Regionalisering van de brandweer: wie gaat wat betalen

Regionalisering van de brandweer: “wie gaat wat betalen” Een onderzoek naar mogelijke verdeelsleutels

oorspronkelijke verdeling

nieuwe verdeling

-1-

Voorwoord Voor u ligt de scriptie “een onderzoek naar mogelijke verdeelsleutels” na regionalisering van de brandweer. Dit onderzoek heb ik vanaf juli tot eind 2007 verricht tijdens mijn opleiding Master of Crisis and Disaster Management. Regionalisering van de brandweer staat momenteel hoog op de agenda van de Veiligheidsbesturen in het land. Verdeling van kosten na regionalisering speelt hierbij een belangrijke rol. Binnen mijn eigen regionale organisatie speelt dit onderwerp ook in belangrijke mate. Ik heb daarom deze notitie zowel voor mijn opleiding als voor mijn werk kunnen gebruiken. Ik heb met dit onderzoek beoogd om inzicht te verkrijgen binnen alle veiligheidsregio´s hoe over kostenverdeling wordt gedacht. Primair gaat de veiligheidsregio over de brandweer (en de GHOR), maar financiële vraagstukken staan binnen een bestuurlijke omgeving altijd hoog op de agenda. Vandaar mijn keuze voor dit onderwerp. Om goede input voor mijn onderzoek te verkrijgen was de medewerking van de 25 Veiligheidsregio´s van groot belang. Ik wil daarom alle mensen bedanken die de tijd hebben genomen om mijn vragenlijst ingevuld terug te sturen. Verder bedank ik de mensen van de regio´s die bereid waren medewerking te verlenen voor de interviews. Tenslotte bedank ik de heer Marc Otten voor de beschikbare tijd die hij als begeleider in de totstandkoming van deze notitie heeft gestoken.

Dick van Baarle Almere, 2008

-2-

Samenvatting In dit onderzoek wordt antwoord gegeven op de vraag welke verdeelsystematiek het proces tot regionalisering van de brandweer het beste ondersteunt. Hiervoor is met behulp van een vragenlijst een zo compleet mogelijk beeld verkregen van denkbare verdeelsleutels voor kostenverdeling bij regionalisering van de brandweer in de 25 veiligheidsregio’s. Aan de hand van de vragenlijst heb ik een vijftal regio´s bezocht om interviews te houden. Deze regio´s zijn achtereenvolgens Brandweer Amsterdam-Amstelland, Veiligheidsregio Utrecht, Regionale brandweer Hollands Midden, Hulpverleningsdienst Flevoland en Veiligheidsregio Gooi en Vechtstreek. Op basis van de door de regio’s ingevulde vragenlijst heb ik een scoringstabel (4.3). samengesteld. Deze tabel bestaat nog niet in Nederland. Ik heb deze tabel gemaakt omdat het inzicht geeft hoe in de regio´s gedacht wordt over verdeelsleutels. Bij de regionalisering van de brandweer, het opgaan van de lokale brandweerkorpsen in een nieuw regionaal orgaan, zal per definitie een herverdelingseffect optreden indien er voor wordt gekozen om alle begrotingen ‘op een hoop’ te gooien en vervolgens via dezelfde verdeelsleutel (per inwoner) te verdelen. De huidige kosten van een gemeente bestaan namelijk uit een gemeentelijk deel (eigen kazerne, personeel en voertuigen) en een bijdrage aan de gemeenschappelijke regeling. De kosten per inwoner voor de lokale brandweerzorg lopen landelijk uiteen van circa € 20 tot € 270 per jaar (cijfers 20051). Wanneer alles vanuit één organisatie wordt omgeslagen op basis van het aantal inwoners betekent dat automatisch dat sommige gemeenten er op vooruitgaan en anderen er op achteruitgaan. Deze verschillen zijn over het algemeen aanzienlijk. Om kosten, maar ook om inkomsten te kunnen verdelen over meerdere partijen wordt gebruik gemaakt van verdeelsleutels. Kosten verdelen kan op basis van het profijtbeginsel of het solidariteitsbeginsel. Het profijtbeginsel gaat uit van het principe dat de openbare voorzieningen zoveel mogelijk betaald moeten worden door degenen die er profijt van hebben. Het solidariteitsbeginsel stelt dat iedereen in principe hetzelfde bij moet dragen aan de gemeenschappelijke voorzieningen, ongeacht hoe vaak hij zelf daar een beroep op moet doen. Deze vorm komt veel voor bij nieuwe beleidsontwikkelingen binnen een gemeenschappelijke regeling. Ook tussenvormen van het profijt- en solidariteitsbeginsel zijn hierbij mogelijk. Om het proces van regionalisering niet in de weg te lopen verdient het aanbeveling een dusdanige verdeelsleutel te kiezen die bestuurlijk goed is te verdedigen. Dit kan betekenen dat niet in de eerste een plaats een meest voor de hand of meest objectieve verdeelsystematiek gekozen hoeft te worden. Een aanbeveling is dan ook om voor een politiek opportune oplossing te kiezen.

1

Benchmark van Deloitte & Touche 2005.

-3-

Inhoudsopgave Pagina Hoofdstuk 1. Inleiding en methodologie 1.1 Inleiding 1.2 Probleemstelling 1.3 Doelstelling en centrale vraag 1.4 Onderzoeksmethode 1.5 Opbouw van de scriptie 1.6 Beperkingen en relevantie van de scriptie

5 6 6 7 7 7

Hoofdstuk 2. Financiering en regionalisering van de brandweer 2.1 Inleiding 2.2 Financiering van de brandweer 2.3 Frictiekosten en desintegratiekosten 2.4 Kostentoerekening binnen gemeente 2.5 Landelijke ontwikkelingen 2.6 Regionalisering van de brandweer 2.7 Samenvatting

8 8 11 12 13 16 19

Hoofdstuk 3. Verdeelsleutels 3.1 Inleiding 3.2 Profijtbeginsel 3.3 Solidariteitsbeginsel 3.4 Gemeentefonds 3.5 Besluit Doeluitkering Rampenbestrijding (BDUR) 3.6 Samenvatting

20 20 20 21 22 24

Hoofdstuk 4. Empirisch materiaal 4.1 Inleiding 4.2 Empirisch onderzoek 4.3 Matrix van verdeelsleutels (scoringstabel) 4.4 Samenvatting

25 25 26 31

Hoofdstuk 5. Koplopers 5.1 Inleiding 5.2 Bevindingen in regio Hollands Midden 5.3 Bevindingen in regio Brandweer Amsterdam Amstelland 5.4 Bevindingen in Veiligheidsregio Gooi en Vechtstreek 5.5 Bevindingen in Hulpverleningsdienst Flevoland 5.6 Bevindingen in Veiligheidsregio Utrecht 5.7 Samenvatting

32 32 33 33 35 36 37

Hoofdstuk 6. Conclusies en aanbevelingen 6.1 Conclusies 6.2 Aanbevelingen

38 38

Bijlagen: 1. Literatuuropgave en literatuurverwijzing 2. Vragenlijst (enquête)

40 41 -4-

Hoofdstuk 1. Inleiding en methodologie 1.1 Inleiding Na de rampen in Volendam en Enschede is de aandacht rondom veiligheid aanzienlijk toegenomen. Met hierbij de discussie of de gemeente nog in staat kan zijn, gelet op haar grootte en beschikbare personeel, om een crisissituatie van een bepaalde omvang aan te kunnen. Voor het ministerie van BZK heeft dit mede aanleiding gegeven om te streven naar een verdergaande regionalisering van de brandweer in Nederland. Iedere gemeente heeft nu haar eigen brandweerkorps met haar eigen begroting. Regionalisering betekent het overdragen van de gemeentelijke korpsen aan een regionaal orgaan. Dit zal onder meer moeten leiden tot een verbetering van de coördinatie en de kwaliteit van de brandweerzorg. Deze regionale organen, de zogenaamde veiligheidsregio’s, zijn congruent aan die van de politieregio’s. Op dit moment zijn er 25 Veiligheidsregio’s in Nederland. Deze regio’s moeten minimaal voldoen aan de volgende door het ministerie van BZK bepaalde uitgangspunten:2 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

Verdere regionalisering van het beheer van de brandweer; Integratie van de besturen van de regionale brandweer en GHOR; Regionalisering van de beheersaspecten van de rampenbeheersing; Verplichte bestuurlijke samenwerking van regionale brandweer en GHOR met politie; Doorzettingsmacht van het regionaal hulpverleningsbestuur; Versterken bevoegdheden van de regionaal commandant brandweer; Pro-actie en preventie (adviesrol regio); Versterking GHOR; Financieringssystematiek.

Samen vormen deze basisniveaus een minimale bestuurlijke en organisatorische infrastructuur voor de regio. De minister heeft in november 2005 deze basisniveau’s 3 vastgesteld. Een veiligheidsregio is een begrensd gebied waarin het Regionaal Veiligheidsbestuur verantwoordelijk is voor het beleid en beheer van de regionale brandweer, geneeskundige hulp bij ongevallen en rampen, crisisbeheersing en voor de gemeenschappelijke meldkamer. Het Regionaal Veiligheidsbestuur bestaat uit alle burgemeesters van een regio. Het is de bedoeling dat het Veiligheidsbestuur via een convenant samen gaat werken met het Regionaal College politie. Het openbaar ministerie en de waterschappen zitten als adviseur in het Regionaal Veiligheidsbestuur.

2

Standpunt van ket kabinet april 2004. In 2006 moeten er 25 veiligheidsregio’s komen. Het kabinet heeft in 2006 negen uitgangspunten geschetst waaraan een veiligheidsregio minimaal moet voldoen. 3

-5-

Daarnaast kunnen ook andere personen (op ad hoc basis) deelnemen als adviseur in het bestuur. Een coördinerende gemeentesecretaris is hier een voorbeeld van. Op het eerst genoemde uitgangspunt voor de vorming van de veiligheidsregio zal deze scriptie nader worden ingegaan: verdere regionalisering van het beheer van de brandweer. In het verlengde hiervan komt het onderzoek naar mogelijke verdeelsleutels voor kostenverdeling bij regionalisering van de brandweer in de 25 veiligheidsregio’s naar voren. 1.2 Probleemstelling Een belangrijk gegeven bij de overdracht van de korpsen is de doorbelasting van kosten. Het centraliseren en herstructureren van de brandweerzorg zal namelijk ook leiden tot verandering in de kostenstructuur. In paragraaf 2.2. ga ik hier nader op in. Afhankelijk van de te kiezen verdeelsystematiek kan de bijdrage van een gemeente in de brandweerkosten hoger dan wel lager uitvallen dan in de periode voor de regionalisering. De kosten per inwoner van gemeenten binnen een regio zijn per definitie niet gelijk. Dit komt omdat het voorzieningenniveau en kwaliteitsniveau 4 voor de brandweer verschillend is. Indien er na regionalisering bijvoorbeeld wordt gekozen voor doorberekening van de kosten op basis van het aantal inwoners zullen er altijd herverdelingseffecten optreden. Deze effecten kunnen zeer fors uitpakken. De keuze van een verdeelsystematiek dient dus zeer zorgvuldig te worden bepaald. In deze scriptie zal worden ingegaan op deze problematiek. 1.3 Doelstelling en centrale vraag Doelstelling: Een zo compleet mogelijk beeld verkrijgen van denkbare verdeelsleutels voor kostenverdeling bij regionalisering van de brandweer in de 25 veiligheidsregio’s. Hoe kan vervolgens na regionalisering van de brandweer tot een ideale verdeelsystematiek worden gekomen. Centrale vraag: Welke verdeelsystematiek kan het proces tot regionalisering van de brandweer het beste ondersteunen. Deelvragen: - Welke verdeelsleutels zijn denkbaar en worden gehanteerd - Wat zijn de ervaringen van regio’s met het hanteren van bepaalde verdeelsleutels en welke voordelen/nadelen kennen deze verdeelsleutels - Wat is de meest rechtvaardige verdeelsleutel - Welke verdeelsleutel is het beste voor het uitdrukken van een professionele standaard en welke is bestuurlijk het meest opportuun - Is er een voorkeur voor het profijtbeginsel of voor het solidariteitsbeginsel

4

Niet elke gemeente heeft bijvoorbeeld een hoogwerker (ladderwagen) of een duikploeg binnen haar grenzen.

