Onderzoek opvolgen adviezen van de RKC door de Gemeente Landsmeer
Onderzoeksrapport Definitieve versie
Rekenkamercommissie Landsmeer
27 september 2010 Contactadres: De Rekenkamercommissie p/a de Griffie postbus 1 1120 AA Landsmeer Tel.nr. 020 - 487 7145
Inhoudsopgave
1.
2.
Oriëntatie ....................................................................................................................................... 3 1.1
Algemeen............................................................................................................................. 3
1.2
Status van het rapport en verdere procedure ...................................................................... 3
1.3
Leeswijzer ............................................................................................................................ 3
Object van het Onderzoek ............................................................................................................ 4 2.1
Afbakening en begrenzing .................................................................................................. 4
2.2
Uitsluitingen ........................................................................................................................ 4
2.3
Onderzoeksmethode........................................................................................................... 4
3.
Politiek en bestuurlijke aandacht .................................................................................................. 5
4.
Uitvoerend Beheerskader ............................................................................................................. 5
5.
4.1
De uitvoering in het algemeen ............................................................................................ 5
4.2
Uitwerken per uitgebracht RKC rapport.............................................................................. 5
4.3
Bestuurlijke en ambtelijke verantwoordelijkheid en betrokkenheid ................................... 10
Conclusies en Aanbevelingen .................................................................................................... 10
2
1.
Oriëntatie
1.1
Algemeen
De RKC heeft sinds zijn oprichting een aantal onderzoeken uitgevoerd en deze voorzien van conclusies en aanbevelingen aan de raad van de Gemeente Landsmeer aangeboden. De onderzoeken zijn steeds door de raad positief ontvangen en de aanbevelingen zijn overgenomen. Het is de RKC alleen niet duidelijk hoe er uitvoering aan de adviezen wordt gegeven, nadat behandeling van de rapporten door de raad heeft plaatsgevonden.
1.2
Status van het rapport en verdere procedure
Het onderhavige rapport bevat bevindingen, conclusies en adviezen en is het resultaat van het door de RKC uitgevoerde onderzoek. Het geeft geconstateerde en geverifieerde feiten weer, alsmede hierop gebaseerde conclusies en adviezen. De1e versie van het rapport waarin de bevindingen zijn vastgelegd, is ter verificatie van de door de RKC bevonden feiten voorgelegd aan de geïnterviewden, de heren Groskamp en Bleeker. Op basis van hun reacties heeft de RKC de tekst hier en daar bijgesteld en de definitieve versie van het rapport, voorzien van conclusies en aanbevelingen, opgesteld. Deze versie, de ‘Bestuurlijke versie’, wordt thans aan het college voorgelegd voor een bestuurlijke reactie alvorens aan de raad wordt gerapporteerd.
1.3
Leeswijzer
De opbouw van deze rapportage is als volgt. In eerste instantie wordt in hoofdstuk 2 ingegaan op het object (onderwerp) van onderzoek. Ook wordt de afbakening van het onderzoek aangegeven. Van belang hierbij is dat ook aangegeven wordt waar het onderzoek zich niet op heeft gericht. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de politieke en bestuurlijke aandacht voor de adviezen van de RKC. Hoofdstuk 4 behandelt het uitvoerend beheerskader, d.w.z. dat in het onderzoek is nagegaan op welke wijze de door wie en op welke wijze de opdrachten tot uitvoering zijn gegeven, hoe de uitvoering wordt gevolgd en bewaakt en indien nodig wordt bijgestuurd. In hoofdstuk 5 staan enige bijzonderheden vermeld, waar de RKC bij dit onderzoek op is gestuit.
Tot slot wordt het algehele beeld van de opvolging van de RKC adviezen in de Gemeente Landsmeer geschetst . Dit is het beeld dat de RKC heeft overgehouden uit het onderzoek en dat de basis is voor het advies. Dit resulteert in conclusies en aanbevelingen.
3
2. Object van het Onderzoek 2.1
Afbakening en begrenzing
Doel van het onderzoek is: Nagaan wat er met de door de RKC gegeven adviezen in de uitgebrachte rapporten gebeurt na behandeling in de raad.
