STRIKT VERTROUWELIJK
Rapport onderzoek sociale (on)veiligheid Gemeente Smallingerland
juni 2013
Dr. Myrte Ferwerda Mr. Frank Maas Dr. Filip van den Bergh Drs. Ing. Isidoor van den Berk Melinda Schuurmans MSc.
Rapport onderzoek sociale (on)veiligheid Gemeente Smallingerland
Inhoud
Pagina
Inleiding
1
1.1 Aanleiding voor het onderzoek 1.2 Onderzoeksvragen 1.3 Korte omschrijving werkwijze
1 1 1
De gemeentelijke organisatie van Smallingerland in beeld
4
2.1 Relevante ontwikkelingen en beleid 2.1.1 Relevante ontwikkelingen 2.1.2 Organisatie- en managementstructuur 2.1.3 P&O beleid 2.1.4 Kenmerken van het personeelsbestand en uitkomsten van het P&O beleid 2.2 Beleving van de werkcultuur door medewerkers 2.2.1 Oordeel medewerkers over werkbeleving 2.2.2 Oordeel medewerkers over de afdelingscultuur 2.2.3 Oordeel medewerkers over de organisatiecultuur 2.2.4 Oordeel medewerkers over sfeer van intimidatie en grensoverschrijdend gedrag 2.2.5 Oordeel medewerkers over de eigen leidinggevende 2.2.6 Verschillen tussen de directe leidinggevenden 2.2.7 Oordeel medewerkers over de directie 2.3 Bevindingen meldpunt 2.3.1 Zelfrapportage van ongewenst gedrag 2.3.2 Langlopende dossiers 2.3.3 Prettige leidinggevenden en sociale werkgever die mogelijkheden biedt en ontwikkeling stimuleert 2.3.4 Veeleisende resultaatgerichte organisatie 2.3.5 Ontevredenheid over enkele leidinggevenden 2.3.6 De benoemingsprocedures 2.3.7 Personeel en organisatie 2.3.8 Omgang met (uitkomsten van) medewerkersonderzoeken. 2.4 Functioneren van de klachtensystematiek 2.4.1 Bekendheid met de klachtensystematiek 2.4.2 Feitelijke afhandeling van klachten en signalen
4 4 4 5 6 7 7 8 8 10 11 12 13 14 14 14 15 16 16 17 18 19 19 19 20
Nadere analyse cultuur gemeente Smallingerland
21
3.1 3.2 3.3 3.4 3.5
21 22 22 23 23
Weinig regels, veel vrijheid Onvrede concentreert zich binnen twee afdelingen en op individuele dossiers Benoemingsprocedures verlopen niet altijd transparant Dossiers Klachtensystematiek
Conclusies en aanbevelingen
24
4.1 Geef aan of er sprake is van een sfeer van sociale onveiligheid waaronder pesten en intimidatie 24 4.2 Geef aan in welke mate (en in welke organisatiedelen) er sprake is van een sfeer van sociale onveiligheid waaronder intimidatie en pesterijen 24 4.3 Aanbevelingen 24
Bijlage 1. Toetsingskader
2
Bijlage 2. Verantwoording
8
Bijlage 3. Informatieprotocol
10
Bijlage 4. Vragenlijst
11
Bijlage 5. Uitkomsten vragenlijst
17
Inleiding
1.1 Aanleiding voor het onderzoek De afgelopen periode hebben er in diverse lokale en landelijke media berichten gestaan over een mogelijke angstcultuur binnen het ambtelijk apparaat van de gemeente Smallingerland. Ambtenaren zouden zijn weggepest en geïntimideerd. Omroep Fryslân schrijft op 16 april 2013 op haar website: “Op het gemeentehuis van Smallingerland heerst al jaren een angstcultuur. Ambtenaren worden geïntimideerd en onder druk gezet door leidinggevenden, terwijl daar geen aanleiding voor is als het gaat om het werk dat de mensen doen. (…)” Naar aanleiding van deze berichten en vragen hierover in de gemeenteraad besloot het college van Burgemeester en Wethouders van Smallingerland om door middel van een extern onderzoek vast te stellen in welke mate de beelden uit de media overeenkomen met de werkelijkheid. 1.2 Onderzoeksvragen De burgemeester van Smallingerland heeft Berenschot gevraagd antwoord te geven op de volgende hoofdvraag: Geef aan of er sprake is van een sfeer van sociale onveiligheid waaronder intimidatie en pesterijen.
Indien er een bevestigend antwoord op de hoofdvraag zou zijn heeft de burgemeester Berenschot tevens gevraagd om in te gaan op de volgende twee vervolgvragen: z
Geef aan in welke mate er sprake is van een sfeer van sociale onveiligheid waaronder intimidatie en pesterijen.
z
Geef aan in welk deel of delen van de organisatie er sprake is van een sfeer van sociale onveiligheid waaronder intimidatie en pesterijen.
Om deze vragen te beantwoorden brengen we zowel de ervaren sociale veiligheid in kaart als incidenten en ervaringen die eventueel ten grondslag liggen aan een gevoel van onveiligheid. De definitie en operationalisering van deze termen leggen wij concreet vast in het toetsingskader (bijlage). 1.3 Korte omschrijving werkwijze Het onderzoek bij de gemeente Smallingerland bestond uit verschillende activiteiten. In deze paragraaf lichten we deze verschillende methoden toe. Voor iedere methode geven wij een korte beschrijving en het aantal medewerkers van de gemeente Smallingerland dat bij deze methode betrokken was. In bijlage 2 is een uitgebreide verantwoording opgenomen.
1
Documentenstudie. Er is een documentanalyse uitgevoerd, aan de hand van opgevraagde documenten en gegevens aangaande het werkklimaat en de klachtensystematiek. Gedurende het gehele onderzoek zijn door enkele personen aanvullende documenten verstrekt. Vragenlijstonderzoek. Er is ofwel via internet ofwel via de post een enquête afgenomen onder het huidige personeel. Berenschot staat garant voor de vertrouwelijke verwerking van de gegevens. Er is nooit gerapporteerd op groepen kleiner dan 5 respondenten. De respons op de vragenlijst was als volgt: Methode
Verzonden
Retour
Respons %
Online
463
326
70 %
Per post
135
72
53 %
Het totale responspercentage (67%) is voldoende om generaliseerbare uitspraken te kunnen doen over de cultuur bij de gemeente Smallingerland. Dit geldt ook voor de weergeven resultaten op afdelingsniveau. De vragenlijst is verstuurd naar personen die momenteel werkzaam zijn bij de gemeente Smallingerland en/of op de loonlijst staan. Meldpunt. Er is een meldpunt geopend waar iedereen informatie kon verschaffen, die een bijdrage kon leveren aan het onderzoek. Meldingen binnengekomen tot en met 5 juni zijn opgenomen in het onderzoeksdossier. In totaal hebben wij 60 meldingen van 63 verschillende melders ontvangen (in enkele gevallen hadden melders een gezamenlijke melding gestuurd). Onder deze melders bevonden zich 4 burgers, 9 ex-medewerkers en 50 medewerkers die momenteel nog bij de organisatie in dienst zijn. Van de meldingen zijn er 11 overwegend positief en 40 overwegend negatief. Daarnaast geven 9 meldingen een genuanceerd of neutraal beeld. In onderstaande tabel staan het aantal meldingen per week: Week
Aantal meldingen
20
20
21
32
22
3
23
5
Interviews. In totaal hebben wij 43 interviews afgenomen, te weten: z
Interviews met sleutelfiguren. Voor het onderzoek hebben we 13 oriënterende gesprekken gevoerd met onder meer leidinggevenden, personeelsvertegenwoordiging, directieleden en ondersteunende medewerkers.
2
z
z
z
Interviews met melders. 21 Interviews met melders bij het meldpunt. In deze interviews hebben wij met 3 ex-medewerkers gesproken. Extra interviews. In de loop van het onderzoek zijn nog 3 personen benaderd voor een interview om aanvullende informatie te verschaffen. Aselecte cultuurinterviews. Om de betrouwbaarheid te vergroten hebben wij individuele interviews afgenomen onder willekeurig geselecteerde medewerkers die niet via het meldpunt bij ons bekend waren. Dit dient als aanvulling op de uitkomsten van de vragenlijst. Er is met 6 personen gesproken.
Alle interviews zijn afgenomen op basis van een gespreksleidraad. Van elk interview is een verslag gemaakt dat (behalve bij de cultuur en oriënterende interviews) ter goedkeuring is voorgelegd aan de gesprekspartner. Toetsingskader. Om te kunnen oordelen over gevonden feiten hanteren wij een toetsingskader. Het toetsingskader is in zijn geheel opgenomen in bijlage 1 en is samengesteld uit verschillende onderdelen: z
z
z
z
Definities van (verschillende vormen van) intimidatie. Deze definities gebruiken wij in deze rapportage, maar ook in de instrumenten. Respondenten die de vragenlijst hebben ingevuld zijn gevraagd deze definities te hanteren bij hun oordeel. Eigen normen van de gemeente Smallingerland op het gebied van cultuur en de klachtenprocedure. Deze normen liggen grotendeels in het verlengde van normen geldend voor alle ambtenaren. Toetsingskader klachtensystematiek. Dit toetsingskader beschrijft hoe de klachtensystematiek er op papier uit ziet en de kenmerken die men van een goed functionerende klachtensystematiek mag verwachten. Toetsingskader organisatiecultuur. Dit toetsingskader is een voor dit onderzoek speciaal vastgesteld kader, voor het vaststellen van de organisatiecultuur.
Analyse en rapportage. Alle verzamelde informatie op basis van de hiervoor genoemde activiteiten is geanalyseerd. Vervolgens is een conceptrapport opgesteld. Dit concept is voor wederhoor voorgelegd aan de gemeentesecretaris en de algemeen directeur, aangezien zij ambtelijke eindverantwoordelijke zijn voor de gemeentelijke organisatie. Daarnaast is het concept voor wederhoor, gelet op specifieke bevindingen, voorgelegd aan de afdelingshoofden Publiek en Bestuurszaken en het hoofd eenheid Vergunning en Handhaving. Zij zijn in de gelegenheid gesteld feitelijke onjuistheden te corrigeren. Hierbij is de mogelijkheid geboden tot een gesprek met de onderzoekers. Vervolgens is het definitieve conceptrapport opgesteld en op 28 juni 2013 overhandigd aan de opdrachtgever.
3
De gemeentelijke organisatie van Smallingerland in beeld
In dit hoofdstuk brengen we de cultuur in beeld zoals deze wordt ervaren door de medewerkers en leidinggevenden. Dit beeld is opgebouwd uit een aantal componenten: de resultaten van het vragenlijstonderzoek, documentenstudie, de meldingen aan het meldpunt en de interviews. In de bijlage zijn de uitkomsten van het vragenlijstonderzoek opgenomen. 2.1 Relevante ontwikkelingen en beleid In deze paragraaf worden beknopt enkele relevante ontwikkelingen voor gemeente Smallingerland beschreven. Vervolgens gaan wij dieper in op de wijze waarop de gemeente is georganiseerd: de (management) structuur, het personeelsbeleid en de uitkomsten van dit beleid. 2.1.1 Relevante ontwikkelingen In 2012 heeft de gemeente in financieel opzicht een goed jaar gedraaid en met een positief rekeningresultaat afgesloten. Dit ondanks het feit dat de organisatie de laatste jaren is belast met de bezuinigingen van het Rijk. Deze hebben invloed op de begroting van de gemeente. In het collegeprogramma 2010 – 2014 is vastgesteld dat de gemeente in totaal vier miljoen structureel wil bezuinigen. Desondanks zijn er de afgelopen jaren geen grootschalige reorganisaties geweest bij gemeente Smallingerland. De organisatie heeft 7,4 fte werkzaam per 1.000 inwoners. In vergelijking tot gemeenten met eenzelfde grootte is dit 1,6 fte lager dan gemiddeld. 2.1.2 Organisatie- en managementstructuur Onderstaande figuur geeft de verschillende afdelingen weer, verdeeld over de twee directieleden. Daarnaast is de organisatie verbonden met verschillende partijen, zoals een aantal Gemeenschappelijke Regelingen zoals de Veiligheidsregio Fryslân. De Stichting Veiligheidszorg Smallingerland (SVS) is hierbij een orgaan met een bijzondere positie. Het betreft hier een stichting die wordt aangestuurd door het bestuur van de gemeente Smallingerland. De burgemeester is voorzitter van het bestuur en de directeur is het afdelingshoofd Bestuursondersteuning. .
