De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Haarlem

De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Haarlem

Inspectie Werk en Inkomen


Aan deze rapportage hebben meegewerkt: Dhr. E. Carbiere Mw. drs. A. Fernand Dhr. M.S. Klaasse Dhr. J. Kusters Dhr. drs. H. Nieuwenhuisen Dhr. H.J. Volkers

R02/24, november 2002 ISSN 1383-8733 ISBN 90-5079-030-5 Inspectie Werk en Inkomen


Voorwoord

Voor u ligt een rapportage naar aanleiding van het verdiepend onderzoek naar de uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Haarlem waartoe de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in december 2001 heeft besloten. Dit onderzoek heeft betrekking op de periode 1997 tot en met het eerste kwartaal 2002. Gemeentebesturen kunnen een financiële maatregel opgelegd krijgen als de rechtmatigheid van de uitvoering van de Algemene bijstandswet tekortkomingen vertoont. Haarlem heeft de gelegenheid gekregen om de tekortkomingen in de uitvoering van de Algemene bijstandswet op te heffen tijdens een zogeheten verbetertraject over de periode april 1997 tot juli 1999. Na afloop van het verbetertraject vertoonde de uitvoering van de Abw nog steeds tekortkomingen. Deze tekortkomingen in de uitvoering van de Algemene bijstandswet hebben voor de uitvoeringsjaren 1999 en 2000 geleid tot een verlaging van de rijksvergoeding. Voor de jaren 2001 en 2002 heeft dit geleid tot een korting op de bevoorschotting van de rijksvergoeding. Verrekening van deze kortingen geschiedt bij de definitieve vaststelling van de rijksvergoeding over de betreffende jaren. Deze maatregelen zijn opgelegd omdat de gemeente Haarlem onder meer heronderzoeken, niet binnen de wettelijke termijn uitvoerde. Een heronderzoek moet bijvoorbeeld uitwijzen of de betrokkene aan zijn verplichtingen voldoet om arbeid te verkrijgen en of naar aanleiding van dat onderzoek iemands uitkering moet worden stopgezet of wordt gecontinueerd. Naast het hoofdprobleem van de rechtmatigheid van de wetsuitvoering kent Haarlem ook problemen bij de wetshandhaving en uitstroombevordering uit de bijstand. Het onderzoek geeft het volgende beeld: De beschikbare informatie van Haarlem bevestigt de signalen over de rechtmatigheidstekortkomingen. Dit geldt eveneens voor de signalen over tekortkomingen bij de wetshandhaving en uitstroombevordering. Teneinde deze tekortkomingen op te heffen heeft Haarlem de nodige maatregelen getroffen. Of deze maatregelen het beoogde blijvende resultaat zullen opleveren, zal pas in het kader van het verscherpte toezicht kunnen worden vastgesteld.

Mr. L.H.J. Kokhuis Inspecteur-generaal Werk en Inkomen

3



Inhoud

5

Samenvatting

7

1

Inleiding

9

2 2.1 2.2

Bevindingen Tekortkomingen Beoordeling verbeterprojecten

11 11 13

3

Conclusies en oordeel

17

4

Reactie van de gemeente Haarlem

19

Lijst van afkortingen

20

Bronnen

21

Publicaties van de Inspectie Werk en Inkomen

23



Samenvatting

Gemeentebesturen zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de Algemene bijstandswet (Abw). Daarnaast houden gemeenten in eerste instantie toezicht op de uitvoering. Vanaf 1997 is de wetsuitvoering door de gemeente Haarlem niet op orde. De gemeente Haarlem kreeg de gelegenheid om de tekortkomingen in de uitvoering van de Abw op te heffen tijdens een zogeheten verbetertraject over de periode april 1997 tot juli 1999. Na afloop van het verbetertraject had de gemeente Haarlem voldaan aan de inspanningsverplichting. De effecten van de inspanningen met betrekking tot het verbetertraject bleken echter niet duurzaam te zijn bij een eerste toets door de inspectie. Er deden zich na afloop van het verbetertraject weer tekortkomingen voor op het gebied van de rechtmatigheid. Dit was, samen met de uitkomsten van een landelijk onderzoek naar de uitvoering van de Abw 2001 door gemeenten, de zogeheten Quick Scan, reden om eind 2001 te besluiten bij de gemeente Haarlem een verdiepend onderzoek in te stellen. Het onderzoek heeft betrekking op de periode 1997 tot en met het eerste kwartaal 2002 en is gericht op de vraag of de signalen over de ernst en de omvang van de tekortkomingen in de uitvoering van de Abw door de gemeente Haarlem juist zijn en welke verbeterprojecten de gemeente is gestart om de tekortkomingen structureel op te heffen. De ernst en omvang van de tekortkomingen in de uitvoering bij de gemeente Haarlem hebben voor de uitvoeringsjaren 1999 en 2000 geleid tot een verlaging van de rijksvergoeding. Voor de jaren 2001 en 2002 heeft dit geleid tot een korting op het voorschot op de rijksvergoeding dat de gemeente ontvangt, omdat de tekortkomingen nog voortduren. De tekortkomingen op het terrein van de rechtmatigheid van de wetsuitvoering waren de hoofdreden van dit verdiepend onderzoek. Op basis van de verantwoordingsinformatie van de gemeente Haarlem heeft de inspectie kunnen vaststellen dat de signalen over aard en omvang van de tekortkomingen op dat terrein juist zijn. De uitvoering van de Abw door de gemeente Haarlem vertoonde in de periode die onderzocht is een onaanvaardbare achterstand in het wegwerken van heronderzoeken en belastingsignalen. Daarnaast waren er signalen over tekortkomingen bij de wetshandhaving en uitstroombevordering uit de bijstand. Ook deze signalen bleken na toetsing aan de verantwoordingsen andere informatie van de gemeente Haarlem juist te zijn. Op verzoek van de inspectie heeft de gemeente Haarlem, ter completering van het beeld van de tekortkomingen op het gebied van wetshandhaving en uitstroombevordering, enkele aanvullende vragen opgenomen in haar interne controle instructies/rapportages. Hierdoor is in het kader van het verscherpte toezicht door de inspectie mogelijk een nog beter beeld te krijgen van het opheffen van tekortkomingen bij zowel wetshandhaving als uitstroombevordering. Gelet op de aard van de tekortkomingen in het uitvoeringsbeleid is de gemeente de nodige projecten gestart om de tekortkomingen op te heffen. De projecten, die inmiddels zijn gerealiseerd, hebben, voor zover de inspectie in het kader van dit verdiepend onderzoek kon nagaan, het gewenste resultaat gehad. Om de gemeente te kunnen volgen bij haar werk om tot structurele oplossingen te komen voor wat betreft de geconstateerde tekortkomingen, stelt de inspectie een regime van verscherpt toezicht in. De inspectie laat zich door de gemeente Haarlem per kwartaal informeren over de voortgang en de resultaten van de verschillende verbeterprojecten en zal zoveel mogelijk bij de informatie uitvraag aansluiten bij de interne controle rapportages.