-6-

1.4 Onderzoeksmethode Ik ben gestart met het sturen van een vragenlijst naar alle commandanten van de 25 regionale brandweerorganisaties. Deze vragenlijst is uiteindelijk door 24 regio’s ingevuld. De vragenlijst is opgenomen in bijlage 2. Op basis van deze ingevulde vragenlijsten heb ik in § 4.3 een scoringstabel gemaakt. Vervolgens heb ik vijf van de zogenaamde koplopers, de regio’s die het meest gevorderd zijn in het regionaliseringstraject dan wel veel hebben nagedacht over het onderwerp van verdeling van kosten, bezocht. Hiermee heb ik een verdiepingsslag kunnen maken in het onderwerp van mijn scriptie. 1.5 Opbouw van de scriptie De opbouw van deze scriptie is als volgt. In hoofdstuk twee wordt ingegaan op de regionalisering van de brandweer. Daarbij wordt tevens ingegaan op de mogelijke financiële gevolgen van regionalisering. Verder is de historie van de regionale brandweer beschreven en wordt het wetsvoorstel Veiligheidsregio’s aangestipt. In hoofdstuk drie is een separaat hoofdstuk gewijd aan de mogelijke verdeelsystematieken. Hoofdstuk vier geeft het empirisch onderzoek weer. In hoofdstuk vijf wordt ingegaan op de regio’s die bij de zogenaamde koplopers vallen voor wat betreft regionalisering van de brandweer en/of ver zijn met het onderzoek naar een goede verdeelsystematiek. Tenslotte zijn in hoofdstuk 6 conclusies en aanbevelingen opgenomen. 1.6 Beperkingen en relevantie van de scriptie Ondanks het feit dat de studie MCDM die ik volg niet gericht is op het onderwerp van mijn scriptie, heb ik gekozen voor dit onderzoek naar verdeelsleutels. Mijn overweging daarbij was dat de verdeling van kosten na regionalisering binnen de brandweer een dusdanige belangrijke rol speelt of zal gaan spelen, dat deze scriptie van meerwaarde kan zijn voor brandweerorganisaties. Het onderzoek is verricht op basis van één vragenlijst (enquête) in de zomer van 2007. Alhoewel ik zoveel mogelijk ontwikkelingen in het kader van verdeling van kosten na die periode verwerkt heb in deze scriptie, zal de informatie niet volledig zijn. Daarvoor gaan de ontwikkelingen (na enquêtering), mede door nieuwe inzichten binnen de regio´s met betrekking tot kostenverdeling, te snel.

-7-

Hoofdstuk 2. Financiering en regionalisering van de brandweer 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk ga ik in op de structuur van de huidige regionale brandweerorganisaties en op de financiering van deze organisaties. Dit om een beeld te scheppen van de omvang van de problematiek van de verdeling van de kosten na regionalisering. Tot op heden zijn in ieder geval de volgende (hoofd)taken bij de regionale brandweer ondergebracht 5: - het instellen en in stand houden van een regionale brandweeralarmcentrale; - het aanschaffen en beheren van gemeenschappelijk materieel; - het voorbereiden van de coördinatie bij de bestrijding van rampen en zware ongevallen; - het voorbereiden van de organisatie voor het optreden van de brandweer in buitengewone omstandigheden en het regelen van de operationele leiding bij de bestrijding van rampen en zware ongevallen; - het verzamelen en evalueren van gegevens ten behoeve van de waarschuwing en alarmering van de bevolking in geval van een ramp of een zwaar ongeval of van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan; - het waarschuwen van de bevolking door middel van het sirenenet, het verkennen van; - adviseren van college van burgemeester en wethouders; - het verzorgen van oefeningen met het oog op het optreden in groter verband en het verzorgen opleidingen. Naast bovengenoemde taken hebben meerdere regio´s in de loop der jaren meer taken geregionaliseerd. Te denken valt hierbij aan specialistische taken zoals duiken. Na regionalisatie van de brandweer zullen in veel gevallen alle gemeentelijke brandweertaken zoals preventie (vergunningverlening, controle en handhaving e.d.) en repressie (het zogenaamde ´uitrukonderdeel`) worden overgedragen. 2.2 Financiering van de brandweer Huidige financiering regionale brandweer in hoofdlijnen Ik beschrijf in deze paragraaf de manier waarop de huidige financiering van de regionale brandweer tot stand komt. Om een globaal inzicht te verkrijgen hoe de financiering op hoofdlijnen er over het algemeen uitziet binnen regionale brandweerorganisaties is tabel 1 opgenomen. De regionale brandweer is een zogenaamde gemeenschappelijke regeling van de deelnemende gemeenten binnen een regio. De gemeentelijke bijdrage aan de regionale brandweer wordt ook wel het ongedekte tekort (sluitstuk) van de regionale begroting genoemd. 5

Brandweerwet 1985.

-8-

Deze algemene inwonerbijdragen worden namelijk gebruikt om de begroting van de regio sluitend te maken. De hoofdfinanciering is in de meeste regio´s in grote lijnen als volgt opgebouwd: • Bijdrage van het rijk (doeluitkering op basis van het Besluit Doeluitkering Rampenbestrijding). • Inkomsten via aansluitingen van bedrijven op het Openbaar Meldsysteem • Overige inkomsten (zoals rentebaten van uitstaande gelden) • De kosten die vervolgens onder de streep overblijven, het zogenaamde ongedekte tekort wordt doorbelast aan de gemeenten binnen de regio. De percentages die in onderstaande tabel zijn opgenomen moeten gelezen worden als representatief voor een tweetal regio’s binnen Nederland 6 over het jaar 2006. Er kunnen verschillen zitten in de verschillende regio’s. In tabel 2 is een overzicht opgenomen welke is opgesteld uit een onderzoek van Cebeon uit 2002. Figuur 1. Financiering op hoofdlijnen regionale brandweer (cijfers 2006)

Financiering op hoofdlijnen Brandweerregio’s (cijfers 2006) Rijksbijdrage

17% Eigen inkomsten (m.n. openbaar meldsysteem, opleidingsinstituut, rentebaten)

50% 33%

Gemeentelijke bijdragen (ongedekte tekort)

Het in de tabel opgenomen tekort (van 50% van de totale uitgaven) wordt omgeslagen over de in de regio deelnemende gemeenten. Op een aantal uitzonderingen na wordt het zogenaamd ongedekte tekort verdeeld over de gemeenten op basis van het aantal inwoners. Volgens het Cebeon onderzoek uit 2002, ten behoeve van de tussentijdse evaluatie beleidsnota rampenbestrijding 2002-2004, is de inkomstenverdeling van brandweerregio’s over 2001 op bladzijde 10 (tabel 1 en figuur 2) weergegeven. Ook al is de vergelijking niet volledig te maken -Cebeon onderzoek is over alle regio’s, de cijfers uit 2006 over twee regio’s-, valt het op dat de rijksbijdrage over 2001 ten opzichte van 2006 aanzienlijk groter was. De rijksbijdrage aan de regio’s is vanaf 2003 tot en met 2007 niet omhoog gegaan terwijl de kosten voor de regionale brandweer sterk zijn gestegen.

6

Regio’s Flevoland en Gooi en Vechtstreek.

-9-

Tabel 1. Financiering op hoofdlijnen brandweerregio’s in 2001 (Cebeon 2002)

Inkomstenpost

Bedrag

Rijksbijdrage Gemeentelijke bijdrage Specifieke dienstverlening aan gemeenten Overige inkomsten Totaal

€ 27 miljoen € 50 miljoen € 15 miljoen

Percentage van totaal 25,7% 47,6% 14,3%

€ 13 miljoen € 105 miljoen

12,4% 100%

Figuur 2. Financiering op hoofdlijnen brandweerregio’s in 2001 (Cebeon 2002) Financiering op hoofdlijnen 12%

26%

14%

48% Rijksbijdrage Gemeentelijke bijdragen (ongedekte tekort) Specifieke dienstverlening aan gemeenten Overige inkomsten

Bij de regionalisering van de brandweer, het opgaan van de lokale brandweerkorpsen in een nieuw regionaal orgaan, zullen per definitie herverdelingseffecten optreden indien er voor wordt gekozen om alle begrotingen ‘op een hoop’ te gooien en vervolgens via dezelfde verdeelsleutel (per inwoner) te verdelen. De huidige kosten van een gemeente bestaan namelijk uit een gemeentelijk deel (eigen kazerne, personeel en voertuigen) en een bijdrage aan de gemeenschappelijke regeling. De kosten per inwoner voor de lokale brandweerzorg lopen landelijk uiteen van circa € 20 tot € 270 per jaar (cijfers 2005). Wanneer alles vanuit één organisatie wordt omgeslagen op basis van het aantal inwoners betekent dat automatisch dat sommige gemeenten er op vooruitgaan en anderen er op achteruitgaan. Deze verschillen zijn over het algemeen aanzienlijk 7. De gemeente met de hoogste kosten zijn voornamelijk de gemeenten met de minste inwoners en/of gemeenten met een beroepsbrandweerorganisatie. Er bestaat een verband bestaat tussen het inwoneraantal van een gemeente en het dienstverband van het personeel in dienst van de gemeentelijke brandweer. Hoe hoger het inwonertal des te meer beroeps in dienst van een gemeente is. 7

Analyse van cijfers lokale en regionale brandweerbegrotingen hebben dit uitgewezen.

- 10 -

De volgende twee tabellen zullen de herverdelingseffecten verduidelijken. De cijfers zijn afgeleid van die van de regio Gooi en Vechtstreek. De meeste andere regio’s zullen qua verhouding en gevolgen hier op lijken. Tabel 2. Verhouding kosten per inwoner gemeentelijke brandweerbegrotingen vóór en ná regionalisering Gemeente

inwoners

werkelijke

als

herberekende*

als

verschil

per

lokale

%

regionale

%

rood = nadeel

brandweer

totaal

brandweer

totaal

begrotingen

2008

begrotingen

2008

1-1-2008

2008 (A)

A B C D E F G H I totaal

(B)

9.000 31.000 84.000 42.000 11.000 7.000 17.000 18.000 23.000 242.000

(C)

500.000 1.200.000 5.000.000 1.700.000 700.000 500.000 600.000 800.000 1.400.000 12.400.000

2008 (D)

4,0% 9,7% 40,3% 13,7% 5,6% 4,0% 4,8% 6,5% 11,3% 100,0%

(E)

461.000 1.588.000 4.304.000 2.152.000 564.000 359.000 871.000 922.000 1.179.000 12.400.000

(F)

3,7% 12,8% 34,7% 17,4% 4,5% 2,9% 7,0% 7,4% 9,5% 100,0%

(G)

39.000 -388.000 696.000 -452.000 136.000 141.000 -271.000 -122.000 221.000 0

* op basis van het aantal inwoners Toelichting tabel 2: Gemeente B (A) heeft vóór de regionalisering een bedrag van € 1,2 miljoen (C) in de lokale brandweerbegroting 2008 opgenomen. Dit is vóór de regionalisering 9,7% (D) van de totale lokale kosten (€ 12,4 miljoen) voor de brandweer binnen een regio. Na regionalisering (bijvoorbeeld per 1 januari 2009) en toerekening van kosten per inwoner op regionaal niveau stijgt voor de gemeente B het percentage in de totale kosten van 9,7 naar 12,8% (F), waardoor deze gemeente met een structureel nadeel wordt geconfronteerd van € 388.000 (G).Gemeente C heeft daarentegen een structureel voordeel van bijna € 0,7 miljoen. In dit voorbeeld zullen derhalve forse financiële gevolgen optreden bij het onverkort toepassen van het verdelen op basis van het aantal inwoners. Deze herverdelingseffecten zullen derhalve tot de nodige ambtelijke en bestuurlijke discussies leiden. 2.3 Frictiekosten en desintegratiekosten Regionalisering zal, evenals elke andere fusie, kosten met zich meebrengen. Om een beeld te geven wat de gevolgen kunnen zijn van een fusie is het noodzakelijk om de kosten te verdelen in tijdelijke en structurele kosten. - 11 -

