RAPPORT Grensoverschrijdende informatie-uitwisseling tussen Nederlandse en Duitse opsporingsinstanties
1 december 2011
Henk Sollie Nicolien Kop
Lectoraat Criminaliteitsbeheersing & Recherchekunde
Afkortingenlijst
BKA
Bundeskriminalamt
BVO
Basisvoorziening Opsporing
DAPIX
Working party on data protection and information exchange
EPICC
Euregionaal Politie Informatie en Coöperatie Centrum
EU
Europese Unie
GENVAL
General matters including evaluation
GGC
Gemeenschappelijk Grens Coördinatiecentrum
HAVANK
Het Automatisch Vingerafdrukkensysteem Nederlandse Kollektie
KLPD
Korps Landelijke Politiediensten
KMar
Koninklijke Marechaussee
LEWP
Law enforcement working party
LURIS
Landelijk Uniform Registratiesysteem Internationale Rechtshulp
(L)IRC
(Landelijk) Internationaal Rechtshulpcentrum
LKA
Landeskriminalamt
NFI
Nederlands Forensisch Instituut
NRW
Nordrhein-Westfalen
PCCC
Police and Costums Cooperation Centers
RBS
Recherche Basissysteem
RIO
Regionale Informatie Organisatie
SIENA
Secure Information Exchange Network Application
SIRENE
Supplementary Information Request at the National Entry
SIS
Schengen Informatie Systeem
UMF
Universal Message Format
VtsPN
Voorziening tot samenwerking Politie Nederland
WPG
Wet politiegegevens
2
Inhoudsopgave
Afkortingenlijst ............................................................................................................................2
Hoofdstuk 1 Inleiding ....................................................................................................................................4 1.1
Onderzoeksvraag .................................................................................................................... 4
1.2
Quick scan ............................................................................................................................... 4
1.3
Leeswijzer................................................................................................................................ 5
Hoofdstuk 2 Overzicht van grensoverschrijdende informatiekanalen...........................................................6 2.1
Nationale systemen: ‘work in progress’ ................................................................................... 6
2.1.1
Uitwisseling voertuighouder, dactyloscopie en DNA gegevens ...................................... 6
2.1.2
SIENA: nieuw systeem van Europol met potentie........................................................... 7
2.1.3
Interoperabiliteit ............................................................................................................... 8
2.1.4
Overige ontwikkelingen en aandachtspunten.................................................................. 8
2.2
Regionaal niveau: Informatie-uitwisseling in de grensregio’s ................................................. 9
2.2.1
Operationele informatie-uitwisseling.............................................................................. 10
2.2.2
Tactische informatie-uitwisseling................................................................................... 10
2.2.3
Rol van regionale informatie-uitwisseling centra ........................................................... 10
Hoofdstuk 3 Randvoorwaarden en knelpunten ..........................................................................................14 3.1
Technische en juridische factoren ......................................................................................... 14
3.2
Knelpunten ten aanzien van grensoverschrijdende informatie-uitwisseling.......................... 15
Hoofdstuk 4 Resumé ..................................................................................................................................18 Bijlage Respondentenlijst .....................................................................................................................20
3
1 Inleiding
Binnen de Europese Unie zijn allerlei initiatieven ontplooid om informatie-uitwisseling tussen opsporingsinstanties te stimuleren. Met name het ‘Zweeds Kaderbesluit’ 1 en het Verdrag van Prüm 2 respectievelijk het Raadsbesluit ‘Prüm’ 3 hebben gevolgen voor de wijze waarop lidstaten dienen om te gaan met inkomende en uitgaande informatieverzoeken. Middels deze beknopte inventarisatie wordt beschreven wat de Nederlandse situatie is ten aanzien van grensoverschrijdende informatie-uitwisseling, waarbij de focus ligt op huidige ontwikkelingen en beperkingen die zich op dit terrein voordoen. Daarbij is het doel om de opdrachtgever, de korpschef van Noord-Oost Gelderland mevrouw mr. A. Roelofs EMPM tevens portefeuillehouder van het landenprogramma Duitsland in de Raad van Korpschefs, te informeren over de stand van zaken ten aanzien van grensoverschrijdende informatie-uitwisseling. Gezien de inhoud van de opdracht zal de focus liggen op de informatie-uitwisseling tussen Nederlandse en Duitse opsporing- en handhavinginstanties.
1.1
Onderzoeksvraag
In dit rapport staat de volgende vraag centraal: Welke ontwikkelingen doen zich thans voor op het terrein van grensoverschrijdende informatieuitwisseling tussen Nederlandse en Duitse opsporingsinstanties en in hoeverre worden daarbij knelpunten ervaren?
1.2
Quick scan
Op basis van interviews met dertien Nederlandse professionals op het gebied van grensoverschrijdende informatie-uitwisseling wordt op hoofdlijnen beschreven hoe dit momenteel verloopt. Oftewel, via welke kanalen wordt welke informatie uitgewisseld. Daarnaast wordt aangegeven welke relevante 1 Europese Kadersluit 2006/960/JHA betreffende de vereenvoudiging van de uitwisseling van informatie en inlichtingen tussen de rechtshandhavingsautoriteiten van de lidstaten van de Europese Unie. Noviteit van dit besluit is dat spoedeisende verzoeken binnen acht uur moeten worden behandeld. Indien deze zodanig ingewikkeld zijn dat het binnen deze termijn niet lukt, dient het binnen drie dagen afgehandeld te zijn. Niet-spoedeisende verzoeken moeten binnen zeven of veertien dagen behandeld te zijn. 2 Dit verdrag werd in eerste instantie ondertekend door België, Duitsland, Frankrijk, Luxemburg, Nederland, Oostenrijk en Spanje. Nog eens acht landen hebben hun interesse voor het verdrag kenbaar gemaakt (Finland, Bulgarije, Griekenland, Italië, Portugal, Roemenië, Slovenië en Zweden). Dit verdrag heeft tot doel om de samenwerking op het gebied van de bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit te intensiveren. Zodoende versoepelt het de uitwisseling van informatie voor juridische- en politie opsporingsdoeleinden zoals DNA-profielen, dactyloscopische gegevens, geautomatiseerde bevraging van kentekenhouders en voertuigen en de uitwisseling persoonsgebonden informatie. 3 Raadsbesluit 2008/615/JBZ en Implementatiebesluit 2008/616/JBZ van 23 juni 2008.
