Quick scan re-integratiebeleid gemeente Oosterhout Onderzoek naar de huidige re-integratie en adviezen voor de kortere en de langere termijn
Martin Heekelaar Astrid Wenneker 25 juli 2011
Quick scan re-integratiebeleid gemeente Oosterhout Onderzoek naar de huidige re-integratie en adviezen voor de kortere en de langere termijn
Inhoud
Pagina
1. Inleiding
1
1.1 Aanleiding en vraagstelling 1.2 Aanpak 1.3 Opbouw rapportage
1 2 2
2. Situatie gemeente Oosterhout
3
2.1 Problematiek 2.2 Genomen maatregelen 2.3 Overige veranderingen
3 3 4
3. Externe ontwikkelingen
5
3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8
Inleiding Wet werken naar vermogen Aanscherpingen WWB en WIJ Bezuinigingen op de re-integratie en de WSW Overige decentralisaties in de jeugdzorg, AWBZ en WMO UWV Gevolgen voor Oosterhout Conclusie
4. Re-integratiebeleid 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9
Algemeen Intake Diagnostiek Loonwaardebepaling Re-integratie Werkgeversdienstverlening Arbeidsmarktbeleid WSW Samenvatting
5 5 7 7 8 9 9 12
14 14 15 16 16 17 19 20 21 23
5. Uitvoering 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7
Inleiding Handhaving en fraudebestrijding Terugvordering en verhaal Bezwaar en beroep Sturing en kwaliteit Procesgerichte aanpak Formatieomvang
6. Beantwoording van de onderzoeksvragen en vervolgstappen 6.1 Onderzoeksvragen 6.2 Vervolgstappen
Bijlage: deelnemers groepsgesprekken
24 24 24 25 25 26 27 27
28 28 33
34
1. Inleiding
1.1 Aanleiding en vraagstelling De gemeente Oosterhout gaat het re-integratiebeleid herijken. Het college wil in het najaar met voorstellen hiervoor naar de gemeenteraad gaan. Het herijken van het beleid is noodzakelijk gezien het tekort op het budget voor de sociale zekerheid. Bij de herijking moet één regeling aan de onderkant, die is voorzien per 1 januari 2013, worden meegenomen als ook de drastische bezuinigingen op zowel de re-integratie- als de uitkeringsgelden. De gemeente wordt verantwoordelijk voor de uitvoering van één regeling aan de onderkant. Grote veranderingen die zullen worden doorgevoerd met deze regeling zijn: ˜
De WSW blijft alleen nog bestaan voor mensen met de indicatie ‘beschutte arbeid’.
˜
De Wajong blijft voor mensen die volledig en duurzaam arbeidsongeschikt zijn.
˜
Voor arbeidsgehandicapten komt er tevens een regeling begeleid werken met loonaanvulling tot maximaal wettelijk minimumloon (WML) en persoonlijke voorzieningen (begeleiding, aanpassing werkplek).
De aanleiding voor de quick scan is dat het college wil voorkomen dat in het proces van herijking van het beleid kansen worden gemist. Om dit te bereiken liggen de volgende onderzoeksvragen ten grondslag aan de quick scan: 1. Welke ‘quick wins’ zijn er mogelijk om de kosten van de uitvoering van de sociale zekerheid, zowel op het terrein van uitkeringsverstrekking als bij re-integratie, te beperken en binnen welke termijn kunnen deze worden gerealiseerd? 2. Op welke wijze kan de gemeente Oosterhout een re-integratiebeleid voeren, waarbij geanticipeerd wordt op toekomstige ontwikkelingen, dat voldoet aan de volgende voorwaarden?: •
de kosten blijven binnen het beschikbare budget voor re-integratie (W-deel van participatiebudget);
•
het beleid is effectief, dit betekent dus dat dit tot voldoende uitstroom uit de uitkering leidt of tot een
beperking van de instroom; •
externe partijen worden bij (de uitvoering van) het beleid betrokken, waarbij deze partijen hun eigen
maatschappelijke verantwoordelijkheid pakken. 3. Moet het huidige Work First systeem onderdeel blijven van het re-integratiebeleid en zo ja moet de uitvoering hiervan opgedragen worden aan WAVA/!GO of moet gekozen worden om dit via een aanbestedingsprocedure aan een uitvoerder te gunnen? 4a. Welke andere maatregelen moeten we naast het beperken van de instroom en bevorderen van de uitstroom inzetten om de kosten van uitkeringsverstrekking te beperken? Wat kunnen we eventueel nog anders doen ten aanzien van bijvoorbeeld:
1
•
handhaving
•
terug- en invordering
4b. Kan een indicatie worden gegeven voor de termijn waarop de maatregelen geïmplementeerd kunnen worden? 5. Welke externe partijen moeten we betrekken bij het beleidsvormingsproces en op welke manier kunnen we dit efficiënt en effectief doen?
De bovenstaande vragen dienden te worden beantwoord door middel van een quick scan. De kern van de quick scan was het meedenken over beleidsrichtingen en varianten en het ondervangen van eventuele blinde vlekken. 1.2 Aanpak De quick scan is als volgt uitgevoerd. Wij hebben twee groepsgesprekken gevoerd met medewerkers van de gemeente Oosterhout (zie bijlage 1 voor een overzicht van de deelnemers). In het eerste groepsgesprek zijn de feiten over beleid en uitvoering geïnventariseerd. Op basis daarvan heeft Berenschot mede op basis van onze deskundigheid en ervaringen in andere gemeenten een analyse gemaakt en aanbevelingen gedaan. Deze hebben we met elkaar in het tweede groepsgesprek inhoudelijk gecheckt en aangevuld. Vervolgens is de rapportage op hoofdlijnen besproken met de heer A. Gabriels en de heer T. Kortlever en is op basis daarvan en op basis van onze ervaring en deskundigheid de definitieve rapportage geschreven die voor u ligt. Ter voorbereiding op de groepsgesprekken voerden wij een documentenstudie uit op basis van beleidsstukken van de gemeente Oosterhout en overige relevante informatie en een kwantitatieve analyse. 1.3 Opbouw rapportage De rapportage is als volgt opgebouwd. De eerste twee hoofdstukken gaan achtereenvolgens over de huidige situatie van de gemeente Oosterhout (hoofdstuk 2) en de externe ontwikkelingen die op komst zijn (hoofdstuk 3). De huidige situatie en de externe ontwikkelingen – de komst van de Wet werken naar vermogen (WWNV), aanscherping van de WWB, bezuinigingen, decentralisaties in aanpalende terreinen van de sociale zekerheid en bezuinigingen bij het UWV – vormen de context van hoofdstuk 4. Hierin beschrijven wij het re-integratiebeleid met daarbij aanbevelingen naar aanleiding van de huidige situatie en de externe ontwikkelingen. In hoofdstuk 5 staat de uitvoering centraal van aan het re-integratieproces gelieerde onderwerpen: handhaving en fraudebestrijding, terugvordering en verhaal, bezwaar en beroep, sturing en kwaliteit en formatieomvang. Daarbij geven wij aanbevelingen waar wij ruimte zien voor optimalisatie. Tot slot vindt u in hoofdstuk 6 alle aanbevelingen samengevat als antwoorden op de afzonderlijke onderzoeksvragen en mogelijke vervolgstappen.
2
2. Situatie gemeente Oosterhout
2.1 Problematiek Net als in andere gemeenten liep in Oosterhout het aantal WWB-uitkeringen vanaf eind 2008/begin 2009 op als gevolg van de economische crisis. Het college nam hierop in juni 2009 een aantal crisismaatregelen waaronder de uitbreiding van de doelgroep voor Work First en extra gesubsidieerde arbeidsplaatsen. Met deze maatregelen werd het beoogde effect bereikt: het aantal WWB-uitkeringen daalde. Aan de andere kant steeg het aantal Work First plaatsen. Deze stijging zette als gevolg van de crisis verder door tot in 2010 waardoor de kosten stegen. Work First wordt verloond vanuit de re-integratiemiddelen waardoor met de stijging van de kosten er een tekort ontstond op het re-integratiebudget. Dit tekort werd gedekt vanuit de algemene middelen. Het tekort was niet houdbaar en maakte een herijking van het re-integratiebeleid noodzakelijk. In juli 2010 heeft het college ingestemd met de herijking van het re-integratiebeleid. De daarin genomen maatregelen zijn leidend voor de re-integratieactiviteiten in 2011. Ondanks deze maatregelen dreigt er ook voor 2011 een tekort op het re-integratiebudget. In het beleidsplan sociale zekerheid 2011 staat beschreven (p.13) dat dit aan de ene kant komt doordat de genomen maatregelen vanwege eerder aangegane verplichtingen pas op termijn effect hebben. Aan de andere kant is het re-integratiebudget in 2011 ongeveer 10% lager dan in 2010 als gevolg van de rijksbezuinigingen. 2.2 Genomen maatregelen De herijking van het re-integratiebeleid bestond uit een pakket aan maatregelen die onder andere gericht waren op de beperking van Work First en Loonkostensubsidies. De beperking van Work First heeft vorm gekregen in een maximering van het aantal plaatsen op 75, het verkleinen van de doelgroep, afstemming op de hoogte van de mogelijke uitkering en het terugschroeven van de duur van het traject van 12 naar 9 maanden. Daarnaast voert de gemeente geen actief beleid meer voor het aanbieden van re-integratietrajecten aan ANW-ers en Nuggers en gaat terughoudend om met het aanbieden van activerings- en participatietrajecten. In beginsel worden deze laatste alleen ingezet als dit kan dienen als eerste stap naar werk. Tot slot zet de gemeente in 2011 in op flexibele en minder inkoop van re-integratiediensten. Oosterhout heeft de op 1 april 2011 aflopende contracten met een jaar verlengd. Op dit moment wordt er terughoudend omgegaan met inkoop. Klantmanagers moeten meer dan in het verleden zelf doen. Naast de beleidsmaatregelen om de tekorten terug te dringen op het Werkdeel van het Participatiebudget, voert de gemeente beleid om de gemiddelde uitkeringskosten te verlagen door in 2011: 1. Extra in te zetten op de re-integratie van gehuwden.
3
2. Bij re-integratie meer te kijken naar mogelijkheden deeltijduitstroom en tijdelijke uitstroom. 3. Intensivering van het invorderingsbeleid. 2.3 Overige veranderingen In 2011 heeft zich nog een tweetal veranderingen voorgedaan op het terrein van de sociale zekerheid in Oosterhout. Ten eerste is de participatieladder ingevoerd waarop voor elke klant is aangegeven op welke trede hij/zij staat. Zo kunnen de resultaten van het re-integratiebeleid beter inzichtelijk worden gemaakt. Ten tweede zijn in de uitvoering de functies van inkomensconsulent en werkconsulent samengevoegd in de functie van klantmanager.
