Rapportage werkgroep Primato September 2011

Rapportage werkgroep Primato September 2011

Leden: Anja Gerritsen (Primato) Henry Seep (Gemeente) Marcel van der Veen (Primato) Michiel Hoogenboom (Primato) Ruud Molenkamp (Gemeente) Yvonne van den Reek (Gemeente)

Rapportage werkgroep Primato

pagina 1 van 25

Hoofdstuk 1 Inleiding 1.1. Aanleiding In 2005 is er een verkennend onderzoek uitgevoerd naar de mogelijkheden voor verzelfstandiging van het openbaar onderwijs. Dit onderzoek kende twee richtingen. Een verzelfstandiging samen met de gemeenten Hof van Twente en Borne en een verzelfstandiging onder een bevoegd gezag van primair en voortgezet onderwijs. Dit heeft niet tot een resultaat geleid In 2007 is de opdracht gegeven aan VOS ABB om een onderzoek te doen naar de verzelfstandiging van het primair onderwijs als zelfstandige stichting. Dit heeft geleid tot een verzelfstandigingsrapport, waarin aanbevelingen zijn opgenomen over hoe bestuur, management en ondersteuning eruit zouden moeten zien, de bruidsschat die nodig is om deze organisatie neer te kunnen zetten en er is een aparte financiële analyse uitgevoerd. Aandacht werd gevraagd om te werken aan planning en control. Het rapport is gebaseerd op de werkelijke financiële cijfers van 2006 en de voorlopige cijfers van 2007. In januari 2008 vindt overdracht plaats van de administratie van gemeente naar het Onderwijs Bureau Twente, dat daarmee de zorg van de personele en financiële administratie van het openbaar onderwijs kreeg. In april 2008 gaat de gemeenteraad vervolgens akkoord met de verzelfstandiging van het openbaar onderwijs. Kort daarop volgt de jaarrekening 2007 die afsluit met een gering tekort. Het openbaar onderwijs wordt al jaren geconfronteerd met een dalend leerlingenaantal. Om een kanteling hierin te bewerkstelligen kiest het managementteam voor een éénmalige impuls in de kwaliteit van het onderwijs door tijdelijk extra personeel te benoemen voor maximaal 1 jaar met het doel meer leerlingen te trekken. Tegelijkertijd wordt gestart met Leonardo onderwijs. Dekking voor beide ontwikkelingen was aanwezig binnen de onderwijsreserve van Primato. In augustus 2008 treedt het bestuur van Primato aan en zij benoemt begin 2009 een algemeen directeur. Een eerste opzet van de begroting 2009 wordt niet goedgekeurd door het bestuur; zij wenst een begroting op basis van daadwerkelijke kosten en niet op basis van telgegevens. Deze begroting is in juli 2009 gereed. Wat volgt is de jaarrekening 2008. Deze wordt in december 2009 aan de gemeente aangeboden en op dat moment wordt de gemeente geconfronteerd met een tegenvallende jaarrekening 2008 van de Stichting Scholengroep Primato. Deze jaarrekening vormt aanleiding voor de portefeuillehouder om gesprekken te voeren met de algemeen directeur en in februari 2010 met het bestuur van Primato. Deze gesprekken vormden de basis voor het opnieuw inschakelen van VOS/ABB. Deze organisatie heeft het verzelfstandigingsrapport geschreven dat in april 2008 geleid heeft tot de goedkeuring van de verzelfstandiging van het openbaar onderwijs door de Raad. VOS/ABB heeft in juni 2010 een rapport opgeleverd dat ingaat op de financiële analyse van Primato. De Raad gaf in juni aan dat er in samenwerking met het bestuur van Primato gekeken moest worden naar deze analyse. Hiervoor hebben het bestuur, gemeente en medezeggenschapsraad gezamenlijk een plan van aanpak opgesteld. In september is dit plan van aanpak aan de raad gepresenteerd, samen met de nog goed te keuren begrotingen en jaarrekeningen waarvoor instemming van de raad werd gevraagd. In het plan van aanpak is opgenomen dat er onder andere onderzoek gedaan zal worden naar het weerstandsvermogen van Primato. Het onderzoek, uitgevoerd door het bureau Infinté, splitst zich in 2 gedeelten: de omvang van het weerstandsvermogen op dit moment en de omvang op het moment van verzelfstandiging (1 augustus 2008) met de kennis van nu. Tot slot is de Universiteit Twente gevraagd te kijken naar het algemene proces rondom verzelfstandigen van organisaties en voor Primato specifiek. Op basis van de hiervoor beschreven chronologische analyse blijkt dat nog niet alles inzichtelijk en helder is. De diverse aanbevelingen uit de rapporten moeten nu toegespitst worden op de specifieke Primato situatie. Op verzoek van het bestuur van Primato en de wethouder is een werkgroep geformeerd om de huidige situatie van Primato te analyseren en te bekijken wat er nodig is om naar de toekomst toe verder te kunnen; concreet is de opdracht om met oplossingen te komen rondom het weerstandvermogen en de planning- en controlcyclus.


pagina 2 van 25

Daarom is de werkgroep, bestaande uit twee bestuursleden en één staflid van Primato en drie medewerkers van de gemeente, gevraagd antwoord te geven op vragen als: 1. Welke zijn de belangrijkste bevindingen uit de onderscheidenonderzoeken? 2. Is Primato in control, voor wat betreft de planning- en controlcyclus, de financiële organisatie? 3. Is er sprake van een strategisch beleidsplan, inclusief personeelsplan en (meerjarig)onderhoudsplan? 4. Is Primato in staat om in de (nabije) toekomst zelfstandig verder te gaan, zowel in strategische als financiële zin? In deze rapportage zal de werkgroep haar bevindingen en oplossingen weergeven. 1.2. Opzet rapportage De opzet van de rapportage van de werkgroep kent een onderverdeling in vijf hoofdstukken: Het eerste hoofdstuk heet Aanleiding. In dit hoofdstuk is de context geschetst waarbinnen deze rapportage van de werkgroep moet worden geplaatst. Het tweede hoofdstuk heet Terugblik. In dit hoofdstuk worden de belangrijkste conclusies en aanbevelingen vanuit de diverse rapporten gepresenteerd en zal door de werkgroep worden aangegeven welke conclusies zij hieraan verbindt. Het derde hoofdstuk heet Primato op dit moment. In dit hoofdstuk wordt een beeld geschetst van de Stichting Scholengroep Primato. Aan de hand van een aantal onderdelen, die ook in hoofdstuk 2 al aan de orde zijn gekomen, zal worden geschetst wat er door Primato aan werk is verzet sinds het verschijnen van het rapport van KPC. Het vierde hoofdstuk heet Vooruitkijken. In dit hoofdstuk wordt de visie, die Primato heeft op de toekomst, weergegeven. Elementen, die daarbij aan de orde komen zijn: wat is openbaar onderwijs, de missie van Primato, incl. de visie op de kernthema’s en facilitaire thema’s, het besturingsmodel en de toekomstscenario’s, waaruit gekozen zal moeten worden om te overleven. De rapportage zal worden afgesloten met hoofdstuk 5, met daarin een samenvatting van de belangrijkste bevindingen en aanbevelingen van de werkgroep.


pagina 3 van 25

Hoofdstuk 2 Terugblik 2.0 Inleiding; de rapporten Vooruitlopend op de instelling van de werkgroep zijn er door verschillende organisatie onderzoeken en adviezen uitgebracht. Vorig jaar is een eerste rapport al uitgebreid besproken, het rapport van VOS/ABB van juni 2010. Dit rapport is door de werkgroep dan ook buiten deze rapportage gehouden. Daaropvolgend zijn er de volgende rapporten verschenen: ≠ Een bedrijfsaudit van Primato januari 2011 afkomstig van Infinité / KPC-groep; ≠ Een rapport over het weerstandsvermogen mei 2011 afkomstig van Infinité; ≠ Een reactie van VOS/ABB om deze rapporten in het licht van hun eerste rapport te plaatsen; ≠ Een rapport, waarin met een bestuurlijk-juridisch blik gekeken is naar het verzelfstandigingstraject van Primato door de Universiteit Twente juni 2011. Hieronder zullen de hoofdlijnen en belangrijkste conclusies van de verschillende rapporten worden weergeven. De werkgroep zal aangeven in hoeverre deze voor haar van belang waren en wat zij er mee gedaan heeft. Daarbij wil de werkgroep wel opmerken, dat hoewel zij geen opdrachtgever van de rapporten was, deze onderdeel uit moeten maken van haar rapportage, maar dat haar focus op de toekomst en dus het vooruitkijken ligt. 2.1. Bedrijfsaudit Primato Dit is een rapportage die tot stand is gekomen in de samenwerking tussen Infinité en KPC groep. Het betreft een beknopte audit die zich richt op de onderwijsopbrengsten, de organisatie en de financiële positie. Bij deze audit zit een bijlage die ingaat in de verschillende modellen om de financiële positie van instellingen te bepalen. Hieronder de samenvatting van de audit. 2.1.1. Onderwijskwaliteit De onderwijskwaliteit van Primato is doorgelicht op een tweetal terreinen, te weten: inspectiekader en leeropbrengsten. Ten aanzien van het inspectiekader kan het volgende gezegd worden: Alle scholen hebben het vertrouwen van de inspectie en vallen onder het basistoezicht. Tevens valt op dat de resultaten gebaseerd op het toezicht dat is uitgevoerd in de jaren 2009 en 2010 relatief hoger liggen dan de resultaten van de jaren daarvoor. Alle factoren zijn cruciaal voor niet alleen het succes van de organisatie nu, maar zeker ook voor de resultaten in de toekomst. Ten aanzien van de leerresultaten kan het volgende gezegd worden: De resultaten op de eindtoets CITO schooljaar 2009-2010 voldoen aan de norm. Indien dit beeld zich voortzet in 2011 lijkt er een kwaliteitsslag gemaakt te zijn op de scholen. Het is zaak de resultaten ook de komende tijd nauwgezet in de gaten te houden. De resultaten op de tussentoetsen uit schooljaar 2010-2011 CITO geven eveneens een positief beeld. Deze analysegegevens aan elkaar gekoppeld, is KPC van mening dat de onderwijskwaliteit van de scholen van Primato in schooljaar 2009-2010 matig genoemd dient te worden. Het is dus taak voor het bestuur/ de directie om de vinger aan de pols te houden op dit terrein en te trachten stappen voorwaarts te maken op dit vlak. 2.1.2. Organisatie en beleidscyclus De organisatie van Primato verkeert duidelijk in een opbouwfase. Zo beschikt de organisatie over strategisch beleid. Dit beleid is echter sterk op hoofdlijnen gericht. Nog onvoldoende duidelijk is in hoeverre het bestuur onderscheid maakt tussen bestuur en toezicht. Primato onderscheidt verantwoordelijkheden, maar het is niet duidelijk welke resultaatverplichtingen deze verantwoordelijkheden inhouden. Primato heeft wel enkele kritische succesfactoren benoemd, maar beschikt niet over een helder systeem van kwaliteitszorg waardoor antwoord gevonden kan worden op vragen als: doen we de goede dingen, doen we de dingen goed? De koppeling tussen beleid en cijfers ontbreekt. Ook de onderlinge consistentie van de stukken is gering. Ook hiervoor geldt dat er sprake is van een opbouwfase, waarin bepaalde beleidsdocumenten voor het eerst worden opgesteld en nog gezocht wordt naar de juiste vorm. Hoewel er sprake is van een duidelijke ontwikkeling, leidt deze analyse ertoe dat het beleidsgebied organisatie en beleidscyclus nog de nodige verbetering behoeft.


