De uitvoering van de WAO door USZO

De uitvoering van de WAO door USZO Een onderzoek naar de relatie tussen de werkwijze van USZO en de WAO-instroomcijfers in de overheidsen onderwijssector.

R01/10, december 2001 ISSN 1383-8733 ISBN 90-5079-003-8 Auteurs: ir. A.M. van der Giezen ir. J.G. Fiseler drs. J.W. Nool A.F. Ramakers College van toezicht sociale verzekeringen Bredewater 12 Postbus 100 2700 AC Zoetermeer Telefoon (079) 329 16 00 Telefax (079) 329 16 02 Het Ctsv is een onafhankelijke organisatie die toezicht houdt op de uitvoering van de sociale verzekeringswetten. Met zijn toezicht wil het Ctsv de samenleving het vertrouwen bieden dat die uitvoering naar behoren functioneert. Het Ctsv is gecertificeerd volgens de ISO-9001 norm.

Ctsv - De uitvoering van de WAO door USZO

2


Voorwoord Over het algemeen is er een duidelijke relatie tussen ziekteverzuim en instroom in de WAO: hoe hoger het verzuim, hoe groter de instroom van het aantal arbeidsongeschikten. De overheid en dan vooral de onderwijssector, kent een hoog ziekteverzuim. Desondanks leek dit niet te leiden tot een extra groot beroep op de WAO. Mogelijk zorgde de werkwijze van uitvoeringsinstelling USZO, die voor genoemde sectoren de WAO uitvoert, voor een beperking van de instroom van WAO’ers. In dit rapport wordt verslag gedaan van het onderzoek naar de werkwijze van USZO. Het verkrijgen van een goed beeld van die werkwijze op grond van de cijfers bleek geen sinecure. Op een aantal punten is onduidelijkheid over de cijfers. Deze onduidelijkheid is niet overal opgelost. Waar dit het geval was, zijn geen of alleen voorzichtige conclusies getrokken. Ten behoeve van het onderzoek zijn gegevens opgevraagd, dossiers bestudeerd en interviews gehouden bij uitvoeringsinstellingen Gak en USZO. De bereidheid van deze organisaties en in het bijzonder van de geïnterviewde functionarissen om aan het onderzoek mee te werken, heb ik zeer op prijs gesteld. mr. dr. T.A.M. Witteveen voorzitter

3


4


Inhoud Samenvatting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1 1.1 1.2 1.3 1.3.1 1.3.2 1.3.3 1.4 1.5

2 2.1 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4 2.2.5 2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.4 2.4.1 2.4.2 2.4.3 2.5

3 3.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.4

Waarom dit onderzoek? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aanleiding van het onderzoek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Opvallende cijfers in de overheidsen onderwijssector . . . . . . . . . . . . . Welke verklaringen zijn denkbaar? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kenmerken van de sector als verklaring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kenmerken van de organisatie of administratie als verklaring . . . . . . . . Kenmerken van de sociaal-medische werkwijze als verklaring . . . . . . . . De opbouw van dit rapport . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . De werkwijze van dit onderzoek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11 11 12 14 14 15 16 17 17

Waarom is de WAO-instroom niet hoger gezien de toestroom? . Verklaringen voor de onverwachte WAO-instroom . . . . . . . . . . . . . . . . . Sectorgebonden kenmerken die een rol spelen bij de WAO-instroom . . Sectorverschillen op de arbeidsmarkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sectorverschillen bij bovenwettelijke arbeidsongeschiktheidsregelingen Sectorverschillen bij toestroom naar de WAO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sectorverschillen in instroom in de WAO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Conclusies over de rol van de sector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Administratieve kenmerken die een rol spelen bij de WAO-instroom . . . Achterstand bij verwerking van WAO-aanvragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Achterstanden, voorschotten en de WAO-instroomcijfers . . . . . . . . . . . . Conclusies over de rol van de administratieve organisatie . . . . . . . . . . . Sociaal-medische kenmerken die een rol spelen bij de WAO-instroom . Tijdigheid van de WAO-claimbeoordeling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Worden WAO-aanvragen na claimbeoordeling vaker afgewezen? . . . . . Conclusies over de rol van de sociaal-medische werkwijze . . . . . . . . . . . Conclusies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

19 20 20 20 22 24 25 26 27 27 30 31 31 32 34 40 41

Minder volledig arbeidsongeschikten bij USZO? . . . . . . . . . . . . . . Minder volledig arbeidsongeschikten: verklaringen? . . . . . . . . . . . . . . . . Sectorgebonden kenmerken die een rol spelen bij de WAO-schatting . . Sectorverschillen in cliëntkenmerken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . De relatie tussen de WAO-schatting en de herplaatsingstoelage . . . . . . Conclusies over de rol van de sector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Administratieve kenmerken die een rol spelen bij de WAO-schatting . . . Beïnvloeden voorschotten de WAO-cijfers? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aandeel volledige WAO-uitkeringen: een goede indicator? . . . . . . . . . . . Conclusies over de rol van de administratieve kenmerken . . . . . . . . . . . Sociaal-medische kenmerken die een rol spelen bij de WAO-schatting .

45 45 46 46 47 49 49 50 50 52 52

5


3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.4.4 3.5

Richtlijnen bij WAO-schatting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . WAO-claimbeoordeling met en zonder raadpleging FIS . . . . . . . Toekenningen van gedeeltelijke WAO-uitkeringen in de dossiers Conclusie over de rol van de sociaal-medische werkwijze . . . . . Conclusies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

...... ...... ...... ...... ......

53 55 61 67 69

4

Meer gedeeltelijke reïntegraties . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Meer gedeeltelijke reïntegraties: verklaringen? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sectorgebonden kenmerken die een rol spelen bij de reïntegratie . . . . . USZO-sectoren: betere mogelijkheden voor reïntegratie? . . . . . . . . . . . . Conclusies over de rol van de sector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Administratieve kenmerken die een rol spelen bij reïntegratie . . . . . . . . Beëindiging van de WAO-uitkering kort na instroom . . . . . . . . . . . . . . . . Conclusie over de rol van de administratieve kenmerken . . . . . . . . . . . . Sociaal medische kenmerken die een rol spelen bij de reïntegratie . . . . USZO: initiërend of faciliterend bij reïntegratie? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Toepassing urenbeperking als reïntegratie-instrument . . . . . . . . . . . . . . Reïntegratie-activiteiten in dossiers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Toepassing reïntegratie-instrumenten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Conclusies over de rol van de sociaal-medische werkwijze . . . . . . . . . . . Conclusies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

71 71 72 72 73 73 73 74 75 75 75 77 78 80 80

Conclusies, beschouwing en beoordeling . Conclusies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Beschouwing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Beoordeling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Soort afwijzingen van WAO-aanvragen . . . . . . . Veelvuldige toepassingen van urenbeperkingen Slot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

83 83 89 92 92 93 97

4.1 4.2 4.2.1 4.2.2 4.3 4.3.1 4.3.2 4.4 4.4.1 4.4.2 4.4.3 4.4.4 4.4.5 4.5

5 5.1 5.2 5.3 5.3.1 5.3.2 5.4

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

Bijlagen 1 2 3 4 5 6 7 8

6

Cijfers ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Het dossieronderzoek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Het literatuuronderzoek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Andere wijze van uitbetalen: andere cijfers? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Het statistische onderzoek naar afwijzingen WAO-aanvragen . . . . . . . . Dossiers met afwijzingen WAO-aanvragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Herplaatsingstoelage als alternatief voor volledig WAO? . . . . . . . . . . . Arbeidsongeschiktheidsregelingen in de overheidsen onderwijssector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

103 111 115 129 135 147 153 155


Samenvatting Ziekteverzuim in de overheidssector Het ziekteverzuim in de overheidsen onderwijssector is al jaren hoger en vaak langduriger dan in het bedrijfsleven en toch stroomden er in de afgelopen jaren minder zieke werknemers de WAO in dan het landelijk gemiddelde. Hoe komt dit? Het College van toezicht sociale verzekeringen (Ctsv) heeft dit onderzocht. Ook is gezocht naar de verklaring voor het relatief lage aantal volledige WAO-uitkeringen binnen de WAO-instroom in de overheidsen onderwijssector. In het onderzoek, dat dit jaar is gehouden, is gekeken naar de tellingen van de uitvoeringsinstelling USZO en het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv). Daarnaast zijn er interviews gehouden met diverse betrokkenen, zoals USZO en het Lisv. Ook zijn gegevens uit registraties en dossieronderzoek bij USZO en de uitvoeringsinstelling Gak tegen het licht gehouden. Lage WAO-instroom bij een hoog ziekteverzuim Een belangrijke reden voor de relatief lage WAO-instroom in verhouding tot het hoge ziekteverzuim is dat een aanzienlijk deel van de WAO-aanvragen door USZO wordt afgewezen. Dit onderzoek berekent dit op ongeveer 35-45 procent van alle beoordeelde WAO-aanvragen bij USZO versus ongeveer 25 procent bij Gak. Precieze cijfers zijn echter lastig te geven. De registraties bij de uitvoeringsinstellingen verschillen onderling en leveren lastig te interpreteren gegevens. Hierdoor kan het afwijzingspercentage na WAO-beoordeling moeilijk betrouwbaar en vergelijkbaar berekend worden. Er lijkt echter nog een reden te zijn voor de relatief lage WAO-instroom in de afgelopen jaren. De WAO-instroomcijfers zijn mogelijk te laag berekend omdat WAO-aanvragen bij USZO vaak te laat werden verwerkt en voor een deel daardoor in de voorgaande jaren niet zichtbaar waren als nieuwe instroom. Over de jaren heen leidde dit tot een voorraad van enkele duizenden niet behandelde aanvragen voor een WAOuitkering bij USZO. Het onderzoek naar de omvang van de achterstand en het effect daarvan op de WAO-instroomcijfers werd helaas bemoeilijkt door de verschillende WAO-cijfers hieromtrent. Hierdoor valt geen uitspraak te doen over de precieze mate waarin de WAO-instroomcijfers in het verleden te laag werden berekend. USZO is van mening dat de achterstand nauwelijks invloed had op de WAO-instroomcijfers in het verleden. Na 1999 forse stijging van de WAO-instroom bij de overheidsen onderwijssector Het aantal WAO-aanvragen is fors gestegen in de overheidsen onderwijssector. Het WAO-instroomrisico in deze sector stijgt harder dan het landelijke WAO-risico. Deze stijging is niet alleen het gevolg van een stijging in het aantal WAO-aanvragen. Een deel van de stijging betreft namelijk ook oude WAO-aanvragen, die pas in 2001 werden beoordeeld: toekenning van een WAO-uitkering vindt dan plaats met terugwerkende kracht, terwijl hij wel in de instroom van 2001 wordt meegeteld. In 2001 werd