7



1

Inleiding

Gemeentebesturen zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de Abw. Daarnaast houden gemeenten in eerste instantie toezicht op de uitvoering. Zij verzamelen hiervoor de nodige informatie zoals gegevens over de tijdigheid, juistheid en volledigheid van de uitvoering. Op basis van die gegevens dient de gemeente zo nodig maatregelen te treffen om de uitvoering bij te sturen. De informatie die de gemeente verzamelt, dient vastgelegd te worden in een verslag over de uitvoering dat de gemeente jaarlijks indient bij de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW). Deze gemeentelijke verantwoordingsgegevens worden gebruikt voor de vaststelling van de rijksvergoeding voor de uitvoering van de Abw en zijn beschikbaar voor het toezicht in tweede instantie dat door de Inspectie Werk en Inkomen (IWI) wordt gedaan. De gemeente is in het kader van haar toezichtverantwoordelijkheid ook verantwoordelijk voor de uitvoering van de noodzakelijke risicoanalyses en voor het treffen van de nodige maatregelen. De inspectie vormt zich, op basis van de verantwoordingen van de gemeente en eigen onderzoek, een beeld van de uitvoering en geeft daarover een oordeel. Als blijkt dat de uitvoering bij een gemeente niet op orde is, moet de inspectie kunnen nagaan waarom de eigen verantwoordelijkheid van de gemeente niet tot het verwachte resultaat leidt. Al vanaf 1997 vertoont de rechtmatigheid van de uitvoering van de Abw door de gemeente Haarlem ernstige tekortkomingen. De omvang en aard van deze tekortkomingen zijn wettelijk onaanvaardbaar. De gemeente kreeg de gelegenheid om de tekortkomingen in de uitvoering van de Abw op te heffen tijdens een verbetertraject over de periode april 1997 tot juli 1999. In die periode werd de gemeente Haarlem conform de beleidsregels inzake verbetertrajecten niet geconfronteerd met een verlaging van de rijksvergoeding. Aan de hand van een zogeheten duurzaamheidstoets die na het verbetertraject in oktober 2000 werd verricht, werd vastgesteld dat de uitvoering nog steeds niet voldeed aan de eisen die de Abw stelt aan een adequate uitvoering. De uitvoeringsjaren 1999 en 2000 leidden voor Haarlem tot een verlaging van de rijksvergoeding. Voor 2001 en 2002 heeft dit geleid tot een korting op het voorschot op de rijksvergoeding. Deze maatregelen zijn opgelegd omdat de gemeente Haarlem heronderzoeken niet binnen de wettelijke termijn uitvoerde. Deze tekortkomingen in de uitvoering van de Abw in de gemeente Haarlem kwamen ook naar voren in een onderzoek naar de uitvoering van de Abw bij alle gemeenten in Nederland in 2001, de zogeheten Quick Scan Abw 2001. Daarbij bleken ook problemen op het punt van wetshandhaving en uitstroombevordering. De toenmalige minister van SZW heeft eind 2001 besloten bij de gemeente Haarlem een verdiepend onderzoek in te stellen. Onderzoek De vragen die in dit onderzoek centraal staan, zijn: 1 Zijn de signalen over omvang en ernst van de tekortkomingen in de uitvoering van de Abw door de gemeente Haarlem op het terrein van rechtmatigheid, wetshandhaving en uitstroombevordering, zoals die door de gemeente Haarlem zijn verstrekt, juist? 2 Heeft de gemeente Haarlem adequate maatregelen getroffen om de tekortkomingen structureel op te heffen? Om deze vragen te beantwoorden, heeft de inspectie de interne controle-instrumenten welke de gemeente Haarlem hanteert, geanalyseerd en ook de meest recente verantwoordingsen andere informatie bekeken. Deze documenten zijn in beschouwing genomen voor zover ze betrekking hebben op de aspecten rechtmatigheid, wetshandhaving en uitstroombevordering. De uitkomsten van deze analyse zijn bepalend voor de besluitvorming of een zelfstandig door IWI uit te voeren dossieronderzoek noodzakelijk is. De gemeente Haarlem heeft Ernst & Young belast met de onder de verantwoordelijkheid van de gemeente functionerende interne controle. Tevens is deze accountant belast met het voor de gemeente opstellen van de verantwoordingsinformatie. De oorzaken van de tekortkomingen in de rechtmatigheid zijn geduid door de accountant van Deloitte en Touche. Deze accountant heeft in opdracht van de gemeente Haarlem onder 9



andere onderzoek verricht naar de betrouwbaarheid van de managementinformatie en heeft aanbevelingen gedaan om het werkproces van de heronderzoeken te verbeteren. Verder is voor de beantwoording van de tweede onderzoeksvraag informatie over de gemeentelijke verbeterprojecten verzameld en beoordeeld. Het onderzoek heeft betrekking op de periode 1997 tot en met het eerste kwartaal 2002. Leeswijzer Hoofdstuk twee bevat de belangrijkste bevindingen van het onderzoek. Hoofdstuk drie bevat de conclusies en het oordeel van de inspectie. In hoofdstuk vier is de reactie van de gemeente Haarlem opgenomen.