4
ontwikkelingen gaande zijn op dit terrein. Tot slot wordt stilgestaan bij knelpunten die ervaren worden, waarbij bijzondere aandacht zal zijn voor de uitwisseling tussen Nederland en Duitsland. De geïnterviewde personen zijn werkzaam bij het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD), het Ministerie van Veiligheid en Justitie, het (Landelijk) Internationaal Rechtshulp Centrum (IRC), het Euregionaal Politie Informatie en Coöperatie Centrum (EPICC), de Koninklijke Marechaussee (KMar), Regiokorps Twente en de Voorziening tot samenwerking Politie Nederland (VtsPN). 4
1.3
Leeswijzer
In het volgende hoofdstuk, hoofdstuk 2, wordt een overzicht weergegeven van de in Nederland bestaande grensoverschrijdende informatiekanalen. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen het nationale en regionale niveau. In dit hoofdstuk worden eveneens de huidige ontwikkelingen en informatiebehoeften benoemd. In hoofdstuk 3 wordt vervolgens stilgestaan bij de verschillende aspecten waarmee rekening gehouden dient te worden bij de realisatie van structurele informatie-uitwisseling met (onder andere) Duitsland. Tevens worden de bestaande knelpunten ten aanzien van justitiële en politiële informatie-uitwisseling beschreven. Tot slot worden de onderzoeksbevindingen in hoofdstuk 4 samengevat weergegeven.
4
Zie bijlage voor de respondentenlijst.
5
2 Overzicht van grensoverschrijdende informatiekanalen
In dit hoofdstuk komt beknopt aan de orde op welke wijze informatie-uitwisseling plaatsvindt tussen Nederlands en Duitse opsporingsdiensten. Hoewel in de praktijk de informatiestromen door elkaar lopen, is er voor gekozen om deze te presenteren aan de hand van uitwisseling op nationaal en regionaal niveau. Onder nationaal niveau worden de centraal bevraagbare systemen verstaan, met regionaal niveau de afzonderlijke politieregio’s, met name die aan de Nederlands-Duitse grens liggen.
2.1
Nationale systemen: ‘work in progress’
Informatie-uitwisseling van en naar Nederland vindt op nationaal niveau plaats via vijf ‘communicatie’ kanalen, te weten: 1. Interpol (mondiaal) 2. SIRENE (binnen Schengengebied) 3. SIENA (binnen Europol gebied) 4. Nederlandse politie liaison officers die in het buitenland zijn gestationeerd 5. Buitenlandse politie liaison officers die in Nederland zijn gestationeerd Via deze informatiekanalen, die alle zijn ondergebracht bij het LIRC te Zoetermeer en rechtstreeks dan wel via de verschillende IRC’s bereikbaar zijn, worden politiële en/of justitiële informatie uitgewisseld. Deze uitgewisselde informatie wordt vastgelegd door daartoe geautoriseerde ambtenaren in het justitiële registratiesysteem LURIS.
2.1.1
Uitwisseling voertuighouder, dactyloscopie en DNA gegevens
Conform het Raadsbesluit ‘Prüm’ (hfdstuk 7) zijn alle EU lidstaten formeel verplicht om vanaf 26 augustus 2011 drie nationale databanken grensoverschrijdend en geautomatiseerd bevraagbaar te hebben. Het betreft het uitwisselen van voertuighouder-, dactyloscopie- en DNA-gegevens. Bij voertuighoudergegevens is de tenaamstelling van het voertuig opvraagbaar mits er sprake is van een misdrijf of ernstige verkeersovertreding. Zodoende kunnen via de regionale meldkamers en/of regionale informatie knooppunten Duitse kentekens opgevraagd worden door Nederlandse politiefunctionarissen. Het uitwisselen van dacty- en DNA-gegevens gebeurt via een centraal hit/no-hit systeem dat respectievelijk is ondergebracht bij IPOL en het Nederlands Forensisch Instituut (NFI). Per september heeft Nederland het geautomatiseerd uitwisselen van Nederlandse DNA-gegevens geregeld met tien landen, waaronder Duitsland. Het implementeren van het dacty-systeem heeft echter intern vertraging opgelopen. De verwachting is dat dit systeem medio november 2011 operationeel is met Duitsland,
6
waarna het, na goedkeuring op EU niveau, aangesloten kan worden op systemen van de andere EU landen voor zover deze eveneens over een door de EU goedgekeurd systeem beschikken. Naast het feit dat het Nederlandse HAVANK-systeem eerst gereed gemaakt diende te worden, werd de vertraging met name veroorzaakt door de organisatorische consequenties die deze uitwisseling (mogelijkerwijs) met zich mee zou kunnen brengen. Er zijn namelijk functionarissen nodig die het systeem gaan beheren en onderhouden (i.e. exploitatiekosten) en de mogelijke ‘matches’ moeten gaan valideren. Daartoe dienen personen geworven en opgeleid te worden, wat voor additionele kosten zorgt. Complicerende factor daarbij is dat onduidelijk is hoe vaak het systeem bevraagd gaat worden en derhalve hoeveel capaciteit nodig is om de daaruit voortvloeiende rechtshulpverzoeken af te handelen. Om toch enige grip te hebben op de bevraging van het dacty- en DNA-systeem, zijn per lidstaat quota ingesteld. Daarbij speelde bij de totstandkoming van beide systemen ook nog mee dat men in het buitenland andere definities ten aanzien van vingerafdruk- en DNA-hits hanteert dan in Nederland. Ook de wijze waarop gegevens worden vastgelegd verschilt. Om deze technische problemen op te lossen, zijn EU expert-werkgroepen opgezet die praktische aanbevelingen doen om verschillen in definities et cetera op te lossen (met name de Working party on data protection and information exchange).