pagina 4 van 25

2.1.3. Financiën Weerstandsvermogen De financiële positie van Primato is, ultimo 2009, niet gezond. Het aandeel van de personele lasten in de exploitatie is hoger dan gemiddeld. De financiële positie kan worden beoordeeld aan de hand van een aantal modellen, te weten OCW kengetallen, Commissie Don en PWC. Hieronder volgt een samenvatting, waarbij het bureau KPC er voor gekozen heeft om het model van PWC in de uitwerking te volgen. Dit leidt tot de volgende samenvattende opmerkingen en conclusies t.a.v. het weerstandsvermogen. Het weerstandsvermogen hangt volgens het model van PWC af van een aantal factoren, namelijk - de benodigde bufferreserve - de waarde van de bezittingen (financieringsfunctie) - beleidsvoornemens of verwachte positieve of negatieve resultaten in meerjarenbegroting De bufferreserve is noodzakelijk om onverwachte gebeurtenissen met financiële gevolgen op te kunnen vangen. Voor een beperkt aantal risico’s dient een financiële buffer aangehouden te worden. De meeste risico’s moeten beheerst worden door beheersmaatregelen. Indien zich alle risico’s tegelijkertijd voor zouden doen, adviseert KPC op basis van desktopresearch en gesprekken voor de bufferreserve een bedrag van maximaal € 960.000 aan te houden. Aangezien een cumulatie van alle genoemde risico’s zeer onwaarschijnlijk is, kan in de praktijk volstaan worden met een lager bedrag. Daarbij wordt opgemerkt, dat voor de neerwaartse correctie van belang is dat de planning en control cyclus op orde is en er sprake is van een goede afstemming is tussen beleid, begroting, formatieve inzet en budgetbewaking. De financieringsfunctie van het vermogen functioneert als tegenwaarde van de bezittingen. Hiervoor wordt een berekening gemaakt van de vervangingswaarde van de inventaris. KPC gaat uit van een balanswaarde van € 2,8 miljoen. Dit levert een benodigd weerstandsvermogen op van € 1.560.000. Tot slot bedraagt het verwachte negatieve resultaat over 2010 en 2011 bedraagt € 730.000 (eindejaarsprognose 2010 en begroting 2011). In een ideale situatie is in totaal daarom € 3.250.000, ultimo 2011, nodig om te spreken over voldoende weerstandsvermogen. Bij die omvang kan tegelijkertijd alle risico’s financieel worden opgevangen, alle inventaris worden vervangen en zijn de tekorten weggewerkt. Het eigen vermogen bedraagt 1.153.000, dus om te beschikken over voldoende weerstandsvermogen zou er eind 2011 € 2 miljoen nodig om het eigen vermogen aan te vulllen. Dan is er voldoende vermogen voor de financieringsfunctie en om eventuele calamiteiten op te vangen. Om het weerstandsvermogen op peil te brengen is een positief resultaat nodig de komende jaren. Vanaf 2012 verwacht Primato weer een positief resultaat; het voorspelde positieve resultaat in 2012 en 2013 is niet voldoende om het weerstandsvermogen weer op peil te brengen. Bekostiging De rijksbekostiging vormt de belangrijkste inkomstenbron van Primato, meer dan 90%. Dit komt overeen met het landelijke beeld. De overige baten bestaan voornamelijk uit de bruidsschat en uit inkomsten van het samenwerkingsverband WSNS. Dit zijn geen structurele inkomsten. De financiering van de Leonardo afdeling is een risicofactor. Op dit moment is het niveau van de bekostiging onvoldoende voor de vormgeving van deze afdeling. Het is noodzakelijk dat baten en lasten met elkaar in evenwicht gebracht worden. Het grootste risico in de bekostiging is vooral gelegen in het verschil tussen het aantal locaties (15) en het aantal BRINnummers (10). Een school met een BRINnummer kan over meerdere locaties verspreid zijn, maar ontvangt slechts voor één locatie de benodigde huisvestingsmiddelen. Echter indien een locatie wordt opgeheven, verdwijnt het openbaar onderwijs in een wijk en bestaat de kans dat door een teruglopend leerlingenaantal hiervan de gemiddelde schoolgrootte verder afneemt en te klein wordt om alle (10) BRINnummers in stand te houden. 2.1.4. Huisvesting, inventaris en apparatuur Volgens informatie van de algemeen directeur is de onderhoudssituatie van de gebouwen bevredigend. Vooral door het aantal dislocaties is de hoeveelheid ruimte die in gebruik is aanzienlijk hoger dan door het rijk bekostigd wordt met alle financiële consequenties van dien voor de exploitatiebegroting. Bovendien is er geen match tussen de benodigde gelden voor onderhoud op basis van het meerjarenonderhoudsplan en het beschikbare budget. De status van de gebouwen is in orde, maar de financiering van het onderhoud en de exploitatie is niet afdoende onderbouwd.


pagina 5 van 25

Op basis van de financiële gegevens is er geen aanleiding te veronderstellen dat de inventaris en apparatuur niet up-to-date zijn. Wel is onvoldoende duidelijk of op de middellange termijn voldoende middelen aanwezig zijn om noodzakelijke vervangingen te bekostigen. 2.15 Personeel Kenmerkend voor een organisatie in opbouw is dat de laatste twee jaar veel aandacht geschonken aan het ‘in control’ komen ten aanzien van het personeelsbeheer. De organisatie heeft daarin vooruitgang geboekt en lijkt momenteel redelijk goed een aantal factoren in beeld te hebben, zodat pro-actief handelen mogelijk is. De bewaking en planning van formatieve inzet is nog niet onder controle. Dit aspect is meegenomen bij het beoordelen van de financiële situatie. De uitdaging zal zijn in de komende jaren missie-visie te koppelen aan personeelsbeleid zodat er sprake is van een beleidsrijke, lerende organisatie. De noodzakelijke teruggang in formatie en de gevolgen daarvan voor het personeel verdienen daarbij bijzondere aandacht. KPC ziet geen ernstige risico’s en de verwachting is dat de organisatie zich de komende jaren op dit terrein verder zal ontwikkelen. 2.1.6. Communicatie De communicatie van Primato verdient nog aandacht. Onduidelijk is welk beleid de organisatie voert t.a.v. de communicatie met medewerkers, ouders, samenwerkende partijen en andere stakeholders. Op schoolniveau lijkt de communicatie redelijk te verlopen, op bestuurs/bovenschools niveau echter lijkt de communicatie ad hoc te verlopen. 2.1.7. Marktpositie Het leerlingaantal van Primato vertoont in de toekomst een dalende trend, conform het landelijke beeld. Aan de daling van het marktaandeel lijkt een einde gekomen en in de nabije toekomst zijn geen grote wijzigingen te verwachten. Het wekt de indruk dat de organisatie zich vooralsnog geen zorgen hoeft te maken over het marktaandeel. Hierbij is geen rekening gehouden met de effecten van een eventuele sluiting van dislocaties. De conclusies over het marktaandeel zijn alleen gebaseerd op de ontwikkeling en prognoses van leerlingaantallen. Verstandiger zou zijn ook zicht te krijgen op de klanttevredenheid. 2.2. Rapportage weerstandsvermogen van Infinité. Met de kennis van nu en de nu beschikbare modellen is door Bureau Infinité gekeken naar het weerstandsvermogen van Primato per 1 augustus 2008. Er is hierbij gebruik gemaakt van de schriftelijke (financiële) stukken en een gesprek met de bovenschools directeur (2009-2011). De analyse is gemaakt aan de hand van een aantal modellen, waarbij het model van PWC het meest uitgewerkt is. Daarnaast bleek het lastig om het weerstandsvermogen te bepalen per 1 augustus 2008, halverwege het kalenderjaar, omdat er op dat moment geen overdrachts-/beginbalans is gemaakt. De berekeningen hebben zich daarom ook gericht op 31 december 2008. Hieronder de samenvatting van het rapport. Primato en de gemeente Hengelo hebben Infinité gevraagd de volgende vraag te beantwoorden: Was het weerstandsvermogen van Primato op 1 augustus 2008 in overeenstemming met de risico’s die de nieuwe organisatie op dat moment liep? Om te kunnen bepalen wat de noodzakelijke hoogte is van het weerstandsvermogen zijn twee factoren van essentieel belang: ≠ Is de organisatie financieel gezond; hoe is de financiële situatie van het bestuur, is de bedrijfsvoering op orde, voldoen de kengetallen voor balans en exploitatie aan de normen die in het primair onderwijs gangbaar zijn. ≠ Zijn de risico’s in kaart gebracht; wat zijn de ontwikkelingen op de middellange termijn, is er sprake van continuïteit in de bekostiging, zijn de personele en materiële risico’s in kaart gebracht, is daar een adequate dekking voor opgenomen. Is de organisatie financieel gezond? Door het ontbreken van een beginbalans op het moment van verzelfstandiging is de situatie op 1 augustus 2008 niet exact te bepalen. Eind 2007 was de organisatie financieel gezond. Eind 2008 is er reden tot zorg. De bedrijfsvoering vertoonde ernstige gebreken, zoals het ontbreken van meerjarenformatieplannen, onvoldoende budgetbewaking en realisaties die sterk afweken van de begroting. Op het moment van het raadsbesluit over de verzelfstandiging waren deze gegevens echter niet beschikbaar. Kengetallen over liquiditeit en weerstandsvermogen kwamen pas beschikbaar in de loop van 2009 bij de vaststelling van de jaarrekening 2008. Met de kennis van nu kan geconcludeerd worden dat er sprake was van een verhoogd risicoprofiel en de financiële functie van de nieuwe organisatie onvoldoende ontwikkeld was in 2008 en 2009.