10



2

Bevindingen

Dit hoofdstuk beantwoordt de twee centrale vragen van dit onderzoek. Paragraaf 2.1 gaat in op de vraag of de inspectie zich op basis van de door de gemeente verstrekte verantwoordingsen andere informatie een oordeel kan vormen over de tekortkomingen in de uitvoering. Paragraaf 2.2 geeft een beeld van de verbeterprojecten die de gemeente Haarlem is gestart om de tekortkomingen in de uitvoering op te heffen.

2.1

Tekortkomingen Om na te gaan of de wijze waarop de omvang en de ernst van de tekortkomingen in de rechtmatigheid en de problemen bij de wetshandhaving en het bevorderen van uitstroom juist zijn vastgesteld, is gekeken of de controlewerkprogramma’s van de gemeentelijke interne controle aansluit bij de informatiebehoefte van de inspectie. IWI heeft zowel de reikwijdte als de kwaliteit van de uitgevoerde controle getoetst. Verder is nagegaan of de oorzaken van de tekortkomingen zijn geduid. Naar aanleiding van deze toets is bepaald of dossieronderzoek door de inspectie noodzakelijk is. Rechtmatigheid van de wetsuitvoering De tekortkomingen op het terrein van de rechtmatigheid van de wetsuitvoering was de hoofdreden van het onderzoek en deze tekortkomingen bestonden in 2000 onder meer uit het overschrijden van de termijn voor het uitvoeren van heronderzoeken met meer dan drie maanden; in 47 procent van de onderzochte dossiers. Dit geldt niet alleen voor de uitvoering van de Abw, maar in mindere mate ook voor de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (Ioaw) en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (Ioaz). Ook verricht Haarlem beëindigingsonderzoeken in het kader van de Abw niet tijdig. Ten aanzien van 2001 is inmiddels bekend dat de tekortkoming betreffende de tijdigheid van heronderzoek tenminste vijftig procent bedraagt. Ook uit de verantwoordingsinformatie over het eerste kwartaal 2002 kan worden afgeleid dat er nog steeds niet aanvaardbare achterstanden in het tijdig verrichten van heronderzoeken bestaan. De controle-instructie van de accountant over rechtmatigheidaspecten op het terrein van de tijdigheid van aanvragen, heronderzoeken en beëindigingen van uitkeringen sluit goed aan bij de informatiebehoefte van de inspectie. Dit geldt eveneens voor het aspect administratieve boeten. In de verantwoordingsinformatie in het kader van de Single Audit komen de oorzaken van de tekortkomingen niet duidelijk naar voren. De oorzaken van de tekortkomingen in de rechtmatigheid zijn geduid door de accountant van Deloitte en Touche. Deze accountant heeft in opdracht van de gemeente Haarlem onder andere onderzoek verricht naar de betrouwbaarheid van de managementinformatie en heeft aanbevelingen gedaan om het werkproces van de heronderzoeken te verbeteren. De inspectie stelt vast dat de eerdere signalen over de tekortkomingen voor zover het rechtmatigheidaspecten betreffen juist en volledig zijn. Het verrichten van een dossieronderzoek door IWI is daarom niet nodig. Bij de planning van de werkzaamheden is door de gemeente prioriteit gegeven aan de afronding van de accountantsverklaring 2001 en het opstellen van de verantwoordingsinformatie over het eerste kwartaal 2002. IWI kon ten tijde van dit onderzoek niet beschikken over verantwoordingsinformatie over het tweede kwartaal 2002. Deze informatie is in december 2002 beschikbaar en omvat het tijdvak april tot en met augustus 2002. Voor de structurele opheffing van de hiervoor beschreven problematiek is de gemeente Haarlem een aantal verbeterprojecten gestart, die in paragraaf 2.2 worden beschreven.