2.1.2
SIENA: nieuw systeem van Europol met potentie
Door Europol is het datasysteem SIENA ontwikkeld om de operationele informatie-uitwisseling tussen opsporingsdiensten in Europa op een veilige en eenvoudige wijze te laten plaatsvinden. In Nederland is dit systeem vooralsnog ondergebracht bij IPOL. Momenteel wordt namelijk een pilot voorbereid om te bepalen of andere organisatie(s)(onderdelen) ook kunnen/moeten worden aangesloten op dit systeem. Bij deze pilot zijn het LIRC, de KMar, het IRC Haaglanden en de regionale informatie organisatie (RIO) van het politiekorps Haaglanden betrokken. Voor laatstgenoemde korps is gekozen omdat het IRC daar een integraal onderdeel uitmaakt van de RIO. Zodoende wordt onder andere onderzocht of dit berichtensysteem aan de behoeften voldoet, hoe het geïncorporeerd kan worden in de Nederlandse (politie)informatiehuishouding en welke technische en beveiligingsconsequenties dit met zich mee brengt. Respondenten binnen het KLPD, die reeds met dit systeem werken, zijn tot op heden zeer positief over de mogelijkheden die het SIENA systeem biedt. Wanneer uit de op te stellen impactanalyse, waar de uit te voeren pilot een integraal onderdeel van uitmaakt, blijkt dat het zowel technisch als operationeel past binnen de (toekomstige) informatiestructuur voor de Nederlandse opsporingsdiensten in het algemeen, zal het besluitvormend niveau in Nederland (het Ministerie van Veiligheid & Justitie) worden gevraagd opdracht te geven om alle IRC’s evenals de bijzondere opsporingsdiensten en de KMar toegang te geven tot dit systeem. Doordat zodoende het systeem zowel centraal als decentraal geborgd wordt, is een mogelijk voordeel dat kortere lijnen ontstaan en er derhalve efficiëntere afhandeling van informatieverzoeken plaatsvindt. Een ander mogelijk voordeel is dat Europol meer structureel gevoed wordt met informatie waardoor zij betere analyseproducten kunnen produceren en er meer overzicht Europa-breed ontstaat ten aanzien van criminele fenomenen en groeperingen. Er wordt door enkele respondenten echter aangegeven dat men nog onvoldoende zicht heeft in hoeverre het systeem in Duitsland gebruikt gaat worden. De voertaal is namelijk Engels en tot op he-
7
den bestaat er binnen het BKA, het equivalent van het Nederlandse LIRC en tevens het landelijke contactpunt voor SIENA, onvoldoende Engelse vertaalcapaciteit in de back office in Wiesbaden. Er wordt daarom vaak gekozen om informatie met buurlanden via het Interpolkanaal uit te wisselen, aangezien daar doorgaans volstaan kan worden met berichtuitwisseling die is opgesteld in de Duitse taal. Omdat het BKA tot op heden het enige contactpunt is voor SIENA, is het de vraag hoe snel via dit kanaal met regionale politiekorpsen in Duitsland gecommuniceerd kan worden. Daarbij dient opgemerkt te worden dat de respondenten geen zicht hadden op komende ontwikkelingen omtrent de toepassing van SIENA in Duitsland. Het is niet uitgesloten dat andere Duitse politieorganisaties, zoals de LKA’s, op den duur rechtstreeks toegang gaan krijgen tot het SIENA-systeem.
2.1.3
Interoperabiliteit
Zoals beschreven, zijn op landelijk niveau vijf formele internationale informatiekanalen te onderscheiden. Deze kanalen hebben ieder hun eigen ICT-systemen welke afzonderlijk van elkaar functioneren. Momenteel bestaat de nadrukkelijke wens om de verschillende informatie-uitwisselingsystemen interoperabel te maken. Het is de bedoeling dat door standaardisering van berichten enerzijds en door een technische aanpak anderzijds, bijvoorbeeld de ontwikkeling van het Univeral Messaging Format (UMF), wordt gekomen tot een integrale invoermethode waarbij het bericht automatisch wordt omgezet naar het format voor het gewenste communicatiekanaal. Dit dient de efficiëntie van informatie uitwisseling te bevorderen en te voorkomen dat een verzoek via meerdere kanalen wordt uitgezet – het zogenoemde ‘shoppen’ – en uitwisselingskanalen onnodig ‘verstopt’ raken. De realisatie van een geintegreerd systeem is echter lastig te bewerkstelligen. Naast de financiële en capacitaire investeringen die gedaan moeten worden, spelen technische, wets- (i.e. juridische kaders, definities van begrippen) en veiligheidsaspecten ook een belangrijke rol (zie paragraaf 3.1). Daarnaast is Nederland afhankelijk van mondiale en Europese ontwikkelingen op dit gebied. De verwachting is dat het SIENA-kanaal al wel voor een belangrijk deel in deze behoefte kan voorzien. Hoewel dit Europolkanaal, in verband met onder andere veiligheidsvoorschriften, (nog) niet kan communiceren met het bij Interpol ontwikkelde en in gebruik zijnde systeem I-Link, heeft het de potentie om te voorzien in een groot deel van de (onderlinge) informatie-uitwisseling tussen opsporingsdiensten uit Nederland en andere Europese landen. Vraag daarbij blijft in hoeverre andere Europese landen bereid zijn, mede afhankelijk van de financiële en technische mogelijkheden, om dit systeem te gaan implementeren.
