Raadpleging over internationale oceaangovernance
1 Achtergrond Oceanen zijn een belangrijke bron van gezond voedsel, geneesmiddelen, mineralen en hernieuwbare energie. Tevens herbergen zij een rijke, kwetsbare en grotendeels onbekende biodiversiteit die een verscheidenheid aan ecosysteemdiensten levert, waaronder de productie van de helft van de zuurstof in de dampkring van de aarde, het absorberen van 30 % of meer van de CO2-uitstoot en het vervullen van een belangrijke rol in de regulering van het klimaat. Oceanen behoren al tot de aanjagers van de wereldeconomie en blijven grote zakelijke kansen bieden. Het potentieel voor "blauwe groei" is enorm. Het WWF raamt de totale waarde van het "bruto mariene product" van de oceanen op 24 biljoen Amerikaanse dollar1. Door de bevolkingsgroei, de wereldwijde concurrentie om grondstoffen, voedsel, water, bedreigingen voor de maritieme veiligheid, klimaatverandering, verontreiniging van het mariene milieu en technische mogelijkheden wordt vandaag de dag intensiever gebruikgemaakt van de oceanische rijkdommen, met name in tot dusverre moeilijk toegankelijke gebieden, en wordt het vermogen van de oceanen om de voordelen te blijven leveren waarvan de menselijke samenleving afhankelijk is, aangetast. Internationale oceaangovernance Tegelijk zijn zeeën en oceanen, bijvoorbeeld door de scheepvaart of de toegang tot visgronden, een gedeelde hulpbron, zelfs in gebieden die onder de verantwoordelijkheid of jurisdictie van nationale staten vallen. De resterende 60 % van de oceanen valt buiten de grenzen van de jurisdictie van nationale staten en is dus "per definitie" een gedeelde hulpbron. Deze fundamentele kenmerken hebben geleid tot de ontwikkeling van een kader van regels en instellingen die erop gericht zijn structuur te brengen in de wijze waarop mensen de oceanen gebruiken, zowel binnen nationale jurisdicties als in gebieden daarbuiten. Nietstatelijke actoren spelen een belangrijke rol in deze context, zowel als belanghebbenden als in de hoedanigheid van zogeheten "multipliers". Belanghebbenden nemen aan tal van officiële fora en institutionele processen deel, als "uitvoerders", wier verantwoordelijkheid het is hetgeen in de kaders, regels en voorschriften is vastgesteld, in praktijk te brengen, terwijl "multipliers" ervoor zorgen dat kwesties in verband met internationale oceaangovernance worden verspreid en gedeeld2. Er is geen internationaal erkende definitie van "internationale oceaangoverance". De term "oceaangovernance" omvat regels, instellingen, processen, overeenkomsten, regelingen en activiteiten die worden uitgevoerd met het oog op het beheer van het gebruik van oceanen en zeeën in een internationale context.
1
WWF-verslag inzake de waarde van de oceanen http://wwf.panda.org/wwf_news/?244770/Ocean-wealthvalued-at-US24-trillion-but-sinking-fast 2 Voor documentatie van technischer aard over oceaangovernance, zie onder meer: http://www.un.org/depts/los/nippon/unnff_programme_home/fellows_pages/fellows_papers/repetto_0506_ peru.pdf blz. 9 e.v.; http://www.un.org/depts/los/convention_agreements/convention_20years/presentation_ocean_governance_ frbailet.pdf
1
Het huidige internationale kader voor oceaangovernance is gebaseerd op een overkoepelend wettelijk kader (het "zeerecht"3), op grond waarvan een combinatie van rechtsbevoegdheid, instellingen en specifieke kaders zijn opgezet. Tal van internationale actoren stellen4 dat het huidige internationale kader voor oceaangovernance niet doeltreffend genoeg is om het duurzame gebruik van de oceanen en hun rijkdommen voor de toekomst veilig te stellen, en hebben initiatieven aangekondigd om daar iets aan te doen. Momenteel wordt bij de Verenigde Naties de laatste hand gelegd aan het kader voor duurzame ontwikkeling voor de periode na 2015. Het beoogt een aantal doelstellingen inzake duurzame ontwikkeling op te nemen, die direct of indirect op de instandhouding en het duurzame gebruik van de oceanen, zeeën en mariene hulpbronnen zijn gericht 5. Het kader voor de periode na 2015 zal bijgevolg ook van invloed zijn op het toekomstige kader voor de governance van de oceanen. De Europese Unie Oceanen vormen ook een belangrijke troef voor