4
3. Externe ontwikkelingen
3.1 Inleiding In dit hoofdstuk gaan wij in op de vijf ontwikkelingen die van belang zijn voor het toekomstige reintegratiebeleid. Allereerst beschrijven wij de veranderingen die gepaard gaan met de beoogde invoering van de Wet werken naar vermogen (WWNV). De uitvoering van deze Wet wordt neergelegd bij de gemeenten waarmee zij financieel en beleidsmatig de verantwoordelijkheid krijgen. Het aantal klanten en daarmee de werklast zal door de Wet extra toenemen. Vervolgens gaan wij in paragraaf 3.3 in op de aanscherpingen in de WWB die op voorhand worden doorgevoerd. Het kabinet scherpt de verplichtingen aan voor uitkeringsgerechtigden om op zoek te gaan naar een baan. Ook worden maatregelen genomen om te voorkomen dat de bijstand hoger wordt dan het minimumloon. Ten derde worden er, tegelijkertijd met de nieuwe verantwoordelijkheid voor een grotere groep uitkeringsgerechtigden in het kader van de WWNV, bezuinigingen doorgevoerd op de reintegratiemiddelen en middelen voor de WSW. Deze zetten wij uiteen in paragraaf 3.4. Ten vierde zijn naast de WWNV nog drie grote decentralisaties aangekondigd in de jeugdzorg, de AWBZ en de WMO die belangrijk zijn voor het toekomstig re-integratiebeleid van de gemeente (paragraaf 3.5). In paragraaf 3.6 beschrijven wij de bezuinigingen op en bijbehorende nieuwe werkzaamheden van het UWV. Ook deze ontwikkelingen zijn van belang voor hoe de sociale zekerheid er in de toekomst uit komt te zien. Tot slot beschrijven we de directe gevolgen van met name de WWNV voor Oosterhout. 3.2 Wet werken naar vermogen Het huidige kabinet heeft besloten om een stap verder te zetten in de decentralisatie van het beleid en de uitvoering van Werk en Inkomen. Aangesloten wordt bij de adviezen van de commissie De Vries (Werken naar vermogen). De WWB, WSW en Wajong worden grotendeels samengevoegd in de Wet werken naar vermogen. De invoering is voorzien op 1-1-2013. De systematiek van de Wet werken naar vermogen zal naar verwachting veel overeenkomsten vertonen met de huidige WWBsystematiek. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de WWNV wordt neergelegd bij de gemeenten. Er moet rekening mee gehouden worden dat de Wajong een grote verdere groei doormaakt. Bij ongewijzigd beleid is de verwachting dat het aantal Wajongers tot 2040 landelijk zal verdubbelen (van 200.000 nu tot 400.000 in 2040). Gemeenten krijgen daardoor met de invoering van de WWNV een belangrijke opgave om de verdere groei in te dammen. De WSW en de Wajong blijven na de invoering van de WWNV bestaan. De WSW is in de toekomst alleen nog maar bedoeld voor de groep mensen die van het UWV-Werkbedrijf de indicatie WSWbeschut krijgen. Gemeenten blijven verantwoordelijk voor de uitvoering van deze regeling. Het
5
ministerie van SZW verwacht dat het aantal mensen dat jaarlijks een indicatie WSW krijgt daarmee met 2/3e zal afnemen. De rechten van het zittende bestand WSW-ers zullen niet worden aangetast. Deze groep blijft dus in de WSW, tenzij ze zelf uit de WSW gaan of doordat het arbeidsverband beëindigd wordt door pensioen. De groep die niet meer van de WSW gebruik zal kunnen maken heeft mogelijk aanspraak op een uitkering op grond van de WWNV. De Wajong blijft alleen nog bestaan voor de groep mensen die van het UWV de indicatie volledig en duurzaam arbeidsongeschikt ontvangen. Het UWV is verantwoordelijk voor de uitvoering. Het ministerie verwacht ook voor deze groep dat de instroom in de regeling daardoor met circa 2/3e zal dalen. De mensen die niet meer voor Wajong in aanmerking komen, hebben mogelijk aanspraak op een uitkering op grond van de WWNV. Het zittende bestand Wajong, verliest niet het recht op Wajong. Wel zal het huidig zittende bestand met arbeidspotentieel een lagere uitkering krijgen (70% i.p.v. 75% WML). De veranderingen zijn in het onderstaande diagram schematisch weergegeven.
In de WWNV komen de huidige mensen in de WIJ, de WWB-ers, de Wajongers met arbeidsvermogen (niet volledig en duurzaam arbeidsongeschikt (nvda)), de bovenkant WSW (mensen die nu wel en in de toekomst niet meer een diagnose WSW krijgen) en de nuggers. Verder blijft de WSW bestaan voor de doelgroep beschut en de Wajong voor de Wajongers die volledig en duurzaam arbeidsongeschikt (vda) zijn. Het overzicht betreft de langere termijn. Het huidige zittende bestand Wajong en WSW is niet in het overzicht opgenomen. Gemeenten worden financieel en beleidsmatig verantwoordelijk voor de WWNV. De systematiek van het Inkomensdeel (het budget dat gemeenten van het rijk ontvangen voor het betalen van de uitkeringen) zal niet veranderen. De risico’s worden echter wel groter, omdat het aantal mensen met een uitkering waarvoor gemeenten verantwoordelijk worden – en daarmee de budgetten en de uitgaven - toe zal nemen. Tegelijkertijd wordt, ondanks het toenemend aantal klanten, de komende jaren fors op de re-integratiemiddelen bezuinigd. Het aantal klanten en daarmee de werklast voor gemeenten zal door de invoering van de WWNV extra toenemen. Bovendien zal het profiel van de klanten veranderen. Gemeenten zullen zich meer moeten richten op de re-integratie van mensen met een arbeidshandicap. Mensen met een beperkte verdiencapaciteit kunnen aan de slag met de nieuwe systematiek van loondispensatie.
6
3.3 Aanscherpingen WWB en WIJ Naast de invoering van de WWNV brengt het kabinet op voorhand een aantal aanscherpingen aan in de WWB. Het kabinet scherpt de verplichtingen aan voor uitkeringsgerechtigden om op zoek te gaan naar een baan. Ook worden maatregelen genomen om te voorkomen dat de bijstand hoger wordt dan het minimumloon. Uitgangspunt is dat wie kan werken ook moet werken en dat werk moet lonen. De belangrijkste maatregelen zijn: ˜
Minimumloon hoger dan bijstand: Door de afbouw van de dubbele heffingskorting voor kostwinners stijgt de bijstandsuitkering harder dan het netto minimumloon. Dat vindt het kabinet ongewenst en daarom wordt de dubbele heffingskorting voor bijstandsgerechtigden afgeschaft, waardoor de netto uitkering daalt.
˜
Baan-zoek-plicht voor jongeren: Jongeren zijn in de eerste plaats zelf verantwoordelijk voor het vinden van een baan of opleiding. Het kabinet wil jongeren aan het werk of op school zien. Daarom moeten jongeren tot 27 jaar eerst vier weken zelf actief op zoek gaan naar werk en een opleiding voordat een uitkering of ondersteuning kan worden aangevraagd.
˜
Tegenprestatie voor een uitkering: Van mensen die een beroep doen op een uitkering vindt het kabinet dat een tegenprestatie mag worden gevraagd. Gemeenten krijgen ruimere mogelijkheden op dit gebied.
˜
Scherpere inkomensnorm voor gezinsbijstand: Bijstand is het laatste vangnet. Iedereen moet zoveel mogelijk zelf in zijn inkomen voorzien. Wanneer dat echt niet kan, is er bijstand mogelijk die aanvult tot het sociaal minimum. De bijstand voor gezinnen wordt aangepast. Ouders en inwonende kinderen moeten straks gezamenlijk één uitkering aanvragen. Er wordt dan niet meer alleen gekeken naar de inkomsten van de ouders onderling, maar ook naar die van inwonende kinderen, het huishoudinkomen.
˜
Alleenstaande ouders sneller aan het werk: Alleenstaande bijstandsouders met kinderen onder de vijf jaar kunnen een ontheffing krijgen van de plicht om te solliciteren. Deze ontheffing wordt afgeschaft. Om werken te stimuleren, mogen alleenstaande ouders meer bijverdienen, zonder dat de uitkering gekort wordt.
˜
Normering gemeentelijk inkomensbeleid: Het kabinet stelt één centrale inkomensgrens. Alleen aan de hand van individuele omstandigheden hebben gemeenten de mogelijkheid om maatwerk te leveren en extra inkomensondersteuning te geven.
˜
Minder lang in het buitenland met behoud bijstand: Mensen moeten in Nederland wonen én verblijven om recht op bijstand te hebben. Besloten is dat mensen met een bijstandsuitkering die tijdelijk geen werk hoeven te zoeken voortaan maximaal vier weken per jaar naar het buitenland mogen. Nu is dat nog dertien weken. Voor mensen van 65 jaar en ouder wordt de termijn teruggebracht van 26 weken per jaar naar maximaal acht weken per jaar.
3.4 Bezuinigingen op de re-integratie en de WSW Er wordt fors op de re-integratie en de WSW bezuinigd. De landelijke bezuinigingen op de WSW staan in het onderstaande overzicht.
7
Het geld dat beschikbaar is voor de WSW gaat om twee redenen omlaag. In de eerste plaats gaat de rijksvergoeding per WSW-plek omlaag. Op dit moment ontvangen gemeenten per WSW-plek per jaar nog € 25.750,-. Dat bedrag wordt verlaagd tot € 22.050,- per jaar. Dat leidt tot een totale ombuiging van € 90 mln. in 2013, oplopend tot € 290 mln. in 2015. Daarnaast gaat het bedrag voor de WSW omlaag omdat de WSW in de toekomst alleen nog open staat voor de doelgroep beschut. De instroom gaat daardoor omlaag. Dat leidt tot een dalend totaal aantal WSW-ers. Hierdoor daalt het totale budget met € 47 mln. in 2014 en € 150 mln. in 2015. Daarnaast wordt er gekort op het re-integratiebudget (onderdeel van het huidige Participatiebudget). Het huidige re-integratiebudget en de mutaties daarop zijn opgenomen in de onderstaande tabel.
In 2011 is het re-integratiebudget gelijk aan € 1.336 mln. Het bedrag wordt nu al elk jaar lager. Vanaf 2014 is het bedrag in de huidige rijksbegroting gelijk aan € 1.083 mln./jr. Daarbovenop komt een extra korting. Vanaf 2012 (!) voert het kabinet een korting door op het re-integratiebudget van € 400 mln./jr. Daarnaast loopt het budget enigszins op, doordat er extra middelen worden toegevoegd vanwege de overheveling van een deel van de Wajong naar de WWNV. In de laatste rij is zichtbaar dat het budget reeds vanaf 2012 fors omlaag gaat ten opzichte van voorgaande jaren. 3.5 Overige decentralisaties in de jeugdzorg, AWBZ en WMO In het regeerakkoord zijn drie grote decentralisaties in het sociaal domein aangekondigd. Gemeenten kunnen zodoende zo veel mogelijk taken uitvoeren die dichtbij hen staan en waar ze goed in zijn, zo is de gedachte. De overheid wil met het overdragen van taken in totaal 2 miljard bezuinigen. Dit zijn voor burgers, organisaties en gemeenten zeer ingrijpende ontwikkelingen. Het betreft naast de WWNV de volgende decentralisaties: De extramurale begeleiding (individuele begeleiding en dagbesteding) uit de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) wordt ondergebracht bij de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO). Gemeenten worden verantwoordelijk voor de maatschappelijke deelname van mensen die dat nu doen door arbeidsmatige dagbesteding. Het individuele recht op ondersteuning van burgers komt te vervallen. In plaats daarvan krijgen gemeenten conform de WMO een compensatieplicht.