pagina 6 van 25

Zijn de risico’s in kaart gebracht? Ten tijde van de verzelfstandiging waren de risico’s in kaart gebracht op een globale manier. De risico’s zijn benoemd en op basis van de toen beschikbare informatie (jaarrekening 2006) werd de conclusie getrokken dat de organisatie over voldoende weerstandsvermogen beschikte. Indien met terugwerkende kracht een risicoanalyse wordt uitgevoerd met recentere informatie, waarbij de bestaande risico’s gekwantificeerd worden, blijkt dat in de loop van 2008 het weerstandsvermogen volstrekt onvoldoende wordt. Gebeurtenissen en beslissingen gedurende het jaar 2008 hebben ertoe geleid dat eind 2008 de organisatie € 1.140.000 tekort komt op het optimaal benodigde weerstandsvermogen. Naast beleidsbeslissingen in de personele sfeer, had ook het besluit om geen onderhoudsvoorziening te vormen een negatief effect op de hoogte van het weerstandsvermogen en mogelijk op beslissingen over de inzet van reserves. 2.3. Reactie VOS/ABB Om de hiervoor benoemde rapporten in lijn te kunnen zien met de eerdere rapporten van VOS/ABB hebben we deze organisatie gevraagd op de beide rapporten van Infinte/KPC te reageren. VOS/ABB heeft via een brief haar reactie gegeven op de rapporten. Er wordt alleen stil gestaan bij het weerstandsvermogen van Primato. In de brief is te lezen dat de rapporten van VOS/ABB van april 2008 en juni 2010 in dezelfde lijn liggen als de beide rapporten van Infinite / KPC van dit jaar en dat dan ook de conclusies door VOS/ABB worden onderschreven. 2.4. Rapport bestuurlijk juridische borging verzelfstandiging Primato. Tenslotte is er door de Universiteit Twente bestuurlijk juridisch gekeken naar de verzelfstandiging van het openbaar onderwijs. Dit rapport van de Universiteit is een verdieping van het eerste algemene rapport over de bestuurlijke en juridische aspecten rond verzelfstandiging. Voor deze rapportage hebben ze een deskonderzoek gehouden van de beschikbare documenten van de verzelfstandiging in 2008 en gesprekken gevoerd met de algemeen directeur (2009-2011) en de wethouder onderwijs (2010-2014). De samenvatting is hieronder weergegeven. De belangrijkste les die volgens de Universiteit Twente uit de verzelfstandiging van Primato getrokken kan worden is: “Better to be safe than sorry”. Hiermee bedoeld de UT dat, vóórdat besluitvorming definitief is, voor alle betrokken partijen, maar met name voor het bevoegde bestuursorgaan – de gemeenteraad – helder moet zijn wat de implicaties zullen zijn. Daartoe is het noodzakelijk dat de gemeenteraad zich goed laat informeren, ook over zaken die wellicht als gedetailleerd overkomen, zoals de tekst van statuten. Deze bepalen immers de precieze invulling van toezichtsbevoegdheden en invloedsmogelijkheden. Zijn deze niet optimaal ingevuld, dan is de borging van het publieke belang door middel van dit toezicht, ook niet goed geregeld. Reparaties achteraf zijn moeilijk, omdat men dan afhankelijk is van de partij waarop toezicht wordt gehouden. Hetzelfde geldt voor het sluiten van overeenkomsten. Zijn deze verplicht gesteld door middel van statuten, dan is het sluiten en naleven ervan minder of zelfs niet vrijblijvend. Onder “Better to be safe than sorry” verstaat de UT ook dat een verzelfstandigingstraject met een open blik moet worden ingegaan. Ook als men in beginsel al gekozen heeft voor het traject, moet het redelijkerwijs mogelijk blijven om het traject te stoppen of in een andere richting te sturen als daartoe aanleiding is. Een traject waarbij een verzelfstandiging in fasen verloopt (bijvoorbeeld via interne naar externe verzelfstandiging) kan verstandig zijn als nog niet alle aspecten duidelijk zijn. Als laatste geeft de UT aan dat het verstandig is om een verzelfstandigingstraject te laten voorbereiden door een projectorganisatie. Bij grote trajecten is de inhuur van een deskundige projectleider aan te raden. Wel is een (in tijd en omvang) stevige deelname in de projectgroep vanuit de eigen organisatie aan te raden. Deelname in werkgroepen is prima, waarbij wordt aangetekend dat deze dienen te bestaan uit een evenwichtige vertegenwoordiging vanuit de gemeente en de te verzelfstandigen dienst. Ook moet ervoor worden gezorgd dat alle relevante vakgebieden voldoende aanwezig zijn. Verder moet ervoor worden gewaakt dat het externe bureau een te grote, respectievelijk een richtinggevende invloed krijgt. Door zowel de uitvoering, voorbereidend onderzoek en evaluatief onderzoek door een en hetzelfde bureau te laten uitvoeren, komt de onafhankelijkheid en daarmee de gedegenheid van de relevante gegevens in het gedrang. 2.5. Conclusies De verschillende rapporten geven een aantal conclusies aan ons mee voor de toekomst. Met de kennis van nu terugkijken naar het verleden om te leren voor de toekomst met als doel ongewenste ontwikkelingen te voorkomen. Hieronder gaat de werkgroep in op een aantal conclusies.


pagina 7 van 25

Is de organisatie financieel gezond? Eind 2007 was de organisatie financieel gezond. Per 1 januari 2008 is de financiële en personele administratie van het openbaar onderwijs ondergebracht bij het OBT. Dit bureau beschikte dan ook vanaf dat moment over alle informatie. Doordat deze overdracht al per 1 januari plaatsvond, vonden zowel de accountant van de gemeente als het bureau het niet noodzakelijk dat er een tussenbalans werd gemaakt per 1 augustus. Buiten dat alle informatie voorhanden was, kan er gezegd worden dat met de kennis van nu het goed was geweest als deze informatie op een rij was gezet in een tussenbalans per voornoemde datum, zodat er ook op de datum van overdracht expliciet zicht was op de financiële situatie van de organisatie. Zijn de risico’s in kaart gebracht? Met de kennis van nu kunnen we concluderen dat met de keuze om geen tussenbalans te maken per 1 augustus 2008 de risico’s niet expliciet zijn gemaakt. Daarom is op dat moment ook niet stilgestaan bij het weerstandsvermogen en de noodzakelijke omvang ervan. De modellen die nu gebruikt zijn om een analyse te maken, waren in 2007-2008 nog niet voor handen of gangbaar om toe te passen. De reserves zijn zonder bestemming, overgedragen aan de nieuwe stichting. Hier is niet de keuze gemaakt om meteen een bedrag van de reserves te labelen ten behoeve van onderhoud. Toezicht en controle Het toezicht op de verzelfstandigde stichting is ingericht conform het wettelijk kader zoals dit vermeld staat in de Wet op het Primair Onderwijs. Met de kennis van nu was het wellicht beter geweest om meteen bij de start van Primato via een convenant meer momenten van overleg in te bouwen, waarbij, zeker daar waar het gaat om en organisatie in opbouw, informatie-uitwisseling over belangrijke beleidsbeslissingen centraal zou moeten staan. Zodra Primato heeft aangetoond volgroeid en in control te zijn, zouden de overlegmomenten terug gebracht kunnen worden en zich beperken tot overleg over de begroting en jaarrekening van de stichting. Open blik Wat betreft de open blik, is de constatering van de werkgroep, dat die er wel was. Voorafgaand aan de verzelfstandiging van het primair openbaar onderwijs is er jaren lang onderzocht of het mogelijk was om de verzelfstandiging te verbreden door samenwerking met het voorgezet onderwijs en samenwerking met scholen in de omliggende gemeenten. Beide vormen van samenwerking liepen op niets uit waarop de focus werd gelegd op het openbaar primair onderwijs als zelfstandige organisatie. Voorbereiding door een projectorganisatie Aangezien binnen de gemeente niet de specifieke kennis aanwezig was om een verzelfstandigingsproces te (bege)leiden, is er bewust gekozen voor een extern bureau. Een landelijk bureau, dat verbonden is met het openbaar onderwijs, Vereniging voor Openbaar Onderwijs en Algemeen Bijzonder Onderwijs.


pagina 8 van 25

Hoofdstuk 3 Primato op dit moment 3.0. Inleiding In dit hoofdstuk zullen we in ingaan op de situatie van Primato op dit moment, einde schooljaar 2010-2011. Allereerst zal een beeld worden geschetst van de stichting Scholengroep Primato en vervolgens zal kort stilgestaan worden bij de verschillende onderdelen uit de Bedrijfsaudit van KPC. Daaruit zal blijken, dat tussen de bedrijfsaudit en nu er veel is gebeurd. 3.1. Beeld van Primato anno 2011 De Stichting Scholengroep Primato bestaat uit 10 scholen, verdeeld over de verschillende wijken in Hengelo (zie bijlage 1). Het leerlingenaantal van de 10 scholen bedraagt 2.465 (peildatum 1 oktober 2010). Per 31 december 2010 waren er 241 medewerkers werkzaam voor de Scholengroep (in FTE 185,5). De scholen worden ondersteund door een stafbureau. Het stafbureau, bestaande uit 5,6 FTE, is gevestigd aan de Oldenzaalsestraat in Hengelo. De baten over 2010 van de scholengroep bedragen in totaal EUR 12,9 miljoen. Dit bedrag bestaat voor 90% uit Rijksbijdragen van OC&W. De overige baten omvatten ouderbijdragen, verhuur onroerende zaken etcetera. 3.2.

Onderwerpen uit de Bedrijfsaudit

3.2.1. Onderwijskwaliteit In par. 2.1.1. staat vermeld, dat de onderwijskwaliteit van de scholen van Primato door KPC als matig werden benoemd. Dit oordeel van KPC was o.m. gebaseerd op het gegeven, dat door de Inspectie in het schooljaar 2008-2009 vijf Primato-scholen zijn bezocht, waarbij zij tot de conclusie kwam dat deze scholen in onvoldoende mate bijdroegen aan de kwaliteit. Vanaf 2009 tot juli 2011 heeft de Inspectie zeven Primato-scholen onderzocht. Het eindoordeel van dit onderzoek gaf aan dat nog slechts één school een onvoldoende scoort maar de overige, in het onderzoek betrokken, scholen in voldoende of in hoge mate bijdragen aan de kwaliteit. Op basis van deze gegevens constateert de werkgroep, dat, ondanks de forse bezuinigingen, de leerkrachten c.q. scholen in staat zijn geweest een betere prestatie neer te zetten als het gaat om kwaliteitszorg. Primato is daarmee op de goede weg. Een compliment voor het personeel binnen Primato is op zijn plaats. 3.2.2. Organisatie en beleidscyclus Primato beschikt op dit moment over strategisch beleidsplan met een duidelijke missie. In hoofdstuk 4 wordt hier nader bij stilgestaan. Naast het formuleren van een duidelijke toekomstvisie is Primato er ook in geslaagd om de beleidscyclus op orde te brengen. Er is sprake van een goede koppeling tussen beleid en cijfers. De al in hoofdstuk 2 geconstateerde ontwikkeling heeft zich voortgezet. De volgende door het bestuur van Primato geformuleerde organisatorische beleidsmaatregelen onderstrepen het bovenstaande: ≠ Terugbrengen van de formatie op bestuursniveau naar passende omvang van 190 naar totaal 175 fte. Per schooljaar 2010-2011 is de formatie teruggebracht naar 175 fte (peildatum 1 jan 2011). Per 1 augustus 2011 zal de formatie zijn teruggebracht tot 168 fte. ≠ Maximeren van de hoogte van de investeringen. De investeringsplannen zijn teruggebracht naar een totaal van € 100.000,=. De investeringen over 2010 waren € 75.000,= . Het investeringsbudget voor 2011 is wederom gemaximaliseerd tot € 100.000. ≠ 5% bezuinigen op het budget van materiële instandhouding. Over het schooljaar 2010-2011 zal de bezuiniging van 5% ruimschoots gerealiseerd worden. Voor het boekjaar 2010 is een vermindering van de materiële instandhouding gerealiseerd van 3% t.o.v. de begroting. Voor het boekjaar 2011 is een bezuiniging van 9,5 % begroot ten opzichte van 2010. ≠ Inkrimping van de personele bezetting van het stafbureau door in 2 jaar tijd af te bouwen van 5,6 naar 4,2. Per 1 augustus 2011 zal de formatie van de staf bestaan uit netto 4,8 fte. Als gevolg van FPU zal de formatie per 1 jan 2012 zijn teruggebracht naar netto 4,2. ≠ Bezuiniging preventief op onderhoud. Het budget wordt verlaagd naar 150.000 De gerealiseerde of werkelijke onderhoudskosten 2010 bedroegen € 155.000,= . Voor 2011 is wederom hetzelfde bedrag begroot. 3.2.3. Financiën