4
Het college van B&W bestaat uit de burgemeester en vier wethouders (PvdA, CDA, ChristenUnie, VVD). Het directieteam bestaat uit de gemeentesecretaris en de directeur. De gemeentesecretaris is in functie sinds januari 2012 en de burgemeester sinds september 2012. De 13 afdelingen worden aangestuurd door afdelingshoofden. Daarnaast zijn de grote afdelingen opgedeeld in eenheden aangestuurd door eenheidshoofden. Deze hebben dus een extra hiërarchische laag. De directeur is tevens afdelingshoofd Personeel & Organisatie. Binnen de gemeente bestaan de volgende management overleggen: z
z
Hoofdenoverleg. Eens in de veertien dagen vindt het hoofdenoverleg plaats waar alle afdelingshoofden aan deelnemen. Dit is een lunchbijeenkomst, deels bedoeld om de onderlinge band te verstevigen, maar voornamelijk bedoeld om in elkaars keuken te kijken. Dit overleg is altijd vakinhoudelijk en is geen beslisorgaan. Daarnaast vindt er wekelijks een terugkoppeling uit de collegevergadering door de gemeentesecretaris aan de afdelingshoofden plaats. Directieoverleg. Wekelijks vindt er directieoverleg plaats. Aanwezig zijn de twee directieleden en de directiesecretaris. Indien nodig schuiven afdelingshoofden aan op uitnodiging. Hier worden voornamelijk onderwerpen besproken die met de bedrijfsvoering en organisatie te maken hebben.
2.1.3 P&O beleid Hieronder worden een aantal elementen uit het P&O beleid weergegeven. z
HR gesprekscyclus. Ten aanzien van de HR gesprekscyclus schrijft het P&O beleid van gemeente Smallingerland voor dat alle medewerkers jaarlijks een functioneringsgesprek
5
hebben. Beoordelingen vinden alleen plaats wanneer daar aanleiding voor is, bijvoorbeeld in relatie tot het functioneren of een (voorgenomen) wijziging in contractvorm, functie of schaal. z
z
Wervings- en selectieprocedure. Het P&O beleid schrijft voor dat het directieteam bepaalt of er sprake is van een vacature. Zodra deze is geaccordeerd, wordt er altijd eerst intern geworven en vervolgens extern. Voor leidinggevende functies wordt er tegelijkertijd intern en extern geworven. Het maken van loopbaanafspraken is alleen mogelijk met instemming van het directieteam. Hierbij wordt zorggedragen voor voldoende draagvlak en betrokkenheid op de afdeling en bij betrokken medewerkers. Indien er wordt afgeweken van de procedure dient het afdelingshoofd dit te overleggen met de OR.1 Medewerkerstevredenheid. De gemeente voert medewerkerstevredenheidsonderzoeken uit. De meeste recente onderzoeken vonden plaats in 2007 en 2010.
2.1.4 Kenmerken van het personeelsbestand en uitkomsten van het P&O beleid Hier behandelen wij kenmerken van het personeelsbestand en uitkomsten van het personeelsbeleid. Deze uitkomsten zijn het resultaat van een interactie tussen het beleid van de organisatie en onbeheersbare factoren. z
z
z
Formatie. De personele bezetting van gemeente Smallingerland is de afgelopen vijf jaar gestegen. In 2008 waren er 388 FTE en dat is de afgelopen jaren gegroeid naar 423 FTE in 2012, verdeeld over 455 medewerkers. Daarnaast zijn er 75 medewerkers werkzaam bij de gemeente als stagiair, (vaste) vrijwilliger, uitzendkracht of gedetacheerde. De SVS heeft 67 medewerkers in dienst. Verzuim en verloop. Op basis van de cijfers van het sociaal jaarverslag 2012 lijkt het verloop niet sterk af te wijken van het landelijk gemiddelde van gemeenten van instroom (3,9%) en uitstroom (6,6%).23 Tevens laten het verzuimpercentage (5,8%) en de meldingsfrequentie (1,3%) van 2012 geen grote afwijkingen zien ten opzichte van het landelijk gemiddelde van gemeenten (respectievelijk 5,3% en 1,3%)4. Ook de organisatiebrede verzuimcijfers van eerdere jaren laten geen bijzonderheden zien. Het gemiddelde verzuimpercentage over de afgelopen 5 jaar (2008-2012) laat bij met name de afdeling Bestuursondersteuning een bovengemiddeld hoog verzuim zien. Over de laatste 5 jaar was er een verzuim van 9,7%. Beloning. Een benchmark onderzoek Beloning en Formatie uit 2010 laat zien dat de werkelijke beloning van 49% van de medewerkers boven de functieschaal ligt (t.o.v. 19% bij andere gemeenten van dezelfde grootte).5 In het benchmark rapport staat vermeld: “de afwijking ten
1
Bron: “Handleiding Werving & Selectie”, Gemeente Smallingerland (2007) Bron: Monitor gemeenten 2012. A+O fonds Gemeenten 3 N.B. Gemeente Smallingerland heeft geen cijfers verstrekt waarin het verloop van tijdelijke medewerkers is geïncludeerd. Derhalve is een benchmark met landelijke in- en uitstroom percentages niet mogelijk. 4 Bron: Monitor gemeenten 2012. A+O fonds Gemeenten 2
5
Cap Gemini Consulting 2010
6
opzichte van de grootteklasse ten aanzien van beloningsschalen boven de functieschaal is echter dusdanig sterk dat de verklaring niet alleen kan liggen in de verschillen in aan- en uitloopschalen, maar ook in de toepassing van het beloningsbeleid en/of in andere factoren (bijvoorbeeld garantieschalen)”. z
HR Gesprekscyclus. In ons vragenlijstonderzoek zegt 78% van de respondenten in 2012 een functioneringsgesprek te hebben gehad. Recent is er veel aandacht gekomen om dit percentage nog verder omhoog te brengen. Medewerkers bij de afdeling Bestuursondersteunig hebben in zowel 2010, 2011 en 2012 verreweg het minste functioneringsgesprekken gehad (respectievelijk 9%,9%, 27%). De respondenten die aangeven een mening over hun meest recente functioneringsgesprek te hebben zijn in meerderheid (71%) tevreden over de kwaliteit hiervan.
2.2 Beleving van de werkcultuur door medewerkers In deze paragraaf behandelen wij de beleving van medewerkers van de werkcultuur binnen de ambtelijke organisatie van de gemeente Smallingerland. De belangrijkste onderzoeksinstrumenten voor ons beeld van de cultuur zijn de vragenlijst en de interviews. Om uitspraken te doen over de percentages in relatie tot sociale (on)veiligheid vergelijken we de gemeente Smallingerland op verschillende onderdelen met resultaten op de vragenlijst die gemeten zijn bij een aantal overheidsorganisaties waar aantoonbaar sprake is van sociale onveiligheid (ons referentiemateriaal). Eerst behandelen wij de werkbeleving van de medewerkers. Vervolgens komt de cultuur van de afdeling en de gehele organisatie aan bod. Daarna gaan wij dieper in op de ervaren leiderschapsstijl van de directe leidinggevenden, de afdelingshoofden (indien niet de directe leidinggevende) en de directie. 2.2.1 Oordeel medewerkers over werkbeleving Een meerderheid (60%) van de medewerkers is er trots op te kunnen vertellen dat ze bij de gemeente Smallingerland werkt. Ze voelen zich (74%) betrokken bij het reilen en zeilen van de gemeente en gaan met plezier (82%) naar hun werk.
7
2.2.2 Oordeel medewerkers over de afdelingscultuur Alles overwegend is 73% van de medewerkers tevreden over de afdelingscultuur, en 11% ontevreden. Van de respondenten geeft 80% aan dat men elkaar binnen de afdeling eerlijk en met respect behandelt, 70% geeft aan dat er onderling vertrouwen is, en 58% zegt dat gemaakte fouten openlijk worden toegegeven. Volgens 60% van de respondenten spreekt men elkaar aan op elkaars gedrag, en 67% zegt dat problemen en conflicten op de afdeling bespreekbaar zijn. In totaal voelt 79% van de respondenten zich veilig binnen hun afdeling. Vergeleken met ons referentiemateriaal is de tevredenheid over de afdelingscultuur relatief groot. Een van de vergelijkingsgroepen kent een grotere tevredenheid. Gemeente Smallingerland wordt hier niet vergeleken met een landelijk gemiddelde, maar met overheidsorganisaties die een cultuuronderzoek door Berenschot hebben laten uitvoeren omdat er sprake zou zijn van een slecht werkklimaat.
2.2.3 Oordeel medewerkers over de organisatiecultuur In totaal geeft 61% van de respondenten aan tevreden te zijn over de organisatiecultuur bij gemeente Smallingerland (10% is ontevreden, 25% is neutraal, en 5% geeft aan geen mening te hebben of het niet te weten). Van de respondenten geeft 68% aan elkaar eerlijk en met respect te behandelen, en 53% geeft aan dat er sprake is van onderling vertrouwen. Op de stelling dat gemaakte fouten openlijk worden toegegeven en besproken binnen de organisatie antwoordt 25% positief, 22% negatief, en 34% neutraal. Een vijfde (20%) van de medewerkers weet het niet of heeft geen mening. Volgens 31% van de medewerkers spreken medewerkers elkaar binnen de gemeente aan op het gedrag (13% is het met de stelling oneens, en 38% antwoordt neutraal). Van de respondenten zegt 41% dat problemen binnen de gemeente bespreekbaar zijn. Volgens 27%
8
wordt grensoverschrijdend gedrag aangepakt. Op deze stelling antwoordt ongeveer een derde (32%) neutraal, en een kwart (24%) weet het niet of heeft geen mening.
Vergeleken met ons referentiemateriaal is de tevredenheid over de organisatiecultuur bij gemeente Smallingerland relatief groot. Er zijn relatief meer mensen die positief oordelen en relatief minder die negatief oordelen vergeleken met het referentiemateriaal. De gemeente Smallingerland wordt hier niet vergeleken met een landelijk gemiddelde, maar met overheidsorganisaties die een cultuuronderzoek door Berenschot hebben laten uitvoeren omdat er sprake zou zijn van een slecht werkklimaat.
9
2.2.4 Oordeel medewerkers over sfeer van intimidatie en grensoverschrijdend gedrag Iets minder dan de helft (45%) geeft aan dat grensoverschrijdend gedrag op de afdeling wordt aangepakt. In totaal geeft 16 % aan dat dit niet wordt aangepakt, de overige respondenten hebben hier geen mening over of antwoorden neutraal. Van de respondenten zegt 37% dat mensen die gedragsnormen overtreden niet vooruit komen binnen de afdeling, 17 % vindt dit niet, bijna een vijfde van de respondenten (19%) antwoordt op deze vraag het niet te weten of er geen mening over te hebben. Voor de gehele gemeentelijke organisatie geldt dat de inschattingen van respondenten op deze stellingen negatiever zijn. Iets meer dan een kwart (27%) geeft aan dat grensoverschrijdend gedrag wordt aangepakt binnen de gemeente, en 21% zegt dat mensen die gedragsnormen overtreden verder komen binnen de gemeente. Geen van de deelnemers aan de cultuurinterviews geeft volmondig aan het beeld van een angstcultuur dat in de media wordt geschetst te herkennen. Wel zijn mensen op de hoogte van arbeidsconflicten, maar deze worden doorgaans als incidenten getypeerd. Bij benoemingsprocedures wordt meerdere keren het woord “vriendjespolitiek” gebruikt.
10
Van de respondenten zegt 14% dat er binnen de gemeente sprake is van een “sfeer van intimidatie”, terwijl 59% dit niet herkent. Daarnaast geven meer respondenten aan dat er sprake is van “vriendjespolitiek” binnen de gemeente (32%), dan dat er geen sprake is van vriendjespolitiek (18%).
2.2.5 Oordeel medewerkers over de eigen leidinggevende Een meerderheid van de respondenten (74%) is alles overwegend tevreden over de direct leidinggevende. In totaal zegt 72% dat de leidinggevende te vertrouwen is en 77% geeft aan dat de leidinggevende laat zien de medewerker te vertrouwen. In totaal geeft 54% aan dat de leidinggevende voorbeeldgedrag vertoont, 73% vindt dat de leidinggevende gemaakte afspraken nakomt en 74% geeft aan dat de leidinggevende luistert naar wat de medewerker te zeggen heeft en daar ook iets mee doet.