de EU. De maritieme economie verschaft meer dan 3,6 miljoen mensen werk, genereert een bruto toegevoegde waarde van net geen 500 miljard EUR per jaar6 en heeft een groot potentieel voor verdere groei. Europa is voor de levering van viseiwit, mineralen en hernieuwbare energie afhankelijk van oceanen en die afhankelijkheid zal almaar toenemen. De interne markt van de EU is de grootste markt voor visserijproducten ter wereld. Van de buitenlandse en de binnenlandse handel van de EU wordt respectievelijk 90 % en 40 % over zeeroutes vervoerd. Met meer dan 20 miljoen km² hebben de lidstaten van de EU collectief jurisdictie over de grootste exclusieve economische zone ter wereld. Intern heeft de EU de afgelopen tien jaar gewerkt aan de versterking van de processen inzake oceaangovernance en een langetermijnstrategie voor blauwe groei ontwikkeld om duurzame groei in de mariene en maritieme sectoren te ondersteunen. Deze combineert economische groei en de bescherming en instandhouding van de natuur door op het ecosysteem gebaseerd beheer, als twee zijden van dezelfde medaille. Een doeltreffend kader voor internationale oceaangovernance is voor de EU om de volgende redenen momenteel van groot belang:
de toenemende druk op oceanen en zeeën brengt het mariene milieu en de ecosystemen in gevaar en erodeert vaak het natuurlijke kapitaal dat de groeimotor vormt voor de duurzame blauwe bedrijvigheid waarvan de Europese maritieme economie afhankelijk is;
de EU en haar lidstaten hebben inmiddels aanzienlijke ervaring opgebouwd in het ontwikkelen van samenhangend en geïntegreerd maritiem beleid 7 dat tot doeltreffender oceaangovernance leidt;
3
Het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee. Zie: Global Oceans Commission (http://www.globaloceancommission.org/proposal-2-governing-the-highseas/), Economist World Ocean Summit conferences http://www.economistinsights.com/sustainabilityresources/event/world-ocean-summit-2014/tab/2), US State Department Oceans Conference (http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2014/06/227797.htm). 5 Met name doelstelling nr. 14: https://sustainabledevelopment.un.org/sdgsproposal#goal14. 6 Op basis van gegevens van de studie inzake blauwe groei "Scenarios and drivers for sutainable growth from the oceans, seas and coasts", ECORYS, 2012. https://webgate.ec.europa.eu/maritimeforum/content/2946 4
7
De Europese Commissie heeft haar visie op internationale oceaangovernance voor het eerst uiteengezet in de mededeling "Ontwikkeling van de internationale dimensie van het geïntegreerd maritiem beleid van de Europese Unie" uit 2009 (COM(2009(536)7, en op zeebekkenniveau in de mededeling "Naar een geïntegreerd maritiem beleid voor beter bestuur in het Middellandse Zeegebied" (COM(2009(466). In combinatie met de EUbiodiversiteitsstrategie voor 2020 en het zevende Mileuactieprogramma, hebben de kaderrichtlijn mariene
2
de EU en haar lidstaten zijn al actief betrokken bij relevante internationale fora en onderhandelingen op regionaal en mondiaal niveau;
het ontwikkelingsbeleid van de EU alsook andere beleidsterreinen van de EU dragen actief bij aan betere governance in ontwikkelingslanden, overeenkomstig het beginsel van beleidscoherentie voor ontwikkeling8.
Europees commissaris voor Milieu, Maritieme Zaken en Visserij Karmenu Vella kreeg in zijn taakomschrijving van voorzitter van de Europese Commissie Jean-Claude Juncker de opdracht zich bezig te houden met het vormgeven van internationale oceaangovernance in de VN en in andere multilaterale fora en bilateraal met belangrijke internationale partners. Bedoeling van deze raadpleging is van alle belanghebbenden, zowel particulier als publiek, alsook van internationale gouvernementele en niet-gouvernementele organisaties, input te verzamelen over de wijze waarop de EU kan bijdragen tot betere internationale governance van de oceanen en de zeeën met het oog op duurzame blauwe groei. Op basis van de resultaten en andere gegevens en informatie zal de Europese Commissie zich buigen over de vraag hoe het best een samenhangender, omvattender en doeltreffender EU-beleid ter verbetering van het internationale kader voor oceaangovernance kan worden ontwikkeld.