pagina 9 van 25

Planning en Control. De werkgroep heeft geconstateerd, dat Primato inmiddels beschikt over uitgewerkte planning en control cyclus. In dat kader wordt er twee-maandelijks vanuit de directie gerapporteerd aan het bestuur. De werkgroep heeft kennis kunnen nemen van deze rapportages en komt nu ook de halfjaarlijkse rapportage voorligt, dat Primato op financieel gebied in control is. Er is een heldere planning en control cyclus opgesteld, die aansluit bij de bekostiging vanuit het Rijk. In deze cyclus komen een aantal hoofdactiviteiten aan bod, zoals opstellen begroting en jaarrekening, tweemaandelijkse rapportage directie-bestuur, overleg directie-schooldirecteuren en rapportage Primato aan gemeentebestuur. Begroting 2011 Bij het opstellen van haar begroting 2011 zijn door Primato de volgende uitgangspunten gehanteerd:: ≠ de personele bekostiging is gebaseerd op de leerlingtellingen per 1 oktober 2009 en 2010; ≠ de materiële bekostiging is gebaseerd op het leerlingaantal per 1 oktober 2010; ≠ de raming van de salarissen is gebaseerd op de salarisbedragen, zoals die gelden per 1 september 2010, en de tredeverhogingen die gelden per 1 augustus 2011. ≠ de materiële lasten zijn geraamd op basis van lopende contracten cq ervaringscijfers. De werkgroep is van mening dat het hanteren van deze uitgangspunten leiden tot een betrouwbare begroting 2011 en meerjarenbegroting 2011-2014. In de begroting 2011 is zichtbaar, dat door een forse bezuinigingsoperatie de geraamde materiële en personele uitgaven flink zijn afgenomen ten opzichte van de jaren ervoor. Met de afdeling Bouwservice en Faciliteiten zijn er afspraken gemaakt over het preventief onderhoud voor de komende jaren. De effecten van de personele maatregelen die genomen zijn krijgen pas per augustus 2011 hun effect, doordat deze kosten schooljaar gerelateerd zijn. Voordelen op de exploitatie worden niet ingezet, maar worden gebruikt om het begrote nadelige saldo van 2011 terug te dringen. Budgetten per school Het merendeel van de middelen van Primato wordt omgezet naar een budget per school. Dit bestaat uit een bedrag voor bovenschoolse uitgaven (bijv. kosten voor BAPO, ouderschapsverlof en stafbureau)en een budget voor de personele en materiële verplichtingen. Het rekenmodel, dat hiervoor wordt gehanteerd, geeft exact aan welk bedrag per school beschikbaar is en of en in welke omvang er bezuinigd moet worden om in de toekomst een sluitende begroting te kunnen presenteren. Deze bezuinigingsbedragen zijn exact doorberekend in formatie en vormen de basis van zowel de formatiebesprekingen tussen directie en schooldirecteur voor het schooljaar 20112012 met als een doorkijk naar de formatie voor de daarop volgende jaren. De besparingen cq de bezuinigingen, die gerealiseerd moeten worden, zijn al ingeboekt in de meerjarenbegroting t/m 2014. Weerstandsvermogen De omvang van het weerstandsvermogen, zoals dat op basis van de diverse modellen zou moeten zijn, is in 2011 volstrekt onvoldoende. Het weerstandsvermogen is bedoeld om een aantal mogelijke risico’s’ het hoofd te kunnen bieden, indien deze zich voor mochten doen. Deze risico’s zijn: ≠ Onverwachte sterke terugloop van het leerlingenaantal, ≠ Arbeidsconflicten, ≠ Risico’s op de inkomsten uit andere bronnen dan het Rijk, ≠ Risico’s door beleidswijzigingen vanuit het Rijk, ≠ Overige risico’s zoals overmatig ziekteverzuim, interim personeel, arbo kosten; en ≠ Vervangingswaarde van de bezittingen (materiële activa). Doordat Primato in control is, is er goed zicht op de hiervoor benoemde risico’s. Echter onverwachte zaken zijn nooit uit te sluiten. In dit kader moet het vertrek van de algemeen directeur worden genoemd. Met de financiële gevolgen hiervan is in de begroting 2011 logischerwijs geen rekening gehouden, maar dat dit tot extra kosten leidt is inmiddels wel duidelijk. Op het moment van het schrijven van deze rapportage is de omvang nog niet bekend, wel is duidelijk, dat hiervoor een beroep dient te worden gedaan op het weerstandsvermogen (de nog beschikbare reserves).


pagina 10 van 25

Indien Primato over onvoldoende weerstandsvermogen beschikt om dit concrete risico en mogelijk andere risico’s in de komende jaren, waarin het weerstandsvermogen nog onvoldoende is, stelt de werkgroep voor, dat de gemeente zich garant stelt en Primato hiervoor per risico een verzoek kan indienen bij de gemeente. Uit de meerjarenbegroting 2011-2014 blijkt, dat er vanaf 2012 weer sprake is van een overschot en door Primato weer weerstandsvermogen wordt opgebouwd. 3.2.4. Huisvesting, inventaris en apparatuur In 2010 is het Integraal Huisvestingsplan (IHP) aangeboden aan de Gemeenteraad van Hengelo. In dit plan komen de huidige situatie per school, per wijk, de te verwachten leerlingenaantallen en knelpunten aan de orde. De doelstelling van het IHP is het zich richten op de capaciteitsplanning en de toekomstige huisvestingsbehoefte, evenals de beleidsmatige aspecten van de onderwijshuisvesting. De gebouwen van Primato worden onderhouden door de gemeente. De afdeling Bouwservice en Faciliteiten draagt zorg voor de uitvoering van het dagelijks onderhoud. Hiervoor is een meerjarenonderhoudsplan opgesteld, hetgeen periodiek wordt getoetst. De gevolgen van onderhoud komen tot uitdrukking in de meerjarenbegroting van Primato. De vergoeding, die ontvangen wordt van het ministerie van OCW voor materiële instandhouding, waartoe de onderhoudskosten behoren, is in deze taakstellend. Wat betreft de huisvesting heeft de werkgroep geconstateerd, dat er veel geld naar dislocaties gaat. Hierdoor gaat er meer geld naar huisvesting van scholen dan vergoed wordt door het Rijk en gaat dit dan ook ten koste van andere onderdelen. Een oplossing hiervoor is volgens onderzoek van VOS/ABB niet gelegen in het eenzijdig sluiten van locaties. Het gevolg zal zijn een slechtere spreiding over de stad en dit zal ten koste gaan van kinderen, die het openbaar onderwijs bezoeken met als gevolg dat er weer locaties gesloten moeten worden. Wel is duidelijk dat er op het punt van scholen met dislocaties in relatie beschikbare BRINnummers wat moet gebeuren. Dit is echter een probleem dat ook bij andere schoolbesturen speelt. Vandaar dat de CBE groep onder leiding van Dr. Olaf McDaniel, door de gemeente, is gevraagd te kijken naar de huisvesting van het totaal van scholen voor primair onderwijs in Hengelo. De onderzoeksvraag was: Is het wenselijk dat deze hoeveelheid scholen naar de toekomst toe moet blijven bestaan en waar kan samenwerking, wellicht over de zuilen, tot stand worden gebracht. Op het onderzoek kan de werkgroep in deze rapportage, omdat de CBE groep naar verwachting uiterlijk in oktober met haar eigen rapport komt. Wel wordt in hoofdstuk 4 stilgestaan bij een aantal mogelijke toekomstscenario’s om het voortbestaan van het openbaar onderwijs in Hengelo te waarborgen. De inventaris en apparatuur van de scholen is helemaal up to date. Er wordt gewerkt met de meest recente onderwijsmaterialen en in veel klassen is een digibord. 3.2.5. Personeel Uit de meerjarenbegroting volgt, dat Primato voor wat betreft het personeelsbeheer de zaken op orde heeft. Dit wordt ondersteund door de aanwezigheid van een personeelsformatieplan. Het te voeren en gevoerde personeelsbeleid binnen Primato met betrekking tot de ontwikkeling van medewerkers (zowel onderwijzend als onderwijs ondersteunend personeel) vormt nog een ontwikkelpunt binnen de organisatie in opbouw. Wel is er binnen Primato ruimschoots aandacht voor verzuimbeleid. Dit beleid is er, in de eerste plaats, niet alleen op gericht om het verzuimpercentage terug te dringen, maar ook om te zorgen voor een tijdige en zorgvuldige re-integratie van medewerkers, met gebruik van de juiste ondersteunende applicaties. Het beleid is dan ook aangescherpt in 2009 met ondersteuning van nieuw instrumentarium (de digitale verzuimmanager). In combinatie met trainingen verzuimgesprekken moet dit leiden tot een structurele daling in het ziekteverzuim. In 2011 zien we een daling in het voortschrijdend gemiddelde ziektepercentage van afgerond 9% naar 7%, over de periode juli 2010 tot en met juni 2011. Een voorzichtige conclusie is daarom dat het aangescherpte verzuimbeleid zijn vruchten afwerpt. 3.2.6. Communicatie In de rapporten wordt terecht opgemerkt dat er niet afdoende beleid is geformuleerd ter zake communicatie met medewerkers, ouders, samenwerkende partijen en andere stakeholders. In 2010 zijn verdere stappen gezet ten aanzien van communicatie. Zo is er een nieuwsbrief geïntroduceerd, specifiek opgesteld voor bovengenoemde kring van belanghebbenden. Deze nieuwsbrief wordt opgemaakt, in nauw overleg met het bestuur van de stichting.


pagina 11 van 25

Dit laatste geschiedt, omdat in deze nieuwsbrief ook zaken aan de orde komen die te maken hebben met de volgen koers als het gaat om openbaar onderwijs. In 2010 is voornoemde nieuwsbrief gebruikt om een toelichting te geven op de gebieden personeelsbeleid, strategie, samenwerking met andere partijen maar ook is gerapporteerd over kwaliteit van onderwijs. Tot slot is de huidige (financiële) situatie uitvoerig toegelicht naar de betrokken partijen. De verspreiding van de nieuwsbrief geschiedt door de Algemeen Directeur middels mail aan de directeuren, die op hun beurt zorg dragen voor verspreiding richting medewerkers en ouders. De nieuwsbrief is eveneens benaderbaar via de website van de Scholengroep. Het bestuur onderschrijft het belang van communicatie en zal hiervoor in het komend schooljaar 2011/2012 een communicatieplan opstellen. 3.2.7. Marktpositie Primato vindt het belangrijk kwalitatief goed openbaar onderwijs aan te bieden aan zoveel mogelijk leerlingen. Het ‘marktaandeel’ van de verschillende denominaties liet de afgelopen jaren een duidelijke ontwikkeling zien ten gunste van het Rooms-Katholieke onderwijs en ten nadele van het openbaar onderwijs. Sinds 2009 is er sprake van een stabilisatie van het marktaandeel van 29%.