11
In totaal geeft 62% van de respondenten aan dat de leidinggevende een gevoel van veiligheid stimuleert, 15% vindt dit niet. Op de vraag of de direct leidinggevende de medewerker met respect behandelt, antwoordt 77% bevestigend en 8% ontkennend. 2.2.6 Verschillen tussen de directe leidinggevenden Bij het analyseren van de antwoorden op de stelling: “Alles overwegend ben ik tevreden over mijn direct leidinggevende” valt op dat de onvrede zich concentreert op drie leidinggevenden. Het gaat hier om het afdelingshoofd Bestuursondersteuning (47% ontevreden), het afdelingshoofd Publiek (42% ontevreden) en het hoofd eenheid Vergunning en Handhaving van de afdeling Publiek (48% ontevreden). In onderstaande grafieken zijn deze uitslagen weergegeven. Een analyse van de ervaring van medewerkers met hun direct leidinggevenden op basis van de interviews laat een soortgelijk beeld zien.
12
Analyseren we vervolgens de andere vragen die betrekking hebben op deze leidinggevenden, dan ontstaat er een profiel dat inzicht geeft in de oorzaken van de ontevredenheid van medewerkers. Ondanks de kritiek die medewerkers hebben op genoemde leidinggevenden, gaan de meeste medewerkers met plezier naar hun werk. z
z
z
Respondenten die hebben aangegeven dat het afdelingshoofd Bestuursondersteuning hun rechtstreeks leidinggevende is, geven in meerderheid aan dat hun leidinggevende geen voorbeeldgedrag vertoont (57%), gemaakte afspraken niet nakomt (53%) en geen gevoel van veiligheid stimuleert (53%). Respondenten die hebben aangegeven dat het afdelingshoofd Publiek hun rechtstreeks leidinggevende is gaven aan dat hun leidinggevende niet te vertrouwen is (47%), geen voorbeeldgedrag vertoont (58%) en geen gevoel van veiligheid stimuleert (53%). Bij het hoofd van de eenheid vergunning en Handhaving wordt aangegeven dat de leidinggevende geen voorbeeldgedrag vertoont (58%) en gemaakte afspraken niet nakomt (37%).
2.2.7 Oordeel medewerkers over de directie Van de respondenten zegt 42% alles overwegend tevreden te zijn over de directie van de gemeente Smallingerland. Bijna de helft (48%) is hierin neutraal of heeft geen mening. In het algemeen wordt door de respondenten minder positief en meer neutraal over de directie geoordeeld dan over de eigen leidinggevende. Dit patroon wordt vaak in dergelijke vragenlijsten gevonden.
Van de respondenten geeft 33% aan dat de directie te vertrouwen is, 10% geeft aan dat de directie niet te vertrouwen is, 58% heeft hier geen mening over of antwoord neutraal. Vergeleken met ons referentiemateriaal is de ontevredenheid over de directie bij de gemeente Smallingerland beperkt. Er zijn relatief meer mensen die positief oordelen en relatief minder die negatief oordelen vergeleken met het referentiemateriaal (waarbij is vergeleken met het oordeel
13
over het hoogste niveau in de organisatie, dat niet altijd wordt aangeduid als “directie”). De gemeente Smallingerland wordt hier niet vergeleken met een landelijk gemiddelde, maar met overheidsorganisaties die een cultuuronderzoek door Berenschot hebben laten uitvoeren omdat er sprake zou zijn van een slecht werkklimaat. 2.3 Bevindingen meldpunt In deze paragraaf behandelen wij incidenten en ervaringen die gemeld zijn via ons meldpunt. Van belang is hier te vermelden dat de ervaringen die in deze paragraaf genoemd worden door een minderheid van de medewerkers zo beleefd wordt en werd. In tegenstelling tot de vorige paragraaf kunnen de observaties niet worden gegeneraliseerd naar de totale organisatie. De beelden zijn dus niet representatief voor de gehele organisatie, maar zijn wel een realiteit voor een minderheid van de organisatie. De belangrijkste bronnen voor deze paragraaf zijn de vragenlijst en het meldpunt. In deze paragraaf maken we gebruik van citaten van deelnemers aan het onderzoek. Deze citaten zijn geanonimiseerd. Daarbij zijn herleidbare persoonsgegevens verwijderd en wordt steeds gesproken over “hij”, “hem”, en “zijn”. Citaten zijn alleen gebruikt als deze in vergelijkbare bewoordingen door meerdere melders zijn beschreven en dus wijzen op een gedeeld beeld of ervaring. 2.3.1 Zelfrapportage van ongewenst gedrag In totaal geven 54 respondenten (13%) aan in 2012 of 2013 slachtoffer te zijn geweest van ongewenst gedrag bij gemeente Smallingerland. De aard van dit gedrag valt voornamelijk onder de noemer ‘pesten en treiteren’. Uit de meldingen en interviews blijkt dat dit veelal terug te voeren is op een stevige, directieve en soms als autoritair ervaren gespreksstijl van de leidinggevende. In totaal geven 23 respondenten aan één of meerdere incidenten te hebben gemeld. Uit analyse van de resultaten van de vragenlijst constateren we dat in meerderheid deze ervaringen hebben plaatsgevonden op de afdelingen Bestuursondersteuning en Publiek. Leidinggevende van de afdeling Publiek geeft aan dat hij strakker is gaan sturen op individuele medewerkers om de kwaliteit van de dienstverlening te verbeteren. Het aanspreken van medewerkers en het treffen van maatregelen is volgens de leidinggevende niet gelijk aan pesten en treiteren. Hoewel elke melding van ongewenst gedrag er natuurlijk één teveel is, is het gemeten percentage van 13% voor de gehele organisatie niet afwijkend van het landelijke gemiddelde. Uit onderzoek van TNO blijkt dat in 2012 het gemiddelde percentage van Intern ongewenst gedrag (inclusief pesten) op 15,4% ligt. (Bron: Nationale Enquête Arbeidsomstandigheden, versie 2012). 2.3.2 Langlopende dossiers Binnen de gemeente Smallingerland heeft zich de afgelopen jaren een aantal arbeidsconflicten voorgedaan. Verschillende betrokkenen bij deze conflicten hebben hier via de media aandacht voor gezocht. Hieruit komt naar voren dat voor in de ervaring van de (ex-)medewerkers die het betreft, er een onveilige situatie is ontstaan. Melders noemen dat de besluitvorming in meerdere gevallen
14
onduidelijk of beperkt onderbouwd werd en de communicatie gebrekkig was. Medewerkers, die betrokkenen zijn bij dergelijke conflicten, geven veelal aan het gevoel te hebben tussen “wal en schip” te zijn beland, omdat het onduidelijk is wie er binnen de organisatie verantwoordelijk is voor het oplossen van het conflict. Deze kritiek komt bij een aantal melders ook naar voren als het gaat over de wijze waarop de organisatie omgaat met langdurig zieken. Ook bij een langlopend conflict met een groep handhavers blijft er lang onduidelijkheid bestaan over de positie van deze groep, wordt de communicatie als gebrekkig gezien en worden signalen door de directie en het college beperkt opgepakt.
2.3.3 Prettige leidinggevenden en sociale werkgever die mogelijkheden biedt en ontwikkeling stimuleert Er zijn ook positieve meldingen. Verschillende melders herkennen zich niet in de beelden die in de media worden geschetst over de cultuur binnen de organisatie. Zij geven aan dat ze blij zijn om voor de gemeente te werken en dat als men goed werk levert, dit ook wordt gewaardeerd door de leidinggevende en de organisatie. Binnen de organisatie wordt direct gecommuniceerd, wat door deze melders als prettig wordt ervaren. “ik ervaar deze werkgever als een goede, sociale, meedenkende werkgever. In al die jaren heb ik geen negatieve werkgeverservaringen gehad. Ik vind het daarom zeer sneu voor onze werkgever dat deze zo negatief in het nieuws is gekomen.” “(…) ik kan me geen betere werkgever en leidinggevende voorstellen. Mannen en vrouwen worden gelijk behandeld. Zit je nog niet in het einde van de schaal en je doet gewoon je best dan ga je elk jaar nog omhoog in loon. Ook kan ik normaal met mijn leidinggevende alles bespreken, zelfs ontwikkel-/opleidingsmogelijkheden m.b.t. ander werk binnen de gemeente. Alles is mogelijk, initiatief wordt gewaardeerd, je hebt echt het gevoel dat je iets betekent / je gewaardeerd wordt. Dit en uiteraard nog veel meer zorgt voor een hele goede werksfeer. Ik voel me hier als een vis in het water.” “Mensen die binnen onze organisatie goed hun werk doen, worden zeer gewaardeerd. Mensen die dat niet doen worden hierop aangesproken en dat lijkt mij niet meer dan normaal. Ik ben blij dat ik voor deze organisatie mag werken!” “Ik werk dus al meer dan (…) jaar bij de gemeente Smallingerland, met heel veel plezier. Heb eerder bij andere bedrijven gewerkt, waar ik wel een soort angstcultuur voelde, dat heb ik hier nooit gevoeld. De platte structuur heb ik als zeer prettig ervaren. Er wordt op een hele prettige manier met mij omgegaan door de leidinggevenden en collega's.” “Ik ben zeer tevreden over de gemeente Smallingerland als werkgever en het directieteam (…). Voor mij prettig aanspreekbaar en plezierig in de omgang. Ook de relatie met de andere leidinggevenden is zeer prettig.” “Ik ben blij met mijn baan en ik loop ook geregeld te mopperen, net als iedereen. Er heerst hier een gezonde drukke werksfeer waarbij mensen mogen zeggen wat ze vinden.”
15
2.3.4
Veeleisende resultaatgerichte organisatie
Een aantal melders benoemt zowel positieve als negatieve kanten van de organisatie. Enerzijds beschrijft men de gemeente Smallingerland als een organisatie waar men veel vrijheid krijgt, en ontwikkeling en eigen verantwoordelijkheid worden gestimuleerd. Succes wordt beloond met promoties of zwaardere verantwoordelijkheden. Dit ervaart men als een prettige en uitdagende werksituatie. Anderzijds vraagt de organisatie veel van haar medewerkers in kwantiteit en kwaliteit en niet alle medewerkers kunnen hier aan voldoen. Een paar werknemers die “achter blijven” (door functioneren en/of ziekte) ervaren een harde en onpersoonlijke organisatie. “Ik werk voor mijn gevoel in een fantastische, inhoud-gedreven organisatie. Doen, risiconemen, dat mag hier. Ik doe hier veel. Veel alleen ook. Dat is mooi, er zijn weinig organisaties waar ze zoveel vertrouwen aan medewerkers geven. (…) De keerzijde van die vrijheid, van die eigen verantwoordelijkheid is wel dat je hard kan worden aangesproken. Ik schiet wel eens over een lijntje. Soms juichen ze dan van geweldig, goed gezien, je moet de kansen pakken als ze voorbij komen, soms ben je te ver gegaan en dan krijg je een oplawaai. Dat hoort erbij. Dat calculeer je in, en je past je gedrag na zo'n dreun wat aan.” “Het hoge ambitieniveau [van de organisatie] vraagt heel veel van mensen. Er zijn dus mensen die buiten de boot vallen en dit niet aan kunnen.” “Ik ervaar het werken binnen deze organisatie als het balanceren op een erg dun draad. Ik zit nu aan de goede kant maar in een split second zit je aan de andere kant en dat geeft mij een gevoel van onveiligheid, maar hoe dubbel ook, ik ga toch nog steeds met plezier naar mijn werk.”
2.3.5 Ontevredenheid over enkele leidinggevenden De voornaamste reden voor ontevredenheid die genoemd wordt in verschillende interviews en door melders is het gedrag van leidinggevenden. Hierbij worden met name het afdelingshoofd Publiek, het afdelingshoofd Bestuursondersteuning en het hoofd eenheid Vergunning en Handhaving genoemd. Dit zijn dezelfde leidinggevenden die ook bij nadere analyse van de vragenlijst opvielen (zie paragraaf 2.2.6). In de meldingen worden over het afdelingshoofd Publiek door melders typeringen gebruikt als autoritair, dominant en niet betrokken bij het welzijn van de medewerkers. In mindere mate geldt dit ook voor hoofd eenheid Vergunning en Handhaving. Over beiden wordt door verschillende melders gezegd dat zij slecht luisteren en niet altijd open staan voor andere meningen. De onvrede over het hoofd Bestuursondersteuning concentreert zich rond een langlopend conflict betreffende een groep handhavers (zie ook paragraaf 2.3.2). In een rapportage van onderzoeksbureau Boer & Croon in 2012 is geconcludeerd dat er sprake is van een niet te repareren breuk tussen uitvoering en leiding (afdelingshoofd en coördinator). Inmiddels is het hoofd Bestuursondersteuning (in afwachting van definitieve besluitvorming) in de praktijk geen direct leidinggevende meer van deze groep. Er is inmiddels gezorgd voor mediation in dit conflict. Buiten dit conflict om is er geen sprake van brede onvrede over het functioneren van het hoofd Bestuursondersteuning.