2 Algemene omschrijving van het probleem De conclusie van de recente discussies en initiatieven9 luidt dat het huidige kader voor internationale oceaangovernance niet doeltreffend genoeg is om het duurzame beheer van de oceanen en hun rijkdommen te waarborgen. Voorbeelden hiervan zijn het aanhoudende probleem van illegale, ongereglementeerde en ongemelde visserij (IOO), de gebrekkige implementatie van regels daarover of het uitblijven van de ratificatie van overeenkomsten in dat verband10, waardoor het duurzame beheer van visbestanden in het gedrang komt. Ook wordt de implementatie gecompliceerd of zelfs gehinderd door de wildgroei aan oceaangerelateerde internationale instellingen en sectorspecifieke overeenkomsten en regels11.
Bent u het eens met deze algemene omschrijving van het probleem? Gelieve uit te leggen waarom of waarom niet.
strategie (KRMS – Richtlijn 2008/56/EG) en de richtlijn inzake maritieme ruimtelijke ordening (Richtlijn 2014/89/EU) een nieuw, omvattend en solide juridisch kader binnen de EU geschapen dat gericht is op goede oceaangovernance en een gedegen implementatie van internationale verbintenissen. De mededeling (COM(2012) 662) biedt een analyse van de bijdrage van de KRMS aan de huidige internationale structuren voor oceaangoverance. 8
Artikel 208, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie: "De Unie houdt bij de uitvoering van beleid dat gevolgen kan hebben voor de ontwikkelingslanden rekening met de doelstellingen van de ontwikkelingssamenwerking". 9 Zie hoger. 10 Zo zijn er 25 ratificaties nodig voor de inwerkingtreding van de in 2009 gesloten Overeenkomst inzake havenstaatmaatregelen om illegale, ongemelde en ongereglementeerde visserij te voorkomen, tegen te gaan en te beëindigen, maar zijn er tot op heden nog maar 12 partijen, waaronder de EU, die deze hebben geratificeerd. Het ballastwaterverdrag van de IMO is aangenomen in 2004 en is nog altijd niet in werking getreden. 11 Zie hieronder.
3
3 Specifieke omschrijving van het probleem: waardoor wordt het algemene probleem veroorzaakt? De oorzaken van de tekortschietende internationale oceaangovernance kunnen worden verklaard door:
hiaten in het huidige kader voor internationale oceaangovernance;
ondoeltreffend gebruik en ondoeltreffende implementatie van het bestaande kader voor internationale oceaangovernance, of onvoldoende coördinatie tussen de onderdelen ervan;
een gebrek aan kennis over de oceanen.
Bent u het eens met de lijst van specifieke problemen? Zo nee, leg uit waarom niet.
Welke specifieke problemen zou u toevoegen?
Aan welk specifiek probleem op de lijst zou u de hoogste prioriteit geven?
3.1 Het huidige internationale kader voor oceaangovernance Het bestaande internationale kader voor oceaangovernance bestaat uit tal van instellingen, regels, processen, overeenkomsten en regelingen. Sommige instellingen opereren op mondiaal niveau12, andere op regionaal13, nationaal14 of subnationaal niveau. Sommige hebben een algemeen mandaat met betrekking tot de oceanen15, terwijl de bevoegdheid van andere zich beperkt tot bepaalde sectoren16 of kwesties17. Sommige overeenkomsten scheppen wettelijk bindende verplichtingen voor de verdragsluitende partijen18, andere zijn niet bindend19. Het bestaande internationale kader voor oceaangovernance is vaak niet doeltreffend omdat de overeengekomen regels en beleidsmaatregelen niet worden geratificeerd20, nageleefd of geïmplementeerd, of vanwege een overlapping of een gebrek aan overeenstemming tussen instellingen en processen. Zo kan een gebrek aan transparantie of samenhang van regels, het bestaan van verschillende normen tussen regio's, of het ontbreken van regels in andere gebieden een obstakel vormen voor marktdeelnemers, hetzij omdat de markt op mondiaal niveau erdoor wordt verstoord, hetzij omdat het ontbreken van regels in het voordeel is van wie op basis 12
Bijvoorbeeld het Biodiversiteitsverdrag (CBD), de Internationale Maritieme Organisatie (IMO), de Internationale Arbeidsorganisatie (ILO) enz. 13 Bijvoorbeeld regionale visserijinstanties waaronder regionale organisaties voor visserijbeheer (ROVB's), regionale zeeprogramma's of regionale zeeverdragen (RZV's). 14 Maritieme diensten, ministeries van Vervoer, ministeries van Milieu in individuele landen. 15 Bijvoorbeeld internationale maritieme organisaties. 16 Bijvoorbeeld regionale organisaties voor visserijbeheer, de Internationale Zeebodemautoriteit. 17 Bijvoorbeeld het Verdrag inzake biologische diversiteit. 18 Bijvoorbeeld de Internationale commissie voor de instandhouding van tonijn in de Atlantische Oceaan. 19 Bijvoorbeeld het Sargassozeeverdrag. 20 Bijvoorbeeld de overeenkomst inzake havenstaatmaatregelen – zie hierboven.