7


de achterstand van WAO-aanvragen vrijwel geheel ingehaald. Het getelde aantal nieuwe WAO-uitkeringen in het eerste half jaar van 2001, ruim 11.000, is 1,8 maal groter ten opzichte van het eerste halfjaar van 2000. In het tweede halfjaar van 2001 zijn de verschillen echter veel kleiner dan ten opzichte van 2000. De WAO-instroom bij de overheidsen onderwijssector zal dit jaar toch aanzienlijk stijgen. Hoeveel precies is pas bekend als de Lisv-cijfers over 2001 worden gepubliceerd. Kritische werkwijze van USZO Uit dit onderzoek blijkt ook dat de WAO-afwijzingen van USZO vrijwel altijd gebaseerd zijn op het oordeel dat de werknemer geschikt is voor het eigen werk of omdat er geen ziekte of gebrek is. Veel WAO-aanvragen bleken achteraf dus onterechte WAO-aanvragen te zijn, en USZO ging hier kritisch mee om. Bij de andere uitvoeringsinstellingen worden WAO-aanvragen in veel mindere mate op deze gronden afgewezen, maar vinden de afwijzingen meestal plaats vanwege het oordeel dat de cliënt nog genoeg kan verdienen in ander passend werk. Dit laatste is zelden de reden waarom bij USZO een WAO-aanvraag wordt afgewezen. Uit onderzoek van het Lisv blijkt dat cliënten van USZO ten opzichte van cliënten van andere uitvoeringsinstellingen gemiddeld arbeidsgeschikter zijn. De cliënten uit de overheidsen onderwijssector ervaren bijvoorbeeld minder psychische en minder fysieke beperkingen en zijn op het moment van WAO-beoordeling veel vaker gedeeltelijk aan het werk in hun oude werk. Dit zou een verklaring kunnen zijn voor het afwijkende afwijzingspatroon van USZO bij het beoordelen van WAO-aanvragen: USZO heeft meer aanleiding om kritisch te zijn gezien de gemiddeld betere ervaren gezondheidstoestand van degenen die bij hen een WAO-uitkering aanvragen. Indien USZO minder kritisch was geweest bij de WAO-beoordeling, zou de instroom in de WAO in de overheidsen onderwijssector groter zijn geweest. Speciale werkwijze USZO Opmerkelijk is dat gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid in de overheidsen onderwijssector veel vaker voorkomt dan in andere sectoren. Daar zijn drie mogelijke oorzaken voor. Ten eerste voelen werknemers uit de overheidsen onderwijssector die een WAO-uitkering aanvragen, zich gezonder, zijn ze hoger opgeleid en zijn ze veel vaker (gedeeltelijk) werkzaam in hun oude werk. Bij de combinatie van deze kenmerken ligt volledige arbeidsongeschiktheid als uitkomst van de WAO-beoordeling niet voor de hand. Ten tweede is de werkwijze bij de WAO-beoordeling van USZO anders dan bij andere uitvoeringsinstellingen. USZO maakt veelvuldig gebruik van de Lisv-regeling verminderde arbeidsduur. Dit betekent dat USZO aangeeft dat de werknemer alleen voor een beperkt aantal uren werk kan uitvoeren, hij krijgt een zogenoemde medische urenbeperking. Deze werkwijze leidt vrijwel altijd tot een toekenning van een gedeeltelijke WAO-uitkering, zeker in het geval dat de werknemer gedeeltelijk zijn oude werk doet. Dit laatste komt bij werknemers uit de overheidsen onderwijssector veel vaker voor dan bij werknemers uit andere sectoren. USZO past de urenbe-

8


perking bij een gedeeltelijk werkende cliënt bij ongeveer 37 procent van alle WAOuitkeringen toe, tegen ongeveer acht procent bij andere uitvoeringsinstellingen. Het Lisv heeft regels gesteld voor de toepassing van deze urenbeperking. Uit het onderzoek blijkt dat deze regels regelmatig niet goed worden nageleefd, en dat het vaak ook onduidelijk is of deze regels juist werden toegepast door USZO. Het Ctsv ziet op grond van de onderzoeksbevindingen voldoende aanleiding om te veronderstellen dat de urenbeperking regelmatig inhoudelijk onterecht wordt toegepast. In dat geval is de kans aanwezig dat de mate van arbeidsongeschiktheid te hoog berekend wordt en er te hoge, en wellicht ook teveel, gedeeltelijke WAO-uitkeringen worden verstrekt door USZO. Nader onderzoek zou nodig zijn om na te gaan in welke mate dit het geval is. Ten derde is door de speciale werkwijze van USZO de kans veel groter dat een werknemer gebruik kan maken van de herplaatsingstoelage. Dit is een bovenwettelijke regeling die het loon van een werknemer die door ziekte slechts gedeeltelijk werkt, aanvult tot honderd procent van het oude loon. Het is in de overheidsen onderwijssector dus financieel veel aantrekkelijker om gedeeltelijk te worden afgekeurd dan helemaal, want bij een volledige arbeidsongeschiktheid krijgt de werknemer ‘maar’ zeventig procent van zijn oude loon. Deze methode is dus een extra stimulans om gedeeltelijk te gaan werken, maar daarna is er geen financiële prikkel meer om weer volledig aan het werk te gaan. Het is hierbij wel denkbaar dat volledige arbeidsongeschiktheid wordt voorkomen met deze gedeeltelijke werkhervatting. Het is echter ook de vraag of dit reïntegraties genoemd moeten worden, het gaat in feite veelal om werknemers die minder uren zijn gaan werken in hetzelfde werk bij dezelfde werkgever. Conclusie Gezien de aard en omvang van de toestroom naar de WAO in de overheidsen onderwijssector is het Ctsv positief over de kritische wijze waarop USZO met de WAO-aanvragen in de claimbeoordeling omgaat. Zonder die kritische werkwijze zou de instroom in de WAO groter zijn geweest. Er is echter ook een risico voor het voortbestaan van deze werkwijze, zeker als een uitvoeringsinstelling onder productiedruk komt te staan, zoals in 2001 al te zien was. Ook kan de vorming van de Uitvoeringsorganisatie Werknemersverzekeringen (UWV) de kritische werkwijze onder druk zetten, bijvoorbeeld omdat verzekeringsartsen van andere uitvoeringsinstellingen met een wellicht andere werkwijze WAO-aanvragen vanuit de overheidsen onderwijssector moeten beoordelen. Het Ctsv heeft wel vraagtekens over de in het verleden opgebouwde achterstanden bij de beoordeling van WAO-aanvragen: het is mogelijk dat ook hierdoor de WAO-cijfers van de sector laag waren. Waarom verzekeringsartsen van USZO vaker dan hun collega’s van andere uitvoeringsinstellingen gebruik maken van de medische urenbeperking is niet onderzocht. Er zijn wel meerdere redenen denkbaar. Het Ctsv beveelt de Inspectie Werk en Inkomen aan om in overleg met USZO/UWV na te gaan wat de achtergronden van deze werkwijze zijn, of deze werkwijze rechtmatig is en welke verbeteringen

9


eventueel moeten worden aangebracht in de WAO-beoordeling. In de toekomst is het van belang dat, de wijze waarop en de mate waarin WAO-aanvragen worden afgewezen dan wel toegekend, onderwerp van toezicht blijven. Dit om tijdig te kunnen signaleren of er veranderingen optreden in ‘good practices’ of ‘bad practices’ bij de WAO-claimbeoordeling uit oogpunt van rechtmatigheid en doeltreffendheid van de WAO. De registratie van de WAO-claimbeoordeling moet hiervoor echter sterk verbeterd worden of hiervoor beter geschikt worden gemaakt.

10


1

Waarom dit onderzoek? Dit hoofdstuk maakt duidelijk dat er in de overheidsen onderwijssector onverwachte WAO-cijfers zijn. Het ziekteverzuim in deze sector is al jaren hoger dan in het bedrijfsleven, maar toch was de WAO-instroom in de afgelopen jaren lager dan het landelijke gemiddelde. Het aandeel volledig arbeidsongeschikten in de instroom is bovendien een heel stuk lager (42 procent bij USZO versus 63 procent van de totale WAO-instroom). De WAO wordt in deze sector uitgevoerd door USZO. Het Ctsv was in 1999 en in 2000 positief over de financiële afwikkeling van de WAO door USZO, maar minder positief over aspecten van de WAO-claimbeoordeling. We zijn nieuwsgierig naar de bijdrage van USZO aan de onverwachte WAO-cijfers: heeft USZO een eigen specifieke werkwijze of worden deze cijfers veroorzaakt door de sector waarin USZO opereert? Dit is de kernvraag waarop dit onderzoek antwoord tracht te geven.

1.1

Aanleiding van het onderzoek De onderwijs- en overheidssector staat bekend om een hoog en vaak langdurig ziekteverzuim in vergelijking tot het bedrijfsleven. Ook zijn er, vooral ten aanzien van de onderwijssector, veel klachten over de uitvoering van de WAO.1) Het is daarom onverwacht dat het instroompercentage in de WAO in de afgelopen jaren in deze sector lager is dan het landelijk gemiddelde instroompercentage, dat het aandeel volledig arbeidsongeschikten daarbinnen zelfs veel lager is en dat het aandeel reïntegraties relatief hoog is. Onderwijs en overheidssector: hoog ziekteverzuim, veel WAO-aanvragen, slechte tijdigheid van WAO-beoordelingen en toch een lagere instroom in de WAO, weinig volledig WAO’ers en veel reïntegraties.