Tijdelijke kosten zijn zogenaamde frictiekosten die ontstaan bij het reorganiseren van de bedrijfsvoering van de organisatie. Frictiekosten 8 zijn bijvoorbeeld:
Extra afschrijving op activa (bijvoorbeeld op voertuigen of andere niet meer noodzakelijke zaken)
Kosten voor functiewaardering, werving en selectie en plaatsing, kosten functieboek, sociaal plan, extra opleidingskosten na regionalisering
Frictiekosten door boventallig personeel of personeel dat in een lagere dan de huidige schaal wordt geplaatst
Conversiekosten van oude naar nieuwe geautomatiseerde systemen
Extra kosten voor communicatie (uitgifte kranten, nieuwe huisstijl e.d.)
Samenvoegen van (financiële) administraties
Kosten van aanpassing (tijdelijke) huisvesting en verhuiskosten
Kosten van afstemming archieven Structurele kosten zijn de zogenaamde desintegratiekosten of ontvlechtingskosten die ontstaan bij de deelnemende gemeenten. Deze kosten ontstaan met name doordat bestaande formatie in de zogenaamde overheadfuncties (financiën, P&O e.d.) binnen een gemeente naar beneden kan worden bijgesteld doordat een deel van de werkzaamheden bij regionalisering wordt afgestoten naar de nieuwe organisatie. Hierin zit echter een deel relatief hogere kosten omdat dezelfde kosten over een kleiner aantal medewerkers wordt omgeslagen. Het volgende voorbeeld laat zien waarom de kosten zullen blijven “hangen”. Indien een P&O-functionaris bij gemeente X 0,2 fte minder werk heeft doordat 20 van de 100 functionarissen verdwijnen, is het in de eerste plaats niet aannemelijk dat ook de volledige 0,2 fte van zijn of haar taken zal verdwijnen. Bovendien zal de praktijk lang niet altijd uitwijzen dat de betreffende functionaris voor een dag in de week kan worden ontslagen. Dit betekent concreet dat de gemeente wordt geconfronteerd met structurele financiële gevolgen. Deze kosten worden desintegratie of ontvlechtingskosten genoemd en zullen ambtelijk en bestuurlijk een belangrijke rol spelen bij regionalisering van de brandweer. 2.4 Kostentoerekening binnen gemeenten De regio´s die wat verder zijn in het regionaliseringsproces krijgen in het kader van de ontvlechting van de gemeentelijke brandweer te maken met diverse verschillen van toerekening van kosten aan producten. Als in dit geval het product brandweer wordt genomen binnen een gemeente, dan zal gemeente X een andere toerekeningsmethode gebruiken dan gemeente Y. Om te kunnen ontvlechten is het echter noodzakelijk om vast te stellen welke kosten van ondersteuning worden doorberekend. Veelal gebruiken de gemeenten de zogenaamde opslagmethode. De kosten van het product brandweer wordt verhoogd met een percentage van de gezamenlijk kostenpost van bijvoorbeeld de afdeling financiën. Dit zijn zogenaamde indirecte overheadkosten. Omdat de gemeente vrij zijn in het hanteren van een opslagpercentage zullen de toe te rekenen kosten bij de verschillende gemeenten per definitie niet gelijk zijn. De directe overheadkosten, bijvoorbeeld licenties voor computers, zijn kosten die goed in kaart kunnen worden gebracht. De discussie zal dus gaan om een objectieve norm vast te stellen van het toe te rekenen deel van de overheadkosten aan het product brandweer. 8

Bron: fusies zoals van de gemeentelijke afvalstoffen diensten (GAD) en in de sociale werkvoorziening.

- 12 -

2.5 Landelijke ontwikkelingen Onderzoek naar financiering van de brandweer door het rijk De vorige minister van BZK (Remkes) heeft destijds het standpunt ingenomen dat de veiligheidsregio primair wordt gevormd door opgeschaalde gemeentelijke zorg (taken van lokaal naar regionaal gebracht). De betrokkenheid van gemeenten bij de veiligheid van hun burgers wordt mede gegarandeerd door de financiële verantwoordelijkheid die de gemeenten dragen voor de veiligheidsregio. De situatie dat de veiligheidsregio deels door de gemeenten via inwonerbijdrage en deels door het Rijk via het Besluit Doeluitkering Rampenbestrijding (BDUR) wordt gefinancierd wordt gehandhaafd. De huidige minister (Ter Horst) zit op dezelfde lijn voor wat betreft de financiering van de regio’s, zodat de komende jaren sprake zal blijven van een zogenaamde hybride 9 financiering (deels rijk, deels gemeenten). Eind 2006 heeft het door het ministerie van BKZ ingehuurde bureau Cebeon een onderzoek gehouden naar de financiering van veiligheidstaken naar de regionale brandweerorganisaties (via doeluitkering) en gemeenten (via het Gemeentefonds 10). Er is behoefte aan een evaluatie van de bestaande financieringsstructuur en de eventuele noodzaak om na de introductie van de veiligheidsregio's de bestaande structuur van de bekostiging te wijzigen. De uitkomsten van het onderzoek hebben geleid tot een aanpassing van de verdeelsystematiek van de doeluitkering (BDUR) en het geeft een eerste indicatie dat verschuiving van financiële middelen tussen het gemeentefonds en het BDUR opportuun is. Daarnaast zal de doeluitkering voor de regionale brandweerorganisaties in het jaar 2010 en 2011 substantieel worden verhoogd met respectievelijk 28 en 42 miljoen. Deze ontwikkeling van meer inkomsten voor de regio’s zullen een positieve invloed hebben op de regionalisering van de brandweer. De meerkosten door regionalisering van de brandweer kunnen immers (deels) opgevangen worden door stijging van de doeluitkering waardoor het proces van samenvoeging bestuurlijk gezien soepeler kan gaan verlopen. Wetsvoorstel Veiligheidsregio´s De visie van het ministerie van BZK inzake de regionalisering is verwoord in het wetsvoorstel Veiligheidsregio´s. De wet gaat uit van regionalisering van de brandweer (wordt alleen niet zodanig genoemd). De genoemde taken dienen, met uitzondering van de (lokale) taken “bestrijden van brand” en “bestrijden van gevaar voor mens en dier” regionaal te worden belegd. Een burgemeester kan met zijn gemeenteraad besluiten om genoemde taken lokaal te houden maar deze gemeente is dan wel gehouden aan de overige taken een verplichte (financiële) bijdrage te leveren. Dit betekent indirect dat iedere gemeente de regionalisering ondersteunt. Bij Algemene Maatregel van Bestuur zullen kwaliteitseisen aan de brandweerorganisatie worden gesteld 11. In het wetsvoorstel is de mogelijkheid opgenomen dat indien een lokaal brandweerkorps niet aan de te stellen kwaliteitseisen voldoet, de Minister van BZK kan verplichten tot regionalisering 12. 9

Financiering door het rijk middels een doeluitkering en gemeentelijke bijdragen. Belangrijkste inkomstenbron van een gemeente. 11 Een zogenaamde AMvB (regelgeving van het ministerie van BZK) wordt in 2008 verwacht. 12 Deze bevoegdheid is opgenomen in het wetsvoorstel Veiligheidsregio’s. 10

- 13 -

De minister van BZK krijgt speciale aanwijzingsbevoegdheid voor de gemeentelijke brandweer indien de lokale taakuitvoering tekort schiet. Wanneer hieraan geen gehoor wordt gegeven, kan de minister het college opdragen te besluiten de gemeentelijke brandweer op te heffen 13. De Veiligheidsregio maakt schriftelijke afspraken over de gevolgen. Kortom de gemeentelijke brandweertaken zullen dan worden geregionaliseerd. In het wetsvoorstel is overigens het advies van de Raad van State bij het oorspronkelijke voorstel verwerkt. De Raad vond dat de veiligheidsregio’s in een aantal opzichten te weinig bevoegdheden kregen om een effectief veiligheidsbeleid te kunnen voeren. Kwaliteits- Amvb Een professioneel georganiseerde veiligheidsregio is een voorwaarde voor het op orde krijgen van de rampenbestrijding. Professioneel georganiseerd betekent dat de veiligheidsregio’s voldoen aan de basisvereisten die het kabinet in de komende periode wettelijk gaat vastleggen. De belangrijkste peiler vormt de kwaliteits-AMvB op grond van het wetsvoorstel veiligheidsregio’s. Convenanten tussen regio´s en het ministerie van BZK Naast het vastleggen van de basisvereisten sluit het kabinet ook convenanten met die regio’s die willen doorgroeien naar volledige regionalisering van de brandweer. In deze convenanten worden afspraken gemaakt over de inspanningen die de veiligheidsregio’s de komende jaren moeten verrichten om op het juiste niveau te komen en de ondersteuning die de minister van BZK daarbij levert. Inmiddels hebben reeds twee veiligheidsregio´s (Limburg Zuid en Haaglanden) een convenant met de minister afgesloten. De komende twee jaar ontvangen de betrokken regio´s 1,6 miljoen euro extra om een versnelling aan te brengen in het verbeteren en regionaal organiseren van de rampenbestrijding en crisisbeheersing. Eerder gaf de minister de organisatie van de rampenbestrijding en crisisbeheersing in Nederland het rapportcijfer 6-min. Door afspraken met de veiligheidsregio's te maken wil zij dit niveau binnen twee jaar omhoog krijgen naar een 7-plus 14. Kwaliteit brandweerpersoneel Al enige tijd wordt er door vertegenwoordigers van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), de Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding (NVBR), het Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid (Nifv), het Nederlands bureau brandweerexamens (Nbbe) en het ministerie van BZK gewerkt aan de wijziging van het huidige Besluit brandweerpersoneel. Doel van de wijziging is het verhogen van de kwaliteit van het brandweerpersoneel én deze kwaliteit eveneens zien te waarborgen. Daarom moeten beroepsbrandweer en vrijwillige brandweer aan dezelfde eisen van vakbekwaamheid voldoen. Dit uitgangspunt zorgt voor een zekere spanning in het gebruik van het woord vrijwilliger. Vrijwillig betekent niet vrijblijvend.

13

Deze bevoegdheid is opgenomen in het wetsvoorstel Veiligheidsregio’s In 2007 gaf de Minister (Ter Horst) de organisatie van de rampenbestrijding en crisisbeheersing in Nederland het rapportcijfer 6-min. 14

- 14 -

De minister van BZK geeft aan dat de kwaliteitseisen voor vrijwilligers soms een grote belasting betekenen. Om die belasting te beperken, gaat de minister samen met het veld een kwaliteitsstelsel voor vakbekwaamheid van het brandweerpersoneel ontwikkelen. Het conceptbesluit kwaliteit brandweerpersoneel is voorgelegd aan de vakbonden. De streefdatum voor invoering van het besluit is september 2008. Gericht opleiden en oefenen wordt een belangrijk thema. Het gaat daarbij niet langer om vakbekwaam worden (opleiden en examinering) maar ook om vakbekwaam blijven (bijscholen en oefenen); een integraal systeem dus. Leidraad Repressieve Basisbrandweerzorg De Leidraad Repressieve Basisbrandweerzorg moet gemeenten een houvast bieden bij het organiseren van adequate brandweerzorg in het verzorgingsgebied. De brandweer als hulpverleningsorganisatie moet een kwaliteitsslag maken die past bij de eisen die dit tijdsgewricht aan haar stelt. Dan gaat het bijvoorbeeld over nieuwe vraagstukken als terrorisme, grieppandemieën, nieuwe brandveiligheidsconcepten, multidisciplinaire samenwerking etc. Dit soort vraagstukken was de aanleiding voor BZK om alle brandweeronderwerpen kritisch onder de loep te nemen. Samen met experts uit het veld is gewerkt aan een visie op de repressieve brandweerzorg (dagelijks en grootschalig). Dat heeft geresulteerd in een tweetal adviezen/producten 15: • De concept leidraad repressieve basisbrandweerzorg; • Een advies voor een visie op grootschalig optreden. Op dit moment worden de volgende brandweeronderwerpen in samenhang bezien en waar nodig behandeld: • Repressieve basisbrandweerzorg; • Grootschalig brandweeroptreden; • Bedrijfsbrandweer; • Specialistische taken brandweer (die onderdeel uitmaken van wettelijke brandweertaken); • Dienstverlening (niet-wettelijke brandweertaken); • Besluit kwaliteit brandweerpersoneel. Door de samenwerking en afstemming tussen trajecten is op basis van alle producten en adviezen een visie op hoofdlijnen geformuleerd 16. Op dit moment krijgen andere koepels de gelegenheid om kennis te nemen van – en te reageren op – deze visie op hoofdlijn en de producten. Verder is er overleg met de VNG nodig om tot nadere afstemming te komen. In de tussentijd wordt gewerkt aan een model dat met behulp van de pijlers en andere parameters de visie kan vertalen naar concrete aantallen mensen en middelen. Conclusie landelijke ontwikkelingen Bovenstaande landelijke ontwikkelingen hebben een belangrijke eigenschap gemeen. Het gaat over professionaliseren van de brandweer.

15 16

Veiligheidsbericht mei 2006 van het ministerie van BZK. Toekomstvisie van het ministerie van BZK uit 2006.