8
Het gaat daarbij om zelfredzaamheid en daaruit voortvloeiend deelname aan de maatschappij (participatie). De uitvoering van de jeugdzorg wordt overgedragen van provincies naar gemeenten. Gemeenten worden verantwoordelijk voor het totaalplaatje: de zorg voor kinderen, jongeren en hun opvoeders. De drie decentralisaties vertonen samenhang en overlap waar het de doelgroepen betreft, de aard van de ondersteuning die nodig is, de organisaties die die ondersteuning op dit moment leveren en de planning. Gemeenten zouden ons inziens de decentralisaties in onderlinge samenhang moeten implementeren, zodanig dat er sprake is van een gedeelde analyse van de vraag- en aanbodkant en dat burgers en organisaties vanuit een gedeelde visie en strategie worden benaderd. 3.6 UWV Het kabinet bezuinigt fors op het UWV. Het aantal vestigingen van UWV Werkbedrijf wordt teruggebracht van 100 naar 30 regiovestigingen. Tussen 2012 en 2015 vervallen tussen de vijf- en zesduizend arbeidsplaatsen bij UWV. De bezuinigingen betreffen verder onder meer het reintegratiebudget voor WW-ers (dit re-integratiebudget verdwijnt volledig), de bemiddeling van werkzoekenden in het algemeen en ICT, huisvesting en staf. Met de concentratie op 30 Werkpleinen wordt feitelijk de integrale samenwerking van UWV en gemeenten op de werkpleinen stopgezet. Het UWV onderzoekt op dit moment de mogelijkheden en wenselijkheden over hoe de samenwerking in de toekomst wordt voortgezet. UWV wil in ieder geval vanuit de 30 werkpleinvestigingen met de gemeenten blijven samenwerken op de werkgeversdienstverlening. Verder tonen verschillende gemeenten interesse in de mogelijkheid om aan te sluiten op de elektronische dienstverlening van het UWV. De verwachting is dat de inname van de bijstandsaanvraag een wettelijke taak blijft van het UWV. Dat zal in de toekomst voortaan elektronisch worden afgehandeld. Mensen die een uitkering aanvragen moeten zich blijven inschrijven als werkzoekende bij het Werkbedrijf. Sinds 1 januari 2011 heeft het UWV-werkbedrijf Oosterhout geen formele status meer en is het onderdeel van het Werkbedrijf Breda. 3.7 Gevolgen voor Oosterhout Hierna gaan we eerst in op de situatie in Oosterhout voor wat betreft het aantal mensen dat in Oosterhout (nu nog) afhankelijk is van een WWB, WSW en Wajong-uitkering. Daarna bespreken we de financiële gevolgen voor de gemeente Oosterhout. 3.7.1 Mensen met een uitkering In het onderstaand overzicht zijn de aantallen uitkeringen WWB (onder de 65 jaar), WSW en Wajong opgenomen. Tevens staan de uitkeringsdichtheden voor respectievelijk Oosterhout en Nederland in de tabel (aantal uitkeringen als percentage van het totaal aantal huishoudens).
9
Uit het overzicht blijkt dat de aantallen WWB, WSW en Wajong onder niveau liggen van het landelijk gemiddelde. Dat geldt met name voor de WWB en de Wajong. Het verschil voor het aantal WSWers is minder groot. We hebben de ontwikkeling van de WWB nader onderzocht. Het blijkt dat de zogenoemde bijstandsdichtheid (WWB als percentage van het aantal huishoudens) in Oosterhout vrijwel op hetzelfde niveau zit als het gemiddelde in vergelijkbare gemeenten1 (zie onderstaande grafiek). In 2009 zie we dat de dichtheid in de referentiegemeenten stijgt, terwijl die in Oosterhout omlaag gaat. Dit komt doordat in dat jaar de toeloop als gevolg van de crisis werd opgevangen door Workfirst. In 2011 zien we het volume in Oosterhout sterk oplopen. De dichtheid komt uit boven de dichtheid in de referentiegemeenten. Dat is ongewenst, zowel om sociale redenen, maar ook om financiële redenen, omdat de kans op (grote) tekorten op het inkomensdeel daardoor toeneemt.
1
Oosterhout is vergeleken met gemeenten die sociaal-economisch en demografisch vergelijkbaar zijn (de referentiegemeenten) het gaat om: Wijchen, Uden, Velsen, Amstelveen, Oss, Ridderkerk, Huizen, Kampen, Noordoostpolder en Venray.
10
In het diagram hebben we ook de ontwikkeling van de bijstandsdichtheid in het COROP-gebied Noord-West Brabant exclusief Oosterhout opgenomen2. De bijstandsdichtheid in het COROPgebied ligt hoger dan in Oosterhout. Met name in Breda en in Bergen op Zoom zijn er relatief veel bijstandsgerechtigden. De bijstandsdichtheid in Oosterhout lag altijd onder de bijstandsdichtheid in de rest van het COROP-gebied. Dit jaar komt de bijstandsdichtheid door de relatief sterke stijging van de bijstandsafhankelijkheid in Oosterhout boven de dichtheid in het COROP-gebied uit. We hebben onderzocht of er specifieke groepen zijn aan te wijzen waardoor de sterke toename in Oosterhout van de WWB is te verklaren. Het blijkt dat in Oosterhout in vergelijking met andere gemeenten sprake is van een sterke stijging van de WWB over de hele linie. Er is echter sprake van een opvallende stijging van het aantal jongeren onder de 27 jaar; de groep die dus een beroep doet op de nieuwe regeling WIJ. Het aantal jongeren in de WIJ is op dit moment vier keer zo hoog als aan het begin van 2009, terwijl landelijk sprake is van een stijging van 20%. In de onderstaande grafiek kijken we naar de ontwikkeling van de Wajong. Hieruit blijkt duidelijk een stijgende trend. De verwachting is dat als niet wordt ingegrepen het aantal Wajongers landelijk zal verdubbelen van 200.000 nu naar 400.000 in 2040. Ook in Oosterhout blijkt sprake te zijn van een forse jaarlijkse toename. Ons inziens zit hier één van de belangrijkere opgaven voor gemeenten bij de invoering van de WWNV. Gemeenten zullen zich met name na de invoering van de WWNV moeten inzetten om deze trend van toenemende afhankelijkheid van een uitkering te keren.
3.7.2 Financiën In het onderstaand overzicht staat de raming van het re-integratiebudget van de gemeente Oosterhout voor 2011 en volgende jaren. Er is uitgegaan van het budget Werkdeel, dat thans is ondergebracht in het Participatiebudget en het geld dat de gemeente ontvangt voor de WSW. Onder de WWNV worden deze budgetten samengevoegd in een ongedeeld re-integratiebudget.
2
Het COROP-gebied West Noord-Brabant bestaat uit: Bergen op Zoom, Breda, Drimmelen, Etten-Leur, Geertruidenberg, Halderberge, Moerdijk, Oosterhout, Roosendaal, Rucphen, Steenbergen, Woensdrecht, Zundert
11
Het Werkdeel is berekend aan de hand van de landelijk beschikbare budgetten, na doorvoering van de korting door het Rijk. Het WSW-budget is berekend aan de hand van het aantal WSW-ers en het verwachte aantal WSW-ers in de gemeente Oosterhout en de landelijke rijksvergoeding die verstrekt wordt per arbeidsjaar. De vergoeding is nu nog € 25.750,- en wordt verlaagd naar € 22.050,- per arbeidsjaar. Nu is er in totaal nog € 7,9 mln. beschikbaar voor Oosterhout. Dat bedrag daalt tot € 5,8 mln. in 2015. De vraag is hoeveel geld er resteert voor re-integratie na aftrek van de kosten voor WSW. We bezien het jaar 2015. We gaan uit van drie scenario’s. In het optimistisch scenario bedragen de netto kosten voor WSW-ers in de gemeente Oosterhout € 22.050 per WSW-plek. Dat is een optimistisch scenario. De kosten zijn dan gelijk aan de rijksvergoeding. In dat geval is er in 2015 vanuit het re-integratiebudget nog € 1,259 mln. beschikbaar voor de re-integratie van de doelgroep WWNV, in tegenstelling tot € 2,262 mln. in 2011. In het middenscenario kost een WSW-plek € 25.750,-. In dat geval is er per saldo nog € 499.637 over voor re-integratie. We gaan er dan vanuit dat het SW-bedrijf in staat is de kosten omlaag te brengen tot de huidige rijksvergoeding. Feitelijk is dat ook een optimistisch scenario. € 25.750,- is de huidige rijksvergoeding. De gemeente legt daar thans nog op toe. In het pessimistische scenario zijn de kosten per plek € 27.000,-. Dat zijn de gemiddelde kosten zoals gehanteerd door de VNG en door Cedris. VNG en Cedris vinden dat realistische kosten. Als het SW-bedrijf in Oosterhout kosten heeft van deze orde van grootte, resteert in het reintegratiebudget € 242.809 voor de groepen die onder de WWNV zitten. Kortom, de beschikbare middelen voor re-integratie gaan fors omlaag. De gemeente blijft verantwoordelijk voor het huidig zittend bestand WSW en de nieuwe instroom WSW-beschut. De kosten hiervan kunnen ten laste van het re-integratiebudget worden gebracht. De resterende middelen voor re-integratie zijn dus afhankelijk van de mate waarin het SW-bedrijf in staat is om de kosten voor de SW omlaag te brengen. Ons advies is om duidelijke taakstellende afspraken te maken met het SW-bedrijf over de toekomstige kosten. 3.8 Conclusie Er staan grote veranderingen op stapel op het terrein van werk en inkomen. Er komt een nieuwe Wet werken naar vermogen waarin de WWB en grotendeels de WSW en Wajong worden
12
samengevoegd. Gemeenten worden financieel en beleidsmatig verantwoordelijk voor een grotere groep werkzoekenden, met vaak complexe problemen. Tegelijkertijd wordt er fors bezuinigd op de re-integratiemiddelen. De WWB wordt met ingang van 2012 op een aantal punten, vooruitlopend op de WWNV al aangescherpt. Verder vinden bezuinigingen plaats op het UWV. Het UWV zal zich concentreren op een beperkt aantal werkpleinen. Oosterhout zal zich op de komst van de WWNV moeten voorbereiden. De gemeente ziet zich voor dezelfde opgave gesteld als andere gemeenten. Op de korte termijn heeft Oosterhout, vooral als gevolg van jongeren onder de 27 jaar, te maken met een fors oplopend bijstandsvolume. Deze ontwikkeling vraagt acuut om aanpassingen in het beleid en de uitvoering.
13
4. Re-integratiebeleid
4.1 Algemeen Ons is gevraagd om een quick scan uit te voeren van het re-integratiebeleid van de gemeente Oosterhout. Tevens is ons gevraagd om een advies te geven over het te voeren re-integratiebeleid waarbij geanticipeerd wordt op de toekomstige ontwikkelingen, met de Wet werken naar vermogen. In het hoofdstuk hiervoor zijn de contouren van de WWNV geschetst. De gevolgen van deze wet voor de gemeenten zijn groot. Wij zullen ons advies formuleren langs de lijnen van het reguliere re-integratieproces. Hierna beelden we het proces af onder de WWNV. Het proces is vrijwel identiek aan het huidige proces.
Toelichting: Na de werkintake van klanten (geldt zowel voor mensen met een uitkering als voor nuggers) kan een sociaal medische keuring volgen om de afstand tot de arbeidsmarkt te bepalen en om meer richting te krijgen voor het in te zetten re-integratie-instrumentarium. Daarnaast kan een keuring door het UWV er bij een aanvraag ook toe leiden dat iemand een Wajong-uitkering krijgt of dat een indicatie voor (onder de WWNV) WSW-beschut volgt. Na de (eventuele) sociaal-medische keuring volgt het traject gericht op re-integratie. Klanten worden klaargestoomd om zo snel mogelijk weer aan het werk te gaan. Het gaat hier om de aanbodversterking van mensen. Aan de andere kant werken gemeenten, vaak samen met het UWV en het SW-bedrijf, ook aan het stimuleren van de vraag. Immers, er zijn vacatures en baanopeningen nodig om mensen daadwerkelijk aan de slag te krijgen. Daarenboven voeren gemeenten op regionaal niveau vaak gezamenlijk arbeidsmarktbeleid. Het arbeidsmarktbeleid is erop gericht om vraag en aanbod van arbeid in kwantitatieve en in kwalitatieve zin zoveel mogelijk op elkaar aan te laten sluiten.