Werknemersverzekeringen worden in de overheidsen onderwijssector uitgevoerd door de Uitvoeringsinstelling Sociale Zekerheid voor Overheid en Onderwijs (USZO). In het kader van het jaarlijkse onderzoek naar het sociaal medisch handelen (SMH) bij de WAO-claimbeoordeling constateert het Ctsv - in vergelijking tot de andere uitvoeringsinstellingen - de meeste tekortkomingen bij USZO.2) In gesprekken tussen USZO en het Ctsv over deze tekortkomingen, nuanceert USZO de kritiek van het Ctsv door te wijzen op de hoge mate van doelbereiking van de WAO in haar sector. Het Ctsv vraagt zich echter af in welke mate deze onverwachte WAO-cijfers het gevolg zijn van de werkwijze van USZO. Dat is dan ook de kern van dit onderzoek. Het onderzoek heeft als doel om na te gaan in welke mate de werkwijze van USZO bijdraagt aan de doeltreffendheid van de door het WAO-beleid gestelde doelen: goede WAO-cijfers dankzij of ondanks USZO?3) In paragraaf 1.2 wordt de situatie met betrekking tot ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid in de onderwijs- en overheidssector beschreven. De mogelijke verklarin1) Zie bijvoorbeeld de kamervragen hierover aan de minister van OCW tijdens het algemeen overleg van 1 februari 2001 (22187, nr. 112). Het gaat hier bijvoorbeeld over de slechte tijdigheid en de achterstanden. 2) Ctsv R00/06, blz. 102 en Ctsv 01/05. 3) Onder deze doelen verstaan we instroomverlaging (preventie) en kwaliteitsverhoging van de WAO-claimbeoordeling (met als impliciet doel minder volledige WAO-uitkeringen).

11


gen en de daaruit voortvloeiende vraagstellingen voor dit onderzoek staan in paragraaf 1.3 beschreven. We sluiten dit hoofdstuk af met een beschrijving van de werkwijze voor dit onderzoek.

1.2

Opvallende cijfers in de overheidsen onderwijssector De ziekteverzuimcijfers blijken in de overheidsen onderwijssector structureel hoger te zijn dan in commerciële sectoren.1) Het ziekteverzuim bij de rijksoverheid is vergelijkbaar met het ziekteverzuim in de industrie en bouwnijverheid. Een andere publieke sector (de sector ‘niet commerciële dienstverlening’, voornamelijk de gezondheidszorg) heeft ook een hoog ziekteverzuimpercentage, echter minder hoog dan het onderwijs. Hoog ziekteverzuim betekent meestal een grote toestroom naar de WAO Wat zegt de hoogte van het ziekteverzuim over de toestroom naar de WAO? Uit verschillende onderzoeken is bekend dat de hoogte van het ziekteverzuimpercentage sterk beïnvloed wordt door het langdurig verzuim: bij langdurig verzuim is de kans op toestroom naar de WAO groot. Een hoog ziekteverzuimpercentage is dus vaak een indicator voor een grote toestroom naar de WAO. Uit een onderzoek van het ministerie van SZW bleek dat het in 1999 in de overheidsen onderwijssector veel vaker voorkwam dat werknemers drie maanden of langer ziek waren dan in andere sectoren.2) Zijn de werknemers daar dan ook vaker op weg naar de WAO? Uit cijfers over het jaar 2000 blijkt dat er in de overheidsen onderwijssector een gemiddeld aantal aanvragen voor een WAO-uitkering wordt gedaan: namelijk bij 2,6 procent van alle verzekerde werknemers.3) De sector wijkt hierop dus niet af van het landelijk gemiddelde. Het landelijk gemiddelde wordt echter ook sterk beïnvloed door de hoge cijfers van de gezondheidszorg. Het aantal WAO-aanvragen is bij de werknemers die verzekerd zijn bij Gak (53 procent van alle werknemers) veel lager, namelijk 2,1 procent.4) 5) Overheid en onderwijs: WAO-instroom niet hoog, maar laag. Bovendien: weinig volledig WAO’ers Gezien de grotere toestroom naar de WAO in de overheidsen onderwijssector en het grotere aantal aanvragen voor de WAO vergeleken bij de Gak-sectoren, zou ver-

12

1) Zie bijlage 1, tabel b1.1. Het is mogelijk dat het ziekteverzuim in het bedrijfsleven ondergeregistreerd wordt (vooral kort verzuim wordt daar mogelijk minder goed geregistreerd). De verschillen tussen het onderwijs en het bedrijfsleven zijn in dat geval kleiner dan uit de cijfers naar voren komt (zie ook B&A Groep, Backbier et al., 1998). 2) Ministerie SZW, Sectoranalyse WAO 1999, blz. 26, 2000. 3) Bron: Managementrapportage verbetertraject claimbeoordeling AG, augustus 2001, tabel 7 en uit Lisv, Kwartaaloverzicht arbeidsongeschiktheid 2000. 4) In dit rapport worden USZO-cijfers veelvuldig vergeleken met Gak-cijfers. De reden daarvoor is onder andere dat de landelijke totaalcijfers vertekend worden door de hoge instroomcijfers van de gezondheidszorg. Een andere reden is dat Gak de meerderheid van het bedrijfsleven administreert. 5) Als WAO-cijfers worden gepresenteerd als percentage van de verzekerdenpopulatie, lijken de verschillen heel klein (een paar tiende procenten). In absolute zin gaat het dan echter om duizenden WAO-aanvragen of WAO-uitkeringen. Deze verschillen zijn voor het beleid en de uitvoering daarvan uiterst relevant. De bandbreedte tussen alle sectoren met betrekking tot het WAO-instroomrisico bedraagt ongeveer twee procentpunten.


wacht kunnen worden dat de instroom in de WAO ook groter is. Dit blijkt echter niet het geval.1) Het WAO-instroompercentage in de overheidsen onderwijssector was in 1999 en in 2000 zelfs lager dan bij de Gak-sectoren. Ten opzichte van het landelijk instroompercentage was de WAO-instroom in de overheidsen onderwijssector in 1999 en in 2000 ook lager (1,3 procent in USZO-populatie respectievelijk 1,5 procent in de landelijke verzekerdenpopulatie in 2000). We constateren bij USZO-sectoren dus een groter verschil tussen toestroom naar en instroom in de WAO, in vergelijking tot de landelijke cijfers of tot Gak-cijfers. Het percentage van alle nieuwe WAO’ers dat een volledige WAO-uitkering krijgt toegekend is bij USZO bovendien veel lager dan bij Gak (42 procent bij USZO versus 65 procent bij Gak in 2000 volgens het Lisv). Het cijfer van Gak is overigens vergelijkbaar met het landelijk percentage (63 procent volledig WAO in de WAO-instroom van 2000). Ook in de jaren vóór 2000 zagen we deze verschillen. De overheidsen onderwijssector: meer gedeeltelijke reïntegraties Uit onderzoek van het Lisv blijkt dat werknemers uit de overheidsen onderwijssector die de wachttijd voor de WAO hadden doorlopen (12-maandszieken) veel vaker gedeeltelijk weer aan het werk waren aan het einde van het ziektejaar dan 12maandszieken uit andere sectoren (55 procent versus 38 procent).2) Een half jaar na het einde van het ziektejaar is bijna tweederde van alle 12-maandszieken in de overheidsen onderwijssector weer aan het werk. Uit hetzelfde onderzoek blijkt ook dat de meeste reïntegraties plaatsvinden in hetzelfde werk voor minder uren bij de oude werkgever. Conclusies Als de cijfers omtrent ziekteverzuim, WAO-instroom en reïntegratie op een rijtje worden gezet, valt een aantal zaken op in de overheidsen onderwijssector: - de hoge toestroom naar de WAO vertaalt zich niet in een evenredig hoge instroom in de WAO; - het aandeel volledig arbeidsongeschikten is veel lager dan in alle andere sectoren; - het aandeel langdurig zieken dat gedeeltelijk werkzaam is, is veel hoger dan in alle andere sectoren. Wat kunnen we zeggen over de mate van doelbereiking van het overheidsbeleid in de overheidsen onderwijssector? De beschreven WAO-cijfers in de overheidsen onderwijssector wijzen op een hogere mate van doelbereiking in vergelijking tot andere sectoren. Wat zijn de verklaringen voor deze bevindingen? Welke bijdrage heeft USZO aan deze WAO-cijfers? Dit onderzoek tracht antwoorden te geven op deze vragen.

1) De onderliggende cijfers staan in bijlage 1. 2) Lisv, P.G.M. Molenaar-Cox en A.M. van der Giezen, Langdurige arbeidsongeschiktheid in 1999, blz. 79.

13


1.3

Welke verklaringen zijn denkbaar? De centrale probleemstelling van dit onderzoek is: Welke verklaringen zijn er voor de WAO-cijfers in de overheidsen onderwijssector: - Waarom is de WAO-instroom laag? - Waarom zijn er weinig volledig WAO’ers? - Waarom zijn er veel (gedeeltelijke) reïntegraties? Voor elk thema (instroom, volledige arbeidsongeschiktheid en reïntegratie) hebben we dezelfde drie vraagstellingen geformuleerd: - welke kenmerken van de sector liggen mogelijk (mede) ten grondslag aan de onverwachte WAO-cijfers? - welke organisatorische of administratieve kenmerken bij de werkwijze van USZO liggen mogelijk (mede) ten grondslag aan de onverwachte WAO-cijfers? - welke sociaal-medische kenmerken bij de werkwijze van USZO liggen mogelijk (mede) ten grondslag aan de onverwachte WAO-cijfers? In de volgende paragrafen geven we een beschrijving van deze verklaringsrichtingen.