School Scholengroep Primato Annink Daltonschool hengelo zuid Drienermarke Europaschool De Meent De Piramide t Schöppert De Timp Waarbeek

2008/2009 2009/2010 2010/2011 2011/2012 Tel 10-07 Tel 10-08 Tel 10-09 Tel 10-10 2281 2253 2295 2287 184 200 211 222 416 386 396 393 145 148 151 139 381 382 374 379 176 168 161 140 428 420 439 438 142 131 140 146 191 183 185 189 218 235 238 241

De prognose van de leerlingaantallen Hengelo-breed zal voor de komende jaren dalen. Dit betekent met een gelijkblijvend marktaandeel een nagenoeg gelijke daling. Concreet komt dit voor het openbaar onderwijs voor de komende 2 schooljaren neer op daling van 102 leerlingen Omgerekend in FTE’s, betekent dit een daling van het personeelsbestand met 4 fte. Op korte termijn zal de uitstroom door de financiële maatregelen niet worden opgevangen door natuurlijk verloop. Echter op middellange en lange termijn zal Primato meer ruimte ontstaan die, zoals het zich nu laat aanzien, als compensatie dient ter zake de geprognosticeerde dalende leerlingaantallen. Voorts biedt deze situatie Primato de mogelijkheid om relatief dure formatie (oudere medewerkers) (deels) te vervangen door goedkopere formatie (jongere medewerkers). Voor de periode tot en met 2018 zal het natuurlijk verloop binnen Primato 29 FTE bedragen. Daarnaast vormt de financiering van de Leonardo-afdeling een risicofactor. De Leonardo-afdeling is vanaf 2008 is aan de Europaschool verbonden. Het bestuur van Primato heeft bij de start van de Leonardo-afdeling aangegeven dat de extra kosten die dit onderwijs met zich meebrengt, voor de periode van ten minste drie jaar voor rekening van het bestuur zouden komen. Die periode van drie jaar is na het lopende schooljaar afgelopen. Gesprekken met stakeholders hebben uitgewezen, dat de Leonardo-afdeling een waardevolle aanwinst is in het scholenpalet van Primato. Na een moeizaam begin is op dit moment de stand van zaken, dat de Leonardo-afdeling een stevig fundament kent en goed bekend staat in de regio. Daarnaast heeft de Inspectie van Onderwijs bij haar laatste inspectiebezoek op de Europaschool uitgesproken vertrouwen te hebben in de Leonardo-afdeling. Met deze beide conclusies in het achterhoofd, is een enthousiaste en deskundige groep leerkrachten er met de coördinator voortvarend aan de gang gegaan, o.a. om extra middelen te verzamelen. Door het bestuur is daarom besloten ook in schooljaar 2011-2012 verder te gaan met het geven van Leonardo-onderwijs op de Europaschool. Laat onverlet dat het voorbestaan van deze afdeling afhankelijk is en blijft van verschillende financieringsbronnen, die op een gegeven ogenblik uitgeput kunnen raken. Het bestuur is zich bewust van dit risico, maar ook van de meerwaarde van de afdeling en blijft vooralsnog inzetten voor deze unieke vorm van onderwijs.


pagina 12 van 25

3.3.

Conclusies

Algemeen Tussen het moment van de Bedrijfsaudit door de KPC en de huidige situatie is er binnen de stichting Scholengroep Primato veel gebeurd en dit uit zich op vele terreinen: Onderwijskwaliteit Ondanks de forse bezuinigingen zijn de leerkrachten c.q. scholen voor openbaar onderwijs er in geslaagd om een duidelijk betere prestatie neer te zetten als het gaat om onderwijskwaliteit. Planning en control Primato beschikt over een uitgewerkte planning en controlcyclus en handelt daar ook naar. Er is sprake van regelmatige rapportages, er is sprake van een goede koppeling tussen beleid en cijfers. Financieel gezien is Primato nog niet gezond, maar wel in control; men heeft de nodige bezuinigingsmaatregelen en de mogelijke risico’s goed in beeld. Weerstandsvermogen De omvang van het weerstandsvermogen, zoals dat op basis van de diverse modellen zou moeten zijn, is in 2011 volstrekt onvoldoende. De risico’s, waarvoor het weerstandsvermogen is bedoeld, zijn bekend. Concreet vormt het onverwachte vertrek van de algemeen directeur één van de risico’s, waarmee in de begroting 2011 geen rekening is gehouden. Mogelijk zal hiervoor een beroep worden gedaan op een garantiestelling door de gemeente. Huisvesting De werkgroep heeft geconstateerd, dat er veel geld naar dislocaties gaat. Hierdoor gaat er meer geld naar huisvesting van scholen dan vergoed wordt door het Rijk en gaat dit dan ook ten koste van andere onderdelen. Maatregelen zijn noodzakelijk om het voortbestaan van het openbaar onderwijs in Hengelo te garanderen. Personeel en communicatie Het personeelsbeheer is op orde; het personeelsbeleid echter dient nog verder doorontwikkeld te worden. Hetzelfde geldt voor de communicatie. Marktpositie Hoewel de marktpositie van Primato zich stabiliseert, zal het leerlingenaantal o.b.v. prognoses de komende jaren verder dalen. De gevolgen hiervan heeft Primato in beeld en passende maatregelen worden genomen. Hoewel de Leonardo-afdeling een aanwinst vormt binnen het scholenpalet van Primato, vormt het tegelijkertijd in financiële zin een risico, waarvoor maatregelen zullen moeten worden getroffen.


pagina 13 van 25

Hoofdstuk 4 Vooruitkijken 4.0. Inleiding. Het vooruitkijken geschiedt aan de hand van een door Primato opgesteld meerjarig strategisch plan op hoofdlijnen. Dit strategisch plan vormt de kapstok van waaruit de jaarplannen van de organisatie in zijn geheel en per school zijn ontwikkeld en getoetst. Tevens vormt het meerjarig strategisch plan de basis voor de verdeling van de middelen. Het meerjarig strategisch plan is een dynamisch document, dat periodiek wordt getoetst en, indien noodzakelijk, wordt bijgesteld. Het document maakt deel uit van de planning en control cyclus binnen Primato. Openbaar Onderwijs Alvorens op de inhoud van strategisch plan in te gaan, moet helder zijn wat de basis voor het Openbaar Onderwijs is. Deze basis ligt in de bepalingen van artikel 1 en 23 van de grondwet. Voorvloeiend uit deze bepalingen draagt Primato zorg voor het onderwijs aan de gehele gemeenschap en richt zij zich niet op een of meer specifieke doelgroepen. Primato wil met het geven van onderwijs en het leveren van een bijdrage aan de opvoeding, bijdragen aan de leefbaarheid van Hengelo. Daarnaast wil Primato een aanbod leveren van verschillende pedagogisch-didactische concepten en scholen met onderscheidene concepten, zodat alle leerlingen die vorm van onderwijs kunnen krijgen, die het beste bij hen past en hen in staat stelt hun talenten te ontdekken en te ontwikkelen. Het onderwijs en zijn medewerkers helpen bij het ontdekken, verdiepen en verbreden van de kennis en de vaardigheden van de leerlingen, zodat zij de ontwikkeling kunnen doormaken die voor hen op basis van hun intellectuele capaciteiten bereikbaar is en hen in staat stelt als (mede)burger deel te nemen aan het maatschappelijk leven. In het contact tussen leerlingen onderling en de leerling en de docenten, ieder met zijn eigen achtergrond, ontstaat de mogelijkheid om eigen opvattingen te toetsen en te ontwikkelen. Missie De missie van Primato luidt: Keuze in kwaliteit, kansen voor ieder kind. Vanuit deze uitgangspunten richt Primato zich in de komende jaren op de volgende kern- en facilitaire thema’s: Kernthema’s zijn: § Diversiteit § Kwaliteit § Onderwijsontwikkeling Facilitaire thema’s zijn: § Financiën § Organisatieontwikkeling § Personeel § Huisvesting / materiële- / facilitaire zaken § Communicatie § Marktpositie § Samenwerking 4.1.

Kernthema’s

4.1.1. Diversiteit Het thema diversiteit kent twee onderdelen te weten: onderwijsaanbod en integratie. Primato wil een gedifferentieerd aanbod van onderwijs leveren. Enerzijds onderwijs dat rekening houdt met de intellectuele mogelijkheden van leerlingen, dat hen binnen hun mogelijkheden uitdaagt om de grenzen van hun mogelijkheden te verkennen. Dat betekent dat naast het “standaard” onderwijs ook onderwijs aangeboden moet blijven worden aan mensen met een speciale hulpvraag “SBO” en aan hoogbegaafden “Leonardo” of welke vorm dan ook. Daarnaast zullen ook specifieke vormen van onderwijs als Dalton, Jenaplan en Montessori aangeboden moeten blijven worden. Binnen het kader van de diversiteit en het aanbieden van mogelijkheden voor de leerlingen moet ook aandacht zijn voor het tegengaan van psychische en fysieke problemen bij leerlingen en hun omgeving. In dit kader is het gewenst om veel aandacht te besteden aan de opzet en instandhouding van Zorgadviesteams. Primato vindt het belangrijk dat elke schoolpopulatie in evenwicht is met de wijkpopulatie. Vanuit deze visie zal Primato zich actief inzetten voor de integratie van de leerlingen.


pagina 14 van 25

Daarom zal, waar mogelijk samen met andere schoolbesturen en onder regie van de gemeente Hengelo, beleid ontwikkeld moeten worden gericht op deze integratie en het tegengaan van volledig witte en/of zwarte scholen. 4.1.2. Kwaliteit Kwaliteit wordt bepaald door de inhoud, het resultaat, het personeel en de organisatie van het onderwijs. Om kwaliteitsverbetering te realiseren, zal geïnvesteerd worden in de inhoud, het personeel en de organisatie. De resultaten zijn een meetinstrument om te toetsen of het gevoerde beleid voldoende oplevert. Indien er zich in de resultaten bijzondere uitkomsten voordoen, wordt nagegaan waardoor deze afwijkingen ontstaan. Daaruit worden dan lessen getrokken, die gevolgen zullen hebben in de hiervoor genoemde elementen (inhoud, personeel en organisatie). Met betrekking tot de inhoud moet voortdurend gezocht worden naar de beste werkwijze, die aansluit bij alle leerlingen gecombineerd met goed opgeleid personeel. Hiervoor is het van belang dat elke school wordt geleid door een directeur, die onderwijskundig leiderschap ziet als eerste en belangrijkste taak. In personele zin betekent dit dat er aandacht besteedt moet worden aan permanente educatie: uitwisseling van kennis binnen teams en tussen verschillende teams en individuele leerkrachten. Het is van belang de onderwijsorganisatie zo in te richten, dat er de tijd voor deze permanente educatie en uitwisseling ontstaat, zonder dat dit afbreuk doet aan de leertijd van de leerlingen. Daarnaast moet zorg gedragen worden voor een eenduidig leerlingvolgsysteem, dat niet te veel tijd vergt, maar de leerling en scholen in staat stelt om gedurende de schoolloopbaan over te kunnen stappen naar andere vormen van onderwijs binnen de organisatie. Tot slot is het belangrijk dat verbeterde kwaliteit goede geborgd wordt. De Inspectie van het onderwijs beoordeelt de scholen voor het Primair Onderwijs op vijf domeinen: opbrengsten, onderwijsleerproces, zorg en begeleiding, kwaliteitszorg en weten regelgeving. Binnen deze domeinen zijn normindicatoren geselecteerd, die een belangrijke rol spelen bij al dan niet toekennen van een aangepast toezicht bij gebleken (zeer) zwakke kwaliteit. Primato hecht grote waarde aan kwalitatief goede scholen. Daarom is als doelstelling geformuleerd, dat er per einde schooljaar 2014-2015 op geen enkele Primato-school sprake van aangepast toezicht, scoren alle scholen tenminste een 3 (op de door de inspectie gehanteerde vierpuntsschaal) op de normindicatoren en gezamenlijk in 20 % van de nietnormindicatoren een 4 (op de door de inspectie gehanteerde vierpuntsschaal). Leerlingen op opbrengstgerichte scholen presteren beter dan leerlingen op niet opbrengstgerichte scholen. Opbrengstgerichte scholen hebben besturen en directies die weten hoe hun scholen er voor staan, ze ondersteunen en hoge doelen stellen. Daarom hecht Primato aan een resultaatgerichte cultuur en ziet dat als middel om alle kinderen het best mogelijke onderwijs te geven. 4.1.3. Onderwijsontwikkeling Ondanks de uitkomsten van de “commissie Dijsselbloem”, waarin vastgesteld is dat de onderwijsvernieuwing een pas op de plaats moet maken, blijft de onderwijsontwikkeling en vernieuwing in beweging. In de komende jaren zal één van de belangrijkste vernieuwingen zijn de invoering van het zgn. Passend Onderwijs. Binnen het Passend Onderwijs heeft het reguliere primair onderwijs de regie. Zij ontvangt de leerling-gelden en bepaalt in overleg met Regionaal Expertise Centrum en/of scholen voor speciaal onderwijs van welke voorziening gebruik gemaakt gaat worden; t.w. ambulante begeleiding binnen primair onderwijs of speciaal onderwijs. In eerste instantie was er sprake van een invoering per 2011. Op grond van overleg met de Tweede Kamer heeft de staatssecretaris aangegeven dat het proces in de richting van Passend Onderwijs een moment van bezinning nodig heeft. Het doel van Passend onderwijs staat daarbij niet ter discussie, maar vragen over de manier waarop Passend onderwijs moet worden gerealiseerd vragen om heldere antwoorden. Ondanks dit uitstel is het gewenst dat Primato zich voorbereidt op de invoering, zodat zij een regierol kan innemen en niet overruled wordt door ander scholen voor primair onderwijs, de REC’s of de grotere SO organisaties. Om risicoleerlingen op een zo vroeg mogelijk tijdstip te signaleren en zo onderwijsleerproblemen aan te pakken, en om de onderwijsbehoeften van élk kind in kaart te brengen, zal meer en meer worden gewerkt met de 1-zorgroute. De onderwijsbehoeften van de leerling zijn het uitgangspunt voor het samenstellen van het onderwijsaanbod in de vorm van een groepsplan.