- 15 -

Omdat professionalisering vaak samengaat met hogere kosten en deze niet (volledig) worden gecompenseerd door het rijk zal het meer samenwerken tussen gemeentelijke korpsen en/of regionalisering van de brandweer veelal noodzakelijk(er) worden. 2.6 Regionalisering van de brandweer Inleiding Tot medio jaren ‘80 was de brandweerzorg volledig lokaal, dat wil zeggen alle taken waren gemeentelijk, belegd. Vanaf die periode werd het in verband met landelijke wetgeving en hogere veiligheidseisen steeds moeilijker bepaalde taken lokaal te organiseren. Het bekendste voorbeeld hiervan is dat het voor de individuele gemeente niet meer houdbaar was om één meldkamer binnen haar grenzen te hebben. Daarom werd besloten om bepaalde taken neer te leggen bij een gemeenschappelijke regeling. Hierdoor ontstonden regionale brandweerkorpsen. Het totaal van regio’s was in de jaren ‘80 circa 60. In 1998 waren er vervolgens nog 42 regio's (zie onderstaande figuur). Figuur 3. Brandweerregio´s in 1998

Het aantal regio´s was in 2003 verder teruggebracht tot 32. Omdat op landelijk niveau was besloten om de brandweerregio’s territoriaal congruent te maken aan de politieregio´s is het aantal brandweerregio’s inmiddels gedaald tot 25, waarmee volledige congruentie is bereikt. De verwachting is dat het aantal regio´s verder zal gaan afnemen. Er is namelijk een aantal regio’s dat aan de kleine kant is 17. Het verminderen van het aantal brandweerregio’s kan overigens alleen maar als het aantal politieregio’s afneemt. 17

Vanuit de politie is in 2005 een ideale regiogrootte van minimaal 1.000 fte’s aangegeven. Meerdere regio’s hebben minder dan dit aantal politiefunctionarissen in dienst.

- 16 -

In het land wordt steeds meer interregionaal samengewerkt. Voorbeelden hierbij zijn het realiseren van een meldkamer voor meerdere regio´s (Friesland, Drenthe en Groningen). Ook andere regio´s verkennen de mogelijkheden tot samenvoeging van meldkamers. Bij de politie wordt bijvoorbeeld ook interregionaal samengewerkt op het gebied van de recherche (Gooi en Vechtstreek en Flevoland). Momenteel speelt de discussie om in de Noord-Holland een aantal regio´s te gaan samenvoegen terwijl de kleinere regio´s in het land naar verwachting binnen een termijn van vijf tot tien jaar ook zullen verdwijnen. Wat de ideale schaal van een regio is, is vooralsnog de vraag. Het lijkt derhalve wel zeker dat het aantal van 25 regio´s aanzienlijk zal verminderen op de wat langere termijn. De volgende figuur geeft het huidige aantal regio´s weer. Figuur 4. Brandweerregio´s in 2007

Wat is regionalisering? Binnen de 25 gevormde regio’s bestaat naast de regionale brandweer, de lokale brandweer als onderdeel van de verschillende gemeenten. Regionalisering van de brandweer behelst het afsplitsen van de lokale brandweer van de gemeente en deze met de bestaande regionale brandweerorganisatie onder te brengen in één openbaar lichaam, de zogenaamde gemeenschappelijke regeling 18. Hierdoor ontstaat één brandweerorganisatie binnen één regio. Aanleiding tot regionalisering Het kabinet acht verdergaande regionalisering van de brandweer cruciaal voor de ontwikkeling en inrichting van de veiligheidsregio en van de professionalisering en positionering van de brandweer 19. Bij de vorming van het huidige kabinet heeft een mogelijke verplichting tot regionalisering het niet gehaald. 18 19

Samenwerkingsverband op basis van de Wet Gemeenschappelijke Regeling (WGR). Wet op de Veiligheidsregio.

- 17 -

Het wetsvoorstel Veiligheidsregio’s laat echter zien dat regionalisering van de brandweer wel wordt gestimuleerd. Onder het kopje 2.3 wordt hier nader op ingegaan. Parallellen en verschillen met de regionalisering van de met politie De regionalisering van de politie heeft begin jaren ‘90 plaatsgehad. Ook voor de politie was het niet houdbaar de politie op gemeentelijk niveau te handhaven. Alhoewel de regionalisering van de politie op een aantal punten een succes kan worden genoemd (bijvoorbeeld op het gebied van de recherche) heeft deze regionalisering ook consequenties gehad die minder positief hebben uitgepakt. Een voorbeeld hiervan is de inbreng van onroerend goed in de regionale organisatie. Gemeentelijke gebouwen werden vaak om niet ingebracht in de nieuwe regionale politieorganisatie om vervolgens na regionalisatie direct verkocht te worden. De verkregen middelen verdwenen hierdoor uit het zicht van diverse gemeenten. Achterblijvende gemeenten waren hier niet van gecharmeerd 20. Dit maakt ook dat er voor de regionalisering van de brandweer extra politieke aandacht is voor mogelijke nadelige gevolgen van de regionalisering. Er zijn op dit punt echter belangrijke verschillen tussen een brandweer en een politieorganisatie. Bij de politie was het mogelijk om politieposten op te heffen omdat surveillance voertuigen in principe ´onderweg´ zijn. Het saneren van politieposten is dan ook op grote schaal gebeurd. Brandweervoertuigen gaan bij inzet daarentegen altijd van a naar b. In verband met de opkomsttijd heeft de brandweer een zogenaamd dekkingsplan waarin de positie van een kazerne op een bepaalde plaats gewoon noodzakelijk is. In slechts incidentele gevallen kan sprake zijn van het opheffen van een kazerne. De huidige minister van BZK heeft in december 2007 nog aangegeven dat regionalisatie niet hoeft te leiden tot sluiting van kazernes. Ook een groot verschil met de regionalisering van de politie is dat de politie (vrijwel) geen vrijwilligers kent. De vrijwilliger bij de brandweer is een veel besproken onderwerp en ligt (bestuurlijk) gevoelig. In het volgende kopje ga ik hier nader op in. Vrijwilligers De positie van de vrijwilligers binnen een nieuwe regionale organisatie verdient in deze bijzondere aandacht. Landelijk gezien wordt ruim 80% van de brandweertaken uitgevoerd door vrijwilligers. De gevolgen zijn niet te overzien indien de vrijwilligers op grote schaal zullen afhaken bij regionalisering. Inmiddels hebben de vrijwilligers zich naast de bestaande branchevereniging NVBR georganiseerd om een stem te krijgen met name tegen het regionaliseringsproces. Nu is het beeld heel verschillend in Nederland. In diverse regio’s speelt dit probleem helemaal niet, in diverse regio’s is hiervoor wel aandacht nodig en binnen een aantal regio’s speelt het in belangrijke mate. Veel aandacht dient derhalve uit te gaan naar de beleving van regionalisering bij de vrijwilligers.

20

Informatie uit de regio Gooi en Vechtstreek.

- 18 -

Zover het nog niet gebeurt binnen een regio, is het aan te bevelen vanuit de regionale brandweer de gemeentelijke korpsavonden te bezoeken om de vrijwilligers (uit eerste hand) van informatie te voorzien. Binnen de regio Gooi en Vechtstreek heeft dit haar vruchten afgeworpen. 2.7 Samenvatting

In dit hoofdstuk heb ik de belangrijkste zaken met betrekking tot financiering van de regio’s beschreven. Daarbij heb ik diverse technische zaken met betrekking tot doorberekening van kosten behandeld om inzicht te kunnen geven dat bij regionalisering de kostenstructuur wijzigt. Verder zijn landelijke ontwikkelingen die van invloed zijn op de regionalisering beschreven. Het volgende hoofdstuk zal ingaan op de verdeelsleutels.

- 19 -

Hoofdstuk 3. Verdeelsleutels 3.1 Inleiding Om kosten, maar ook om inkomsten te kunnen verdelen over meerdere partijen wordt gebruik gemaakt van verdeelsleutels. Om kosten te kunnen verdelen dient men ten eerste te onderzoeken of van het profijtbeginsel wordt uitgegaan of van het solidariteitsbeginsel. In dit hoofdstuk worden twee voorbeelden van een verdeling op basis van het profijtbeginsel beschreven. Beide vormen worden binnen een aantal regio´s onderzocht voor mogelijke verdeling van de kosten na regionalisering. Alhoewel de meeste objectieve verdeelsystemen uitgaan van het profijtbeginsel, zal een Veiligheidsbestuur een verdeling op basis van het solidariteitsbeginsel niet uit de weggaan. Dit heeft te maken met het feit dat binnen het bestuur van een gemeenschappelijke regeling gestreefd wordt naar unanieme besluitvorming en pas als het echt niet anders kan op basis van een meerderheid zal besluiten. 3.2 Profijtbeginsel Het profijtbeginsel gaat uit van het principe dat de openbare voorzieningen zoveel mogelijk betaald moeten worden door degenen die er profijt van hebben. Het profijtbeginsel 21 is in de achttiende eeuw ontwikkeld in samenhang met de ruiltheorie ofwel de leer van prestatie en contraprestatie: de overheid beschermt de vrijheid van de burgers in ruil waarvoor zij belasting betalen. Adam Smith, grondlegger van de klassieke of liberale school, was voorstander van deze theorie. Men meende destijds dat die betaling het best kon gescheiden door het hanteren van één uniform belastingpercentage. Na 1900 ontstond een modernere prestatietheorie, die de opvatting huldigde dat eenieder naar de mate van zijn profijt behoort bij de dragen in de door de overheid opgelegde lasten. Anders gezegd: hoe meer iemand profijt trekt van door de overheid geleverde prestaties, hoe meer belasting hij daarvoor dient te betalen. Deze theorie, die uitgaat van de economische leer van het nulsaldo, heeft nog steeds niet aan betekenis ingeboet. Sinds de jaren '80 van de twintigste eeuw is het profijtbeginsel een belangrijk beleidsinstrument van de overheid geworden. 3.3 Solidariteitsbeginsel Het solidariteitsbeginsel stelt dat iedereen in principe hetzelfde bij moet dragen aan de gemeenschappelijke voorzieningen, ongeacht hoe vaak hij zelf daar een beroep op moet doen. 21

Hoofdlijnen van het belastingrecht 2004 (P.M. van Schie), blz. 32.

- 20 -

Onder dit beginsel wordt vanuit het belastingrecht 22 het volgende verstaan. Een ieder moet zijn “fair-share” aan lasten dragen. Indien een belastingplichtige een ‘slimme fiscale’ truc toepast, betekent het belastingvoordeel voor de een, in feite een nadeel van de andere belastingplichtige, omdat bij een gelijkblijvende totale belastingopbrengst de druk wordt verplaatst naar de niet ‘slimme’ belastingplichtige. Bij overheidsorganisaties ligt deze relatie niet anders. Vanuit budgettair oogpunt heeft de belastingheffing van overheidsorganisaties weliswaar geen betekenis. De totale middelen van de overheid veranderen niet, maar door tax planning van overheidsorganisaties wordt de (beoogde) allocatie van middelen over de verschillende overheidsorganisaties wel beïnvloed. De meeste belastingen worden geheven door de Rijksoverheid. Het effect van tax planning is derhalve met name dat de Staat wordt benadeeld ten gunste van een andere overheidsorganisatie. De solidariteit tussen overheidsorganisaties is in het geding. Het solidariteitsbeginsel wordt uitgedrukt en afgedwongen via de wet- en regelgeving. De wet- en regelgeving kunnen worden beschouwd als de uitdrukking van het in de maatschappij levende – collectieve - solidariteitsbesef, Bij het herverdelen van kosten zal het solidariteitsbeginsel een belangrijke rol spelen bij de kostenverdeling na regionalisering. Het afdwingen van solidariteit zoals het rijk middels belastingen werkt, zal echter bij regionalisering geen issue zijn. 3.4 Gemeentefonds Een bekend voorbeeld bij de overheid van het profijtbeginsel is de verdeling van de uitkering uit het Gemeentefonds over 443 (per 1 januari 2008) gemeenten. Het Gemeentefonds is een algemene uitkering van de rijksoverheid waaruit gemeenten via een bepaalde verdeelsleutel uitkeringen ontvangen. Het fonds wordt gevoed met opbrengsten van de rijksbelastingen. Het Gemeentefonds is in 1998 en in 2001 geëvalueerd. Omdat dit fonds de voornaamste inkomstenbron is van gemeenten is de verdeelmethode een beproefd concept. De gemeenten ontvangen in 2008 als algemene uitkering uit het gemeentefonds ruim € 15,7 miljard. Dit is zuiver de algemene uitkering, exclusief de uitkering uit het BTWcompensatiefonds. Per inwoner komt de algemene uitkering uit op een landelijk gemiddelde van € 955 per inwoner Het budget van de algemene uitkering van het gemeentefonds wordt over de gemeenten verdeeld via een verdeelsysteem van ongeveer 50 verdeelmaatstaven 23. Het Rijk is verantwoordelijk voor het ontwikkelen en onderhouden van een systeem van verdeelmaatstaven dat een verdeling tot stand brengt. Dit verdeelsysteem stelt gemeenten in staat hun voorzieningen op een onderling gelijkwaardig niveau te brengen tegen globaal gelijke lastendruk en rekening houdend met de structuurkenmerken van de gemeenten. De gemeenten kunnen zelf bepalen aan welke voorzieningen zij hun geld bij voorkeur besteden (eigen prioriteitenstelling). Zij leggen resultaatverantwoordelijkheid af aan de gemeenteraad.