1.3.1 Kenmerken van de sector als verklaring De overheidsen onderwijssector is vanwege het publieke karakter van de sector sterk afwijkend van het bedrijfsleven. In de eerste plaats geldt dit voor de werknemers en werkgevers in deze sector: het zijn allemaal (semi-)ambtenaren. De vraag is of zij zodanig verschillen van werknemers en werkgevers uit het bedrijfsleven, dat daardoor de WAO-cijfers beïnvloed zouden kunnen worden. De sector wijkt vervolgens ook af van het bedrijfsleven als het gaat om de arbeidsvoorwaarden, wachtgeldregelingen, VUT-arrangementen (FPU, BAPO), herplaatsingstoeslagen en verzuimregelingen (bijvoorbeeld regeling vervangingsfonds, standaard contracten met arbodiensten, herplaatsingsrecht, standaard loondoorbetaling gedurende de eerste twee jaar van arbeidsongeschiktheid). In het verleden had de onderwijs- en overheidssector andere arbeidsongeschiktheidsregelingen dan de werknemers in het bedrijfsleven. De overheidswerkgevers zijn al sinds lange tijd eigen risicodrager bij ziekteverzuim, terwijl dit in het bedrijfsleven pas sinds 1996 (invoering Wulbz) het geval is. De WAO werd pas recent van toepassing op het overheidspersoneel. Tot 1 januari 1996 hadden de overheidswerkgevers te maken met de arbeidsongeschiktheidsregelingen van de Algemeen burgerlijke pensioenwet (ABP-wet).1) Een arbeidsongeschiktheidsregeling (bijvoorbeeld invaliditeitspensioen, herplaatsingstoelage en/of herplaatsingswachtgeld) werd alleen toegekend, indien er sprake was van ontslag wegens blijvende ongeschiktheid voor het verrichten van de eigen functie. Het percentage algemene invaliditeit bij het invaliditeitspensioen werd in deze situatie ech-

14

1) De overheidswerkgevers zijn ingedeeld in negen sectoren, namelijk Rijk, Defensie, Onderwijs & Wetenschappen, Politie, Rechterlijke Macht, Gemeenten, Provincies en Waterschappen. Deze acht sectoren zijn verenigd in het Verbond Sectorwerkgevers Overheid (VSO). De negende sector omvat de zogenaamde B3instellingen (instellingen die werkzaamheden ten algemene nut verrichten en die voornamelijk door de rijksoverheid worden gefinancierd).


ter wel vastgesteld op basis van geschiktheid voor ander passend werk, met dezelfde definitie daarvoor als bij de WAO. De uitspraak ‘blijvend ongeschikt’ was voor de overheidswerkgever de ontslagtitel op grond waarvan hij eervol ontslag wegens ziekte en/of gebreken mocht verlenen, tot dat moment was de overheidswerkgever verplicht het loon door te betalen.1) Wel werd de AAW fictief uitgevoerd door het ABP na 52 weken ziekteverzuim. In 1996 en 1997 werd een WAO-conforme werkwijze ingevoerd en in 1998 werd overgegaan op de WAO.2) Uit deze beschrijving blijkt dat werknemers en werkgevers in de overheidsen onderwijssector bijzondere rechtspositionele regelingen kennen, die afwijken van die van werknemers in het bedrijfsleven. Het is dus mogelijk dat (rechtspositionele) kenmerken van de sector bepalend zijn voor het verloop van ziekteverzuim naar WAO en reïntegratie. Oftewel: zijn de verklaringen voor de WAO-cijfers gelegen in specifieke kenmerken van de sector?

1.3.2 Kenmerken van de organisatie of administratie als verklaring Op 1 januari 1996 werd de Stichting USZO opgericht. USZO ontstond door samenvoeging van onderdelen van de ministeries van Onderwijs, Cultuur & Wetenschappen, Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties en Defensie en de Bedrijfseenheid Arbeidsongeschiktheidsverzekeringen van het ABP. Genoemde onderdelen voerden de werkloosheids- en arbeidsongeschiktheidsregelingen voor het overheidspersoneel uit. USZO werd met ingang van 1 januari 1998 als uitvoeringsinstelling erkend. Er bleef echter sprake van een intensieve samenwerking tussen USZO en de Stichting Pensioenfonds ABP (ABP), onder andere omdat USZO na 1 januari 1996 namens het ABP bleef zorgdragen voor de uitvoering van de bovenwettelijke werkloosheids- en arbeidsongeschiktheidsregelingen. Het personeel van USZO dat eerder de arbeidsongeschiktheidsregelingen van de ABP-wet uitvoerde, moest switchen naar de uitvoering van de WAO. USZO heeft dus een heel ander verleden dan andere uitvoeringsinstellingen. In de andere sectoren gebeurde de WAO-claimbeoordeling namelijk door de Gemeenschappelijke Medische Dienst (GMD). Vanaf 1994 werd het oude GMD-personeel met de claimbeoordelingstaak verspreid over de toen bestaande uitvoeringsinstellingen (Gak, Cadans, SFB en GUO). Richtlijnen voor de werkwijze bij de uitvoering van de werknemersverzekeringen werden voor deze uitvoeringsinstellingen sinds 1995 uitgevaardigd door het Tica, later het Lisv. Vanaf 1996 diende USZO zich te conformeren aan genoemde richtlijnen. Erkenning als uitvoeringsinstelling en aansluiting bij het Lisv volgden pas in 1998. Gezien deze ontwikkelingen is het heel wel mogelijk dat USZO een afwijkende werkwijze heeft. Dit kan zowel op het organisatorische of administratieve terrein zijn als op het sociaal-medische terrein.

1) Op grond van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (Arar), het Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren (BBRA) en de ABP-wet (zie bijlage 8). 2) De WAO-conforme arbeidsongeschiktheidsregeling verschilde inhoudelijk bijna niet van de gewone WAO, de financiering ervan verschilde echter wel.

15


Verwerking van WAO-aanvragen anders? In het ABP-verleden van USZO werd bijvoorbeeld de pensioenkeuring (nu de WAOclaimbeoordeling) in sommige gevallen pas na enkele jaren ziekteverzuim uitgevoerd, en in andere gevallen al na drie weken ziekteverzuim. Het flexibele keuringsmoment was voor het ABP de gewoonste zaak van de wereld. Het is denkbaar dat dit verleden, in combinatie met kenmerken van de sector (bijvoorbeeld de loondoorbetaling gedurende twee jaar ziekteverzuim/arbeidsongeschiktheid (of nog langer)), de tijdigheid van de WAO-claimbeoordeling in negatieve zin beïnvloed heeft. Ook is het mogelijk dat de switch in de sector van de ABP-regeling naar de WAO tot een vergroting van het werkaanbod leidde. Dit kan bijvoorbeeld capaciteitsproblemen hebben gegeven, met mogelijk als gevolg dat er achterstanden ontstonden bij het verwerken van de WAO-aanvragen. Zowel de tijdigheid van de WAO-beoordelingen als achterstanden bij WAO-beoordelingen hebben invloed op de telling van WAO-cijfers. Door deze aspecten kunnen de cijfers beïnvloed zijn. Oftewel: is de verwerking van WAO-aanvragen in organisatorische zin anders bij USZO? Telling van uitkeringen anders? De telling van de WAO-cijfers is gebaseerd op de uitkeringsgegevens: een andere wijze van uitkeren kan dus gevolgen hebben voor de WAO-cijfers.1) Hierbij zijn we vooral geïnteresseerd in de rol van voorschotten: deze tellen namelijk als WAOinstroom. De uitvoeringsinstelling kan een cliënt een voorschot verstrekken om te voorkomen dat de cliënt in financiële problemen raakt indien de WAO-aanvraag niet op tijd (voor het einde van het ziektejaar) wordt behandeld. Uitvoeringsinstellingen gaan hier wellicht onderling anders mee om. Het wel of niet verstrekken van voorschot is met name van belang als de WAO-claimbeoordeling regelmatig pas na einde wachttijd is afgerond. Dit kan dan een (aanzienlijk) effect hebben op de WAOinstroomcijfers. Oftewel: andere wijze van uitkeren (is tellen), dus andere cijfers?

1.3.3 Kenmerken van de sociaal-medische werkwijze als verklaring We beschreven even hiervoor de historie van USZO. Deze kan ook invloed hebben op het sociaal-medische handelen (SMH) van de verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen. Invaliditeitspensioenen konden vroeger bijvoorbeeld alleen toegekend worden nadat was vastgesteld dat er sprake was van blijvende ongeschiktheid voor het eigen werk en de werknemer ook om die reden was ontslagen. De WAO daarentegen kan, en kon, ook worden toegekend bij tijdelijke arbeidsongeschiktheid in het eigen werk en zonder dat er ontslag is verleend. Bij de WAO-claimbeoordeling moet echter ook worden vastgesteld of de wachttijd voor de WAO is vervuld wegens arbeidsongeschiktheid als gevolg van ziekte of gebrek. Het arbeidsongeschiktheidspercentage bij het invaliditeitspensioen werd, net als bij de WAO, vastgesteld op basis van geschiktheid voor ander passend werk. Het is denkbaar dat de verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen bij USZO nadrukkelijker dan hun collega’s bij andere uitvoeringsinstellingen letten op de ongeschiktheid voor de eigen functie in

16

1) Zie ook Ctsv R01/07, J.S. Kerseboom en J.C. van den Brink.


en aan het einde van de wachttijd voor de WAO. Wellicht dat deze mogelijk andere uitvoering gevolgen heeft voor de instroom in de WAO in deze sector. De overheidsen onderwijssector kent aanvullende regelingen bij arbeidsongeschiktheid (het huidige aanvullende invaliditeitspensioen, de herplaatsingstoelage) De voorwaarden hiervoor hangen samen met de uitslag van de WAO-claimbeoordeling. Een cliënt in de overheidsen onderwijssector heeft een extra belang bij een bepaalde uitslag van de claimbeoordeling door USZO. Laten verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen zich hierdoor beïnvloeden? Met daardoor andere uitkomsten en dus andere WAO-cijfers? Deze sectorkenmerken (historie, bovenwettelijke aanvullingen) zou dus ook de werkwijze van verzekeringsarts en arbeidsdeskundige kunnen beïnvloeden. Onze vraag is dan: beoordelen USZO-artsen en arbeidsdeskundigen anders?

