ● pasiva (vlastní zdroje financování, cizí zdroje, přechodná pasiva). 116


Na rozdíl od oběžných aktiv (životnost kratší než rok), stálá aktiva (investiční majetek) jsou pořizována na dobu delší než jeden rok a postupně se opotřebovávají. Především dlouhodobý hmotný majetek (dále jen DHM) by měl být předmětem pasportu majetku. Tato účtová skupina zahrnuje nemovitosti (pozemky, budovy, stavby, dopravní stavby) a věci movité, jejichž cena je vyšší než 40 000 Kč a doba použitelnosti delší než rok. Součástí nemovitostí je i příslušenství a přídavné zařízení, které je od nich neoddělitelné. Strategický význam pro rozvoj obcí mají především nemovitosti. Pozemky mají podle směrné účtové osnovy číslo účtu (031), kdy 0 značí účtovou třídu (dlouhodobý majetek), 03 účtovou skupinu (dlouhodobý hmotný majetek neodepisovaný). Stavby jsou ve směrné účtové osnově vedeny v účtové skupině 02 (dlouhodobý hmotný majetek neodepisovaný), číslo účtu (021). Do položky stavby patří bez ohledu na výši ocenění a dobu použitelnosti:67 ● ● ● ● ●

stavby včetně budov, důlní díla, vodní díla a další stavební díla, lomy, pískovny a hliniště, technické rekultivace, byty a nebytové prostory, nemovité kulturní památky,

● technické zhodnocení majetku, jehož ocenění jedné položky převyšuje částku 40 000 Kč a k jehož účtování a odpisování je oprávněna jiná účetní jednotka než vlastník majetku. Účetnictví plní svoji funkci ve smyslu účetní evidence majetku a zdrojů a agregovaného vyjádření účetních hodnot majetku. Pružně zachycuje všechny hospodářské operace do účetních knih a umožňuje vyhodnocení finanční situace obce. Splňuje tak účel, pro který je vedeno. Ani kvalitní vedení účetnictví není ovšem pro obce postačujícím zdrojem informací o jejich majetku. Výhoda účetnictví spočívá zejména v jeho systematičnosti, která v jiné podobě obcím zpravidla chybí. Účetnictví však obsahuje o majetku obce příliš malé množství údajů (druh majetku, ocenění, datum nabytí, datum vyřazení, případně vlastnický vztah) a jejich využití je někdy pro praxi problematické (např. cena). Účetnictví je přesto používáno v obcích jako hlavní evidence o majetku, i když z pohledu plánování sociálně ekonomického rozvoje je jen náhradou.

3.3.2 Oceňování majetku V období působení národních výborů nebyl majetek obce odepisován a evidoval se pouze v pořizovací hodnotě. V této podobě byl převzat dnešními samosprávnými 67 Vyhláška MF ČR č. 505/2002, § 8 odst. 2. 117



obcemi v pořizovací ceně.68 Majetek obcí se dodnes neodepisuje. Cena obcemi dnes uváděného majetku je proto zatížena stejnou chybou. Cena majetku obcí uvedeného ve výkazech není proto jeho skutečná tržní cena ani cena pro potřeby jeho pojištění vyplývající z odhadů samotných pojišťoven.69 Je to z minulosti převzatá pořizovací hodnota, která nezohledňuje úroveň jeho opotřebení. Majetek se tedy do roku 2011 neodepisoval, což má napravit nový předpis.70 Jak už vyplývá z názvu předpisu od roku 2012 se v rámci ÚSC bude odepisovat dlouhodobý hmotný majetek s tím, že do konce roku 2011 má proběhnou jeho „dooprávkování“. Odepisovat se bude podle vzorce: Roční odpisy v Kč = cena majetku v Kč / jeho životnost v letech Přičemž se nepředpokládá přecenění majetků obcí pro tyto účely, takže se bude i nadále vycházet z cen uvedených v rozvaze aktiv a pasiv (tzn. cena pořizovací ev. reprodukční). Životnost majetku se určuje podle standardů, které člení DHM do několika kategorií a jim potom přiřazuje určitou dobu odepisování. Jde o tzv. zjednodušený způsob odepisování. Obce si ovšem mohou zvolit i jiné způsoby odepisování a to: ● rovnoměrný (účetní jednotka si zvolí předpokládanou dobu životnosti), ● výkonový (využitelnost majetku není dána časem, ale výkonem) ● nebo komponentní (určitá část „komponenta“ majetku má jinou životnost, než komponenty ostatní). Lze z toho vyvodit, že volby doby životnosti podle standardu jsou možností, nikoliv povinností. Celý proces je však provázen i dalšími pochybnostmi a řada odborníku poukazuje na slabá místa celého proces. Z pohledu sociálně ekonomického rozvoje obcí a jeho programování lze snad za nejvýznamnější problém považovat 40% dooprávkování majetku u nějž není známa doba jeho pořízení. V praxi by to mohlo znamenat, že majetek, který byl pořízen v relativně dávné minulosti (obvykle před rokem 1990, ale někdy i později) a není známa přesná doba pořízení, tak se jeho cena k 1. 12. 2011 sníží o 40 %. Tento úkon je pochopitelný jen do té míry, pokud si neuvědomíme, že majetek nejen stárne,71 ale zároveň se zhodnocuje. Pro příklad je možno uvést cenu rodinného domku, který by pořízen v sedmdesátých letech minulého století za 90 tisíc korun (tehdy ještě Kčs (sic!)). Po dooprávkování by měla být 68 Dle zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví ve znění pozdějších předpisů. 69 Zde se nabízí otázka využití těchto odhadů pro praktické účely a jejich případné porovnání s expertními odhady cen majetku. 70 ČÚS č. 708 „Odepisování dlouhodobého majetku“, který vyšel ve Finančním zpravodaji č. 3 v roce 2011. 71 Proto dooprávkování, ale proč zrovna 40 %? V době vzniku tohoto textu není autorovi známo, že by bylo procento někde někým ekonomicky odůvodněno. 118


jeho evidenční cena k 1. 1. 2012 necelých 60 000 Kč. Přičemž jeho prodej byl v roce 2010 realizován za 15 000 000 Kč.72 Majetek stárne a často je jen zúženě reprodukován. Pokud ovšem dochází k jeho technickému zhodnocení, musí se tento proces projevit ve zvýšené ceně (obvykle pokud rekonstrukce a modernizace přesahují 40 000 Kč a jsou tedy považovány za investice). Na druhé straně je nutno zohlednit fakt, že od roku 1989 výrazně stouply ceny nemovitostí. Souvisí to s několikanásobným zvýšením cen stavebních materiálů, stavebních prací a stavebních pozemků. Souvisí to dále s inflačními trendy, ale také se zvyšující se poptávkou. To se nutně promítá do odhadu tržních cen nemovitostí vlastněných obcí. Dnešní reprodukční hodnota staveb a zařízení obcí je proto, bez ohledu na jejich opotřebení, mnohem vyšší než je uváděno v rozvaze. K hodnotovému narovnání může dojít např. provedením celostátní inventarizace majetku spojené s jeho novým oceněním.73 Z uvedeného plyne, že současná zůstatková i reprodukční hodnota obecního majetku bývá obvykle mnohem vyšší, než hodnota účetně vykazovaná. Případná revize oceňování majetku je nesporně obtížný proces, neboť u celé řady statků již není jejich skutečná hodnota známa a trh a evidence tržních cen, které by ji umožnily stanovit, zde dosud fungují v časově omezených podmínkách (od roku 1998). V počáteční etapě hodnocení investičních záměrů municipality je nezbytné v mnoha případech použít k ocenění expertní odhady. Ze zjištěné hodnoty majetku se pak odvodí objem ročních finančních prostředků potřebných k jeho prosté reprodukci, což představuje minimálně zhruba 1,5–2 % ročně z hodnoty objektů a zařízení občanské a zhruba 2,5–3 % ročně z hodnoty zařízení technické vybavenosti. Získáme tak představu o minimálním objemu prostředků na modernizační aktivity obce, protože i když se odpisy neevidují, majetek stárne a dříve či později bude nutno provést potřebné opravy. Problematiku dále komplikuje majetek dalších subjektů, především těch, jejichž zřizovatelem je obec. Problémem je také případné vložení majetku do akciových a jiných kapitálových společností. Dochází tak někdy k transformaci majetku obce na majetek soukromoprávní. Správné ocenění majetku má pro obce velký význam, přesto je ocenění v účetnictví u většiny majetku nižší (pořizovací ceny) než odpovídá jeho reálné (ideálně tržní) ceně. Zvláště majetek získaný na základě právních předpisů o přechodu 72 Pro příklad je možno uvést cenu rodinného domku, který by pořízen v sedmdesátých letech minulého století za 90 tisíc korun (tehdy ještě Kčs (sic!)). Jeho prodej byl v roce 2010 realizován za 15 000 000 Kč. Pokud by se ovšem neprodal a nebylo by provedeno jeho přecenění (což zřejmě nemusí), mohla by být jeho evidenční cena podle standardu po dooprávkování k 1. 1. 2012 snad i necelých 60 000 Kč (sic?!!). S takovým majetkem můžete jen stěží zacházet racionálně… 73 V SRN bylo provedeno v roce 1964 pro potřeby správného stanovení daně z nemovitostí. 119



a převodu majetku na územní samosprávné celky zpravidla není doceněn, mimo jiné kvůli růstu cenové hladiny v devadesátých letech minulého století. Kvalitně stanovené ceny musí být naprosto nezbytně součástí evidence majetku (včetně navrhované evidence). Jelikož téma oceňování majetku, byť jen nemovitého, je velmi obsáhlé a cena je jen jedním z mnoha evidovaných údajů (ačkoliv velmi důležitým), bude na tomto místě provedena pouze stručná charakteristika. Oceňování je z hlediska dalšího nakládání s majetkem klíčové, proto je nutné klást na správné ocenění velký důraz. Pro tyto potřeby rozeznáváme následující typy cen: ● Pořizovací cenou se rozumí cena, za kterou byl majetek pořízen včetně nákladů s pořízením souvisejících. ● Reprodukční pořizovací cenou se rozumí cena, za kterou byl majetek pořízen, včetně nákladů s jeho pořízením souvisejícími. ● Věcnou hodnotou – reprodukční cena – oprávky. ● Tržní cena sjednaná na základě tržního mechanismu, tj. nabídky a poptávky. ● Cena obvyklá, tj. cena, které lze dosáhnout při prodeji stejného, resp. obdobného majetku (služby) v obvyklém obchodním styku v ČR ke dni ocenění. ● Jmenovitou hodnotou se oceňují peněžní prostředky, ceniny, závazky či pohledávky (v některých případech). Zákon o účetnictví definuje rovněž oceňování reálnou hodnotou – toto se však netýká dlouhodobého hmotného majetku, ale oceňování cenných papírů, finančních derivátů, závazků apod. Jako reálná hodnota může být použita tržní hodnota, ocenění kvalifikovaným odhadcem nebo posudkem znalce (v případě, že nelze vhodně určit tržní hodnotu) nebo ocenění na základě zvláštních předpisů. Pro jiné účely než je vedení účetnictví, je oceňování upraveno zákonem č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Tento zákon stanoví, že majetek se oceňuje obvyklou (administrativní, zjištěnou) cenou, pokud není explicitně stanoveno, že má být oceněn jinak. Tato cena není ovlivněna mimořádnými okolnostmi (např. prodej za tržní cenu v tísni). Zákon rozlišuje tyto způsoby oceňování: ● Nákladový způsob, kdy se cena zjistí jako suma nákladů, které by bylo nutno vynaložit na pořízení předmětu v místě ocenění a podle jeho stavu ke dni ocenění. ● Výnosový způsob. Cena se zjistí na základě výnosu z předmětu ocenění skutečně dosahovaného nebo z výnosu (obvyklé nájemné), který lze z předmětu ocenění za daných podmínek obvykle získat a z kapitalizace tohoto výnosu (úrokové míry). ● Porovnávací způsob. Cena se stanoví na základě ceny sjednané při prodeji stejné nebo obdobné věci. 120


● Oceňování podle jmenovité hodnoty. Vychází z částky, na kterou předmět ocenění zní nebo která je jinak zřejmá. ● Oceňování podle účetní hodnoty. Stanovení ceny majetku na základě způsobů oceňování obsažených v zákoně o účetnictví a dalších právních předpisů účetnictví upravujících. ● Oceňování sjednanou cenou. Cena se stanoví na základě ocenění, které bylo sjednáno při prodeji majetku. Cena nemusí vždy odpovídat výši ocenění při prodeji – takové ocenění může sloužit k odvození ceny. Není-li v tomto zákoně stanoveno jinak, stavby nebo jejich části se oceňují nákladovým, výnosovým nebo porovnávacím způsobem nebo jejich kombinací. Jednotlivé druhy staveb a způsob jejich oceňování jsou stanoveny vyhláškou MF ČR č. 279/1997 Sb. ve znění pozdějších předpisů, kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 151/1997 Sb. Vyhláška pro účely oceňování rozeznává následující druhy staveb: budova a hala; inženýrská a speciální pozemní stavba; rodinný dům, rekreační chalupa a rekreační domek; rekreační chata a zahrádkářská chata; vedlejší stavba; garáž; studna; venkovní úprava; hřbitovní stavba a hřbitovní zařízení; kulturní památka; byt a nebytový prostor; nedokončená stavba; stavba určená k odstranění; jiná stavba; stavba bez základů; stavba z více konstrukčních systémů; stavba s víceúčelovým využitím. Z výčtu je zřejmé, že členění staveb je velmi složité a oceňování různých staveb je spojeno s různými specifiky. Při oceňování budov nákladovým způsobem je budova ve vyhlášce definována negativně – stavba je oceňována jako budova v případě, že se nejedná o žádný jiný druh stavby. Základní cena budovy se stanoví jako součin počtu m3 obestavěného prostoru a základní ceny stanovené v závislosti na účelu užití. Základní cena se dále upravuje o faktory stanovené vyhláškou: druh konstrukce, velikost průměrné zastavěné plochy podlaží, výška podlaží, koeficient vybavení stavby, poloha, změny cen budov a prodejnost. Tyto faktory a jejich úroveň jsou ohodnoceny určitými koeficienty, které jsou uvedeny v přílohách k vyhlášce. K oceňování budov na základě jejich základní ceny a uvedených faktorů jsou ve vyhlášce uvedeny konkrétní vzorce pro výpočet upravené základní ceny. Oceňování budov výnosovým způsobem se využívá v případě, že je budova pronajata. Základem pro výpočet ceny je roční nájemné a míra kapitalizace (v procentech). Roční nájemné se určí na základě nájemní smlouvy, příp. ve výši obvyklého nájemného. Míra kapitalizace je různá pro různé druhy budov, konkrétní výši lze určit podle přílohy k vyhlášce.

121



Podobně jako stavby, i pozemky jsou předmětem členění. Zákon rozeznává tyto druhy pozemků: ● stavební pozemky, ● zemědělské pozemky, ● lesní pozemky, ● vodní nádrže a vodní toky, ● jiné pozemky. Pro účely oceňování se pozemky posuzují podle stavu uvedeného v katastru nemovitostí. Při nesouladu mezi stavem uvedeným v katastru nemovitostí a skutečným stavem se při oceňování vychází ze skutečného stavu. Stavební pozemky se oceňují násobkem výměry pozemku a ceny za m2 uvedené v cenové mapě, kterou vydala obec. V případě, že stavebnímu pozemku není v cenové mapě přiřazena cena, vynásobí se výměra pozemku základní cenou za m2 upravenou o koeficient využitelnosti pozemku apod. V cenové mapě jsou uvedeny skutečně sjednané ceny stavebních pozemků nebo ceny zjištěné na základě porovnání se sjednanými cenami obdobných pozemků v dané obci nebo v jiných srovnatelných obcích spadajících do stejné skupiny podle počtu obyvatel (tyto skupiny jsou upraveny prováděcí vyhláškou). Cena zemědělského pozemku se stanoví výnosovým způsobem podle bonitovaných půdně ekologických jednotek. Základní ceny zemědělských pozemků a jejich úprava o vlivy polohy a jiné faktory jsou předmětem vyhlášky. Lesní pozemky se oceňují výnosovým nebo porovnávacím způsobem podle plošně převládajících lesních typů. Zejména nákladový způsob oceňování zohledňuje různé faktory ovlivňující výši ceny budovy. Nelze však předpokládat, že takto stanovené ceny budou odpovídat cenám tržním. Stanovení cen nákladovým způsobem však umožní určit přibližné relace cen budov stejného druhu. Pro oceňování budov lze v některých případech využít výnosového způsobu oceňování. Výhoda této metody spočívá v relativní snadnosti výpočtu. Klíčovým faktorem pro takové stanovení ceny je znalost nájemného, což umožňuje při oceňování reflektovat tržní vztahy. Zákon o oceňování majetku a prováděcí předpisy se rovněž zabývají specifickým případem oceňování, kdy je zpracována cenová mapa stavebních pozemků. Potom se může cena stavebního pozemku velmi blížit skutečné tržní ceně. Legislativní úprava oceňování majetku definuje řadu způsobů stanovení cen, které jsou více či méně vyhovující. Různé druhy cen postihují různé aspekty majetku, ale žádný z nich nepostihuje všechny. Za ideální lze považovat tržní cenu, která však většinou není známa. 122


V úvahu přicházejí i některé další metody, kterými lze především odhadnout reprodukční cenu majetku. Metod, kterými lze oceňovat majetek obce, především nemovitosti, je celá škála. Obecně je lze klasifikovat podle dvojího členění na metody: ● individuální (subjektivní) a hromadné, ● analytické a analogické. Jejich význam lze spatřovat především v tom, že bývají přesnější než metody využívané v rámci zákona o oceňování majetku. Zároveň však bývají pracnější a tedy i dražší. Jejich popis a analýza však překračují požadavky této práce.

3.4 Návrh evidence majetku obcí Návrh evidence majetku obce by se měl opírat o možnosti jejího využití. Je třeba stanovit takové množství údajů, které bude postačující pro potřeby obce a zároveň umožní, aby evidence byla přehledná. Objem a struktura informací obsažených v identifikační kartě by měly korespondovat s cíli stanovenými pro využití majetku v rámci programu rozvoje obce i dalších rozvojových dokumentů (územní plány, bytová politika obce, investiční program apod.). Vyhovujícím by měl být systém evidenčních karet. Evidenční karty obsáhnou větší množství vhodně strukturovaných informací a jsou podkladem pro digitalizovanou databázi. V případě využití tohoto systému i pro novou (rozšířenou) evidenci majetku je třeba stanovit obecné požadavky, které by měla evidenční karta splňovat: ● přehlednost, tabulková forma evidence majetku; ● možnost snadné aktualizace, digitální podoba evidence; ● výstižnost, karta by měla obsahovat pouze odůvodněné informace; ● komplexnost, karta by měla obsahovat multifunkční strukturu informací; ● provázanost (kompaktnost), údaje v evidenci by měly vytvářet potřebné vazby, a to nejen v rámci evidence samotné, ale také odkazy na další podrobnější zdroje informací; ● otevřenost, digitální podoba zajistí možnost operativního zaznamenávání změn struktury evidence, pokud se změní okolní prostředí. Evidenční kartu v tomto pojetí lze v podstatě ztotožnit s věcným pasportem majetku. Věcný pasport majetku lze obecně definovat jako komplexní souhrn vybraných a strukturovaných informací o určitém majetku. Takto definovaný pasport zahrnuje informace technické, ekonomické, identifikační, rozvojové a další, což umožňuje postihnout daný majetek z různých úhlů. Pasporty ovšem mohou mít i jiný charakter. Lze si například představit technický pasport, který bude sice podrobněji zaměřen na technické parametry majetku, ale nepostihne jeho ostatní aspekty. 123



Otázkou zůstává, zda je možné, aby evidenční karta měla stejnou podobu pro různé druhy majetku. Příkladem mohou být údaje o pozemku, kterým nelze přiřadit např. číslo popisné, kterým disponují některé budovy. U budov naopak nebude nutné sledovat bonitované půdně ekologické jednoty. Oproti tomu je však většina sledovaných údajů pro zmíněné budovy a pozemky shodná.

3.4.1 Obsah pasportu majetku obce Sledované údaje lze určitým způsobem kategorizovat, což nepochybně umožní naplnit požadavek přehlednosti. Kategorizace byla provedena na základě zjištění, které základní kategorie jsou pro všechny typy majetku shodné. Sledované údaje jsou v některých případech rozdílné na nižší rozlišovací úrovni, na úrovni kategorií se neliší. Návrh evidence majetku v této subkapitole bude uveden na příkladu nemovitostí, pozemků a staveb. Jedná se o majetek strategické povahy, který je rozhodující pro sociálně ekonomický rozvoj obce a je proto sledován i ve finanční a majetkové analýze. Budou zde uvedeny údaje shodné i údaje, ve kterých se obě kategorie majetku odlišují. U ostatního majetku by byl postup vytváření evidence obdobný. V případě nemovitostí je vhodné definovat tyto základní kategorie údajů: a) identifikační, b) lokační, c) klasifikační (technické), d) existenční (vlastnické vztahy), e) cena, f) způsob využití, g) ekonomické, h) právní omezení, i) zvláštní informace, j) kontrolní informace. Uvedené členění není jediné možné – lze např. spojit kategorie právní omezení a vlastnické vztahy. Rovněž kategorie zvláštní informace nemusí být nutně uváděna samostatně (viz dále v textu). Uvedené členění je však považováno za nejpřehlednější. Každá z výše vymezených kategorií může zahrnovat značný rozsah informací, z nichž je nutné vybrat základní, které umožní rychlou orientaci o majetku. Základní informace o majetku jsou takové, které se užívají běžně ve všech oblastech řízení obce, které se nakládání s majetkem dotýkají (tj. jak v oblasti řízení správy majetku, tak také např. při rozhodování o jeho pronájmu nebo prodeji). Tyto informace je potom možno doplnit o informace speciální, které rozšíří znalosti o majetku 124


žádoucím způsobem (např. odkaz na kupní smlouvy nebo na zápis v katastru nemovitostí). Speciální údaje potom nejsou součástí pasportu. Je vhodné vytvořit dvě části identifikačních karet. První část by zahrnovala pouze informace, které by se měly uvádět povinně, druhá část je rozšíření karty o doporučené údaje. Rozdělení údajů umožní také zdůraznit jejich význam. Návrh evidence je spojen i s několika problémy (např. určování efektů v rámci ekonomických parametrů), které jsou v textu řešeny v rámci příslušných kategorií. V případě, že údaje nebudou v dané kategorii děleny na povinné a doporučené, všechny uvedené charakteristiky jsou povinné. Příklady pasportu jsou uváděny z oblasti nemovitostí.

a) Identifikační údaje Identifikace nemovitosti by měla být velmi stručná, všechny podstatné informace by měly být obsaženy spíše v dalších kategoriích. Identifikační údaje jsou do určité míry různé podle typu majetku. Pro identifikaci např. nemovitosti je klíčové stanovení členění majetku. Za ideální lze pokládat nějaké již existující členění. Nelze vyloučit ani vytvoření nové klasifikace podle potřeb obce, ale v takovém případě nebude možné přejímat bez problémů některé informace z jiných zdrojů s odlišným členěním. Obec může například využít členění podle katastru nemovitostí nebo podle zákona o oceňování majetku. Výhoda propojení se zákonem o oceňování majetku spočívá v tom, že jedním z údajů zahrnutých v evidenci je cena, kterou lze podle zákona o oceňování a prováděcích předpisů určit. Nevýhodou je zejména nevhodné členění staveb (členění za účelem oceňování). Propojení s katastrem nemovitostí je výhodnější, neboť katastr poskytuje navrhované evidenci více důležitých informací (výměra pozemku, katastrální kód, věcná práva atd.). V dalším textu se proto uvažuje členění nemovitostí podle katastru nemovitostí. Identifikační údaje pozemků Obecná identifikace pouze stanoví, o jaký druh nemovitosti se jedná, tedy v tomto případě o pozemek. Specifická identifikace určí, o jaký druh pozemku se jedná. Katastr nemovitostí rozeznává následující druhy: ● zahrada, ● vinice, ● chmelnice, ● pastvina, ● trvalý travní porost, 125



● orná půda, ● ovocný sad, ● lesní pozemek, ● vodní plocha, ● ostatní plocha, ● zastavěná plocha. Každý druh pozemku je dále členěn podle způsobu využití. Například druh pozemku ostatní plochy je dále členěn na silnice a ostatní komunikace, zeleň, hřiště či stadion, koupaliště, rekreační ubytovací plochy, hřbitov, kultura, skládky apod. V případě, že se jedná o stavební pozemek, je nutné tuto skutečnost, obdobně jako je tomu v případě katastru nemovitostí, zaznamenat. Tato identifikace je pro pozemky zpravidla postačující, ale je možné ponechat v evidenční kartě určitý prostor pro verbální charakteristiku. Identifikační údaje budov V případě budov je identifikace složitější. Obdobně jako v případě pozemků lze jednoduše provést obecnou identifikaci, ale v případě specifické identifikace jsou nároky na evidenci vyšší, než je tomu v případě pozemků. V obecné rovině postačí uvést, že sledovanou nemovitostí je budova. Specifická identifikace – stejně jako v případě pozemků lze využít členění podle katastru nemovitostí. Katastr nemovitostí člení zastavěné plochy podle způsobu využití na: ● objekt bydlení ● průmyslový objekt ● občanské vybavení ● technické vybavení ● rekreační objekt ● zemědělská hospodářská budova ● objekt dopravy ● objekt lesního hospodářství ● jiný stavební objekt (např. garáž) Na rozdíl od pozemků však není takové členění postačující, nutná je přesnější identifikace. Problematické je určit, jaké informace zařadit do podrobnější identifikace a které je vhodnější uvést v technických parametrech. 126


Identifikace nesmí být příliš obecná. V případě budov, které jsou využívány k bydlení, by mělo být uvedeno, zda se jedná o rodinný, činžovní či panelový dům apod. Dále lze uvést, zda se jedná o dům řadový, rohový, v bloku, koncový či samostatný. Rovněž je možné se v rámci identifikace zmínit o charakteru stavby (dřevěná, cihlová, kamenná, smíšená či panelová) či o početu podlaží. Tyto dvě charakteristiky také mohou být až součástí technických parametrů. K tomuto přesnějšímu vyjádření lze využít verbální charakteristiky budovy. Identifikační údaje pro budovu pak mohou mít například tuto podobu: ● Obecná identifikace: budova. ● Specifická identifikace: bydlení. ● Charakteristika: rohový cihlový dvoupodlažní rodinný dům. Doporučeným údajem je v případě identifikace fotodokumentace nemovitosti. Není nutné vkládat ji přímo do digitální tabulkové formy evidenční karty, ale zvolit formu hypertextového odkazu. V případě budov je vhodné použít snímky budovy jako celku, případně snímky interiéru pro přesnější představu o vybavení, technickém stavu apod.

b) Lokační údaje Cílem lokačních parametrů je určit co nejpřesněji lokaci nemovitosti. Požadované informace se mírně liší pro budovy a pozemky. Shodně pro všechny analyzované nemovitosti lze zaznamenat tyto povinné a doporučené údaje, kdy povinné budou: ● kód a název katastrálního území; ● číslo parcely, popř. čísla parcel; ● adresa. Doporučené budou: ● mapový obraz (ideálně napojení na multifunkční digitální informační systém geodézie); ● územní identifikátor (např. standard ISVS). Každému katastrálnímu území v České republice je přiřazen šestičíselný kód a název. Název je totožný s názvem města či obce. Kód katastrálního území výrazně usnadňuje lokalizaci v rámci České republiky. Číslo parcely – jedná se o základní lokalizační údaj v rámci katastrálního území. Jak pozemek, tak budova může zasahovat do více parcel. Potom je třeba uvést čísla všech těchto parcel. Součástí adresy by měl být název ulice, případně místní názvosloví lokality, název obce či města (nemusí být totožná s obcí, která je vlastníkem), poštovní 127



směrovací číslo, event. název městské části či obvodu. V případě budov je nutné uvádět také číslo popisné a evidenční (jestliže jimi disponují). Uvádění adresy může být v případě pozemků zavádějící, ale pro účely evidence je třeba specifikovat lokaci pozemku a proto je vhodné uvést ulici či část obce, kde se pozemek nachází. Digitální podoba evidenčních karet umožňuje online propojení textu s geodetickými mapami. Město či obec (zadavatelé) si mohou nechat zpracovat např. tyto druhy map: ● mapy čísel popisných, ● územní plány, ● tematické mapy (orientační mapy zaměřené na oblasti vybrané zadavatelem). Geodetické firmy mimo jiné nabízejí převod libovolných papírových mapových podkladů do digitální podoby a přizpůsobení této digitální podoby potřebám obce (tedy i potřebám souvisejícím s evidencí pozemků a budov). Propojení textové a digitální mapové části může být zcela kompatibilní. Tematické mapy umožní i zachycení sítí technické infrastruktury či zvýraznění všech obytných domů nebo pozemků ve vlastnictví města (obce). Standard ISVS o územní identifikaci se týká zveřejňování vybraných informací o veřejné správě způsobem umožňujícím dálkový přístup.74 Předmětem standardu je výčet a struktura nejdůležitějších informací zveřejňovaných orgánem veřejné správy. Mezi povinně zveřejňované údaje patří mimo jiné název, adresa a IČO subjektu veřejné správy, v tomto případě obce. Tento systém umožňuje lokalizovat vlastníka nemovitosti v případě, že se jedná o obec.

c) Klasifikační údaje (technické) Technické parametry, které by měly být předmětem evidence, by se pro pozemky a budovy výrazně lišily. Technické parametry pozemků V případě pozemků by se měly uvést v kategorii technických parametrů následující povinné údaje: ● výměra pozemku, ● vybavenost pozemku sítěmi technické infrastruktury.