4
van minder strenge en minder milieuvriendelijke normen werkt. Dit ontmoedigt op zijn beurt innovatie en technologische vooruitgang en brengt mogelijk nadeel toe aan marktdeelnemers die strenge normen in acht nemen, waaronder die uit de EU. Het probleem is zelfs nog groter als men bedenkt dat zeer innovatieve bedrijven vaak kleine en middelgrote ondernemingen zijn. Een andere tekortkoming is het beheer van mariene hulpbronnen per gebied. Hoewel de vele organisaties voor visserijbeheer een aanzienlijk deel van 's werelds oceanen bestrijken, zijn deze organisaties enkel bevoegd voor aangelegenheden op het gebied van visserijbeheer. Regionale zeeverdragen betreffen milieukwesties in hun eigen geografische gebieden, die vaak verschillen van de gebieden welke worden bestreken door bijvoorbeeld visserijorganisaties. Deze organisaties dekken de oceanen van de wereld niet voor 100 % en hoewel zij in bepaalde gevallen samenwerken21, is zulke samenwerking noch systematisch, noch alomvattend. De besprekingen in de VN over het aanknopen van onderhandelingen over een uitvoeringsovereenkomst inzake biodiversiteit in gebieden die niet onder een nationale jurisdictie vallen, zijn weliswaar vergevorderd, maar bij ontstentenis van een dergelijke overeenkomst zijn er geen regels of mechanismen voor het horizontale gebiedsgebaseerde beheer van het gebruik van mariene rijkdommen door de mens, ook wel "maritieme ruimtelijke ordening" genoemd, in internationale wateren. Tal van internationale organisaties houden zich (in sommige gevallen deels of indirect22) bezig met oceanen en de governance daarvan, maar er is geen overkoepelend orgaan op VN-niveau dat is gemandateerd om hun oceaangerelateerde werkzaamheden te coördineren, wat tot conflicten of overlappingen kan leiden23.
Wat ontbreekt om de hiaten in het bestaande internationale kader voor oceaangovernance te dichten (bijvoorbeeld nieuwe instellingen, nieuwe regels, nieuwe overeenkomsten, nieuwe regelingen)? Wat zou u willen veranderen?
Welke gebieden of kwesties met betrekking tot de internationale oceaangovernance worden onvoldoende aangepakt en zouden het meest gebaat zijn bij het opvullen van de hiaten in het bestaande kader, of bij een doeltreffender organisatie van het internationale kader voor oceaangovernance? Hoe zouden zij daarbij gebaat zijn?
Welke geografische gebieden zouden het meest gebaat zijn bij een doeltreffender organisatie, of bij het opvullen van de hiaten in het institutionele kader? Hoe zouden zij daarbij gebaat zijn?
Welke sectoren van de economie zouden het meest gebaat zijn bij een doeltreffender internationaal kader voor oceaangovernance of bij het opvullen van de hiaten in de bestaande structuur? Hoe zouden zij daarbij gebaat zijn?
Waar kan de EU de grootste meerwaarde betekenen voor het aanpakken van dit specifieke probleem?
Welke beginselen of doelstellingen moeten als richtsnoer voor mogelijke maatregelen dienen?
Hoe zou u vooruitgang op dit gebied meten?