1.4

De opbouw van dit rapport De opbouw van het rapport volgt de drie thema’s: WAO-instroom, het aandeel met een volledige WAO-uitkering bij de instroom en reïntegratie. Per hoofdstuk onderzoeken we de drie verklaringsrichtingen. Hoofdstuk 2 gaat in op de verklaringen van de lagere instroomcijfers, hoofdstuk 3 op het lage aandeel volledig WAO’ers en hoofdstuk 4 op het hoge reïntegratiepercentage. De onderbouwing van de onderzoeksbevindingen staat beschreven in de bijlagen. In de hoofdstukken trachten we ons tot de belangrijkste resultaten en conclusies te beperken.

1.5

De werkwijze van dit onderzoek We hebben vier methodes toegepast bij dit onderzoek: 1 documentanalyse; 2 statistische analyse; 3 interviews met deskundigen/betrokkenen; 4 dossierstudie. De documentanalyse had betrekking op: - (onderzoeks)literatuur; - Ctsv-rapporten en/of documenten uit eerder Ctsv-onderzoek; - documenten met de verslaglegging van het eigen SMH-onderzoek van USZO en Gak. De statistische analyse werd verricht met databestanden en tellingen van USZO en het Lisv. De interviews werden gehouden met: - enkele (staf-)verzekeringsartsen en (staf-)arbeidsdeskundigen van USZO en WOSM;1)

1) WOSM bv. is een particuliere onderneming die onder andere verzekeringsartsen uitleent aan uitvoeringsinstellingen en in opdracht van derden verzekeringsgeneeskundig werk uitvoert. We hebben twee verzekeringsartsen van WOSM geïnterviewd. Beiden hebben ruime ervaring bij zowel USZO als bij andere uitvoeringsinstellingen. Zij voeren en voerden ook het SMH-onderzoek in opdracht van het Ctsv uit.

17


- beleidsmedewerkers van Lisv, Abvakabo, het bestuursbureau VF/PF (vervangingsfonds) voor het onderwijs; - een bedrijfsarts met ervaring in de sector; - een P&O-functionaris met ervaring in de sector. Het primaire doel van het dossieronderzoek was explorerend en beschrijvend, om meer inzicht te krijgen in de dagelijkse gevalsbehandeling bij een uitvoeringsinstelling. Voor het dossieronderzoek werden aselect gekozen dossiers van Gak (20 stuks) en van USZO (25 stuks) bestudeerd. In bijlage 2 beschrijven we de steekproeftrekking en methode van dit dossieronderzoek. De dossiers van Gak betroffen relatief veel niet toegekende WAO-aanvragen, meer dan verwacht op basis van de statistiek. Bij de dossiers met toekenningen was bij Gak de verdeling volledig/gedeeltelijk WAO conform de verwachting op basis van de statistiek. De dossiers van USZO betroffen relatief veel toekenningen van gedeeltelijke WAO-uitkeringen en vrijwel geen toekenningen van volledige WAO-uitkeringen. De bestudeerde dossiers waren dus niet representatief over de verschillende categorieën van uitkomsten van de WAO-claimbeoordeling verdeeld. Het aantal bestudeerde dossiers is bovendien relatief klein voor onderzoeksdoeleinden: het dossieronderzoek heeft dus onvoldoende empirische basis om kwantitatieve conclusies aan te verbinden. Indien de bevindingen uit de dossiers in het verlengde liggen van bevindingen uit statistisch onderzoek op basis van de grote gegevensbestanden en/of interviews of van bevindingen in andere onderzoeken, kunnen ze beter geïnterpreteerd worden. Vergelijking van USZO met Gak In dit onderzoek worden diverse gegevens van USZO vergeleken met gegevens van Gak. Gak is als het ware een referentie-uitvoeringsinstelling. Er zijn verschillende redenen waarom we ons beperkt hebben tot Gak: - pragmatische redenen: het zou te arbeidsintensief zijn geweest om gegevens van alle uitvoeringsinstellingen te betrekken bij dit onderzoek. Bovendien is geen enkele uitvoeringsinstelling een perfecte referentie; - kwantitatieve redenen: Gak is de grootste uitvoeringsinstelling; de meerderheid van alle werknemers uit het bedrijfsleven is bij Gak aangesloten. Gegevens van Gak bepalen daarom het sterkst de landelijke totaalcijfers; - normatieve redenen: de WAO-instroomcijfers van Gak lijken relatief goed van kwaliteit, dat wil zeggen minder vervuild door achterstandsproblematieken dan WAO-cijfers van andere grotere uitvoeringsinstellingen.1) In de bijlagen van dit rapport staan de meeste cijfers ook beschreven voor de subsectoren van USZO en Gak. De lezer die bijvoorbeeld meer wil weten over het onderwijs of de overheid apart, moet hiervoor de bijlage raadplegen. Indien er wezenlijke verschillen zijn tussen bepaalde subsectoren wordt hiervan in de hoofdtekst melding gemaakt.

18

1) Bron: Ctsv, R01/07, J.S. Kerseboom en J.C. van den Brink.


2

Waarom is de WAO-instroom niet hoger gezien de toestroom? Dit hoofdstuk laat twee redenen zien waarom het verschil tussen toestroom naar de WAO en instroom in de WAO in de overheidsen onderwijssector relatief groot lijkt. We schrijven hier ‘lijkt’, omdat de cijfers die nodig waren om de mate waarin te berekenen niet betrouwbaar genoeg bleken om deze bevindingen in maat en getal uit te drukken. Een belangrijke reden voor het grotere verschil tussen getelde WAO-aanvragen en getelde WAO-toekenningen bij USZO in vergelijking tot Gak, is het verschil in afwijzingspercentage. We schatten, op basis van gebrekkige gegevens, dat USZO WAO-aanvragen na beoordeling vaker afwijst dan Gak. Bij USZO gaat het dan om 3545 procent en bij Gak om ongeveer 25 procent van alle beoordeelde WAO-aanvragen. Vrijwel alle USZO-afwijzingen zijn gebaseerd op het oordeel ‘geschiktheid voor eigen werk’ of ‘geen ziekte of gebrek’. We concluderen hieruit dat USZO kritisch omgaat met de WAO-aanvragen uit de overheidsen onderwijssector. De afwijzingen van Gak en van andere uitvoeringsinstellingen vinden veel vaker plaats als uitkomst van het raadplegen van FIS: de cliënt wordt minder dan vijftien procent arbeidsongeschikt bevonden.1) Dit laatste komt bij USZO zelden voor. Uit het volgende hoofdstuk blijkt dat daar ook USZO-specifieke redenen voor zijn. De kritische werkwijze bij USZO lijkt ook nodig gezien de aard van de toestroom naar de WAO. Er zijn niet alleen relatief veel WAO-aanvragen in de overheidsen onderwijssector, maar de situatie van de WAO-aanvragende werknemers lijkt op belangrijke punten te verschillen van hun collega’s in het bedrijfsleven. WAO-instromers bij USZO ervaren bijvoorbeeld minder psychische en fysieke beperkingen en ze zijn vaker gedeeltelijk aan het werk in hun oude werk in vergelijking tot 12-maandszieken in het bedrijfsleven. Er zijn helaas geen gegevens over de WAO-aanvragers die werden afgewezen door USZO. Op basis van de beschikbare gegevens is het naar ons idee wel aannemelijk dat de situatie van de WAO-aanvragers bij USZO zodanig anders is, dat dit samenhangt met het andersoortige afwijzingspatroon bij USZO. We vragen ons af of er misschien vaker onnodige en/of onterechte WAO-aanvragen bij USZO worden gedaan in vergelijking tot Gak. We zien ook risico’s voor het voortbestaan van de kritische werkwijze van USZO met als mogelijk gevolg dat de WAO-instroom hoger zou kunnen worden in de overheidsen onderwijssector. Er is ook nog een andere reden voor het verschil in toestroom naar en instroom in de WAO bij USZO. WAO-aanvragen werden regelmatig te traag verwerkt door USZO. Er groeide een achterstand, waardoor de WAO-instroom geen gelijke tred hield met de binnenkomende WAO-aanvragen. USZO verstrekte tevens geen voorschotten bij te late WAO-beoordelingen, waardoor te late beoordelingen van aanvragen ook niet middels de voorschotten als WAO-instroom werden geteld. Deze achterstanden in combinatie met het niet verstrekken van voorschotten hebben de WAO-instroom-

1) FIS betekent Functie Informatie Systeem: een instrument waarmee in de WAOclaimbeoordeling de theoretische verdiencapaciteit wordt berekend. Zie hoofdstuk 3 voor meer informatie.

19


cijfers in de overheidsen onderwijssector daardoor mogelijk lager doen lijken dan zij eigenlijk hadden moeten zijn. In welke mate dit het geval is, is nog onbekend vanwege verschillen in cijfermateriaal hieromtrent. In 2001 werd de achterstand voor een deel ingehaald én steeg het aantal WAO-aanvragen bij USZO. De WAO-instroomcijfers bij USZO zullen dit jaar dan ook aanzienlijk hoger zijn dan in de voorliggende jaren. Bij Gak was relatief in veel mindere mate sprake van achterstanden, waardoor deze WAO-instroomcijfers niet of nauwelijks vertekend lijken te zijn.

2.1

Verklaringen voor de onverwachte WAO-instroom We zoeken de verklaringen voor de onverwachte WAO-instroomcijfers in de overheidsen onderwijssector in drie richtingen: - sectorgebonden kenmerken; - organisatorische en/of administratieve kenmerken van USZO; - sociaal-medische kenmerken van USZO. De paragrafen in dit hoofdstuk zijn ook in deze volgorde opgebouwd.