74 Standard ISVS pro zveřejňování vybraných informací o veřejné správě způsobem umožňujícím dálkový přístup, verze 1.1. Věstník úřadu pro veřejné informační systémy, Ročník II, částka 7, 2001, s. 1. V současnosti je formálně zrušen a očekává se jeho nahrazení vyhláškou. 128


Do technických parametrů patří i tyto doporučené údaje: ● bonitované půdně ekologické jednotky pozemku, ● porost či pokryv pozemku. Výměra pozemku se uvádí v m2. Opět se potvrzuje vhodnost napojení evidence na katastr nemovitostí. Výměra daná katastrem nemovitostí je pro evidenci směrodatná. Vybavenost technickou infrastrukturou. Zainvestovanost pozemků je zejména v případě stavebních pozemků naprosto klíčová. Je třeba sledovat napojení na: ● dopravní sítě (zejména místní komunikace), ● rozvod plynu, elektřiny či tepla, ● telekomunikační sítě, ● vodovodní sítě a kanalizace, ● informační sítě, ● veřejné osvětlení. Bonitované půdně ekologické jednotky jsou číselné kódy (pěticiferné číslo) označující kvalitu zemědělské půdy tzv. bonitu. Tyto kódy lze získat z listu vlastnictví na katastrálním úřadu a přiřazují se pouze zemědělským pozemkům. Kód je jednotlivým pozemkům přiřazován na základě typu zemědělské půdy, úrodnosti a řady dalších faktorů a je spojen s určitou cenou za m2 pozemku. Je možno uvést porost pozemku (např. druhové člení stromů, jejich přibližný počet apod.) a v případě uměle vytvořeného povrchu tento identifikovat (např. asfaltový povrch). Jde-li o pozemek, který má, co se týče porostu či pokryvu, smíšený charakter, evidence bude obsahovat ty pokryvy a porosty, které jsou dostatečně zastoupeny. Technické parametry budov Uvádění technických parametrů budov je vzhledem k jejich velké rozmanitosti podstatně složitější, než je tomu u pozemků. Je na místě připomenout, že tato evidence by měla obsahovat pouze základní technické parametry. Do nezbytné technické charakteristiky je nutné zařadit: ● rozměry budovy, ● vnitřní strukturu budovy, ● stáří budovy, ● současný technický stav, ● potřebu oprav a nároky na opravy. 129



U rozměrů budovy by měly být uvedeny tyto povinné informace: ● výška (v metrech), ● celková zastavěná plocha (v metrech čtverečních), ● počet podlaží (včetně podzemních). Pro přesnější představu je možné zaznamenat tyto doporučené údaje: ● délka (v metrech), ● šířka (v metrech), ● celkový obestavěný prostor (v metrech krychlových – z hlediska evidence nepříliš podstatný údaj, ale jeho znalost je nutná pro výpočet ceny nákladovým způsobem). V případě, že je půdorys velmi nepravidelný, měla by být tato skutečnost zmíněna. Vnitřní struktura budov se velmi liší podle způsobu využití. Vzhledem ke složité vnitřní struktuře budov není možné zachytit všechny skutečnosti v navrhované evidenci. Je však možné zachytit základní charakteristiku – např. v případě obytných budov počet bytů, jejich velikost v m2, počet místností v každém bytě, kategorie bytů či velikost nebytových prostorů. V poznámkách je možné uvést důležité skutečnosti, např. společné sociální zařízení. Stáří budovy se vztahuje nikoliv k nabytí právní moci kolaudačního rozhodnutí, ale k datu, kdy nad úrovní terénu začne být patrná dispozice prvního nadzemního podlaží stavby.75 Zejména v případech velmi starých budov je otázka, zda má smysl uvádět toto datum, neboť mohlo dojít ke komplexní přestavbě či rekonstrukci. Stáří budov je navíc, zejména v případě historických částí měst, často neznámé a lze ho pouze odhadnout. Je vhodné uvést i datum poslední významné a komplexní stavební změny. Současný technický stav. Lze použít libovolně stanovené stupnice, např.: ● výborný, ● dobrý, ● uspokojivý, ● špatný, ● havarijní. Potřeba oprav je závislá na současném technickém stavu. Podobně jako v předchozím případě by pro dodržení zásad přehlednosti a výstižnosti měla být stanovena určitá stupnice potřeby oprav např.: 75 Pavlát, J.: Některé základní definice a pojmy z investiční výstavby [online]. c 1997[cit. 16-32004]. Dostupné z WWW: 130


● žádná, ● nutnost dílčích oprav, resp. opravy dílčích částí budovy (např. oprava střechy), ● nutnost významných stavebních zásahů (např. nová střecha), ● nutnost kompletní rekonstrukce či přestavby. V případě, že je v evidenci uvedena potřeba oprav, měla být rovněž obsažena přibližná peněžní částka potřebná k opravě. Tu lze zjistit kvalifikovaným odhadem, který je finančně náročný a proto nelze předpokládat, že v případě méně významných budov bude evidence zahrnovat odhad peněžní částky nutné k opravě.

d) Existenční údaje (vlastnické vztahy) V tomto případě je vlastníkem nemovitosti obec nebo město. Obec však může užívat i cizí majetek. Údaje o vlastníkovi (obci) by měly být následující: ● název, ● adresa, ● IČO, ● datum, od kterého je nemovitost ve vlastnictví (v užívání, v nájmu) obce (směrodatné je datum vkladu do katastru nemovitostí), ● odkaz na příslušnou smlouvu. Nevíme, zda by navrhované evidenci opravdu měly podléhat i nemovitosti, které obec nevlastní, ale má k nim nějaký smluvní vztah. Pak by se nutně nemuselo jednat o údaje o vlastníkovi, ale např. o nájemci nebo správci. V těchto případech by mohly být nemovitosti evidovány samostatně, a to zřejmě ve zjednodušené struktuře, která nemusí obsahovat např. rozvojové možnosti nemovitosti. Také informace o ceně jsou pro obce, např. v případě nájmu nemovitosti obcí bez záměru pozdějšího odkoupení, nepříliš podstatné. Dalším problémem, který komplikuje kategorii údajů o vlastníkovi, je možnost spoluvlastnictví nemovitosti, tzn. případ, kdy obec není výhradním vlastníkem. Existuje více způsobů jak tuto skutečnost evidovat: ● pozměnit v těchto případech název kategorie na „údaje o spoluvlastníkovi“ (tento přístup ovšem narušuje požadovanou unifikaci názvů kategorií); ● ponechat název kategorie, uvést obec coby vlastníka nemovitosti a v kategorii „právní omezení“ označit spoluvlastníka (tento způsob evidence se jeví jako vhodný, ovšem může působit zmatečně); ● evidovat zvlášť nemovitosti, jejichž vlastnictví není výhradní (takový přístup zmenší počet evidovaných nemovitostí, ale separátní vykazování nemovitostí ve spoluvlastnictví nadále komplikuje celkovou evidenci majetku). 131



Jako nejméně vhodné se jeví evidování podle bodu 1, obce by měly zvolit na základě vlastních preferencí z možností podle bodu 2 a 3. Obdobně je třeba sledovat i další uživatele majetku obce např. nájemníky. Nemovitost může být využívána: ● obcí samotnou, ● subjektem, který obec zřídila (např. příspěvková organizace nebo veřejně prospěšná společnost), ● dobrovolným svazkem obcí (v případě, že do něj obec tento majetek vloží), ● soukromým subjektem (domácnosti nebo firmy), ● jiným subjektem (např. státem). O nich je třeba uvést alespoň: ● základní identifikační údaje, ● lokační údaje, ● typ vztahu, ● datum vzniku (eventuálně zániku) vztahu, ● odkaz na příslušnou smlouvu. Údaje o využívání nemovitosti by měly zahrnovat právní vztah, na jehož základě je majetek daným subjektem využíván. V případě, že se jedná o smluvní vztah za úplatu, je třeba uvést její výši. Nesmí chybět datum začátku právního vztahu a jeho případného konce, popř. možnost vypovězení smluvního vztahu (např. v případě pronájmu – doporučený údaj).

e) Cena Určení cen lze považovat za problematické. Pro účely evidence je možné použít zejména: ● cenu uvedenou v účetnictví (zpravidla pořizovací, ale není podmínkou), ● reprodukční cenu (jinou než v účetnictví), ● věcnou hodnotu, ● tržní cenu, ● ceny určené na základě zákona o oceňování a prováděcích předpisů. Cena uvedená v účetnictví může být zaznamenána vždy. Určení ceny podle zákona o oceňování majetku a prováděcích předpisů, se používá pro ocenění různých druhů majetku, tj. nejen pro nemovitosti.

132


Reprodukční cena je zpravidla zjišťována nákladovým způsobem. Tato cena může být shodná s cenou uvedenou v účetnictví (to využívá v některých případech rovněž reprodukční ceny). Oceňování reprodukčními cenami je však v účetnictví zastoupeno minoritně. Takto stanovená cena má značnou vypovídací schopnost, neboť na rozdíl od ceny pořizovací reflektuje mimo jiné změny cenové hladiny, ale její zjištění je spojeno s vysokými časovými, organizačními a finančními náklady. V případě, že si obec nechává majetek pojistit, pojišťovací ústav zjistí přibližnou reprodukční cenu a obec může tuto pro evidenci využít. Obdobně bankovní ústavy oceňují nemovitosti, které jsou předmětem záruky v případě bankovního úvěru poskytnutého obci. Věcná hodnota umožňuje přesnější představu nejen o ceně majetku, ale také o jeho opotřebení, neboť se od reprodukční ceny odečtou oprávky. Tržní cena umožňuje zachytit cenu nemovitosti na základě působení nabídky a poptávky. Tržní cena tak absorbuje i vlivy jinými cenami nepostižitelné. Problémem je však její stanovení. Ke zjištění tržní ceny lze např. využít srovnávací metody. Tržní cena je však obvykle známa pouze u některých nemovitostí, což neumožňuje porovnávací metodu využít.

f) Způsob využití O způsobu využití nemovitosti vypovídají v obecné rovině již identifikační údaje. Tato kategorie údajů by měla obsáhnout: ● určení, zda je nemovitost v dané době využívána, ● určení primárního a sekundárního využití, ● verbální specifikace současného využití. Podstatou je poskytnutí informace, zda je nemovitost využívána či nikoliv. V případě, že je nemovitost využívána, je třeba určit vhodnou klasifikaci možných uživatelů (viz existenční / vlastnické vztahy). Je třeba určit všechny činnosti, k nimž je nemovitost využívána a rozdělit je podle významu na primární a sekundární. Nelze tvrdit, že primární činnost je pouze jedna a ostatní musí být nutně sekundární – je třeba individuálně posoudit význam jednotlivých činností. Verbální specifikaci lze použít k podrobnějšímu popisu využití nemovitosti. Dále může tato specifikace sloužit k uvedení důvodu, pro který není nemovitost využívána. Verbální specifikace má charakter doporučeného údaje. V souladu s programem rozvoje obce, jehož schvalování přísluší zastupitelstvu obce, je třeba určit, které nemovitosti jsou: ● zbytné (není pro ně využití), ● nezbytné. 133



Dále by měl být verbálně specifikován význam jednotlivých nemovitostí pro rozvoj obce, např. stanovit, že pozemek je určen k výstavbě školního hřiště. U nezbytných lze sledovat další doporučené údaje: ● přímo využitelné (nejsou potřeba stavební zásahy), ● využitelné po rekonstrukci, ● využitelné po rozsáhlejší modernizaci. S rozvojem obcí jsou úzce spjaty investice do nemovitostí. V případě, že se předpokládá investice na konkrétnější úrovni, je třeba uvést charakter a rozsah investice, nejlépe i přibližný objem peněžních prostředků nutný k investici. Dále je možné uvést předpokládaný dopad investice na ekonomické parametry majetku. Stačí ovšem odkaz na investiční program. Podmínkou pro posouzení zbytnosti je zpracovaný program rozvoje a územně plánovací dokumentace. Nemovitosti, které budou v určitém časovém horizontu označeny jako zbytné, a uvažuje se o jejich odprodeji, by měly mít prioritu: ● při oceňování, ● při zjišťování jejich ekonomických parametrů. Jedním z pomocných faktorů pro stanovení zbytnosti či nezbytnosti nemovitosti by mohlo být určení salda efektů z nemovitosti.

g) Ekonomické údaje V souvislosti s využíváním nemovitostí je nutné sledovat i ekonomické parametry, jakými jsou náklady a výnosy, což umožní hodnocení efektivnosti. Má-li se obec chovat jako racionální ekonomický subjekt, je nutné zjišťovat efekty spojené s danou položkou majetku. Jelikož se nejedná o účetní pojetí výnosů a nákladů, ale o pojetí výhodné z hlediska evidence, je možné využít i jiné způsoby stanovení těchto údajů, např. modelováním reprodukce majetku. Kategorie ekonomických parametrů je velmi složitá. Jde o to, zda do nákladů spojených s nemovitostí uvádět pouze provozní náklady nebo také investiční náklady. Investiční náklady nemusí být vhodné, neboť se vyskytují v čase nepravidelně a v různé výši a proto může být jejich zařazení matoucí. Z ekonomického hlediska by bylo sice vhodné postihnout všechny vzniklé náklady, ovšem z hlediska evidence je vhodnější uvádět pouze průměrné provozní náklady za určité časové období (1 rok). Obce svůj majetek neodepisují, což znamená, že investice spojené s budovou navýší cenu nemovitosti trvale a opotřebení se v ceně dále neprojeví. Situaci by mohlo vyřešit modelování odpisů, které by reflektovalo opotřebení. Znamenalo by to vlastně, že investiční náklady by se zachycovaly v kategorii cen a provozní náklady 134


v rámci kategorie ekonomických parametrů. Tento návrh se vymyká účetnímu pojetí výnosů a nákladů, ale pro definované možnosti využití evidence je výhodný a některé obce (i kraje) již takové odhady provádějí. Problém se netýká pozemků, ale pouze staveb. Druhým problémem je oddělení nákladů a výnosů vztahujících se k nemovitosti jako takové, a výnosů a nákladů, které se nevztahují přímo k nemovitosti, ale k činnosti, ke které je nemovitost využívána. Z těchto i dalších důvodů nebude pro potřeby evidence využita účetní terminologie a náklady a výnosy v evidenčním pojetí nebudou vnímány jako všechny příjmy z nemovitosti a výdaje na nemovitost a na činnosti s ní spojené. Na základě určení jednotlivých příjmů a výdajů lze přibližně určit jejich saldo. Toto saldo je mimo jiné důležité pro určení zbytnosti či nezbytnosti dané nemovitosti podle programu rozvoje obce a jejího následného odprodeje. Do ekonomických parametrů lze jako doporučený údaj zařadit mzdové výdaje na správu nebo alespoň počet osob, které nemovitost spravují. Dále je vhodné ponechat určitý prostor pro poznámky, které mohou mimo jiné vysvětlovat uvedené saldo, tedy vyjádřit, které údaje jsou do příjmů a výdajů zahrnuty.

h) Právní omezení S nemovitostmi mohou být spojena i jiná věcná práva než je právo vlastnické, která musí být rovněž předmětem evidence. Práva jsou předmětem zápisu do katastru nemovitostí, a proto se nabízí další propojení s katastrem. Jedná se o následující práva: ● zástavní právo (zástavní právo banky k určité nemovitosti), ● právo odpovídající věcnému břemeni (např. strpění cizí věci na pozemku), ● předkupní právo s účinky věcného práva, ● podzástavní právo. U každého věcného práva by měl být uveden subjekt, který jím disponuje a případně i datum vzniku tohoto práva a podmínky jeho plnění. Předmětem evidence by měla být i jiná omezení, než věcná práva. Může jít například o smlouvu o smlouvě budoucí apod. V případě, že obec není výhradním vlastníkem nemovitosti, ale je pouze spoluvlastníkem (a obec se nerozhodne vykazovat nemovitosti ve spoluvlastnictví odděleně), je třeba tento fakt uvést a zanést do evidence důležité informace týkající se spoluvlastníka (alespoň lokační a identifikační údaje).

135



i) Zvláštní údaje V této kategorii údajů je třeba uvést informace, které nespadají do jiné kategorie, ale přesto mají svůj význam. Příkladem takové informace může být fakt, že se nemovitost nachází v povodňové oblasti nebo v památkové zóně. Do zvláštních informací lze zahrnout i údaje spadající do jiných kategorií (např. technické parametry), které by ovšem měly být z důvodu zdůraznění určité skutečnosti umístěny ve zvláštní kategorii (např. havarijní stav budovy ohrožuje veřejný zájem).

j) Kontrolní údaje Do kontrolních údajů patří: ● datum zařazení majetku do evidence (datum vytvoření nové evidenční karty), ● osoba, která zavedla majetek do evidence a její funkce, ● data jednotlivých aktualizací evidenční karty, ● osoba, která aktualizaci provedla, ● odpovědná osoba. Označení odpovědné osoby by mělo zahrnovat její celé jméno a funkci. Odpovědnou osobou je v pravém slova smyslu starosta obce, ovšem pro účely evidence se odpovědnou osobou rozumí zpravidla pracovník městského či obecního úřadu, který se majetkem přímo zabývá (např. vedoucí majetkového odboru). V případě, že je nemovitost spravována pověřeným správcem, lze ho uvést jako odpovědnou osobu. Jedná se o důležitou informaci zejména z důvodu získávání údajů do evidence a rovněž pro vymezení zodpovědnosti v případě komplikací (např. havárie). Při změně odpovědné osoby je třeba sepsat předávací protokol. Nově určená odpovědná osoba by měla konfrontovat skutečný stav nemovitosti s předávacím protokolem, neboť na ni přechází odpovědnost za danou nemovitost (v evidenčním pojetí). Na později vznesené námitky nemusí být brán zřetel. Osoba, která zavedla majetek do evidence, nese odpovědnost za údaje uvedené v evidenční kartě. Stejně je tomu v případě aktualizací.

3.4.2 Vytváření a využití evidence Je vhodné, aby evidenční karta měla formu tabulky. Není nutné stanovení jedné konkrétní formy tabulky – tabulka by měla mít takovou podobu, která je vyhovující pro daný typ majetku. Tabulková forma vyhovuje potřebám obce, mimo jiné v závislosti na využívaném softwaru. 136


Vyplňování evidenční karty se neopírá o jeden přesně stanovený postup. Karta nemusí být vyplňována v přesně daném sledu, ovšem některé zákonitosti je třeba dodržet. Jako první by měl být vždy doplněn údaj identifikační a lokační. Důvodem pro tento postup je nutnost přesně vymezit majetek, o který se jedná, což umožní snazší orientaci ve zdrojích při získávání ostatních informací. Za účelem eliminace časových prodlev při vyplňování evidenčních karet je vhodné primárně využívat zdroje, které obsahují největší množství potřebných údajů. Všechny údaje zanášené do evidenční karty se musí opírat o důvěryhodné zdroje. Aby evidence plnila svůj význam, je třeba do ní čerpat pouze platné informace – při aktualizaci zdrojů je nutné aktualizovat rovněž údaje v evidenční kartě. Každá změna v evidenční kartě musí být doplněna datem aktualizace a osobou, která tuto provedla. Lze tvrdit, že problematika získávání potřebných údajů pro jejich zanášení do evidenčních karet je značně složitá, neboť kvalita a kvantita informací o jednotlivých typech majetku je různá. Podstatný vliv má i předešlý vlastník, resp. úroveň dokumentace, kterou novému vlastnickému subjektu (obci) předá. Klíčovým faktorem je kvalifikace pracovníků majetkového či investičního odboru, který bude mít evidenci pravděpodobně na starosti. Dostatek peněžních prostředků na zpracování znaleckých posudků, technické dokumentace apod. rovněž ovlivňuje informace obsažené v evidenčních kartách. Informace využívané v evidenci lze čerpat především z těchto zdrojů: ● katastr nemovitostí (kód a název katastrálního území, výměra, obecná a specifická identifikace, číslo parcely/parcel, informace o vlastnictví a dalších věcných právech); ● technická dokumentace (lokační parametry, technické parametry, některé zvláštní informace); ● účetní výkazy (účetní ocenění, data nabytí majetku); ● smlouvy (ekonomické parametry, právní omezení, současné využití nemovitosti, identifikační údaje, cena); ● geodetické mapy (lokační parametry, technické parametry); ● program rozvoje obce a další její rozvojové plány, programy a politiky (současné využití, rozvojové možnosti); ● znalecké posudky (oceňování a ceny, ekonomické parametry, technické parametry, identifikační a lokační parametry, současné využití či údaje o vlastníkovi); ● územně plánovací dokumentace (rozvojové možnosti, lokační parametry, zvláštní informace); ● terénní průzkum (technické parametry, lokační parametry); ● znalecké posudky. 137



Řada důležitých údajů, které jsou podle potřeby měněny a doplňovány, je předmětem evidence v katastru nemovitostí. Výhoda katastru dále spočívá ve snadné dostupnosti výpisů, které navíc integrují více důležitých informací. V případě ekonomických parametrů je třeba řešit problém, zda se držet striktně účetního pojetí nákladů a výnosů, a čerpat tedy údaje výhradně z účetních výkazů. Evidence však nemá za úkol každoročně porovnávat výnosy a náklady, zde jde spíše o sledování přibližných opakujících se příjmů a výdajů, což umožní obci zahrnovat majetek do rozvojových plánů (posuzovaní jejich zbytnosti). Jestliže je nutná významná investice, pak se tato skutečnost uvede v rozvojových možnostech. Obce by měly zařazování příjmů a výdajů do evidence posuzovat pro každý majetek individuálně (např. pro jednu stavbu), ale nikdy by neměly být opomenuty náklady na údržbu a běžné opravy, náklady spojené s pojištěním či příjmy z pronájmu apod. Problematika oceňování byla předmětem předešlého textu. Je třeba dodat, že je vhodné využívat znaleckých posudků, které vycházejí ze zákona o oceňování a prováděcích předpisů. Tyto ceny sice obvykle nezohledňují skutečnou nabídku a poptávku, ale berou v potaz řadu dalších faktorů. Takové ocenění navíc umožňuje komparaci jednotlivých druhů majetku mezi obcemi. Využívání cen stanovených pro účely pojištění je velmi žádoucí vzhledem k tomu, že jsou k dispozici zdarma. V případě, že obec nemá zpracovaný program rozvoje, je obtížné stanovit rozvojové možnosti nemovitosti. Osoba, která evidenci spravuje, pak může využít informací jí známých, v případě, že jsou nějakým způsobem podložené. Část požadovaných údajů lze nalézt v územně plánovací dokumentaci. Evidenční karta nemusí být zcela vyplněna – nelze například předpokládat, že zde nemovitost bude oceněna všemi uvedenými způsoby. Není však možná úplná absence ocenění nemovitosti – za postačující lze považovat uvedení alespoň dvou druhů cen, z nichž jedna je zpravidla cenou pořizovací. I přes uvedené problémy lze konstatovat, že získávání údajů do navrhované evidence je otázkou politického rozhodnutí a času, nikoliv nepřekonatelným metodickým problémem. Je zřejmé, že evidenci by měl podléhat všechen majetek obce. Pod pojmem majetek zahrnujeme řadu diametrálně odlišných položek. Důležitý je zejména hmotný investiční majetek, který se reprodukuje, tj. spotřebovává zdroje na provoz. Obvykle je vymezen spodní hranicí ceny (60 000 Kč), obdobně jako nehmotný investiční majetek (40 000 Kč). Rozpočet obce existuje a je každoročně vytvářen, protože musí být získáno dostatek finančních prostředků k tomu, aby mohl být obecní majetek nejen řádně provozován, ale i zvelebován. Strategický význam mají především nemovitosti, jejichž evidence, resp. nedostatky v jejich evidenci, se stávají hlavními příčinami neefektivnosti řídících procesů.