14
In onderstaande paragrafen staat achtereenvolgens per onderdeel van het re-integratieproces het advies beschreven voor de toekomstige inrichting. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een paragraaf over mogelijke quick wins in het huidige beleid. 4.2 Intake 4.2.1 Huidig intakeproces Oosterhout Het intakeproces ziet er als volgt uit. Allereerst moet de klant zijn aanvraag voor bijstand indienen bij het UWV. Een medewerker van het UWV bekijkt of de gegevens compleet zijn en maakt een afspraak in de agenda van de klantmanager van de gemeente. Deze verricht een vooronderzoek op basis van de gegevens van de klant. Vervolgens vindt het intakegesprek plaats tussen klant en klantmanager. Deze intake bestaat vervolgens uit een diagnose, het bepalen van recht op een uitkering, handhaving en het type traject dat ingezet wordt. Hierbij is sprake van veel autonomie voor de klantmanager om te bepalen welke klant in welk traject komt. Met de diagnose bepaalt de klantmanager de afstand tot de arbeidsmarkt. Bij twijfel hierover wordt een onderzoek ingekocht bij Salude. Dit is een private onderneming die arbeids-medisch en psychologisch onderzoek verricht. Op basis van de diagnose wordt een traject ingezet of (tijdelijke) ontheffing verleend. 4.2.2 Aanbevelingen intakeproces Voor een goede werking van het activeringssysteem is het belangrijk dat de poort van de WWB en in de toekomst de WWNV goed dicht zit. Het is vaak gemakkelijker om te voorkomen dat iemand afhankelijk wordt van een uitkering dan om iemand vanuit de uitkering weer aan het werk te krijgen. Het uitgangspunt moet zijn dat mensen zelf op zoek gaan naar werk. Het aanvragen van een uitkering moet zoveel mogelijk worden ontmoedigd, terwijl het zelf zoeken naar mogelijkheden om in het eigen onderhoud te voorzien, moet worden gestimuleerd. De eerste vraag die gesteld zou moeten worden als mensen zich melden aan het loket bij de sociale dienst is wat ze eraan gedaan hebben om zelf in hun onderhoud te voorzien. Langs hoeveel uitzendbureaus zijn ze geweest? Hoeveel werkgevers hebben ze direct benaderd? Hoe vaak hebben ze gesolliciteerd en hoeveel sollicitaties hebben ze lopen? Verder zou de bejegening van klanten bij de sociale dienst ons inziens volledig op werk gericht moeten zijn: “het gaat hier niet om uitkeringen; het gaat hier om zo snel mogelijk weer aan de slag komen”. Ons inziens zouden bij de sociale dienst allerlei activiteiten aangeboden moeten worden gericht op werk, waaraan de klant deel moet nemen, voordat sprake kan zijn van een uitkeringsaanvraag. Denkbaar is dat er een groepsvoorlichting plaatsvindt, waarbij een workshop wordt gegeven gericht op het vinden van regulier werk. Bij de sociale dienst moet ook een vacaturehaag aanwezig zijn, met alle actuele vacatures waar voor de meeste werkzoekenden wel een baan in is te vinden. Voor de groep arbeidsgehandicapten zouden – met name na invoering van de WWNV - vooraan in het proces voorzieningen beschikbaar moeten zijn die het mogelijk maken dat zij snel regulier aan de slag kunnen. Het is aan te bevelen om aan de voorkant van het proces ook private partijen, zoals uitzendbureaus in te zetten. Daarnaast moeten er volgens ons vormen van aanvullende
15
werkgelegenheid, met full time banen beschikbaar zijn voor burgers die niet bereid zijn om op positieve wijze mee te werken aan het zo snel mogelijk vinden van een reguliere baan. Tot slot de jongeren onder de 27 jaar. Uit de analyse in hoofdstuk 2 bleek dat er in Oosterhout relatief veel jongeren de bijstand zijn ingestroomd. Daar zit dus een belangrijk knelpunt. Wij adviseren om voor de jongeren al in de geest van de komende wetswijziging in de WIJ te handelen. Daarin komt een baan-zoek-plicht voor jongeren. Jongeren tot 27 jaar moeten eerst vier weken zelf actief op zoek gaan naar werk en/of een opleiding voordat een uitkering of ondersteuning kan worden aangevraagd. Volgens ons zouden jongeren nu al krachtig gestimuleerd moeten worden om zelf een baan te zoeken of om terug te gaan naar school. 4.3 Diagnostiek Bij de re-integratie maken gemeenten gebruik van diagnose-instrumenten. Als onzekerheid bestaat over de fysieke en/of psychische mogelijkheden van mensen om weer aan de slag te gaan, kan onderzoek worden gedaan naar de belastbaarheid. Oosterhout besteedt het onderzoek, zoals vrijwel alle gemeenten, uit aan externe partijen. Naast medisch en psychologisch onderzoek, bestaat een sociaal-medische keuring vaak ook uit een arbeidsdeskundig onderzoek. De uitkomst geeft een leidraad voor de klantmanagers bij de re-integratie en de in te zetten re-integratieinstrumenten. In sommige gevallen leidt de uitkomst tot (tijdelijke) ontheffing van de arbeidsplicht. 4.3.1 Aanbevelingen diagnostiek Door de WWNV krijgen de gemeenten te maken met een nieuwe groep mensen, die voorheen een indicatie voor de WSW of voor de Wajong kregen. Meer klanten hebben daardoor een lichamelijke,mentale en/of psychische handicap. Diagnose wordt voor gemeenten steeds belangrijker en zij zullen in de toekomst vaker daarvan gebruik gaan maken. Er ligt een relatie met de toekomstige WSW en Wajong. Het UWV is verantwoordelijk voor de indicatiestelling WSW-beschut en voor de indicatiestelling Wajong. Er is een sterke relatie met de diagnostiek in het kader van de WWB nu en in versterkte mate met de toekomstige WWNV. Om redenen van doelmatigheid en uniformiteit richting klanten en richting werkgevers adviseren wij om op het terrein van de diagnostiek de regionale samenwerking te zoeken en de diagnostiek aan te laten sluiten op de diagnostiek van het UWV. 4.4 Loonwaardebepaling In de WWNV wordt geregeld dat gemeenten loondispensatie kunnen geven voor mensen die als gevolg van een verstandelijke, lichamelijke en/of psychische beperking niet in staat zijn zelfstandig 100% van het wettelijk minimumloon te verdienen. De werkgever hoeft daardoor niet het gangbare loon te betalen, maar betaalt alleen het deel dat de werknemer arbeidsproductief is (= loonwaarde). De gemeente vult vervolgens (ten laste van het inkomensdeel) het inkomen van mensen met recht op een WWNV-uitkering via een aanvullende uitkering aan tot maximaal 100% van het wettelijk minimumloon (WML). Net zoals nu het geval is bij de Tijdelijke wet pilot loondispensatie moet de gemeente straks bij de WWNV eerst via een toegangstoets - uitgevoerd door een onafhankelijke derde - laten vaststellen of
16
de betrokkene tot de doelgroep ‘loondispensatie’ behoort. Vervolgens wordt de specifieke loonwaarde met een loonwaardemeting vastgesteld. Dat gaat via een in de wet opgenomen en toegestane methode die de arbeidsprestatie van een werknemer op de werkplek meet. Onder de WWNV kan de gemeente in principe slechts tijdelijk voor iemand loondispensatie geven. Periodiek (in ieder geval na maximaal 2 à 3 jaar) moet een nieuwe loonwaardemeting en toegangstoets plaatsvinden. De argumenten om op dit onderwerp samen te werken en een zelfde systematiek te hanteren komen grotendeels overeen met de argumenten voor de diagnostiek. Ook hier gaat het om doelmatigheid, kwaliteit dienstverlening en uniformiteit, zowel richting de werkzoekende als richting de werkgever. Ons advies luidt daarom om de loonwaardebepaling aan te laten sluiten op de diagnostiek en om toe te werken naar een binnen de regio uniform en gemeenschappelijk systeem. 4.5 Re-integratie 4.5.1 Huidige inzet re-integratie instrumenten Oosterhout De klantmanagers kunnen gebruik maken van verschillende instrumenten: Work First, werkgeverssubsidies, re-integratietrajecten en activeringstrajecten. Voor Work First kan iedereen in aanmerking komen waarvan de verwachting is dat hij/zij tussen de drie en negen maanden kan uitstromen naar een reguliere baan. Een klant die naar Work First gaat ontvangt geen uitkering, maar een arbeidsovereenkomst. Daarnaast wordt Work First ook ingezet als diagnose-instrument. In de eerste maand wordt dan beoordeeld of de cliënt productieve arbeid kan verrichten. Zoals beschreven in hoofdstuk twee is in juli 2010 besloten verschillende werkgeverssubsidies te beperken of af te schaffen. De klantmanagers kunnen nog gebruik maken van de inzet van loonkostensubsidies en de no risk polis, zij het in afgeslankte vorm. De loonkostensubsidie wordt ingezet als stimulans voor werkgevers om een kwetsbare werknemer in dienst te nemen. De no risk polis dekt daarbij het risico van uitval vanwege ziekte gedurende het eerste jaar. De re-integratietrajecten die de klantmanagers kunnen inzetten hebben tot doel uitstroom naar werk. Onderdeel hiervan kan ook scholing zijn. De klantmanagers zijn vrij om een keuze voor inkoop te maken bij de partners van de gemeente. Wanneer deze niet bieden wat de klantmanagers vragen is er de vrijheid om los in te kopen. De klantmanagers kunnen naast individuele re-integratietrajecten, groepstrajecten inzetten. Er zijn al drie groepstrajecten ingekocht bij re-integratiebureaus voor mensen met een korte afstand tot de arbeidsmarkt. De resultaten hiervan zijn goed doordat de groepsdynamiek cliënten motiveert om aan het werk te komen. 4.5.2 Aanbevelingen re-integratie Door de omvangrijke bezuinigingen van het Rijk gaat de re-integratie de komende jaren drastisch veranderen. De budgetten voor WSW en re-integratie worden samengevoegd. Belangrijk is in hoeverre Oosterhout erin slaagt om de (netto) kosten voor de WSW-ers omlaag te brengen. Dat bepaalt immers hoeveel geld (in het integrale re-integratiebudget) resteert voor de andere ambities
17
op het terrein van re-integratie. Uiteraard zijn gemeenten vrij om vanuit de algemene middelen extra geld in te zetten. Maar wij verwachten dat de mogelijkheden daartoe onder de huidige omstandigheden van algehele financiële krapte beperkt zijn. In het onderstaande diagram hebben we de doelgroep WWNV opgedeeld in een aantal subgroepen. Voor de besteding van de middelen vanuit het nieuwe, ongedeelde re-integratiebudget heeft het huidige kabinet in het bijzonder de doelgroepen WSW-beschut en de Loondispensatie op het oog. Er zou zo min mogelijk re-integratie- en uitvoeringsgeld ingezet moeten worden voor mensen met een korte afstand tot de arbeidsmarkt. Zij zijn immers zelf in staat om snel weer aan de slag te komen. Het gaat om het voorkomen van instroom en het stimuleren van de uitstroom van mensen met een korte afstand. Gedacht kan worden aan groepsbijeenkomsten met nadruk op vacatures en solliciteren. In sommige gemeenten worden voor deze groepen goede ervaringen opgedaan in de samenwerking met uitzendbureaus. Ons advies is om voor deze groepen op zoek te gaan naar de meest kosteneffectieve oplossing en zoveel mogelijk te sturen op eigen verantwoordelijkheid. Een andere groep waarvoor de inzet van schaarse re-integratiemiddelen vanuit het perspectief van snelle plaatsing op de reguliere arbeidsmarkt, niet doelmatig is, is de doelgroep participatie. Het gaat hier om de mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt die waarschijnlijk nooit meer regulier aan de slag zullen komen. Gemeenten moeten afwegen of voor deze groep nog reintegratiegeld wordt ingezet. Ons advies is om in deze afweging de beschikbare middelen voor welzijn en zorg en de toekomstige ontwikkelingen in de WMO en de AWBZ te betrekken.