2.2

Sectorgebonden kenmerken die een rol spelen bij de WAO-instroom In deze paragraaf beschrijven we de kenmerken van de beroepsbevolking die samenhangen met het WAO-instroomrisico. We gaan na of de overheidsen onderwijssector over speciale kenmerken beschikt, die samenhangen met een hoog ziekteverzuim en een hoge toestroom naar de WAO. Hoewel het hoge ziekteverzuim in deze sector voor dit onderzoek een gegeven is, en dus niet verklaard hoeft te worden, vinden we het toch van belang om hierover meer achtergrondinformatie te geven. Bovendien zijn factoren die samenhangen met ziekteverzuim in de regel ook factoren die reïntegratie in het eerste ziektejaar (en daarna) beïnvloeden. Het literatuuronderzoek dat aan deze paragraaf ten grondslag lag, staat beschreven in bijlage 3.

2.2.1 Sectorverschillen op de arbeidsmarkt Overheid en onderwijs: duidelijk verschillend Bij het bestuderen van arbeidsmarktkenmerken en arbeidsomstandigheden in de overheidsen onderwijssector valt meteen op dat de overheid en het onderwijs twee duidelijk verschillende sectoren zijn (zie bijlage 3).1) Beide sectoren hebben echter gemeenschappelijk dat fysiek zwaar werk bijna niet voorkomt en dat de werknemers gemiddeld hoog opgeleid zijn. De gemiddeld hoge opleidingen (en daaruit voortvloeiende bovenmodale lonen) in deze sector, verhogen bij de berekening van de theoretische verdiencapaciteit in de WAO-claimbeoordeling de kans op toekenning van een WAO-uitkering.2)

20

1) In het onderzoek hebben we - indien mogelijk - ook bestudeerd of de overheidsen de onderwijssector verschilden in kenmerken van de WAO-claimbeoordeling en of die tot andere uitkomsten leidden. Dit staat in de hoofdtekst vermeld. Niet alle bestudeerde gegevens waren echter per sector beschikbaar. In deze gevallen worden dan alleen uitspraken over de totale overheidsen onderwijssector beschreven. 2) Ctsv, drs. C.J.M. Meus en J.B.H.J. Toma, 1999.


Er zijn aanwijzingen in de literatuur dat de werkgevers in de overheidssector nog maar weinig kostenbewust zijn, waardoor (de lengte van) ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid weinig prioriteit hebben. Als risicofactoren voor arbeidsongeschiktheid bij de overheidssector worden vooral psychische factoren als werkdruk, onderlinge verhoudingen en reorganisaties genoemd. Het onderwijs omvat veel vaker dan de overheid kenmerken met een hoog WAO-risico: veel ouderen, veel vrouwen, vaker ‘onduidelijk werkgeverschap’ en een veel grotere psychische belasting in het werk.1) De onderwijssector is nummer één als het gaat om burnout klachten bij werknemers. Deze klachten hangen duidelijk samen met daar veel voorkomende factoren als een hoge werkdruk, weinig zeggenschap in en over de werkzaamheden en ontevredenheid over beloning en promotiekansen. Het ziekteverzuim is zowel bij de overheidssector als bij de onderwijssector hoger dan bij de rest van het bedrijfsleven. Bij het onderwijs hangt dit in ieder geval samen met de demografische opbouw van de werknemers in deze sector.2) De rol van vervanging van zieke leerkrachten is ook groot. Het komt steeds vaker voor dat zieke leerkrachten niet vervangen worden, onder andere vanwege de financiële lasten. Dit gebeurt ook omdat er geen vervangers zijn te vinden. Dit verhoogt de werkdruk voor de andere leerkrachten en/of leidt tot het naar huis sturen van leerlingen: beide aspecten leiden tot extra stress bij de leerkrachten. Een geïnterviewde zegt ook dat als er wel een vervanger is en deze goed bevalt, de school minder gemotiveerd is om zo snel mogelijk de zieke leerkracht terug naar het werk te begeleiden. De school laat liever de vervanger het schooljaar afmaken. Het vervangingsbeleid heeft daarmee volgens deze geïnterviewde - invloed op het (voortduren van) ziekteverzuim. Profiel onderwijs: hoger risico op WAO? Profiel overheid: lager risico op WAO? We concluderen dat de onderwijssector zodanige arbeidsomstandigheden heeft, dat er bij deze sector - bij elkaar opgeteld - een verhoogd risico op WAO-instroom lijkt te bestaan. Voor de overheidssector lijkt dit veel minder het geval te zijn. Daar verwachten we - op basis van de bestudeerde arbeidsomstandigheden - een lager WAOrisico. De factor opleiding is hierbij complex. Lager opgeleiden hebben een hoger risico op arbeidsongeschiktheid: in de niet-USZO sectoren komen zij vaker voor de poort van de WAO dan hoog opgeleiden.3) Eénmaal aangekomen bij de WAO-claimbeoordeling hebben hoger opgeleiden echter een grotere kans op toekenning van een WAO-uitkering. Dit komt door de systematiek van de WAO-claimbeoordeling.

1) Zie voor meer uitleg bijlage 3, par. 3.2.2. 2) Een geïnterviewde merkte op dat het ziekteverzuim in het onderwijs ook hoger kan lijken, vanwege de verplichting om het ziekteverzuim centraal te registreren, zodat de school in aanmerking kan komen voor een vervanger van een zieke leerkracht. Het verzuim wordt, volgens deze geïnterviewde, in het onderwijs goed, cq beter geregistreerd dan in andere sectoren. 3) Lisv, A.M. van der Giezen et al., Langdurige arbeidsongeschiktheid in 1998.

21


2.2.2 Sectorverschillen bij bovenwettelijke arbeidsongeschiktheidsregelingen In paragraaf 1.3.1 staat beschreven dat er in de overheidsen onderwijssector verschillende bovenwettelijke arbeidsongeschiktheidsregelingen bestaan. Deze en andere afwijkende regelingen in deze sector staan in bijlage 8 beschreven. Bij bestudering van deze regelingen blijkt dat de bovenwettelijk verzekerde werknemer die arbeidsongeschikt wordt in de overheidsen onderwijssector na twee jaar een veel minder sterke inkomensachteruitgang heeft, dan zijn tweelingbroer zonder aanvullende verzekering in het bedrijfsleven, of dan zijn broer die alleen een WAO-gat verzekering heeft. Deze verschillen zijn minder groot gedurende de eerste twee jaar van arbeidsongeschiktheid.1) De structurele verschillen worden vooral veroorzaakt door de aanvulling vanuit het bovenwettelijke invaliditeitspensioen (IP): dit vult het verschil aan tussen zeventig procent van het maximum dagloon enerzijds en zeventig procent van het maatmanloon anderzijds.2) Vooral voor personen in de hogere inkomensklassen kan dit op maandbasis een zeer groot verschil uitmaken (zie voorbeeld in figuur 2.1). Het invaliditeitspensioen vangt ook de klap op, die wordt veroorzaakt als de overgang plaatsvindt van de loongerelateerde WAO-uitkering naar de vervolguitkering. Deze overgang is waarschijnlijk bij ongeveer tachtig procent van alle werknemers in het bedrijfsleven herverzekerd (WAO-gat verzekering).3) Deze verzekering voorziet echter niet in het verschil tussen het maatmanloon en het maximum dagloon, hetgeen de IP-verzekering van ambtenaren en onderwijspersoneel wel doet.4)

22

1) In het bedrijfsleven en bij de overheidsen onderwijssector wordt vaak voor de maximale duur van de oude arbeidsovereenkomst (maximaal twee jaar na de eerste arbeidsongeschiktheidsdag) honderd procent van het oude loon doorbetaald. 2 Onder maatmanloon wordt in de regel het loon verstaan dat de werknemer verdiende voor de aanvang van de arbeidsongeschiktheid: voor de vaststelling van de hoogte van de WAO-uitkering wordt hierbij een plafond aangehouden, het maximum dagloon. Bij de berekening van de mate van arbeidsongeschiktheid wordt uitgegaan van het maatmanloon. Voor de hoogte van de WAO-uitkering wordt uitgegaan van het maximum dagloon. Dit betekent dat mensen met hoge inkomens bij volledige arbeidsongeschiktheid niet zeventig procent van hun oude loon, maar zeventig procent van het maximum dagloon krijgen. Hierdoor komt de uitkering bijvoorbeeld op vijftig procent van het oude loon uit (zie ook figuur 2.1). 3) Schatting van een deskundige van het ministerie van SZW. 4) Bij navraag bij de FNV en CNV blijkt dat er wel verzekeringen bestaan die dit gat aanvullen, maar dat onduidelijk is of het middels CAO’s of via de particuliere markt geregeld wordt. Dit type arbeidsongeschiktheidsverzekering is volgens de FNV vooral bekend in sectoren waarin jonge mensen relatief hoge lonen verdienen, bijvoorbeeld in de IT-sector. Een uitzondering is de zorgsector, waarin deze aanvulling wel collectief door PGGM verzekerd lijkt te worden.