138

4 . F i n a n c o v á n í o b c í a m ě s t

Pasport majetku má mít multifunkční charakter a proto i jeho využívání by mělo mít komplexnější potenciál využití než pouhá rozvaha aktiv a pasiv. Možnosti využití evidence jsou v koncepčním využití jejich údajů jako: ● zdrojů informací o majetku obce pro operativní i strategické řízení rozvoje obce, ● zdrojů informací o majetku pro veřejnost a další subjekty, ● zdrojů informací pro sociálně ekonomické analýzy, ● podkladu pro přípravu rozvojových dokumentů obce, ● podkladu pro rozhodování obecního zastupitelstva v majetkoprávních úkonech (např. o privatizaci), ● podkladu pro rozhodování obecní rady o pronájmu nemovitostí a uzavírání smluv o výpůjčce, ● podkladu pro hodnocení realizace programu rozvoje obce, ● zdrojů informací o hospodaření s majetkem. Po zjištění skladby a hodnoty obecního majetku musí samospráva obce provést zhodnocení jeho stavu jak z hlediska jeho provozuschopnosti, tak i z hlediska požadavků obyvatel a návštěvníků obce, z hlediska požadavků na jeho modernizaci (komparací s jinou obcí nebo s urbanistickými ukazateli) apod. Tyto kapacitní požadavky, vyjádřené finančně pomocí měrných investičních nákladů, jsou pak podkladem pro kvantifikaci další části rozpočtu obce, především pro rozsah nákladů potřebných pro zajištění vlastního provozu obce či města i jeho investičních potřeb. Zavedení jednotné multifunkční evidence (pasportu) majetku by umožnilo obohatit analýzy obcí o další informace. Vhodná struktura i dostatek informací rozšířily vypovídací schopnosti analýzy o další dimenze. Bylo by potom možné hodnotit stav a rozvojové možnosti majetku např. ve vybraných odvětvích (ve školství, v dopravě apod).

4. Financování obcí a měst Výdaje obcí jsou determinovány jejich příjmy. Jejich výše je do značné míry určována státem, především v oblasti daňových příjmů a dotací. Potřeby obcí proto nemusí odpovídat jejich výdajovým možnostem. Tyto potřeby jsou pro každou obec specifické a liší se jak prostorově mezi obcemi, tak také časově v rámci jedné obce. Další specifika potom lze nalézt v rámci odvětví i nároků na jednotlivé statky. Protože finanční zdroje bývají v praxi většinou považovány za relativně nedostatečné, je třeba jich co nejefektivněji využívat. Finanční a majetková analýza (FAMA) nabízí způsob, kterým lze vytvořit přehled o vývoji příjmů, optimalizovat odprodej majetku, plánovat investiční potřeby, hodnotit své úvěrové možnosti apod. Úroveň 139



hospodaření lze zjistit porovnáním s ostatními obcemi a s pracovními standardy. Výsledkem by měl být dostatečně komplexní pohled na hospodaření obce či města, odhalení potenciálních zdrojů i problémových oblastí. Analýza potřeb (především majetkových) a jejich nároků na zdroje (především finanční) je tedy jen jednou stránkou programování sociálně ekonomického rozvoje obce. Určování a odkrývání zdrojů je druhou stránkou problému. Silné postavení centra s deterministickým přístupem k přidělování finančních zdrojů potom podvazuje možnosti obcí plně využívat veškeré zdroje svého území. Rozbor externích podmínek financování obcí je proto nedílnou součástí hodnocení hospodaření obcí. Tyto externí podmínky stanovuje především stát prostřednictvím svých zákonů a závazných dokumentů. Cílem kapitoly je upozornit na úzká místa v oblasti financování sociálně ekonomického rozvoje měst a obcí především v důsledku relativně omezených možností využívání finančních zdrojů. Obtíže také často plynou z nedostatečného informačního zázemí. Rozpočtová skladba slouží převážně pro potřeby účetnictví a výkaznictví. Je však pro všechny obce jednotná a i její struktura je vhodnější k vlastní analýze vnitřních podmínek financování obce, než je tomu např. u rozvahy aktiv a pasiv pro potřeby hodnocení majetku. Velmi účinným zdrojem informací je potom databáze MF ČR nazvaná Automatizovaný rozpočtový informační systém (ARIS), kde je možno nalézt kompletní rozpočty za obce i kraje od roku 2001. Rozpočet obce je zde vnímán jako decentralizovaný peněžní fond, kde se soustřeďují různé druhy veřejných příjmů, rozdělují se a využívají na financování statků veřejného sektoru včetně měst a obcí. Rozpočet je zároveň bilancí, která porovnává příjmy a výdaje za sledované období i ekonomickým nástrojem k prosazování cílů obecní politiky. Rozpočet je i toková veličina. Během rozpočtového procesu postupně přicházejí příjmy na příjmový účet rozpočtu a postupně se prostřednictvím výdajů uhrazují vznikající potřeby. Rozpočet obce je zároveň finanční plán, kdy obec podle schváleného rozpočtu hospodaří v průběhu rozpočtového (vlastně kalendářního) roku. V poslední době se klade důraz i na sestavování střednědobých finančních plánů, tzv. rozpočtových výhledů76, jejichž pozornost se soustřeďuje na prospektivní odhad výnosů z místních daní, poplatků, transferů, podílu na státních daních, dotací apod. V praxi se často zpracovávají (pokud vůbec) na dobu 2–3 let, což není z pohledu strategických koncepcí dostatečné. Střednědobý výhled by měl být chápán přibližně v pětiletém horizontu. Teprve potom lze sledovat tendence v příjmech i výdajích na komunální úrovni a hodnotit jejich dopady na celkový sociálně ekonomický rozvoj zkoumaného území. Střednědobé plánování rozpočtů municipalit je např. v Itálii a Německu, stejně jako v ČR, dáno zákonem, v jiných vyspělých státech, jako např. ve Velké Británii a Španělsku, je dobrovolné a plány sestavují většinou pouze velká města. 76 Zákon č. 250/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, v § 2, odst. 1. 140


Finanční plánování na municipální úrovni se stále rozšiřuje, a proto města stále častěji sestavují finanční prognózy, jejichž cílem je snaha uvést do rovnováhy rozpočet z dlouhodobého hlediska, především prostřednictvím koordinace investičních aktivit obce s příslušnými zdroji. Prognózy jsou vytvářeny obvykle s pomocí odborných firem soukromého sektoru a bývají velmi drahé.

4.1 Vývoj rozpočtů v ČR do roku 2000 Pro pochopení dnešní situace v rozpočtování obcí je vhodné uvést alespoň stručný vhled do historie vývoje rozpočtování obcí. Není nutno provádět detailní analýzu, ale poukázat na hlavní vývojové etapy rozpočtování, aby bylo zřejmé, proč má současný systém stále spíše centralizovaný charakter s omezenými daňovými pravomocemi obcí. Jde o rozdíl ve vývoji v porovnání se západoevropskými státy, které obvykle víceméně plynule navazovaly na pravidla rozpočtování položené již na konci 19. či na začátku 20. století. Tyto systémy se vyvíjely v podstatě evolučním způsobem postupným vylepšováním. V ČR byla tato tradice přerušena na téměř padesát let a vývoj rozpočtování se již k principům platným v době první republiky nikdy zcela nevrátil. Československá republika převzala základy územní samosprávy po RakouskuUhersku. Nakonec došlo k vykrystalizování tří základních stupňů samosprávy – obec a město, okres, země. Nejdůležitějším nástrojem sociálně ekonomického rozvoje jednotlivých částí samosprávy byl rozpočet. Tehdy se členil na řádný (provozní) a mimořádný (investiční). Příjmy řádného rozpočtu: ● pravidelné příjmy z obecního majetku a obecních fondů, ● zisky z obecního majetku a fondů, ● příspěvky, poplatky a dávky, ● státní dotace (příděly), ● ostatní pravidelné příjmy. Příjmy mimořádného rozpočtu: ● mimořádné výnosy z majetku, ● příjmy z prodeje majetku, ● půjčky, ● mimořádné příspěvky, poplatky a dávky, ● další nahodilé příjmy.

141



Přesuny mezi jednotlivými položkami řádného a mimořádného rozpočtu nemohly obce provádět bez souhlasu nadřízeného úřadu. Především se mimořádné příjmy nesměly využít na řádné výdaje, aby se zamezilo plýtvání a neohrozil se další rozvoj obce. V počátku dvacátých let rostl význam daňové pravomoci všech úrovní územní samosprávy. Důsledkem bylo zvyšování jejich příjmů a následně i zvyšování jejich výdajů. Přirážky k daním tvořily až čtvrtinu příjmů obcí. Obecně platila (od roku 1921) zásada, že obecní výdaje mají být kryty především z výnosů majetku, ze zisků obecních podniků, z dotací (státních přídělů), z přirážek k daním a vlastními obecními daněmi (dávkami) a z příspěvků poplatků (již dříve povolených). Teprve poté, v případě schodkového hospodaření, mohlo zastupitelstvo přijmout usnesení o vybírání dalších příspěvků, poplatků či dávek příp. i naturálního plnění, podle příslušných zákonů. Důležitým příjmem byly dotace – příděly ze státního rozpočtu včetně přídělů z výnosů státních daní (do 1927). V Čechách, na Moravě a ve Slezsku byl mimo to poskytován i všeobecný příděl vedle přídělu z přímých daní (do roku 1923). Jednotlivé země mohly kromě toho zavést ještě přirážku ke spotřební dani na alkohol, dávku z piva (přirážkou ke státní dani dle stupňů piva). Hlavním příjmem obcí byly ovšem přirážky k přímým daním: ● do roku 1927 – v průměru 250 %, ● od roku 1928 – 200 % ve výjimečných případech až 300 %, ● od roku 1931 – 250 %, ve výjimečných případech až 350 %. Jak již bylo naznačeno, v roce 1927 došlo k reformě veřejné správy, úpravy hospodaření jednotlivých částí samosprávy a úpravy sociálního pojištění na principu solidarity mezi jednotlivými prvky samosprávy. Zesílil dozor nad rozpočtovým hospodařením. Příslušný dozorčí úřad mohl zasahovat i do struktury obecních rozpočtů, zavádět zvláštní dávky a poplatky a upravovat hospodaření s majetkem a to i proti vůli obcí. Příčinou bylo stále se vzmáhající zadlužování obcí, které bylo kromě zmíněného řešeno i zvláštními zemskými vyrovnávacími fondy (zdroje tvořily domovní daně, části pozemkové daně a části daně z přepychu) na podporu a úhradu schodkového rozpočtu. Deficity obcí (i okresů) se druhá finanční novela snažila také snížit využíváním dalších daní a poplatků při současné úpravě maximální výše přirážek. Předpis, správu a výběr přirážek zabezpečovaly finanční úřady. Je zřejmé, že významným zdrojem rozpočtů byly daně (tzv. dávky), které se dělily na obligatorní a fakultativní. Státem určené daně byly stanoveny zákonem. Šlo o daň z přírůstku hodnoty nemovitostí a daň ze zábavy. Fakultativní daně a jejich zavedení byly v pravomoci obce (zastupitelstva). Musely být povoleny. Obce mohly vybírat daně z nájemného nebo používaných místností, z přechodného ubytování, z nezastavěných

142


pozemků, z návěští, z držení motorových vozidel, z dopravy, z nápojů, z masa, ze spotřeby elektrické energie a plynu k osvětlení, za hru v karty, ze psů a z přepychu. Kromě dávek mohly ukládat svým občanům i další příspěvky, poplatky a daně. Příspěvky byly chápány jako ekvivalent za získání zvláštního hospodářského prospěchu, který měl občan z existence obecního majetku bez ohledu na míru jeho využívání. Poplatky byly vodné, stočné, za odvoz odpadu (včetně popela), za využití veřejného statku, hřbitovní, či stavební poplatek, za propůjčení nebo přislíbení domovského práva a poplatek za veterinární (tzv. zvěropolicejní) prohlídku dobytka a masa. Další zadlužování obcí i okresů prokázalo malou účinnost druhé novely a vedlo k tomu, že od roku 1931 byly opět zvýšeny limity obecních přirážek a vyrovnávací fondy byly změněny na přídělové při zvýšení státních dotací a přídělů. Tzv. třetí finanční novela stanovila jako rozhodující zdroj rozpočtu výnosy z majetku a kladla důraz na sestavování reálného rozpočtu obcí. Nebylo tak možno využít příjmy mimořádného rozpočtu ke krytí řádného rozpočtu a zásadně byly realizovány pouze plánované výdaje. V období okupace změny ve vymezení úkolů a hospodaření samosprávy pokračovaly. Došlo např. k nahrazení přirážek k přímým daním pevnými příděly ze státní pokladny. Bylo nastoleno centrálně řízené hospodářství. Po druhé světové válce se rozpočty národních výborů staly součástí státního rozpočtu (poprvé v letech 1951–52), byť poté ovšem došlo k časově omezené snaze zdůraznit samosprávní funkci, což nezamezilo dlouhodobému centralizačnímu trendu. Přímé napojení rozpočtů národních výborů na rozpočet státu vedlo časem k výrazným přerozdělovacím procesům uvnitř rozpočtové soustavy. Zabezpečování veřejných potřeb bylo realizováno prostřednictvím národních výborů, financování bylo v rukou centra. Zdroje plynoucí do rozpočtů národních výborů tak byly nerovnoměrně rozloženy. Národní výbory nebyly odpovědny za plnění příjmové stránky a některé další zásady (např. zásada striktní účelovosti a propadávání nevyužitých prostředků) vedly k nehospodárnému využívání rozpočtových zdrojů. Po roce 1989 se výrazně změnila celá soustava místních územních orgánů. Byly zrušeny národní výbory a obnoveno samosprávné postavení obcí.77 V příjmech rozpočtu se tak nakonec prosadily jako hlavní příjem daně. V ČR je určují tzv. rozpočtová pravidla a rozpočtové určení daní. Ještě do konce roku 1992 byly obce v plném rozsahu napojeny na státní rozpočet, takže fungovaly prakticky jako rozpočtové organizace. V tomtéž roce byl přijat zákon č. 212/1992 Sb. o soustavě daní, ve znění pozdějších předpisů, který přináší změnu – vzniká daňová reforma platná od 1. 1. 1993. Vedle příjmů z vlastní činnosti byly obcím jako hlavní zdroj jejich financování přiznány i vlastní daňové příjmy. Systém, který se v současnosti nazývá rozpočtové určení daní (RUD), se postupem času měnil. 77 Tehdejší zákon č. 367/1990 Sb. o obcích, ve znění pozdějších předpisů. 143



Obcím bylo určeno 100 % výnosu z daně z nemovitosti a podíl na výnosu z daně z příjmu fyzických osob ze závislé činnosti. Objem daně z příjmu určený pro obce v okrese byl rozpouštěn do obecních rozpočtů podle počtu obyvatel, procentní dělení mezi obec a okresní úřad se v následujících několika letech každoročně měnilo78 až do roku 1996. Kromě těchto daňových příjmů obce získaly ještě výnos z daně z příjmu fyzických osob ze samostatné výdělečné činnosti a od r. 1994 i podíl na výnosu z daně z příjmu právnických osob. Zároveň byla (a stále je) obec také příjemcem celé daně z příjmu právnických osob, které je sama plátcem. Jak je zřejmé, docházelo k častým změnám těchto základních municipálních příjmů bez výrazného efektu pro obce, což vytvářelo prostředí nejistoty. Výsledkem bylo, že obce se neodvažovaly vytvářet programy a plány na delší období. Zároveň se snažily rozpočtovat s přebytkem, aby vytvářely rezervy pro budoucnost. Přebytkový trend vyhovoval makroekonomickému hodnocení situace ve veřejné správě, ale v praxi byly tyto rezervy často vytvářeny na úkor potřebných investičních aktivit obcí a rekonstrukcí zanedbaných fondů. Celá situace se však ustálila mezi léty 1996 a 2000 na následujícím schématu: Obrázek 12 Příjmy z daní obcím platné v období 1996 až 2000 Obecní úřad – rozpočet – příjmová část 100 %

20 %

100 %

30 %

Okresní úřad

Finanční úřad 100 %

100 %

Daň z nemovitosti

Daň z příjmů právnických osob

100 %

100 %

70 %

Daň z příjmů fyzických osob

30 % daně ze závislé činnosti se dělí: na 1/3 dle výtěžnosti na 2/3 dle počtu obyvatel

ze samostatné výdělečné činnosti

Ze závislé činnosti

78 V roce

1993 – 60% : 40%, 1994 – 50% : 50%,

1995 – 55% : 45%, 1996 – 30% : 70%, ve prospěch okresních úřadů (a státu).

144


4.2 Rozpočtová skladba Rozpočty obcí a měst jsou součástí soustavy veřejných rozpočtů ČR. Kromě rozpočtu měst a obcí do rozpočtové soustavy patří např. státní rozpočet, rozpočty samosprávných krajů, rozpočty zdravotních pojišťoven, rozpočty příspěvkových organizací zřízených veřejnou správou, ale také mimorozpočtové fondy (státní, obecní, krajské, fondy vládních agentur a Národní fond). Celá soustava je věcně propojena a jejím cílem je vytvoření dostatečných finančních prostředků k financování veřejných výdajů. Soustava má společná rozpočtová pravidla,79 a tedy rozpočtový proces, rozpočtové zásady a rozpočtovou skladbu. Hodnocení sociálně ekonomické úrovně obcí a jejich dalšího rozvoje vychází především z ukazatelů rozpočtu, tj. je ovlivněno aktuální rozpočtovou skladbou. Ta prošla především ve druhé polovině devadesátých let minulého století a na počátku našeho století několika evolučními kroky (především v letech 1996–9780 a 2002–0381). Výsledkem je systém, který zřejmě vyhovuje z makroekonomického pohledu v rámci hodnocení veřejných rozpočtů z pohledu národního hospodářství a pro kontrolní činnost státní správy nad celou soustavou veřejných rozpočtů. Z pohledu plánování sociálně ekonomického rozvoje územní samosprávy, např. při analýzách potřebných pro vytvoření programu rozvoje obce je snad možno rozpočtovou skladbu považovat za postačující, nikoliv však za vyhovující. Pří vnitřním hodnocení sociálně ekonomického rozvoje obce a jeho plánování se platná rozpočtová skladba stává do určité míry překážkou. Neodpovídá filozofii rozpočtových skladeb ve většině států EU (i Československa za první republiky). Svým charakterem naznačuje stále poměrně centralistický přístup státu k celé soustavě veřejných rozpočtů. Pro potřeby řízení i pro analytické práce a plánovací aktivity se jeví jako těžkopádná a málo transparentní. Druhové členění, které považováno za osu celého systému, nezná např. běžné příjmy. Systém nevede k účelovosti a účelnosti využívání prostředků. Například kapitálové příjmy mohou, ale nemusí být využity na kapitálové výdaje. Jedním z liberálnějších prvků rozpočtové skladby je fakultativnost odpovědnostního (kapitolního) členění včetně možnosti úpravy tohoto členění dle vlastního uvážení. Příjmy a výdaje přiřazené na základě odpovědnosti jednotlivým útvarům obecního úřadu na realizaci stejně vymezené odpovědnosti za úkoly a plány z programu rozvoje by bylo žádoucí. Takový rozpočet by umožňoval racionálnější řízení především středně až dlouhodobých aktivit obcí a měst. Bohužel, neexistuje metodická pomůcka, která 79 Zákon č. 218/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 250/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů. 80 Opatření MF ČR o rozpočtové skladbě č.j. 111/27947/1996 a č.j. 111/4200/1997 81 Vyhláška MF č. 323/2002 o rozpočtové skladbě, ve znění pozdějších předpisů 145



by umožňovala takový rozpočet sestavit. Výsledkem je, že obce tuto možnost nevyužívají vůbec nebo odpovědnostní členění strukturují podle svých znalostí a zkušeností. Výsledkem jsou rozpočty, které mohou v jednotlivých případech umožnit lepší orientaci ve financování jednotlivých oblastí rozvoje. V reálu však odlišně pojaté strukturování vede k tomu, že jsou takové rozpočty v zájemně nekomparovatelné v prostoru (mezi obcemi) a někdy ani v čase (v jednotlivých letech v rámci jedné obce). Pro potřeby analýz proto především dochází k úpravě druhového členění. Rozpočet se člení na příjmovou část a část výdajovou (v současné době navíc v druhové skladbě na část tzv. financování). Obec musí především zabezpečit výdaje, jejichž financování je jim určeno zákonem a které lze považovat za obligatorní, resp. mandatorní Jedná se především o některé oblasti školství, sociální péče, či zdravotnictví. Výdaje lze rozdělit především na běžné (vnímány jako provozní) a kapitálové (chápané jako investiční). Při rozhodování o využití prostředků, jež jsou k dispozici, je nutno přistupovat komplexně a strategicky (dlouhodobě) při akceptování zásady účelovosti (např. některých dotací). Filozofie rozhodování o finančních potřebách je obsahem jiné kapitoly. Příjmovou část místních zdrojů je možné dělit dále na vlastní příjmy obce a na příjmy z cizích zdrojů. Ty potom dělíme na nenávratné zdroje (dotace, granty subvence atp.) a návratné zdroje od státu i dalších institucí. Podíl vlastních příjmů na celkových příjmech se nazývá míra soběstačnosti (autonomie, samofinancování) obcí. Míra soběstačnosti – finanční samostatnosti municipality je obvykle vyjadřována podílem vlastních příjmů na celkových příjmech příslušného územního rozpočtu. Pro výpočet tohoto ukazatele je důležité jasné vymezení vlastních příjmů, které bývají chápány jako příjmy, jejichž výše je bezprostředně ovlivňována rozhodováním představitelů obce na základě pravomocí daných centrální vládou. V širším pojetí jsou za vlastní příjmy považovány i zákonem stanovené podíly na centrálních daních a tzv. nárokové dotace, které jsou poskytovány v závislosti na objemu určitých poskytovaných služeb. Výše takto charakterizovaných příjmů územního rozpočtu je však závislá na rozhodnutí centrální vlády. K porovnání míry soběstačnosti – autonomie na municipální vládní úrovni lze teoreticky využít následujících ukazatelů:82 ● procentuální podíl vlastních municipálních daní (tj. výlučných daní, místních poplatků a místních daní, bez tzv. sdílených daní) na celkovém daňovém příjmu municipálního rozpočtu, ● procentuální podíl celkových daňových příjmů (vlastních municipálních daní + daní sdílených) na celkových příjmech, ● procentuální podíl všech daňových příjmů a neinvestičních (běžných, nárokových) dotací na celkových příjmech, 82 Některé z těchto definic se v praxi využívají i v zahraničí. 146