De vraagstellingen bij het onderzoek, zoals verwoord in het onderzoeksplan, luidt als volgt: - Wat doet de raad met de adviezen na bespreking van het rapport? - Welke opdracht geeft de raad het college mee n.a.v. de adviezen? - Wat doet het college met deze opdracht? - Welke invloed heeft de opdracht op de uitvoering van het betreffende onderwerp? - In welke mate draagt deze invloed bij aan de kwaliteit of effectiviteit van het betreffende onderwerp?
2.2
Uitsluitingen
Voor de volledigheid wordt hier aangegeven waarop het onderzoek zich niet heeft gericht.
De RKC heeft in eerste instantie niet onderzocht of de adviezen zijn opgevolgd, maar welke procedure er gehanteerd wordt om de adviezen te implementeren in de organisatie. Tijdens het onderzoek bleek dat het efficiënt was om toch ook de opvolging van een deel van de adviezen er bij te betrekken. Bedoeling was altijd wel te onderzoeken of de adviezen zijn opgevolgd, maar niet wat de resultaten en effecten daarvan zijn.
2.3
Onderzoeksmethode
Conform het onderzoeksplan heeft de RKC per uitgebracht rapport de besluiten en uitgezette acties als gevolg van de uitgebrachte adviezen geïnventariseerd. Vervolgens heeft zij een gesprek met de gemeentesecretaris, de heer W. Groskamp, gevoerd aan de hand van aan hem voor het gesprek toegezonden vragen. Over het rapport “naleving toezeggingen` is een gesprek gevoerd met de griffier, de heer R. Band. Met de controller, de heer H. Bleeker, is een algemeen gesprek gevoerd over de uitgebrachte Rekenkameradviezen.
4
3.
Politiek en bestuurlijke aandacht
De raad staat, evenals het college, over het algemeen positief tegenover de adviezen uitgebracht door de RKC en de aanbevelingen die voortvloeien uit de rapporten. In de meeste gevallen nemen de raad en het college de aanbevelingen over. Wat er daarna gebeurt met de aanbevelingen is feitelijk onduidelijk en wordt niet volgens een bepaald protocol gevolgd. Uit gesprekken blijkt dat er algemeen wordt aangenomen dat de aanbevelingen binnen de organisatie worden geïmplementeerd. Controle vanuit de raad of anderszins daarop is er echter niet. Er is ook niet voorzien in enige terugkoppeling vanuit het ambtelijk apparaat naar de raad.
4.
Uitvoerend Beheerskader
4.1
De uitvoering in het algemeen
De aanbevelingen uit de onderzoeksrapporten van de RKC worden per aanbeveling uitgezet in de organisatie. Dit geschiedt in het bilaterale overleg secretaris en het betrokken afdelingshoofd. Deze zorgt er binnen zijn/haar afdeling voor dat de betreffende ambtenaar geïnstrueerd wordt tot uitvoering van de aanbevelingen. Bij grotere of projectmatige wijzigingen wordt de uitvoering opgenomen in de kwartaalplanning van de afdeling, kleinere aanbevelingen worden in principe onmiddellijk uitgevoerd. In december van elk jaar heeft de secretaris met elk van de leden van het managementteam een bilateraal overleg over de uitvoering van de door de RKC gegeven aanbevelingen. De behandeling van sommige concrete aanbevelingen zijn door het afdelingshoofd aan de AOICmedewerker gerapporteerd en zijn door deze tijdens de invoering gemonitord. Deze monitoring werd niet meer noodzakelijk geacht zodra de adviezen structureel onderdeel waren geworden van de werkprocessen.
4.2
Uitwerking per uitgebracht RKC rapport
Woonruimte toewijzing
(Behandeld in de raad d.d. 27 oktober 2009)
De aanbevelingen waren: De procedure en regels m.b.t. de woningtoewijzing zijn helder en duidelijk. Het is aan te bevelen deze regels en procedures nog beter te communiceren met de inwoners, zonder daarbij de privacy van diegene die de woning heeft toegewezen gekregen, te schenden. Dit kan door middel van: •
het maken van een heldere brochure over de procedure van woningtoewijzing, die met de bevestiging van de inschrijving naar betrokkenen wordt toegezonden. Deze aanbeveling wordt overgenomen zodra de overgang naar Woningnet is voltooid.