16
Melders beschrijven meerdere botsingen en conflicten met leidinggevenden, die vaak negatieve gevolgen hebben voor de betrokken medewerkers. In enkele gevallen escaleert dit tot juridische procedures. De citaten hieronder kunnen over andere leidinggevenden gaan dan de leidinggevenden die hierboven genoemd zijn. “Op de afdeling wordt meer gewerkt met ‘management by numbers’ dan met het mens zijn.” “Er wordt geen aandacht besteed aan het combineren van individuele vaardigheden, kwaliteiten, talenten en ervaringen. Mensen worden niet positief gestimuleerd een kritische bijdrage te leveren. Collega's worden niet door leidinggevenden uitgedaagd zich uit te spreken.”
2.3.6 De benoemingsprocedures In de meldingen en gesprekken komt meerdere malen terug dat formele benoemingsprocedures niet altijd worden gevolgd binnen de gemeente. Hierbij wordt met name de benoeming van de gemeentesecretaris en enkele afdelingshoofden aangehaald. Maar verschillende melders noemen ook voorbeelden van coördinatoren en niet-leidinggevende functies waarvoor geen sollicitatieprocedure is gevolgd. Ook worden voorbeelden aangedragen van benoemingen waarbij er wel een procedure is gevolgd, maar waar vooraf vaststond wie de functie zou krijgen en/of waar tegengeluiden van het personeel tijdens de benoeming zijn genegeerd. In ten minste twee gevallen werd door de medewerkers aangegeven dat er geen draagvlak was voor de betreffende benoeming. Deze sollicitatieprocedures worden getypeerd als “wassen neus” of “gelopen race”. Dit alles wordt door veel melders gezien als niet transparant en oneerlijk. Het zou “vriendjespolitiek” in de hand werken. Ook verschillende melders die wel tevreden zijn over de cultuur en het werken bij gemeente Smallingerland noemen dit als kwalijk punt. Van de 14 huidige afdelingshoofden en directieleden zijn er 6 aangesteld na een interne en externe wervingsprocedure, 3 na een interne procedure en 5 zijn aangesteld zonder interne of externe wervingsprocedure.6 De inschatting van melders is dat de directie er voor kiest geen formele benoemingsprocedures te volgen omdat men bang is anders deze medewerkers kwijt te raken, of omdat het “vriendjes” van de directie betreft. “(…) heb ik meerdere malen meegemaakt dat afspraken niet worden nagekomen. Procedures omtrent het aannemen van personeel worden terzijde gelegd en het advies van de OR daarover genegeerd. Dat kan m.i. in een gezond werkgeverschap niet.” “Waar ik mij met name zorgen over maak is het op sleutelposities plaatsen van collega’s zonder dat de daartoe in het leven geroepen procedures worden gevolgd. (…) Dit zorgt voor onrust en geeft de persoon die zo in het zadel wordt geholpen een machtspositie die niet past in een ambtelijke organisatie.”
6
Gegevens afdeling P&O gemeente Smallingerland
17
“Als je je werk uitstekend doet (…) is het in mijn ogen logisch dat je geen onzinnige procedure voert waarbij sollicitanten hoop krijgen, maar eigenlijk helemaal geen kans hebben. Het probleem is dat we dit niet in het personeelsbeleid beschreven hebben.”
2.3.7 Personeel en organisatie De gemeente legt veel verantwoordelijkheid bij de managers. Sommige melders vinden dat de P&O-afdeling een te zwakke positie heeft binnen de organisatie. De consequentie is volgens verschillende melders dat dit leidt tot een gevoel van willekeur en gebrek aan eenduidigheid. Een voorbeeld hiervan zijn de functioneringsgesprekken die volgens sommige melders jaarlijks plaatsvinden terwijl andere melders zelden zo’n gesprek hebben gehad. Doordat leidinggevenden volgens deze melders hun eigen draai geven aan het beleid is er onderscheid binnen de organisatie. De vervlochten rollen van afdelingshoofd P&O en directielid in één persoon, gaat ten koste van de checks en balances en de kritische blik rond verschillende P&O processen. “Er is geen sterk ontwikkeld concern personeelsbeleid. Kennelijk is ooit de keuze gemaakt dat personele zaken des afdelingshoofd zijn. (…)afdelingshoofden kunnen maatwerk organiseren, maar de benadering van medewerkers daarbij is vrijwel niet te toetsen. Er bestaan geen gezamenlijk uitgedragen waarden en gemeenschappelijkheid.” “Functioneringsgesprekken zijn er niet op elke afdeling of op ad hoc basis en dat heeft gevolgen voor bevorderingen en periodieken” “Gratificaties zit geen heldere lijn in waardoor op de ene afdeling wel (veel) en op een andere afdeling geen of weinig worden uitgeloofd; ze worden ook subjectief gegeven en in het geniep.”
Verschillende melders constateren dat het P&O-beleid onvoldoende wordt uitgevoerd. De uitvoering van de benoemingsprocedures is eerder al aan bod gekomen, maar ook is er onvrede ten aanzien van de werkdruk en werkverdeling, de behandeling van dossiers en de omgang met langdurig zieken. Wat betreft dit laatste punt melden sommige medewerkers ervaringen waarbij zij onder druk gezet zijn om weer aan het werk te gaan, terwijl hun gezondheid dit nog niet toe zou laten. In het verlengde hiervan vinden zij dat de organisatie bij re-integratie te weinig luistert en navolging geeft aan de adviezen van de bedrijfsarts. “Ben je aanwezig en doe je je werk goed, dan tel je mee. Ben je ziek of functioneer je niet, dan is er geen aandacht voor je.” “(…) vind ik dat ik tijdens mijn ziekte onder druk gezet ben. Dit vind ik fout. Als je ziek bent, ben je zwak en gevoelig (soms overgevoelig).”
18
2.3.8 Omgang met (uitkomsten van) medewerkersonderzoeken. Verschillende melders en ook de OR hebben aangegeven dat sommige collega’s terughoudend zijn om de vragenlijst in te vullen. Men is bang dat de antwoorden toch herleidbaar zijn en dat dit mogelijk negatieve gevolgen kan hebben voor de medewerkers. Hierbij wordt met name gerefereerd naar slechte ervaringen die men heeft met het medewerkerstevredenheidonderzoek uit 2007. Een aantal melders heeft het gevoel gehad toen te zijn aangesproken op het feit dat zij bij het antwoorden van deze vragen kritisch is geweest. “Ik [ben] geschrokken van de opmerkingen van een aantal van mijn directe collegae die me melden dat zij buiten de situaties beschreven in het zwartboek zelf waren geïntimideerd, maar vooral dat ze hebben gezien dat andere collega's zijn geïntimideerd. Ook dat zij die situaties nooit zullen melden. Ze willen namelijk tot hun pensioen hier een beetje relaxed kunnen werken en hebben er absoluut geen vertrouwen in dat hun veiligheid geborgd is. De oorzaak is onder andere de wijze waarop in het verleden medewerkerstevredenheidsonderzoeken gehouden zijn. Opvallende zaken: antwoorden waren herleidbaar, in het tweede onderzoek waren de vragen op een manier gesteld dat er nauwelijks kritiek mogelijk was, leidinggevenden hebben de opdracht gegeven om het onderzoek op een bepaalde manier in te vullen.” “In 2007 is er een medewerkerstevredenheidsonderzoek geweest. (…) Daarna kwam de uitslag. [Afdelingshoofd] kwam bij ons binnen en was kwaad, dat hij zo’n lage score had en hij wel zou uitzoeken wie dit dan wel hadden gedaan. “Ik kom er wel achter, ik zoek het wel uit”, zei hij.”
2.4 Functioneren van de klachtensystematiek In deze paragraaf wordt ingegaan op de vraag hoe de integriteit binnen gemeente Smallingerland is geborgd en welke procedures daarvoor zijn ingericht. De belangrijkste bron is de vragenlijst, waarin meerdere vragen waren opgenomen over de bekendheid en het gebruik van de klachtensystematiek. 2.4.1 Bekendheid met de klachtensystematiek Om de integriteit te borgen binnen de gemeente Smallingerland zijn de volgende procedures ingericht: De regeling ‘klachten ongewenst gedrag voor de decentrale overheid 2012’ 7, de ‘Regeling Klokkenluiders’ en de vertrouwenspersoon. Een omschrijving van deze procedures is opgenomen in het toetsingskader (zie bijlage 1). In totaal geeft 76% van de medewerkers aan te weten waar ze binnen de organisatie terecht kunnen met klachten over ongewenst gedrag. Alles bij elkaar vindt 18% van de medewerkers de klachtensystematiek niet duidelijk. De gedragscode van de gemeente is bij 67% bekend, de regeling klachten bij ongewenst gedag bij 42% en de klokkenluidersregeling bij 31%. De meeste medewerkers (91%) weten dat de mogelijkheid bestaat om gebruik te maken van een interne vertrouwenspersoon. Met 63% is de mogelijkheid om een externe vertrouwenspersoon in te
7
Voor oktober 2012 maakte men gebruik van de regeling ongewenste omgangsvormen Smallingerland
19
schakelen minder bekend. Uit ons onderzoek is niet gebleken dat er brede klachten zouden zijn omtrent het functioneren van de interne of externe vertrouwenspersoon. In totaal geeft 80% van de medewerkers aan geen belemmeringen te ervaren om een melding of klacht in te dienen. Van de 77 medewerkers die wel een belemmering ervaren staan de redenen in onderstaande grafiek.
2.4.2 Feitelijke afhandeling van klachten en signalen Sinds 2010 is er één formele klacht ingediend door een medewerker. Naar aanleiding van deze klacht is er een onderzoek uitgevoerd door de Landelijke Klachtencommissie Ongewenst Gedrag voor de Decentrale Overheid. Deze heeft de klacht gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard en advies uitgebracht aan het college van B&W. Tussen 2010 en 2012 is acht keer een beroep gedaan op de interne vertrouwenspersoon (4 maal in 2010 en 4 maal in 2012) en één maal op de externe vertrouwenspersoon (2012).
20
Nadere analyse cultuur gemeente Smallingerland
Hoofdstuk 2 geeft inzicht in de bevindingen wat betreft de dagelijkse cultuur vanuit het oogpunt van de medewerkers en de werkwijze binnen de gemeentelijke organisatie van Smallingerland. Kernpunten zijn: z
z
z z
z
z
Medewerkers gaan met plezier naar hun werk en zijn overwegend positief over zowel de organisatie- als afdelingscultuur; Medewerkers zijn over het algemeen tevreden over hun leidinggevende, onvrede concentreert zich rondom drie leidinggevenden en een aantal individuele medewerkers die om uiteenlopende redenen problemen hebben of in conflict zijn met hun leidinggevende; Medewerkers zijn overwegend tevreden of neutraal over het directieteam; De organisatie wordt door veel medewerkers gezien als een organisatie die veel vrijheid biedt, maar ook veel vraagt van medewerkers; Signalen van onvrede worden onvoldoende snel en serieus opgepakt door directie en afdelingshoofden; Veel medewerkers zijn kritisch over het niet volgen van formele benoemingsprocedures bij de aanstelling van leidinggevenden.