● procentuální podíl vlastních příjmů (tj. výlučných daní + daní sdílených + ostatních daňových příjmů + ostatních vlastních příjmů) k příjmům celkovým (využíváno v ČR), ● procentuální podíl vlastních příjmů i příjmům z úvěrů k celkovým příjmům, kdy se předpokládá, že přijetí úvěru je výsledkem vůle představitelů obce, že výše úvěru je interním problémem obce a úvěr je tedy v podstatě formou vlastního příjmu. Z uvedeného je zřejmé, že zvolená metodika výpočtu finanční soběstačnosti obcí determinuje výsledky a umožňuje vykazovat taková čísla, která jsou vhodná pro specifickou potřebu. Vlastní ukazatel totiž nevypovídá pouze o finanční autonomii obcí, ale v podstatě i o míře fiskální decentralizace státu. Ačkoliv v podmínkách EU nenajdeme standard, natož optimum tohoto ukazatele (pohybuje se od cca 30–80 %), předpokládá se jeho stoupající trend. V ČR se uváděla míra samofinancování obcí až 80 %. V posledních letech klesá až pod 60 %, přičemž údaje za jednotlivé obce jsou velmi odlišné. Je třeba podotknout, že ČR (na rozdíl např. od Belgie) započítává do míry soběstačnosti i sdílené daně. Protože sdílené daně tvoří podstatnou část daňových příjmů, skutečný podíl vlastních příjmů na celkových je v ČR výrazně nižší. Testovaným obcím tak klesá míra soběstačnosti až pod 30 %. Současná rozpočtová skladba rozeznává čtyři způsoby členění: ● odpovědnostní (dříve kapitolní), ● druhové, ● odvětvové (dříve funkční), ● konsolidační. Odpovědnostní je pro obce nepovinné. Pokud se obec rozhodne takové členění využít, může si strukturu jeho kapitol navolit podle svých potřeb. Zde je možnost vytvořit rozpočet ve tvaru, který obci pro program rozvoje vyhovuje. Bohužel absence vhodné metodiky v praxi znamená, že obce tuto možnost nevyužívají vůbec nebo ve struktuře, která je v každé obci velmi specifická, a nelze ji pro analýzy využít. Konsolidační členění odstraňuje duplicity, které v rozpočtu vznikají v důsledku dvojího započítávání některých částek. Jedná se především o převody peněz mezi fondy a účty. Konsolidace je jednou z hlavních podmínek možnosti využití rozpočtové skladby pro plánování sociálně ekonomického rozvoje obcí a pro podpůrné analýzy. Jejím smyslem je očistit údaje o rozpočtu o interní přesuny peněžních prostředků uvnitř jednotky, za kterou se operace sledují. V reálu je potom rozpočet tvořen kombinací druhového a odvětvového členění, které nejsou vzájemně zcela kompatibilní. Daňové příjmy v druhovém členění tak např. nelze přiřadit k příjmům v členění odvětvovém. Jedním z důsledků 147



je, že v rozpočtu nelze vybraným příjmům přiřadit vybrané výdaje, a rozpočet se tak stává netransparentní. Tato skutečnost předjímá neracionálnost využívání prostředků. Obtížně lze potom stanovit např. saldo ve školství a následně exaktně určit, z kterých zdrojů v jakém rozsahu bude toto odvětví dotováno. Místo pravidla logického řetězce, kdy se nejprve stanoví úkoly (vyplývající z programu rozvoje) za celou obec, které se přidělí jednotlivým útvarům obce a posléze se na úkoly útvarům přiřadí peněžní prostředky, nastupuje proces opačný. Jednotlivé útvary si sami stanovují své finanční potřeby a často i úkoly a na ty následně nárokují finance v rámci přípravy návrhu rozpočtu. Proto mohou útvary nárokovat a následně spotřebovat více prostředků, než podle programu rozvoje potřebují, případně je mohou využít na jiné účely, než by bylo potřebné. Na jiné úkoly se potom prostředky nedostávají. Relativně omezené finanční zdroje v takovém případě nejsou využívány vždy zcela komplexně a účelně. Je zřejmé, že racionálnost a účelnost využívání prostředků nesouvisí pouze s rozpočtovou skladbou, ale také s plánováním sociálně ekonomického rozvoje obce nebo s organizační strukturou obecního úřadu. Kvalitní organizační struktura vycházející z úkolů aktuálně platného programu rozvoje může ovšem jen částečně ovlivnit dané problémy. Ačkoliv byla organizační struktura v minulosti také předmětem výzkumů, její analýza přesahuje potřebu této práce. V současné době je ovšem rozpočet v aktuálně rozpočtové skladbě jediným spolehlivým zdrojem informací o financování pro analytické práce. Pro potřeby analýzy obecního rozpočtu je nejvhodnější vycházet v rámci rozpočtové skladby z jejího druhového členění a chybějící údaje (ukazatele – např. běžně se opakující příjmy) vypočítat z dostupných dat. Příjmy dle druhového členění rozumíme veškeré nenávratně inkasované prostředky, opětované i neopětované, z domácí ekonomiky i ze zahraničí včetně přijatých darů a dotací a přijaté splátky půjček, poskytnutých za účelem rozpočtové politiky. Návratné zdroje povahy přijatých výpůjček a přijaté splátky půjček poskytnutých za účelem řízení likvidity se sledují samostatně. Příjmy dále dělíme na základě hledisek analytického rámce do dvou základních podskupin. Běžné příjmy jsou tvořeny třídami 1. a 2. a částečně 4. Běžné příjmy daňové jsou nárokové nenávratné příjmy plynoucí z daní, pojistného sociálního a zdravotního pojištění, poplatků včetně doplatků daní a sankcí za pozdní či nesprávné zaplacení (třída 1). Běžné příjmy nedaňové jsou veškeré opětované příjmy, jako jsou příjmy z prodeje neinvestičního majetku, příjmy z prodeje zboží a služeb apod., a dále neopětované příjmy sankční povahy, které nemají vztah k daním, přijaté vratky transferů, které jsme poskytli v minulých obdobích, a také přijaté splátky půjček (třída 2). Zahrnují veškeré příjmy z vlastní činnosti, úroků, prodeje neinvestičního majetku, pronájmu majetku, přijatých pokut, příspěvků, náhrad, vratek transferů poskytovaných v předchozích letech apod. Příjmy z vlastní činnosti zahrnují např. poskytování služeb a výrobků, příjmy z prodeje zboží, ze školného, z podílu na zisku podniků s majetkovým vkladem obce, z pronájmu nebo z prodeje obecního majetku, 148


atd. Ostatní nedaňové příjmy zahrnují např. příjmy z úroků a realizace finančního majetku, příjmy z podílů na zisku a dividend, přijaté sankční platby a vratky transferů, příjmy z prodeje nekapitálového majetku, neinvestiční dary. Mezi vlastní příjmy (třídy 1.–3.) patří i kapitálové příjmy, tedy z prodeje dlouhodobého majetku pořizovaného z investičních prostředků a finančních aktiv majících povahu akcií či majetkových podílů za účelem rozpočtové politiky a přijaté dary pro investiční účely s výjimkou darů od zahraničních vlád a transferů z jiných úrovní vlády (třída 3.). Mezi ostatní kapitálové příjmy dále patří přijaté dary a příspěvky na investice, příjmy z prodeje akcií a majetkových podílů. Je účelné samostatně sledovat především příjmy z prodeje nemovitostí. Přijaté dotace – neopětované a nenávratně inkasované dotace a dary od jiných úrovní vlády a od zahraničních vlád a institucí (třída 4.). Přijaté dotace se rozlišují podle toho, zda je dotace vázána na určitý investiční titul nebo takto vázána není a dále podle subjektů, které dotaci poskytují. Těmito subjekty mohou být jiné veřejné rozpočty a fondy nebo zahraniční vlády a mezinárodní organizace. Druhou skupinou druhového členění jsou výdaje, což jsou veškeré nenávratné platby na běžné i kapitálové účely, opětované i neopětované, a poskytované návratné platby (půjčky) za účelem rozpočtové politiky. Běžné výdaje (třída 5.) obsahují neinvestiční nákupy, opětované výdaje za zboží a služby neinvestiční povahy (včetně např. úroků) a náklady související s pracovní silou jako jsou mzdy nebo pojistné. Dále neinvestiční transfery, tedy neopětované výdaje na neinvestiční účely charakteru dotací, příspěvků a dávek poskytovaných mimo rozpočtovou jednotku, neinvestiční půjčky, což jsou návratně poskytované prostředky jiným subjektů na neinvestiční účely a převody Národnímu fondu k zajištění spolufinancování programů spolu s prostředky Evropské unie. Kapitálové výdaje (třída 6.), které dále dělíme na investiční nákupy, tedy opětované výdaje na pořízení hmotného a nehmotného dlouhodobého majetku a akcií a majetkových účastí jako nástroje rozpočtové politiky, investiční transfery jsou neopětované výdaje charakteru dotací a příspěvků na investiční účely poskytovaných mimo rozpočtovou jednotku, investiční půjčky, neboli návratně poskytované prostředky jiným subjektům na investiční účely a spolufinancování prostřednictvím převodů prostředků na investiční programy Národnímu fondu. Financování je v druhovém členění obsahem třídy 8. Zatímco první dvě skupiny jsou standardními peněžními toky, třetí okruh je v rozpočtové skladbě svým způsobem výjimečný, protože jako změna stavu má povahu rozdílu dvou rozvahových položek. Financování zahrnuje přírůstek termínovaných závazků (např. výpůjčky peněžních prostředků) minus splátky jistiny závazků plus pokles stavu peněžních prostředků na bankovních účtech minus přírůstek čistých operací aktivního řízení likvidity. 149



4.3 Aktuální situace v rozpočtování obcí a měst v ČR V současné době v ČR neexistují tzv. místní daně. Jde o daně, které v souladu se závěry Rezoluce o financování místní správy ze setkání ministrů v Lisabonu 1996 mohou být charakterizovány čtyřmi kritérii: ● kritérium přivlastňovací – výnos daní připadá obci, ● kritérium sazby – výše daňové sazby je určena obcí, ● kritérium inkasa – daň musí být spravována obcí, ● kritérium rozhodovací – o daňovém základu rozhodne obec. Z těchto kritérií mimo jiné také vyplývá, jaké může mít obec daňové pravomoci, které jsou v ČR významně omezeny. V rámci reforem byl v roce 2000 připraven návrh zákona o tzv. obecních daních, který však nebyl přijat. Z předchozích principů neakceptoval princip tzv. rozhodovací (tj. možnost rozhodování o daňovém základu), jenž nebyl v návrhu považován z pohledu přibližování k EU za nezbytný. Soustavu obecních daní měly tvořit transformované místní poplatky. Kromě transformovaných poplatků, zde byly i některé nové daně (z infrastruktury, z odpadu, z reklam). Nový systém obecních daní měl zvýšit samostatnost obcí při rozhodování o aktivizaci svých příjmů, podíl obecních daní na vlastních příjmech se tak měl zvýšit až na více než 5 %. Kromě tohoto neúspěšného návrhu došlo k realizaci celé řady zákonů, které završily úvodní kroky reformy veřejné správy. Značná část těchto zákonů se týká sociálně ekonomického rozvoje měst a obcí a má přímý dopad na hospodaření obcí, na jejich majetek a finanční zdroje. Kromě nejdůležitějšího zákona č. 128/2000 Sb. o obcích (obecním zřízení), ve znění pozdějších předpisů, byl pro rozvoj obcí významný také zákon č. 129/2000 Sb. o krajích, ve znění pozdějších předpisů.83 Rozpočtová sféra je upravena třemi základními zákony. První je zákon č. 218/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (tzv. velká rozpočtová pravidla). Jak vyplývá z názvu, zákon se zabývá především rozpočtem státu a jeho výhledem, jeho příjmy a výdaji, vypracováním návrhu zákona o státním rozpočtu a rozpočtovým provizoriem. Kritéria pro výpočet obecních (neinvestičních) dotací se dle tohoto zákona stanovují každoročně v zákoně o státním rozpočtu. Zákon také stanoví účast státního rozpočtu na financování programů, pravidla hospodaření Národního fondu (souhrn peněžních prostředků na realizaci společných programů EU a ČR). Z hlediska měst a obcí je podstatný také 83 Uznávám, že je třeba zmínit i zákon o hlavním městě. Jeho číslo, rok schválení, koho se týká a principy nechť si každý čtenář zjistí a analyzuje v rámci domácích úkolů… 150


fakt, že zákon ruší rozpočtové organizace, které se mění na tzv. organizační složky bez právní subjektivity a tak přetrvávají pouze organizace příspěvkové, jejichž pojetí doznává také určitých změn. Dalším z klíčových zákonů je zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů ve znění pozdějších předpisů (tzv. malá rozpočtová pravidla). Tato norma určuje pravidla rozpočtování územní samosprávy tj. obcí i nově vzniklých samosprávných krajů. Malá rozpočtová pravidla se stávají samostatným zákonem, ačkoliv stále platí věcné propojení na státní rozpočet (stejný rozpočtový rok, rozpočtová skladba, státní supervize atd.). Hlavním důvodem oddělení těchto dvou rozpočtových sfér byl pragmatický předpoklad vyšší dynamiky rozvoje malých rozpočtových pravidel, a tedy i častější potřeby novelizace tohoto zákona než u pravidel velkých. Důležitým prvkem zákona je stanovení rozpočtového výhledu jako pomocného nástroje sloužícímu pro střednědobé plánování na 2 až 5 let. Důležitým zákonem je zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní (resp. výnosu daní), ve znění pozdějších předpisů. Tento zákon mění pravidla dosavadního rozpočtového určení výnosů daní u obcí a měst. Potřeba takové změny byla dána nejen nutností přidělit některé daňové příjmy také novým samosprávným krajům, ale i poměrně tvrdou kritikou dosavadního způsobu rozdělování. Zákon mění nejen podíly obcí a měst na jednotlivých daních, ale i typy daňových příjmů. Návrh zákona byl několikrát upraven a ve verzi, která pro fiskální rok 2001 neřešila rozpočtové určení krajů, byl zákon v první polovině roku 2000 nejprve Senátem zamítnut, aby byl v modifikované verzi schválen vládou v srpnu téhož roku. Změnil dosavadní praxi rozpočtování měst a obcí obvyklou v devadesátých letech minulého století. Původní návrh předpokládal téměř výhradní zastoupení sdílených daní v příjmech měst a obcí (kdy mezi výlučné daně patřila pouze daň z nemovitosti a PO placená obcemi, resp. kraji) a výrazně znevýhodňoval obce nejmenších kategorií. Obhájci zákona otevřeně přiznávali, že cílem je vytvořit ekonomický tlak na slučování obcí nejmenších kategorií. Na doporučení (především Svazu měst a obcí) byly nakonec přijaty pozměňující návrhy, které zavedly výlučný podíl na dani FO ze samostatné činnosti (30 %) a 100 % výnosu daně FO z vyrovnání a dodatečných přiznání či dodatečně vyměřených daní. Zároveň se zmírnil dopad rozpočtového určení daní na malé obce. I přes tyto úpravy byl nakonec zákon přijat s podmínkou Poslanecké sněmovny, aby se ještě více posílila vazba obcí na míru místního podnikání s horizontem novelizace do roku 2002. Nepředpokládalo se však, že by novela zásadně měnila systém, protože Ministerstvo financí nemělo v úmyslu rozkolísat nastavené poměry podílů na daňových příjmech veřejné správy. Novela měla pouze zesílit „motivační charakter“ rozpočtového určení.

151



Obrázek 13 Původní členění výlučných daňových příjmů (2001–02)

Rozpočty měst a obcí

30 % výnosu

Daň FO ze samostatné činnosti

100 %

Daň FO z vyrovnání a dodatečných přiznání či dodatečně vyměřených daní

Daň z nemovitosti

Daň z PO placené obcemi

Zdroj: autor

Novela z roku 2001 zásadně nezměnila rozdělení daňových příjmů pro obce, zavádí pouze dvě dílčí úpravy a rozhodující význam má především z pohledu přidělení daňových příjmů krajům. Oproti současnému stavu došlo k posílení daňových příjmů obcí o tzv. motivační prvek, kdy obce dostaly navíc z celkového objemu daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti 1,516 % alokovaných podle počtu zaměstnanců, administrativně vykazovaných v obci. Tento příjem se potom kompenzoval nižším podílem obce na sdílené části daně z příjmů fyzických osob ze samostatné výdělečné činnosti (placených zálohovým způsobem) ze 70 % na 60 %, a snížení ze 100 % na 30 % výnosu daně FO ze samostatné výdělečné činnosti z vyrovnání a dodatečného vyměření. Aktuální zákon rozpočtového určení daní tedy dělí daňové příjmy obcí na tzv. výlučné daňové příjmy a sdílené daňové příjmy, které lze jednoduše pochopit z následujících schémat.

152


Obrázek 14 Aktuální členění výlučných daňových příjmů

Rozpočty obcí a měst

30 % dle místa trvalého bydliště

1,5 % dle pracovníků

Daň z příjmů fyzických osob ze samostatné výdělečné činnosti bez daní FOSVČ náležejících do sdílených

Daň fyzických osob ze závislé činnosti a funkčních požitků

100 %

Daň z nemovitosti (dle území, kde se nemovitost nachází)

Daň z příjmů právnických osob placené obcemi

Zdroj: autor

Výlučné daňové příjmy obcí: ● 100 % daně z nemovitostí (dle území kde se nemovitost nachází), ● 100 % daně z příjmů právnických osob placená obcemi, ● 30 % daně z příjmů fyzických osob ze samostatné výdělečné činnosti bez daní FOSVČ náležejících do sdílených (dle místa trvalého bydliště), ● 1,5 % daně fyzických osob ze závislé činnosti a funkčních požitků. U sdílených daní obce pobíraly 20,59 % z celorepublikového hrubého výnosu daně alokované podle počtu obyvatel a upravené podle velikostní kategorie obce koeficientem určeným zákonem: ● daň z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti, ● daň z příjmů fyzických osob vybíraná srážkou, ● daň z příjmů právnických osob, ● daň z přidané hodnoty, ● daň z příjmů fyzických osob (snížená o výnosy daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a o výnosy daně z příjmů fyzických osob vybírané podle zvláštní sazby).

153



Obrázek 15 Sdílené daňové příjmy obcí (2002–2007)

Rozpočty obcí a měst

20,59 % z celorepublikového hrubého výnosu daně alokované podle počtu obyvatel a upravené podle velikostní kategorie koeficientem určeným zákonem

Daň z příjmů právnických osob (bez obcí a krajů)

Daň zpříjmů fyzických osob ze závislé činnosti

Daň z fyzických osob ze samostatné výděleční činnosti bez daně fyzických osob vybírané srážkou 30 %

Daň z příjmů fyzických osob vybíraná srážkou

Daň z přidané hodnoty

Sdílené daně byly obcím přidělovány podle počtu obyvatel upraveným koeficientem závisejícím na velikostní kategorii obce (tzv. přepočtený počet obyvatel). Municipality se na uvedené části celostátního hrubého výnosu daně podílely stanoveným procentem. Procento bylo ve výši odpovídající poměru násobku počtu obyvatel obce podle bilance počtu obyvatel a koeficientu velikostní kategorie obce k součtu těchto násobků všech obcí v České republice. Koeficienty velikostních skupin byly součástí zákona. Podíl obcí na celostátním výnosu příslušné daně byl dán podílem, kde v čitateli byl koeficient velikostní kategorie obce násobený počtem obyvatel obce a ve jmenovateli součet těchto násobků za všechny obce. Pro potřeby výpočtu podílu na sdíleném daňovém výnosu byly města a obce rozděleny podle počtu obyvatel do čtrnácti kategorií. Každé kategorii byl přidělen tzv. koeficient velikostní kategorie obce (KVKO). Počet obyvatel obce byl potom násobením redukován tímto koeficientem. Při výpočtu násobku vlastního velikostního koeficientu a počtu obyvatel se vycházelo z údajů Českého statistického úřadu, který uvádí počet obyvatel k 1. lednu běžného roku. Pro zjištění konkrétního objemu sdílených daňových příjmů v jednotlivé obci bylo třeba také znát sumu násobků velikostního koeficientu ČR. Vzhledem k tomu, že koeficienty jsou čtyřmístné, nebyla nikdy suma násobků koeficientů a počtů obyvatel totožná s počtem obyvatel ČR.

154


Tabulka 1 Koeficienty velikostních kategorií obcí Obce s počtem obyvatel od – do

Koeficienty velikostní kategorie obcí

do 100 obyvatel

0,4213

101–200

0,5370

201–300

0,5630

301–1 500

0,5881

1 501–5 000

0,5977

5 001–10 000

0,6150

10 001–20 000

0,7016

20 001–30 000

0,7102

30 001–40 000

0,7449

40 001–50 000

0,8142

50 001–100 000

0,8487

100 001–150 000

1,0393

150 001 a výše

1,6715

Hlavní město Praha

2,7611

Zdroj: MF ČR

Pro určení konkrétního objemu sdíleného daňového příjmu bylo třeba příslušnou část, tj. 20,59 % republikového výnosu dělit sumou násobků velikostního koeficientu a zjištěnou částku ještě vynásobit redukovaným počtem obyvatel obce, tedy skutečný počet obyvatel vynásobený velikostním koeficientem. Zvýšené opatrnosti bylo třeba dbát u výpočtu daně z příjmu fyzických osob ze samostatné výdělečné činnosti. Zvolených 30 % z výnosu záloh připadlo obcím v místě trvalého bydliště podnikatele. Ze zbývajících 70 % se 60 % výnosů záloh rozdělilo 20,59 % všem obcím podle počtu obyvatel vynásobeným příslušným koeficientem. Pro názornou ukázku je možné uvést příklad výpočtu podílu pro město „Město“. Město se svými 15 000 obyvateli se řadí do kategorie obcí s 10–20 tisíci obyvateli. Velikostní koeficient pro tuto kategorii je stanoven ve výši 0,7016. Úpravou počtu obyvatel o KVKO dostaneme číslo 10 583,636. Suma násobků velikostního koeficientu ČR je 10 254 625,78. Procentní podíl města na daňových příjmech místních rozpočtů dostaneme, pokud vydělíme redukovaný počet obyvatel města číslem 10 254 625,78. Tímto číslem vynásobíme příslušnou část, tj. 20,59 % celorepublikového výnosu.

155



Tabulka 2 Výpočet koeficientu podílu města Město

KVKO

Počet obyvatel

KVKO.PO

KVKO(ČR)

Podíl Města

Město

0,7016

15 000

10 583,64

10 254 625,78

0,001 032 084 2

Zdroj: MF ČR a ČSÚ rok 2001

Ve výlučných daních současného systému financování místních rozpočtů byla a stále je jediná daň, u které mají obce určité daňové pravomoci. Jde o daň z nemovitost.84 Ve skutečnosti jde o daně dvě. Daň z pozemků a daň ze staveb. Obě přecházejí celé do rozpočtu obce dle příslušnosti nemovitosti k obci. Daň z pozemků se vybírá z pozemků na území v ČR a základ daně závisí na výměře a typu pozemku. Sazba je potom dána procentem z ceny pozemku nebo určenou sazbou za m². Tyto se potom násobí koeficientem závislým na velikosti města a obce a koeficientem, kterým mohla obec upravit sazbu o jednu velikostní kategorii výše nebo o tři kategorie níže. U daně ze staveb jsou předmětem daně opět stavby na území ČR. Základ daně je dán výměrou v m². Sazba potom závisí na využití stavby. Násobí se koeficientem velikosti města. Obec má opět možnost využít korekční koeficient. Daň z nemovitostí se vyměřuje na zdaňovací období podle stavu k 1. lednu roku, na který je daň vyměřována. V roce 2007 byl schválen zákon č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, který ve své páté část obsahuje změnu zákona o dani z nemovitostí. Tato novela umožňuje zastupitelstvu obce osvobodit vybrané zemědělské pozemky (ornou půdu, chmelnice, vinice, ovocné sady a trvalé travní porosty) od daně z nemovitosti resp. z pozemků. Obsahuje i nové koeficienty, které upravují základní sazbu daně v malých obcích (do 1 000 obyvatel). Významnější změnou pro obce je však zavedení místního koeficientu. Daň z nemovitosti na území obce může obecní zastupitelstvo v rámci tohoto koeficientu zvýšit 2x až 5x. Zvyšují se tak nejen výnosy z této daně, ale také daňové pravomoci obcí, i když v podstatě pouze kvantitativně. Podle některých reakcí se kupodivu zdá, že z této zvýšené pravomoci mají obavu i někteří představitelé obcí. Jejich negativní reakce však svědčí spíše o nepřipravenosti některých obecních zastupitelstev přijímat vyšší odpovědnost vůči svému obyvatelstvu i za řízení rozvoje obce. U všech ostatních daní rozhoduje o základní i výsledné sazbě výlučně stát. Součástí platného rozpočtového určení daní jsou i daňové příjmy nových samosprávných krajů, které se municipálního rozvoje týkají pouze nepřímo. Poslední novela zákona o RUD byla schválena dne 13. 11. 2007 a vstoupila v platnost k 1. 1. 2008. Byla důsledkem vzrůstající kritiky stávajícího systému. Snažila se odstranit některé z problémů, které byly hlavním předmětem kritiky. 84 Zákon č. 338/1992 Sb. o dani z nemovitosti, ve znění pozdějších předpisů. 156


První změnou bylo zvýšení procentního podílu obcí u sdílených daní z 20,59% na 21,4%, což představuje 4,6 mld. Kč. O stejnou částku však snížil i objem prostředků na dotační programy. Příliš velká váha koeficientů velikostních kategorií (tj. přepočteného počtu obyvatel), jakožto jediného kritéria, byla řešena snížením jeho váhy na 94%. Zároveň byla přidána další dvě kritéria: ● prostý (skutečný) počet obyvatel s vahou 3%, ● celková výměra obce s vahou také 3%. Předpokládalo se, že tato úprava zároveň zmírní i vysoký rozdíl v daňových příjmech mezi největšími a nejmenšími obcemi. Tento problém mělo pomoci řešit i třetí opatření novely, které se týkalo snížení celkového počtu velikostních koeficientů ze 14 skupin na skupin 5, resp. 3, protože Plzeň, Ostrava a Brno mají stejný koeficient: ● Praha s koeficientem

– 4,2098,

● Brno, Ostrava, Plzeň

– 2,5273,

● ostatní obce

– 1,0.

Zároveň se využívají tzv. koeficienty postupných přechodů, které mají za úkol odstranit skokové přechody mezi velikostními kategoriemi. V době odevzdání textu byl v legislativním procesu také návrh změny zákona č. 235/200 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů. Na základě této novely by se obcím snížil podíl na DPH z 21,4 % na 19,9 %, resp. by v případě schválení návrhu novely zákona o RUD se obcím procentní podíl na DPH zvýšil z 19,9 % na 21,34 %. Tím by obce neparticipovaly na očekávaném zvýšeném výnosu této daně. V roce 2011 vznikl nový návrh RUD, který je důsledkem podoby programového prohlášení vlády s cílem snížit dosavadní rozdíl v příjmech jednotlivých obcí na obyvatele. V praxi je vznik tohoto návrhu novel o RUD motivován politicky nikoliv ekonomicky.85 V červnu 2011 byl představen MF ČR tento návrh, účinnost by měl zákon nabýt od roku 2013. Podstatou návrhu je snaha snížit rozdíl v oblasti příjmů (v tis. Kč na obyvatele) ze sdílených daní mezi nejmenší a největší obcí (Prahou) na trojnásobek. Dosáhnout toho chce na základě tří kroků: ● Sedm mld. Kč získat z nenárokových účelových dotací obcím z resortů a fondů (např. z MMR). Tyto plošně pokrátit a převést do objemu sdílených daní v RUD. ● Další peníze odebrat čtyřem největším městům: Praha – 2,2 mld. Kč, Ostrava, Plzeň a Brno po 914 mil. Kč, tj. celkem cca 5 mld. Kč. 85 Zejména strany TOP 09 a jejímu propojení s politickým hnutím Starostové a nezávislí. 157



● Zároveň se do sdílených daní začlení 1,5 mld. Kč, které se dosud rozděluje v rámci školství na žáka formou dotací. ● Takto získané prostředky přerozdělit mezi obce pomocí nově navolených koeficientů pro sdílené daně mezi všechny obce. Výsledkem by byla změna koeficientů v oblasti přerozdělování hrubých výnosů z jednotlivých sdílených daní následujícím způsobem: ● ● ● ●

přepočtený počet obyvatel s novou vahou 80 % prostý (skutečný) počet obyvatel s novou vahou 10 %, celková výměra obce s vahou zůstane na 3 %, nově přibude koeficient počet žáků s vahou 7 %.