22 23

De belaste overheid 2003 (Fiscale monografieën) blz. 171. Gemeentefinanciën 2001, blz. 218.

- 21 -

Prestatie-indicator Voor wat betreft de verdeling van de beschikbare financiële middelen is het Periodiek Onderhoudsrapport (POR) de belangrijkste indicator. Daarin wordt door de fondsbeheerders 24 bijgehouden of de verdeling nog adequaat is, d.w.z. of deze, binnen bepaalde marges nog aansluit bij de daadwerkelijke uitgaven van de gemeenten zoals blijkt uit de begrotingen. Het POR verschijnt jaarlijks als bijlage bij de begroting. Operationele doelstellingen 25 De bijdrage van de fondsbeheerders om te komen tot het bewerkstelligen dat de gemeenten via het gemeentefonds de juiste middelen krijgen toebedeeld om hun taken naar behoren uit te voeren, wordt geoperationaliseerd door twee doelstellingen: • De gemeenten via het gemeentefonds voorzien van voldoende financiële middelen voor het uitvoeren van hun taken; • Een verdeling van de beschikbare financiële middelen over gemeenten die elk van de gemeenten in staat stelt om hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lastendruk te kunnen leveren. In diverse regio’s zijn de indicatoren (zoals aantal woonruimten en oppervlakte bebouwing) van het gemeentefonds gebruikt om te onderzoeken of de verdeling van kosten over de deelnemende gemeenten een geschikt instrument was. 3.5 Besluit Doeluitkering Rampenbestrijding (BDUR) Een andere verdeling op basis van het profijtbeginsel is de uitkering op basis van het BDUR (Besluit Doel Uitkering Rampenbestrijding)26. Het BDUR is een specifieke uitkering van het Rijk aan de regionale brandweerorganisaties en aan Geneeskundige Hulpverlening Organisaties Rampenbestrijding (GHOR). Inmiddels is door het ministerie van BZK besloten om de verdeelsystematiek van de BDUR (in combinatie met het gemeentefonds) te gaan evalueren. Het onderzoek is inmiddels verricht en het bureau Cebeon heeft hierover advies uitgebracht aan het ministerie van BZK. Enerzijds betreft dit de bekostiging via het gemeentefonds van gemeentelijke bestedingen aan brandweer en rampenbestrijding en aan overige openbare orde en veiligheid. Anderzijds gaat het om de systematiek van de doeluitkering rampenbestrijding (BDUR), waaruit een deel van de uitgaven aan brandweer en rampenbestrijding (inclusief het geneeskundige deel) op regionaal niveau wordt bekostigd. Belangrijke aanleiding voor het onderzoek was de constatering van de beheerders van het gemeentefonds dat de feitelijke uitgaven in de afgelopen periode zowel bij gemeenten als bij regio's sneller zijn gestegen dan waarmee in het gemeentefonds rekening is gehouden. Hierdoor was niet alleen sprake van een duidelijke afwijking van het volume van de feitelijke uitgaven, maar was er tevens sprake van een duidelijke scheefgroei in de verdeling, waardoor een herijking 27 nodig is geweest. 24

Ministerie van BZK en het ministerie van Financiën. Tweede Kamerstukken 2008 begrotingsstaat gemeentefonds. 26 Doeluitkering vanuit het ministerie van BZK aan de 25 veiligheidsregio’s voor brandweer en GHOR. 27 Opdracht van het ministerie van BZK (2007) aan Cebeon . 25

- 22 -

Bij deze herijking is er vanuit de onderlinge samenhang van de geldstromen uit het gemeentefonds en de BDUR gekomen tot een voorstel voor een geactualiseerde verdeling van beide verdeelstelsels. In het eerste deelrapport van Cebeon is de uitgavenontwikkeling tussen 2001 en 2005 geïnventariseerd voor het brandweerdeel, het geneeskundige deel en voor OOV. In het tweede deelrapport van Cebeon zijn de uitkomsten van de verschillenanalyse gepresenteerd evenals geactualiseerde verdeelsleutels voor de gemeentelijke middelen en de BDUR. Met instemming van de begeleidingscommissie (met zowel vertegenwoordigers vanuit verschillende ministeries als uit het veld) zijn beide deelrapporten ingebracht in de Kabinetsformatie voor Balkenende IV. De meerkosten zijn, naar aanleiding van een substantiële uitgavenstijging, op verzoek van het ministerie van BZK onderzocht. Er is nagegaan of er na 2005 substantiële meerkosten zijn te verwachten op een aantal terreinen. Er is onderzoek gedaan naar meerkosten van volledig dekkende communicatiesystemen (waaronder C2000), een nieuw meldkamersysteem, projecten voortvloeiende uit de Adviescommissie Coördinatie ICT Rampenbestrijding (ACIR) en frictiekosten die samenhangen met de vorming van veiligheidsregio's. Er is gesproken met betrokkenen van het ministerie en uit het veld en ook zijn er ramingen en inventarisaties gemaakt in samenwerking met regio's en gemeenten. De uitkering aan de regionale brandweer is gebaseerd op de maatstaven genoemd in tabel 4 (onder B). De nieuwe verdeelmaatstaven zijn ook opgenomen (onder C). In onderstaande tabel treft u een overzicht van de wijzigingen van de maatstaven aan. Tevens kan uit deze tabel opgemaakt worden dat herverdelingseffecten tussen de regio´s aanzienlijk zullen zijn. Bijvoorbeeld het vervallen van de maatstaf inwoners heeft grote gevolgen voor met name de grote regio´s. Tabel 4. Maatstaven huidige en herziene BDUR Omschrijving maatstaf (A)

huidige maatstaf (B)

Nieuwe maatstaf (C)

Vast bedrag Aantal inwoners Woonruimte Oppervlakte bebouwing Omgevingsadresdichtheid Klantenpotentiëlen Kernen Totale oppervlakte Historische kernen Verfijning blusboten Verfijning Schelde/Rijn Hoofdvaarwegen BRZO bedrijven Verfijning Waddeneilanden

X X X X X X X X X X X

X Vervallen X X X Vervallen X X Vervallen Vervallen Vervallen Nieuw X X

X X

- 23 -

De herziening van de BDUR heeft inmiddels geleid tot een herverdeling van de middelen. In grote lijnen kan worden vermeld dat de grootste regio´s gaan inleveren en dat de kleinste regio´s het meeste voordeel zullen hebben. Dit heeft met name te maken met het vervallen van de maatstaf inwoners. Hiermee wordt aangetoond dat het kiezen van een verdeling kan leiden tot grote budgettaire gevolgen.

3.6 Samenvatting Voorbeelden in de praktijk van toepassing van het profijtbeginsel zijn bij het verdelen van kosten voldoende te vinden. In dit hoofdstuk is een aantal voorbeelden dan ook beschreven. Dit geldt niet voor het solidariteitsbeginsel. Hiervan zijn geen goede voorbeelden te vinden. Bij een proces van fusie (in dit kader regionalisering) wordt in eerste instantie naar de gevolgen voor de eigen organisatie (gemeente) gekeken. Verdeling van kosten is in eerste instantie gericht op het zoveel mogelijk laten betalen door degenen die er profijt van hebben (profijtbeginsel). Het solidariteitsbeginsel komt pas in tweede instantie naar voren. Dit omdat bij fusie van meerdere organisaties altijd zogenaamde voordeel en nadeel gemeenten zullen zijn. Om toch bestuurlijk overeenstemming te verkrijgen bij alle gemeenten zal een verdeling van kosten veelal ook kenmerken hebben van solidariteit tussen de verschillende gemeentebesturen.

- 24 -

Hoofdstuk 4. Empirisch materiaal 4.1 Inleiding Zoals ik heb verwoord in hoofdstuk 1 heb ik voor mijn onderzoek een vragenlijst (als bijlage 2 opgenomen) opgesteld en aan alle 25 regionale brandweerorganisaties gestuurd. Uit de vele reacties (in totaal hebben er 24 regio’s gereageerd ofwel 96%) blijkt dat elke regio op haar manier met de verdeelproblematiek bezig is, uitgezonderd een tweetal regio’s die hebben aangegeven niets te onderzoeken daar zij het standpunt hebben ingenomen om niet te gaan regionaliseren. 4.2 Empirisch onderzoek In het land worden voor de huidige regionale begrotingen diverse verdeelsleutels gehanteerd om het ongedekte tekort over de deelnemende gemeenten te verdelen. De op grote afstand m De huidige aangetroffen verdeelsleutels zijn: - op basis van het aantal inwoners; - op basis van combinatie inwoners en oppervlakte; - op basis van combinatie inwoners en profijtbeginsel. Bijna alle regio´s hanteren thans de verdeelsleutel op basis van het aantal inwoners. Eén regio heeft een combinatie van het aantal inwoners en de oppervlakte. Tenslotte is er een aantal regio´s dat naast het aantal inwoners extra taken doorbelasten op basis van het profijtbeginsel. Dat zijn meestal regio’s die op verzoek van gemeenten extra taken regionaal uitvoeren. Hiervoor worden de kosten voor deze extra taak -naast de reguliere bijdrage- doorbelast aan de desbetreffende gemeente. Uit de uitkomsten van mijn onderzoek blijkt dat de grote herverdelingseffecten die de verdeelsleutel aantal inwoners met zich meebrengt tot nader onderzoek leidt bij de regio’s naar andere mogelijke verdeelsleutels. De thans door de regio’s overwogen verdeelsleutels zijn: - op basis van de indicatoren van het Gemeentefonds; - op basis van de nieuwe maatstaven van het BDUR; - op basis van het aantal inwoners gecombineerd met een repressieve maatstaf; bijvoorbeeld aantal uitrukken); - op basis van het aantal inwoners vanaf het jaar van regionalisatie met fixatie van de huidige gemeentelijke begrotingen; - op basis van het aantal inwoners gecombineerd met risicoprofielen; - op basis van het aantal inwoners gecombineerd met kwaliteitsaspecten; - op basis van het aantal inwoners gecombineerd met een vast bedrag; - op basis van het aantal inwoners gecombineerd met oppervlakte; - op basis van een dynamische maatstaf(ven). Deze verdeelsleutels zijn zonder uitzondering gebaseerd op het profijtbeginsel.