In dit hoofdstuk geeft Berenschot een nadere analyse van de bevindingen. 3.1 Weinig regels, veel vrijheid Over zowel de organisatiecultuur als de afdelingscultuur zijn medewerkers overwegend positief. Ze gaan met plezier naar hun werk en voelen zich betrokken bij de organisatie. Ook de medewerkers die kritisch zijn over hun direct leidinggevenden, gaan over het algemeen met plezier naar hun werk. Een brede sfeer van intimidatie of een angstcultuur zoals in de media is beschreven, wordt door het overgrote deel van medewerkers niet herkend en blijkt ook niet uit cultuurinterviews. Veel betrokkenen typeren de gemeente Smallingerland als een organisatie waar veel mogelijk is en een afkeer bestaat jegens omvangrijke beleidstukken en procedures. Verantwoordelijkheden worden laag in de organisatie neergelegd. Afdelingen fungeren redelijk zelfstandig, waarbij het overleg van afdelingshoofden geen formele rol vervult. Er wordt veel van medewerkers verwacht, maar er zijn ook veel kansen. Het afwijken van regels is niet altijd erg en wordt in sommige gevallen zelfs als een sport gezien. De keerzijde hiervan is dat medewerkers zich in een dergelijke organisatie verloren kunnen voelen. Een paar dossiers, circa 5 in de afgelopen jaren, laten zien dat de gemeente zich niet altijd goed raad weet met medewerkers die, om wat voor reden dan ook, niet goed mee kunnen komen. Een aantal leidinggevenden vindt het lastig hiermee om te gaan en in verschillende dossiers hebben medewerkers het gevoel gekregen tussen ‘wal en schip’ terecht gekomen te zijn. Een aantal van deze dossiers hebben onnodig lang voortgeduurd.
21
3.2 Onvrede concentreert zich binnen twee afdelingen en op individuele dossiers Dat medewerkers overwegend positief zijn over hun organisatie, betekent niet dat de kritiek van (oud-)medewerkers die de media hebben gezocht of zich bij Berenschot hebben gemeld, ongegrond is. In deze individuele gevallen is de ervaring van de betrokkenen over de wijze hoe met hen omgegaan is negatief. Conflicten hebben in een aantal gevallen onnodig lang voortgeduurd en betrokkenen hebben het gevoel gekregen er alleen voor te staan. Daarnaast kent de stijl van leidinggeven op een aantal plekken tekortkomingen. Deze concentreren zich met name op de afdelingen Publiek en Bestuursondersteuning, maar komen in kleine aantallen ook op andere plekken voor. Medewerkers waarvan het afdelingshoofd Publiek direct leidinggevende is, zijn in meerderheid ontevreden over hem. Ze geven aan dat hun direct leidinggevende geen voorbeeldgedrag toont en geen gevoel van veiligheid stimuleert. Een meerderheid geeft aan hem niet te vertrouwen. De typeringen over de leiderschapsstijl van het afdelingshoofd Publiek lopen uiteen van autoritair en dominant tot direct en onhandig. In mindere mate worden dergelijke typeringen ook over het hoofd eenheid Vergunning en Handhaving geuit. Ons is gebleken dat de directie onvoldoende oog heeft gehad voor de onvrede binnen de afdeling Publiek. Signalen van individuele medewerkers zijn onvoldoende doortastend opgepakt. Ook over het afdelingshoofd Bestuursondersteuning zijn veel respondenten kritisch. Ons is gebleken dat deze onvrede zich concentreert rond een langlopend conflict met een groep handhavers. De kritiek op het functioneren van de betreffende leidinggevende binnen andere onderdelen van zijn afdeling is beperkt. Het is opvallend dat de betreffende leidinggevende gedurende lange tijd niet of nauwelijks functioneringsgesprekken heeft gehouden. De directie heeft hier onvoldoende aandacht voor gehad. Het afdelingshoofd Publiek verklaart zelf de onvrede uit een aantal specifieke gevallen, waarbij hij impopulaire maatregelen heeft getroffen om de dienstverlening binnen zijn afdeling te verbeteren. Het afdelingshoofd Bestuursondersteuning geeft aan dat hij, wederom, slachtoffer is geworden van het lopende conflict met een groep handhavers. Het hoofd Vergunning en handhaving herkent het beeld dat van zijn leiderschapsstijl wordt geschetst (dominant, direct etc), maar niet dat daar al langer ontevredenheid over is . Wel dat dit op dit moment speelt. Hij kent geen feiten die kwalificaties rechtvaardigen zoals "komt afspraken niet na", "toont geen voorbeeldgedrag" 3.3 Benoemingsprocedures verlopen niet altijd transparant Onder medewerkers en deels onder leidinggevenden heerst een brede onvrede over de wijze waarop een aantal benoemingsprocedures op leidinggevend niveau zijn doorlopen. Met name de benoemingsprocedure van de nieuwe gemeentesecretaris en een tweetal afdelingshoofden worden hierbij genoemd. Bij deze benoemingen heeft er geen interne of externe wervingsprocedure plaatsgevonden. Het niet doorlopen van procedures versterkt het gevoel dat regels en afspraken
22
binnen de organisatie niet altijd belangrijk worden gevonden. Wij stellen vast dat de directie en het college van B en W onvoldoende oog heeft gehad voor de risico’s van het zonder transparante procedure benoemen van personen op sleutelposities. De directie en een aantal leidinggevenden geven aan het onwenselijk te vinden om een procedure te organiseren, wanneer al vast staat wie de meest geschikte kandidaat is. Los van het risico dat goede kandidaten voor de functies hierdoor niet worden opgemerkt, zou het voor de positie en het draagvlak van betrokkenen beter zijn als hun benoeming het gevolg was van een open, transparante communicatie rond de gekozen procedure. Overigens constateren we dat de kritiek op de benoemingsprocedures grotendeels los staat van het oordeel over de kwaliteiten van de benoemde personen. 3.4 Dossiers In een beperkt aantal dossiers, dat deels ten grondslag ligt aan de negatieve media-aandacht, is sprake geweest van medewerkers die gedurende lange tijd ziek thuis zaten, veelal gecombineerd met een arbeidsconflict. De gemeentelijke organisatie heeft in deze dossiers steken laten vallen. Medewerkers bleven lang in onzekerheid en voelden zich gedurende lange tijd aan hun lot overgelaten. De verdeling van verantwoordelijkheden tussen de betreffende afdelingshoofden en de afdeling P&O was vaak diffuus, waardoor medewerkers het gevoel kregen tussen ‘wal en schip’ beland te zijn. Wij constateren dat de systemen die zijn ingericht om deze zaken te voorkomen of te genezen (de gesprekscyclus, medewerkerstevredenheidsonderzoeken, etc.), onvoldoende hebben gefunctioneerd. Dit geldt ook voor het oppikken van signalen die wijzen op problemen binnen afdelingen door de directie en het college. Hoewel elk conflict er natuurlijk één te veel is, constateren de onderzoekers dat het aantal conflicten bij deze gemeente niet opvallend groot is. 3.5 Klachtensystematiek Afgezien van de klokkenluidersregeling kennen de mogelijkheden, die er zijn om misstanden te melden, grote bekendheid. Medewerkers voelen over het algemeen geen belemmeringen om een klacht in te dienen. Desondanks voelt een minderheid van de medewerkers een dergelijke belemmering wel, bijvoorbeeld omdat er angst bestaat voor mogelijke negatieve gevolgen. Juist in die gevallen had de klokkenluidersregeling uitsluitsel kunnen bieden, maar helaas geniet deze regeling binnen de organisatie slechts een beperkte bekendheid.
23
Conclusies en aanbevelingen
In deze paragraaf geven we antwoord op de 3 onderzoeksvragen die in hoofdstuk 1 zijn toegelicht. 4.1 Geef aan of er sprake is van een sfeer van sociale onveiligheid waaronder pesten en intimidatie Binnen de gemeente Smallingerland is geen sprake van een brede sfeer van sociale onveiligheid waaronder intimidatie en pesterijen. De mate waarin sociale onveiligheid wordt ervaren wijkt bij de gemeente niet significant af in positieve of negatieve zin van andere organisaties. De tevredenheid over de organisatiecultuur is significant hoger dan bij organisaties waar wel sociale onveiligheid is geconstateerd. De berichtgeving hierover in diverse media wordt door een meerderheid van de medewerkers niet herkend. Een kleine minderheid van de medewerkers geeft aan dat er een sfeer is van sociale onveiligheid waaronder intimidatie en pesterijen. Er is sprake van een sfeer van sociale onveiligheid geconcentreerd binnen de afdeling Publiek. Daarnaast is er sprake van een sfeer van sociale onveiligheid binnen een deel van de afdeling Bestuursondersteuning. Dit laatste is verklaarbaar vanuit een langlopend conflict tussen leidinggevenden en een groep handhavers. Inmiddels zijn er verschillende pogingen ondernomen om hier een oplossing voor te vinden. Naast genoemde afdelingen zijn er enkele schrijnende individuele gevallen waar veel onvrede is over de wijze waarop zij door de organisatie behandeld zijn. Voor hen geldt een gevoel van sociale onveiligheid, maar deze is, hoewel het persoonlijk zeker negatieve ervaringen zijn, niet exemplarisch voor de brede werkcultuur binnen de gemeentelijke organisatie. 4.2 Geef aan in welke mate (en in welke organisatiedelen) er sprake is van een sfeer van sociale onveiligheid waaronder intimidatie en pesterijen Er is binnen de afdeling Publiek en binnen een deel van de afdeling Bestuursondersteuning sprake van ontevredenheid over de stijl van leidinggeven van de leidinggevenden. Daarnaast is in individuele gevallen een sfeer van sociale onveiligheid ontstaan, die niet exemplarisch is voor de hele organisatie. Voor de afdeling Bestuursondersteuning concentreert de problematiek zich vrijwel volledig rond een langslepend conflict met een groep handhavers. 4.3 Aanbevelingen Hoewel wij constateren dat er geen breed probleem bestaat rond sociale veiligheid, zien wij op verschillende punten ruimte voor verbeteringen. Hiervoor geven wij de volgende aanbevelingen. z
z
Onderneem actie op de afdeling Publiek, om het vertrouwen en het gevoel van veiligheid terug te brengen. Zorg voor duidelijkheid met betrekking tot de positie van de handhavers binnen de gemeentelijke organisatie;
24
z
z
z
Werk aan een cultuur van reflectie op eigen handelen bij leidinggevenden en bevorder onderlinge feedback zodat signalen, zoals beschreven in deze rapportage, in de toekomst sneller worden opgepikt en aangepakt. Bewerkstellig een situatie waarin de directie meer op afstand van de afdelingen functioneert, bijvoorbeeld ten aanzien van P&O. Evalueer de huidige organisatiestructuur op dit punt. Zorg voor brede bekendheid van de klokkenluidersregeling onder medewerkers.
We adviseren ten aanzien van P&O zaken om aan de slag gaat met onderstaande punten; z z
z
z
z
Voer de eigen richtlijnen rondom de HR gesprekscyclus consequent uit; Zorg voor een scherpe bewaking van processen en een eenduidige lijn rondom langdurig zieken en arbeidsconflicten. Niemand mag tussen ‘wal en schip’ vallen; Maak werk van de ontwikkeling en begeleiding van leidinggevenden op onderwerpen, die in deze rapportage genoemd worden als aandachtspunten, zoals het op adequate wijze bespreekbaar maken van conflicten en goede communicatie bij personele beslissingen; Zorg voor heldere communicatie over benoemingsprocedures en hanteer hierbij transparante procedures; Heb meer oog voor goede opvolging van resultaten uit medewerkerstevredenheidsonderzoeken.
25
Bijlagen
1
Bijlage 1. Toetsingskader
Om te kunnen oordelen of gevonden feiten wel of geen indicator zijn van misstanden, een cultuur van intimidatie en sociale onveiligheid hanteren wij een normenkader. Het normenkader is opgebouwd aan de hand van normen van verschillende oorsprongen. Ten eerste hanteren wij definities voor (verschillende vormen van) intimidatie. Deze definities gebruiken wij in de rapportage, maar ook in de instrumenten. Respondenten die de vragenlijst invullen worden gevraagd deze definities te hanteren bij hun oordeel. Ten tweede hanteren wij de door de gemeente Smallingerland zelf opgestelde normen (die vaak in het verlengde liggen van normen geldig voor alle ambtenaren). Ten derde hanteren wij het toetskader ten aanzien van het klachteninstrumentarium. Ten vierde hanteren wij normen ten aanzien van de organisatiecultuur en sociale veiligheid. Dit toetsingskader is een voor dit onderzoek gemaakt kader op basis van het door Berenschot ontwikkelde toetsingskader voor organisatiecultuur. Hierin betrekken wij onze in de praktijk verzamelde gegevens en wetenschappelijke literatuur. Bij het oordelen over organisatiecultuur is het van belang specifieke contextfactoren van de gemeente Smallingerland niet uit het oog te verliezen. Hoewel deze factoren geen normen bieden kunnen zij helpen bij het begrijpen van eventuele normoverschrijdingen.