Posledním krokem, který má posílit příjmy malých obcí je i změna přerozdělovacích koeficientů pro přepočtené počty obyvatel. Zákon by měl vstoupit v platnost v roce 2013. Ačkoliv lze souhlasit s potřebou změny v přerozdělování prostředků pro obce, je ovšem třeba postupovat systémově (otázka místních daní apod.), ekonomicky odůvodněně (stanovení minimálních „standardních“ potřeb obcí apod.). Současný návrh je nutno považovat za populistický a řešení je předjímáno žádoucími výsledky, které jsou stanoveny politickými motivy a intuitivně. Takové kroky nejen mohou přinést zhoršení celého systému RUD, ale v nejhorším případě i podvázat ekonomický rozvoj největších čtyř měst, která v reálu přinášejí do systému nejvíce prostředků. Mezi daňové příjmy je však také třeba zařadit místní poplatky. Tyto chápeme jako formu daňových příjmů obce, u kterých mají municipality určité daňové pravomoci. Všechny místní poplatky mají tedy v současném pojetí fakultativní charakter, tzn., že obec může rozhodnout o jejich zavedení i o jejich výši. Fakultativnost je ovšem na druhé straně omezena taxativním výčtem možných poplatků i stropem jejich sazeb v zákoně. Obdobně jako v případě návrhu obecních daní nerespektují kritérium rozhodovací charakterizující místní daně. Všechny místní poplatky jsou svým charakterem formou doplňkových příjmů (cca 3–4%). Z hlediska celkového rozvoje obce je tedy jejich význam omezený (výjimku mohou tvořit např. lázeňská centra). Hlavní jejich přínos je v regulačních opatřeních, pro které tento nástroj mohou obce využít. Obec při ukládání místních poplatků vychází ze zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, které stanovují především jejich výčet a výši. Sazby jednotlivých poplatků jsou stanoveny maximální možnou sazbou. Konkrétní výše zavedených místních poplatků, splatnost, případné úlevy, způsob kontroly a případné sankce při neplnění jsou stanoveny obecně závaznou vyhláškou. Ta musí být v souladu se zákonem a musí být zveřejněna na úřední desce obce před zahájením rozpočtového období. Poplatek ze psů hradí fyzická nebo právnická osoba vlastnící psa v místě trvalého bydliště. Hradí se za psa staršího šesti měsíců, mimo psů pro doprovod nevidomých 158


a držitelů průkazů ZTP-P. Sazba poplatku je stanovena maximální částkou za jednoho psa v korunách na měsíc (1 500 Kč). Za další psy u téhož vlastníka lze sazbu zvýšit až o 50 % maximální hranice sazby. Důchodci na základě konkrétního ustanovení místní vyhlášky hradí snížený poplatek. Poplatek za lázeňský nebo rekreační pobyt hradí fyzické osoby, které přechodně a za úplatu bydlí v lázeňském nebo rekreačním zařízení. Poplatku jsou zproštěny osoby mladší 18 let a starší 70 let a držitelé průkazu ZTP-P a jejich průvodci. Vybraný poplatek odvádí ubytovatel podle počtu dní, které poplatníci strávili v jeho zařízení. Maximální možná sazba je v korunách za osobu a den (15 Kč). Poplatek za užívání veřejného prostranství hradí fyzické i právnické osoby užívající veřejné prostranství k umístění prodejního zařízení, reklamy nebo zařízení stavby. Veřejným prostranstvím se v tomto případě rozumí náměstí, tržiště, komunikace, parky a další prostory přístupné bez jakéhokoliv omezení. Sazba poplatku je v Kč/m2 za den (až 10 Kč). U prodejních zařízení, atrakcí a lunaparků může obec zvýšit sazbu až desetkrát. V případě akcí bezplatných, veřejně prospěšných se tento poplatek nevybírá. Obec může stanovit poplatek jako měsíční nebo roční paušál. Výše tohoto poplatku má výrazný regulační charakter zejména v oblasti služeb a obchodu. Poplatek ze vstupného hradí fyzické a právnické osoby pořádající kulturní, sportovní nebo prodejní akce. Poplatek se nevztahuje na vstupné z akcí určených na charitativní a veřejně prospěšné účely. Sazba poplatku je až do maximální výše určitého % z vybraného vstupného (až 20%). Poplatek z ubytovací kapacity hradí fyzické a právnické osoby, které ubytování poskytují. Poplatek se vybírá v lázeňských místech nebo v místech soustředěného turistického ruchu, v zařízeních k přechodnému ubytování za úplatu za využívaná lůžka. Poplatek je v korunách za využité lůžko a den (až 4 Kč). Obec může po dohodě s poplatníkem zvolit roční paušální sazbu. Kontrola tohoto poplatku je velmi náročná a v místech, kde je uplatňován, je předmětem diskusí ubytovatelů a zastupitelů. Poplatek za povolení k vjezdu s motorovým vozidlem do vybraných míst a částí měst hradí fyzické i právnické osoby hodlající vjet do míst, kde je vjezd zakázán. Netýká se osob majících v daném místě trvalý pobyt, majitelů nemovitostí, uživatelů nemovitostí a držitelů průkazu ZTP-P. Sazba je pevná do určité výše za den (až 20 Kč) nebo paušální za stanovené období. Tento poplatek má především regulační charakter, jelikož kontrola zpravidla prováděná příslušníky obecní policie je nákladnější. Poplatek za provozovaný výherní hrací přístroj odvádí právnická osoba provozující takový přístroj. Poplatek se vybírá za každý přihlášený přístroj na tři měsíce dopředu. Sazba poplatku za výherní hrací přístroj na tři měsíce činí až několik tisíc Kč (od 1 000 do 5 000 Kč). Poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů vešel v platnost novelou v roce 2001. 159



K jeho uplatňování formálně vedla snaha o třídění odpadu a úhradu za odvoz v místě vzniku paušálně. Po řadě námitek je současné zavedení tohoto poplatku v obcích nepovinné a svoz odpadu může nadále fungovat na základě tržních vztahů – může mít formu uživatelského poplatku. Poplatek platí fyzické osoby s trvalým pobytem v obci nebo osoba, která má v obci stavbu sloužící k rekreaci. Sazba daně má dvě složky: paušální částka na osobu (činí až 250 Kč) a částka dle skutečných nákladů obce v předcházejícím roce v přepočtu na poplatníka za rok. Poplatek za zhodnocení stavebního pozemku možností jeho připojení na stavbu vodovodu nebo kanalizace platí vlastník stavebního pozemku s možností připojení na vybudovaný vodovod nebo kanalizaci. Obec stanoví obecně závaznou vyhláškou výši sazby na 1 m2 zhodnoceného stavebního pozemku. Sazba poplatku nesmí přesáhnout rozdíl mezi cenou pozemku bez možnosti a s možností připojení. Poplatník má oznamovací povinnost v případě, že municipalita poplatek vybírá. Obec stanoví jeho výši a ostatní podmínky obecně závaznou vyhláškou. Na území České republiky byly v minulosti do místních poplatků zařazeny i poplatky mající charakter municipální spotřební daně. Takový poplatek se týkal prodeje alkoholických nápojů a tabákových výrobků a do roku 1994 představoval nejvýznamnější složku místních poplatků. V rámci současných trendů v oblasti politiky zvyšování finančního potenciálu obcí se objevují i v oblasti místních poplatků návrhy na změny, i když pohříchu výhradně kvantitativního charakteru (např. zvýšení poplatků u komunálního odpadu a lázeňského pobytu).

4.4 Hodnocení financování obcí v ČR Hodnocení sociálně ekonomické úrovně obcí a jejich dalšího rozvoje vychází především z ukazatelů rozpočtu, tj. je ovlivněno aktuální rozpočtovou skladbou. Ta prošla především ve druhé polovině devadesátých let minulého století a na počátku našeho století několika evolučními kroky. Výsledkem je systém, který zřejmě vyhovuje z makroekonomického pohledu v rámci hodnocení veřejných rozpočtů z pohledu národního hospodářství a pro kontrolní činnost státní správy nad celou soustavou veřejných rozpočtů. Z pohledu plánování sociálně ekonomického rozvoje územní samosprávy, např. při analýzách potřebných pro vytvoření programu rozvoje obce je snad možno rozpočtovou skladbu považovat za postačující, nikoliv však za vyhovující. Pří vnitřním hodnocení sociálně ekonomického rozvoje obce a jeho plánování se platná rozpočtová skladba stává do určité míry překážkou. Neodpovídá filozofii rozpočtových skladeb ve většině států EU (dokonce i Československa za první republiky). Svým charakterem naznačuje stále poměrně centralistický přístup státu k celé soustavě veřejných rozpočtů. Pro potřeby řízení i pro analytické práce a plánovací 160


aktivity se jeví jako těžkopádná a málo transparentní. Druhové členění, které je považováno za osu celého systému, nezná např. běžné příjmy. Systém nevede k účelovosti a účelnosti využívání prostředků. Například kapitálové příjmy mohou, ale nemusí být využity na kapitálové výdaje. Jedním z liberálnějších prvků rozpočtové skladby je fakultativnost odpovědnostního (kapitolního) členění včetně možnosti úpravy tohoto členění dle vlastního uvážení. Příjmy a výdaje přiřazené na základě odpovědnosti jednotlivým útvarům obecního úřadu na realizaci stejně vymezené odpovědnosti za úkoly a plány z programu rozvoje by bylo žádoucí. Takový rozpočet by umožňoval racionálnější řízení především středně až dlouhodobých aktivit obcí a měst. Bohužel, neexistuje metodická pomůcka, která by umožňovala takový rozpočet sestavit. Výsledkem je, že obce tuto možnost nevyužívají vůbec nebo odpovědnostní členění strukturují podle svých znalostí a zkušeností. Výsledkem jsou rozpočty, které mohou v jednotlivých případech umožnit lepší orientaci ve financování jednotlivých oblastí rozvoje. V reálu však odlišně pojaté strukturování vede k tomu, že jsou takové rozpočty vzájemně nekomparovatelné v prostoru (mezi obcemi) a někdy ani v čase (v jednotlivých letech v rámci jedné obce). Pro potřeby analýz proto především dochází k úpravě druhového členění. Jedním z hlavních motivů k zavedení nového rozpočtového určení daní (RUD) v ČR byla harmonizace dynamiky daňových příjmů mezi obcemi a státem. Je přirozené, že silný podíl sdílených daní a jejich různorodost zamezí rozevírání nůžek mezi dynamikou obou příjmů, protože se omezuje vlivy rozdílné dynamiky jednotlivých daní. Tento cíl si kladla již reforma v roce 1996 zavedením podílu obcí na příjmech z právnických osob. Nutno podotknout, že předchozí zásahy selhaly, protože rozhodujícím daňovým příjmem byl i nadále výnos daně ze závislé činnosti a především z výnosu za daně FO ze samostatné výdělečné činnosti. Tato harmonizace nabývala na významu v době, kdy stát a veřejné rozpočty hospodařily s čím dál větším schodkem. Dalším prioritním cílem bylo snížit rozdíly v daňových příjmech v přepočtu na obyvatele mezi jednotlivými obcemi tj. snaha o zvýšení míry spravedlivosti v oblasti příjmů. Opět se jedná o jeden z cílů, který se nepodařilo realizovat po roce 1996. Je zřejmé, že přepočtem zásadní části podílů daní dle počtu obyvatel se tohoto cíle dosahuje cestou matematické závislosti municipálních a státních zdrojů. Současně by mělo docházet ke stabilizaci budoucích příjmů a k zvýšení jistoty představitelů obcí při prognózování finančních zdrojů. Sdílené daně přidělované podle počtu obyvatel a velikosti obce také měly snížit nesoulad progrese daňových příjmů obcí a magistrátů. Současné RUD v tomto bodě změnilo skladbu daňových příjmů výrazně ve prospěch nejmenších obcí. Předchozí cíle jsou přínosem pro centrální rovinu řízení, která si tak zachová přehled, kontrolu i možnost velkého podílu rozhodování v oblasti financování 161



veřejné správy. Na druhé straně v systému RUD z roku obcí přetrvávala řada problémů z minulosti a objevily se i problémy nové. Významně a ekonomicky jen zčásti odůvodněně byla preferována velká města před malými obcemi. Argument, že větší obec musí platit širší infrastrukturu, platí obecně, ale již samotný fakt, že velikostní skupiny v tabulce neakceptovaly geografické členění ČR, svědčí o tom, že se jednalo především o formu nivelizace, která nepřihlížela k specifickým problémům jednotlivých obcí. Výsledkem byla potom snaha o získání dalších obyvatel formou snahy o připojování menších obcí (např. Hradec Králové na počátku doby platnosti RUD) nebo i kurióznějšími cestami (formálního přihlášení nových obyvatel k trvalému pobytu na radnici za úplatu v Chebu). Tyto problémy novel z roku 2007 se řeší jen částečně. Koeficient postupných přechodů zrušil skokové navyšování daňových příjmů obcí, ale jak naznačily již první měsíce roku 2008, stále dochází k soutěži o obyvatele, protože váha tohoto koeficientu je i nadále určující. Hlavní problémy RUD z roku 2000, ale do určité míry i jeho novely z roku 2007, lze shrnout do následujících sedmi bodů: ● Vyrovnávání příjmů mezi obcemi okresů (krajů) je cestou, kdy výsledkem je přílišná nivelizace, která omezuje samostatné rozhodování obcí a měst. ● Sdílené daně, tak jak je chápe RUD, mají svým charakterem blíže k dotacím než k vlastním daňovým příjmům obcí, jak jsou chápány ve většině zemí EU. Fiskální decentralizace v ČR tak ponechává jen malý prostor pro vlastní rozhodování (manévrování) představitelů obcí. ● Výlučné daně, tak jak jsou definovány novým systémem, mají na celkových daňových příjmech jen omezený podíl. Z praxe se odhaduje, že jejich podíl na celkové nominální hodnotě daňových příjmů nedosahuje u většiny obcí ani 20 %, a to ještě určité procento tvoří daň PO placená obcemi. Oba typy daní tak neumožňují obcím potřebným způsobem aktivizovat vlastní daňové zdroje v případech naléhavých potřeb vzniklých v průběhu hospodaření několika let. ● Oba předchozí problémy jsou dále zesíleny faktem, že v ČR neexistuje institut místních daní (jak byl definován v Lisabonu 1996). Předpokládaná transformace místních poplatků na tzv. obecní daně86 měla v tomto směru spíše formální význam (podstatný pro podhled zvnějšku – z EU) a nezvýšila by výrazně ekonomickou samostatnost měst a obcí u nás. ● Již v předchozí soustavě daní byl systém kritizován pro nedostatečné propojení veřejného a soukromého sektoru. Nové RUD, včetně novely z roku 2007, toto propojení ještě zeslabilo, protože se snížil (ve výlučných daních) vliv daňových příjmů z FO daňová návaznost na PO. Otázkou nadále zůstává, zda by výlučný příjem z daně FO ze samostatné činnosti (30%) nebyl spravedlivěji přidělován 86 Neschválený návrh zákona z roku 2000. 162


podle místa skutečné aktivity živnostníka než podle místa jeho trvalého bydliště. Malým obcím často unikají prostředky do okolních měst. Magistrátním městům potom do jejich suburbií. ● Majetek obce je velmi těsně spjat s velikostí obce, přesto výzkumy neprokazují jednoznačně přímou závislost mezi velikostí obce a jejími běžnými (opakovatelnými) příjmy. Běžné výdaje na 1 obyvatele jsou závislé na velikosti obce především proto, že jsou determinovány příjmy na 1 obyvatele. Přesto tato závislost běžných výdajů není jednoznačná, a proto počet obyvatel jako dosud nejčastěji používaná jediná rozvrhová základna přídělů do obecních rozpočtů se nejeví jako jediná vhodná a v současné době se hledají i jiná řešení. ● Současné RUD usiluje o proporční harmonizaci příjmů pro obce podle velikostních skupin nikoliv už podle regionů. Kritéria pro rozdělení podílů na daních jsou příliš zjednodušena. Respektují převážně jeden faktor. Potřeby jsou však určeny celou škálou dalších faktorů, vycházejících z přírodních podmínek, úrovně vybudování infrastruktury, míry nezaměstnanosti, průměrných příjmů, úrovně znečištění ŽP apod. Zahrnutí více faktorů, podrobněji odrážející specifika obcí by ovšem byla pro jejich správu komplikovanější a tedy dražší a systém nepřehlednější a méně transparentní. Navíc by znamenalo spíše kvantitativní změny, nikoliv systémové. Podrobnější a exaktnější způsob přidělování prostředků je možné pozorovat v rámci EU spíše v oblasti přidělování neúčelových (vyrovnávacích) dotací na principu solidarity. Tato negativa mají vliv nejen na samostatnost obcí, ale také na nízké úrovni kooperace veřejného sektoru se sektorem soukromým. Nejen že téměř nedochází ke společným projektům, jen omezeně se zakládají joint-ventures, soukromý sektor se nepodílí na programech rozvoje území, ale často chybí i výměna základních informací. Situace tak zcela logicky navazuje na nedostatečnou motivaci ke spolupráci na obou stranách. Obce a města v takovém systému mají pouze omezený (spíše nepřímý) zájem o podporu středního a malého podnikání, natož o podporu velkých PO. Zvláště velké podniky zatěžují území (nároky na infrastrukturu, znečišťování ŽP apod.) a obce z nich mají minimální přímý finanční výnos. Obcím by tak mohlo vyhovovat, když se velké PO lokalizují v jiné obci, protože podíl na jejich příjmech zůstanou (téměř) stejné. Soukromý sektor si na druhou stranu neuvědomoval svoji závislost na veřejném sektoru (na technické infrastruktuře, sociálních službách apod.), která však ve skutečnosti napomáhá realizovat aglomerační úspory, zvyšovat efektivnost a konkurenceschopnost. Podniky a podnikatelé nekooperují a mohou i obcím svou bezohledností škodit. Soukromý sektor také nevytváří zpětnou vazbu, nekontroluje hospodaření s veřejnými prostředky. Rozpočtová skladby svou netransparentností neumožňuje zjistit, na co byly jeho daně využity.

163



Další problémy se týkají především nízkých daňových pravomocí obcí v ČR. Daňová pravomoc určuje, který subjekt daň vybírá, spravuje a rozděluje, stanoví velikost základní sazby daně a výsledné daňové sazby. Tyto činnosti jsou přesně vymezeny rozpočtovými pravidly, v některých zemích rozpočtovým nebo finančním zákonem, podle nichž jsou municipalitám vymezeny určité druhy daní plynoucí přímo do jejich rozpočtů na základě daňového určení. Obce a města mají u nás velmi omezené daňové pravomoci získávat finanční zdroje vlastním přičiněním. Obce nejsou ani správcem daní (výjimku tvoří místní poplatky), výběrem a správou daní jsou pověřeny finanční úřady. Finanční úřady poukazují pak příslušnou částku vybraných daní na účet obecního úřadu. Větší pravomoc mívají obce u místních daní. Ve vyspělých zemích EU jsou vyměřovány a vybírány místní daně v různé výši a členění. Ve státech jako např. v SRN, Belgii a Nizozemsku je možné v rámci municipality zvolit některé místní daně, podle toho zda jsou voliči v dané lokalitě přijaty. Takové daně zpravidla nemají zásadní význam pro příjmovou stránku municipálních rozpočtů. Vlastní (výlučné) daně obcí bývají ve státech EU vnímány jako daně, u kterých stát stanoví základní sazbu daně, ale obec může ovlivnit výslednou sazbu. Srážky přirážky mohou, ale nemusí být státem (zákonem) limitovány. U vlastních daní obvykle přirážka k centrálně vypisovaným daním může být hlavním příjmem obcí. Zdaňovací pravomoci jsou obvykle korigovány centrální vládou, která může stanovit závazné rozpětí daňové sazby nebo přirážky k centrálním daním, může také vymezit okruh daňových základen pro místní daně nebo určit maximálně přípustné zvýšení za určité časové období. Může být také stanoveno přípustné meziroční zvýšení nebo přípustné zvýšení v rámci určitého střednědobého časového horizontu. Na obci závisí, jak takový limit využije. Zda ho vyčerpá v jednom roce, nebo zda přistoupí k meziročním dílčím zvýšením. Jedinou z daní, u které má v současné době obec v ČR daňovou pravomoc, byť stále omezenou, je daň z nemovitosti. Daňovou základnu i daňové sazby určuje vláda zákonem, v pravomoci obce je však stanovení výsledné výše sazby daně přidělením daňového místního koeficientu. Základem daně je cena pouze u zemědělské půdy, lesů a rybníků s chovem ryb. U ostatních pozemků, staveb, bytů a nebytových prostor jsou základem fyzické jednotky a základ daně je tedy stanoven administrativním způsobem. Výsledkem je, že význam tohoto doplňkového příjmu stále klesá, protože nepodléhá vývoji v závislosti na růstu cen apod. Mezi daňové příjmy patří i místní poplatky, kdy obec požívá některých výhod daňových pravomocí, především fakultativnost (výběr poplatku a určení jeho výsledné sazby), která je ovšem omezena taxativním výčtem možných poplatků a horní hranicí výsledné sazby – nesplňují tedy rozhodovací princip platný u místních daní.

164


Do budoucna tak zůstává stále otevřena otázka možných nových zákonů jako zákona o místních – obecních daních a nový zákon o dani z nemovitosti (případně jeho novela), neboť se již desetiletí mluví o transformaci této daně na ekonomicky zdůvodněný základ výpočtu (pravděpodobně počítáno z administrativní ceny). Změny se ovšem připravují v základním zákoně o RUD. V současnosti nelze ještě určit, zda se bude jednat o jednu novelu, či novel několik, které by změny přinášeli postupně. Hlavní otázkou ovšem zůstává, zda současně platné RUD by nemělo být systémově změněno, pravděpodobně s akcentem na vyšší autonomii obcí, případně i krajů. Kritika systému stále zesiluje a zdálo se, že dojde až k žalobě u soudu v Štrasburku. Vláda prostřednictvím včetně MF ČR teprve v poslední době projevuje pro tyto hlasy větší pochopení. Ještě na pracovním jednání v Senátu v roce 2005 bylo uvedeno několik variant změn, které měly pouze kvantitativní povahu. V roce 2008, přestože došlo k určitým změnám v rámci novely RUD z roku 2007, byly zadány rozsáhlé analytické práce, které měly vyústit i v zásadnější změny systému (viz Toth 2009). Nicméně se zdá, že původně dobře míněná kritika systému vedla k stále větší medializaci, až se problém odklonil od sociálně ekonomických rozborů na odborné bázi do politického nástroje, který je založen především na populismu. Při úvahách o zvýšení daňových pravomocí obcí se ovšem nabízí také otázka, jak dalece by zvýšení návaznosti municipalit na podnikatelských aktivitách v místě byla spravedlivá. Zdaleka ne všechny obce si svou podnikatelskou skladbu „zaslouží“. Řada obcí tak profituje na aktivitách, které vznikly bez zásluh zastupitelstva. Naopak obce a města, postižená transformací a restrukturalizací průmyslu v nových politicko ekonomických podmínkách, by pravděpodobně neměly nést následky nezaviněné situace. Finanční propojitelnost veřejného a soukromého sektoru by tak měla být zesilována postupně a citlivě. Výše zmíněné problémy znamenají, že je třeba hledat inspiraci v teorii i v praxi kromě jiného především v systémech financování obcí evropských zemí.

4.5 Příjmy obcí a fiskální federalismus Problematika uspořádání příjmů veřejných rozpočtů je součástí teorie fiskálního federalismu. Rozhodující podíl na příjmech soustavy veřejných rozpočtů mají daňové příjmy. Daňové určení proto představuje rozhodnutí do kterého rozpočtu a v jaké struktuře se budou daně odvádět. Racionálně vytvořený systém veřejných rozpočtů má plnit několik základních funkcí: ● alokační funkci, ● redistribuční funkci, ● stabilizační funkci. 165



Alokační funkce veřejných rozpočtů spočívá v tom, že stát alokuje prostřednictvím státního rozpočtu finanční zdroje na činnost různých sociálních služeb obvykle charakteru veřejných statků. Odpovědnost za tyto služby se decentralizuje ze státu na nižší správní či samosprávní celky. Jedná se o služby veřejného sektoru, které jsou obyvatelstvu poskytované zdarma nebo za částečnou úplatu. Zdrojem krytí nákladů těchto činností jsou především daně, především důchodové, spotřební a majetkové. Redistribuční funkce veřejného rozpočtu je spojena s přerozdělováním části hrubého národního důchodu. Jde o přerozdělování důchodů s cílem zmírnit ve společnosti důchodové a sociální nerovnosti. Stabilizační funkce veřejných rozpočtů vyplývá z toho, že prostřednictvím vývoje objemu a struktury státního rozpočtu může veřejný sektor (především stát) za určitých okolností ovlivňovat a působit na stabilizaci ekonomiky. Jedná se o působení v oblasti zaměstnanosti, inflace, platební bilance a tím i celého hospodářského rozvoje. Témata o rozpočtovém určení daní jsou předmětem rozsáhlých diskusí. Praxe ukazuje na obtížnější vymezení daní pro nižší stupně veřejných rozpočtů, nežli pro ústřední rozpočet. Progresivní daně důchodového typu jsou užívány obvykle na centrální úrovni a pouze po racionální a koncepční rozvaze bývají zdrojem municipálních rozpočtů. Rozdílná úroveň daní by mohla stimulovat obyvatele, zejména bohatší vrstvy, k migraci mezi různě nastavenými místními systémy. Vysoce progresivní daně se využívají k redistribuci, jsou makroekonomickým nástrojem fiskální politiky. Výnos bývá spíše soustředěn do ústředního rozpočtu, případně do rozpočtů vyšších územních celků. Daně s proměnlivou základnou mají nerovnoměrný výnos a jsou vhodnější jako zdroj ústředního rozpočtu. Naopak stabilní daňová základna je žádoucí pro rozpočty na municipální úrovni. V případě nerovnoměrně rozložené daňové základny (např. u daní z přírodních zdrojů) by výnos měl tedy plynout do rozpočtu státu. V případě odvodu do místních rozpočtů by docházelo k příjmové nerovnováze a její odstranění by vytvářelo požadavky na dotace. Výnos nepřímých spotřebních daní je obvykle soustředěn do ústředního rozpočtu. Na municipální úrovni se někdy využívá přirážek ke vlastním daním. U místních daní a poplatků by měla platit především zásada prospěchu ze zdanění pro poplatníky daně. Přestože jsou tyto daně a poplatky přímo spjaty s místem vzniku – s obcí, nedosahují velkých hodnot a proto ani rozdílů mezi obcemi, a tudíž vzniká jen malé nebezpečí deformací vazeb mezi regiony. Rozsah a kvalitu služeb veřejného sektoru poskytovaných municipálního rozpočtu mohou občané snáze kontrolovat a podle svého prospěchu vyjadřovat své preference ve volbách.