pagina 15 van 25

De 1-zorgroute leert leerkrachten hoe zij met de verschillen tussen de kinderen kunnen omgaan. De route heeft betrekking op zowel de interne zorg op school, als de externe zorg buiten de school. Om optimaal in te kunnen spelen op de onderwijsbehoeften van de leerlingen en de ondersteuningsbehoeften van de leerkracht zal een ontwikkeling in gang worden gezet in de richting van het handelingsgericht werken. Daarbij moet aandacht zijn voor richtlijnen voor constructief communiceren met de leerkracht, ouders en de leerling, evenals het observeren van de aanpak van de leerkracht en het gezamenlijk maken van een handelingsplan. Primato hecht een grote waarde aan het aanleren van de basisvaardigheden als lezen/taal en rekenen/wiskunde aan elke leerling. Onafhankelijk van alle onderwijskundige ontwikkelingen blijft dit de kerntaak van elke basisschool. Daarnaast is het van belang dat elke leerling zich op sociaalemotioneel gebied op een positieve manier ontwikkelt. Omdat gedragsproblematiek steeds vaker voorkomt moeten hiervoor op school of in de zorgadviesteams expertise beschikbaar zijn. In de visie van Primato is het van belang dat er een goede samenwerking blijft met het voortgezet onderwijs. Nu de organisatorische zaken m.b.t. de doorverwijzing naar het voortgezet onderwijs op orde zijn, zal de komende jaren de aandacht gericht moeten zijn op het op elkaar afstemmen van het pedagogisch-didactisch klimaat op de basisschool en het voortgezet onderwijs. Andere thema’s waarover in de komende periode stelling moet worden genomen zijn: ≠ Verlengde kleuterperiode ≠ Voor- en vroegschoolse educatie ≠ Techniek in de basisschool ≠ Brede school ontwikkeling Tevens blijft een belangrijk thema de voor- en naschoolse opvang, waarvoor het primair onderwijs de verantwoordelijkheid heeft. 4.2.

Facilitaire thema’s

4.2.1. Financiën Voor het onderdeel financiën wordt hier verwezen naar hoofdstuk 3, waar al uitgebreid stil is gestaan bij de meerjarenbegroting 2011-2014. (zie par. 3.2.3.). 4.2.2. Organisatieontwikkeling Uitgangspunt voor de organisatieontwikkeling is dat alle scholen onderdeel zijn van Primato en als zodanig herkenbaar, maar dat de scholen van elkaar mogen verschillen, en dat de eigenheid van de betreffende school zichtbaar is. Daarnaast moeten op termijn de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden zo laag mogelijk in de organisatie neergelegd worden. Dit kan alleen op basis van een vastgesteld strategisch beleidsplan voor de organisatie en de daaruit voorvloeiende jaarplannen voor de organisatie en de individuele scholen. Primato ziet de invoering van de functiemix als een kans om de kwaliteit van het onderwijs op een hoger plan te brengen, en tegelijkertijd als een mogelijkheid om leerkrachten perspectief te bieden en aan de organisatie te binden. Ten behoeve van de organisatieontwikkeling zal door worden gegaan met het kweekvijverproject, waardoor de organisatie in staat is kwalitatief goed middenmanagement uit eigen kweek te kunnen rekruteren. Primato wil actief mee werken aan het opleiden van toekomstige collega’s. In verband hiermee neemt Primato, in samenwerking met Hogeschool Edith Stein deel aan het project “Opleiden In De School”. Primato ziet deze vorm van werkplekleren als dé vorm van opleiden van leerkrachten in de nabije toekomst. Daarom zal het aantal Primato-scholen dat deelneemt aan deze samenwerking de komende jaren worden uitgebreid. 4.2.3. Personeel Het personeelsbeleid krijgt binnen Primato meer en meer gestalte. Naast de personele aanpak zoals vermeld onder het hoofdstuk kwaliteit, zal blijvend aandacht besteed worden aan de ontwikkeling van de medewerkers o.a. op basis van een persoonlijk ontwikkelingsplan (POP). De POP-gesprekken en POP-dossiers zijn geïntroduceerd. Uitgangspunt hierbij is het adagium “een levenlang leren”.


pagina 16 van 25

Dit leren zal plaats vinden d.m.v. ≠ (bij)Scholing ≠ Supervisie ≠ Intervisie ≠ Interne- en externe stage Tevens wordt in het integrale personeelsbeleidsplan(IPB) aandacht besteed aan de verdere invulling van de verplichtingen voortvloeiend uit de CAO voor het PO en de aanscherping van het verzuimbeleid. 4.2.4 Huisvesting/materiële-/facilitaire zaken Het schoolgebouw en de inrichting daarvan zijn in belangrijke mate medebepalend voor de keuze die ouders maken voor een school voor hun kind. Aantrekkelijke gebouwen en speelterreinen zijn belangrijk als plezierige leer- en werkomgeving. Schoolgebouwen moeten daarnaast zijn aangepast aan de eisen van de toekomst. De schoolgebouwen moeten goed onderhouden zijn en een goede uitstraling hebben, die zichtbaar bijdraagt aan de perceptie van kwaliteit. De scholen zijn schoon en zien er van binnen netjes en verzorgd uit. De scholen van Primato moeten zodanig zijn ingericht dat het onderwijs en nieuwe ontwikkelingen op het terrein van ICT, brede school, voorschoolse- en buitenschoolse opvang, e.d. optimaal kunnen worden uitgevoerd. Daar waar nodig en mogelijk zullen verbeteringen worden doorgevoerd. 4.2.5 Communicatie Communicatie is een van de belangrijkste zaken binnen een organisatie. De meest gehoorde oorzaak bij problemen is mis- danwel non-communicatie. Daarom is het van belang dat er binnen maar ook naar buiten op heldere en duidelijke wijze wordt gecommuniceerd. Een juiste en afgewogen communicatie is een belangrijk middel voor de scholengroep. Tevens draagt dit bij tot het verder doorzetten van (positieve) profilering van openbaar onderwijs en openbare (basis)scholen in Hengelo. 4.2.6. Marktpositie In de afgelopen jaren is het aantal leerlingen binnen het openbaar primair onderwijs relatief sterker gedaald dan op demografische gronden verwacht mocht worden. Om voor de toekomst deze positie te verbeteren zal in de komende jaren ingezet worden op een duidelijker gezicht van Primato. Dit gezicht zal bestaan uit: Een duidelijke raamidentiteit - het Primato-effect: dit zijn we en daar staan we voor. Eenheid in verscheidenheid - elke school heeft zijn specifieke eigenheid maar is Primato Kwaliteit - dit is onze kwaliteit. Leren maar ook leven - kennis is leuk Veiligheid 4.2.7. Samenwerking Stichting Scholengroep Primato heeft zijn eigenheid maar wil ook samenwerken met andere partijen. Hieronder vallen de organisaties van openbaar (en algemeen toegankelijk) primair onderwijs in de regio en organisaties voor primair onderwijs in Hengelo. De samenwerking zal primair plaatsvinden op basis van inhoud bijv. door middel van de invulling van de politieke opvatting betreffende de brede schoolontwikkeling of het scholenbouwprogramma. Daar waar nodig en zinvol staat Primato open voor allianties. 4.3. Besturingsmodel Binnen Primato is een projectgroep belast met het vormgeven van een structuur behorende bij de uitgangspunten Code Goed Bestuur. De projectgroep heeft over de specifieke situatie waarin Primato zich momenteel bevindt, met betrekking tot de scheiding van bestuur en toezicht informatie ingewonnen bij de VOS/ABB en bij de PO-raad. Deze code eist voor schoolbesturen onder de WPO, dat zij de functies van “bestuur” en “intern toezicht” gescheiden hebben. In de Code worden de drie meest gebruikte vormen van functiescheiding genoemd. Er is een onderscheid in een organieke scheiding (RvT model), de functionele scheiding (in deze vorm worden de functies ‘besturen’ en ‘toezien’ binnen 1 orgaan uitgeoefend) en de feitelijke scheiding (hierbij oefenen een of meerdere functionarissen taken en bevoegdheden uit namens het formele bestuur van de rechtspersoon). Voor een nadere toelichting op de afzonderlijke vormen van functiescheiding, verwijzen wij naar de bijlage 2.