11



Overige tekortkomingen in de uitvoering Naast de hoofdreden van dit verdiepend onderzoek (de rechtmatigheid) waren er signalen over tekortkomingen bij de wetshandhaving en uitstroombevordering uit de bijstand. Wetshandhaving De tekortkomingen op dit uitvoeringsaspect omvatten de toepassing van de boetebepalingen in de Abw en de behandeling van de belastingsignalen. Uit het rapport van Ernst & Young, accountant van de gemeente Haarlem, bleek dat eind 2000 in zeven procent van de onderzochte dossiers ten onrechte geen boete was opgelegd aan de aanvrager van een bijstandsuitkering. Om vast te stellen of de tekortkomingen inmiddels zijn opgeheven is gekeken of de gemeente voldoende activiteiten ontplooit op het gebied van handhaving. IWI heeft de controlewerkprogramma’s van de gemeentelijke interne controle onderzocht of de juiste vragen op dossierniveau worden gesteld. Op basis van de door Haarlem verstrekte gegevens is de aard en omvang van deze tekortkoming vastgesteld. Op verzoek van de inspectie heeft de gemeente Haarlem, ter completering van het beeld, enkele aanvullende vragen ten aanzien van de onderwerpen fraudepreventie en fraudeopsporing in haar interne controle instructies/rapportages opgenomen. Hierdoor wordt het in het kader van het verscherpte toezicht door de inspectie beter mogelijk vast te stellen of de verbeterprojecten het gewenste resultaat opleveren. Het instellen van een dossieronderzoek acht de inspectie dan ook niet noodzakelijk. De totale omvang van de achterstanden in de afhandeling van belastingsignalen tot het jaar 2000 bedroeg in augustus 2001 14.500 belastingsignalen. Het gaat om signalen die van de Belastingdienst komen die tot doel hebben na te gaan of een cliënt van de sociale dienst naast een uitkering ook andere (witte) inkomsten heeft ontvangen. Hierbij moet de gemeente vaststellen of de ontvangsten uit arbeid bij samenloop met een uitkering door de uitkeringsontvangende zijn gemeld. Het is bij de afwikkeling van de achterstand tevens van belang dat de gemeente voorzieningen treft om achterstand in de toekomst te voorkomen. Voor de structurele opheffing van de hiervoor beschreven problematiek heeft de gemeente Haarlem een aantal verbeterprojecten gestart, die in paragraaf 2.2 worden beschreven. Uitstroombevordering De tekortkomingen op het gebied van uitstroombevordering door de gemeente Haarlem kwamen onder meer naar voren in het uitvoeringsverslag over het jaar 2000 waar wordt gesproken over het ontbreken van een cliënt-volgsysteem evenals het in belangrijke mate niet tijdig verrichten van heronderzoek. Het heronderzoek heeft ook de functie de mogelijkheden van belanghebbende te bevorderen om door arbeid zelfstandig in het bestaan te kunnen voorzien evenals de wijze waarop deze mogelijkheden kunnen worden vergroot (Artikel 66 Abw vierde lid). Op basis van de door Haarlem verstrekte gegevens is er ten aanzien van tekortkomingen op het terrein van uitstroombevordering een correct en voldoende beeld aanwezig. Op verzoek van de inspectie heeft de gemeente Haarlem ter completering van het beeld enkele aanvullende vragen in haar interne controle instructies/rapportages opgenomen ten aanzien van uitstroombevorderingsmaatregelen bij de bijstandsaanvraag en het heronderzoek. Hierdoor wordt het in het kader van het verscherpte toezicht beter mogelijk vast te stellen of de verbeterprojecten het gewenste resultaat opleveren. Het instellen van een dossieronderzoek acht de inspectie dan ook niet noodzakelijk. Voor de structurele opheffing van de hiervoor beschreven problematiek heeft de gemeente Haarlem een aantal verbeterprojecten gestart, die in paragraaf 2.2 worden beschreven.

12



2.2

Beoordeling verbeterprojecten De inspectie heeft gekeken of de verbeterprojecten goed aansluiten bij de geconstateerde problemen in de uitvoering en de oorzaken die hieraan ten grondslag liggen. In mei 2001 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlem ingestemd met een nota van de gemeentelijke afdeling Sociale Zaken en Werkgelegenheid inzake de daar vastgestelde problematiek. Deze nota heeft ertoe geleid dat de raad van de gemeente Haarlem op 4 juli 2001 3,6 miljoen euro beschikbaar heeft gesteld voor de uitvoering van een verbeterplan. Zo zijn de projecten ‘heronderzoekplannen’, ‘werkproces heronderzoeken’ en ‘planning heronderzoeken’ medio 2001 gestart om tekortkomingen in de rechtmatigheid en uitstroombevordering op te heffen. Het project ‘wegwerken belastingsignalen’ is bedoeld om de tekortkomingen op het gebied van handhaving aan te pakken. Verder beogen de projecten ‘kwaliteitsbeheersing’ en ‘bedrijfsvoering’ een betere beheersing van de interne processen en een betere bedrijfsvoering (managementinformatiesysteem, uitkeringsysteem en cliënt-volgsysteem). Project kwaliteit heronderzoekplannen Op grond van de Abw (artikel 66 lid 3) is het college van burgemeester en wethouders (B&W) verplicht regelmatig een heronderzoek te verrichten naar de gegevens die voor het recht op uitkering van belang zijn. Daarbij moet men onder andere denken aan gegevens over het inkomen, het vermogen en de woon- en leefsituatie. Ook de Ioaw en Ioaz kennen deze verplichting (artikel 14 lid 4 in beide wetten). Een heronderzoek moet binnen acht maanden worden uitgevoerd. De heronderzoekplannen van de gemeente Haarlem voldeden niet aan de vormvereisten van de Regeling Administratieve Uitvoeringsvoorschriften Abw, Ioaw en Ioaz (Rau). Op grond van artikel 2 van de Rau wordt gemeenten de mogelijkheid geboden om af te wijken van de voorgeschreven uiterste termijn (acht maanden) van de uit te voeren heronderzoeken. Op deze wijze kan de gemeente de uitvoering van de onderzoeken afstemmen op de lokale omstandigheden. Dat deed de gemeente Haarlem niet. De gemeente hield een termijn aan van twaalf maanden voor alle categorieën bijstandsgerechtigden. Doel van dit verbeterproject is om per 1 januari 2002 een betere kwaliteit van het heronderzoekplan 2002 en de volgende jaren te realiseren, waarbij het heronderzoekplan uiteraard moet voldoen aan de wettelijke vereisten. In het heronderzoekplan dient het college van B&W aan te geven op basis van welke criteria hij de uitkeringsgerechtigden indeelt in verschillende categorieën en de daarbij behorende onderzoekstermijnen. Het bepaalt dus zelf de categorieën en termijnen, maar dient dit wel te onderbouwen (de eisen die de landelijke wetgever op dit terrein stelt zijn terug te vinden in artikel 2 van de Rau). De gemeente heeft voor het jaar 2002 een nieuw heronderzoekplan opgesteld, dit plan is tijdig vastgesteld in de B&W vergadering van 18 december 2001. IWI heeft vastgesteld dat het heronderzoekplan voldoet aan de wettelijke eisen. De realisatie van dit plan wordt bepaald door de uitvoering van de overige verbeterprojecten op het terrein van heronderzoek. Project werkproces heronderzoeken Heronderzoeken werden in de gemeente Haarlem onderverdeeld in doelmatigheidsonderzoeken en rechtmatigheidonderzoeken. Echter van een integrale afstemming tussen deze onderzoeken was geen sprake. Deze manier van werken bracht met zich mee dat de uitgevoerde onderzoeken kwalitatief onvoldoende waren en al gauw leidden tot overschrijdingen van de heronderzoektermijnen. Doel van het project werkproces heronderzoeken was het werkproces aan te passen en te implementeren, teneinde de heronderzoeken binnen de gestelde termijnen rechtmatig en doelmatig uit te voeren. Ook moesten de huidige achterstanden worden weggewerkt. Dit diende in maart 2002 te zijn gerealiseerd. Uit verantwoordingsinformatie van de gemeente Haarlem over het vierde kwartaal 2001 kan worden afgeleid, dat betreffende de aanpassing en implementatie van heronderzoeken, teneinde deze onderzoeken binnen de gestelde termijnen rechtmatig en doelmatig uit te voeren, een nieuw proces door het managementteam van de afdeling Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Sozawe) is vastgesteld. Deze afdeling is binnen de gemeente Haarlem verantwoordelijk voor de uitvoering van de sociale zekerheidswetten.