- 25 -

Vanuit een enquête gezien is het logisch dat in eerste instantie wordt geredeneerd vanuit kostenverdeling op basis van het principe zoveel mogelijk laten betalen door degenen die er profijt van hebben. Solidariteit zal echter veelal een rol moeten spelen om de financiële gevolgen van herverdeling van kosten op te kunnen vangen. 4.3 matrix van verdeelsleutels (scoringstabel) Op basis van de door de regio’s ingevulde vragenlijst heb ik een scoringstabel samengesteld. Deze tabel bestaat nog niet in Nederland. Ik heb deze tabel gemaakt omdat het inzicht geeft hoe in de regio´s gedacht wordt over verdeelsleutels. Daarbij maakt zo´n overzicht duidelijk dat de meeste regio´s de problematiek van de verdeling van kosten op de agenda hebben staan en in eerste instantie zoeken naar een oplossing op basis van het profijtbeginsel. De in bijlage 2 opgenomen vragenlijst kent de drie volgende hoofdvragen:  Welke verdeelsleutel wordt thans bij u gebruikt om het ongedekte tekort van de begroting door te belasten aan de gemeenten  Welke onderstaande verdeelsleutel wordt in het kader van de regionalisering bij u overwogen en welke score hoort hierbij (score 1 geeft aan dat deze verdeelsleutel de voorkeur heeft, score 2 dat de verdeelsleutel een kans maakt en score 3 zal het waarschijnlijk niet halen). Er kunnen ook combinaties van verdeelsleutels zijn.  Kunt u een toelichting geeft waarom u voorkeur heeft voor een verdeelsleutel en waarom andere verdeelsleutels minder scoren of niet aan de orde zijn. Door de uitkomsten van de vragenlijsten op te nemen in onderstaande scoringstabel kan het volgende overzicht worden gepresenteerd. Tabel 5. Scoringstabel verdeelsleutels Verdeelsleutel Bijdrage per inwoner Bijdrage per inwoner in combinatie met oppervlakte Bijdrage per inwoner in combinatie met vast bedrag Bijdrage per inwoner in combinatie met fixatie van hetgeen de gemeenten thans betaalt Bijdrage per inwoner in combinatie met een repressieve maatstaf Bijdrage per inwoner in combinatie met risicoprofielen Bijdrage per inwoner in combinatie met van een vastgesteld kwaliteitsniveau Op basis van de maatstaven uit het Gemeentefonds Op basis van de maatstaven uit de herziene doeluitkering BDUR Op basis van een dynamische maatstaf Overige verdeelsleutels

Totaal

Voorkeur

Maakt kans

aantal keer vermeld

aantal keer vermeld

4 1

2 1

5 1,5

17,5% 5,3%

1

1

1,5

5,3%

6

2

7

24,6%

3

2

4

14,0%

2

1

3,5%

1

5

3,5

12,3%

2

2

3

10,5%

1

0,5

1,8%

1

0,5

1,8%

19

1 28,5

3,5% 100%

1 19

Gewogen Scoringsscore %

- 26 -

De werkwijze is als volgt geweest. Alle ingevulde vragenlijsten heb ik verwerkt in een matrix waarbij ik de input van de regio’s heb geordend. Om een goede analyse te kunnen maken heb ik de scores van de regio’s onderverdeeld in twee kolommen. Deze twee kolommen (voorkeur en maakt kans) geven de mate aan in hoeverre deze regio’s naar het zich laat aanzien gaan kiezen voor een bepaalde verdeelsleutel. Toelichting tabel - In totaal hebben de 24 regio’s die hebben meegedaan in het onderzoek bij elkaar 38 (19+19) voorkeuren aangegeven. Alle regio’s hebben voorkeuren vermeld. De meeste regio’s hebben meerdere voorkeuren ingevuld. De kolommen ‘voorkeur’ en de kolom ‘maakt kans’ zijn in deze tabel opgenomen naar aanleiding van de ingevulde vragenlijsten; - De vierde kolom ´gewogen score´van de bovenstaande tabel komt als volgt tot stand. De kolom ‘voorkeur’ weegt voor 100% mee, de kolom ‘maakt kans’ telt voor 50% mee. Rekenvoorbeeld: bijdrage per inwoner scoort 4 keer op voorkeur (deze score wordt voor 100% meegeteld) en 2 keer maakt deze verdeelsleutel kans (deze wordt voor 50% meegeteld). Dit omdat maakt kans gerelateerd aan voorkeur minder kans maakt om door een regio te worden gekozen. De rekensom is dan 4 + 50% van 2 = 5; - Vervolgens toont de laatste kolom het percentage aan waarbij blijkt dat met name het model van fixatie gecombineerd met het aantal inwoners hoog scoort. - Voor nadere toelichting verwijs ik naar bijlage 2 (vragenlijst). Uit de scoringstabel blijkt dat veel voorkeuren zijn gebaseerd op een combinatie van verdeelsleutels. De volgende redenen om voor combinaties te opteren zijn: • nieuwe organisatie betekent ook nieuwe mogelijkheid om een andere verdeling te onderzoeken; • onderzoek van verdeelsleutels is noodzakelijk wegens de grote financiële herverdelingseffecten; • het onderzoeken van een meer ‘rechtvaardiger’ verdeelsleutel dan de huidige verdeelsleutel. Wat op valt binnen een besluitvormingsproces omtrent verdeling van kosten is dat het opvangen van de financiële effecten altijd een belangrijk issue is. Toch gaat een aantal regio’s voor de meest voor de hand liggende verdeelsleutel, het aantal inwoners. Volgens huidige informatie zullen dat waarschijnlijk in totaal vier regio’s gaan doen. Daarnaast zal een belangrijke verdeelsleutel de combinatie van het fixeren 28 van de huidige gemeentelijke budgetten zijn met daarbij de verdeling op basis van het aantal inwoners voor ‘nieuwe’ kosten. Dit zullen naar verwachting minimaal zes regio’s zijn. Ik geef in dit verband minimaal zes aan omdat uit contacten met diverse regio’s blijkt dat het meenemen van de huidige (lokale) brandweerbudgetten altijd wordt genoemd als meeste waarschijnlijke optie indien een andere voorkeur het niet zal halen.

28

Fixeren is het bevriezen van de laatste begroting op het huidige budgettaire niveau.

- 27 -

Een voorbeeld hierbij is dat een tweetal regio’s de mogelijke optie om te gaan verdelen op basis van maatstaven in het Gemeentefonds hebben laten vallen en hebben aangegeven dat fixatie voor de hand ligt als optie. Bovendien kan de verdeelsleutel inwoners in combinatie met een vastgesteld kwaliteitsniveau gezien worden als fixatie. Dit omdat het vast te stellen kwaliteitsniveau vaak in combinatie wordt gezien met reeds aanwezige lokale brandweerbudgetten. Indien deze scores worden opgeteld dan tekent landelijk een bepaalde voorkeur - namelijk verdeling in combinatie met fixatie gekoppeld aan een bepaald kwaliteitsniveau29 – zich sterk af met 36,8% ofwel negen regio’s. Toelichting en overzicht voor en nadelen onderzochte verdeelsleutels

Bijdrage per inwoner Deze sleutel heeft als grote voordelen dat het een eenvoudig, objectief en goed uit te leggen verdeelsleutel is. Daartegenover leidt deze sleutel echter per definitie tot grote financiële herverdelingseffecten waarbij grote gemeenten vaak minder gaan betalen. Bijdrage per inwoner in combinatie met oppervlakte Deze verdeelsleutel rekent extra kosten toe aan landelijk gelegen gemeenten. De gedachte hierbij is dat qua oppervlakte vrij grote gemeenten hogere lasten maken doordat meer posten noodzakelijk zijn. Hierdoor moeten deze gemeenten meer gaan bijdragen. Het voordeel is hierbij dat één objectieve maatstaf uit het Gemeentefonds of uit de BDUR wordt verdisconteerd in de gemeentelijke bijdrage maar aan de andere kant vele andere mogelijke (objectieve) verdeelsleutels ongemotiveerd buiten beschouwing worden gelaten. Alleen al dit gegeven zal tot de nodige discussies leiden. Bijdrage per inwoner in combinatie met vast bedrag Welk vast bedrag ook wordt genomen in deze verdeelsleutel; de financiële herverdeeleffecten zullen bij deze verdeelsleutel zeer hoog uitpakken voor de met name kleinere gemeenten binnen een regio. Een vast bedrag voor een gemeente met weinig inwoners is relatief gezien namelijk per definitie hoger dan bij een gemeente met veel inwoners. Bijdrage per inwoner in combinatie met fixatie van hetgeen de gemeenten thans betaalt Fixatie van de begroting betekent dat de bestaande brandweerbegrotingen één op één worden ingebracht in de nieuwe organisatie. Hieraan wordt de begroting van de regio toegevoegd. De kosten die na datum van regionalisering ontstaan worden verdeeld over de sleutel aantal inwoners. Dit vanwege het feit dat deze sleutel als zeer objectief en verdedigbaar wordt gezien en bij aanvang van een nieuwe organisatie financieel beter door de gemeenten kan worden opgevangen. Het nadeel is dat bij deze sleutel niet wordt gekeken naar het in te brengen kwaliteitsniveau.

29

Het zogenaamde been bijtrekken zodat een gemeente die haar zaken goed voor elkaar heeft niet nog eens financieel wordt belast met achterstallige investeringen van andere gemeenten.

- 28 -

Niet alle gemeentelijke korpsen hebben hetzelfde kwaliteitsniveau (vertaald in bijbehorende budgetten) op het moment van regionalisering. Om dit nadeel teniet te doen dient een zogenaamde 0-meting op kwaliteitsniveau te worden gedaan waarin zichtbaar wordt welke gemeentelijke korpsen hun niveau nog moeten opkrikken. Dit zal gepaard gaan met het zogenaamde been bijtrekken vóór de datum van regionalisering. Met de aanvulling van een bepaald vast te stellen kwaliteitsniveau is naar mijn mening deze verdeelsleutel een hele goede keuze. Bijdrage per inwoner in combinatie met een repressieve maatstaf Binnen een aantal regio’s wordt in eerste instantie bekeken wat de zogenaamde ‘costdrivers’ zijn. Welke onderdelen van de brandweerbegroting veroorzaken de meeste kosten, breng deze in kaart en ga vervolgens op basis van de verhouding van deze kosten een verdeelsleutel bedenken. Een voorbeeld van deze systematiek is verdelen op basis van een repressieve maatstaf omdat het onderdeel repressie binnen de brandweer de meeste kosten met zich meebrengt (kosten voertuigen en personeel). Door bijvoorbeeld het aantal uitrukken te verwerken in de doorberekening van kosten wordt hiermee recht gedaan aan een eerlijke verdeelsleutel. Daarmee is deze verdeelsleutel het beste voor het uitdrukken van een professionele standaard. Een nadeel is hierbij dat een repressieve maatstaf als het aantal uitrukken ook kan leiden tot grote herverdeeleffecten. Het aantal uitrukken binnen een gemeente hoeft namelijk geen 1 op 1 relatie te hebben met de omvang van de lasten van de repressieve organisatie. Of een korps nu 100 of 1000 uitrukken per jaar heeft; een gemeente heeft bepaalde voertuigen zoals een Tankautospuit nou eenmaal minimaal nodig. Vanwege het feit dat de vaste lasten om een repressieve organisatie in stand te houden vele malen groter zijn dan de variabele lasten van de daadwerkelijke uitruk, treden vrijwel altijd grote herverdeeleffecten op. In het voorbeeld van het aantal uitrukken geredeneerd; het maakt veel uit of de kosten nu over 100 of 1000 uitrukken worden uitgedrukt terwijl de vaste lasten nagenoeg gelijk zijn. Bijdrage per inwoner in combinatie met risicoprofielen Deze verdeelsleutel is in het land nog niet uitgewerkt. Het is op zich wel een verdedigbare verdeelsleutel omdat een risicoprofiel ook een potentiële costdriver is. Er moet bij een hoger risicoprofiel van een bepaald bedrijf immers meer proactie en/of preventieve werkzaamheden door de brandweer worden uitgevoerd dan bij een lager of geen risicoprofiel. Een nadeel van deze sleutel is dat de kosten éénzijdig worden belicht. Er zijn namelijk ook andere cosdrivers die hierin niet worden meegnomen. Deze verdeelsleutel in combinatie met een ander repressieve maatstaf maakt in mijn beleving meer kans op succes. Bijdrage per inwoner in combinatie met een vastgesteld kwaliteitsniveau In eerste instantie wordt het kwaliteitsniveau bepaald voor alle gemeentelijke korpsen. Indien dit niveau door alle korpsen wordt ingebracht, kunnen de kosten na regionalisering worden verdeeld op basis van het aantal inwoners. Indien niet hetzelfde niveau wordt ingebracht dient ‘het been te worden bijgetrokken’ door de desbetreffende gemeente (of financieel te worden afgerekend).