2.1.4
Overige ontwikkelingen en aandachtspunten
Naast de automatisering van voertuighouder-, dacty- en DNA-gegevens en het implementeren van SIENA, wordt momenteel ook gewerkt aan de vervanging van het Schengen Informatie Systeem (SIS). Zo wordt het systeem onder andere gebruiksvriendelijker en worden er extra bevragingscategorieën aan toegevoegd. Hetzelfde geldt voor het nationale voertuighouder-registratiesysteem. Het is de bedoeling dat op de lange termijn meer harmonie ontstaat tussen de verschillende datasystemen in Nederland en dat deze eenvoudiger bevraagbaar zijn. Verder wordt aangegeven dat de Europese ontwikkelingen goed in de gaten gehouden dienen te worden. Naast de verdragen, besluiten en richtlijnen die, zoals het Zweeds Kaderbesluit, verregaande consequenties kunnen hebben, worden ook
8
technische zaken op EU niveau geregeld (i.e. SIENA, UMF). Ten aanzien van politiële en justitiële informatie-uitwisseling binnen de EU, zijn met name de volgende EU raadswerkgroepen 5 relevant:
1. Working party on data protection and information exchange (DAPIX) Deze raadswerkgroep houdt zich bezig met informatie-uitwisseling en -protectie binnen de EU (onder andere betrokken bij de implementatie van het Verdrag van Prüm). 2. Law enforcement working party (LEWP) Deze raadswerkgroep houdt zich bezig met onder andere politiesamenwerking en is vanuit die rol ook betrokken bij informatie-uitwisseling. 3. General matters including evaluation (GENVAL) Deze raadswerkgroep richt zich op de samenwerking ten aanzien van rechtshandhaving (onder andere betrokken bij de ontwikkeling van Passenger Name Records (i.e. gegevens van vliegtuigpassagiers)).
4. Working party on Schengen evaluation Deze raadswerkgroep evalueert de regelgevende voorstellen van de Europese Commissie omtrent Schengen en de implementatie in de lidstaten.
Voor een overzicht van grensoverschrijdende informatie-uitwisseling, opslag initiatieven en ontwikkelingen binnen de EU, zie de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad: ‘Overzicht van het informatiebeheer op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht’. 6
2.2
Regionaal niveau: Informatie-uitwisseling in de grensregio’s
In Nederland grenst het werkgebied van een behoorlijk aantal politieregio’s aan de Duitse grens. Hoewel deze regio’s meer dan andere politieregio’s contact hebben met Duitse opsporings- en handhavinginstanties, verschillen de grensoverschrijdende contacten in deze grensregio’s onderling qua aard en intensiteit. Deze grensregio’s hebben ieder te maken met hun eigen grensdynamiek, waardoor de korpsen onderling lastig te vergelijken zijn. Desalniettemin bestaan er een aantal gemeenschappelijke behoeften, die kort gezegd neerkomen op eenvoudige en snelle informatie-uitwisseling op operationeel en tactisch niveau. Met operationeel worden incidentele en/of persoonsspecifieke informatie-uitwisseling bedoeld. Tactische informatie-uitwisseling is van een abstracter niveau en dient als input voor periodieke criminaliteitsbeelden in het grensgebied. Hieronder wordt kort uitgelegd wat de stand van zaken is ten aanzien van beide informatieniveaus. Vervolgens zal nader worden ingegaan op de rol van IRC’s, het EPICC, het Gemeenschappelijk Grens Coördinatiecentrum (GGC) en de Infodesk Twente bij het uitwisselen van informatie met Duitsland. 5
Voor informatie over raadswerkgroepen zie: www.europa-nu.nl/id/vhisjpsa9rsu/raadswerkgroepen (Bekeken 1 november 2011). Rapporten en andere documentatie van deze raadswerkgroepen zijn niet openbaar te raadplegen. Deze zijn eventueel beschikbaar bij (in ieder geval) het ministerie van Veiligheid en Justitie. 6 Het betreft het document: Brussel 26 juli 2010, 12579/10, JAI 660 - DAPIX 12 - DATAPROTECT 60. Te vinden op: http://register.consilium.europa.eu/pdf/nl/10/st12/st12579.nl10.pdf (Bekeken 1 november 2011).
9
2.2.1
Operationele informatie-uitwisseling
Naast de vijf genoemde informatiekanalen die via het (L)IRC worden gebruikt, waaronder ook het contact met EPICC, het GGC en de infodesk Twente (zie volgende paragraaf), maken politiefunctionarissen uit de grensregio’s ook gebruik van hun informele contacten met collega’s over de grens om operationele informatie uit te wisselen. Hoewel dit ‘uitwisselingskanaal’ op gespannen voet kan staan met de Wet politiegegevens (WPG) (bijvoorbeeld door beperkte of geen registratie) en de Aanwijzing inzake de informatie-uitwisseling in het kader van de wederzijdse rechtshulp in strafzaken (552i WvS) (2008A024), maakt men hier veelvuldig gebruik van vanwege het gemak en de snelheid. Voor een deel is dit lastig te ondervangen aangezien politiefunctionarissen gemeenschappelijk patrouilles uitvoeren en/of door andere werkzaamheden zeer regelmatig onderling contact hebben. Desalniettemin bestaat er wel de behoefte om deze onderlinge, niet geregistreerde informatie-uitwisseling te kanaliseren. Het lijkt erop dat EPICC en de infodesk Twente deze behoefte voor een groot deel vervullen. In dit onderzoek kon echter niet vastgesteld worden of dit ook daadwerkelijk zo is.
2.2.2
Tactische informatie-uitwisseling
Door verschillende politieregio’s is getracht op structurele wijze tactische informatie uit te wisselen. Doel hiervan is tot proactief handelen te komen. Tot op heden is er echter nergens een systeem ontwikkelt dat structurele uitwisseling mogelijk maakt. De volgende factoren zijn daar in meer of mindere mate verantwoordelijk voor: -
Organisatorische verdeeldheid – in zowel Nederland en Duitsland afzonderlijk als tussen Nederland en Duitsland – en de daaruit voortvloeiende verschillende visies;
-
Wisselende prioriteit die het thema grensoverschrijdende informatie-uitwisseling krijgt;
-
Gebrek aan juridische kennis: wat mag wel/niet op welke manier worden uitgewisseld;
-
Ontoereikende technische en/of financiële middelen;
-
Niet overeenkomende definities en taalverschillen in registratiesystemen.