Gebruikte definities In het onderzoek hanteren wij de volgende definities: z
z
Intimidatie. Onder intimidatie verstaan wij uitlatingen of gedrag die tot doel of tot gevolg hebben dat iemand in zijn waardigheid wordt aangetast, of dat een bedreigende, vijandige, beledigende, vernederende of kwetsende werkomgeving wordt gecreëerd of het werk onaangenaam of onmogelijk wordt gemaakt. Onder intimidatie wordt mede begrepen fysiek of psychisch lastig vallen, bedreigen of aanvallen onder omstandigheden die rechtstreeks verband houden met het 8 werk . Wanneer er binnen een organisatie sprake is van intimidatie kan dit negatieve gevolgen hebben voor zowel individu als organisatie. Op individueel vlak kan intimidatie zijn weerslag hebben op fysiek en emotioneel welbevinden, motivatie en werkprestaties (bijvoorbeeld productiviteit en concentratie). Mogelijke negatieve effecten van (een cultuur van) intimidatie voor de organisatie zijn onder andere geschade werkrelaties, arbeidsontevredenheid, hoger verzuim, hoger verloop 9 of juridische kosten . Seksuele intimidatie. Elke vorm van verbaal, non-verbaal of fysiek gedrag met een seksuele lading dat als doel heeft dat de waardigheid van de persoon wordt aangetast, in het bijzonder
8
Definitie gebaseerd op de Algemene Wet Gelijke Behandeling en de Arbeidsomstandighedenwet.
9
E. Baillien, I. Neyens & H. De Witte (2006). Ongewenst grensoverschrijdend gedrag: geweld, pesterijen en
ongewenst seksueel gedrag op het werk.
2
wanneer een bedreigende, vijandige, beledigende, vernederende of kwetsende situatie wordt gecreëerd. Voorbeelden: verbale, seksueel gerichte intimidatie, vijandig vernederend of intimiderend gedrag, suggestief insinuerend gedrag, (internet-)porno, digitale seksuele intimidatie, fysiek seksueel gerichte agressie, handtastelijkheden, aanranding, verkrachting. z
z
z
Ongewenste intimiteiten. In de vragenlijst is de definitie van ‘ongewenste intimiteiten’ niet gehanteerd. In de Arbowet worden ongewenste intimiteiten veelal samengenomen met seksuele intimidatie. Wij gebruiken deze term in deze rapportage wanneer het gaat om een toenadering met seksuele connotatie die niet tot doel of tot gevolg hebben dat iemand in zijn waardigheid wordt aangetast, of dat een bedreigende, vijandige, beledigende, vernederende of kwetsende werkomgeving wordt gecreëerd of het werk onaangenaam of onmogelijk wordt gemaakt. Deze toenadering wordt door degene die het overkomt wel als ‘ongewenst’ aangemerkt, en dat heeft hij of zij ook aangegeven aan degene die de ongewenste intimiteit begaat. Pesten en treiteren. Alle vormen van intimiderend gedrag met een structureel karakter, gericht tegen één of meerdere medewerkers die zich niet kunnen verdedigen tegen dit gedrag. Voorbeelden: sociaal isoleren, het werk word je onaangenaam of onmogelijk gemaakt, bespotten, roddelen, minachting, kleineren, bedreigende uitingen, digitaal/cyberpesten. Agressie en Geweld. Voorvallen waarbij een werknemer verbaal en/of non-verbaal, psychisch en/of fysiek wordt lastiggevallen, bedreigd of aangevallen, onder omstandigheden die rechtstreeks verband houden met het verrichten van arbeid. De uitingsvormen zijn onder andere: Verbaal: schelden, beledigen, vijandigheid, bedreigen. Fysiek: dreigende houding, schoppen, slaan, bijten, vastgrijpen, gewapend geweld. Psychisch: lastig vallen, onder druk zetten, intimideren, irriteren, bedreigen, stalken.
De verzameling van al deze gedragingen noemen wij in deze rapportage ‘ongewenst gedrag’. Daarbij refereren wij aan de onwenselijkheid van het gedrag voor degene die het overkomt.
Eigen normen van de organisatie Op basis van de ambtenarenwet, artikel 125quater, draagt het bevoegd gezag van ambtenaren die door of vanwege het Rijk, de provincies, de gemeenten of de waterschappen zijn aangesteld op om een integriteitsbeleid te voeren. Er dient een integriteitsbeleid gevoerd te worden dat is gericht op het bevorderen van goed ambtelijk handelen. Dit integriteitsbeleid dient een vast onderdeel uit te maken van het personeelsbeleid. Onderdeel van het integriteitsbeleid is de verplichting om zorg te dragen voor de totstandkoming van een gedragscode voor goed ambtelijk handelen. Het college van burgemeester en wethouders van Smallingerland heeft op 1-10-2010 de CARUWO (Collectieve arbeidsvoorwaardenregeling voor de sector gemeentenUitwerkingsovereenkomst) vastgesteld. Hierin staat onder andere in artikel 15:1:a: Afleggen eed of belofte. ‘De ambtenaar is verplicht de eed of belofte af te leggen die bij wet, bij instructie of bij besluit van het college is voorgeschreven’.
3
Daarnaast komen uit de ‘Modelaanpak basisnormen Integriteit openbaar bestuur en politie’ de volgende onderwerpen aan bod: z
Aandacht voor integriteit
z
Gedragscodes
z
Onderzoeken bij werving en selectie
z
Kwetsbare functies
z
Het afleggen van de eed of belofte
z
Nevenwerkzaamheden
z
Financiële belangen
z
Maatregelen gericht op informatiebescherming
z
Relatiegeschenken
z
Inkoop- en aanbestedingsprocedure
z
Vertrouwenspersoon voor integriteit
z
Meldingsprocedure bij het vermoeden van een misstand
z
Handelwijze bij aantasting integriteit of vermoedens daarvan
Toetsingskader klachteninstrumentarium In dit deel van het toetskader wordt ingegaan op de vraag op welke manier de integriteit voor de betreffende actoren werkzaam bij de gemeente Smallingerland zijn geborgd en welke procedures daarvoor zijn ingericht. Eerder genoemde modelaanpak en de CAR- UWO bevatten verwijzingen naar de klachtenregeling. De gemeente Smallingerland kent de volgende procedures. z
z
10
10
De regeling ‘klachten ongewenst gedrag voor de decentrale overheid 2012 . Het klachtenreglement beschrijft de formele procedure voor het indienen van een klacht. Het indienen van een klacht dient te gebeuren bij de landelijke klachtencommissie Ongewenst Gedrag voor de decentrale overheid door middel van een formeel klaagschrift. De klachtencommissie geeft een advies aan de gemeente. De Regeling Klokkenluiders. De gemeente Smallingerland maakt gebruik van de Regeling Klokkenluiders in het kader van de CAR- UWO. De klokkenluidersregeling geeft aan dat een melding van ongewenst gedrag kan worden gedaan bij de direct leidinggevende. Indien een
Voor oktober 2012 maakte men gebruik van de regeling ongewenste omgangsvormen Smallingerland
4
werknemer van de [organisatie] dit niet wenselijk acht, kan hij een melding doen bij diens leidinggevende of bij de vertrouwenspersoon. De rol van de vertrouwenspersoon is om de werknemer te adviseren bij de afweging en de geschikte wijze van melden en adresseren van de melding. z
De vertrouwenspersoon. Naast de bovenstaande procedures kunnen de medewerkers van de gemeente Smallingerland ook buiten de Klokkenluidersregeling gebruik maken van de vertrouwenspersoon. Binnen de gemeente zijn er twee vertrouwenspersonen beschikbaar. Een interne vertrouwenspersoon en een externe vertrouwenspersoon. Bij deze vertrouwenspersonen kunnen medewerkers terecht voor emotionele en praktische ondersteuning bij ongewenst gedrag in de werksituatie. De vertrouwenspersoon stelt samen met de medewerker een begeleidingsplan op, steunt en adviseert de medewerker bij (vervolg)stappen en kan indien gewenst de arbodienst inschakelen.
Naast inhoudelijke toetsing van het klachtinstrumentarium is het van belang dat het klachtrecht inderdaad door medewerkers kan worden benut. Daarvoor hanteren wij de volgende criteria: z
z
z
z
Medewerkers zijn bekend met het klachtrecht. Medewerkers moeten op de hoogte zijn van alle facetten van het klachtrecht of moeten weten waar zij deze informatie kunnen halen. Het ophalen van deze informatie moet ook in vertrouwelijkheid kunnen. De klachtensystematiek is duidelijk voor medewerkers. De systematiek moet begrijpbaar zijn voor de doelgroep. Dat betekent dat de gebruikte taal en procedures moeten aansluiten bij de vermogens van de mensen waarvoor de systematiek is bedoeld. Bij onduidelijkheden moet het mogelijk zijn om laagdrempelig en vertrouwelijk opheldering te kunnen vragen bij een aanspreekpunt. Informatie uit klachtenmeldingen wordt gebruikt ter verbetering van de interne organisatie. Het klachtrecht heeft ten doel om medewerkers te beschermen, maar ook om de organisatie te kunnen verbeteren. Dat betekent dat klachten, waar redelijk, moeten worden ingezet om de interne organisatie te verbeteren. Medewerkers mogen geen belemmeringen ervaren. Er mogen geen belemmeringen zijn om een klacht in te dienen. Het is aannemelijk dat medewerkers die een belemmering ervaren een klacht in te dienen vaker een klacht zouden willen indienen dan andere medewerkers. Wanneer het aandeel medewerkers dat een belemmering ervaart om een klacht in te dienen groot is ten opzicht van het aantal ingediende klachten, dan kunnen wij concluderen dat er een groot aantal niet-gemelde incidenten hebben plaats gevonden. Deze aanname toetsen wij in interviews.
Toetsingskader organisatiecultuur Om een uitspraak te doen over de werkcultuur en sociale veiligheid is het belangrijk om scherpe definities te hanteren over wat hieronder wordt verstaan. Onderstaande figuur geeft het conceptueel kader dat Berenschot hanteert bij onderzoek naar werkcultuur. Dit model is toegespitst op het specifieke vraagstuk van de gemeente Smallingerland. De figuur geeft een overzicht van de wijze
5
waarop de cultuur wordt beïnvloed door individueel gedrag van leidinggevenden en ambtenaren en vice versa.
Figuur 1: Model voor gedrag en cultuur Van onderstaande elementen kan redelijkerwijs van een leidinggevende worden verwacht dat zij worden nagestreefd. De uitkomsten van de metingen van deze elementen in de vragenlijst worden verrijkt met de bijdrage die de leidinggevenden en het directieteam aan deze uitkomsten heeft geleverd. Leidinggevenden dragen aan deze elementen bij door handelingen of juist door het nalaten van handelingen. Bijdragen van leidinggevenden aan deze elementen kunnen positief zijn (als leidinggevenden bijvoorbeeld handelingen verrichten om het gevoel van veiligheid in de organisatie te vergroten) en negatief zijn (als leidinggevenden bijvoorbeeld nooit feedback benutten). z
z z
z
11
Voorbeeldgedrag. Van leidinggevenden en het directieteam mag worden verwacht dat zij voorbeeldgedrag vertonen. Dat wil zeggen dat zij gedrag vertonen in lijn met de gewenste cultuur binnen de organisatie. Vertrouwen tonen als leidinggevende richting medewerkers. Feedback is een belangrijk mechanisme voor zelfverbetering in organisaties, maar vraagt om 11 een veilige cultuur . Een gezonde cultuur waarin feedback gemeengoed is, is een indicator voor een gezonde organisatie. Het gaat dan zowel om het geven als het ontvangen en benutten van feedback. Een veilige omgeving is eerder genoemd als voorwaarde voor een gezonde organisatiecultuur. Met name de leidinggevenden hebben een belangrijke rol in het stimuleren van een gevoel van veiligheid.
M. London. Feedback orientation, feedback culture, and the longtitudinal performance management process
(2002).