- 29 -

Dit is een goede verdeelsleutel om te combineren met fixatie van de brandweerbegrotingen. Hierdoor treden er geen herverdeeleffecten op en gemeenten zullen niet naar elkaar kijken dat de ene gemeente wel goede kwaliteit (met daarbij behorende hogere budgetten) inbrengt en de andere gemeente daarentegen niet. Op basis van de maatstaven uit het Gemeentefonds Door een regio wordt bekeken of het doorberekenen op basis van de maatstaven van het Gemeentefonds een reële optie is. Diverse andere regio´s hebben dit model door laten en rekenen. Daarbij is het model afgevallen op zowel administratieve rompslomp als grote herverdeeleffecten. Op basis van de maatstaven uit de herziene doeluitkering BDUR Dit model heeft als grote voordeel dat het een zeer objectief model is. Op basis van reeds bestaande maatstaven worden niet alleen de inkomsten (doeluitkering van het rijk) via deze maatstaven verdeeld maar ook de uitgaven. Nadeel hiervan is de administratieve bewerkelijkheden en de herverdelingseffecten. Op basis van een dynamische maatstaf De verdeelsleutel op basis van een dynamische maatstaf betreft een verdeling die is gebaseerd op basis van professionalisering van de brandweer in de toekomst. In grote lijnen komt de sleutel erop neer dat overgaan op beroepsformatie (in plaats van vrijwilligers) apart moet worden afgerekend. Het idee erachter is dat de gemeenten die thans achterlopen met professionaliseren niet ten koste van gemeenten die wel hun zaakjes op orde hebben moeten meebetalen. Nadeel van dit systeem is dat de inwoner bijdrage jaarlijks anders is en groei naar één organisatie wordt geremd. Daarnaast brengt dit model ook veel administratieve werkzaamheden met zich mee en zal rondom de uiteindelijk berekende gemeentelijke bijdrage tot discussie kunnen leiden. Overige verdeelsleutels Verder is ook een onderdeel overige verdeelsleutels opgenomen. Dit is een model van meerdere verdeelsleutels. Deels fixatie, een deel vast bedrag, een deel aantal inwoners en aparte afspraken over gezamenlijk specialistisch materieel. Ook de kwaliteitseis met betrekking tot een goede inbreng van formatie voor de ondersteunde functies (PIOFACH 30) speelt een rol. Voordeel hiervan is dat door een veelvoud aan verdeelsleutels zogenaamd maatwerk wordt afgeleverd. Deze verdeelsleutel wordt apart behandeld in hoofdstuk vijf (onderdeel 5.6). De tabel op de volgende pagina (tabel 6) geeft de scoringstabel gegroepeerd grafisch weer.

30

PIOFACH staat voor Personeel, Informatisering, Organisatie, Financiën, Automatisering, Communicatie en Huisvesting.

- 30 -

Tabel 6. Gegroepeerde scoringstabel verdeelsleutels scoringstabel (gegroepeerd) 10,5% 10,5% Scorings-

0,0%

14,0%

5,3% 5,3% 5,0%

36,8% 17,5%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

30,0%

35,0%

40,0%

Overige verdeelsleutels Op basis van maatstaven uit GF Bijdrage per inwoner i.c.m. met een repressieve maatstaf Bijdrage per inwoner i.c.m. fixatie en/of kwaliteit Bijdrage per inwoner i.c.m. vast bedrag Bijdrage per inwoner i.c.m. oppervlakte Bijdrage per inwoner

Om een en ander overzichtelijker te maken heb ik de voorkeuren die onder de 4% hebben gescoord ondergebracht bij het onderdeel overige verdeelsleutels. Verder heb ik de verdeelsleutel aantal inwoners in combinatie met vastgesteld kwaliteitsniveau ondergebracht bij de verdeelsleutel aantal inwoners in combinatie met fixatie van de huidige lokale brandweerbudgetten. De uitkomst geeft weer dat het meest gebruikte of nog te gebruiken systeem van verdeling van kosten het model huidige kostenniveau (fixatie) zal zijn.

4.4 Samenvatting Al zal de opsomming van alle mogelijke verdeelsleutels niet limitatief zijn; ver weg de meeste zullen zijn behandeld in dit hoofdstuk. Andere verdeelsleutels zullen met name combinaties van de in dit hoofdstuk beschreven verdeelsleutels zijn. Naar mijnmening zal een verdeelsleutel per definitie een samengestelde verdeelsleutel zijn. Een enkele verdeelsleutel op basis van het aantal inwoners zal het naar verwachting niet halen binnen een regio. Dit wegens de grote herverdelingseffecten. Het volgende hoofdstuk zal ik verder ingaan op een aantal praktijkvoorbeelden binnen een vijftal regio’s.

- 31 -

Hoofdstuk 5. Koplopers 5.1 Inleiding Naar aanleiding van de ontvangen vragenlijsten heb ik de volgende vijf regio´s uitgekozen: Regionale brandweer Hollands Midden, Brandweer AmsterdamAmstelland, Veiligheidsregio Gooi en Vechtstreek, Hulpverleningsdienst Flevoland en Veiligheidsregio Utrecht; de zogenaamde koplopers met betrekking tot regionalisering en/of koplopers zijn met het onderzoek naar een goede verdeelsystematiek. Met name het proces tot regionalisering en de aanleiding tot het komen van een verdeling van kosten zijn bij deze gesprekken prominent aan de orde gekomen. Per regio geef ik op hoofdlijnen weer wat uit de gesprekken is gekomen, daarbij heb ik vervolgens mijn reactie toegevoegd. 5.2 Bevindingen in regio Hollands Midden Huidige verdeelsleutel Op basis van het aantal inwoners. Bepalende actoren Kring van gemeentesecretarissen, MT-regio, commandanten en bestuur. Bij deze regio zijn in opdracht van het bestuur diverse verdeelsleutels onderzocht. Alhoewel de intentie was om in eerste instantie uit te gaan van een verdeelsysteem op basis van het solidariteitsbeginsel (gelijke monniken gelijke kappen) is men tot de conclusie gekomen om eerst een extern bureau de opdracht te geven een onderzoek te laten verrichten om tot een objectief verdeelsysteem te komen op basis van de gehanteerde maatstaven van het Gemeentefonds. Besloten werd om eerst de verdeelsleutel vast te stellen om vervolgens pas de financiële gevolgen in beeld te gaan brengen. Theoretisch gezien was dit een opmerkelijke wijziging van inzicht om over te stappen van het solidariteitsbeginsel naar het profijtbeginsel. Een belangrijk aandachtspunt inzake de verdeling is dat er sprake is van extern geobjectiveerde budgetten: gelijke behandeling van alle gemeenten uitgaande van een gelijk voorzieningenniveau en efficiency. Omdat in de praktijk geen sprake zal zijn van een gelijk voorzieningenniveau dient eerst het kwaliteitsniveau te worden bepaald. Deze regio heeft voor een zorgvuldige aanpak gekozen. Daarbij heeft deze regio ook een behoorlijke periode genomen om de regionalisering voor te bereiden. Een voordeel hierbij is dat diverse mogelijke verdeelsleutels in het voortraject al zijn afgevallen om dat deze (zoals op basis van de maatstaven van het Gemeentefonds) voordat een bestuurlijke discussie plaats gaat vinden reeds zijn onderzocht. Deze regio gaat naar mijn mening voor een goede verdeelsleutel, omdat het kwaliteitsniveau wordt meegewogen. Naar verwachting zullen wel herverdelingseffecten ontstaan omdat fixatie van de budgetten nog niet aan de orde is gekomen. Dat wil echter niet zeggen dat fixatie niet op de agenda zal komen. - 32 -

5.3 Bevindingen in regio Brandweer Amsterdam-Amstelland Huidige verdeelsleutel Op basis van het aantal inwoners. Bepalende actoren MT regio en bestuur. Deze regio is uitgegaan van een snelle regionalisering met een langere implementatieperiode. De voorbereidingstijd ten opzichte van andere onderzochte regio´s is relatief kort te noemen. Twee hoofdoorzaken hebben hierin een rol gespeeld; het beperkte aantal gemeenten en de slagkracht van het bestuur. Daarbij werd al snel overeenstemming bereikt over zaken als een te hanteren percentage voor overhead, inbreng van materieel en ontvlechting. In het kort is het volgende overeengekomen. Binnen deze regio worden dienstverleningsovereenkomsten gesloten met de gemeenten. In de dienstverleningsovereenkomst staat het basis brandweerzorgniveau. Hiervoor geldt dat de bestaande middelen worden overgedragen per 1 januari. (bestaande taken betekent bestaande financiering) Indien een gemeente uitbreiding van de taken wenst, betekent dit extra middelen aan de hand van de verdeelsleutel inwonerbijdrage. Dit is in feite de verdeelsleutel fixatie van de huidige lokale brandweerbegrotingen in combinatie met nieuw beleid te verdelen op basis van het aantal inwoners. Daarbij zal tevens een afrekening plaatsvinden op basis van een vast te stellen kwaliteitsniveau. Feitelijk is binnen deze regio nauwelijks sprake geweest van het onderzoeken van een verdeelsleutel. Het verdelen op basis van fixatie en het aantal inwoners is binnen deze regio van af het beginpunt van regionalisering vanzelfsprekend geweest. Het is echter een uitzondering dat een bepaalde verdeelsleutel niet wordt bediscussieerd. 5.4 Bevindingen in Veiligheidsregio Gooi en Vechtstreek Huidige verdeelsleutel Op basis van het aantal inwoners. Bepalende actoren Kring van gemeentesecretarissen, MT regio, commandanten, portefeuillehouderoverleg Financiën (waarin alle wethouders Financiën zijn vertegenwoordigd) en bestuur. In deze regio is een lange voorbereidingstijd genomen. In de beginperiode hebben de commandanten en het MT van de regio de handen in een geslagen om de regionalisering te gaan voor bereiden. Nadat ambtelijk gezien een ieder zich kon conformeren aan de weg tot regionalisering is een projectorganisatie regionalisering gestart. Hierin kregen naast de commandanten ook ambtenaren van alle deelnemende gemeenten en gemeentesecretarissen een prominente rol.

- 33 -

Binnen deze regio is de verdeling van kosten prominent aanwezig geweest. Ook omdat de verdeling van kosten op een ander bestuurlijk gremium (portefeuillehouderoverleg Financiën) op de agenda is geplaatst. Vergeleken met de andere regio’s is er veel bestuurlijke aandacht voor het proces van kostenverdeling. In deze regio zijn de volgende vijf verdeelsleutels door (intern) onderzoek serieus tegen het licht gehouden: - het aantal inwoners in combinatie fixatie huidige begrotingen - dynamische maatstaf met betrekking tot professionalisering van de repressie van de brandweer - het aantal inwoners gecombineerd met een maatstaf voor repressie - het aantal inwoners - verdeling op basis van de maatstaven van het Gemeentefonds Elke verdeelsleutel die wordt gekozen zal in combinatie met een vastgesteld kwaliteitsniveau gepaard gaan. Vervolgens zijn in deze regio twee sleutels voorgelegd aan het veiligheidsbestuur: - Fixatie van de huidige begrotingen in combinatie met het aantal inwoners met als toevoeging vastgesteld kwaliteitsniveau (met name met betrekking tot professionalisering van de repressie) Hierbij wordt er eigenlijk voor gezorgd dat - naast fixatie - thans geprofessionaliseerde brandweerkorpsen, waarbij beroepspersoneel beschikbaar is op de dag voor de uitruk, niet in de toekomst worden geconfronteerd met lastenverhogingen van gemeenten die nog niet zijn geprofessionaliseerd. De meeste gemeenten hebben namelijk een tekort aan vrijwilligers op de dag (maandag tot en met vrijdag overdag). ´s avonds, ´s nachts en in het weekend zijn er over het algemeen voldoende vrijwilligers. Indien de vrijwilligers worden vervangen door beroeps dan stijgen de lasten sterk; - het aantal inwoners gecombineerd met een maatstaf voor repressie. Deze maatstaf zou tot grote herverdeeleffecten leiden. Inmiddels is de eerste genoemde verdeelsleutel gekozen zonder de bepaling van de professionalisering van de repressie. Daarbij dient te worden opgemerkt dat op het moment van schrijven van deze scriptie de besluitvorming rondom de verdeelsleutelsystematiek nog niet is afgerond. De verwachting is dat de verdeelsystematiek opnieuw wordt geagendeerd voor het veiligheidsbestuur. Daarbij zal een extra kwaliteitseis worden ingebracht; namelijk die van een voldoende formatie per gemeentelijk korps voor de ondersteunende diensten (zie hiervoor ook op bladzijde 30 kopje overige verdeelsleutels en onder paragraaf 5.6). Ik ben van mening dat de eerste genoemde verdeelsleutel het beste is om het proces van regionalisering te ondersteunen. Binnen deze regio zullen financiële herverdelingseffecten namelijk het proces van regionalisering op z´n minst kunnen vertragen.