Onder andere door bovenstaande factoren handelen ‘grenskorpsen’ naar eigen inzicht om toch de gewenste informatie-uitwisseling tot stand te brengen. Zodoende zijn er verschillende ‘informele’ werkwijzen en systemen ontstaan die alleen lokaal worden gebruikt (zo is bijvoorbeeld door een grenskorps een grensoverschrijdende ‘briefingtool’ ontwikkeld die echter niet langs de gehele grens wordt gebruikt). Daarnaast worden juridische kaders verschillend geïnterpreteerd waardoor op basis van dezelfde wetgeving sommige gegevens in de ene regio wel en de andere regio niet worden uitgewisseld. Doordat bepaalde uitwisselingsvormen sterk persoonsafhankelijk zijn, is de continuïteit van deze gegevensoverdracht en de daaruit voortkomende analyses niet gewaarborgd. Kortom, in het grensgebied bestaan diverse uitwisselingsmethodieken waarbij centrale coördinatie ontbreekt.
2.2.3
Rol van regionale informatie-uitwisseling centra
Naast de landelijke informatiekanalen die door IPOL worden beheerd, zijn er regionale informatiekanalen die uitwisseling met Duitsland faciliteren. Dit zijn het IRC, het EPICC, het Gemeenschappelijke Grens Coördinatiecentrum en de Infodesk Twente. Daarbij dient opgemerkt te worden dat de vorming
10
van de Nationale Politie verregaande consequenties kan hebben voor de werkzaamheden van deze organisaties. Met name de vraag welk centrum het landelijk contactpunt met Duitsland wordt staat hierbij centraal. Tijdens de uitvoering van dit onderzoek was echter niet bekend welke beleidsbeslissingen op dit thema zullen worden genomen.
IRC Er bevinden zich in Nederland naast het LIRC zeven regionale IRC’s.
7
Zij coördineren de uitvoering
van justitiële, maar ook politiële rechtshulpverzoeken. Tevens behandelen zij uitleverings- (i.e. overdracht van de verdachte buiten de EU) en overleveringszaken (i.e. overdracht binnen de EU). Bij de IRC’s worden de in- en uitgaande rechtshulpverzoeken geregistreerd, gecontroleerd en gemonitord. Formeel gezien, dienen informatieverzoeken uit de politieregio’s rechtstreeks via het IRC te verlopen. Waarna het IRC, al dan niet in overleg met het LIRC, de kanaalkeuze bepaald: Interpol, Sirene, Europol, de liaisonkanalen en het EPICC-kanaal. In de praktijk speelt de juridische kennis die bij het IRC aanwezig is een belangrijke rol in de grensoverschrijdende informatie-uitwisseling met Duitsland. Aan de hand van gemaakte protocollen en checklists worden in- en uitgaande rechtshulpverzoeken gecontroleerd op rechtmatigheid en nauwkeurigheid. Meerdere respondenten geven echter aan dat de inkomende informatieverzoeken doorgaans niet altijd even snel worden afgehandeld. Een van de oorzaken is dat dit de verantwoordelijkheid is van de politieregio’s die dikwijls, ongeacht of dit terecht is, andere prioriteiten hebben. De IRC’s in de regio’s Den Haag en Rotterdam-Rijnmond hebben dit opgelost door de toewijzing van opsporingscapaciteit voor de zelfstandige afhandeling van eenvoudige rechtshulpverzoeken. Hierdoor fungeren zij niet meer alleen als doorgeefluik, wat de afhandelingsnelheid in algemene zin ten goede komt.
EPICC Het EPICC is op initiatief van de NeBeDeAgPol 8 middels een Europese subsidie in 2005 opgericht en is ondergebracht in Heerlen bij het politiekorps Limburg-Zuid. Het doel van het EPICC is om de grensoverschrijdende politiële samenwerking in de Euregio Maas-Rijn 9 te verbeteren. Hoewel in het verleden informatieknooppunten in Nederland, België en Duitsland waren ingericht die rechtstreeks contact met elkaar hadden in dit specifieke grensgebied, bleek dat het niet kon voldoen aan de behoefte van politiefunctionarissen. Om de beschikbaarheid, snelheid, kwaliteit en omvang van de diensten te bevorderen is derhalve besloten om in één gemeenschappelijk centrum de informatie te delen. De dienstverlening van EPICC bestaat uit het uitwisselen van operationele gegevens (i.e. kentekens, antecedenten, gesignaleerde of vermiste personen, verblijfplaats etc.) en het herkennen, beschrijven, analyseren en veredelen van (georganiseerde) grensoverschrijdende criminaliteit binnen de Euregio Maas-Rijn. Daarnaast biedt het ondersteuning bij operationele grensoverschrijdende maatregelen (i.e. gemeenschappelijke surveillances, verkeerscontroles, observaties, achtervolging etc.). 7
Te weten in de regio’s: Den Haag, Amsterdam-Amstelland, Rotterdam-Rijnmond, Noord-West-Midden Nederland, Noord-Oost Nederland, Zuid en Limburg (sinds januari 2011). 8 Deze afkorting staat voor NederlandseBelgischeDeutscheArbeitsGemeinschaft der Polizei. Dit is een vereniging van politiechefs in de Euregio Maas-Rijn. 9 Deze regio bestaat uit 4 miljoen inwoners en heeft een grens van 350 km met Nederland, België en Duitsland.