13



Aan de hand van de documenten kan worden afgeleid dat, op de einddatum van het project eind maart 2002, er nog steeds achterstanden in de heronderzoeken bestaan. In de verantwoordingsrapportage over het eerste kwartaal 2002 wordt een achterstand in het afhandelen van heronderzoeken genoemd van 27 procent. Hierdoor blijven ook in 2002 tekortkomingen op het gebied van het tijdig verrichten van heronderzoek bestaan, die financiële maatregelen in het kader van de rijksvergoeding tot gevolg kunnen hebben. Project planningssysteem heronderzoeken Het ontbrak de afdeling Sozawe van de gemeente Haarlem aan een ‘geautomatiseerd’ management informatiesysteem waarmee de tijdigheid van heronderzoeken en de daarbij geconstateerde achterstanden in beeld gebracht konden worden. Dit gebeurde op handmatige wijze. Volgens de gemeente kwam hierdoor de tijdigheid van heronderzoeken in gevaar. Doel van het project heronderzoeken is om de handmatig opgezette planning te optimaliseren en de controle sluitend te maken, op termijn te komen tot een automatische planning en alle heronderzoeken te voorzien van zowel een rechtmatigheids- als een doelmatigheidstoets. Omdat het management van de afdeling Sozawe niet wilde wachten op een geautomatiseerd systeem dat wellicht in het nieuwe uitkeringssysteem was opgenomen, is er voor gekozen om per 1 januari 2002 de heronderzoeken op goede beheersmatige wijze te plannen. Inmiddels is het geautomatiseerde uitkeringssysteem GWS4All geïmplementeerd. In dit systeem is ook een werkbeheersingssysteem opgenomen. Momenteel wordt het werkbeheersingssysteem gevuld met de juiste gegevens. Dit werkbeheersingssysteem is qua opzet en uitvoering conform de Rau. In de rapportage van het eerste kwartaal van 2002 wordt melding gemaakt van de op handen zijnde implementatie van het nieuwe uitkeringssysteem. Op het punt van de beheersing van de heronderzoeken beschikt de afdeling Sozawe thans in opzet over voldoende controlemiddelen. Aangezien dit verbeterproject nog niet is afgerond, kan de inspectie op dit moment geen oordeel geven over het resultaat. Project wegwerken van de achterstand belastingsignalen Doel van het project was het wegwerken van alle belastingsignalen per 1 januari 2003. Van de 14.500 signalen bij aanvang van het project waren er volgens de gemeente in april 2002 ongeveer 11.000 afgehandeld. Het gaat om signalen die van de Belastingdienst komen die tot doel hebben na te gaan of een cliënt van de sociale dienst naast een uitkering ook andere (witte) inkomsten heeft ontvangen. Hierbij moet de gemeente vaststellen of de ontvangsten uit arbeid bij samenloop met een uitkering door de uitkeringsontvangende zijn gemeld. Naast het wegwerken van de achterstanden was de bedoeling de verwerking van de belastingsignalen per 1 januari 2002 te implementeren met behulp van het Inlichtingenbureau (IB). Een van de taken van het IB is het aansluiten van gemeenten op de zogeheten samenloopapplicatie. Hiermee kan in beginsel met ingang van 1 januari 2002 ongeoorloofde samenloop van uitkeringen in het kader van de Abw, de Ioaz en de Ioaw worden gesignaleerd. Omtrent de belastingsignalen is een plan van aanpak opgesteld. De afdeling Sozawe van de gemeente Haarlem heeft er voor gekozen, gezien de enorme omvang van het aantal dossiers, om de medewerkers stap voor stap door het gehele proces te begeleiden. Er is een werkinstructie gemaakt die de medewerkers in staat stelt om na een inwerkperiode zelfstandig te werken. De inspectie heeft deze werkinstructie geanalyseerd en komt tot de conclusie dat de werkinstructie inhoudelijk in lijn is met de richtlijn voor sociale zekerheidsfraude 2000 en artikel 66, tweede lid Abw. Per 1 januari 2003 dienen er conform het beoogde eindresultaat van de afdeling Sozawe inzake het behandelen van belastingsignalen geen achterstanden meer te bestaan. Voor de toekomst dient een juiste en tijdige wijze van het afhandelen van belasting/ samenloop signalen te zijn gewaarborgd. Aangezien dit verbeterproject nog niet is afgerond, kan de inspectie op dit moment geen oordeel geven over het resultaat. Project implementeren van een betere kwaliteitsbeheersing Naast de projecten die een directe relatie hebben met de geconstateerde tekortkomingen heeft de gemeente Haarlem ook een nieuwe impuls gegeven aan een algemene verbetering van de kwaliteit van de uitvoering. De kwaliteit van de productie van Abw-uitkeringen werd in de gemeente Haarlem beheerst door elke toekenning van een uitkering te laten toetsen door een medewerker. Dit had tot gevolg dat de afdeling Sozawe een groot aantal formatieplaatsen voor 14