Het re-integratiebudget wordt aldus, in lijn met de wens van het huidige kabinet, vooral ingezet op de doelgroep WSW-beschut en voor de doelgroep loondispensatie. Voor de doelgroep WSWbeschut gaat het vooral om het saldo van salaris- en begeleidingskosten en de opbrengsten vanuit productie. Voor de doelgroep loondispensatie is een breed scala aan instrumenten en voorzieningen denkbaar, zoals jobcoaching, werkplekaanpassingen, scholing en trajecten. Uitgangspunt is dat zij op een reguliere arbeidsplek komen en daar ook zoveel mogelijk hun
18
begeleiding ontvangen. De middelen voor de aanvulling op het gedispenseerde loon komen ten laste van het Inkomensdeel (dus niet het re-integratiebudget). Denkbaar is dat voor deze doelgroepen ook banen worden gecreëerd in de publieke sfeer, die elders bij de gemeente leiden tot besparingen (belangrijke voorwaarde!). Een voorbeeld is dat deze mensen worden ingezet voor de boodschappenservice in het kader van de WMO of voor het groenonderhoud van de gemeente. Voorkomen moet worden dat er een nieuw contingent Melkertbanen ontstaat, met mensen die vast komen te zitten in dergelijke banen en regulier niet meer aan de slag komen. Samenvattend adviseren wij om de re-integratiemiddelen te richten op de (toekomstige) doelgroep loondispensatie. Voor de doelgroep met een korte afstand tot de arbeidsmarkt (nieuwe instroom en bovenkant zittend bestand) adviseren wij om op zoek te gaan naar de meest kosteneffectieve oplossingen: nadruk op eigen verantwoordelijkheid, strenge handhaving, inzet van private partijen zoals uitzendbureaus en eventueel regionale samenwerking. Voor de doelgroep participatie adviseren wij om zeer terughoudend te zijn met de inzet van re-integratiegeld en met name te kijken naar mogelijkheden in de sfeer van de WMO en de AWBZ. 4.6 Werkgeversdienstverlening 4.6.1 Bestaande werkgeversbenadering Goede contacten met werkgevers zijn van belang om te kunnen profiteren van elkaars vraag (vacatures) en aanbod (uitkeringsgerechtigden). De werkgeversbenadering van de gemeente is vormgegeven in het werkgeversservicepunt WerkLink. WerkLink bestaat bijna twee jaar en ontwikkelt zich nog. In WerkLink werken WAVA/!GO het UWV Werkbedrijf Oosterhout en de gemeenten Oosterhout en Drimmelen samen. Zij leveren allen één of meer accountmanagers die vacatures binnenhalen bij werkgevers. WerkLink is geen jobhunting apparaat dat zoekt naar een specifieke baan voor een cliënt. Het is gericht op het aanleveren van vacatures aan onder andere klantmanagers WWB. Ongeveer 15% van de plaatsingen die via WerkLink worden gerealiseerd zijn cliënten uit het WWB-bestand van de gemeente Oosterhout. In 2011 moeten de deelnemende organisaties afspraken maken over de voortzetting van WerkLink. Onder andere over de locatie. Het UWV Werkbedrijf in Oosterhout wordt opgeheven en de deelnemende organisaties beraden zich nog op de nieuwe locatie. Zeker is dat WerkLink wordt voortgezet tot juli 2013 (daarna wordt opnieuw geëvalueerd) en dat het UWV Werkbedrijf Breda daarin deelneemt. Daarnaast heeft ook de gemeente Geertruidenberg besloten zich aan te sluiten bij WerkLink. 4.6.2 Aanbevelingen werkgeversdienstverlening Het huidige kabinet zet sterk in op het aan de slag helpen van uitkeringsgerechtigden en arbeidsgehandicapten bij reguliere werkgevers. Een goede werkgeversbenadering is daarvoor essentieel. Het systeem van de toekomstige WWNV staat en valt met de bereidheid van werkgevers om mensen met een arbeidsbeperking in dienst te nemen. Een grotere betrokkenheid en beschikbaarstelling van vacatures en baanopeningen voor de doelgroep is een absolute must! Het moet voor werkgevers aantrekkelijker en eenvoudiger worden om mensen met een
19
arbeidsbeperking in dienst te nemen. Om werkgevers over de streep te trekken kunnen gemeenten verschillende instrumenten inzetten (loondispensatie, detachering, ondersteuning, werkplekaanpassingen). Werkgevers voelen er niet voor om met afzonderlijke gemeenten, het UWV en het SW-bedrijf zaken te doen. Gemeenten moeten activiteiten als de werkgeversdienstverlening daarom gemeenschappelijk met UWV en SW-bedrijf op een effectief schaalniveau uitvoeren. In het bestuursakkoord (waarover nog discussie bestaat tussen rijk en gemeenten) is afgesproken dat het Rijk ingrijpt bij gemeenten die niet binnen een jaar na in werking treding een effectieve gezamenlijke werkgeversbenadering hebben georganiseerd. De werkgeversdienstverlening in de regio rond Oosterhout zal in dat licht verder moeten worden doorontwikkeld en gepositioneerd. Dat vraagt om goede afstemming met het UWV en Breda. De huidige organisatie WerkLink biedt een goede basis. 4.6.3 Workfirst Een belangrijk instrument tot nu toe in de gemeente Oosterhout was Workfirst. Het Workfirstinstrument wordt uitgevoerd door her SW-bedrijf WAVA/GO!. Het volume en daarmee de kosten ten laste van het re-integratiebudget liepen sterk op, waardoor het instrument is ingeperkt. De vraag is nu wat er in de toekomst met het instrument moet gebeuren. Ons inziens kan het een nuttig instrument zijn om mensen snel weer aan de slag te helpen. Het is echter ook een duur instrument. In de huidige opzet zal het vanuit de beschikbare re-integratiemiddelen waarschijnlijk niet meer betaalbaar zijn. De vraag is in hoeverre het instrument noodzakelijk is als andere zaken goed zijn geregeld: de poort zit goed dicht, waardoor alleen nog maar mensen die het echt nodig hebben in de bijstand komen, mensen met een korte afstand tot de arbeidsmarkt worden met inzet van weinig middelen snel weer aan de slag geholpen en er zijn vanuit de werkgeversbenadering voldoende werkplekken bij reguliere werkgevers beschikbaar waarop mensen vanuit de bijstand geplaatst kunnen worden. Volgens ons is het wel nuttig om Workfirst beschikbaar te hebben voor een beperkte groep mensen die om welke redenen dan ook, onvoldoende meewerken om weer aan de slag te komen. Als aan de hiervoor genoemde voorwaarden is voldaan en als de uitvoering voldoet aan bepaalde kwaliteitseisen (zie het hoofdstuk hierna), kan overwogen worden om te stoppen met Workfirst in de huidige vorm. 4.7 Arbeidsmarktbeleid 4.7.1 Bestaand arbeidsmarktbeleid De vraag naar en het aanbod van personeel manifesteert zich bij uitstek op regionaal niveau. Bij het regionaal arbeidsmarktbeleid gaat het om het verbeteren van de aansluiting van de vraag naar en het aanbod van arbeid, zowel in kwantitatieve als in kwalitatieve zin. Daarbij zijn de volgende vraagstukken aan de orde. ˜
Het opzetten van werk-naar-werk trajecten.
˜
Aansluiting onderwijs op de (toekomstige) vraag op de arbeidsmarkt.
20
˜
Scholing en re-integratie van werkzoekenden.
˜
Bijscholing werknemers.
Het regionaal arbeidsmarktbeleid van Oosterhout vindt plaats via het RPA van West-Brabant en het West-Brabanthuis. Het RPA is het regionale overlegorgaan voor de drie O’s (overheid, ondernemers, onderwijs). Hierin worden regionale arbeidsmarktafspraken gemaakt die het kader vormen voor het regionale arbeidsmarktbeleid. Daarnaast maken de gemeenten afspraken met branches voor bijvoorbeeld leerwerkplekken. De gemeenten in West-Brabant werken sinds 1 januari 2011 samen in het West-Brabanthuis. Dit is een samenwerkingsverband waarin verschillende gemeenschappelijke regelingen zijn ondergebracht om afstemming tussen de verschillende onderwerpen te optimaliseren en de samenwerking te intensiveren. Een van de gemeenschappelijke regelingen die in het WestBrabanthuis is ondergebracht is het sociaal economisch samenwerkingsverband (SES). Hierin vindt samenwerking plaats ten behoeve van de regionale economie. 4.7.2 Aanbevelingen Vanwege de verwachte kraptes (a.g.v. gelijktijdige ontgroening en vergrijzing) en het risico van mismatch op de arbeidsmarkt, is het steeds meer van belang dat gemeenten, UWV, werkgevers en onderwijs de handen ineen slaan. Samenwerking in de regio kan bijdragen aan de oplossing van regionale knelpunten, en tegelijkertijd groepen met een achterstand op de arbeidsmarkt een reële kans bieden op betaald werk. De verwachting is niet dat de verwachte krapte op de arbeidsmarkt automatisch een oplossing biedt voor het probleem van werkloosheid aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Voor deze groepen zal ook in tijden van krapte ondersteuning nodig zijn. Belangrijk is dat het regionaal arbeidsmarktbeleid ook aandacht heeft voor de groepen aan de onderkant. Via het regionaal arbeidsmarktbeleid zal ook een verbinding moeten worden gelegd naar de werkgeversbenadering. 4.8 WSW 4.8.1 Het SW-bedrijf Een belangrijk vraagstuk in het kader van de WWNV is hoe de uitvoeringsstructuur voor werk en inkomen er in de toekomst gaat uitzien. Gemeenten zullen zich moeten buigen over het vraagstuk van de regionale samenwerking. Met welke gemeenten wordt op welke terreinen in welke mate samengewerkt. In dat licht zijn hiervoor op de verschillende onderdelen een aantal contouren geschetst. Maar ook op het terrein van de WSW ligt er voor gemeenten een grote opgave. De WSW blijft naast de WWNV bestaan, voor de indicatie beschut. Daarnaast stroomt een grote groep de WWNV in die vroeger een WSW-indicatie (niet-beschut) kreeg. Vraag is wat in de toekomst de rol wordt van het huidige SW-bedrijf. Binnen het bestek van dit onderzoek voert het te ver om daarover een advies te geven. In de praktijk zien we dat in veel regio’s de volgende varianten worden onderzocht.
21
˜
Het SW-bedrijf richt zich op de totale re-integratie (waaronder indicatiestelling, loonwaardebepaling en loondispensatie) van de volledige doelgroep WWNV. Het SW-bedrijf wordt daarmee een breed re-integratiebedrijf voor de gemeenten.
˜
Het SW-bedrijf richt zich op de toekomstige doelgroep WSW-beschut en blijft verantwoordelijk voor het huidige zittende bestand. Deze laatste groep wordt steeds kleiner, waardoor de werkzaamheden van het SW-bedrijf steeds minder worden.
˜
Het traditionele SW-bedrijf wordt afgebouwd en de doelgroepen worden elders ondergebracht.