6
z
z
z
z
z
z
z
Zoals eerder genoemd kan de aanwezigheid van intimidatie op de werkvloer een ongewenst effect hebben op de individuele werknemer die de intimidatie ervaart en de organisatie(cultuur) als geheel. Belangrijk is om vast te stellen óf er sprake is van intimidatie, van welke aard dit gedrag is (bijvoorbeeld seksueel ongewenst gedrag, pesten, agressie of geweld) en of het gaat om een incident of een patroon (een ‘cultuur van intimidatie’). De mate van betrokkenheid en werkplezier wordt sterk beïnvloed door de organisatiecultuur 12 en vice versa . Respect en eerlijkheid ervaren door medewerkers leidt tot wat veel medewerkers ervaren als 13 spirit at work . Dit is het geheel van omstandigheden dat motivatie en betrokkenheid stimuleert. Werken op basis van vertrouwen is het culturele equivalent van vertrouwen geven en krijgen. Vertrouwen hebben in de eigen leidinggevende en de directie is een voorwaarde voor betrokkenheid bij de organisatie. Samenwerking is een belangrijke factor bij werkprestaties en werkmotivatie. Beleid en communicatie van de leidinggevenden en het directieteam kunnen samenwerking bevorderen of blokkeren. Dit kan expliciet en impliciet gebeuren door uitspraken, regels en gedragingen. Bevordering van samenwerking door beleid of andere uitingen is vaak sterk contextafhankelijk: wat in één context leidt tot samenwerking leidt in de andere juist tot individualisme. Belangrijk voor de cultuurmeting is niet hoe de samenwerking gebeurt, maar of er wordt samengewerkt. Openheid en transparantie krijgt onder andere uiting in de mate waarin er sprake is van een cultuur waarin fouten openlijk worden besproken. Handhaving van normen kent een extrinsieke en een intrinsieke component. Ten eerste gaat het om het ervaren van consequenties indien normen worden overtreden. Ten tweede gaat het om een intrinsieke drive (los van consequenties) om normen te handhaven. Beiden worden sterk beïnvloed door de organisatiecultuur.
Externe benchmarking van vragenlijstresultaten De gebruikte vragenlijst wordt door Berenschot vaker benut in dergelijke onderzoeken. Daardoor hebben wij referentiemateriaal beschikbaar van andere organisaties. Wij benutten dit referentiemateriaal als een externe norm voor kwantitatieve gegevens. Het is belangrijk om op te merken dat deze organisaties geen gemiddelde van Nederland vertegenwoordigen. Het gaat hier om organisaties die vanwege een cultuurprobleem een extern onderzoek door Berenschot hebben laten uitvoeren. In de rapportage vergelijken wij de gemeente Smallingerland met gegevens van zelfstandige overheidsorganisaties en gemeenten.
12
D.B. Lund. Organizational culture and job satisfaction (2003).
13
V. M. Kinjerski, et al. Defining spirit at work: finding common ground (2004).
7
Bijlage 2. Verantwoording
In deze bijlage beschrijven wij de verschillende instrumenten die deel hebben uitgemaakt van het onderzoek. Meldpunt Op 13 mei 2013 heeft Berenschot het meldpunt geopend. De beschikbaarheid van het meldpunt is breed gecommuniceerd binnen de gemeente Smallingerland door middel van voorlichtingsbijeenkomsten voor alle medewerkers, een brief aan alle medewerkers, een persbericht van gemeente Smallingerland en publicatie op de openbare website van de organisatie. Ook exmedewerkers hebben gebruik gemaakt van de mogelijkheid om zaken te melden. Berenschot heeft ontvangst van de meldingen steeds bevestigd. Wij hebben geen anonieme meldingen in behandeling genomen omdat wij deze niet kunnen natrekken. De meldingen betroffen voornamelijk sfeerbeschrijvingen en incidentbeschrijvingen. Vragenlijst De vragenlijst is afgenomen tussen 22 mei en 2 juni 2013. In deze periode is tevens een herinnering verstuurd. Berenschot heeft voor het afnemen van de vragenlijst een lijst met (zakelijke) emailadressen gekregen van de gemeente Smallingerland. Het systeem heeft vervolgens unieke mails gegenereerd en verzonden naar 463 medewerkers van de gemeente Smallingerland. Het was niet mogelijk de vragenlijst meerdere keren in te vullen. De internetapplicatie maakt gebruik van een versleutelde verbinding en Berenschot staat garant voor de vertrouwelijke behandeling van de uitkomsten. Het responspercentage bedraagt 70%. Naast de digitale vragenlijst is naar 135 medewerkers met een buitendienst functie en / of langdurige afwezigheid door ziekte een papieren vragenlijst verstuurd. Berenschot heeft hiervoor een lijst met privéadressen gekregen van gemeente Smallingerland. Bij de vragenlijst is een retourenveloppe bijgevoegd met de vraag de ingevulde vragenlijst op te sturen. Het responspercentage bedraagt 53%. De responspercentages zijn vergelijkbaar met andere normale, periodieke medewerkersonderzoeken uitgevoerd door Berenschot. Over het algemeen zien wij in de specifieke gevallen van onderzoek naar verstoorde werkculturen een verhoogde respons. Non-respons in dergelijke onderzoeken is een combinatie van medewerkers die er voor kiezen niet deel te nemen en medewerkers die de antwoordtermijn om andere redenen laten verstrijken. Dat betekent dat er in deze gevallen altijd sprake is van systematische fouten. Daarom is een hoge respons van belang. Bij een respons zoals die verkregen in het huidige onderzoek is het mogelijk om de uitkomsten te generaliseren. Een gemiddelde score van 3 kan, als niet-respondenten allemaal een extreme score zouden invullen, maximaal 0,66 hoger of lager uitvallen. De gebruikte vragenlijst is een (licht) aangepaste versie van een vragenlijst die Berenschot gebruikt bij cultuuronderzoeken. Een vertegenwoordiging van de OR en van de organisatie heeft over een concept van de vragenlijst kunnen adviseren. Dit heeft tot enkele aanpassingen geleid.
8
Interviews Voor de afname van de interviews zijn er drie verschillende categorieën opgesteld, namelijk (1) aselecte interviews, (2) sleutelfiguren in de organisatie en (3) meldingen uit het meldpunt. 1. De selectie van kandidaten voor aselecte cultuurinterviews kwam tot stand door alle medewerkers uit het aangeleverde medewerkersbestand te voorzien van een willekeurig rangnummer. Vervolgens hebben wij die mensen met het laagste nummer gekozen die (1) geen melding hadden gedaan en (2) niet om een andere reden werden geïnterviewd. We hebben zes personen geselecteerd. Wanneer kandidaten niet in de gelegenheid waren om door ons geïnterviewd te worden, gingen we door naar de eerstvolgende op de ranglijst. 2. Er is een selectie gemaakt van een aantal sleutelfiguren in de organisatie. Deze kandidaten hebben een grote mate van invloed op het beleid en strategie van de gemeente Smallingerland en daarmee bepalend voor interpretatie van de uitkomsten. 3. Van alle meldingen uit het meldpunt zijn er 21 kandidaten geselecteerd om hun verhaal toe te lichten in een interview. De kandidaten zijn geselecteerd op basis van hun mate van betrokkenheid bij incidenten.
9
Bijlage 3. Informatieprotocol
Het informatieprotocol is vooraf aan alle door ons geïnterviewde personen overhandigd. Tevens is het protocol op de website van gemeente Smallingerland geplaatst. Doel van het protocol is de verschaffers van informatie te beschermen. Protocol omtrent de vertrouwelijkheid van aan Berenschot verstrekte informatie Dit protocol geeft inzicht in de wijze waarop Berenschot de vertrouwelijkheid garandeert van de informatie die Berenschot wordt verstrekt in het kader van het onderzoek bij de gemeente Smallingerland. 1. De informatie die aan Berenschot wordt verstrekt tijdens interviews, gesprekken of anderszins, wordt vertrouwelijk behandeld. Dit betekent dat zij alleen door leden van het Berenschotteam wordt gebruikt in het kader van dit onderzoek naar het werkklimaat bij gemeente Smallingerland. 2. In de rapportage van het onderzoek zal geen tot personen herleidbare informatie worden opgenomen en zullen geen personen worden genoemd indien de verstrekkers van de informatie dat hebben gevraagd. Dit geldt ook voor andere mededelingen van Berenschot naar buiten (bijvoorbeeld in toelichtingen op het onderzoek of tijdens de interviews). 3. De in punt 2 beschreven handelwijze geldt niet voor zover de tot personen herleidbare informatie afkomstig is uit openbare bronnen. Ook geldt dit niet voor de leidinggevende(n), collegeleden of gemeentesecretaris. 4. Van de interviews die Berenschot afneemt, worden gespreksverslagen gemaakt. Het gespreksverslag - dat geen woordelijk verslag zal zijn - wordt aan de geïnterviewde voorgelegd. Door hem/haar geconstateerde feitelijke onjuistheden in het verslag zullen door Berenschot gecorrigeerd worden. Uitzondering hier op vormen de cultuurinterviews waarbij aselect medewerkers worden geïnterviewd. 5. Het gespreksverslag wordt definitief vastgesteld nadat de reactie van de gesprekspartner is ontvangen of als binnen een door Berenschot gestelde redelijke termijn geen reactie is ontvangen. 6. Het definitieve gespreksverslag wordt niet als bijlage opgenomen in het rapport. Ook wordt het verslag niet aan de opdrachtgever en derden verstrekt. 7. Na afloop van het onderzoek worden gespreksverslagen en ter beschikking gestelde documenten bij Berenschot gearchiveerd en beheerd. Dit zal plaatsvinden met inachtneming van de in de punten 1 en 2 aangegeven vertrouwelijkheid. Dit protocol wordt aan de gesprekspartners ter beschikking gesteld voordat het interview plaatsvindt.