5
•
De introductiepagina van de gemeentelijke website inzichtelijker te maken. Het is nu helemaal niet duidelijk dat je voor woonruimtetoewijzing bij het ‘digitaal loket’ moet zijn. De gemeentelijke website is ingericht volgens een bepaalde standaard. Die is dus niet te veranderen. Wel is de zoekfunctie m.b.t. woonruimtetoewijzing verbeterd.
•
In de Gemeentegids staat bij het kopje huisvesting in de index helemaal niets over de woonruimtetoewijzing. Daarvoor moet je bij Gemeentelijke producten A t/m Z zijn. Het lijkt handig om deze producten ook in de index op te nemen, zodat het makkelijker is om informatie over de woonruimtetoewijzing te krijgen. Dit advies wordt overgenomen bij de eerstvolgende uitgave van de Gemeentegids.
•
Het duidelijk uitdragen, zowel mondeling als via KOMPAS, dat met vragen over de woonruimte toewijzing men altijd terecht kan bij het telefonisch spreekuur. Ook bestuurders en raadsleden zouden dit kunnen uitdragen als zij in de wandelgangen worden aangesproken over de woonruimteverdeling. Dit advies is duidelijk overgekomen, maar controle daarop is niet mogelijk.
•
In Kompas bij elke publicatie (vrijgekomen woningen en toegewezen woningen) aan te geven dat er nadere informatie te verkrijgen is, via bijvoorbeeld het telefonisch spreekuur + telefoonnummer. Is overgenomen.
•
Er zou kunnen worden gekeken of het mogelijk is om, zonder de privacy te schaden, ook in Kompas de woningen op te nemen die aan een persoon van het COA of met urgentie zijn toegewezen. Hiervoor zou de zinsnede gebruikt kunnen worden: Woning x is met voorrang toegewezen. Is overgenomen.
Uitwerking advies toewijzing woonruimte Een aantal aanbevelingen zijn onmiddellijk ingevoerd, zelfs nog voor het rapport door de raad was aangenomen. Andere aanbevelingen zijn overgenomen sinds de toewijzing door Woningnet wordt gedaan. Na het gesprek over dit onderwerp met de gemeentesecretaris door de RKC zijn de resterende aanbevelingen uitgevoerd.
Onderzoek bouwtoezicht
(Behandeld in de raad d.d. 16 september 2008)
De aanbevelingen waren: •
De RKC beveelt de opstelling van plan uitvoeringsbeleid bouwregelgeving op korte termijn ook voor de Gemeente Landsmeer van harte aan.
•
De lopende papieren dossiers zouden bij voorkeur allemaal dienen te worden ingebonden d.m.v. een snelhechter. De snelhechter moet er voor permanente archivering helaas worden uitgehaald.
•
De RKC beveelt aan alle dossiers te voorzien van een inhoudsopgave. De inhoud dan ordenen volgens de inhoudsopgave, eventueel met tabbladen, verdient aanbeveling
6
•
De RKC beveelt ook aan om in het lopende papieren dossiers meer zaken op te nemen dan tot op heden. De RKC denkt daarbij aan gespreksverslagen, e-mail correspondentie en vooral de aantekeningen van tijdens het bouwtoezicht. Hoewel niet wettelijk verplicht geeft dit een helderder inzicht in het bouwproces en wellicht de verantwoordelijkheid voor afwijkingen en omissies.
•
De RKC beveelt aan om de structurele samenwerking tussen Landsmeer, Oostzaan en Wormerland zo snel mogelijk op een goede manier vorm te geven, omdat dit in ieder geval de kwetsbaarheid door de zeer beperkte omvang van het personeel verminderd. In dit rapport is al eerder aangegeven dat dit traject al is ingezet.