Ook de gemeente Oosterhout zal zich met de andere gemeenten in de regio moeten afvragen wat de toekomst van het SW-bedrijf wordt. Omdat de WWNV al per 2013 wordt ingevoerd, adviseren we om via een duidelijke uitgewerkte programma-aanpak met tijdsplanning reeds in het najaar 2011 toe te werken naar de nieuwe uitvoeringsstructuur. 4.8.2 De uitgaven WSW Mensen met een indicatie WSW-beschut komen met de invoering van de WWNV in aanmerking voor een beschutte werkplek. Het huidige zittende bestand, houdt de bestaande WSW-rechten. De jaarvergoeding van het Rijk per WSW-arbeidsjaar gaat onder de WWNV omlaag van 25.750 euro naar 22.050 euro. Dat betekent een drastische bezuiniging op de WSW. De middelen voor de WSW en de re-integratie van WWNV-ers worden samengevoegd in een nieuw ontschot reintegratiebudget. Om vanuit de WSW een te groot beslag op het re-integratiebudget te voorkomen, zodat er geen geld meer overblijft voor de andere WWNV-ers, moeten de netto kosten per WSW-er omlaag. Op de salarissen van de huidige groep WSW-ers kan moeilijk worden bezuinigd. De rechten van deze groep blijven in tact. De besparing moet daarom komen van lagere kosten van de SW-organisatie en/of hogere inkomsten van werkgevers en opdrachtgevers. Binnen de huidige uitvoeringsstructuur zal dat hoogstwaarschijnlijk niet gaan. Een redesign lijkt noodzakelijk. 4.8.3 Herstructureringsfaciliteit van het Rijk Voor de redesign van de SW-sector creëert het Rijk een herstructureringsfaciliteit van in totaal 400 miljoen euro. Het doel van de herstructureringsfaciliteit is om de transformatie te ondersteunen richting een efficiëntere bedrijfsvoering van de sector (maatregelen gericht op kostenreductie en transformatie van productie- naar mensontwikkelbedrijven). Een goedkopere uitvoering is noodzakelijk voor gemeenten om in de toekomst voldoende geld over te houden voor een effectief en evenwichtig re-integratiebeleid. De gemeenten dienen uiterlijk 1 januari 2012 hun herstructureringsplannen in te dienen. Het bestuursakkoord is formeel nog niet geaccordeerd. Onduidelijk is of en zo ja op welke wijze dit gevolgen heeft voor de herstructureringsfaciliteit. Desondanks adviseren wij om nu al toe te werken naar een visie op de toekomstige herstructurering. Dat zal alleen al noodzakelijk zijn om de omvangrijke bezuinigingen op de WSW op te vangen en daarmee het re-integratiebudget zoveel mogelijk te ontlasten. Het ministerie wil dat de gemeenten bij de herstructurering de regie nemen.
22
4.9 Samenvatting Zowel op de korte als op de langere termijn zijn in Oosterhout maatregelen nodig op het terrein van werk en inkomen. De korte termijn maatregelen moeten gericht zijn op het sterk oplopende bijstandsvolume en het omlaag brengen van de re-integratiekosten. De langere termijn maatregelen zijn gericht op de voorbereiding op de komst van de Wet werken naar vermogen. De voorbereiding op de langere termijn maatregelen moet volgens ons al wel nu worden ingezet. ˜
Op de korte termijn adviseren wij om de poort meer te richten op werk en om mensen extra te stimuleren om zelf op zoek te gaan naar een baan en te voorkomen dat ze beroep doen op bijstand.
˜
Ten aanzien van de re-integratie is ons advies om deze vooral te richten op mensen met een zekere afstand tot de arbeidsmarkt, maar waarvoor nog wel arbeidsmarktperspectief bestaat. Mensen met een korte afstand tot de arbeidsmarkt, moeten met zo min mogelijk middelen aan het werk worden geholpen. De doelgroep participatie ontvangt steun zoveel mogelijk in de sfeer van de WMO en AWBZ.
˜
Ondersteuning van mensen vindt zoveel mogelijk plaats op een werkplek bij reguliere werkgevers (waaronder de gemeente). Om voor meer mensen dan nu werkplekken te vinden bij reguliere werkgevers, zal de huidige werkgeversbenadering verder moeten worden geïntensiveerd.
˜
Ons is gevraagd wat er moet gebeuren met het Workfirst-instrument. Ons inziens is het een nuttig instrument dat bij een juist gebruik kan leiden tot minder mensen in de bijstand. Tegelijkertijd, als de maatregelen die in dit hoofdstuk worden aanbevolen en de maatregelen in het hoofdstuk hierna worden overgenomen, zou overwogen kunnen worden om met het instrument te stoppen. We raden wel aan om een beperkt Workfirst-instrument te handhaven voor een groep die onvoldoende meewerkt aan de re-integratie.
Voor de langere termijn richt Oosterhout zich op de implementatie van de WWNV. Van belang daarvoor zijn: ˜
Voor de diagnostiek en loonwaardebepaling adviseren wij een binnen de regio zoveel mogelijk uniforme systematiek. Dit is van belang richting zowel de klantwerkzoekende als de klantwerkgever. Afstemming met de gemeente Breda en het UWV zijn daarvoor van belang.
˜
De WSW gaat gedeeltelijk op in de WWNV. De WSW resteert vanaf 2013 voor de mensen met de indicatie ‘beschut’. Het huidig zittende bestand WSW behoudt na 2013 de bestaande rechten. Met het SW-bedrijf zullen goede afspraken moeten worden gemaakt over de toekomstige rol en positie.
23
5. Uitvoering
5.1 Inleiding In dit hoofdstuk gaan wij achtereenvolgens in op de uitvoering van aan het re-integratieproces gelieerde onderwerpen: handhaving en fraudebestrijding, terugvordering en verhaal, bezwaar en beroep, sturing en kwaliteit en formatieomvang. Een goede uitvoering hiervan draagt stuk voor stuk bij aan een optimale uitvoering van het re-integratiebeleid. In onderstaande paragrafen is de huidige uitvoering beschreven. Daar waar wij ruimte voor verbetering zien, doen wij aanbevelingen. 5.2 Handhaving en fraudebestrijding De fraudebestrijding, handhaving en het opleggen van sancties zijn onderdeel van de taken van de klantmanagers. De fraudebestrijding begint bij de poort. Na de aanvraag van een bijstandsuitkering krijgt de klant goede voorlichting over zijn rechten en plichten. Daarnaast vindt er direct screening plaats van de gegevens van de klant bij de aanvraag en wordt zijn/haar situatie onderzocht door de klantmanager. Bij bijstandsgerechtigden wordt eens in de drie jaar een heronderzoek uitgevoerd. Nu de functies van re-integratieconsulent en inkomensconsulent zijn opgegaan in één functie wil de gemeente de heronderzoeken, volgens ons terecht, koppelen aan de re-integratie. Dat draagt bij aan meer doelmatigheid en het verlegt de focus van de klantmanagers van rechtmatigheid naar meer effectiviteit. Fraude door uitkeringsgerechtigden wordt actief opgespoord door middel van bestandsvergelijkingen via het Inlichtingenbureau en Suwinet-Inkijk. Daarnaast komen er ook signalen binnen via andere kanalen zoals ketenpartners en burgers. Zodra er een signaal binnenkomt bij de klantmanager van mogelijke fraude, onderzoekt de klantmanager de situatie. In die gevallen waar meer diepgaand onderzoek nodig is door middel van bijzondere opsporingsinstrumenten, koopt de gemeente ondersteuning in bij de sociale recherche van Breda. De gemeente voert een lik-op-stuk aanpak. Dit houdt in dat iemand direct een maatregel krijgt opgelegd bij fraudegedrag en de ten onrechte ontvangen uitkering wordt teruggevorderd. Mensen met een bijstandsuitkering hebben een sollicitatie- en arbeidsplicht. Vaak maakt het nakomen van deze plicht niet expliciet onderdeel uit van het handhavingsbeleid. Het is lastig om te controleren of mensen daadwerkelijk actief aan het solliciteren zijn. Desondanks zijn wij van mening dat het nakomen van deze plicht wel van het handhavingsbeleid onderdeel zou moeten uitmaken. Ons is gevraagd om na te gaan welke korte termijn mogelijkheden er bestaan die leiden tot besparingen. Een mogelijke maatregel die veel kan opleveren is het oproepen en opnieuw screenen van alle klanten. In het bijzonder moet dan ook gekeken worden naar de groep met een volledige of een tijdelijke ontheffing van de arbeidsplicht. Het gaat om circa 50% van het bestand, terwijl onze ervaring is dat gemiddeld circa 25% een ontheffing heeft. In de interviews werd aangegeven dat enige tijd geleden al een screening heeft plaatsgevonden, maar dat dit toen niet gebeurd is met een sterke focus op de wens om de bijstandsafhankelijkheid terug te dringen. Ook hier kan een lik-opstuk beleid worden gevoerd, door de uitkering te stoppen van de mensen die niet op de oproep reageren.
24
Tot slot is het wellicht mogelijk om de eigen verantwoordelijkheid van mensen in de bijstand te vergroten door meer te werken met wederkerigheid. Gedacht kan worden aan het geheel of gedeeltelijk terugbetalen van scholingskosten. Of het mogelijke beroep op minimaregelingen kan afhankelijk worden gesteld van de inzet die mensen tonen bij het vinden van een baan. De mogelijkheden daartoe zouden nader moeten worden onderzocht. 5.3 Terugvordering en verhaal Terugvordering is belangrijk vanwege de inkomsten, maar ook als signaal dat leningen en te veel betaalde uitkeringen volledig moeten worden terugbetaald. Terugvordering is een taak van de klantmanager. Daarnaast is de gemeente bezig met de uitbesteding aan een extern bureau die is gespecialiseerd in het innen van moeilijk terug te vorderen bedragen. Wij vinden dit een goede zaak. Ons inziens zou de terugvordering bij mensen die niet (meer) in de uitkering zitten, specifiek bij één of enkele personen neergelegd moeten worden. Dat maakt een gespecialiseerde en effectieve aanpak mogelijk. Het risico bestaat anders dat de terugvordering niet voldoende de aandacht krijgt die het verdient. Uitbesteding bij een gespecialiseerd bedrijf is volgens ons een goed alternatief. Denkbaar is dat no cure no pay afspraken gemaakt worden, waarbij de omvang van de vergoeding mede afhankelijk wordt gemaakt van de incassokans: moeilijk te innen vorderingen resulteren in een hogere beloning voor het bedrijf dan gemakkelijk te innen vorderingen. Het terugvorderingsbeleid moet goed in elkaar zitten om zoveel mogelijk geld bij debiteuren terug te halen. Maar: het voorkomen van onnodige schulden, ontstaan door fraude of te veel betaalde uitkeringen verdient de voorkeur boven het later terughalen van de te veel betaalde uitkering. Wij adviseren daarom om het ontstaan van schulden nader te analyseren op oorzaak. De organisatie moet, om de omvang van het aantal en het debiteurensaldo terug te brengen, eerst weten waardoor het precies wordt veroorzaakt. Daarna kan nader preventiebeleid worden ontwikkeld. Sinds een half jaar is de gemeente bezig klanten de verplichting op te leggen om zelf verhaal te halen via de rechtbank. Daarmee is de verantwoordelijkheid komen te liggen bij de uitkeringsgerechtigden. Voordeel voor haar/hem is dat zij alimentatie blijft ontvangen, ook als zij/hij (weer) aan het werk gaat. Het voordeel voor de gemeente is dat als de klant zelf verhaal haalt, dit aanzienlijk minder tijd kost. 5.4 Bezwaar en beroep De behandeling van een bezwaarschrift begint bij de juridisch medewerker. Als de juridisch medewerker concludeert dat revisie aan de orde is, wordt dat in de meeste gevallen gedaan door de klantmanager zelf. Als geen revisie aan de orde is, gaat het bezwaar door naar de commissie bezwaarschriften. Deze commissie, bestaande uit onafhankelijke externen, velt een oordeel. Tijdens onze gesprekken met de klantmanagers kwam naar voren dat de indruk bestaat dat de interne afhandeling van een bezwaarschrift niet altijd evenwichtig verloopt en soms te veel in het voordeel is van de klant. Wij hebben dat niet verder onderzocht en kunnen dat niet beoordelen. Een aandachtspunt is wel dat klantmanagers bij de uitvoering van hun werk het gevoel moeten hebben dat ze ‘veilig’ beslissingen moeten kunnen nemen en als het nodig is ook streng moeten kunnen
25
optreden. Dat zal tot uitdrukking moeten komen in de wijze waarop ze bij het nemen en formuleren van beslissingen worden ondersteund en in de wijze waarop bezwaarschriften worden afgehandeld. Er is ook een leercyclus nodig waarbij bezwaar- en beroepszaken systematisch worden geanalyseerd en bijdragen aan verdere verbetering van het werk van de klantmanager. 5.5 Sturing en kwaliteit Kwaliteit toetst de werkprocessen steekproefsgewijs. Nieuwe en minder ervaren medewerkers worden 1 op 1 getoetst. Daarnaast vertalen de medewerkers van Kwaliteit beleid naar uitvoering: ze stellen handboeken op, stellen werkgroepen in voor de ontwikkeling van uitvoeringsbeleid en formuleren de instructies voor de medewerkers. Kwaliteit richt zich vooral op rechtmatigheid, maar daarnaast ook op beleid door middel van coachingsgesprekken. Zij zijn niet structureel gericht op uitstroom. Er is sprake van overlap met IC die caseload rapportages maken. De organisatie van het kwaliteitssysteem bij sociale diensten vraagt ons inziens een grote mate van zorgvuldigheid. Met de invoering van de WWB in 2004 is de primaire aandacht verschoven van rechtmatigheid naar het bereiken van resultaat. Dat laat onverlet het belang van een rechtmatige uitvoering. Ons valt op dat de primaire aandacht van het kwaliteitssysteem van sociale diensten vaak nog gericht is op de rechtmatigheid. Zo ook in Oosterhout. Hier ligt een belangrijke verantwoordelijkheid voor het management. Het kwaliteitssysteem zou zich primair moeten richten op het bereiken van een zo goed mogelijk resultaat, zoals het zoveel mogelijk voorkomen van instroom, het effectief tegengaan van fraude en mensen zo snel mogelijk zelfredzaam te maken. De IC en de kwaliteitscontrole zouden ons inziens voor een belangrijk deel kunnen worden geïntegreerd. Zij vormen zich een oordeel over de kwaliteit op basis van random steekproeven. De bevindingen worden neergelegd bij de afdelingsmanager. De afdelingsmanager is vervolgens verantwoordelijk voor de sturing van de medewerkers op basis van deze uitkomsten. Volgens ons leidt dat tot een heldere verdeling van verantwoordelijkheden en de mogelijkheid om medewerkers en management aan te spreken op het bereikte resultaat. Naast de rapportages van kwaliteit en IC over de uitvoering in het algemeen en medewerkers in het bijzonder, hanteert de manager voor zijn dagelijkse aansturing ook de reguliere managementinformatie. Ons is opgevallen dat het managementinformatiesysteem verbeterd kan worden dan wel effectiever kan worden toegepast. Ons inziens moet de manager op de hoogte zijn van de prestaties van zijn afdeling op basis van SMART geformuleerde doelstellingen. De belangrijkste hoofddoelstelling is volgens ons een SMART geformuleerde volumedoelstelling. Hier moet de absolute focus op liggen. Verder moeten de prestaties op medewerkers niveau inzichtelijk zijn. Zowel voor de manager als voor de medewerkers. De prestaties van de medewerkers zouden periodiek onderling besproken moeten worden. Op die manier ontstaat een gezonde vorm van concurrentie. Ook wordt het op die manier voor de medewerkers duidelijk waar het in de uitvoering precies om gaat. Wij krijgen in onze advisering vaak te horen dat medewerkers dat niet willen en dat het leidt tot ongezonde vormen van competitie. De ervaring is echter dat als eenmaal een dergelijk transparant systeem (zowel richting management als richting collega’s) is ingevoerd, medewerkers er veel lol in hebben en het vaak leidt tot een gezondere en prettiger werkomgeving.