het toetsen nodig had en dat de zelfstandigheid en verantwoordelijkheid van de medewerkers aan de basis zeer beperkt was. De wens deze gevolgen te verminderen was de aanleiding om het project implementeren van een betere kwaliteitsbeheersing te starten.

• • • •

Doel van dit project was om: de kwaliteit van de uitvoering van de bijstandswet te verbeteren; de verantwoordelijkheid en zelfstandigheid van de dienstverleners te vergroten; een helder stelsel van kwaliteitscriteria en controles te realiseren; de formatie van de afdeling Sozawe te beperken. Dit project kan als afgerond worden beschouwd wat betreft de kwaliteit van de uitvoering en de realisatie van een helder stelsel van kwaliteitscriteria en controles. De effecten van dit project kunnen tot uitdrukking komen in de kwaliteit van de uitvoering en is op dit moment geen object van onderzoek. Ten aanzien van de doelstellingen twee en vier heeft het management besloten hier geen uitvoering aan te geven. Op advies van de huisaccountant heeft het college van burgemeester en wethouders besloten om op dit moment niet over te gaan tot het achteraf toetsen van door medewerkers genomen beslissingen. Vooralsnog wordt een één op één toetsing door een kwaliteitsbeheerser (beslisser) voor de meeste producten uit een oogpunt van kwaliteitsbeleid gehandhaafd.

• • • •

Project versterking van de bedrijfsvoering Volgens een in opdracht van de gemeente Haarlem opgesteld rapport, waarbij onder andere de organisatiestructuur van de afdeling Sozawe opnieuw is bezien, beschikte deze afdeling over onvoldoende middelen voor bedrijfsvoering en innovatie. Verder waren ook het managementinformatiesysteem, alsmede het uitkeringensysteem verouderd en ontbrak een cliënt-volgsysteem. Doelen van het project versterking van de bedrijfsvoering zijn: Het verbeteren van de managementinformatie op kwantitatieve en kwalitatieve wijze. Het realiseren van een optimale bedrijfsondersteuning voor de afdeling Sozawe. Het omvormen van de bedrijfsvoering tot een herkenbare functionele eenheid binnen de afdeling Sozawe. Het aanschaffen van goede automatiseringssystemen, zowel een uitkeringssysteem als een cliënt-volgsysteem (dat per 1 juni 2002 operationeel moest zijn), welke onder andere de juiste managementinformatie verschaffen voor de aansturing van de afdeling Sozawe. De uitvoering van de projecten ‘Vervanging uitkeringssysteem’ en ‘Invoering cliënt-volgsysteem’ verliepen volgens de laatste tussenrapportage in maart nog conform het schema en men ging er toen nog vanuit dat beide systemen in juni 2002 zouden kunnen worden ingevoerd. Dit zou betekenen dat de elementen die moeten bijdragen tot het verbeteren van de managementinformatie op kwantitatieve en kwalitatieve wijze, bijna tegelijk zouden worden gerealiseerd. Het nieuwe uitkeringssysteem en het nieuwe cliënt-volgsysteem zijn thans operationeel. Dit laatste systeem kan een belangrijke rol spelen bij de bevordering van de uitstroom uit de bijstand. De conversie van beide systemen is volgens de afdeling Sozawe succesvol verlopen waarbij met betrekking tot het uitkeringssysteem gebruik is gemaakt van een Electronic Data Processing audit (EDP) door Ernst & Young. De afdeling Sozawe heeft met de introductie van het nieuwe uitkeringssysteem, het bureau bedrijfsvoering en cliënt-volgsysteem een aantal voorwaarden geschapen ten einde te kunnen beschikken over kwalitatieve en kwantitatieve managementinformatie. IWI kan nog niet tot beoordeling hiervan overgaan aangezien van de gemeente geen informatie is ontvangen over de opbrengst en de werking van de managementinformatie.