Uitwerking advies bouwtoezicht In eerste instantie zijn de aanbevelingen m.b.t. het bouwtoezicht door de AOICmedewerker eenmalig gemonitord. De brief met het antwoord van het college en de daarin opgenomen acties is vervolgens naar aanleiding van de aanbevelingen van de RKC structureel verankerd in de processen. In het jaarlijkse bouwbeleidsplan is een hoofdstuk “kwaliteitsslag RKC” opgenomen.
Nakoming toezeggingen
(Behandeld in de raad d.d. 19 juni 2008)
De aanbevelingen waren: Bij het Rijk is het de gewoonte om als bijlage bij de Memorie van Toelichting bij de Begroting een uitgebreide lijst van moties en toezeggingen van het college te geven, met de stand van zaken van elk van hen. Dit RKC acht dit voor de gemeente Landsmeer niet noodzakelijk, omdat met de huidige methode er weinig tot geen klachten zijn en omdat het opstellen van een dergelijke lijst erg veel (= te veel) ambtelijke capaciteit zou vragen. Uit het overzicht van de stand van zaken in de planning van de afdelingen, die per kwartaal wordt opgesteld, is het vrij makkelijk te achterhalen welke plannen vertraging oplopen, waarom en voor hoe lang. De raad zou daarvan op de hoogte kunnen worden gesteld via de griffier. De griffier acht het mogelijk om zonder te grote tijdsbelasting dit te realiseren. Op deze wijze kan ook de planning van toegezegde beleidsplannen en de voortgang daarvan via de griffier aan de raad worden gemeld. De huidige, informele, lijst van toezeggingen die de griffier bijhoudt, zou geformaliseerd moeten worden, met dien verstande dat de raad bijvoorbeeld 1x per kwartaal inzage hierin krijgt, bijvoorbeeld als ingekomen stuk bij de commissie Algemeen Bestuurlijke Zaken
Uitwerking advies naleving toezeggingen De toezeggingen aan de raad worden bijgehouden door de griffier. Opvolging van moties en / of adviezen van de raad worden niet in schema gezet. Er is geen procedure aan de hand waarvan wordt nagegaan of deze worden opgevolgd. De raad heeft daar tot op heden ook niet naar gevraagd. Nagaan van de opvolging wordt wel op informele wijze gedaan als het onderwerp toevallig ter sprake komt. Het MT heeft weliswaar een werklijst, maar terugkoppe-
7
ling naar de raad gebeurt (nog) niet. Anders loopt het met vragen gesteld vanuit de raad, die worden conform de procedure afgewikkeld en teruggemeld aan de raad.
Managementletters
(Behandeld in de raad d.d. november 2007)
De aanbeveling was: De rekenkamer adviseert de raad derhalve om in de toekomst de ambtelijke capaciteit op een zodanig peil te houden dat de aanbevelingen van de accountant ook in de toekomst tijdig, adequaat en efficiënt kunnen worden opgevolgd, daarbij rekening houdend met de omvang van het (financiële) risico als bepaalde aanbevelingen niet of niet op tijd (kunnen) worden opgevolgd.
Uitwerking advies opvolgen managementletters De aanbevelingen zijn opgevolgd en uitgevoerd. Dit heeft geleid tot een extra deeltijd aanstelling.