26
5.6 Procesgerichte aanpak In aansluiting op het voorgaande, bleek tijdens onze gesprekken met de medewerkers dat er een grote mate van autonomie is bij de invulling van de functie van klantmanager. Het is goed dat medewerkers een bepaalde mate van vrijheid hebben bij de invulling en uitvoering van hun vak. Wij zijn echter van mening dat wel een zekere mate van sturing en richting nodig is bij de uitvoering van het vak van klantmanager. Op die manier ontstaat meer eenduidigheid richting de burger en is er meer garantie dat in lijn wordt gehandeld met de opvattingen ter zake van het gemeentebestuur. Een voorbeeld zijn het opleggen van maatregelen en het uitvoeren van hercontroles. Wij vinden dat daar meer op gestuurd moet worden. Maatregelen worden nu nog te veel ingezet naar eigen inzicht van de klantmanager. De een gelooft hier meer in dan de ander. Heronderzoeken vinden eens in de drie jaar plaats. Soms vaker. Door tijdsgebrek is het een ondergeschoven kindje en het zou meer moeten gebeuren. Mede hierom vinden wij het positief dat de hercontroles en de reintegratiegesprekken voortaan gecombineerd gaan worden. 5.7 Formatieomvang In tijden van bezuinigingen is onze ervaring dat vaak in eerste instantie wordt gekeken naar de omvang van de formatie. Op zichzelf is dat prima. Uit oogpunt van doelmatigheid moet de formatie gegeven de te realiseren beleidsdoelstellingen zo klein mogelijk zijn. Met name op het terrein van de sociale zekerheid schuilt hierin wel een gevaar. Vaak is er in tijden van bezuinigingen een oploop in het aantal mensen met een uitkering en daarmee een toename van de werklast. Vaak vraagt dat juist om extra formatie. Het verdient aanbeveling om hierover intern afspraken te maken. Er moet zicht bestaan op de benodigde formatie bij een gegeven werklast. Op het moment dat de werklast verandert, zou daar de formatie op aangepast moeten worden. Wij merken op dat de gemeente via het gemeentefonds ook extra geld ontvangt voor de uitvoering WWB als het aantal bijstandsgerechtigden toeneemt. Als de formatie niet gekoppeld is aan de werklast, bestaat het risico dat het paard achter de wagen wordt gespannen. Immers, minder formatie leidt tot minder capaciteit. Dat leidt tot een lagere output, wat mogelijk resulteert in een groter aantal bijstandsgerechtigden en daarmee hogere uitgaven voor de gemeente. In het geval van Oosterhout kunnen we vaststellen dat de beschikbare formatie in overeenstemming is met de gemiddelde omvang in vergelijkbare gemeenten van gelijke omvang. Mocht de vraag van bezuinigen op de formatie aan de orde zijn, zijn wij van mening dat dit in Oosterhout extra zorgvuldigheid vraagt. Volgens ons zou slechts dan extra bezuinigd kunnen worden als de mogelijkheid daartoe door nadere analyse onderbouwd en aangetoond kan worden.
27
6. Beantwoording van de onderzoeksvragen en vervolgstappen
In de voorgaande hoofdstukken is het re-integratiebeleid van Oosterhout onderzocht en zijn de onderzoeksvragen beantwoord. Hierna laten we de onderzoeksvragen en de gegeven antwoorden één voor één terugkomen. Tot slot geven we een advies over de te nemen vervolgstappen. 6.1 Onderzoeksvragen Hierna volgen de door de opdrachtgever geformuleerde onderzoeksvragen en de door ons in de tekst geformuleerde antwoorden.
Vraag 1: Welke ‘quick wins’ zijn er mogelijk om de kosten van de uitvoering van de sociale zekerheid, zowel op het terrein van uitkeringsverstrekking als bij re-integratie, te beperken en binnen welke termijn kunnen deze worden gerealiseerd? Antwoord: In de analyse hiervoor zagen we dat in 2011 het volume WWB sterk toeneemt. De toename is groter dan bij de referentiegemeenten en is groter dan in West Noord-Brabant. De bijstandsafhankelijkheid neemt over de hele linie toe, maar stijgt vooral bij de groep jongeren onder de 27 jaar. We formuleren drie beleidsmaatregelen en vier bedrijfsvoeringsmaatregelen. Beleid: 1. Richt de poort volledig in op werk. Stimuleer mensen dat ze er zelf alles aan doen om betaald aan het werk te komen en stel de aanvraag van een uitkering zoveel mogelijk uit. Organiseer groepsbijeenkomsten, een intake volledig gericht op werk, betrek uitzendbureaus, stel vacatures beschikbaar en creëer aanvullende werkgelegenheid (workfirst) voor de mensen die kunnen werken, maar die er om welke reden dan ook niet aan toe komen om het vereiste zoekgedrag te vertonen. 2. Uit de analyse in hoofdstuk 3 bleek dat er in Oosterhout relatief veel jongeren de bijstand zijn ingestroomd. Daar zit een belangrijk knelpunt. Wij adviseren om voor de jongeren al in de geest van de komende wetswijziging in de WIJ te handelen. Daarin komt een baan-zoek-plicht van vier weken, voordat een uitkering of ondersteuning kan worden aangevraagd. Volgens ons zouden jongeren nu al krachtig gestimuleerd moeten worden om zelf een baan te zoeken of om terug te gaan naar school. 3. Alle klanten oproepen voor een onafhankelijke herbeoordeling gericht op zo spoedig mogelijke uitstroom. In het geval van ‘no show’ – zonder goede reden - de uitkering stop zetten. Bedrijfsvoering: 1. Er moet een absolute focus op volumereductie komen. Formuleer een beperkte set van (maximaal vijf) SMART hoofddoelstellingen, waarvan de belangrijkste een volumedoelstelling betreft.
28
2. De centrale volumedoelstelling vertalen naar targets (in termen van instroom en uitstroom) op individueel medewerkersniveau en daarop sturen, door middel van het transparant maken van de individuele prestaties. 3. Maandelijks monitoren in hoeverre de doelstellingen worden gerealiseerd. De resultaten analyseren en daarover systematisch rapporteren richting medewerkers, management en bestuur. 4. Richt het kwaliteitssysteem en de IC meer in naar het realiseren van de volumedoelstelling (zonder afbreuk te doen aan het doel van een rechtmatige uitvoering).
Vraag 2: Op welke wijze kan de gemeente Oosterhout een re-integratiebeleid voeren, waarbij geanticipeerd wordt op toekomstige ontwikkelingen, dat voldoet aan de volgende voorwaarden?: • • •
de kosten blijven binnen het beschikbare budget voor re-integratie (W-deel van participatiebudget); het beleid is effectief, dit betekent dus dat dit tot voldoende uitstroom uit de uitkering leidt of tot een beperking van de instroom; externe partijen worden bij (de uitvoering van) het beleid betrokken, waarbij deze partijen hun eigen maatschappelijke verantwoordelijkheid pakken.
Antwoord: Al vanaf 2012 wordt er stevig bezuinigd op het re-integratiebudget. In de toekomst nemen de beschikbare middelen mogelijk nog verder af, door de bezuinigingen op de WSW. Oosterhout zal duidelijke keuzes moeten maken waaraan en aan wie de middelen worden besteed. Wij delen de huidige doelgroep WWB in vier subgroepen in: (1) korte afstand tot de arbeidsmarkt, (2) verdiencapaciteit onder het wettelijk minimumloon (toekomstige doelgroep loondispensatie), (3) participatie (geen arbeidsmarktperspectief) en (4) WSW-beschut. Korte afstand tot de arbeidsmarkt: Voor de groep met een korte afstand tot de arbeidsmarkt moet het systeem er volledig op gericht zijn dat instroom wordt voorkomen en dat de groep zelf of met heel beperkte ondersteuning (bv groepsgewijs) weer aan het werk gaat. Verdiencapaciteit onder het WML: Het gaat hier om de toekomstige doelgroep loondispensatie onder de WWNV. Deze groep heeft een afstand tot de arbeidsmarkt en komt niet zonder ondersteuning aan het werk. De re-integratiemiddelen zullen vooral voor deze groep moeten worden ingezet. In het licht van de WWNV worden deze mensen zoveel mogelijk geplaatst op werkplekken bij reguliere werkgevers. Dat kunnen ook maatschappelijk nuttige banen zijn bij de gemeente. De ondersteuning moet daarbij zo snel mogelijk worden afgebouwd. Voorkomen moet worden dat er een nieuw contingent Melkertbanen ontstaat. Voor de acquisitie van werkplekken is een actieve en intensieve werkgeversbenadering noodzakelijk. Met het oog op de toekomstige ontwikkelingen (WWNV) moet de werkgeversbenadering verder worden geïntensiveerd. Onder de WWNV worden gemeenten verplicht om op het punt van de werkgeversbenadering regionaal samen te werken. De verbinding tussen het RPA en de werkgeversbenadering leidt mogelijk tot extra resultaat. Werkgevers zijn ons
29
inziens een belangrijke externe groep die bij (de uitvoering van) het beleid zouden moeten worden betrokken. Participatie: Het kabinet wil dat het re-integratiegeld alleen nog maar wordt ingezet voor werk. Door de drastische bezuinigingen zal er geen geld meer over zijn voor de doelgroep participatie. Ons advies is om na te gaan welke andere instrumenten beschikbaar zijn en of een verbinding gelegd kan worden met de WMO. De vraag is of welzijnsgerichte instellingen (publiek en privaat) binnen de regio een rol kunnen spelen bij het bevorderen van de participatie van deze groep. WSW: De rijksvergoeding WSW gaat fors omlaag. Met de invoering van de WWNV worden het WSW-budget en het re-integratiebudget samengevoegd. Om tekorten in de toekomst te voorkomen moeten de netto kosten voor de WSW omlaag. Dat vraagt om een herstructurering van de uitvoering WSW. De gemeenten zullen met voorstellen moeten komen. In het bestuursakkoord (dat formeel nog niet vaststaat) is een herstructureringsfaciliteit overeen gekomen van € 400 mln. Gemeenten kunnen tot 1 januari 2012 een aanvraag indienen.