15



3

Conclusies en oordeel

Tekortkomingen Op basis van de door Haarlem verstrekte gegevens is de aard en omvang van de tekortkoming in het kader van de rechtmatigheid van de wetsuitvoering vastgesteld. Naast de rechtmatigheid geldt dit evenzo voor de tekortkomingen in het kader van de wetshandhaving en bevordering van de uitstroom. Op verzoek van de inspectie heeft de gemeente Haarlem ter completering van het beeld van wetshandhaving en bevordering uitstroom enkele aanvullende vragen in haar interne controle instructies/rapportages opgenomen. Hierdoor wordt het in het kader van het verscherpte toezicht door de inspectie beter mogelijk vast te stellen of de verbeterprojecten het gewenste resultaat opleveren. Het instellen van een dossieronderzoek acht de inspectie dan ook niet noodzakelijk. Verbeterprojecten In mei 2001 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlem ingestemd met een nota van de afdeling Sociale Zaken en Werkgelegenheid inzake de daar vastgestelde problematiek. Deze nota heeft ertoe geleid dat de gemeenteraad van Haarlem op 4 juli 2001 3,6 miljoen euro beschikbaar heeft gesteld voor de uitvoering van een verbeterplan. Gelet op de aard van de tekortkomingen in het uitvoeringsbeleid vindt de inspectie dat de juiste projecten zijn gestart en dat de gemeente een voldoende inspanning levert om de tekortkomingen op te heffen. De projecten die inmiddels zijn gerealiseerd, te weten: het project kwaliteit heronderzoeken en het project heronderzoeken hebben, voor zover dat in dit onderzoek kon worden nagegaan, het gewenste effect gesorteerd. Dit kan nog niet worden gezegd van het project werkproces heronderzoeken gelet op de aard en omvang van de achterstanden die zich bij dit project ten aanzien van de heronderzoeken nog voordoen. Met de projecten kwaliteitsbeheersing en bedrijfsvoering beoogt men een betere beheersing van de interne processen en een betere bedrijfsvoering. Oordeel De uitvoering van de Abw in de gemeente Haarlem was in de periode die het onderzoek omvat, 1997 tot 1 april 2002, niet op orde en voldeed op onderdelen niet aan de wettelijke eisen. De inspectie beoordeelt de in de onderzoeksperiode vastgestelde tekortkomingen als zeer ernstig. De gemeente Haarlem heeft dan ook voor de uitvoeringsjaren 1999 en 2000 te maken gehad met financiële maatregelen. Voor de jaren 2001 en 2002 hebben de tekortkomingen geleid tot een korting op het voorschot op de rijksvergoeding. Wel moet gezegd worden dat de gemeente Haarlem met de verbeterprojecten die gestart zijn, een goede inspanning levert om de tekortkomingen op het gebied rechtmatigheid alsmede de wetshandhaving en uitstroombevordering op te heffen. Om de gemeente te kunnen volgen in haar streven om tot structurele oplossingen te komen voor wat betreft de geconstateerde tekortkomingen stelt IWI een regime van verscherpt toezicht in. Dit houdt in dat IWI zich door de gemeente Haarlem per kwartaal laat informeren over de voortgang en resultaten van de verschillende verbeterprojecten en zal bij het opvragen van informatie zoveel mogelijk aansluiten bij de interne controlerapportages.

17



4

Reactie van de gemeente Haarlem

De inspectie hecht grote waarde aan hoor en wederhoor. Daarom legt IWI al haar conceptrapportages voor aan de betrokken instantie en kiest de inspectie ervoor de kern van deze reactie op te nemen in het rapport. Het conceptrapport is op 25 november 2002 besproken met de wethouder Sociale Zaken en Werkgelegenheid van de gemeente Haarlem. In algemene zin kan de wethouder zich vinden in de beschrijving van de door de inspectie geconstateerde tekortkomingen. Een belangrijke opmerking die daarbij wordt gemaakt is dat het conceptrapport niet helder de onderzoeksperiode aangeeft. Ten aanzien van het vervolgtraject maakt de gemeente de volgende opmerkingen. Men is voornemens om de verbeterprojecten grotendeels op 1 januari 2003 af te ronden. De verwachting is dat op de belangrijkste onderdelen van het verbeterproject (heronderzoeken/bijzondere bijstand/belastingsignalen) de achterstanden volgens planning zijn weggewerkt. De wethouder is er een voorstander van om de rapportages die IWI zal verlangen in het kader van het verscherpte toezicht zoveel mogelijk te koppelen aan de vanaf 1 januari 2003 in te voeren driemaandelijkse interne controlerapportages van de gemeente Haarlem zodat er niet een apart verantwoordingsregime moet worden opgezet. In het kader van het verdere organisatieontwikkelingtraject binnen de afdeling Sozawe zal in 2003 onder meer worden gewerkt aan de invoering van casemanagement. De wethouder zou gaarne nader overleggen over de voorwaarden waaronder Haarlem na afronding van de verbeterprojecten in aanmerking kan komen voor de gelden uit de Agenda voor de toekomst. De Inspectie Werk en Inkomen heeft kennis genomen van de reactie van de gemeente Haarlem en heeft enkele voorstellen voor tekstwijzigingen overgenomen. Op het verzoek van de wethouder om de rapportages die IWI zal verlangen in het kader van het verscherpte toezicht zoveel mogelijk te koppelen aan de vanaf 1 januari 2003 in te voeren driemaandelijkse interne controlerapportages van de gemeente Haarlem is de reactie van de inspectie als volgt. De inspectie zal bij het opvragen van informatie van de gemeente Haarlem in het kader van verscherpt toezicht zoveel mogelijk aansluiten bij de interne controle rapportages van de gemeente. Het is niet aan de inspectie om uitspraken te doen over het verzoek van de wethouder om overleg over de voorwaarden voor de Agenda voor de toekomst.

19



Lijst van afkortingen Abw B&W EDP fte’s IB Ioaw Ioaz IWI Rau Sozawe SZW

20

Algemene bijstandswet Burgemeester en wethouders Electronic Data Processing arbeidsplaatsen Inlichtingenbureau Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers Inspectie Werk en Inkomen Regeling Administratieve Uitvoeringsvoorschriften afdeling Sociale Zaken en Werkgelegenheid van de gemeente Haarlem Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid



Bronnen Beleidsverslag 2000 Beleidsplan 2002 Rapport Deloitte & Touche: - onderzoek betrouwbaarheid management informatie en inventarisatie risico’s - reorganisatie besluit Publieksdienst Bestuursrapportage 1e kwartaal 2001 Publieksdienst Bestuursrapportage 2e kwartaal 2001 Tussenrapportage Publieksdienst 1e kwartaal 2002 Beleidsnota’s: SZW 2000/592 Directe korting op de Abw van voorlopige teruggave binnen het nieuwe belastingstelsel SZW 2001/162 Evaluatie Belasting herziening SZW 2001/360 Stand van zaken Sozawe SZW 2001/424 Plan van aanpak Verbeteringstraject Sozawe SZW 2001/587 Verbeteringstraject Sozawe juli - september 2001 SZW 2001/104 Verbeteringstraject Sozawe oktober - december 2001 SZW 2002/444 Verbeteringstraject Sozawe januari - maart 2002 SZW 2001/418 Bestandsanalyse Abw cliënten SZW 2001/372 Werkfonds Werk en Inkomen, werking en besteding 2001 SZW 2001/660 Verantwoordingsverslag Single Audit 2000 SZW 2001/545 Aanschaf cliënt-volgsysteem bureau Werkgelegenheid (Raadsvoorstel aanschaf cliënt-volgsysteem) SZW 2002/187 De organisatiestructuur Sozawe nader bezien SZW 2002/54 Reïntegratie van nieuwe doelgroepen door de gemeente Haarlem SZW 2002/219 Evaluatie eenmalige uitstroomactie ex-banenpoolwerknemers Verordening ‘Regeling Bijdrage in Vrije tijd’ Een boeket aan Regelingen Verordening Stimuleringsregeling Verordening De Gemeentelijke Bijstandsverordening Verordening Computerverstrekking Activeringsbestek Inkoop activeringstrajecten 2002 Rapport Ernst & Young inzake controle van de financiële overzichten 2001 ten behoeve van de jaarrekening 2001 van de gemeente Haarlem Heronderzoekplan 2001/ 2002 Concept voorstel ‘Inlichtingenbureau als onderdeel van de gemeentelijke sociale dienst’ van 11-12-2000 Controle set Abw ca. Accountants bureau Ernst & Young Beschrijving Werkproces afhandeling achterstanden belastingsignalen.

21



Daarnaast heeft er overleg plaatsgevonden met de volgende personen: Dhr. J. Scholten hoofd afdeling Sozawe van de gemeente Haarlem Dhr. R. van Mill hoofd controlling Dhr. B. Kleinlugtenbeld plv. hoofd afdeling Sozawe van de gemeente Haarlem

22



Publicaties van de Inspectie Werk en Inkomen 2002 Jaarplan 2002 Brochure Inspectie Werk en Inkomen R02/01 Implementatie wet SUWI bij gemeenten Tweede onderzoek naar de gemeentelijke voorbereidingen op de nieuwe Structuur Werk en Inkomen R02/02 Uitvoering werknemersverzekeringen Stand van zaken rechtmatigheid eerste halfjaar 2001 R02/03 Gegevensbeheer 2000 R02/04 Invoering van de euro bij uitvoeringsorganisaties sociale verzekeringen Eindrapportage R02/05 Geschikt of ongeschikt De rol van arbeidsdeskundigen bij de WAO-beoordeling R02/06 Financiële scheiding publiek en privaat bij uitvoeringsinstellingen Zesde vervolgrapportage ontvlechting R02/07 De sociale verzekeringen in 2001 Naast dit rapport is een aantal katernen uitgebracht die dieper ingaan op de behandelde toezichtthema’s - Handhaving werknemers- en volksverzekeringen - ICT werknemers- en volksverzekeringen - Financiële rechtmatigheid en verbetertraject werknemersverzekeringen - Sociaal medisch handelen werknemersverzekeringen - Werkbelasting werknemersverzekeringen - Volksverzekeringen R02/08 Jaarverslag toezicht gemeenten en zelfstandige bestuursorganen 2001 Meerjarenplan 2002-2005 en Jaarplan 2003 R02/09 Afhandeling openstaande posten UWV Gak Eindrapport R02/10 Alles op tafel De samenwerking tussen opsporingsdiensten voor de sociale verzekeringen en het Openbaar Ministerie R02/11 Het functioneren van de samenloopapplicatie Een inventariserend onderzoek naar de betrouwbaarheid van de samenloopapplicatie van het Inlichtingenbureau medio 2002 R02/12 Vrijlatingsbepalingen en premiebeleid Een onderzoek naar de verordeningen inzake vrijlatingsbepalingen en premiebeleid van vijftig gemeenten R02/13 CWIntake Onderzoek naar de beëindiging van het CWI-automatiseringsproject R02/14 De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Almelo Verdiepend onderzoek R02/15 Gemeentelijk ontheffingenbeleid Een onderzoek naar de uitvoeringspraktijk van gemeenten rond het verlenen van ontheffingen van arbeidsverplichtingen aan bijstandsgerechtigden R02/16 Rechtmatigheidsverklaring ontvangsten betreffende de premies Ziekenfondswet 2001 R02/17 CWI en ontslagzaken De toets aan de herplaatsingsverplichting van werkgevers bij ontslagvergunning voor oudere werknemers R02/18 Jaarrekening Ctsv 2001 R02/19 Rechtmatigheidsverklaring Wsw-besparingen 2001 R02/20 Betrouwbaarheid samenloopapplicatie Vervolgrapportage R02/21 Vormgeving van cliëntenparticipatie: een tussenbalans 23



R02/22 R02/23 R02/24

Debiteuren in de Algemene Bijstandswet Een onderzoek naar de gemeentelijke uitvoering Toetreding van sociale werkvoorzieningsbedrijven tot de reïntegratiemarkt De uitvoering van de Algemene Bijstandswet door de gemeente Haarlem

U kunt deze publicaties opvragen bij: Afdeling Communicatie Postbus 100 2700 AC Zoetermeer Telefoon (079) 329 17 63 [email protected] www.iwiweb.nl

24



De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Haarlem

Recommend Documents