Figuur 2.1

Voorbeeld waarin het effect van de bovenwettelijke arbeidsongeschiktheidsregelingen wordt doorgerekend bij een gelijke arbeidsongeschiktheidssituatie

De cliënt is een man van 45 jaar, twintig jaar werkzaam als accountant. Hij was voorheen 36 uur per week werkzaam met een salaris van f 9.236,- per maand. Het dagloon is dan f 458,62 (inclusief de vakantietoeslag). Het maximum dagloon voor de WAO is f 344,92. Hij wordt door de uitvoeringsinstelling volledig arbeidsongeschikt verklaard.

de cliënt was werkzaam in

de cliënt was werkzaam in het bedrijfsleven

de overheidsen onderwijssector

WAO-uitkering = f 4.862,43


aanvullend IP = f 1.731,08

geen aanvulling

totale uitkering = f 6.593,51


Na 1,5 jaar: overgang van loongerelateerde uitkering naar vervolguitkering

WAO-vervolguitkering = f 3.645,74


aanvullend IP = f 3.045,00

WAO-gat aanvulling = f 1.216,69 totale uitkering = f 3.645,74


totale uitkering (met WAO-gat) = f 4.862,43

NB Er is een oorzaak dat de vervolguitkering in de overheidsen onderwijssector hoger is dan de loongerelateerde uitkering. De WAO reserveert de vakantietoeslag (acht procent). Het invaliditeitspensioen betaalt daarentegen de vakantietoeslag maandelijks uit. Dus als het bovenwettelijk deel groter wordt, dan wordt ook de maandelijks uit te betalen vakantietoeslag hoger. Ook de premie-afdracht over het invaliditeitspensioengedeelte is gunstiger, i.c. lager dan over de WAO. Bepaalde premies hoeven niet of minder te worden afgedragen. Het IP volgt het percentage van de WAO en kent geen bandbreedtemethodiek.

De werknemer in de overheidsen onderwijssector heeft bovendien helemaal geen inkomensachteruitgang als hij weer gedeeltelijk gaat werken conform zijn resterende verdiencapaciteit: zijn nieuwe loon wordt aangevuld tot honderd procent van zijn oude loon (zie het voorbeeld in par. 3.2.2). Voor de werkgever in de overheidsen onderwijssector is arbeidsongeschiktheid van een werknemer aantrekkelijker dan ontslag. Bij ontslag moet de werkgever namelijk zelf het wachtgeld betalen, terwijl bij arbeidsongeschiktheid de (bovenwettelijke) uitkeringen uit de opgebrachte premies door werkgevers en werknemers betaald worden. Uit deze voorbeelden blijkt dat de financiële prikkels bij arbeidsongeschiktheid sterk uiteenlopen tussen overheidsen onderwijssector enerzijds en het bedrijfsleven anderzijds.1) Het is mogelijk dat het verschil in prikkels samenhangt met de verschillen in WAO-instroom. We hebben deze samenhang echter niet empirisch onderzocht.

1) In het bedrijfsleven zijn er wel op CAO- en bedrijfsniveau bovenwettelijke aanvullende arbeidsongeschiktheidsregelingen, waarvan de WAO-gat verzekeringen het meest bekend zijn. We hebben verder niet onderzocht op welke schaal deze voorkomen en in hoeverre de uitkomsten daarvan vergelijkbaar zijn met hier beschreven bovenwettelijke regelingen in de overheidsen onderwijssector. De premies voor dit soort verzekeringen zijn echter veel hoger dan de premies in de overheidsen onderwijssector.

23


2.2.3 Sectorverschillen bij toestroom naar de WAO We zijn ook nagegaan of de toestroom naar de WAO in de overheidsen onderwijssector afwijkt van de toestroom naar de WAO in andere sectoren. Onder toestroom verstaan we hier de omvang en de kenmerken van werknemers die langdurig ziek zijn en een aanvraag voor de WAO indienen. We vragen ons dus af of USZO met een ander type cliënten te maken krijgt bij het beoordelen van aanvragen voor de WAO. In hoofdstuk 1 zagen we dat het verschil tussen toestroom naar de WAO en de instroom in de WAO bij de overheidsen onderwijssector groter was dan bij sectoren van Gak (zie ook bijlage 5). We vragen ons in dit onderzoek af waardoor dit grotere verschil tussen toestroom en instroom veroorzaakt wordt. Dit kan samenhangen met de kenmerken van de cliënten die een WAO-uitkering aanvragen. We gingen daarom na wat bekend is over cliëntkenmerken bij USZO en bij andere uitvoeringsinstellingen. WAO-instromers van USZO gezonder en vaker aan het werk? Zowel op aspecten van gezondheid als op aspecten van reïntegratie blijken WAOinstromers in de overheidsen onderwijssector (voor een deel in positieve zin) af te wijken van andere sectoren.1) 2) De WAO-instromers zeggen - een half jaar na WAOtoetreding - gezonder te zijn dan cliënten van andere uitvoeringsinstellingen in die situatie: ze ervaren minder psychische en minder fysieke beperkingen.3) Ze zeggen ook veel vaker dat hun gezondheid is verbeterd na afloop van het ziektejaar. De cliënten van USZO zijn vaker hoog opgeleid en hun leeftijd is gemiddeld hoger in vergelijking tot cliënten van andere uitvoeringsinstellingen. Er zijn gemiddeld ongeveer evenveel vrouwen onder de cliënten van USZO als onder alle cliënten bij de overige uitvoeringsinstellingen.4) De cliënten van USZO hebben gemiddeld een veel langer dienstverband bij hun oude werkgever dan cliënten van andere uitvoeringsinstellingen. De cliënten van USZO worden veel vaker wegens psychische klachten arbeidsongeschikt verklaard en zijn op het moment van WAO-beoordeling veel vaker reeds gedeeltelijk aan het werk, meestal in het eigen werk (zie bijlage 1, tabel b1.8, voor de cijfers hieromtrent).5) Toestromers bij USZO dus ook vaker gezonder en deels aan het werk? Helaas zijn de cliëntkenmerken van werknemers waarvan de WAO-uitkering werd afgewezen door USZO nauwelijks bekend. De bevinding dat degenen die wel een WAO-uitkering kregen toegekend, gezonder en vaker aan het werk zeggen te zijn, maakt aannemelijk dat dit ook geldt voor de totale toestroom naar de WAO, inclusief degenen die worden afgewezen.

24

1) Deze gegevens zijn helaas niet apart voor de overheid en het onderwijs beschikbaar. 2) Lisv, P.G.M. Molenaar-Cox en A.M. van der Giezen, Langdurige arbeidsongeschiktheid in 1999. 3) De hiervoor gebruikte indicatoren in de Lisv-enquête zijn de VOEG-score (een gestandaardiseerde vragenlijst voor het meten van psychosomatische klachten) en een fysieke beperkingenlijst. 4) Bij de overige uitvoeringsinstellingen is de m/v verhouding wel scheef: relatief veel vrouwen bij Cadans en relatief minder bij Gak, SFB en GUO. 5) Let op: hieruit kan niet geconcludeerd worden dat de reïntegratie goed of juist slecht verloopt in deze sector vergeleken met andere sectoren. Het is zeer wel denkbaar dat reïntegraties in de andere sectoren vaker leiden tot volledige werkhervatting, waardoor toestroom naar de WAO niet nodig is.


2.2.4 Sectorverschillen in instroom in de WAO De WAO-instroomcijfers variëren sterk tussen sectoren, ook als de uitvoering van de WAO door dezelfde uitvoeringsinstelling plaatsvindt (zie bijlage 1, tabel b1.2 en b1.4). Hieruit kan worden afgeleid dat er een sterke invloed is van de kenmerken van zo’n sector, die los staat van de werkwijze van een uitvoeringsinstelling. We hebben daarom een analyse gedaan, waarbij we het WAO-instroompercentage berekenen van een subgroep van Gak-sectoren. We noemen deze groep ‘de administratieve en dienstverlenende’ Gak-sectoren (zie bijlage 1, tabel b1.4).1) We hebben op deze wijze een poging gedaan om sectoren van Gak die totaal niet vergelijkbaar zijn met USZOsectoren buiten beschouwing te laten. Dit zijn naar ons idee de industriële Gak-sectoren, de uitzendbranche en de WIW/WSW sectoren. De overgebleven administratieve en dienstverlenende sectoren zijn volgens ons nu beter vergelijkbaar met USZOsectoren dan de Gak-totaalcijfers. Hierbij beschouwen we de zakelijke dienstverlening, de banken en verzekeringen als vergelijkbaar (administratief) met de overheidssectoren. De vervoerssectoren zijn min of meer vergelijkbaar met de onderwijssector (dienstverlenend).2) Figuur 2.2

Het WAO-instroomrisico bij alle Gak-sectoren, bij de ‘administratieve en dienstverlenende’ sectoren van Gak en bij de overheidsen onderwijssectoren van USZO

1,5 %

1,2 %

0,9 %

0,6 % 1996

1997

Gak adm/dnst

1998 Gak totaal

1999

2000

USZO

1) De administratieve en dienstverlenende sectoren bij Gak zijn de banken, verzekeringen, zakelijke dienstverlening en vervoer. Uit bijlage 1, tabel b1.1 blijkt dat de ziekteverzuimcijfers in deze sectoren gemiddeld ook lager zijn dan bij de overheidsen onderwijssectoren. WAO-toestroom en instroom zijn bij de overheidsen onderwijssector dus hoger dan bij de administratieve en dienstverlenende sectoren van Gak. 2) Het vervoer is weliswaar meer fysiek-dienstverlenend en het onderwijs is meer psychisch-dienstverlenend, maar beide sectoren hebben wel gemeenschappelijk dat ze een publieke functie hebben, aan roosters gebonden zijn en onderworpen worden aan diverse bezuinigingsrondes en fusies. Dit zijn allemaal factoren die met ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid te maken hebben.

25


Figuur 2.2 laat zien dat het WAO-instroompercentage bij alle Gak-sectoren tezamen hoger ligt dan het WAO-instroompercentage in de overheidsen onderwijssector gezamenlijk.1) De WAO-instroom van de administratieve en dienstverlenende Gaksectoren blijkt echter lager te zijn dan die van de overheidsen onderwijssectoren. Na uitsplitsing van USZO ‘overheid’ en USZO ‘onderwijs’ blijkt dat het instroomrisico bij USZO ‘overheid’ vergelijkbaar is met dat van de administratieve en dienstverlenende sectoren van Gak. Het instroomrisico is vooral hoger in de onderwijssector (1,5 procent in 2000). In de volgende paragrafen zal echter blijken dat de WAO-instroom in de overheidsen onderwijssector in de periode 1999-2000 hoger zou kunnen zijn dan uit de figuur blijkt. De doorgetrokken USZO-lijn in de figuur is nu mogelijk te laag getekend en de verschillen met de (administratieve en dienstverlenende) sectoren van Gak zijn wellicht in werkelijkheid groter dan hier weergegeven.