Vraag 3: Moet het huidige Work First systeem onderdeel blijven van het re-integratiebeleid en zo ja moet de uitvoering hiervan opgedragen worden aan WAVA/!GO of moet gekozen worden om dit via een aanbestedingsprocedure aan een uitvoerder te gunnen? Antwoord: Vanuit kostenperspectief kan overwogen worden om te stoppen met Workfirst in de huidige vorm. Het is een betrekkelijk duur instrument en het is de vraag of het betaalbaar is vanuit de toekomstige re-integratiemiddelen. Wij zijn wel van mening dat er een beperkte vorm van Workfirst moet blijven bestaan voor groepen die om welke redenen dan ook onvoldoende meewerken om weer aan de slag te komen. De begeleidingskosten voor deze groep zijn beperkt. Het lijkt ons niet zinvol om hiervoor op zoek te gaan naar een andere aanbieder. Het kostenvoordeel is hooguit beperkt. Ons inziens moet de aandacht nu meer gericht worden op de toekomst van de totale uitvoeringsstructuur van werk en inkomen. De gemeente Oosterhout moet zich er wel van verzekeren dat er vanuit de sociale dienst voldoende maatregelen zijn genomen om het volume te beheersen (zie met name de maatregelen genoemd onder vraag 1). De focus van de organisatie moet er volledig op gericht zijn dat zo min mogelijk mensen gebruik maken van bijstand: instroom wordt zoveel mogelijk voorkomen en de uitstroom wordt zoveel mogelijk gestimuleerd. De groep met een korte afstand tot de arbeidsmarkt gaat met beperkte inzet van middelen zelf weer aan het werk. Voor de groep met een langere afstand tot de arbeidsmarkt zijn er voldoende werkplekken bij reguliere werkgevers geacquireerd via de werkgeversbenadering. Of de organisatie is er op andere wijze voldoende op gericht om deze groep snel uit de bijstand aan de slag te helpen.
Vraag 4a: Welke andere maatregelen moeten we naast het beperken van de instroom en bevorderen van de uitstroom inzetten om de kosten van uitkeringsverstrekking te beperken? Wat kunnen we eventueel nog anders doen ten aanzien van bijvoorbeeld handhaving en terug- en invordering?
30
Antwoord: Handhaving en fraudebestrijding: Handhaving en fraudebestrijding is zoveel mogelijk gericht op preventie. Fraudealertheid is als vanzelfsprekend aanwezig bij de klantmanagers. Hoogwaardig handhaven zou als uitgangspunt moeten dienen. Sancties worden via lik op stuk opgelegd. Ga na of het mogelijke beroep op minimaregelingen afhankelijk kan worden gemaakt van de medewerking van klanten om aan het werk te komen. Laat mensen die scholing volgen de kosten geheel of gedeeltelijk terugbetalen. Terug- en invordering: Oosterhout onderzoekt de mogelijkheid van uitbesteding. Dat kan een gunstige bijdrage leveren aan het resultaat. Het beste is om schulden bij bijstandsgerechtigden zo veel mogelijk te voorkomen onder andere door terughoudend te zijn met voorschotverstrekking en in te zetten op fraudebestrijding. Ons is tijdens de interviews overigens niet gebleken dat Oosterhout op dit moment op deze punten onvoldoende presteert. Bezwaar en beroep: Uit de interviews bleek dat klantmanagers zich niet altijd ‘veilig’ voelen bij het nemen van harde besluiten. Een goed samenspel van de medewerkers bezwaar en beroep en de klantmanagers zorgt voor goede besluiten en voorkomt onnodig veel bezwaren.
Vraag 4b: Kan een indicatie worden gegeven voor de termijn waarop de maatregelen geïmplementeerd kunnen worden? Antwoord: Direct uitvoerbaar: ˜
Korte klap: alle WWB-ers oproepen en opnieuw beoordelen.
˜
Uitbesteden van terugvordering en incasso.
˜
Focus op zo min mogelijk volume: vijf hoofddoelstellingen SMART formuleren, met als belangrijkste een volumedoelstelling.
˜
Volumedoelstelling vertalen naar targets op medewerkersniveau.
˜
Prestaties op medewerkersniveau transparant maken en daarop sturen.
˜
Maandelijks de prestaties via een rapportage volgen en analyseren.
˜
Verbinding leggen tussen het RPA West Brabant en de regionale werkgeversbenadering Oosterhout.
Middellange termijn (uitwerken najaar 2011, implementeren begin 2012) ˜
Poort volledig inrichten op werk.
˜
Her-prioritering re-integratiemiddelen (korte afstand, grotere afstand, participatie).
31
˜
Intensiveren werkgeversbenadering.
˜
Overwegen of Workfirst kan worden beperkt tot een regeling voor mensen die onvoldoende meewerken aan re-integratie (wordt voldaan aan de voorwaarden?).
˜
Scholingskosten geheel of gedeeltelijk laten terugbetalen.
˜
Beroep op minimaregelingen afhankelijk maken van inzet om aan het werk te komen.
˜
Samenspel tussen klantmanagement en bezwaar en beroep verbeteren.
˜
IC en Kwaliteit – naast rechtmatigheid – meer richten op terugdringen bijstandsvolume.
Langere termijn (start analyse en uitwerking najaar 2011; implementatie eind 2012) ˜
Voor diagnostiek en loonwaardebepaling in het kader van de WWNV aansluiting zoeken bij het UWV.
˜
Rol en positie SW-bedrijf bij de uitvoering van de WWNV en toekomstige WSW.
˜
Kostenreductie SW en beroep doen op herstructureringsfaciliteit 400 mln. (aanvragen eind 2011).
˜
Verdere uitbouw regionale werkgeversbenadering, conform WWNV.
Vraag 5: Welke externe partijen moeten we betrekken bij het beleidsvormingsproces en op welke manier kunnen we dit efficiënt en effectief doen? Antwoord: ˜
De werkgevers zijn essentieel voor het leveren van werkplekken. In deze groep moet worden geïnvesteerd via de werkgeversbenadering. Wij adviseren om een aantal prominente werkgevers en werkgeversorganisaties te betrekken bij de verdere beleidsvorming. Ze kunnen zelf werkplekken ter beschikking stellen en ze kunnen als voorbeeld fungeren voor andere werkgevers. In dit verband kunnen ook andere gemeentelijke afdelingen, die verantwoordelijk zijn voor het beschikbaar stellen van vacatures betrokken worden.
˜
Wij adviseren om in overleg te gaan met uitzendbureaus in de regio. Zij kunnen vanuit wederzijds belang een nuttige rol vervullen bij het weer aan het werk krijgen van mensen met een korte afstand tot de arbeidsmarkt.
˜
De WSW is integraal onderdeel van de WWNV. Het SW-bedrijf zal moeten worden betrokken bij de planvorming.
˜
Voor de doelgroep participatie adviseren wij om na te gaan welke instellingen in de regio zich richten op het bevorderen van de participatie en hoe zij betrokken kunnen worden bij de beleidsvorming en effectief kunnen worden ingezet bij de ondersteuning van de betreffende groep.
32
˜
Ga in overleg met de gemeente Breda en stem het beleid en de uitvoering van de WWNV zoveel mogelijk op elkaar af. Ga voor de kortere termijn na wat Breda en Oosterhout voor elkaar kunnen betekenen met name op het terrein van het snel weer aan de slag krijgen van mensen met een korte afstand tot de arbeidsmarkt en de werkgeversbenadering.
˜
Ga met het UWV na op welke wijze de werkgeversdienstverlening kan worden aangesloten op de werkgeversdienstverlening van het UWV die vanuit het werkplein Breda wordt georganiseerd.
6.2 Vervolgstappen Onze adviezen vallen uiteen in korte termijn adviezen die zijn gericht op het verbeteren van de huidige uitvoering van de sociale dienst. De aanleiding was het oplopende volume en de kosten ten laste van het re-integratiebudget voor Workfirst als gevolg van de crisis. Daardoor werd Workfirst flink ingeperkt. De organisatie moet zich nog zetten naar de nieuwe situatie. Voor de kortere termijn geven wij een aantal adviezen. De impact op de organisatie is desalniettemin fors. Wij raden aan om deze veranderingen die zowel gericht zijn op het beleid als op de bedrijfsvoering, projectmatig op te pakken en een projectleider aan te wijzen voor het doorvoeren van de verschillende maatregelen. Daarnaast staan er grote landelijke veranderingen op stapel, met name met de invoering van de Wet werken naar vermogen. Er zit een sterke regionale component aan de WWNV. Zo heeft het Rijk aangekondigd te zullen ingrijpen bij gemeenten die in onvoldoende mate regionale invulling hebben gegeven aan de werkgeversbenadering. Verder is het ons inziens onontkoombaar om tot een regionale invulling te komen van de diagnostiek en loonwaardebepaling. Wij raden daarom aan om de uitwerking van de WWNV regionaal en programmatisch op te pakken en daarbij ook het SWbedrijf te betrekken. Het gaat om een complex proces waarvoor voldoende tijd moet worden genomen. Om op tijd voor de implementatie van de WWNV in 2013 klaar te zijn, is ons advies om het proces te starten in het najaar 2011. We gaan er vanuit dat de regiogemeenten voor 2012 gezamenlijk een plan moeten indien om aanspraak te maken op een uitkering vanuit het herstructureringsfonds. Onze ervaring leert dat het helpt om het proces op te knippen in een aantal fases, om er voor te zorgen dat de juiste dingen op het juiste moment worden gedaan en om steeds bestuurlijk commitment te hebben. Wij maken onderscheid tussen de strategiefase, de planfase, de ontwerpfase en de implementatiefase. De eerste drie fasen worden steeds afgerond met een document waarmee de besturen moeten instemmen alvorens de volgende fase aanvangt.
33
Bijlage: deelnemers groepsgesprekken
Deelnemers eerste groepsgesprek: ˜
Sjaak Don (Unitleider Werk & Inkomen)
˜
Fuada Abdic (klantmanager)
˜
Petra van Weerelt (klantmanager)
˜
Teus Kortlever (senior beleidsadviseur)
˜
Sandra Klerx (WAVA/!GO, manager MensOntwikkeling)
˜
Joris Burg (kwaliteitsadviseur werk en inkomen)
Deelnemers tweede groepsgesprek: ˜
Fuada Abdic (klantmanager)
˜
Petra van Weerelt (klantmanager)
˜
Teus Kortlever (senior beleidsadviseur)
˜
Ron van der Werf (WAVA/!GO, directeur)
34