166


Místní daně nebývají příliš výnosné, je proto důležité aby výběr a správa těchto daní byla co nejjednodušší a nejefektivnější. Vzhledem k omezené daňové základně by pracovníci pověření správou municipálních daní měli hledat rezervy k jejich důslednému výběru. Posilování finanční soběstačnosti územní samosprávy vyžaduje, aby byl vymezen okruh místních daní a ostatních příjmů plynoucích do municipálního rozpočtu. Systém, ve kterém by se používaly ke krytí potřeb municipálního rozvoje pouze místní zdroje, by se však jevil jako nespravedlivý vzhledem k rozdílné daňové kapacitě. Rozdílná úroveň lokální veřejné ekonomiky spolu s vyšší autonomií by způsobila nežádoucí oblastní konkurenci a migraci obyvatel. Stát by zároveň ztratil kontrolu nad systémem rozpočtování. Daňová pravomoc jednotlivých stupňů veřejné správy vymezuje jejich samostatnost při výběru daní. Základní sazby daně jsou ovlivňovány obcemi pouze u místních daní. Běžnější daňovou pravomocí je ovlivňování výsledné sazby. Míru této pravomoci určuje zákon, který obsahuje i přípustné rozpětí daní na nižších rozpočtových úrovních. Municipality mívají vybrané daňové pravomoci i u místních poplatků. Má-li být rozpočtová soustava co nejefektivnější, musí být v souladu s obecnými tendencemi ve vývoji veřejné ekonomiky a principů fiskálního decentralismu. Pokud fiskální politika ústřední vlády je restriktivní, pak není možno rozšiřovat pravomoci obcí a měst, včetně zadluženosti. Zásada spravedlnosti nejen mezi obyvateli měst a obcí, ale i mezi regiony, by měla být respektována v rámci celého státu při stanovení daňového zatížení i při poskytování veřejných statků. Způsob přidělování finančních zdrojů obcím by měl podporovat výkonnost ekonomiky a ovlivňovat efektivní alokaci zdrojů ve veřejném i v soukromém sektoru. Měl by minimalizovat nepříznivé vlivy způsobující migraci obyvatel a kapitálu mezi regiony. Vliv územních samospráv na celkovou daňovou výtěžnost regionu probíhá vytvářením příznivých podmínek pro lokalizaci a fungování firem. Při potlačení motivačních principů dochází k snížení manévrovací schopnosti obecních úřadů, ale také k neochotě podporovat lokalizaci podniků, jelikož se budou muset dělit s ostatními územními celky. Zeslabování (či popírání) vazby mezi odváděnými daněmi v daném územním celku a příjmy příslušných územních rozpočtů může vést k neochotě platit daně, neboť není zřejmé, na co jsou tyto veřejné zdroje využívány. To vede k tzv. fiskální iluzi, tedy přesvědčení, že vše co je hrazeno z veřejného rozpočtu je „zadarmo“ a vznikají tak nereálné požadavky na veřejné výdaje. Podle vztahu ke konkrétním veřejným statkům je možné striktně dodržovat rovný přístup na celém území státu, u jiných statků je přípustná určitá míra diferenciace. Stát proto prostřednictvím účelových dotací zajišťuje, aby byl v jednotlivých územních celcích poskytován vybraný okruh veřejných statků na srovnatelné, tedy státem garantované minimální úrovni tak, aby bylo dostupné všemu obyvatelstvu. Do jaké míry bude 167



státem garantovaná úroveň služeb překročena je závislé na ekonomické vyspělosti regionu či obce, na jejich daňové výtěžnosti, ale i na preferencích a prioritách obyvatelstva žijícího na daném území. Princip solidarity je naopak spojen s meziregionálním přerozdělováním, tj. daňové výnosy vybrané na celém území státu nebo ve vymezeném regionu jsou přerozdělovány podle určitého klíče mezi všechny VÚC resp. jednotlivé obce. VÚC a obce mohou získávat část svých příjmů jako podíly na celostátních výnosech určitých daní, jejichž konkrétní výše je pro jednotlivé obce propočítána na základě koeficientů. Na regionální (mikroregionální) úrovni potom mohou vznikat fondy solidarity se stejnou funkcí. Výše těchto koeficientů závisí na vybraných faktorech technického a urbanistického charakteru jako je velikost obce, dopravní obslužnost, školství apod., ale také na sociálně ekonomických faktorech jako je nezaměstnanost, důchody, sociální dávky apod. Nevhodné vertikální stanovení zdaňovacích pravomocí, jejich rozdělení mezi jednotlivé úrovně může vést ke značným nákladům, které se projevují v efektivnosti systému. Mohou se ovšem také negativně projevovat při snaze dodržení principů spravedlnosti a solidarity. Vyšší stupeň autonomie a odpovědnosti za hospodaření obcí je hlavní formou posilování významu územní samosprávy v rámci fiskální decentralizace. Ústřední vláda poskytuje všem rozpočtům rozpočtové soustavy značnou část finančních zdrojů ze svého veřejného rozpočtu, a proto si logicky snaží zachovávat kontrolu nad jejich hospodařením. Dotační systém a systém sdílených daní se tak stává nástrojem kontroly a prosazování vlivu ústřední vlády směrem k samosprávám. Druhou stranou dotací je, že vedou k růstu výdajů municipálních rozpočtů a zároveň obvykle nevedou ke snižování lokálního daňového břemene. Závislost municipálních rozpočtů na dotacích vede k růstu veřejného sektoru jako celku. Snížení objemu dotací však k redukci veřejných výdajů často nevede. Některé země poskytují dotace, až když je dosaženo určité úrovně daňových sazeb v místě. Tímto opatřením je municipální samospráva tlačena ke zvýšení lokálního daňového zatížení při financování veřejných statků, ale také k vyšší míře odpovědnosti a racionálnosti využívání zdrojů. Daňová základna by měla být stabilní a odolávat tendenci veřejného sektoru růst a působit na zvyšování daňových sazeb. K sestavení návrhu obecního rozpočtu je potřebná znalost budoucích daňových výnosů. Daňová základna i jednotlivé sazby by měly být jasné a výpočty jednoduché, aby každý poplatník lehce zjistil svou daňovou povinnost. Poplatník by měl mít možnost jednoznačně porovnat svou celkovou daňovou povinnost s užitkem, který mu přinášejí veřejné statky poskytované z daňového výnosu. Daně by měly zahrnovat i systémová opatření nedovolující jejich obcházení včetně stanovení kontrolních orgánů.

168


Zvýšení municipálního daňového břemene, kterým se také zvyšuje vlastní finanční soběstačnost municipalit, vede k zájmu poplatníků, na jaké účely jsou zdroje získávání z daní využívány. Obyvatelstvo i soukromý sektor potom pozorněji sleduje, jaké veřejné statky jsou poskytovány z obecního rozpočtu a v jaké jsou kvalitě. Daňový i rozpočtový systém by měl být proto průhledný, srozumitelný a jasně pochopitelný a tak by umožňoval silnou zpětnou vazbu a kontrolu. V daňovém určení by nemělo docházet k častým systémovým změnám a změnám daňových sazeb. Rozpočet obce by měl být stabilní pro delší časové období a měl by umožňovat plánování rozsahu a kvality poskytovaných veřejných statků. Jejich vývoj podléhá často jiným vlivům než vývoj příjmů a poskytování některých statků je často upraveno zákonem, jehož případná změna vyžaduje další časové období. Dalším požadavkem na rozpočet obce je minimalizovat náklady na výběr a správu příjmů. Právě o ty se zmenšují další výdaje do veřejného sektoru. Místní zdanění by mělo být stanoveno tak, aby nebylo snadné je obcházet a zamezilo se možným daňovým únikům. Ve všech ekonomikách, tj. i ve vyspělých s dlouhou tradicí fiskální decentralizace, existuje různá intenzita působení zmíněných principů.

169

170

III. Regionální politika

1. Regionální problémy a regionální politika Regionální problémy byly odjakživa vnímány obyvatelstvem, odborníky i vládami a samosprávou. Spíše záleželo na intenzitě percepce regionální tématiky a jejímu odrazu v praktické činnosti veřejné správy. Vlastní regionální politika, respektive zájem o ni není ale tak starý. Původně, před velkou hospodářskou krizí třicátých let, se tvrdilo, že regionální diferenciace ekonomického vývoje je determinována podmínkami národní ekonomiky a je tudíž zbytečné pokoušet se toto rozdělení měnit. Z čistě teoretického hlediska byla regionální nerovnováha považována pouze za dočasný problém ve všeobecném automatickém systému ekonomické rovnováhy. Právě v těchto souvislostech se P. Samuelson vyjádřil následujícím způsobem: „Regionální problémy byly v ekonomice tak zanedbány, že tato oblast je zajímavá sama o sobě“.87 Regionální problémy mohou být způsobeny celou řadou faktorů ekonomické i neekonomické povahy. Stručně můžeme zmínit hlavní faktory vztahující se k ekonomickým teoriím, a sice relativně nízkou mobilitu pracovní síly a kapitálu a geografické faktory, zejména geografickou odlehlost a nedostatečné přírodní zdroje. Dalšími významnými faktory jsou například nevyhovující ekonomická struktura regionu, institucionální faktor (centralizující vliv ústředních institucí může být do určité míry zodpovědný za regionální nerovnováhu) a psychologické faktory. K nerovnoměrnému regionálnímu rozvoji přispívají i sekundární faktory, jako například vnější ekonomika (technická, finanční a infrastrukturální), demografická situace (nižší úroveň vzdělanosti – N. Hansen88 uvádí, že „regiony se špatnými možnostmi pro vzdělání byly odkázány samy na sebe v čase, kdy se struktura zemědělství v jiných regionech měnila vlivem masové emigrace“, aj.), rigidita nákladů

87 Samuelson, P. A., Nordhaus W. D.: Ekonomie. Praha, Svoboda, 1991, 1011 s. 88 N. Hansen v roce 1967 analyzoval francouzské zkušenosti z rozvoje lidských zdrojů v rámci regionálního rozvoje, jak uvádí N. Vanhove (1999). 171


I I I . R e g i o n á l n í p o l i t i k a

a cen (E. V. Morgan89 položil otázku „Proč přetrvávají zaostalé regiony?“, přičemž na ni odpověděl: „Existují zde rovněž určité důležité setrvačné síly (rigidity), které znemožňují použití normálních způsobů, kterými se tržní ekonomika přizpůsobuje změnám v nabídce a poptávce“), široký rozsah regionální uniformity mezd pro určité kvalifikační skupiny (mzdový růst v zaostávajících regionech může být, bez ohledu na produktivitu práce, životní náklady či podmínky nabídky a poptávky, závislý na celostátních směrnicích dohodnutých na národní úrovni), regionální diference v inovacích a celá řada dalších faktorů nejrůznější povahy. Koncentrace regionálních problémů do určitých území může vést ke vzniku regionů například s vysokou nezaměstnaností či jinými sociálními problémy, s nízkou hospodářskou výkonností, se špatnou kvalitou životního prostředí, přičemž lze identifikovat několik základních typů tzv. problémových regionů, např. regiony s upadajícími či stagnujícími základními odvětvími, regiony s nedostatečným využitím vlastních zdrojů, regiony nedostatečně vybavené přírodními zdroji a regiony hospodářsky slabé. Pojem problémový region je však relativní, protože srovnání se zpravidla provádí v rámci jednoho státu a jen v některých případech v rámci nadregionálních celků, např. Evropské unie. Diference, nerovnosti jsou obecně významným podnětem společenského vývoje, přičemž jejich existence je žádoucí a nezbytná,90 nicméně příliš velké rozdíly mezi regiony (podobně i mezi jednotlivci) přestávají působit stimulačně a mohou mít nepříjemné ekonomické i závažné sociální a politické důsledky, a proto jsou zpravidla považovány za negativní jev.91 Zároveň jsou regionální nerovnosti předpokladem pro formování efektivnějších forem územní dělby práce a specializaci.92 Velikost nerovností mezi jednotlivci i skupinami obyvatel je vládami omezována souborem politik, včetně daňového systému, sociálního zabezpečení apod. Jednou z forem, kterou se vlády snaží o snížení diferencí na regionální úrovni, je regionální politika. V souvislosti s koncepcí regionální politiky je tedy nutno zdůraznit, že existují nejen významné rozdíly v citlivosti společnosti na regionální disparity v různých sférách, ale že existují i rozdíly v možnostech společnosti disparity v různých sférách ovlivnit. Regionální politika pak představuje konkrétní projev úsilí společnosti o snížení (změnu) velikosti regionálních rozdílů. Rozdíly v socioekonomické 89 E. V. Morgan se zabýval regionálními problémy ve vazbě na společnou měnu, viz Lloyds Bank Review z října 1973, s. 20. 90 Například Hirschman, A. O.: The Strategy of Economic Development. New Haven, Yale University Press, 1958, 217 s. 91 Blažek, J., Uhlíř, D.: Teorie regionálního rozvoje: nástin, kritika, klasifikace. Karolinum, Praha, 2002, 212 s. 92 Hampl, M.: Geographical unevenness in nature and society: law or “removable” randomness? Acta Universitatis Carolinae, Geographica sv. 34 Supplementum, 1998, s. 11–26 . 172

1 . R e g i o n á l n í p r o b l é m y a r e g i o n á l n í p o l i t i k a

vyspělosti regionů však nejsou jediným důvodem pro existenci regionální politiky. Regionální politiku je spíše nutno chápat jako součást souboru ekonomických a sociálních (i ekologických) politik, pomocí nichž se státy snaží dosáhnout národních cílů, jako jsou ekonomický růst, udržitelný rozvoj, kvalitní životní prostředí, sociální a politická stabilita, rovnost šancí obyvatel i rozdělování příjmů způsobem, který většina obyvatel považuje za spravedlivý a který je současně ekonomicky stimulující (upraveno podle J. Blažka a D. Uhlíře, 2002).93 Značné diference v socioekonomické úrovni jednotlivých regionů mohou tedy významně ovlivňovat i celkový hospodářský rozvoj státu, včetně vyvolání sociálních nepokojů až politických konfliktů. Proto se v řadě zemí začala uplatňovat regionální politika, jejímž hlavním cílem bylo vytvořit předpoklady pro zmírnění či až odstranění neúměrných diferencí v rozvoji jednotlivých regionů v rámci státu a souběžně přispět ke zvýšení konkurenceschopnosti jak regionů, tak zejména celé národní ekonomiky. Existence regionální politiky tedy vyplývá z již zmíněných meziregionálních diferencí, přičemž praktická realizace regionální politiky je pak vázána na splnění určitých podmínek, a sice na politické vůli regionálními problémy se nejen zabývat, ale je i řešit, a na ekonomických možnostech tyto problémy řešit. S tím souvisí i motivy existence regionální politiky. Za nejdůležitější jsou zpravidla považovány ekonomické motivy regionální politiky, nicméně ani motivy sociální, ekologické či politické povahy nejsou bez významu. Sociální motivy regionální politiky byly původně dominantní, posléze se prosadily, v padesátých letech, spíše ekonomické motivy. V současnosti se uplatňují argumentačně především důvody plné zaměstnanosti, úvahy o obecním blahu i regionálním rozdělení příjmů. Plné využití všech výrobních faktorů je zpravidla uváděno jako základní ekonomický motiv pro regionální politiku. Zvláštní důraz se klade na pracovní síly, protože většina problémových regionů má vysokou nezaměstnanost a nedostatečné využití pracovních zdrojů znamená snížení hrubého domácího produktu státu. Dalšími ekonomickými motivy jsou například argument hospodářského růstu či optimálního rozmístění firem. Ekologické motivy regionální politiky se prosadily až v sedmdesátých letech s aspektem překonání vzrůstajícího znehodnocování životního prostředí.

93 Blažek, J., Uhlíř, D.: Teorie regionálního rozvoje: nástin, kritika, klasifikace. Karolinum, Praha, 2002, 212 s. 173



2. Vývoj regionální politiky Počátky moderní regionální politiky sahají do třicátých let dvacátého století, do období velké hospodářské krize, kdy byla Velká Británie postavena před problém, jak řešit dopady této krize v klasických průmyslových regionech. V této době se ve Velké Británii výrazně prohloubily socioekonomické diference mezi jednotlivými regiony (např. nezaměstnanost v londýnské aglomeraci byla „jenom“ 14%, kdežto ve Skotsku 25% a ve Walesu dokonce 36%). Zpravidla se „propadly“ regiony s vysokým podílem tradičních průmyslových odvětví (těžba uhlí, hutnictví, textilní) a stát byl nucen přijmout určitá opatření ke zmírnění výrazně se zhoršující sociální situace v těchto regionech. Tehdy byl přijat první legislativní dokument „Zákon o speciálních územích“ (1934), v němž byly vymezeny problémové regiony, definovány způsoby pomoci spočívající ve zlepšení infrastruktury a rovněž stanovena pravidla pro alokaci prostředků. Od těchto dob se ve Velké Británii regionální politika rozvíjí nepřetržitě. V poválečném období byly vymezeny tzv. rozvojové regiony. V roce 1960 byl přijat zákon o místní zaměstnanosti, jímž se vymezily rozvojové distrikty (s vysokou nezaměstnaností) kam podle tohoto zákona směřovala finanční pomoc. Podobný zákon z roku 1963 umožňoval navíc zrychlené odpisy při nových investicích ve strojírenství (náklady mohly být odepsány z daňového základu). V roce 1966 vyšel zákon o průmyslovém rozvoji, v němž byly vymezeny rozvojové regiony v mnohem širším pojetí. Regionální pomoc se v roce 1973 rozšířila i na sektor služeb. Většina nástrojů regionální politiky byla nejen zformulována, ale i v praxi právě odzkoušena zde. I když v osmdesátých letech, v souvislosti s vládními změnami, došlo k určitému zeslabení pozice regionální politiky v rámci její pozice v celkové státní politice, jsme v současnosti opět svědky zvýšeného zájmu o regionální politiku ve Velké Británii. Ve Francii a Itálii se začala regionální politika rozvíjet v podstatě až po druhé světové válce. V obou zemích se projevovaly velmi výrazné regionální dichotomie, v případě Francie šlo o protiklad mezi pařížskou aglomerací a ostatními regiony, v Itálii zase mezi prosperujícím severem a zaostalým jihem. Francie se zaměřila na podporu dvanácti tzv. metropolí, např. Bordeaux, Lille, Marseille s cílem docílení vyváženější regionální struktury. Zároveň byly pro Paříž uplatňovány různé administrativní nástroje regionální politiky až poněkud drastické represivní povahy (např. při vymístění těžkého průmyslu z Paříže, avšak za souběžné podpory jeho lokalizace v jiných francouzských regionech). V rámci francouzské regionální politiky jsou dlouhodobě uplatňovány programy na podporu infrastruktury. V Itálii se už v padesátých letech regionální politika zaměřila především na industrializaci nejjižnější části země. Francouzské zkušenosti ze sféry regionální politiky mohou být pro nás v mnohém inspirující, zejména však zákon „O směrech regionálního rozvoje a plánování“ z roku 1995, jenž zahrnuje celou problematiku regionálního rozvoje a regionální politiky, včetně otázek a principů, které jsou v rámci Evropské unie teprve obsáhle diskutovány. 174

2 . V ý v o j r e g i o n á l n í p o l i t i k y

Ve většině západoevropských zemí se začala uplatňovat regionální politika na přelomu padesátých a šedesátých let. V současnosti se německá regionální politika především zaměřuje na rozvoj nových spolkových zemí, dříve se mj. zabývala podporou restrukturalizace starých průmyslových regionů. V Belgii byly postupně v důsledku regionalizace a poté federalizace státu přeneseny všechny kompetence regionální politiky zcela na regionální úroveň. V současnosti se dá konstatovat, že hlavní dokumenty Evropské unie nevyjadřují nynější situaci v těchto zemích, ale spíše představy o optimálním obsahovém, právním a institucionálním uspořádání sféry regionální politiky. Ke stanoveným optimálním cílům by se měly jednotlivé země přibližovat, i když to není snadné, jelikož každá členská země má v této sféře své tradice, existující zákonodárství a instituce. Hlavním schváleným dokumentem Evropské unie v této problematice je Evropská charta regionálního plánování z roku 1983 (někdy v České republice překládaná jako Charta „prostorového“ či dokonce „územního“ plánování), jež se orientuje především na vymezení sféry regionálního plánování, stanovením výchozích zásad i nejaktuálnějších úkolů v evropském prostoru.94 V uvedeném dokumentu jsou zformulovány následující cíle prostorového uspořádání: ● Vyvážený socioekonomický rozvoj regionů. Usiluje o regulaci vývoje regionů, které jsou přetížení (přehuštěné) nebo se rozvíjejí příliš rychle, podporuje rozvoj zaostalých regionů řešením infrastruktury, což je žádoucí pro oživení hospodářství v ohrožených regionech. ● Zlepšování životních podmínek. Podporuje zlepšování kvality každodenního života v bydlení, pracovních příležitostech, kultuře, rekreaci a vztazích uvnitř obce. ● Zodpovědné zacházení s přírodními zdroji a ochrana životního prostředí. Rozvíjí strategie, jež omezují konflikty mezi rostoucími nároky na přírodní zdroje a potřebou jejich uchování. Usiluje o zodpovědné usměrňování životního prostředí a využívání území, půdy, ovzduší, vody, energetických zdrojů, fauny a flóry, přičemž věnuje zvláštní pozornost přírodním hodnotám a kulturnímu i architektonickému dědictví. ● Racionální využívání území. Při sledování výše uvedených cílů se obzvlášť soustřeďuje na umísťování, organizaci a rozvoj sídelních a průmyslových komplexů, rozhodujících prvků infrastruktury a na ochranu zemědělské a lesní půdy. Evropská charta regionálního plánování obsahovala poprvé dohodu o důležitých prostorových cílech v Evropě a má pro všechny účastnické státy charakter doporučení. V následujícím roce (1984) Evropský parlament doporučil zpracování „evropského 94 Tato charta byla přijata dne 20. 5. 1983 v Torremolinos na Evropské konferenci ministrů zodpovědných za regionální politiku. 175



prostorového plánu“, který by zabezpečil lepší koordinaci jednotlivých společných záměrů i rozvojové politiky včetně ochrany životního prostředí, neboť se ozývají hlasy, upozorňující na problémy, jež lze v budoucí sjednocené Evropě očekávat vlivem společného trhu a budoucího spojení. Očekává se, že dojde ještě k výraznější konkurenci mezi soukromými společnostmi, městy či regiony, což povede k dalšímu poškozování dosud uchovaných přírodních zdrojů v Evropě. Proto někteří odborníci vidí v regionální politice a zvláště v regionálním plánování jednu z podmínek přežití v budoucí Evropě. Ke stanoveným cílům se však všechny země Evropské unie nepřibližují stejně rychle, jelikož každá země Unie má své tradice a volila vlastní cesty k optimálnímu prostorovému uspořádání a regionálnímu plánování. Proto na Evropskou chartu regionálního plánování navazuje usnesení Evropského parlamentu z roku 1990, věnované kritickému hodnocení nedostatečné koordinace regionálního plánování uvnitř Evropské unie. Z usnesení vyplynulo, že v evropském prostoru pokračují nepříznivé demografické a ekologické jevy a regionální plánování není dostatečně využívané k jejich řešení. Pro evropskou regionální politiku a prostorové uspořádání se považuje za žádoucí, aby si Evropská unie vytvořila finanční a správní nástroje pro dobrovolnou politiku regionálního plánování a prostorového uspořádání, zabraňující dalšímu soustřeďování lidí v aglomeracích, zabezpečující v evropském prostoru ochranu prostředí, krajin a kultur a sloužící jako rámec pro hodnocení projektů infrastruktury v evropském, národním a místním měřítku. Dále se navrhuje, aby se na základě pravidelně aktualizovaných výhledových studií a národních plánů zpracovávaly koncepční zásady regionálního plánování, jež poskytnou členským státům a regionům společná východiska pro jejich vlastní plánování a zabezpečí soulad odvětvových politik Evropské unie s jejich prostorovými důsledky. Regionální rozvojový koncept pro Evropu by měl zahrnovat tři hlavní části95 (D. Scholich, 1993): ● informace o péči a využívání přírodních zdrojů; ● určení podstatných prvků budoucí hospodářské výměny a přepravy zboží, jakož i politických a administrativních nástrojů k jejich podpoře; ● náčrt politického a institucionálního rámce rozvojové politiky. Ve sféře obnovení rovnováhy v Evropské unii se mj. zdůrazňuje, že nelze dosáhnout nápravy tohoto vývoje bez cílevědomého a rozumného usměrňování hospodářských aktivit v měřítku celé Unie tak, aby měli všichni občané stejný přístup ke službám a stejnou příležitost, a bez zamezení živelného růstu měst a rozvojových 95 Scholich D.: Soustava, nástroje a metody prostorového plánování v Německu. Výstavba a architektura, č. 1, 1993, s. 58–64. 176

3 . D e f i n i c e r e g i o n á l n í p o l i t i k y

procesů, vedoucích k ničení krajiny, architektury a evropské kultury. Považuje se za nezbytné vytvářet na celém území vyváženou síť měst a dynamických obcí jako základen kulturního, společenského a hospodářského života a pečovat o cílevědomý růst měst, který zabrání vývoji gigantických velkoměstských aglomerací. Vyžaduje se rovněž, aby mezi cíle agrární politiky Unie bylo zařazeno udržení stálého ekonomicky aktivního obyvatelstva v celém venkovském prostoru. V oblasti energetiky vyzývá Evropská unie k dekoncentrovanému rozvoji energetiky mimo jiné zpracováním a uskutečňováním „Regionálních a místních souborných energetických plánů“ s dílčími plány „Úsporné a racionální spotřeby energie“, „Spojení energie a tepla“ a další. Doporučuje se dávat přednost dopravní infrastruktuře, podporující dekoncentrovaný rozvoj, hlavním i vedlejším železničním tratím, telekomunikacím a přístavům před zatěžujícími dopravními infrastrukturami (dálnice, letiště). V usnesení Evropského parlamentu z roku 1990 o regionálním plánování nenalézáme nic, o čem bychom nevěděli, že je třeba přiznat, že v západní Evropě došlo v posledních letech ke značným posunům při určování priorit. Pro nás je však nutná průběžná informovanost a věcná spolupráce s odpovídajícími národními a nadnárodními orgány, pracujícími na úseku regionálního plánování v evropském kontextu, neboť pozice naší země se zásadně změnila z „pohraničního“ území východního bloku na frekventovaný prostor celoevropského významu. Tato změna vyvolala potřebu nového pojetí regionální politiky a strategie územního rozvoje v České republice.