Onderzoek Sociale Zaken
(Behandeld in de raad d.d. 25 juni 2007)
De aanbevelingen waren: 1. Bestuurlijke aandacht en betrokkenheid a/ De RKC geeft de raad het advies om in vergelijkbare kwesties aan te dringen op meer bestuurlijke betrokkenheid en aandacht. Betrokkenheid en aandacht die ook teruggevonden zou moeten worden in een adequate en passende overlegstructuur en informatiestromen. b/ De RKC acht het uiterst zinvol dat naast de bestuurlijke betrokkenheid in het algemeen, ook de beoogde samenwerking wordt geëvalueerd en dat zowel kwalitatieve als kwantitatieve afspraken hierover in het convenant worden opgenomen. 2. Beter formuleren van doelstellingen en beoogde effecten a/ Voorts geeft de RKC in overweging een proces in gang te zetten om te komen tot een algemeen beleidskader voor het uitbesteden van taken. Het beleidskader dient de functie van een checklist te hebben en van toetsingsinstrument teneinde te kunnen beoordelen of de uitbesteding voldoet aan gestelde inhoudelijke, financiële en andere uitgangspunten en criteria. In deze criteria en uitgangspunten zou visie, beleid en concreet te bereiken resultaten verwoord moeten zijn. b/ Formuleer doelstellingen en beoogde effecten in een samenwerkingsovereenkomst, c.q. bij uitbesteding altijd SMART, d.w.z. specifiek, meetbaar, acceptabel, resultaatgericht en tijdgebonden. 3. Vooraf inventariseren van risico’s De RKC acht het gebruik van het instrument risicoanalyse bij uitbestedingen uiterst zinvol en beveelt aan dit instrument - hoe eenvoudig van opzet ook - dan ook altijd te hanteren. 4. Bedrijfsvoering en verantwoording Bij opzetten van nieuwe processen, zoals uitbesteding, is het noodzakelijk vooraf in de overeenkomst naast doelstellingen en beoogde resultaten in gelijke mate aandacht te be-
8
steden aan de planning & control, zodat er een goede informatievoorziening wordt opgezet op basis waarvan bij de uitvoering een beoordeling van de gang van zaken en eventuele bijsturing mogelijk is. 5. Klachtenprocedure De RKC adviseert dat er vanuit Landsmeer duidelijkheid wordt geboden over een eenduidige procedure voor klachtafhandeling.
Uitwerking advies uitbesteding sociale zaken De aanbeveling was om bij volgende uitbestedingen de adviezen van de RKC erbij te nemen en op te volgen. Het advies van de RKC m.b.t. de klachtenprocedure is overgenomen, zoals de RKC heeft kunnen constateren.
Na het uitbrengen van het RKC advies zijn de uitvoering van de Wet WOZ en de heffing, inning en invordering van de gemeentelijke belastingen (opnieuw) uitbesteed aan de Gemeente Amsterdam Dient Belastingen (GADB). De hiervoor afgesloten dienstverleningsovereenkomst bestrijkt de periode 2008 – 2010. Daarbij zijn alle adviezen betrokken van de RKC. Dit heeft geleid tot een uitbestedingovereenkomst die kan dienen als goed voorbeeld voor andere uitbestedingen. Deze overeenkomst of een soortgelijke instructie voor uitbestedingen is alleen (nog) niet aan andere ambtenaren gegeven die ook uitbestedingen doen.
Volgens opgave van de controller zijn na het verschijnen van het RKC rapport de volgende gemeentelijke taken zijn uitbesteed: -
Zelfstandigen loket
aan Alkmaar
op 6 november 2007
-
Leerplicht
aan Purmerend
op 29 juni 2007
-
Schuldhulpverlening
aan Zaandam (kredietbank)
12 februari 2001
-
Milieu
aan Milieudienst Waterland
op 25 april 2008
-
SocZa en WMO (deels) aan Hoorn
op 22 december 2008
-
Heffing belastingen
aan Amsterdam
op 17 juni 2008
-
Inkoop
aan Gemeente Waterland
op 24 april 2009
De Uitbestedingafspraken inzake de Schuldhulpverlening dateren van voor de RKCadviezen en zijn sinds de instelling ervan niet meer aangepast. De andere uitbestedingen van gemeentelijke taken, behalve de uitbesteding heffingen belastingen aan Amsterdam, zijn niet conform de aanbevelingen van de RKC uitgevoerd; ze zijn te weinig SMART geformuleerd, in een enkel geval is de rapportage aan de gemeente niet concreet genoeg geregeld, er is - voor zover zichtbaar - geen risicoanalyse en er is geen sprake van een terugvalscenario. Een jaar na het onderzoek over de uitbesteding van sociale zaken is in het kader van de samenwerking met Wormerland (oorspronkelijk gebeurde dit in het kader van de WOLsamenwerking) een werkgroep samengesteld die een protocol heeft gemaakt met ‘Aanbe-
9
velingen opdrachtgeversrol en regierol uitbestede taken’. Dit protocol wordt sinds begin 2010 gehanteerd en is inmiddels van toepassing op de uitbesteding van de milieutaken en bij het uitbesteden van de bouwbesluittoets. Toepassing hiervan is ook opgenomen in de projectopdracht voor het onderzoek naar de (her-) uitbesteding van de sociale taken en van de WMO.