pagina 17 van 25

Echter gelet op de (financiële) situatie waarin Primato zich bevindt, de (organisatie)ontwikkeling die zij doormaakt evenals de uitgesproken, door het bestuur onderschreven, wens van zowel de Algemeen Directeur als de schooldirecteuren aan het bestuur tot maximale (professionele) ondersteuning vanuit het bestuur aan hen, is het voorbarig om per 1 augustus 2011 over te gaan tot een organieke scheiding. Laatstgenoemde scheiding zal de afstand tussen het bestuur en directeur(en) nog groter maken dan het nu al is. Primato, en daarmee het bestuur, heeft besloten de lijnen naar de directeur(en) kort te houden en daarom (voorlopig) gebruik te maken van artikel 5, tweede lid c van voornoemde code, waarin de feitelijke scheiding is geregeld. Volgens artikel 5, tweede lid sub c machtigt het statutair bestuur van Primato de (algemene) directie om feitelijk de bestuursfunctie uit te oefenen. Een dergelijke volmacht wordt vastgelegd in een managementstatuut (mandaat). Dit managementstatuut met volmacht bestaat al. Echter een volmacht geeft het statutair bestuur de mogelijkheid besluiten terug te draaien. In het kader van scheiding van de toezichts- en bestuurstaak is dat niet wenselijk. Door inwerkingtreding van de wetswijziging ‘goed bestuur’ in 2010, specifiek artikel 30a WPO, bestaat de mogelijkheid om tot feitelijke ‘overdracht’ of ‘delegatie’ van taken en bevoegdheden over te gaan. Bij overdracht of delegatie van taken en bevoegdheden is het voor het bestuur van Primato dat de taken en bevoegdheden overdraagt / delegeert niet mogelijk die nog zelf uit te oefenen of in dat kader genomen besluiten te vernietigen. Bij feitelijke ‘overdracht’ of ‘delegatie’ van taken en bevoegdheden blijft het bestuur formeel verantwoordelijk en aansprakelijk voor de besluiten. De statuten behoeven geen aanpassing alleen het huidige managementstatuut dient te worden beoordeeld en aangepast. De aanpassing zal met name inhoudelijk van aard zijn. De projectgroep heeft advies ingewonnen bij juridische zaken van VOS/ABB ter zake het huidige statuut. Dit advies is verwerkt in het nieuwe statuut en heeft werking vanaf 1 augustus jl. De werkgroep ziet, na bestudering van dit onderdeel en met de kennis die zij heeft van Primato als organisatie, geen aanleiding voornoemde beslissing van het bestuur van Primato ter discussie te stellen en sluit zich daarom aan bij bovengenoemde keuze. 4.4. Scenario’s op hoofdlijnen 4.4.0. Inleiding In par. 3.2.4. staat al vermeld, dat, ondanks dat er veel progressie door Primato is geboekt, het noodzakelijk blijft om maatregelen te nemen om het openbaar onderwijs in Hengelo te waarborgen. De maatregelen moeten niet op zich staan, maar dienen voort te vloeien uit de strategische keuzes, waarvoor het bestuur zich gesteld ziet. Het gaat om keuzes, die niet slechts de oplossing bieden voor de problemen van het hier-en-nu, maar gemaakt worden om de kwaliteit van het openbaar primair onderwijs ook in de toekomst te kunnen garanderen. Een solide en ambitieus perspectief voor leerlingen, de ouders, de organisatie Primato en de gemeente Hengelo. In het navolgende wordt een aantal scenario’s langs gelopen. Daarbij zij opgemerkt, dat het noch een uitputtende lijst, noch een tot in detail uitgewerkte lijst betreft. Wel zijn het de meest opportune toekomstscenario’s. Uitgangspunt daarbij, in de zin van de aannames inzake leerlingenaantallen, locaties en huisvestingskosten, vormt een eerste analyse van de CBE-groep. Dit bureau heeft in opdracht van de gemeente Hengelo de spreiding van het basisonderwijs in combinatie met de huisvestingskosten in Hengelo onderzocht. Als vervolgopdracht werd de focus gelegd op de combinatie van het grote aantal kleine scholen, de opheffingsnorm en de financiële positie van het openbaar en christelijk basisonderwijs in Hengelo. Het rapport van de CBE-groep verschijnt uiterlijk in oktober 2011. Bij de scenario’s zijn de volgende aannames van toepassing: ≠ Voor een goede en financieel gezonde basisschool zijn tenminste 250 leerlingen nodig; de opheffingsnorm ligt weliswaar lager (156 leerlingen), maar daarmee komen zowel op onderwijskundige als bedrijfseconomische gronden scholen tekort. ≠ Het aantal leerlingen zal in Hengelo in de komende jaren verder dalen (van 7816 leerlingen in 2010/2011 naar 7357 in 2015/2016); daarmee verslechtert de situatie. ≠ Een aantal scholen heeft geen BRINnummer, waardoor ze een belangrijke vaste (financiële) voet mislopen. Daardoor leidt Primato verlies.


pagina 18 van 25

4.4.1. Scenario 1: Primato als stand-alone De huidige situatie is in hoofdstuk 3 beschreven: Primato verkeert in zwaar weer. Er zijn 10 basisscholen, waarvan de meeste onder het hierboven gewenste leerlingaantal zit. Daarnaast is er sprake van 10 BRINnummers en 15 locaties. Binnen het scenario Primato als stand-alone zijn er twee varianten denkbaar. De eerste is niet-intervenieren: dat betekent, dat, met de hierboven geformuleerde uitgangspunten, er op korte termijn een school met brinnummer danwel een locatie (zonder verlies van brinnummer) gesloten moet worden. Over de gevolgen van het sluiten van een school of locatie kunnen we met zekerheid zeggen, dat een deel van de leerlingen, die nu die school of locatie bevolken, kwijt raken; ze gaan naar een andere school in de nabijheid (geen openbaar onderwijs). Dit effect heeft dus weer negatieve gevolgen voor het totaal aantal leerlingen in het openbaar onderwijs. Daarnaast is het sluiten van een school of locatie niet een eenmalige zaak. Gelet op de huidige, maar ook toekomstig dalende, leerlingenaantallen zal voor meer dan één school of locatie sluiting realistisch zijn. De tweede variant betreft het volledig herschikken van het openbaar primair onderwijs. Gelet op het gewenste aantal van tenminste 250 leerlingen voor een goede en gezonde school, betekent het dat er –mét de wens van een goede spreiding van de scholen voor openbaar onderwijs in de gemeente- er op 5 of 6 plaatsen nieuw te vormen scholen worden gebouwd. Uiteraard kan worden uitgegaan van een aantal bestaande en geschikte locaties en brinnummers, maar nieuwbouw moet niet worden uitgesloten. Dat resulteert in een organisatie, die in totaal kleiner is dan nu (leerlingenaantallen), maar financieel en onderwijskundig gezonder is. Het marktaandeel is dan weliswaar kleiner (29% naar hooguit 20%), maar in termen van kwaliteit van het onderwijs is er meer te bereiken en te behouden. 4.4.2. Scenario 2: Horizontale samenwerking Horizontale samenwerking in Hengelo vormt een alternatief. Daar waar één of meer zuilen of bestuurlijke eenheden in Hengelo kampen met dalende leerlingaantallen en (relatief) vele kleine locaties, is het samenvoegen uit bedrijfseconomisch oogpunt voor de hand liggend. Het samengaan beoogt een financieel gezonde en onderwijskundig verantwoorde entiteit te realiseren. Een organisatie, die sterk staat en voldoende armslag heeft om onderwijsinhoudelijk een goede kwaliteit te bieden en te borgen, waaronder ook de mogelijkheid om te innoveren en te excelleren wordt bedoeld. Vooralsnog wordt in dit kader het samengaan van het openbaar en christelijk onderwijs genoemd. Wanneer het concept van samenwerking omarmd wordt, is het van belang partners niet uit te sluiten; niet ondenkbaar is dat horizontale samenwerking in een nog breder verband voor alle zuilen financieel aantrekkelijk is. Verlaging van de kosten voor overhead én een betere benutting van gebouwen zijn dan de te realiseren doelstellingen. Een variant op de horizontale samenwerking is die, waarbij uitgegaan wordt van een groter voedingsgebied (dus over de gemeentegrenzen heen). Insteek is dan het openbaar primair onderwijs zonder verbinding naar andere zuilen. Binnen Twente of een deel ervan wordt vervolgens de samenwerking in en met het openbaar primair onderwijs gezocht. De winst lijkt echter dan alleen te liggen in het verlagen van de kosten van overhead. De ballast voor wat betreft de materiële instandhouding blijft onveranderd. 4.4.3. Scenario 3: Verticale samenwerking In de zoektocht naar het realiseren van goed en gezond onderwijs in Hengelo is verticale samenwerking ook een mogelijkheid. Genoemd wordt deze mogelijkheid, aangezien in het verleden deze insteek ook al onder de loep is genomen (periode 2004-2005). Echter, was toen de conclusie, dat samengaan met het VO in Hengelo geen of te weinig winst opleverde, ook nu lijkt dit scenario aan de oplossing van de problemen, waarvoor Primato staat, geen bijdrage te leveren. De enige winst is wederom het enigszins verlagen van de kosten van overhead.

In vergelijking met de hierboven genoemde variant van de horizontale samenwerking in een groter voedingsgebied, zal de winst op de overhead kleiner zijn, aangezien er bij het VO onvoldoende kennis van zaken is over het PO (en andersom), zodat met de wens voor behoud van deskundigheid geen vermindering van personele inzet kan worden verwacht.


pagina 19 van 25

4.4.

Conclusies

Strategie en visie Primato beschikt over meerjarig strategisch beleidsplan met een duidelijke missie en visie. Deze visie is uitgewerkt in een drietal kernthema’s (diversiteit, kwaliteit en onderwijsontwikkeling) en een zevental facilitaire thema’s. Besturingsmodel Gelet op de (financiële) situatie waarin Primato zich bevindt, de (organisatie)ontwikkeling die zij doormaakt, alsmede de wens van zowel de Algemeen Directeur als de schooldirecteuren aan het bestuur tot maximale (professionele) ondersteuning vanuit het bestuur, heeft het bestuur er voor gekozen om de de lijnen naar de directeur(en) kort te houden en derhalve (voorlopig) gebruik te maken van artikel 5, tweede lid c van voornoemde code, waarin de feitelijke scheiding is geregeld. Een keuze die door de werkgroep wordt onderschreven. Scenario’s Allereerst merkt de werkgroep op, dat de CBE-groep haar bevindingen zal rapporteren, die uiterlijk oktober 2011 beschikbaar zullen zijn. Vooruitlopend daarop adviseert de werkgroep Primato om de scenario’s “Primato als stand-alone” en de horizontale samenwerking op hun haalbaarheid te beoordelen. Vorengenoemd betekent niet dat met dit advies een richting is gekozen. Een besluit dient zorgvuldig te worden afgewogen op zijn voor- en nadelen en haal- en werkbaarheid. Volledigheidshalve melden wij u dat een besluit hieromtrent uitsluitend en alleen voorbehouden is aan het bestuur van Primato, indien noodzakelijk en gewenst in nauw overleg en afstemming met de Gemeente Hengelo.