3. Definice regionální politiky Definic regionální politiky existuje celá řada, přičemž žádná z nich nebyla akceptována za všeobecně přijatelnou. Přesto lze velmi obecně regionální politiku definovat jako soubor cílů, opatření a nástrojů vedoucích ke snižování příliš velkých rozdílů v socioekonomické úrovni jednotlivých regionů.96 V tomto pojetí definují regionální politiku N. Vanhove a L. H. Klaassen97 i P. Hall.98 Uvádí definici, v níž „regionální politika představuje všechny veřejné intervence, které vedou ke zlepšení geografického rozdělení ekonomických činností, respektive které se pokouší napravit určité prostorové důsledky volné tržní ekonomiky pro 96 Viz např. heslo „Regionální politika“ – zpracoval R. Wokoun. In Žák, M. a kol.: Velká ekonomická encyklopedie. 2. rozšířené vydání. Linde, Praha, 2002, 887 s. 97 Vanhove, N. a Klaassen, L. H.: Regional Policy: A European Approach. Aveburg , Aldershot, Brookfield, 1987. 98 Hall, P.: Urban & Regional Planning. Routledge. London, New York, 1992, 259 s. 177



dosažení dvou vzájemně závislých cílů: ekonomického růstu a zlepšení sociálního rozdělení ekonomických efektů“. V jejich pojetí regionální politika představuje všechny veřejné intervence vedoucí ke zlepšení geografického rozdělení ekonomických činností (v podstatě lze takto spíše definovat regionální plánování). Rozlišují pět fází: ● definování regionálních problémů, včetně jejich původu, ● definování cílů, pokud možno kvantifikovatelných, ● definování strategie, již bude nutno uplatnit, ● identifikace nástrojů, které bude nutno použít, ● vyhodnocení použité politiky. Ve výkladovém slovníku99 B. Goodall definuje regionální politiku jako „součást státní politiky, která ovlivňuje rozmístění hlavních ekonomických zdrojů a aktivit na celém území státu nebo v jeho části. Regionální politika zahrnuje opatření napomáhající jednak růstu stupně ekonomické aktivity v území, kde je vysoká nezaměstnanost a malá naděje na přirozený ekonomický růst, a na druhé straně opatření sloužící kontrole ekonomických aktivit v územích s nadměrným růstem“. Regionální politika je tedy určena k ovlivňování hospodářské struktury v regionech tak, aby přispěla ke zlepšení efektivnosti hospodářské politiky. V tomto smyslu E. Lauschmann100 identifikuje tři základní typy regionální politiky: ● Růstově orientovaná regionální politika. Jejím cílem je optimální alokace výrobních faktorů v prostoru prostřednictvím odpovídající koordinace soukromých a veřejných investičních aktivit. ● Stabilizačně orientovaná regionální politika. Jejím cílem jsou relativně „vyvážené“ hospodářské struktury v jednotlivých regionech, čehož je dosaženo prostřednictvím koordinace regionální politiky a odvětvových politik. ● Infrastrukturně orientovaná regionální politika. Jejím cílem je více méně relativně rovnoměrné vybavení jednotlivých regionů infrastrukturou. Definování regionální politiky ve většině evropských zemí vychází z podpory rozvoje problémových regionů včetně snahy redukovat meziregionální diference. Vychází se z toho, že restrukturalizace zatěžuje často regionální rozvoj tak významně, že regiony nejsou schopny zvládnout nezbytné strukturální změny vlastními silami. Z pohledu národního hospodářství má potom větší smysl poskytovat regionům, jež jsou 99 Viz Goodall, B.:Dictionary of Human Geography. Penguin Group, London, 1987. 100 Viz Lauschmann, E.: Grundlagen einer Theorie der Regionalpolitik. Gebrüder Jänecke Verlag, Hannover, 1973. 178

4 . V n ě j š í s o u v i s l o s t i a d o k t r i n á l n í p ř í s t u p y k r e g i o n á l n í p o l i t i c e

velmi výrazně zatíženy strukturálními změnami, regionální výpomoc pro tuto restrukturalizaci a pro podporu konkurenceschopných aktivit, než vyplácet ohroženým odvětvím nebo podnikům dotace pro jejich zachování nebo činit protekcionistická opatření. Souběžně s tímto pojetím cíleného snižování regionálních disparit je sledován cíl celostátní výkonnosti ve všech regionech státu včetně efektivnějších alokací regionálních zdrojů tak, aby se maximalizovala efektivnost celého národního hospodářství. Na základě zkušeností z jednotlivých členských států i celé Evropské unie lze výstižně regionální politiku charakterizovat jako určitou koncepční a cílevědomou činnost jisté veřejné autority (místních a regionálních orgánů, vlád, řídících orgánů EU) usilující o eliminaci negativních důsledků teritoriálně nerovnoměrného ekonomického rozvoje a probíhajících strukturálních změn. Regionální politika má tedy za úkol korigovat ve sféře prostorové alokace ekonomických zdrojů některé důsledky působení tržního mechanismu, jež jsou pro danou společnost z různých důvodů (ekonomických, sociálních aj.) nepřijatelné a jež mohou v dalším období vést k neúplnému využívání dostupných zdrojů. Od regionální politiky (i regionálního plánování101) je nutno rozlišovat územní plánování, které se zabývá materiálním (technickým) řešením území.

4. Vnější souvislosti a doktrinální přístupy k regionální politice Z řady teoretických prací a některých konkrétních regionálních analýz vyplývá, že působení tržních sil vede v zásadě k nerovnoměrnému ekonomickému rozvoji regionů, který je zároveň velmi dynamický a je schopen „rozhýbat“ ekonomiku celé země včetně periferních regionů. Každopádně regionální analýzy provedené v mnoha zemích dokazují, že působení tržních sil v regionální dimenzi vede k vytváření silných hospodářských center, sídelních a průmyslových aglomerací a konurbací, v nichž se zpravidla koncentruje hospodářská síla země a kde se vytváří převážná část hrubého domácího produktu. Uvedená centra a aglomerace jsou hnacími motory celé ekonomiky na dlouhá desetiletí; dokáží za sebou „táhnout“ ekonomiku celých zemí, přičemž může v dané zemi docházet k prohlubování regionálních diferencí v ekonomické i sociální sféře. Rozhodně nelze považovat regionální politiku za nějakou „módní“ záležitost, ale za nezbytnost, jelikož se vždy v určitém období vyskytnou odvětví, jež budou stagnovat, a tedy budou existovat postižené regiony a méně rozvinuté regiony. Je nutno 101 Pojem regionální plánování lze charakterizovat jako proces promyšlené aplikace opatření regionální politiky do konkrétních podmínek jednotlivých regionů; tedy jako metodologický přístup k realizaci regionální politiky. 179



vzít rovněž do úvahy, že rozmístění, které je optimální z hlediska podnikatele, nemusí být shodné s optimální lokalizací z pohledu makroekonomického a je třeba dosáhnout kompromisu mezi veřejnými zájmy a potřebami firem. V praxi to předpokládá, že vláda by měla být připravena na permanentní realokaci produktivních faktorů. Regionální politika by se tedy neměla realizovat jenom v zájmu méně rozvinutých regionů, ale rovněž regionů přesycených, kde se hospodářský rozvoj dostává stále více do rozporu s přírodou. Z hlediska regionální politiky jsou velmi významné tzv. externí úspory, jež lze charakterizovat jako ekonomický profit vyplývající z účelné koncentrace ekonomických činností. Závisí na celkovém rozvoji průmyslu, na růstu navazujících a vzájemně spjatých odvětví, na inovačním prostředí a na růstu rozsahu trhu vůbec. Jde o mimotržní působení firem na sebe navzájem, jež spočívá nejen v tom, že firmy sdílejí a využívají existující technologické znalosti, ale i v tom, že technologie „plodí“ novou technologii a prostorová blízkost urychluje a podporuje jejich rozšíření v rámci regionu i mimo něj. Pro regionální rozvoj je podstatné, že externí úspory získávají firmy zdarma; regionální politika by měla pomáhat tyto úspory mobilizovat a tím přispívat k růstu hospodářské potence země. Výhody plynoucí z externích úspor i dalších koncentračních efektů mohou být převáženy jejich nevýhodami, překročí-li se volným působením tržních sil určité hranice koncentrace socioekonomických aktivit v regionu, přičemž může dojít k nadměrnému růstu měst, aglomerací i celých regionů, suma externích úspor může být převážena sumou dodatečných nákladů z veřejných zdrojů. Regulace nadměrné koncentrace a podpora rozvoje méně rozvinutých regionů může vést k tomu, že méně rozvinuté regiony mohou být schopny více absorbovat rozvojové impulsy. Aktivity státu ve sféře regionální politiky by tedy měly směřovat k eliminaci negativních důsledků vzniklých z nedokonalosti trhu. Jde o takové důsledky, jež jsou pro společnost z různých důvodů, zejména ekonomických, sociálních i ekologických, nepřijatelné. Zde je třeba uvést, že za nedokonalost působení trhu na prostorové uspořádání socioekonomických aktivit však nelze považovat nerovnoměrný vývoj, tzn. vznik růstových center na jedné straně a méně rozvinutých regionů na straně druhé. Spíše lze dokladovat, že průvodním jevem „racionálního“ uspořádání socioekonomických aktivit v prostoru je existence prvků spojených s nerovnoměrným rozmístěním. Uvedenou skutečnost potvrdili i experti OECD svým stanoviskem, že určitá míra nerovnoměrného vývoje mezi odvětvími a nerovnosti mezi regiony jsou přirozeným základem konkurence a inovace. Zpravidla jsou rozeznávány dva základní doktrinální přístupy, typy regionální politiky.102 102 Wokoun, R.: Regionální politika a rozvoj v České republice. Druhé vydání. Ministerstvo pro místní rozvoj ČR, Praha, 1999, 87 s. 180

4 . V n ě j š í s o u v i s l o s t i a d o k t r i n á l n í p ř í s t u p y k r e g i o n á l n í p o l i t i c e

● tradiční přístup založený na státním intervencionismu do otázek regionální politiky a na všeobsáhlé koordinaci vztahů mezi státem a regiony a mezi odvětvími a regiony, ● akcelerační přístup založený na uvolňování tržních sil v regionech na celém území státu a na důvěře v soukromý sektor. Tradiční přístup regionální politiky103 je založen na vyrovnávání socioekonomické úrovně mezi regiony a na vytváření rovnocenných podmínek pro život obyvatel, při převaze sociálních cílů. Charakteristickým rysem je vymezení tří základních typů problémových regionů – depresivní, zaostávající a přetížené a z toho vyplývající rozpracování státních a regionálních programů rozvoje území zpravidla na bázi pólů rozvoje, center a os rozvoje atd. Stát koncentruje ve svých rukách základní nástroje regulace rozvoje problémových regionů. Hlavními způsoby realizace regionální politiky je pak přímá či nepřímá podpora soukromého kapitálu, omezení lokalizace soukromých firem v přetížených regionech, regulování rozmístění státních podniků (budování nových podniků v zaostávajících regionech, vymístění podniků z přetížených regionů) a vybudování infrastruktury za státní prostředky. Charakteristickým jevem jsou přerozdělovací procesy. Ovšem je nutno podotknout, že k určitým přerozdělovacím procesům dochází i v ekonomikách, jež s jakoukoliv formou přikazovací ekonomiky neměly nic společného. Zásadním problémem je pochopitelně stupeň přerozdělovacích procesů a forma jejich realizace. Výrazem akceleračního přístupu je prosazování liberalismu před státním dirigismem v politice vlád. Je provázen rozsáhlou vlnou deetatizace, deregulace, demonopolizace, upuštěním od státního intervencionismu a paternalismu a prosazováním všeobecné decentralizace hospodářského života. Základním cílem je vytvoření efektivního prostorového ekonomického systému, stimulace rozvoje autonomních tržních mechanismů cestou aktivizace soukromého podnikání v problémových regionech, přičemž převažují ekonomické cíle. Tento přístup vede ke zdůraznění využití vlastních ekonomických potenciálů regionů a k takové vnější podpoře, jež je jenom dodatkem k vlastní regionální svépomoci. Měly by se uplatňovat prvky regionálně politické soustavy založené na interakční funkční vazbě mezi centrem a regiony při přijímání, financování i vlastní realizaci rozvojových záměrů v daném regionu. Charakteristickým rysem je snížení počtu problémových regionů, vymezení 103 Teoretické základy tradiční regionální politiky se v podstatě opírají o všeobecné ekonomické myšlení, zejména neoklasickou a keynesiánskou teorii. Oba tyto směry přisuzují značný význam mobilitě faktorů (kapitálu a práce) a do značné míry ovlivnily formulování strategie a nástrojů regionální politiky. Pak podle neoklasického modelu (viz H. Siebert: Regional Economic Growth: Theory and Policy, Scranton, 1969) závisí vývoj regionálních disparit na dostupnosti a meziregionální mobilitě produkčních faktorů. Záměrem regionální politiky vycházející z keynesiánské teorie je dosažení rovnoměrnosti distribuce příjmů a úrovně života mezi regiony. 181



prioritních areálů pomoci v zaostalých a depresívních regionech, zrušení či zmírnění omezení na rozmístění podniků v přetížených regionech, přechod k politice uspořádání území na mezoúrovně a mikroúrovně a přesun těžiště regionálního plánování na nižší administrativní úrovně při současném rozšiřování pravomocí místních a regionálních úřadů. Hlavními způsoby realizace je přímá nebo nepřímá finanční podpora soukromému kapitálu, stimulace rozvoje drobného a středního podnikání, stimulace sféry vědeckotechnologického rozvoje, managementu a služeb nejvyššího řádu, vybudování „technologických parků“ a „podnikatelských zón“. Významným principem regionální politiky je regionální selektivnost, což znamená zaměření podpory jen na vybrané regiony podle určitých kritérií. Z tohoto pohledu G. Gorzelak a A. Kukliński104 rozlišují dva základní typy regionální politiky: ● „strategická“ regionální politika, která je zaměřena na dosažení vnější konkurenceschopnosti státu jako celku tím, že bude posílena konkurenceschopnost a atraktivita jádrových aglomerací daného státu; ● „pojišťovací“ regionální politika orientovaná na zmírnění ekonomických a sociálních problémů v zaostávajících a strukturálně postižených regionech a na posílení vnitřní soudržnosti státu. V současnosti je běžnější aplikace pojišťovací regionální politiky, přičemž pojetí strategické regionální politiky bylo odsunuto do pozadí, avšak v posledním období se začíná postupně mírná renesance strategické regionální politiky například v rámci Evropské unie, a to už pro programovací období 2007 až 2013. Základní teoretické přístupy jsou zpravidla v praxi korigovány zejména aktuálními potřebami regionálního rozvoje a spíše se uplatňují v nadčasových koncepcích. Regionální politika buď spíše preferuje růstové cíle, nebo cíle stabilizační a vyrovnávací. Ve vyspělých tržních ekonomikách se stalo všeobecně uznávanou společenskou potřebou organické propojení změn v sektorové a odvětvové struktuře se změnami struktury hospodářství v regionech. Dochází tedy jednak k regionalizaci sektorových (odvětvových) politik, a současně k provázání regionální politiky s dalšími státními politikami (hospodářskou, sociální, environmentální, cestovního ruchu, zemědělskou atd.). Příkladem je zejména politika hospodářské a sociální soudržnosti EU (respektive strukturální a regionální politika EU), která byla koncipována při reformě strukturálních fondů EU v roce 1988 jako integrace regionální politiky se sociální politikou a s částí agrární politiky. Regionální politika se začala považovat za kontinuální činnost, jež je schopna pružně reagovat a vytvářet rámec jak pro regulování rozvoje, tak i pro podnícení podnikatelské a investiční aktivity. 104 Gorzelak, G., Kukliński, A. (eds.): Dilemmas of Regional Policies in Eastern and Central Europe. Institute of Space Economy, Warsaw, 1992, 312 s. 182

5 . C í l e a n á s t r o j e r e g i o n á l n í p o l i t i k y

5. Cíle a nástroje regionální politiky Cíle regionální politiky vycházejí z identifikace hlavních regionálních problémů a z pojetí státní hospodářské politiky, přičemž pro jednotlivá časová období dochází k jejich konkretizaci pokud možno tak, aby bylo možno kontrolovat jejich splnění a souběžně hodnotit účinnost použitých nástrojů. Konkrétní cíle bývají například formulovány jako snížení výrazných meziregionálních diferencí v úrovni nezaměstnanosti, v průměrných příjmech, sblížení úrovně hrubého domácího produktu (v přepočtu na jednoho obyvatele) v jednotlivých regionech. Jako dílčí bývají formulovány cíle povzbuzení podnikatelských aktivit v regionu, zlepšit vybavenost regionu technickou infrastrukturou, povzbudit bytovou výstavbu v regionu, zkvalitnit ekologickou situaci v regionu apod.105 Z cílů regionální politiky jsou pak zpravidla odvozovány nástroje regionální politiky. K základním opatřením státní regionální politiky náleží tradičně zainvestování regionu technickou infrastrukturou. Nástroje regionální politiky jsou zpravidla zaměřeny na přitažení kapitálu a podnikatelských aktivit do regionu, stimulaci využití vnitřních rozvojových zdrojů, dosídlení či stabilizaci obyvatelstva v regionu a lze je členit do tří hlavních skupin.106 ● makroekonomické nástroje (jejich užití je značně omezeno ostatními cíli národohospodářské politiky, např. snižováním inflace, vyrovnaností platební bilance), mezi které patří fiskální politika (např. regionalizace daní a odvodů, snížená sazba daní ve vybraných podporovaných regionech), monetární politika (usnadnění přístupu k úvěrům ve vybraných regionech aj.), protekcionismus (např. uvalení dovozních limitů a cel na produkty vyráběné v upadajících regionech), ● mikroekonomické nástroje (jde o ovlivňování při rozhodování ekonomických subjektů o jejich lokalizaci), mezi které patří realokace pracovních sil (např. částečná úhrada nákladů na stěhování, výkup nemovitostí či podpora při nákupu nového bytu), realokace kapitálu (kapitálové subvence; subvence na pracovní sílu, levné půjčky, snížené daně, subvence na dopravu apod.), ● ostatní nástroje (spíše výjimečné použití), mezi které patří administrativní nástroje (správní rozhodnutí o zastavení ekonomické činnosti nevhodné z hlediska potřeb rozvoje území), institucionální nástroje (např. regionální rozvojové agentury).

105 Kolektiv autorů: Úvod do regionálních věd a veřejné správy. 4 vydání. Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s. r. o., Plzeň, 2004, 448 s. 106 Molle člení nástroje regionální politiky na makroekonomické a mikroekonomické (viz Molle, W.: The Economics of European Integration: Theory, Practice, Policy. Dartmouth, Hants, 1990, 547 s.). K nim přidáváme ještě ostatní. 183



Jiný pohled nám poskytuje širší pojetí nástrojů regionální politiky zpracovaných podle klasické, zásadní zahraniční literatury.107 Zpravidla se vymezuje sedm různých kategorií nástrojů regionální politiky, které jsou běžně používány na národní úrovni. Pak v souladu s tímto pojetím lze identifikovat následující skupiny „státních“ nástrojů regionální politiky: ● infrastrukturní pomoc, ● finanční podněty, ● restriktivní prostředky, ● decentralizace vládních úřadů, ● regionální alokace veřejných investic a vládních zakázek, ● regionální rozvojové agentury, ● makropolitické nástroje. Tým pod vedením R. Wokouna108 navrhl v roce 2006 nové členění nástrojů regionální politiky: ● nástroje nefinanční, mezi které patří administrativní nástroje (legislativní úpravy regionální politiky, zákazy, restriktivní a administrativní opatření); institucionální nástroje (instituce realizující opatření regionální politiky, projekty a programy: formulace, realizace, projekty a programy: využívání zdrojů EU); věcné a jiné nefinanční nástroje (poskytování /bezplatných/ služeb zejména poradenského charakteru subjektům z regionu, propagace regionu a poradenství zahraničním /interregionálním/ investorům, vytváření a zpřístupňování zvláštních hospodářských zón ekonomickým subjektům, jiné nefinanční nástroje), ● nástroje finanční, mezi které patří neinvestiční a investiční pobídky (finanční transfery a nevratné dotace, granty, náhrady části vynaložených nákladů, úroková zvýhodnění, úvěry a půjčky, záruky na úvěry a půjčky), kapitálové podílnictví, daňová zvýhodnění (daňové prázdniny, slevy na daních, slevy na sociálním

107 Uvedené širší pojetí se opírá o klasifikace nástrojů regionální politiky uvedené v následujících pracích – D. Yuill, F. Wishlade: Regional policy developements in the members states: a comparative overwiev of change. Regional and Industrial Policy Research Paper, nr. 45, Glasgow, European Policies Research Centre, 2001, 49 s.; N. Vanhove, L. H. Klaassen: Regional Policy: European Approach. Aveburg, Aldershot-Brookfield-Hong KongSingapore-Sydney, 1987; N. Vanhove: Regional Policy: a European Approach, theory and practice. Aldershot, Ashgate, 1999, 636 s. V těchto pracích je vymezeno několik skupin nástrojů regionální politiky, tradičně však zpravidla členěných do sedmi kategorií. 108 Wokoun, R. a kol.: II. část. Nástroje regionálního rozvoje. In Mates, P., Wokoun, R.: Management regionální politiky a reforma veřejné správy. Linde, Praha, 2006, 352 s. 184

6 . R e g i o n á l n í p o l i t i k a v E v r o p s k é u n i i

a jiném zákonném pojištění), rozpočtová zvýhodnění (zvýhodnění v odvodech rozpočtových příjmů, mimořádné dotace rozpočtů). Nejvíce se osvědčily zvýhodněné úrokové podmínky a investiční dotace, příp. některé typy subvencí.

6. Regionální politika v Evropské unii Obrázek 16 Vývoj integračního procesu

Zdroj: autor

Důvody pro společnou regionální politiku EU: ● rozpor mezi závažností regionálních problémů a schopnostmi států tyto problémy řešit; ● snaha o vytvoření ekonomické a monetární unie (především zavedení a rozšíření eura); ● požadavek některých členských států na kompenzaci regionálních dopadů ostatních (neregionálních) politik EU, zvláště zemědělské politiky; ● některé vlády příliš často regionálními problémy omlouvaly poskytování nejrůznějších dotací do průmyslu (s cílem jeho podpory proti zahraniční konkurenci). 185



V Evropské unii je prováděna regionální politika na: ● nadnárodní úrovni (regionální politika prováděná relativně nezávisle přímo EU) ; ● národní úrovni (diferencovaná regionální politika uskutečňovaná členskými zeměmi, postupně přijímající některá společná pravidla); ● regionální úrovni (ve většině zemí dlouhodobě posilována).

Základní etapy vývoje regionální EU: 1. 1958–1973 2. 1974–1985 3. 1986–1993 4. 1994–1999 5. 2000–2006 6. 2007–2013 7. 2014–2020

1. etapa 1958–1973: Pro první období je charakteristický individuální přístup členských zemí bez koordinace na nadnárodní úrovni: ● výchozí předpoklad: zavedení společného trhu vyrovná regionální rozdíly uvnitř EHS (pozornost se soustřeďovala na makroekonomické problémy); ● vnitřní regionální disparity v některých členských zemích (zejména Francie a Itálie) – dlouhodobé uplatnění regionální politiky; ● značná homogennost v hospodářském prostoru EHS (kromě jihu Itálie) nevyžadovala společnou regionální politiku – role Evropské investiční banky, společné zemědělské politiky; ● společné přístupy a koordinace na mezinárodní úrovni se prakticky neuplatňovaly.

2. etapa 1974–1985: Ve druhém období došlo k posílení regionální dimenze celého instrumentária integračních politik. ● Narůstání strukturální krize, zvolnění celkové hospodářské dynamiky → zhoršení podmínek pro zabezpečování sociální a ekonomické soudržnosti jako jednoho ze základních integračních cílů. 186


● Velká Británie začala prosazovat vznik společné regionální politiky financované na bázi společného fondu. ● Založen Evropský fond regionálního rozvoje (ERDF) – 1975 ● Základní vnitřní instituce ES pro správu RP a nástroj pro snižování výrazných regionálních diferencí v ES (zejména regiony s převahou zemědělství a regiony se strukturálními změnami v průmyslu). ● Podíl Evropského fondu pro regionální rozvoj na celkovém rozpočtu EU v r. 1975 činil 4,8 % a do r. 1986 se zvýšil na 8,6 %. ● V souvislosti s odstraňováním hraničních bariér se objevily první nadnárodní projekty v přeshraniční spolupráci. ● Největší příjemci prostředků z ERDF: Itálie, Velká Británie, Irsko a později po svém přijetí do ES Řecko, Španělsko a Portugalsko.