11
Het credo van deze organisatie is om ‘sneller, beter en meer’ informatie uit te wisselen. Hoewel zij zich primair richten op de Euregio Maas-Rijn, zijn zij ook in staat om snel informatie uit te wisselen met andere Europese landen. Hiervoor maakt men gebruik van elders in Europa opgezette Police and Customs Cooperation Centers (PCCC). Het bijzondere aan de organisatie-inrichting van EPICC is dat Nederlandse, Belgische en Duitse opsporingsambtenaren op één locatie, in één ruimte werkzaam zijn en toegang hebben tot hun eigen registratiesystemen. Hierdoor kan politiële informatie zeer snel met elkaar uitgewisseld en, aan Nederlandse zijde via het datasysteem ESLI in LURIS, geregistreerd worden. Daarbij dient opgemerkt te worden dat alleen in het directe grensgebied informatieuitwisseling zonder tussenkomst van nationaal bevoegde instanties mag plaatsvinden. Aangezien in Duitsland het grensgebied is afgebakend tot 150 km over de grens, kan niet geheel Duitsland rechtstreeks bevraagd worden. In België is het gehele grondgebied als grensgebied aangemerkt, waardoor België via EPICC landelijk bevraagbaar is. Er hebben zich sinds de oprichting van EPICC verschillende ontwikkelingen voorgedaan. Zo is het EPICC integraal deel gaan uitmaken van het IRC-Limburg, wordt wekelijks het opsporingsberichtenbulletin EPICC Info verspreidt, en hebben meer organisaties zich aangesloten bij het EPICC (zie lijst van aangesloten organisaties hieronder). Voor de komende jaren heeft het EPICC, naast interne professionalisering, onder andere de ambitie om te komen tot een ‘24/7’ bezetting en door te groeien naar een (nationaal) expertisecentrum voor grensoverschrijdende informatie-uitwisseling. De toekomst zal uitwijzen of deze ambitie realistisch is. Momenteel hebben de volgende organisaties een of meerdere functionarissen bij het EPICC gestationeerd: -
Politiekorps Limburg-Zuid
-
Politiekorps Limburg-Noord
-
Arrondissementsparket Maastricht
-
IRC Limburg
-
KMar
-
Polizei Aachen
-
LKA NRW
-
Federale politie België (Genk & Eupen)
-
Lokale politie België
GGC Op 6 juni 2006 werd door de KMar en de Bundespolizei het GGC opgericht. In het GGC, dat gevestigd is in Goch-Hommersum op de grensovergang op de A77, zijn zowel KMar (15) als Bundespolizei (12) functionarissen ‘24/7’ gestationeerd. Het GGC is een aanspreekpunt in grenspolitiële aangelegenheden in het gemeenschappelijk grensgebied tussen de Bondsrepubliek Duitsland en het Koninkrijk der Nederlanden. Zij is een ondersteuningsorgaan voor de KMar en de Bundespolizei evenals andere bevoegde organisaties in het grensgebied. Dit centrum wordt in toenemende mate gebruikt om politiële informatie uit te wisselen door politiediensten uit geheel Nederland en Duitsland. In de praktijk betekent dit dat het GGC aanspreekpartner is voor: persoonsgegevens, antecedenten, verblijftitels etc. De uitgewisselde informatie wordt
12
vastgelegd in zowel het Recherche Basissysteem (RBS) als de Basisvoorziening Opsporing (BVO). Tevens kan het GGC informatie omtrent vreemdelingen in vrijwel geheel Europa opvragen en ondersteunt zij collegae die voor Frontex aan de buitengrenzen van Schengen werkzaam zijn. Naast het faciliteren van grensoverschrijdende informatie-uitwisseling, coördineert het GGC de overname en overgave van personen van en naar Nederland, Duitsland en België. Tevens kan vanuit dit centrum ondersteuning worden geboden bij grensoverschrijdende samenwerking. Bijzonder aspect aan het GGC is de ligging. Doordat het gebouw zich op de grens bevindt, zijn ict-faciliteiten eenvoudig aan te sluiten op de nationale netwerken van Nederland en Duitsland. Momenteel is een politiefunctionaris van politiekorps Limburg-Noord in het kader van een pilot gestationeerd op het GGC. Getest wordt of deze samenwerking bijdraagt aan de tegemoetkoming van bestaande regionale informatiebehoeften. Hoewel deze pilot nog gaande is, zijn de eerste uitkomsten positief.
Infodesk Twente De infodesk in de politieregio Twente heeft een ‘24/7’ bezetting. Door de goede bereikbaarheid en de nauwe contacten in de Duitse deelstaten Niedersachsen en NRW, vervult de Twentse infodesk een belangrijke rol in de Nederlands-Duitse politiële informatie-uitwisseling. Met name buiten kantooruren wordt deze infodesk veelvuldig gebruikt door Nederlandse en Duitse politiefunctionarissen om kentekens, adressen, namen en antecedenten op te vragen.
13
3 Randvoorwaarden en knelpunten
In het vorige hoofdstuk is een overzicht gegeven van de in Nederland bestaande informatiekanalen met onder andere Duitse opsporings- en handhavingsinstanties. Daarbij is beknopt beschreven welke ontwikkelingen momenteel gaande zijn en welke behoeften bestaan. In de gesprekken met respondenten kwamen een aantal knelpunten naar voren die de realisatie van structurele informatieuitwisseling met Duitsland belemmeren. Alvorens deze knelpunten thematisch weer te geven, zal eerst beschreven worden met welke aspecten rekening gehouden moet worden bij het uitwisselen van justitiële en politiële informatie.
3.1
Technische en juridische factoren
Bij het aansluiten van verschillende registratiesystemen dient doorgaans met de volgende technische en juridische factoren rekening gehouden te worden. 10 1. Functionele eisen die aan het systeem gesteld worden Bijvoorbeeld: kan integratie in het nationale systeem plaatsvinden of moet een aparte applicatie gecreeerd worden.
2. Taalgebruik Bijvoorbeeld: in welke taal en hoeveel tekst dient te worden uitgewisseld
3. Compatibiliteit van de te koppelen nationale systemen Bijvoorbeeld: op welke wijze wordt de data in het betreffende te koppelende land opgeslagen (centraal/decentraal), komen de gehanteerde definities overeen omtrent strafbare feiten en persoonsgegevens etc.
4. Kwaliteit van de uitgewisselde gegevens Bijvoorbeeld: welke kwaliteitsnormen ten aanzien van informatie worden gehanteerd, hoe wordt de kwaliteit vervolgens gecontroleerd
5. Beveiliging en functioneel beheer Bijvoorbeeld: vindt de gegevensoverdracht op een veilige wijze plaats, op welke wijze wordt de data opvraagbaar (i.e. hit/no hit), welke functionarissen krijgen toegang tot welke informatie, wie verzorgt het functioneel beheer (i.e. exploitatiekosten), wat dient het opleidingsniveau van de beheersfunctionarissen te zijn
6. Rechtmatigheidcontrole van de bevraging
10
Deze aspecten zijn afgeleidt uit het discussiedocument: Gegevensuitwisseling met buurlanden via geautomatiseerde toegang tot relevante databanken (werkgroep ‘Informatie-uitwisseling met België en Duitsland’, 2010, Ministerie van Veiligheid & Justitie) en zijn getoetst tijdens de interviews.