21
Bijvoorbeeld het Memorandum van overeenstemming tussen OSPAR en NEAFC. Bijvoorbeeld de Wereldbank, de Wereldhandelsorganisatie. 23 Dit is met name het geval voor milieu-overeenkomsten of organen (MEA's) vs. sectorale organen. 22
5
3.2 Gebrek aan kennis Om op duurzame wijze het economisch potentieel van zowel vernieuwende technologische capaciteiten (bijvoorbeeld op het gebied van biotechnologie of hernieuwbare energie) als meer traditionele economische activiteiten te verwezenlijken, is een veel beter inzicht in de zeeën en oceanen nodig. Mede onder door menselijke activiteiten veroorzaakte druk, waaronder klimaatverandering, oceaanverzuring en visserij, zijn de zeeën en oceanen rondom ons aan het veranderen. De gezondheidstoestand van het mariene milieu baart steeds meer zorgen. In sommige gevallen ontbreekt ons wellicht de nodige kennis over oceanen om passende besluiten te nemen24 of kunnen tekortkomingen in bewakingssystemen of een tekort aan middelen en capaciteiten bijvoorbeeld een grote hinderpaal opwerpen voor de ontwikkeling en toepassing van regels voor het beheer van activiteiten of zelfs voor de correcte handhaving van beschermde mariene gebieden. Een gebrek aan kennis over de positieve of negatieve effecten van activiteiten25 kan leiden tot suboptimale resultaten of zelfs tot het missen van de groeikansen die ecosystemen bieden als leveranciers van ecosysteemdiensten, zoals in het geval van toerisme. De kennis over mariene aangelegenheden wordt op internationaal en op EU-niveau al versterkt. Er worden grote inspanningen geleverd in het kader van projecten die worden gefinancierd uit hoofde van de EU-kaderprogramma's voor onderzoek, gemeenschappelijke programmering, internationale en nationale programma's. Deze omvatten bijvoorbeeld het in kaart brengen en beoordelen van ecosystemen en de diensten die zij leveren, de werkzaamheden in het kader van het Verdrag inzake biodiversiteit op het gebied van ecologisch en/of biologisch belangrijke mariene zones, het initiatief inzake "De economie van ecosystemen en biodiversiteit", de "World Ocean Assessment" van de VN en de mogelijke komende werkzaamheden van het intergouvernementeel platform voor wetenschap en beleid inzake biodiversiteit en ecosysteemdiensten. In het kader van het "Mariene kennis 2020"-initiatief van de Commissie zijn de voordelen becijferd van het over nationale en sectorale grenzen heen delen van kennis en data26. Samenwerking op het gebied van marien onderzoek staat hoog op de agenda in bepaalde gebieden (bijvoorbeeld de NoordAtlantische Oceaan). Er wordt weliswaar veel onderzoek gevoerd om meer gegevens en informatie over onze zeeën te verkrijgen, maar een groot deel van dat onderzoek bevindt zich nog in een vroeg stadium, wordt fragmentarisch uitgevoerd, is beperkt in looptijd of reikwijdte of wordt eenvoudigweg onvoldoende gedeeld. Een goed voorbeeld daarvan is de gegevensvergaring in de context van de milieubeoordeling ten behoeve van specifieke projecten, die vaak verscheidene keren voor verschillende projecten plaatsvindt, wat in dubbel werk resulteert, of waarvan de resultaten in het bezit van individuele organisaties zijn en niet ter beschikking worden gesteld van andere organisaties die ze ook zouden kunnen gebruiken.
Welke gebieden van de internationale oceaangovernance zouden het meest gebaat zijn bij een betere beschikbaarheid van maritieme kennis?
24
Het werkelijke belang van plankton als zuurstofproducent is nog maar recent bekend: http://www.reuters.com/article/2015/05/22/us-science-plankton-idUSKBN0O62G120150522 25 Vaste zeestructuren die voorzien in habitats. 26 Werkdocument van de diensten van de Commissie "Marine Knowledge 2020: roadmap Accompanying the document Communication from the Commission on Innovation in the Blue Economy realising the potential of our seas and oceans for jobs and growth" http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52014SC0149&from=EN
6
Waar bevinden zich volgens u de meest nijpende tekorten in onze kennis over de zeeën en oceanen?
Hoe kan kennis over de zeeën en oceanen beter worden gedeeld tussen wetenschappers en gebruikers (bedrijfsleven, beleidsmakers enz.)?
Hoe kan de coördinatie van maritiem onderzoek worden verbeterd?
Welke economische activiteiten en beleidssectoren zouden het meest gebaat zijn bij een betere beschikbaarheid van maritieme kennis?
Hoe zou u vooruitgang op dit gebied meten?
7