4.3
Bestuurlijke en ambtelijke verantwoordelijkheid en betrokkenheid
Uit de gesprekken blijkt dat weliswaar een door de RKC gegeven advies wordt uitgezet in de organisatie en de nodige aandacht krijgt, maar er is geen protocol, standaard werkwijze of vaste afspraak over de wijze waarop de adviezen worden behandeld. De controller ziet bijvoorbeeld alleen die gegeven adviezen die direct voor hem van belang zijn, terwijl andere adviezen vaak wel zijn functie indirect raken. Daarnaast bestaat geen intern handboek voor planning en control, waarin richtlijnen voor kwaliteitshandhaving, invoering van verbeteringen en opvolgen van adviezen zijn opgenomen. Overigens bestaan er wel spelregels m.b.t. planning & control, maar die zijn opgenomen in diverse beleids- en uitvoeringsdocumenten, zoals het Financieringsstatuut, de nota Reserves en voorzieningen, de nota Activeringsbeleid, de Financiële verordening van Landsmeer, het Organisatiebesluit en de nota Risicomanagement. Uit het onderzoek blijkt dat individuele ambtenaren een deel van de adviezen in hun dagelijks werk hebben geïntegreerd, maar er is geen sprake van een gecoördineerde en gestructureerde aanpak.
5. Conclusies en Aanbevelingen Conclusie: In algemene zin kan volgens de RKC bij de vraagstelling bij het onderzoek (zie par. 2.1) worden geconcludeerd, dat veel van de adviezen van de RKC worden opgevolgd, c.q. geïmplementeerd en dat er ook goede wil bestaat om de adviezen van de RKC op te volgen, maar dat dit niet volgens een bepaalde procedure wordt uitgezet en gecontroleerd.
Aanbevelingen: 5.1 De aanbeveling van de RKC is om uitgebrachte en door de raad overgenomen adviezen door middel van een opdracht van het college in het werkschema van het MT te laten opnemen en ervoor te zorgen dat in het managementoverleg periodiek de voortgang wordt bewaakt.
N.B. De RKC heeft begrepen, dat dit inmiddels ook zo is afgesproken en gaat gebeuren.
5.2 Tevens wordt aanbevolen de concerncontroller te betrekken bij het uitvoeren van de adviezen die door de raad zijn overgenomen en waartoe het college opdracht heeft gegeven, m.n. om de systematiek en eenvormigheid van de implementatie te bewaken. Als de controller wat be-
10
treft dit aspect deelneemt aan het MT, kan hij methodiek en ondersteuning aanreiken voor de uitvoering en toetsen wsat daarvan terecht komt.
N.B. inmiddels is duidelijk geworden dat door de secretaris met de concerncontroller is afgesproken, dat alle door de RKC uitgebrachte – en voor zo ver, naar de RKC aanneemt, door de raad overgenomen - adviezen in een gezamenlijk overleg van de concerncontroller met het betreffende afdelingshoofd worden besproken. De daarbij gemaakte afspraken worden opgenomen in de werklijst van het bilaterale overleg.
5.3 De RKC adviseert de raad met het college af te spreken dat minstens eenmaal per jaar een rapportage kan worden ontvangen over de mate van voortgang van de van de RKC overgenomen adviezen en over het effect van de invoering. Dit zou bv. goed gepaard kunnen gaan met de bestuursrapportage eind van het jaar of met de behandeling van de jaarrekening. Door een eenvoudig checklistje op te stellen waaraan een goede invoering van een advies moet voldoen kan eenvoudig worden gecheckt en gerapporteerd hoe de invoering verloopt en in welke mate de invoering is gevorderd.
11