14
Bijvoorbeeld: op welke wijze kan gecontroleerd worden dat functionarissen de gevraagde informatie correct gebruiken, hoe worden privacyregels gewaarborgd
7. Bruikbaarheid gegevens met betrekking tot het strafproces Bijvoorbeeld: is de uitgewisselde informatie bruikbaar in een strafzaak, wie dient als getuige opgeroepen te worden: diegene die de informatie opvraagt of diegene die het heeft ingevoerd
8. Juridische grondslag Bijvoorbeeld: is er een Europese/bilaterale juridische basis die de betreffende incidentele en/of geautomatiseerde informatie-uitwisseling mogelijk maakt
9. Verankering in nationale wet- en regelgeving Bijvoorbeeld: indien uitwisseling op basis van een verdrag plaatsvindt, is regeling in de Nederlandse wet wenselijk in het kader van het kenbaarheidprincipe waarbij opgenomen dient te worden: het doel van de informatie-uitwisseling, de toegang tot de gegevens, de beveiliging, de rechten van de betrokkene en het toezicht op de verwerking van de informatie.
3.2
Knelpunten ten aanzien van grensoverschrijdende informatie-uitwisseling
Bovenstaande aspecten in ogenschouw nemende, worden onderstaande knelpunten ervaren op het gebied van grensoverschrijdende informatie-uitwisseling.
Ontoereikende prioriteit Grensoverschrijdende informatie-uitwisseling is een belangrijk thema voor zowel politie als justitie. Desalniettemin krijgt het volgens de respondenten steevast niet de prioriteit die het nodig heeft. Of het nu gaat om het toewijzen van financiële en capacitaire middelen, het ontwikkelen van nationale registratiesystemen en databanken, reorganisatieprocessen, of het vaststellen van opsporings- en handhavingprioriteiten, nationale belangen krijgen, ongeacht of dit terecht is, meer prioriteit. Voorbeelden hiervan zijn dat nationale registratiesystemen voorrang krijgen op internationale informatie-uitwisseling of dat bij de ontwikkeling van landelijke systemen geen rekening wordt gehouden met behoeften uit de grensregio’s. Hoewel internationale componenten in vrijwel alle processen van de politie zijn verweven, is het organiseren van deze component aan een andere dynamiek onderworpen. Er dient door de samenwerking met buitenlandse opsporing- en handhavingdiensten immers met tal van factoren – tenminste de negen genoemd in de vorige paragraaf – rekening gehouden te worden. Internationaal samenwerken is in de uitvoering de ‘normaalste zaak van de wereld’, terwijl het organisatorisch een bijzonder aspect is en doorgaans een lange termijn aanpak vergt. Dit paradoxale gegeven maakt dat de internationale component blijvend aandacht en derhalve prioriteit dient te krijgen, wil structurele samenwerking op onder andere het gebied van informatie-uitwisseling tot stand komen. Ideale situatie is dat bij nationale ontwikkelingen de internationale component als vanzelfsprekend meegenomen wordt.
Nationale en regionale behoeften: gebrek aan coördinatie Op het terrein van grensoverschrijdende informatie-uitwisseling zijn diverse actoren actief met verschillende belangen. Deze bevinden zich op mondiaal, Europees, nationaal, regionaal en soms zelfs lokaal niveau. Dit maakt het afstemmingsproces erg complex. Naast de verschillende politieregio’s zijn
15
er ook op nationaal niveau verschillende organisaties actief op dit terrein, zoals het ministerie van VenJ, VtsPN, de KMar en bijzondere opsporingsdiensten, evenals hun equivalenten in Duitsland. Door respondenten wordt echter aangegeven dat er niet of nauwelijks structurele coördinatie plaatsvindt tussen deze niveaus en betrokken organisaties, terwijl daar wel grote behoefte aan is. Momenteel handelen organisaties naar eigen inzicht met beperkte middelen. Gevolg hiervan is dat er een wildgroei aan uitwisselingskanalen is ontstaan die lastig in een landelijk systeem te vatten zijn. Volgens respondenten zou het derhalve aanbevelenswaardig zijn om een nationaal expertisecentrum op te richten die zich met deze kwesties gaat bezighouden en eveneens de gesprekspartner is voor het buitenland. Hiermee worden opgedane kennis en ervaringen geborgd en kan een gezamenlijk beleid ontwikkeld worden die de informatie-uitwisseling stroomlijnt. Eenvoud en snelheid, met inachtneming van juridische kaders en kwaliteitseisen, zijn immers sleutelbegrippen.
Snelheid versus nauwkeurig- en rechtmatigheid van uitwisselen De snelheid waarmee informatieverzoeken worden afgehandeld staat voor een deel op gespannen voet met nauwkeurigheid en rechtmatigheid. Het bekende ‘internationale adressenboekje’ is daar een sprekend voorbeeld van: waarom via formele kanalen een verzoek uitzetten (waar doorgaans enige tijd op gewacht dient te worden vanwege de te volgen procedures) als een telefoontje of mailtje met een collega over de grens volstaat. Om dit informele uitwisselingskanaal tegen te gaan zijn allerlei initiatieven ontplooid om snelheid, nauwkeurigheid en rechtmatigheid te combineren. Desalniettemin blijft deze tegenstelling een pregnant thema. Oplossingsrichtingen die respondenten opmerkten zijn: -
het creëren van een centraal grensoverschrijdend informatie-uitwisselingcentrum waar verantwoordelijkheden ten aanzien van justitiële en politiële informatie-uitwisseling zijn geconcentreerd en functionarissen bevoegd zijn om informatieverzoeken direct af te handelen;
-
informatiesystemen inter-operabel maken en decentraal bevraagbaar maken;
-
voldoende capaciteit inzetten om verzoeken af te handelen;
Juridische onduidelijkheden De afgelopen jaren zijn een aantal Europese en bilaterale verdragen afgesloten die betrekking hebben op grensoverschrijdende informatie-uitwisseling. In het kader van de informatie-uitwisseling met Duitsland zijn met name het ‘Zweeds Kaderbesluit’, het Verdrag van Prüm en het Verdrag van Enschede van belang. Hoewel deze verdragen de bevoegdheden behoorlijk hebben verruimd, bestaan er momenteel onduidelijkheden over hoever deze bevoegdheden reiken. Onduidelijk is bijvoorbeeld welke informatie op welke grond uitgewisseld mag worden, waar het wel en niet voor gebruikt mag worden en welke mate van gegevensbescherming nodig is. Daardoor bestaan er verschillen tussen politieregio’s in het soort informatie dat uitgewisseld wordt en worden mogelijkheden onbenut gelaten omdat men hiervan niet op de hoogte is. Een centraal aanspreekpunt en/of het beter communiceren van deze kennis zou voor deze aspecten uitkomst kunnen bieden.