pagina 20 van 25

Hoofdstuk 5 Bevindingen en aanbevelingen werkgroep Op verzoek van het bestuur van Primato en de wethouder is er in maart 2011 een werkgroep geformeerd om de huidige situatie van Primato te analyseren en te bekijken wat er nodig is om naar de toekomst toe verder te kunnen; concreet was de opdracht om met oplossingen te komen rondom het weerstandvermogen en de planning- en controlcyclus. De werkgroep is gevraagd antwoord te geven op: 1. Welke zijn de belangrijkste bevindingen uit de onderscheidenonderzoeken? 2. Is Primato in control, voor wat betreft de planning- en controlcyclus, de financiële organisatie? 3. Is er sprake van een strategisch beleidsplan, inclusief personeelsplan en (meerjarig)onderhoudsplan? 4. Is Primato in staat om in de (nabije) toekomst zelfstandig verder te gaan, zowel in strategische als financiële zin? Bevindingen. De belangrijkste bevinding, uit de diverse onderzoeken, hoe verschillend ook in opdracht en uitvoering, blijkt, is dat het verzelfstandigingsproces, dat in 2007 en 2008 uiteindelijke leidde tot de oprichting van de Stichting Scholengroep Primato zowel financieel als organisatorisch beter onderbouwd had kunnen worden. De daaruit voort komende gevolgen hebben er mede toe geleid, dat het (te) lang geduurd heeft, voordat helder en duidelijk werd, zowel bij Primato als bij de gemeente, in welke situatie Primato verkeerde. Het uitgangspunt van beide kanten, dat ‘het goed zat en ook goed ging’ werd echter op enig moment door de realiteit ingehaald. Vanaf maart 2011 is er, wederom in gezamenlijkheid, gezocht naar oplossingen, die recht doen aan de wens het openbaar primair onderwijs in Hengelo een sterke positie te geven. Primato is nog steeds een organisatie in opbouw, maar heeft al grote stappen gezet. De onderwijskwaliteit van de verschillende scholen is de afgelopen jaren alleen maar toegenomen, ondanks de bezuinigingen, die het personeel direct raakten. Primato is in control, er is een planning- en controlcyclus; de exploitatiecijfers bevestigen het beeld, dat conform begroting gewerkt wordt. Echter, de omvang van het weerstandsvermogen is volstrekt onvoldoende. Dat brengt de nodige (financiële) risico’s met zich mee. Het onverwachte vertrek van de Algemeen Directeur is een voorbeeld van een dergelijk risico waarvan de (mogelijke) financiële consequenties niet door Primato kunnen worden opgevangen uit de bestaande beschikbare reserves (lees: weerstandsvermogen). Er is een meerjarig strategisch beleidsplan, met daaraan afgeleid een jaarplan, inclusief personeelsplan. Op de punten van communicatie en personeel en organisatie is verbetering noodzakelijk. Naar de toekomst toe is de belangrijkste bevinding, dat belangrijke maatregelen moeten worden genomen om het voortbestaan van Primato te kunnen garanderen. Niet-interveniëren betekent een langzame maar zekere teloorgang van het openbaar primair onderwijs. De financiële positie vormt de directe aanleiding voor deze verregaande constatering. De oplossing ligt in strategische keuzes, de uitwerking van de scenario’s. Hiervoor is echter aanvullende (financiële) ondersteuning nodig, want hiervoor is geen bekostiging vanuit het Rijk. Andere omstandigheden, die deze bevinding rechtvaardigen, zijn de huisvestings- en marktpositie van Primato. Aanbevelingen. 1. Aangezien Primato over onvoldoende weerstandsvermogen beschikt is hiervoor een (tijdelijke) oplossing nodig. Wanneer één van de onderstaande risico’s, waarvoor het weerstandsvermogen bedoeld is, zich voor mocht doen, stelt de gemeente zich garant voor dat deel, dat niet door Primato zelf opgevangen kan worden. Concreet gaat het daarbij om de volgende risico’s: ≠ Onverwachte sterke terugloop van het leerlingenaantal; ≠ Arbeidsconflicten; ≠ Risico’s op de inkomsten uit andere bronnen dan het Rijk; ≠ Risico’s door beleidswijzigingen vanuit het Rijk; ≠ Overige risico’s zoals overmatig ziekteverzuim, interim personeel, arbo kosten en ≠ vervangingswaarde van de bezittingen (materiële activa).


pagina 21 van 25

In relatie tot het bovenstaande dient een meerjarenonderhoudsplan, dat tot op heden ontbreekt, door Primato te worden opgesteld. 2. Het verder ondersteunen van de communicatie en P&O in personele zin moet eveneens vorm krijgen; daarbij kunnen suggesties als de uitwisseling van personeel van Primato naar de Gemeente of andersom, een vervangingspool of shared services (b.v. personeelsadministratie, centrale inkoop et cetera) worden uitgewerkt. 3. Om de scenario’s verder uit te werken is deskundigheid nodig, zowel in de beginfase (het realiseren van haalbaarheidsonderzoeken) als in de uitvoeringsfase (operationaliseren van de uitkomst). Deskundigheid die, gelet op de financiële situatie van Primato, niet door Primato gedragen kan worden. De werkgroep beveelt aan dat Primato en de Gemeente in de komende periode dit verder uitwerken en nadenken over de vorm en financiering van de haalbaarheidsonderzoeken. De werkgroep is van mening dat de betrokken partijen niet weer dezelfde fout dienen te maken door dit zonder externe deskundigheid te realiseren, zowel op strategisch als operationeel vlak. De onderzoeken kunnen in het verlengde van het door CBE te realiseren rapport worden uitgevoerd. Tenslotte. De werkgroep heeft met onderhavige rapportage haar opdracht afgerond; zowel de Gemeente als het bestuur van Primato zullen -ieder vanuit zijn taken en verantwoordelijkheden- verder gaan in hun gezamenlijk streven het openbaar primair onderwijs een goed perspectief te geven. Het al afgesloten convenant blijft van kracht. Hierin staan de taken en verantwoordelijkheden van gemeente en bestuur verwoord.


pagina 22 van 25

Bijlage 1: Verdeling Primato over de wijken


pagina 23 van 25

Bijlage 2: Uitleg bij de paragraaf besturingsmodel Onderstaand een weergave van Art. 5 - Functiescheiding bestuur – intern toezicht Algemeen De Code benadrukt de verplichte scheiding van de functies van bestuur en intern toezicht binnen organisaties voor primair onderwijs. Die verplichte scheiding staat sinds 2010 in de Wet op het primair onderwijs en de Wet op de expertise Centra (artikelen 17a WPO en 28g WEC). Volgens de toelichting bij die wetsartikelen draagt scheiding van bestuur en intern toezicht bij aan de kwaliteit van ‘goed bestuur’ en daarmee aan beter onderwijs. Door bestuur te onderscheiden van intern toezicht, wordt bereikt dat het schoolbestuur op basis van professionele deskundigheid de opdracht van de organisatie kan realiseren. Door daarnaast intern toezicht een eigen onafhankelijke plaats in de bestuurlijke organisatie te geven, wordt bereikt dat het bevoegd gezag niet te veel in zichzelf gekeerd raakt en ten opzichte van het schoolbestuur een tegenkracht bestaat. Wet en Code spreken over scheiding van de functies van bestuur en intern toezicht. Daarmee wordt gedoeld op de activiteiten ‘besturen’ (maken van beleidskeuzes, nemen van besluiten in het kader van beleid en beheer e.d.) en ‘toezien’ (goedkeuren van strategisch beleid en majeure besluiten, beoordeling van het besturen e.d.). Deze functies zouden niet door dezelfde persoon/personen uitgeoefend moeten worden. Maar de functiescheiding verplicht er niet per definitie toe dat de functies ook door verschillende organen van het bevoegd gezag uitgeoefend moeten worden. Er zijn en blijven verschillende manieren om de functiescheiding uit te werken. In de Code worden de drie meest voorkomende vormen van functiescheiding in lid 2 genoemd. Organieke scheiding In artikel 5 lid 2 onder a) wordt de organieke scheiding genoemd. Daarbij worden de functies van ‘besturen’ en ‘toezien’ statutair verdeeld over twee organen: een raad van toezicht die toeziet en een professioneel bestuur (bestuurder, college van bestuur) dat bestuurt. Vanwege deze verdeling wordt dit op z’n Engels wel een ‘two-tierstructuur’ genoemd. Deze structuur vereist dus de bekostiging van een of meer professionele bestuurders en komt daarom vooral voor bij grotere organisaties. Dit is de gangbare bestuursstructuur binnen het MBO, het HBO, organisaties voor welzijn en gezondheidszorg en het bedrijfsleven (waar beide organen meestal ‘raad van commissarissen’ en ‘raad van bestuur’ worden genoemd). Functionele scheiding In artikel 5 lid 2 onder b) wordt de functionele scheiding genoemd. Daarbij worden de functies van ‘besturen’ en ‘toezien’ binnen een orgaan uitgeoefend (‘het bestuur’), maar statutair verdeeld over twee soorten functionarissen: uitvoerende bestuursleden die besturen en toeziende bestuursleden die toezicht uitoefenen. Omdat hier sprake is van een bestuursorgaan wordt dit wel aangeduid als een ‘one-tierstructuur’. Deze structuur is in Nederlandse rechtspersonen minder ingevoerd dan de two-tierstructuur, maar komt veel voor in Engelse en Amerikaanse bedrijven. In onderwijsorganisaties kan zo’n functionele scheiding bijvoorbeeld aan de orde zijn indien binnen het stichtingsbestuur uitdrukkelijk en statutair onderscheid wordt gemaakt tussen de taken en bevoegdheden van enerzijds het dagelijks bestuur (DB)en anderzijds het algemeen bestuur (AB). Alle leden samen vormen het stichtingsbestuur, maar de DB-leden fungeren als schoolbestuur en de AB-leden fungeren als intern toezichtsorgaan. Van het DB kan eventueel ook een bezoldigd (algemeen) directeur deel uitmaken. Die heeft dan echter individueel geen bestuursbevoegdheden, maar alleen collectief in samenspraak met de andere DB-leden. Feitelijke scheiding In artikel 5 lid 2 onder c) wordt ten slotte de feitelijke scheiding tussen bestuur en toezicht als mogelijkheid genoemd. Hierbij oefenen een of meer functionarissen (algemeen directeur, centrale directie, bovenschools management, schooldirecteuren) taken en bevoegdheden uit namens het formele bestuur van de rechtspersoon (stichtingsbestuur, bestuurscommissie e.d.). Binnen het primair onderwijs is dit de nog meest voorkomende structuur. Deze variant roept bij lezing van deze Code soms enige verwarring op doordat de functie van ‘intern toezicht’ feitelijk wordt uitgeoefend door het orgaan met de titel stichtingsbestuur. Dit statutair bestuur van de rechtspersoon machtigt een of meer functionarissen om feitelijk de bestuursfunctie uit te oefenen. Zo’n volmacht wordt vastgelegd in het managementstatuut. Deze volmacht wordt ook wel aangeduid als ‘mandaat’. Strikt genomen is de term ‘mandaat’ afkomstig uit het bestuursrecht en alleen van toepassing voor openbare organen en openbare rechtspersonen. In de praktijk worden de begrippen ‘volmacht’ en ‘mandaat’ door elkaar gebruikt. Kenmerkend voor een volmacht (en mandaat) is, dat degene die de volmacht gegeven heeft, ook nog zelf bevoegd blijft tot uitvoering van de gemachtigde bevoegdheden. En degene die de


pagina 24 van 25

volmacht gegeven heeft, kan (onder bepaalde voorwaarden) een namens het bestuur genomen besluit zelfs nog terugdraaien (‘vernietigen’). Zo kan dus bijvoorbeeld het bestuur dat de algemeen directeur gemachtigd heeft het huisvestingsoverleg met de gemeente te voeren ook zelf nog met de wethouder om tafel gaan. Of achteraf een deal van de directeur met de gemeente terugdraaien. In het kader van scheiding van de toezichts- en bestuurstaak is dat niet de bedoeling. Feitelijke scheiding van bestuur en toezicht via het geven van een volmacht/mandaat doet zodoende in belangrijke mate een beroep op de zelfbeheersing (het gedrag) van het bestuur. Om deze nadelen van mandaat enigszins te matigen, is naast de volmacht of mandatering van taken en bevoegdheden door het bestuur, ook de ‘overdracht’ of ‘delegatie’ van taken en bevoegdheden mogelijk. Dit is overigens pas het geval sinds de inwerkingtreding van de wetswijziging ‘goed bestuur’ in 2010 waarbij in artikel 30a WPO/WEC daarvoor een wettelijke basis is gelegd1). Bij overdracht of delegatie van taken en bevoegdheden is het voor het orgaan dat de taken en bevoegdheden overdraagt/delegeert niet mogelijk die nog zelf uit te oefenen of in dat kader genomen besluiten te vernietigen. Zowel bij volmacht/mandaat als bij overdracht/ delegatie blijft formeel het bestuur van de rechtspersoon verantwoordelijk en aansprakelijk voor de besluiten, ook als die op basis van het mandaat/de delegatie door een ander worden genomen.


pagina 25 van 25

Rapportage werkgroep Primato September 2011

Recommend Documents