10
Bijlage 4. Vragenlijst Vragenlijst onafhankelijk onderzoek 2013 gemeente Smallingerland Inleiding Naar aanleiding van berichten in de media onderzoekt adviesbureau Berenschot de sociale veiligheid bij gemeente Smallingerland. Berenschot behandelt uw antwoorden vertrouwelijk en rapporteert nooit op de persoon herleidbare gegevens. Meer informatie over dit onderzoek vindt u op de website van gemeente Smallingerland: http://www.smallingerland.nl/Int/Nieuwsoverzicht/Nieuws-overzicht-2013/Mei/Mei-Onderzoek-werksfeer-gemeente. Invulinstructie Het invullen van de vragenlijst kost ongeveer 15 minuten. Aan het einde van de vragenlijst is ruimte voor eventuele opmerkingen of toelichtingen. Ga bij het invullen van de vragenlijst steeds uit van de huidige situatie, tenzij specifiek anders aangegeven. De vragen in de enquête zijn te beantwoorden door het antwoord aan te klikken of in het tekstvak uw antwoord in te vullen. Wanneer u alle vragen op het scherm heeft beantwoord, klik dan op 'Verder' onderaan het scherm. U komt dan vanzelf bij de volgende vraag. Als u de enquête niet in één keer kunt invullen, kunt u een volgende keer verder gaan waar u gebleven bent door het opnieuw aanklikken van de link. 1. Werkbeleving Onderstaande vragen gaan over uw beleving van uw werk bij gemeente Smallingerland. a. Ik ben er trots op te kunnen vertellen dat ik bij gemeente Smallingerland werk b. Ik voel me betrokken bij het reilen en zeilen van gemeente Smallingerland c. Ik ga met plezier naar mijn werk
2. Uw direct leidinggevende Onderstaande vragen gaan over hoe u denkt over uw direct leidinggevende. Uw direct leidinggevende is de persoon met wie u uw functioneringsgesprek voert. Uw beeld van uw direct leidinggevende is persoonlijk en er zijn geen goede of slechte antwoorden. a. Mijn direct leidinggevende is tevens afdelingshoofd en/of directielid [ja/nee] b. Mijn direct leidinggevende is: [keuze] c. Mijn direct leidinggevende is te vertrouwen d. Mijn direct leidinggevende laat zien dat hij/zij mij vertrouwt e. Mijn direct leidinggevende laat voorbeeldgedrag zien f. Mijn direct leidinggevende komt gemaakte afspraken na g. Mijn direct leidinggevende luistert naar wat ik te zeggen heb h. Mijn direct leidinggevende vertelt het mij wanneer er verbeterpunten voor mij zijn i. Mijn direct leidinggevende stimuleert een gevoel van veiligheid j. Mijn direct leidinggevende behandelt mij met respect k. Alles overwegend ben ik tevreden over mijn direct leidinggevende
11
[Indien vraag 2a=nee] U hebt aangegeven dat uw direct leidinggevende niet het afdelingshoofd is. Daarom volgen nu enkele vragen over hoe u denkt over uw afdelingshoofd. Uw beeld van uw afdelingshoofd is persoonlijk en er zijn geen goede of slechte antwoorden. l. Mijn afdelingshoofd is te vertrouwen m. Mijn afdelingshoofd laat zien dat hij/zij mij vertrouwt n. Mijn afdelingshoofd laat voorbeeldgedrag zien o. Mijn afdelingshoofd komt gemaakte afspraken na p. Mijn afdelingshoofd stimuleert een gevoel van veiligheid q. Mijn afdelingshoofd behandelt mij met respect r. Alles overwegend ben ik tevreden over mijn afdelingshoofd 3. De directie Onderstaande vragen gaan over hoe u denkt over de directie van gemeente Smallingerland. De directie bestaat uit Egbert Bos en Martin Schomper. Uw beeld van de directie is persoonlijk en er zijn geen goede of slechte antwoorden. a. De directie is te vertrouwen b. De directie laat zien dat het mij vertrouwt c. De directie laat voorbeeldgedrag zien d. De directie komt gemaakte afspraken na e. De directie stimuleert een gevoel van veiligheid in onze organisatie f. De directie behandelt mij met respect g. Alles overwegend ben ik tevreden over de directie van gemeente Smallingerland 4. Afdelingscultuur Onderstaande vragen gaan over de cultuur binnen uw afdeling (bijv. de afdeling Samenlevingszaken, de afdeling Regon Milieu Service). Ervaring van de afdelingscultuur is persoonlijk en er zijn geen goede of slechte antwoorden. a. Op welke afdeling werkt u? [keuze] b. In onze afdeling behandelen wij elkaar met respect c. In onze afdeling is er onderling vertrouwen d. In onze afdeling worden gemaakte fouten openlijk toegegeven en besproken e. In onze afdeling spreken medewerkers elkaar op gedrag aan f. In onze afdeling zijn problemen en conflicten bespreekbaar g. In onze afdeling wordt grensoverschrijdend gedrag aangepakt of bestraft h. In onze afdeling komen mensen die gedragsnormen overtreden vooruit i. In onze afdeling voel ik mij veilig j. Alles overwegend ben ik tevreden over de cultuur binnen onze afdeling 5. Organisatiecultuur Onderstaande vragen gaan over de organisatiecultuur van gemeente Smallingerland. Bij deze vragen gaat het dus steeds om uw ervaring van de cultuur bij gemeente Smallingerland als geheel. Ervaring van de cultuur is persoonlijk en er zijn geen goede of slechte antwoorden. a. Binnen gemeente Smallingerland behandelen wij elkaar met respect b. Binnen gemeente Smallingerland is er onderling vertrouwen c. Binnen gemeente Smallingerland worden gemaakte fouten openlijk toegegeven en besproken d. Binnen gemeente Smallingerland spreken medewerkers elkaar op gedrag aan e. Binnen gemeente Smallingerland zijn problemen en conflicten bespreekbaar f. Binnen gemeente Smallingerland wordt grensoverschrijdend gedrag aangepakt of bestraft g. Binnen gemeente Smallingerland komen mensen die gedragsnormen overtreden vooruit
12
h. Binnen gemeente Smallingerland is sprake van vriendjespolitiek i. Binnen gemeente Smallingerland voel ik mij veilig j. Alles overwegend ben ik tevreden over de cultuur binnen gemeente Smallingerland 6. Ongewenst gedrag Onderstaande vragen gaan over eventueel ongewenst gedrag van collega’s en/of leidinggevenden binnen gemeente Smallingerland. Het gaat hier dus niet om ongewenst gedrag van burgers. Eerst komen de meest recente ervaringen aan de orde. a. Binnen gemeente Smallingerland is er een sfeer van intimidatie b.
Bent u in 2012 of 2013 zelf slachtoffer geweest van de volgende incidenten op het gebied van intimidatie binnen gemeente Smallingerland? i. Seksuele intimidatie [niet, af en toe, vaak] (Elke vorm van verbaal, non-verbaal of fysiek gedrag met een seksuele lading dat als doel heeft dat de waardigheid van de persoon wordt aangetast, in het bijzonder wanneer een bedreigende, vijandige, beledigende, vernederende of kwetsende situatie wordt gecreëerd. Voorbeelden: verbale, seksueel gerichte intimidatie, vijandig vernederend of intimiderend gedrag, seksueel suggestief gedrag, (internet-)porno, digitale seksuele intimidatie, fysiek seksueel gerichte agressie, handtastelijkheden, aanranding, verkrachting.)
ii.
Pesten en treiteren [niet, af en toe, vaak] (Alle vormen van herhaald intimiderend gedrag, gericht tegen een of meerdere medewerkers die zich niet kunnen verdedigen tegen dit gedrag. Voorbeelden: sociaal isoleren, het werk wordt je onaangenaam of onmogelijk gemaakt, bespotten, roddelen, minachting, kleineren, bedreigende uitingen, digitaal/cyberpesten.)
iii.
Agressie en Geweld [niet, af en toe, vaak] Voorvallen waarbij een werknemer verbaal en/of non-verbaal, psychisch en/of fysiek wordt lastiggevallen, bedreigd of aangevallen, onder omstandigheden die rechtstreeks verband houden met het verrichten van arbeid. Voorbeelden: Verbaal: schelden, beledigen, vijandigheid, bedreigen. Fysiek: dreigende houding, schoppen, slaan, bijten, vastgrijpen, gewapend geweld. Psychisch: lastig vallen, onder druk zetten, intimideren, irriteren, bedreigen, stalken.)
iv.
Discriminatie [niet, af en toe, vaak] Elke vorm van onderscheid, uitsluiting, beperking of voorkeur, die een achterstand en/of achterstelling als doel heeft of kan hebben van een medewerker of groepen medewerkers in de organisatie wegens zijn/hun ras, etnische afkomst, leeftijd, handicap, geslacht of seksuele geaardheid. Voorbeelden: onderscheid op basis van ras, nationaliteit, handicap/chronische ziekte, leeftijd, seksuele gerichtheid, geslacht, arbeidsduur, arbeidscontract full/parttime, burgerlijke staat, godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid en/of antisemitisme.
v. Overig, namelijk [open veld] + [niet, af en toe, vaak] Indien ‘af en toe’ of ‘vaak’ is aangekruist verschijnen de volgende vragen c. Wie vertoonde(n) het ongewenst gedrag in de door u ervaren incident(en)? (meerdere antwoorden mogelijk) Uw huidig afdelingshoofd Uw voormalig afdelingshoofd Uw huidig leidinggevende (anders dan afd. hoofd) Uw voormalig leidinggevende (anders dan afd. hoofd) (een lid van) de Directie Een voormalig lid van de Directie (een lid van) het college Een voormalig lid van het college Iemand anders, namelijk….[open veld]
d. Heeft u dit incident / deze incidenten ook gemeld? [nee, sommige, ja] e. Bij wie heeft u deze incidenten gemeld? (meerdere antwoorden mogelijk) Uw huidig afdelingshoofd
13
Uw voormalig afdelingshoofd Uw huidig leidinggevende (anders dan afd. hoofd) Uw voormalig leidinggevende (anders dan afd. hoofd) (een lid van) de Directie Een voormalig lid van de Directie (een lid van) het college Een voormalig lid van het college Een lid van de gemeenteraad De interne vertrouwenspersoon De externe vertrouwenspersoon (van de arbodienst) Iemand anders, namelijk….[open veld]
f.
Bent u vóór 2012 zelf slachtoffer geweest van de volgende incidenten op het gebied van intimidatie binnen gemeente Smallingerland? I. Seksuele intimidatie [niet, af en toe, vaak] II. Pesten en treiteren [niet, af en toe, vaak] III. Agressie en Geweld [niet, af en toe, vaak] IV. Discriminatie [niet, af en toe, vaak] V. Overig, namelijk [open veld] + [niet, af en toe, vaak] Indien ‘af en toe’ of ‘vaak’ is aangekruist verschijnen de volgende vragen g. In welk jaar of in welke jaren vonden deze incidenten plaats [open veld] h. Wie vertoonde(n) het ongewenst gedrag in de door u ervaren incident(en)? (meerdere antwoorden mogelijk). Uw huidig afdelingshoofd Uw voormalig afdelingshoofd Uw huidig leidinggevende (anders dan afd. hoofd) Uw voormalig leidinggevende (anders dan afd. hoofd) (een lid van) de Directie Een voormalig lid van de Directie (een lid van) het college Een voormalig lid van het college Iemand anders, namelijk….[open veld]
i. j.
Heeft u dit incident / deze incidenten ook gemeld? [nee, sommige, ja] Bij wie heeft u deze incidenten gemeld? (meerdere antwoorden mogelijk) Uw huidig afdelingshoofd Uw voormalig afdelingshoofd Uw huidig leidinggevende (anders dan afd. hoofd) Uw voormalig leidinggevende (anders dan afd. hoofd) (een lid van) de Directie Een voormalig lid van de Directie (een lid van) het college Een voormalig lid van het college Een lid van de gemeenteraad De interne vertrouwenspersoon De externe vertrouwenspersoon (van de arbodienst) Iemand anders, namelijk….[open veld]
7. Functioneringsgesprekken Onderstaande vragen gaan over functioneringsgesprekken binnen gemeente Smallingerland. a. Heeft u in 2011 een functioneringsgesprek bij gemeente Smallingerland gehad? Ja Nee Dat jaar was ik niet werkzaam bij gemeente Smallingerland
b. Heeft u in 2012 een functioneringsgesprek bij gemeente Smallingerland gehad?
14
Ja Nee Dat jaar was ik niet werkzaam bij gemeente Smallingerland
c.
Heeft u in 2013 een functioneringsgesprek bij gemeente Smallingerland gehad? Ja Nog niet, maar deze staat al wel ingepland Nee Dat jaar was ik niet werkzaam bij gemeente Smallingerland
d. Ik ben tevreden over de kwaliteit van mijn meest recente functioneringsgesprek 8. Klachtenafhandeling Onderstaande vragen gaan over de klachtensystematiek binnen gemeente Smallingerland. Het gaat hier om klachten(afhandeling) m.b.t. collega’s en/of leidinggevenden binnen gemeente Smallingerland. Het gaat dus niet over klachten(afhandeling) m.b.t. burgers/externe partijen. a. Ik weet waar ik binnen de organisatie terecht kan met klachten over ongewenst/grensoverschrijdend gedrag (seksuele intimidatie, pesten en treiteren, agressie en geweld, discriminatie of overig) [ja, nee] b. Ik ben bekend met de gedragscode van gemeente Smallingerland ("Richtlijn integriteit" en "Goed ambtenaarschap") [ja, nee] c. Ik ben bekend met de "Regeling Klachten Ongewenst Gedrag" [ja, nee] d. Ik ben er van op de hoogte dat ik gebruik kan maken van de interne vertrouwenspersoon [ja, nee] e. Ik ben er van op de hoogte dat ik gebruik kan maken van de externe vertrouwenspersoon [ja, nee] f. Ik ben bekend met de Klokkenluidersregeling [ja, nee] g. Ik ervaar een belemmering om een klacht en/of melding in te dienen. [ja, nee] Indien ja, ga door naar vraag 8g. Indien nee, ga door naar vraag 8h. h. Ik ervaar een belemmering om een klacht en/of melding in te dienen, omdat ik niet weet waar ik kan klagen en/of melden ik niet weet of mijn klacht/melding integer behandeld wordt ik bang ben voor negatieve persoonlijke gevolgen er niets wordt gedaan met mijn klacht en/of melding Anders, namelijk [open veld] i. Alles bij elkaar vind ik de klachtensystematiek duidelijk
9. Overige opmerkingen U kunt onderstaand kader gebruiken voor uw overige opmerkingen of toelichtingen.
Afsluiting Hartelijk dank voor het invullen van deze vragenlijst.
15
16
Bijlage 5. Uitkomsten vragenlijst
Deze bijlage bevat histogrammen van alle uitkomsten van het vragenlijstonderzoek.
Werkbeleving
Uw direct leidinggevende
17
18
19
Overzicht per leidinggevende
20
De directie
21
Afdelingscultuur
22
Organisatiecultuur
23
Ongewenst gedrag
In 2012 of 2013
24
25
Vóór 2012
26
Functioneringsgesprekken
27
Klachtenafhandeling
28
29