16
Afhankelijkheid van buitenlandse partner(s) Om informatie-uitwisseling tot stand te brengen is overeenstemming nodig met de betreffende buitenlandse partner(s). Deze overeenstemming heeft betrekking op de genoemde factoren in paragraaf 3.1. Zodra dit is afgestemd kan er uitvoering aan gegeven worden door de betreffende technische diensten en betrokken organisatieonderdelen. Zowel bij het overeenkomen als uitvoeren bestaat een grote afhankelijkheid van de bereidwilligheid en de organisatorische, juridische, financiële en technische mogelijkheden van de betreffende partner(s).
17
4 Resumé
In dit rapport is beschreven welke informatiekanalen momenteel gebruikt worden om informatie uit te wisselen met buitenlandse opsporings- en handhavingsdiensten. Daarbij stond informatie-uitwisseling met Duitsland centraal. Tevens zijn huidige ontwikkelingen en de bestaande behoeften en knelpunten in kaart gebracht. Samengevat zijn de bevindingen als volgt.
Informatie-uitwisseling tussen Nederland en Duitsland vindt plaats via de volgende kanalen: 1. Interpol (LIRC) 2. SIRENE (LIRC) 3. Europol (SIENA - vooralsnog LIRC) 4. De Nederlandse politie liaison officer die in Berlijn is gestationeerd 5. De Duitse politie liaison officer die in Den Haag is gestationeerd 6. IRC’s 7. EPICC 8. GGC 9. Infodesk Twente 10. Informeel (i.e. persoonlijke contacten)
Sinds 2011 zijn voertuighouder-, dactyloscopische en DNA-gegevens geautomatiseerd opvraagbaar tussen Nederland en Duitsland.
Het door Europol ontwikkelde berichten uitwisselingssysteem SIENA, wordt in het eerste kwartaal van 2012 in Nederland qua toepassingsmogelijkheden getest. Doel van deze test is om na te gaan of dit systeem in Nederland decentrale aansluitpunten kan krijgen. De test maakt integraal onderdeel uit van een impactanalyse waarin mede wordt onderzocht in hoeverre andere EU landen en met name ook de directe buurlanden Duitsland en België mogelijkheden gaan realiseren voor decentrale aansluitpunten.
Er wordt gestreefd naar interoperabiliteit tussen de informatiekanalen. Dit is echter een project zonder eenduidige regie, al worden door EU werkgroepen wel plannen ontwikkeld en nader uitgewerkt (bijvoorbeeld het UMF).
18
In de grensregio’s bestaat de behoefte aan eenvoudige en structurele informatie-uitwisseling ten aanzien van tactische politiële informatie. Tot op heden is dit niet gerealiseerd door onder andere: organisatorische verdeeldheid, wisselende prioriteit, gebrek aan juridische kennis, ontoereikende technische en/of financiële middelen en verschillen in definities en taal in de betreffende registratiesystemen.
In het grensgebied bestaan diverse uitwisselingsmethodieken die per politieregio verschillen. Momenteel bestaat er door de ontwikkeling rondom de vorming van de Nationale Politie op regionaal niveau onduidelijkheid over welke instantie verantwoordelijk wordt voor welke informatieuitwisseling.
Het IRC, het EPICC, het GGC en de Infodesk Twente worden ieder om verschillende redenen, nuttige uitwisselingskanalen bevonden.
Het aansluiten en bevraagbaar maken van buitenlandse registratiesystemen is een complexe taak vanwege uiteenlopende technische, informatie inhoudelijke en juridische factoren.
Op het gebied van grensoverschrijdende informatie-uitwisseling met Duitsland worden momenteel verschillende knelpunten ervaren. Deze zijn ondergebracht in de volgende vijf categorieën: ontoereikende prioriteit, gebrek aan coördinatie, snelheid versus nauwkeurig- en rechtmatigheid van uitwisselen, juridische onduidelijkheden en afhankelijkheid van buitenlandse partner(s). Bij het ontwikkelen van grensoverschrijdende informatie-uitwisselinginitiatieven verdienen deze categorieën bijzondere aandacht.
19
Bijlage Respondentenlijst
Senior adviseur Beleid en Ontwikkeling Dienst IPOL – Korps Landelijke Politiediensten ( KLPD) Senior Rechercheur Informatieverwerking (Interpol) Landelijk Internationaal Rechtshulp Centrum (LIRC), Dienst IPOL - KLPD Senior Rechercheur Informatieverwerking (Liaisons) LIRC, Dienst IPOL - KLPD Senior Rechercheur Informatieverwerking (SIENA) LIRC, Dienst IPOL – KLPD Chef analyse Regiopolitie Twente Coördinator Oostgrens District Noord-Oost Koninklijke Marechaussee (KMar) Senior beleidsmedewerker Directie Europese en internationale aangelegenheden - Ministerie van Veiligheid & Justitie Beleidsmedewerker internationale politiesamenwerking Directie Generaal Politie - Ministerie van Veiligheid & Justitie Coördinerend senior beleidsmedewerker/projectleider Ministerie van Veiligheid & Justitie Bureauchef Internationaal Rechtshulp Centrum Noord-Oost Nederland Bureauchef Euregionaal Politie Informatie en Coöperatie Centrum (EPICC) Senior informatierechercheur Euregionaal Politie Informatie en Coöperatie Centrum (EPICC) Consultant Internationaal Voorziening tot samenwerking Politie Nederland (VtsPN)
20