- 34 -

5.5 Bevindingen in Hulpverleningsdienst Flevoland Huidige verdeelsleutel Op basis van het aantal inwoners en oppervlakte. Bepalende actoren Kring van gemeentesecretarissen, MT regio, commandanten en bestuur. Deze regio hanteert een landelijk gezien ongebruikelijke verdeelsleutel, namelijk een combinatie van het aantal inwoners (70%) en de oppervlakte (30%). De gedachte hierbij is dat de oppervlakte van belang is omdat in oppervlakte gezien grote gemeenten meer kazernes nodig hebben om verschillende bevolkingskernen in hun gemeenten te voorzien van basiszorg brandweer. Deze regio heeft inmiddels gekozen voor een tweetal verdeelsleutels: Verdeelsleutel 1: basiszorg Verdeelsleutel 2: regiotaken De kosten voor basiszorg (kosten voor vrijwilligers en beroeps, aanschaf en beheer voertuigen, opleiden en oefenen etc.) dragen de gemeenten bij volgens verdeelsleutel 1 (op basis dus van de huidige begrotingen, fixatie). Voor regionale taken als meldkamer en de voorbereiding op de rampenbestrijding dragen de gemeenten bij op basis van verdeelsleutel 2 (dus ook fixatie van het huidige percentage voor de gemeentelijke bijdrage). Verder is nog toegevoegd: wanneer door groei van inwoners of bedrijvigheid een extra brandweerkazerne noodzakelijk is om de brandweerzorg adequaat te organiseren, draagt de groeigemeente zelf het budget aan voor deze uitbreiding op lokaal niveau. Dit betekent dat geen majeure investeringen worden meegefinancierd door de andere deelnemende gemeenten, Deze methodiek gaat in eerste instantie uit van de bestaande financiële verhoudingen waarbij dus geen herverdeeleffecten gaan optreden. Bij majeure ontwikkelingen (bijvoorbeeld genoemde kazerne) wordt opnieuw naar verdeelsleutel 1 gekeken. Ik vind deze methode administratief gezien ongelukkig gekozen. In feite blijft alles bij hetzelfde en kan de verdeling nog complexer worden bij majeure ontwikkelingen. Alhoewel ik de bepaling van de majeure ontwikkeling kan begrijpen; bij een nieuwe kazerne in een groeigemeente gaan namelijk forse investeringen mee gepaard die andere gemeenten moeten meefinancieren. Bovendien wordt niet op korte dan wel op middellange termijn aan een nieuwe meer objectieve verdeelsleutel gedacht. Voor eenheid van organisatie wordt dan ook niet op (de middellange) termijn naar gestreefd.

- 35 -

5.6 Bevindingen in Veiligheidsregio Utrecht Huidige verdeelsleutel Op basis van het aantal inwoners. Bepalende factoren MT regio, commandanten en bestuur. Op verzoek van het veiligheidsbestuur binnen deze regio werd in eerste instantie een zogenaamde contourennota opgesteld, waarop een commissie was ingesteld die zich alleen met regionalisering is gaan bezighouden. Verdeling van kosten was binnen deze regio in dat stadium nog niet prominent aan de orde. Verder is veel aandacht besteed aan een te vormen kwaliteitsniveau. Later in het proces is de verdeling van de kosten een belangrijk item geworden. Na in de eerste plaats een onderzoek verricht te hebben naar de gemeentelijke begroting met daarbij de problematiek rondom ontvlechting en frictiekosten zijn maatstaven voor een goede beoordeling geformuleerd. Hierbij is bepaald dat de verdeling in eerste instantie rechtvaardig dient te zijn. Het profijtbeginsel was binnen deze regio hiermee derhalve omarmd. De kosten moesten een zo goed mogelijk verband houden met de specifieke situatie van de gemeenten. Verder moest een verdeelsleutel worden gekozen die transparant (hoe de verdeelsleutel tot stand is gekomen) en eenvoudig (geen disproportionele administratieve lasten) is. Inmiddels is besloten dat deze regio voor verschillende taakcomponenten de onderstaande gedifferentieerde verdeelsleutels gaan hanteren bij een geregionaliseerde brandweer: Onderdeel - basisbrandweerzorg - niet-repressieve organisatie

verdeelsleutel feitelijke kosten per gemeente (fixatie) naar rato van de lokaal vereiste beroepsformatie

- specialistische taken - regiobijdrage

aantal inwoners aantal inwoners

Bij bovenstaande verdeling valt op dat de meest gewenste verdeelsleutel fixatie ook in deze verdeelsystematiek terug komt. Verder heeft deze regio als eerste regio de niet repressieve organisatie (bedrijfsvoering) als aparte verdeelsleutel getypeerd. In feite komt het er op neer dat bezien wordt in hoeverre het gemeentelijke korps voldoende formatie voor bedrijfsvoering inbrengt. Is dit niet het geval dan wordt hiervoor door de regio een extra bijdrage verlangt. Op zich kan dit model werken voor deze regio. Ook deze regio heeft er veel werk van gemaakt om tot een gedegen kostenverdeling te komen. Inmiddels is ook duidelijk geworden dat deze verdeling van kosten is bekrachtigd door het veiligheidsbestuur. Dit model komt ook grotendeels overeen met het fixatiemodel. De uitzondering is de separate verdeelsleutel voor de bedrijfsvoering. Deze sleutel kan worden gerelateerd aan een minimaal kwaliteitsniveau voor de bedrijfsvoering.

- 36 -

Hiermee ligt dit verdeelmodel heel erg dicht bij, of is gelijk aan, het model van fixatie in combinatie met aantal inwoners en een bepaald kwaliteitsniveau. 5.7 Samenvatting De discussie rondom verdeling van kosten na regionalisering verloopt in de regio’s op verschillende manieren. In de praktijk wordt in geen van de vijf in dit hoofdstuk behandelde regio’s gekozen voor alleen de verdeelsleutel aantal inwoners. Geconcludeerd kan worden dat de meeste regio’s gaan of zullen gaan voor een verdeelsystematiek welke niet gaat leiden tot grote herverdeeleffecten.

- 37 -

Hoofdstuk 6. Conclusies en aanbevelingen 6.1 Conclusies











Elke regio is qua omvang, opbouw en structuur anders en daardoor moeilijk te vergelijken. Omdat bijna elke regio een eigen problematiek rondom verdeling van kosten kent, wordt in elke regio ook afzonderlijk met de problematiek van verdeling omgegaan. De meeste regio’s willen wel het hele proces doorlopen (ambtelijk en bestuurlijk) van het onderzoek naar een geschikte verdeelsleutel om dan toch uit te komen bij een pragmatische oplossing. Een verdeelsleutel met zo min mogelijk financiële gevolgen. Een verdeelsleutel die prima zou passen in regio x voldoet meestal in regio y in het geheel niet. Vanwege grote financiële herverdelingseffecten wordt meestal het bestaande begrotingsniveau binnen gemeenten ingebracht in de nieuwe gemeenschappelijke regeling waarna de kosten die ontstaan na regionalisering anders gaan worden versleuteld. Verdeling van kosten is primair een politiek vraagstuk. Omdat de financiële gevolgen van een beslissing groot kunnen zijn, kan besluitvorming rondom verdeling van kosten een langdurig proces zijn. Hierbij is het van groot belang dat de wens tot regionalisering voorop staat. Dit kan namelijk het proces van regionalisering vertragen en/of negatief beïnvloeden.

6.2 Aanbevelingen Verdeling van kosten speelt in belangrijke mate mee in het proces van regionalisering. Er dient gewaakt te worden dat dit onderwerp het proces van regionalisering niet in de weg staat. Het verdient daarom aanbeveling de verdeling van kosten in de eerste plaats tijdelijk te regelen. Dit kan bijvoorbeeld om voor een gedragen verdeelsleutel te gaan voor de middellange termijn (bijvoorbeeld een periode van vier jaar). Deze verdeelsleutel mag dan best een niet voor de hand liggende verdeelsleutel te zijn. Na een periode van vier jaar is de politieke druk minder om bijvoorbeeld alsnog voor verdeling op basis van het aantal inwoners te komen. Het advies is dan ook om voor een politiek opportune oplossing te kiezen. Kies voor een periode van bijvoorbeeld vier jaar een verdeelsleutel. Mijn voorkeur hierbij is de verdeelsleutel fixatie van de huidge brandweerbegrotingen in combinatie met het aantal inwoners met daarbij een inbreng van de gemeenten van een gelijk kwaliteitsniveau. Hiermee maak ik gelijk een keuze tussen het solidariteitsbeginsel en het profijtbeginsel. Hoewel objectief gezien het profijtbeginsel bij kostenverdeling voor de hand ligt, moet om de regionalisering niet in de weg te staan het solidariteitsbeginsel voorop te staan. De keuze is er in eerste instantie een voor het solidariteitsbeginsel (fixatie huidige budgetten gemeentelijke brandweer).

- 38 -

In tweede instantie wordt hieraan het kwaliteitsniveau gehangen, dit is een keuze op basis van het profijtbeginsel. De derde, het aantal inwoners, is een keuze die tussen het profijtbeginsel en het solidariteitsbeginsel ligt. Dit overziend onderstreept de stelling dat deze verdeelsleutel als eerste voorkeur voor een regio kan worden aangemerkt. Na een periode van vier jaar dient de verdeelsystematiek opnieuw te worden geagendeerd voor het bestuur. Na die termijn is naar verwachting een volwassen nieuwe brandweerorganisatie ontstaan welke meer eenheid zal uitstralen dan in het begin van die periode. Gemeentelijke verdeeldheid zal dan minder aan de orde zijn.

- 39 -

Bijlage 1. Literatuuropgave en literatuurverwijziging •

Ministerie van BZK (2007). Wetsvoorstel Veiligheidsregio’s.

•

Ministerie van Financiën (2007). Tweede Kamerstukken inzake vaststelling van de begrotingsstaat van het gemeentefonds voor het jaar 2008.

•

Cebeon (2007). Onderzoeksrapporten inzake herverdeling gelden Gemeentefonds en BDUR.

•

Ministerie van BZK (2007). Concept Kwaliteits-Amvb.

•

Ministerie van BZK (2008). Convenanten tussen BZK en tweetal regio´s.

•

Ministerie van BZK (2006). Veiligheidsbericht mei 2006.

•

Cebeon (2002). Onderzoek ten behoeve van de tussentijdse evaluatie beleidsnota rampenbestrijding 2002-2004.

•

Helsloot, I, Muller, E.R., Berghuijs, J.D. (2007). Brandweer, studies over organisatie, functioneren en omgeving : Kluwer.

•

Schie, P.M. van, Kam, C.A. de, Lamens, J, Haas, F.J.P.M. (2004). Hoofdlijnen van het Nederlands belastingrecht: Kluwer.

•

Stevens, S.A. (2003). De belaste overheid. Kluwer.

•

Bonnema, W., Cuppen, M.H.M., Evers, A.J.M., Rikken, W., Verhagen, A.J.W.M. (2001). Gemeentefinanciën. Kluwer.

- 40 -

Bijlage 2. Vragenlijst Vragenlijst met betrekking tot verdeelsleutels van het ongedekte tekort. Met de uitkomsten van de volgende 3 vragen zal vertrouwelijk mee worden omgegaan. 1. Welke verdeelsleutel wordt thans bij u gebruikt om het ongedekte tekort van de begroting door te belasten aan de gemeenten. a. _________________________________ b. _________________________________ Welke onderstaande verdeelsleutel wordt in het kader van de regionalisering bij u overwogen en welke score hoort hierbij (score 1 geeft aan dat deze verdeelsleutel de voorkeur heeft, score 2 dat de verdeelsleutel een kans maakt en score 3 zal het waarschijnlijk niet halen). Er kunnen ook combinaties van verdeelsleutels zijn. Verdeelsleutel

Ja (wordt overwogen)

Nee (wordt niet overwogen)

Score: 1 = voorkeur 2 = maakt kans 3 = weinig kans

Bijdrage per inwoner Oppervlakte Aantal meldingen Risicogebied Vast bedrag Maatstaven Gemeentefonds Fixatie (1) Repressie (2) Kwaliteit (3) Andere verdeelsleutels: -

(1) het huidige percentage, dat de gemeente reeds betaalt, wordt gefixeerd waardoor er geen herverdeeleffecten zullen optreden. (2) bijvoorbeeld: elke gemeente heeft een kerneenheid repressie 1 Tankautospuit, 1 HV en gemiddeld 35 vrijwilligers. Hiervan worden de kosten toegerekend aan de gemeenten en de overige kosten worden bijvoorbeeld omgeslagen per inwoner. (3) de basiskwaliteit van de brandweerzorg wordt eerst bepaald; vervolgens vindt doorbelasting aan de gemeenten plaats.

2. Kunt u een toelichting geeft waarom u voorkeur heeft voor een verdeelsleutel en waarom andere verdeelsleutels minder scoren of niet aan de orde zijn.

- 41 -