3. etapa 1986–1993: Třetí etapu lze hodnotit jako relativně velkorysejší období pro regionální a strukturální politiku, v důsledku zahájení projektu jednotného vnitřního trhu a schválení Aktu o jednotné Evropě. ● V r. 1986 byly přijaty první dva společné programy regionální politiky týkající se celého ES: ○ STAR – Rozvoj moderních telekomunikací; ○ VALOREN – Zhodnocení vnitřního energetického potenciálu; ● tzv. Integrované středomořské programy jako specifický nástroj regionální politiky; ● střednědobé plánování regionálních programů. V této době proběhla první reforma regionální politiky: ● schválení Aktu o jednotné Evropě, v souvislosti s rozšířením ES o Španělsko a Portugalsko a krokům k vnitřnímu trhu; ● strukturální potíže, jež se vyskytly v regionech vyspělých zemí ES (Velká Británie, severní Francie, Belgie, severní Španělsko, severní Itálie); ● udržení hospodářské a sociální soudržnosti. V roce 1988 nejvyšší orgány ES přijaly rozhodnutí o integraci regionální politiky s částí sociální a agrární politiky do tzv. strukturální politiky. Regionální politika byla financována ze strukturálních fondů: ● Evropský fond regionálního rozvoje – ERDF, ● Evropský sociální fond – ESF, 187



● Evropský zemědělský garanční (záruční) a podpůrný (orientační) fond – EAGGF. Pro období 1989–1993 bylo stanoveno celkem pět (resp. 6) cílů strukturální politiky, tj. regionálně politických opatření: 1) podpora rozvoje a strukturálních změn zaostávajících regionů, 2) přeměna regionů nebo jejich částí, které jsou vážně ohroženy hospodářským úpadkem, 3) boj s dlouhodobou nezaměstnaností a podpora integrace mladých lidí a osob vyřazených z trhu práce do pracovního procesu, 4) podpora adaptace pracovníků na hospodářské změny a změny ve výrobě, 5) podpora rozvoje venkovských regionů: a. urychlením strukturálních změn v zemědělství v rámci reformy společné zemědělské politiky a podporou modernizace a restrukturalizace rybolovu, b. umožněním rozvoje a strukturálních změn venkovských regionů. Předmětem regionální politiky se staly Cíl 1, 2 a 5b.

4. etapa 1994–1999: Cíle strukturální politiky zůstaly v platnosti s tím, že v r. 1995 byl po přijetí Finska a Švédska zformulován nový, v pořadí šestý (resp. sedmý) cíl strukturální politiky: 6) rozvoj a strukturální změny regionů s extrémně nízkým zalidněním. ● V roce 1994 byl EK schválen dokument Evropa 2000+ – problematika rozvoje evropského prostoru ve vazbě na perspektivní rozšíření EU po roce 2000. ● Evropa 2000+ – základní koncepční dokument pro tvorbu regionálních strategií a koncepcí na národních úrovních. ● Principy rozvojové politiky evropského prostoru (Rada ministrů pro regionální rozvoj v r. 1994). Bylo zformulováno nové pojetí regionální politiky: ● posílení významu tzv. měkkých opatření (nehmotných investic), jejich „zrovnoprávnění“ s tradičními investičními opatřeními, ● orientace na sféru lidských zdrojů, např. rekvalifikační programy, programy pro vzdělávání dospělých, ● rozvíjení poradenství pro obce, města, regiony a podnikatelské subjekty prostřednictvím rozvojových agentur podporovaných státem, ● zintenzivnění podpory zřizování hospodářských a technologických parků jako nositelů regionálního rozvoje. 188


Cíle uplatněné ve 4. etapě – 1994–1999: A. regionální: 1. Pomoc zaostávajícím regionům 2. Konverze a rozvoj regionů postižených poklesem průmyslové výroby 5b. Rozvoj venkovských oblastí 6. Podpora regionů s extrémně nízkou hustotou zalidnění B. plošné: 3. Boj s nezaměstnaností 4. Adaptace pracovní síly na strukturální změny 5a. Rozvoj venkovských oblastí – adaptace na změny v zemědělství Iniciativy Společenství řízené evropskou komisí (Community Initiatives) 1994–1999 (9 % SF) Interreg II

přeshraniční spolupráce

Leader II

rozvoj zemědělských oblastí

Regis II

integrace vzdálených (zaoceánských) oblastí

Employment - Now

zlepšení rovnoprávnosti žen v pracovních podmínkách

Employment - Horizon

zaměstnanost postižených lidí

Employment - Youthstart

zaměstnanost mládeže

Adapt

adaptace pracujících na průmyslové změny

Rechar II

rekultivace oblastí po těžbě uhlí

Resider II

asanace oblastí postižených následky hutnické činností

Konver

restrukturalizace oblastí závisejících na zbrojním průmyslu

Retex

restrukturalizace oblastí závisejících na textilním průmyslu

Textile and clothing in Portugal modernizace textilního průmyslu v Portugalsku SMEs

podpora malého a středního podnikání

Urban

podpora krizí postižených městských aglomerací

Pesca

asistence rybnému průmyslu v restrukturalizaci

Peace

podpora mírovému procesu v Severním Irsku

189



5. etapa 2000–2006: Agenda 2000 (navržena 1997, schválena 1999 – reforma politiky) – došlo ke snížení počtu cílů i Iniciativ Společenství. Cíle pro období 2000–2006: 1. Pomoc regionům, jejichž rozvoj zaostává. 2. Hospodářská a společenská konverze oblastí, které čelí strukturálním obtížím (průmyslové, venkovské, městské, rybářské). 3. Adaptace a modernizace politiky a systémů vzdělávání, školení a zaměstnanosti Po redukci byly schváleny jenom čtyři Iniciativy Společenství – Urban, Equal, Leader+, Interreg III. Strukturální fondy byly rozšířeny o jeden: ● Evropský fond regionálního rozvoje (ERDF). ● Evropský sociální fond (ESF). ● Evropský zemědělský záruční a podpůrný fond (EAGGF). ● Finanční nástroj pro podporu rybolovu (FIFG) – nový. Pro potřeby regionální politiky sloužil zároveň Kohezní fond. Stanovené cíle: Cíl 1: ● pro NUTS 2 s HDP/obyv. nižším než 75 % průměru EU (průměr za roky 1994 až 1996), ● zařazení regionu rozhodovala EK, ● v regionech Cíle 1 žilo 22 % populace EU, ● do Cíle 1 byly zařazeny rovněž nejodlehlejší (zámořské) regiony EU a regiony bývalého Cíle 6, ● přechodné období 6 nebo 7 let pro regiony, které v předchozím období čerpaly z Cíle 1 a v období 2000–2006 již nesplňovaly kritéria (měly vyšší HDP); ● Cíl 1 byl rovněž určen pro území z dřívější iniciativy Společenství PEACE (Irsko a Severní Irsko) a pro švédské pobřeží Botnického zálivu. Cíl 2: ● pro regiony, které byly postiženy sociálně ekonomickou restrukturalizací a nezískávaly pomoc z Cíle 1, ● regiony musely plnit kritéria Společenství, příp. další kritéria stanovená státem, na jehož území se nacházely, 190

6 . R e g i o n á l n í p o l i t i k a v E v r o p s k é u n i

● zařazení regionu rozhodovala EK po konzultaci s jednotlivými státy při zachování pravidla, že maximální redukce nesmí přesáhnout 1/3 oblastí, které získávaly podporu z Cíle 2 a Cíle 5b v roce 1999, ● v regionech žilo 18 % populace EU – oblasti: ○ ○ ○ ○

průmyslu a služeb (10 %), venkovské (5 %), městské (2 %), závislé na rybolovu (1 %),

● přechodné období 6 let pro území, která dříve čerpala z Cíle 2 a Cíle 5b a v období 2000–2006 nebyla zařazena. Cíl 3: ● pro regiony, které nezískávaly pomoc z Cíle 1, ● rámec pro akce členských států v oblasti lidských zdrojů, ● adaptace a modernizace systémů vzdělávání, odborné přípravy a zaměstnanosti: ○ spojené s ekonomickými a sociálními změnami, ○ systémy celoživotního vzdělávání a odborné přípravy, ○ aktivní politiky zaměstnanosti, ○ podpora rovných příležitostí;

6. etapa 2007–2013 Současné období Návrh na změny politiky HSS pro další programovací období 2007–2013 – Třetí zpráva o soudržnosti (2004). Rozpracování – Strategické obecné zásady Společenství (2005) – Komise stanovila tři obecné zásady pro politiku soudržnosti v období 2007–2013: ● Přitažlivější Evropa a regiony Evropy pro investory a pracující. ● Zlepšení znalostí a inovace: cesta k růstu. ● Vytváření více a lepších pracovních míst. V období 2007–2013 je důraz kladen na územní rozměr politiky soudržnosti, na úlohu měst a jejich příspěvek k růstu a zaměstnanosti. Otázky podpory venkova byly z podstatné části přesunuty pod společnou zemědělskou politiku. Důležité aspekty: ● investice do omezeného počtu priorit (reflexe Lisabonské a Göteborgské agendy), ● intervence tam, kde lze očekávat působení pákového efektu a významnou přidanou hodnotu. 191



Pro regionální programy – omezený počet klíčových témat: inovace a znalostní ekonomika, prevence v oblasti ŽP a jeho ohrožení, dostupnost a služby všeobecného ekonomického zájmu. Programy vztahující se k zaměstnanosti – implementace reforem potřebných pro dosažení plné zaměstnanosti, zlepšení kvality a produktivity práce a podporu sociální inkluze a soudržnosti v souladu s Evropskou strategií zaměstnanosti. Stanovená prioritní témata odpovídají situaci EU jako celku – doplnění s ohledem na specifické požadavky méně rozvinutých regionů a členských zemí (např. ve vztahu k zajištění infrastruktury a výstavby institucionálních kapacit). Tři cíle politiky hospodářské a sociální soudržnosti pro období 2007–2013: ● Konvergence: podpora růstu a tvorby pracovních míst v nejméně rozvinutých členských zemích a regionech ● Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost: příprava a podpora změn ● Evropská územní spolupráce: podpora harmonického a vyváženého rozvoje území Unie Konvergence: podpora růstu a tvorby pracovních míst v nejméně rozvinutých členských zemích a regionech: ● regiony na úrovni NUTS 2, jejichž HDP/obyv. je menší než 75 % průměru EU; ● přechodná podpora v těch regionech, jejichž objektivní podmínky se nezměnily, ačkoliv jejich HDP/obyv. je relativně vyšší v rozšířené Unii (HDP/obyv. nižší než 75 % průměru EU15, tzv. statistický efekt rozšíření); ● ERDF, ESF a Fond soudržnosti. Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost: příprava a podpora změn ● Přizpůsobení se rychlým ekonomickým a sociálním změnám, které probíhají ve světovém měřítku, restrukturalizaci ekonomiky, globalizaci obchodu, pohybu směřujícímu ke znalostní ekonomice a společnosti. ● Řešení problémů, jež vyplývají ze stárnutí populace, růstu imigrace, nedostatku práce v klíčových sektorech a sociálního vylučování. Dvojí přístup: 1) prostřednictvím regionálních programů – Evropský fond regionálního rozvoje 2) prostřednictvím národních programů – Evropský sociální fond V tomto období, po další reformě, se uplatňují jenom dva bazické strukturální fondy: ● Evropský fond regionálního rozvoje (ERDF) ● Evropský sociální fond (ESF) ● a původně samostatný fond – Fond soudržnosti 192


Evropská územní spolupráce: podpora harmonického a vyváženého rozvoje území Unie ● zkušenosti z iniciativy Společenství INTERREG → cíl zaměřený na harmonickou a vyváženou integraci území Evropské unie; ● podpora spolupráce mezi různými částmi EU při řešení problémů významných na úrovni Společenství, a to na třech úrovních: přeshraniční, nadnárodní a meziregionální; ● integrované programy, které jsou řízeny samostatným orgánem a podporují klíčové priority Unie vyplývající z Lisabonské a Göteborgské agendy; ● Evropský fond regionálního rozvoje. Evropská územní spolupráce je rozdělena do tří oblastí: ● Přeshraniční spolupráce. ● Nadnárodní spolupráce. ● Meziregionální spolupráce. Přeshraniční spolupráce – všechny regiony (na úrovni NUTS 3) podél vnějších i vnitřních hranic, kontinentálních i námořních. ● Cílem je podpořit řešení společných problémů mezi sousedními regiony, jako jsou rozvoj měst, venkova a pobřeží a rozvoj ekonomických vztahů a sítí malého a středního podnikání. ● Nový právní nástroj pro strukturu evropské spolupráce – „přeshraniční regionální orgán“. ● Nový nástroj sousedství (New Neighbourhood Instrument – NNI) v rámci Evropské strategie sousedství pro dosažení větší efektivity akcí na vnějších hranicích rozšířené Unie. Podpora rozvoje venkova a podpora rybářství v období 2007–2013 Podpora rozvoje venkova je v programovacím období let 2007–2013 řešena jako jeden z pilířů společné zemědělské politiky. V oblasti zemědělství a venkova od roku 2007 fungují dva fondy EU: ● Evropský zemědělský garanční fond (EAGF; European Agricultural Guarantee Fund), ● Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EAFRD; European Agricultural Fund for Rural Development). Pro oblast rybářství byla nově koncipována společná rybářská politika, která je financována prostřednictvím samostatného Evropského rybářského fondu (EFF; European Fisheries Fund). 193



Období 2014–2020 – příprava etapy Toto období se má stát „Strategií pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění – EU 2020. Podkladem pro diskusi se stala tzv. Barcova zpráva „Program pro reformovanou kohezní politiku“ (duben 2009). Odůvodnění politiky HSS, vyhodnocení dosavadního vývoje a doporučení některých reformních kroků pro budoucnost: ● „place–based development model“ – místně orientovaný model rozvoje – důraz na integrovaný teritoriální/regionální přístup k řešení problémů, důraz na kvalitu institucí, které participují na realizaci HSS; ● Koncentrace 2/3 finančních zdrojů na několik málo klíčových priorit definovaných na evropské úrovni. ● Kritéria pro alokování prostředků zachovat (výše HDP/obyv.). Jednu nebo dvě z klíčových priorit zaměřit na oblast sociálního začleňování (realizace rozvoje tzv. „územní sociální agendy“. ● Strategická debata mezi EK a členskými zeměmi (příp. i regiony) – „Evropský strategický rozvojový rámec“ – jasná definice základních principů, indikátorů a cílů pro úspěšné zacílení kohezní politiky. ● EK a členské země – nový typ smluvních vztahů (Národní strategická rozvojová smlouva) – hlavně snadno ověřitelné závazky. ● Strategie Evropa 2020 představuje hlavní hospodářskou reformní agendu Evropské unie s výhledem do roku 2020. Nahrazuje tzv. Lisabonskou strategii. ● Cílem je dosažení takového hospodářského růstu, jenž bude založen na principech znalostní ekonomiky, bude udržitelný a bude podporovat začleňování, a to jak sociální, tak územní. ● Strategie se dotýká výrazné části sektorových politik a její naplňování bude mít široké dopady na hospodářské a sociální prostředí v jednotlivých členských státech. Hlavní cíle Strategie pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění jsou následující: ● Úsilí o dosažení 75% zaměstnanosti žen a mužů ve věku od 20 do 64 let, mimo jiné i prostřednictvím vyšší účasti mladých lidí, starších pracovníků a pracovníků s nízkou kvalifikací a lepší integrace legálních migrantů. ● Zlepšení podmínek pro výzkum a vývoj, zejména s cílem zajistit, aby veřejné a soukromé investice v tomto odvětví dosáhly v úhrnu 3 % HDP. Komise vytvoří ukazatel, který bude vyjadřovat intenzitu výzkumu a vývoje a inovací;

194


● Snížení emisí skleníkových plynů o 20 % oproti úrovním roku 1990 a zvýšení podílu energie z obnovitelných zdrojů v konečné spotřebě energie na 20 % a posun ke zvýšení energetické účinnosti o 20 %; ● Zlepšení úrovně vzdělání, zejména snahou snížit míru předčasného ukončování školní docházky pod 10 % a zvýšit podíl osob ve věku 30–34 let s dokončeným terciárním nebo srovnatelným vzděláním na nejméně 40 %; ● Podpora sociálního začlenění, zejména prostřednictvím snižování chudoby, a to snahou snížit počet lidí ohrožených chudobou nebo vyloučením nejméně o 20 milionů. Dosavadní návrhy: Tematické cíle v souladu se strategií Evropa 2020: 1) posílení výzkumu, technologického rozvoje a inovací; 2) zlepšení přístupu k informačním a komunikačním technologiím, jejich využití a kvality; 3) zvýšení konkurenceschopnosti malých a středních podniků, odvětví zemědělství (v případě EZFRV) a rybářství a akvakultury (v případě EMFF); 4) podpora přechodu na nízkouhlíkové hospodářství ve všech odvětvích; 5) podpora přizpůsobení se změně klimatu, předcházení rizikům a řízení rizik; 6) ochrana životního prostředí a podpora účinného využívání zdrojů; 7) podpora udržitelné dopravy a odstraňování překážek v klíčových síťových infrastrukturách; 8) podpora zaměstnanosti a podpora mobility pracovních sil; 9) podpora sociálního začleňování a boj proti chudobě; 10) investice do vzdělávání, dovedností a celoživotního učení; 11) posilování institucionální kapacity a účinné veřejné správy. Typy podporovaných regionů – návrh: ● Méně rozvinuté regiony: regiony, jejichž HDP na obyvatele je nižší než 75 % průměrného HDP EU-27. ● Přechodové regiony: všechny regiony s HDP na obyvatele mezi 75 % a 90 % průměru EU-27. ● Více rozvinuté regiony: regiony, jejichž HDP na obyvatele je vyšší než 90 % průměrného HDP v EU-27 (řešení problémů – celosvětová soutěž v hospodářství založeném na znalostech, přechod na nízkouhlíkové hospodářství a sociální polarizace.

195

196

Literatura

ARMSTRONG, M., TAYLOR, J. Regional Economics and Policy. Oxford : Philip Allan, 2002. BLAIR, J. P., CARROLL, M. C. Local Economic Development. London : Sage Publications, 2009. BLAKELY, E., LEIGH, N. G. Planning Local Economic Development. London : Sage Publications, 2010. BLAŽEK, J., UHLÍŘ, D. Teorie regionálního rozvoje. Praha : Karolinum, 2002; ISBN 80-246-0384-5. CAMPBELL, S., FAINSTEIN, S. Readings in Planning Theory. Oxford : Blackwell Publishing, 2003. CAPELLO, R., NIJKAMP, P. Handbook of Regional Growth and Development Theories. Cheltenham : Edward Elgar Publishing, 2009; ISBN 978 1 84720 206 3. CLARK, G. Local Development Benefits from Staging Global Events. Paris : OECD, 2008. CULTURE and Local Development. Paris : OECD, 2005. JEŽEK, J. Prostorová a regionální ekonomika. Plzeň : Vydavatelství Západočeské univerzity, 1998; ISBN 80-7082-483-2.DICKEN, P., LLOYD, P. Location in Space. New York : HarperCollins, 1990. DI PASQUALE, D., WHEATON, W. C. Urban Economics and Real Estate Market. New York : Prentice Hall,1995. GIBBS, D. Local Economic Development and the Environment., New York : Routledge, 2002. GOODALL, B. Dictionary of Human Geography. London : Penguin Group, 1987. GORZELAK, G., KUKLIŃSKI, A. (eds.) Dilemmas of Regional Policies in Eastern and Central Europe. Warsaw : Institute of Space Economy, 1992, 312 s. HALL, P. Cities of Tomorrow. Oxford : Blackwell Publishing, 2004. HALL, P. Urban & Regional Planning. London, New York : Routledge. 1992, 259 s. HALOUZKA, P. City Management Comparative Analysis. Praha, 1994, HAMPL, M. Geographical unevenness in nature and society: law or “removable” randomness? Acta Universitatis Carolinae, Geographica sv. 34, Supplementum, 1998, s. 11–26. HARRIS, I. R., WHEELER, D. Aglomeration Economics. Keele, 1972. HEALEY, M. J., ILBERY, B. W. Location and chase. Oxford : Oxford University Press, 1990. HENDERSON, V. J. Externalities and Industrial Development, NBER Massachusetts, 1994.

HENDERSON, V., THISSE, J. V. et al. Handbook of Regional and Urban Economics. Amsterdam : Elsevier, 2004.

197


HIRSCHMAN, A. O. The Strategy of Economic Development. New Haven : Yale University Press, 1958, 217 s. ISARD, W. Locatio and Space Economy. MIT Press, 1965. ISARD, W., AZIS, I. J., DRENNAN, M. P., MILLER, R. E., SALTZMAN, S., THORBECKE, E. Methods od Interrgeional and Regional Analysis. Vermont : Ashgate, 1998. KRUGMAN, P., VENABLES, A. J. Globalization and the Inequality of Nations. Quarterly Journal of Economics, 110, No. 4, 1995. LAUSCHMANN, E. Grundlagen einer Theorie der Regionalpolitik. Hannover : Gebrüder Jänecke Verlag, 1973. MACHÁČEK, J. Udržitelný rozvoj lidských sídel. In Zdroje a prostředí. Praha : Karlova Univerzita, 2002, s. 189–243; ISBN 80-238-8378-X.MACHÁČEK, J. Hodnocení vlivů na prostředí ve městech. Praha : IFEC, 2002, 144 s.; ISBN 80-86412-14-8. MACHÁČEK, J. Úvod do prostorové ekonomie. Pardubice : Univerzita Pardubice, 2008, ISBN 978-80-7395-099-6.MAIER, G., TODLING, F. Regionálna a urbanistická ekonomika. Bratislava : Elita, 1999; ISBN 80-8044-044-1.MATOUŠKOVÁ, Z. et al. Regionální a municipální ekonomika. Praha : Vysoká škola ekonomická, červen 2000, ISBN 80-245-0061-2.MACHÁČEK, J. Ekonomická kritéria lokalizace. Acta Oeconomica Pragensia, 2002, č. 2, str. 31. McCANN, P. Urban and Regional Economics. Oxford : Oxford University Press, 2002. McLOUGHLIN, B. Regional and Urban planning: Systém Approach. London : Faber and Faber, 1970. MOLLE, W. The Economics of European Integration: Theory, Practice, Policy. Dartmouth : Hants, 1990, 547 s. MORGAN, E. V. Morgan se zabýval regionálními problémy ve vazbě na společnou měnu, viz Lloyds Bank Review z října 1973. MYRDAL, G. Economic Theory and Underdeveloped Regions. London : Gerald Duckworth, 1957 NEMEC, J., WRIGHT, G. Management veřejné správy: teorie a praxe: zkušenosti z transformace veřejné správy ze zemí střední a východní Evropy. Praha : Ekopress, s. r. o., 2003. O´SULLIVAN, A. Urban Economics. London : McGraw-Hill, 2009. OCHRANA, F., PÚČEK, M. Chytrá veřejná správa – kohezní politika. Praha : MMR ČR, 2009. PERROUX, F. Economic Spaces: Theory and Application. Quaterly Journal of Economics 64 No. 1, 1950. PIKE, A., RODRIGEZ-POSE, A., TOMANEY, J. Local and Regional Development. New York : Routledge, 2006 RASMUSSEN, R. W. Urban Economics. New York, 1973. ROSELAND, M. Towards Sustainable Communities. Gabriola Island : New Society Publishers, 2006.

198

Literatura

SALE, K. The Polis Perplexity: An Inquiry into the Size of Cities. Working Papers, 1973. SAMUELSON P. A., NORDHAUS W. D. Ekonomie. Praha :, Svoboda, 1991, 1011 s. SCHOLICH, D. Soustava, nástroje a metody prostorového plánování v Německu. Výstavba a architektura, 1993, č. 1, s. 58–64. SIEBERT, H. Regional Economic Growth: Theory and Policy. Scranton, 1969. SOMBART, W. Deutscher Socialismus Berlin : Charlottenburg Buchholz & Weisswange, 1934. STIMSON, R. J., STOUGH, R. R., ROBERTS, B. H. Regional Economic Development. Berlin : Springer Verlag, 2006. TOTH, P. a kol. Analýza financování výkonu státní správy a samosprávy územních samosprávných celků, která poskytne relevantní množství dat pro přípravu nového zákona o RUD. Praha : VŠE NF KREG, 384 s. a přílohy, 2009. TOTH, P. Financování majetku územní samosprávy. In WOKOUN, R., MATES, P., KADEŘÁBKOVÁ, J. aj. Základy regionálních věd a veřejné správy. Plzeň : Aleš Čeněk, 2011. 474 s. ISBN 978-80-7380-304-9. TOTH, P. Ekonomika měst a obcí. Praha : VŠE, 1998, 195 s. ISBN 80-7079-693-6. TOTH, P. (ed.). Financování obcí – sociálně ekonomický rozvoj systému. Praha : Oeconomica, 2005, 326 s. ISBN 80-245-0957-1. TOTH, P. Finanční a majetková analýza měst a obcí - nástroj sociálně ekonomického rozvoje, habilitační práce, Praha, 2008. VANHOVE, N., KLASSEEN, L. H. Regional Policy: European Approach. AldershotBrookfield-Hong Kong-Singapore-Sydney : Aveburg, 1987. VANHOVE, N. Regional Policy: a European Approach, theory and practice. Aldershot, Ashgate, 1999, 636 s. WANG, F. Modelling a Central Place System With Interurban Transport Costs and Complex Rural Hinterlands. Regional Economics and Science, 1999, Vol. 29, No. 3. WOKOUN, R. a kol. II. část. Nástroje regionálního rozvoje. In Mates, P., Wokoun, R. Management regionální politiky a reforma veřejné správy. Praha : Linde, 2006, 352 s. WOKOUN, R. Regionální politika a rozvoj v České republice. 2. vydání. Praha : Ministerstvo pro místní rozvoj ČR,1999, 87 s. YUILL, D., WISHLADE, F. Regional policy developements in the members states: a comparative overwiev of change. Regional and Industrial Policy Research Paper, nr. 45, Glasgow : European Policies Research Centre, 2001, 49 s. ŽÁK, M. a kolektiv. Velká ekonomická encyklopedie. Praha : Linde, 1999. Kolektiv autorů. Úvod do regionálních věd a veřejné správy. 4. vydání. Plzeň : Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s. r. o., 2004, 448 s.

199

Stránky našeho nakladatelství: www.vse.cz/oeconomica www.eshopoeconomica.cz

Název

Regionální a municipální ekonomie

Autoři

prof. Ing. Jaroslav Macháček, CSc. doc. Ing. Petr Toth, Ph.D. prof. RNDr. René Wokoun, CSc.

Vydavatel Vyšlo v řadě Počet stran Vydání Redakční úprava Návrh obálky a sazba Tisk Doporučená prodejní cena

Vysoká škola ekonomická v Praze Nakladatelství Oeconomica Vysokoškolská učebnice 200 první Marie Skalická Magdalena Martinovská Vysoká škola ekonomická v Praze Nakladatelství Oeconomica 440 Kč

ISBN 978-80-245-1836-7

Regionální a municipální ekonomie

Recommend Documents