2.2.5 Conclusies over de rol van de sector Uitstroombevorderende kenmerken in de overheidsen onderwijssector In de overheidsen onderwijssector is de toestroom naar de WAO relatief hoog. Waarom dit zo is, hebben we niet onderzocht, maar we zien wel een aantal aanwijzingen hiervoor. De werknemer in het onderwijs is relatief oud en relatief vaak een vrouw: beide kenmerken hebben een hoger WAO-risico. In het onderwijs zijn er veel signalen die duiden op een grote psychische werkdruk in combinatie met weinig regelmogelijkheden in het werk bij de werknemers. Het percentage werknemers met burnout klachten is het grootst in het onderwijs. De vervangingsregeling in het onderwijs heeft diverse problemen waardoor het ziekteverzuim mogelijk (te) hoog is. De overheidswerkgevers lijken nog onvoldoende bewust van de kosten van langdurig verzuim. Indien overheidswerkgevers werknemers kwijt willen en er wel een kostenafweging plaatsvindt, zijn de kosten van arbeidsongeschiktheid veelal lager dan die van wachtgeld. Werknemers in de overheidsen onderwijssector gaan in veel mindere mate dan andere werknemers achteruit in inkomen bij langdurige arbeidsongeschiktheid. Er is één factor die een complexe rol speelt: de hoge opleidingsgraad van werknemers in beide sectoren. Hoog opgeleiden komen in het bedrijfsleven nauwelijks in de WAO, omdat zij veel minder vaak langdurig ziek zijn dan laag opgeleiden. Het lijkt erop dat hoog opgeleiden in de overheidsen onderwijssector wel relatief vaak in de WAO komen. Waarom de relatie tussen opleiding en het WAOrisico verschilt tussen de overheidsen onderwijssector enerzijds en het bedrijfsleven anderzijds, hebben we niet onderzocht. Het is denkbaar dat dit te maken heeft met de gunstige bovenwettelijke regelingen in deze sector, maar er zijn ook andere verklaringen denkbaar. De hier beschreven sectorspecifieke kenmerken lijken een uitstroombevorderende werking te hebben, waardoor relatief meer en andersoortige werknemers een aanvraag voor de WAO indienen.

26

1) Het WAO-instroompercentage bij het onderwijs is overigens het hoogst van alle sectoren die door USZO bediend worden: 1,5 procent in 2000 versus 1,2 procent in de overige USZO-sectoren. De WAO-instroomcijfers zijn niet gecorrigeerd voor opleidings-, sexe- en leeftijdsverschillen in de onderliggende verzekerdenpopulaties. Deze kenmerken beïnvloeden de WAO-risico’s in sectoren. De USZO-verzekerdenpopulatie is sterker verouderd, maar ook hoger opgeleid. Nader onderzoek zou moeten uitwijzen of dit WAO-instroomverhogende kenmerken zijn in deze specifieke populatie in vergelijking tot andere populaties.


WAO-instroom in overheidsen onderwijssector relatief ook hoger De instroom in de WAO in de overheidsen onderwijssector was de afgelopen jaren lager dan het landelijk gemiddelde. Indien we de WAO-instroom bij de overheid en het onderwijs echter vergelijken met instroomcijfers van andere administratieve en dienstverlenende sectoren, dan is de WAO-instroom in de overheidsen onderwijssector echter (structureel) hoger. Dit komt door het hogere WAO-instroomrisico bij het onderwijs. De ‘echte’ overheidssectoren hebben een vergelijkbaar WAOinstroomrisico als de administratieve en dienstverlenende sectoren van Gak. In de volgende paragrafen zal echter blijken dat de WAO-cijfers van de overheidsen onderwijssector onderschat kunnen zijn in deze analyses en dat de verschillen groter kunnen zijn.

2.3

Administratieve kenmerken die een rol spelen bij de WAO-instroom In de volgende paragrafen gaan we na in hoeverre USZO de WAO-aanvragen in administratieve zin heeft verwerkt: hoeveel aanvragen kwamen binnen en hoeveel werden er afgehandeld en afgesloten? De administratieve werkwijze van een uitvoeringsinstelling kan namelijk aanzienlijke invloed hebben op de WAO-cijfers.

2.3.1 Achterstand bij verwerking van WAO-aanvragen Achterstanden in einde wachttijd claimbeoordelingen De meeste uitvoeringsinstellingen slaagden er de afgelopen jaren niet in om alle WAO-aanvragen tijdig (binnen dertien weken na binnenkomst) te verwerken. Het gevolg hiervan was dat veel WAO-claimbeoordelingen pas na het ziektejaar waren afgerond. Het risico van deze administratieve werkwijze is dat bij een groot deel van de WAO-aanvragers niet bekend is of zij wel of geen recht hebben op een WAO-uitkering aan het einde van het ziektejaar. Om te voorkomen dat deze mensen in financiële problemen geraken, kan de uitvoeringsinstelling een voorschot verstrekken. Deze voorschotten tellen mee in de WAO-instroomcijfers. Als bij een slechte tijdigheid veel voorschotten worden verstrekt, kunnen de cijfers te hoog worden berekend. Als daarentegen bij een slechte tijdigheid nauwelijks voorschotten worden verstrekt, kunnen de cijfers te laag worden berekend. De instroomcijfers kunnen dus vertekend worden, wanneer WAO-aanvragen niet of te laat worden verwerkt. Deze vertekening kan twee kanten opgaan: welke kant is afhankelijk van de uitvoering van de voorschotmogelijkheden. In deze paragraaf gaan we na of USZO, vaker dan Gak (en andere uitvoeringsinstellingen), WAO-aanvragen niet tijdig (heeft) verwerkt en of dat effecten heeft (gehad) op de instroomcijfers. WAO-beoordelingen bij USZO vaker na einde wachttijd WAO Uit cijfers van het Lisv blijkt dat de WAO-beoordelingen door USZO veel vaker niet op tijd plaatsvinden dan WAO-beoordelingen door andere uitvoeringsinstellingen.1)

1) Het ‘percentage binnen dertien weken’ is afkomstig uit: Managementrapportage verbetering claimbeoordeling augustus 2001. Het ‘percentage afhandeling voor einde ziektejaar’ is afkomstig uit: Lisv, Naar een betere claimbeoordeling, 2000, blz. 4. De ‘gemiddelde van de kwartalen’ is door de Ctsv-onderzoekers berekend.

27


In tabel 2.1 wordt deze tijdigheid volgens twee definities gepresenteerd voor Gak en voor USZO. Tabel 2.1

Tijdigheid WAO einde wachttijd WAO-claimbeoordelingen in 2000

percentage afhandeling

percentage afhandeling

binnen dertien weken

voor einde ziektejaar

USZO

36%

17%

Gak

73%

49%

USZO: veel onverwerkte WAO-aanvragen in 1999 en 2000 Het aantal (getelde) WAO-aanvragen in de overheidsen onderwijssector is flink gestegen in de afgelopen jaren (figuur 2.3). Het aantal afgehandelde aanvragen bleef gemiddeld tien procent achter bij de binnenkomende aanvragen. Over de jaren heen leidde dit tot een voorraad van enkele duizenden onverwerkte en daardoor te oude WAO-aanvragen bij USZO.1) Het Lisv en de uitvoeringsinstellingen hebben in de afgelopen twee jaar inspanningen gepleegd om de achterstanden met de uitvoering van de WAO-claimbeoordelingen in te halen. De uitvoeringsinstellingen kregen daarvoor extra geld van het Lisv. In juli 2001 moesten de uitvoeringsinstellingen weer op de normale werkvoorraden uitkomen. Figuur 2.3

Ontvangen en afgehandelde WAO aanvragen bij USZO in de periode 1997-2000 (bron: USZO)

30000

25000

20000

15000

10000

5000

0

-5000 1997 ontvangen

28

1998

1999 afgehandeld

2000 voorraad

1) Te oude aanvragen zijn aanvragen die langer dan dertien weken geleden zijn binnengekomen en nog niet verwerkt zijn. Deze voorraad is geen statisch geheel. Te oude aanvragen worden op een moment wel verwerkt, er komen echter telkens meer nieuwe/te oude aanvragen bij.


Uit de beschikbare cijfers over het verloop van deze inhaalactie blijkt dat er bij USZO een ruim vier maal zo grote achterstallige werkvoorrraad was dan bij Gak in 2000.1) Uit de verantwoordingscijfers over dit zogenaamde verbetertraject claimbeoordeling AG, blijkt dat USZO erin is geslaagd om deze achterstand in het eerste half jaar van 2001 voor een groot deel weg te werken. Het aantal aanvragen voor de WAO steeg echter in de periode eind 2000 en begin 2001. Deze ontwikkeling vond echter bij de meeste uitvoeringsinstellingen plaats.2) Er werden in dit half jaar bij USZO ruim twee maal zoveel claimbeoordelingen uitgevoerd als in het eerste half jaar van 2000.3) WAO-instroom bij USZO wordt in 2001 veel hoger dan daarvoor Deze inhaalactie en het gestegen aantal WAO-aanvragen hadden tot gevolg dat het absolute aantal WAO-toekenningen in het eerste halfjaar in 2001 in de overheidsen onderwijssector aanzienlijk is gestegen. Volgens Lisv-cijfers is het getelde aantal nieuwe WAO-uitkeringen in het eerste halfjaar van 2001, ruim 11.000, ruim 1,8 maal groter ten opzichte van het eerste halfjaar van 2000. In het tweede halfjaar van 2001 zijn de verschillen echter veel kleiner ten opzichte van 2000. De WAO-instroom bij de overheidsen onderwijssector zal dit jaar aanzienlijk stijgen. Het Lisv meldt ook dat er bij USZO in de eerste twee kwartalen van 2001 1,2 nieuwe WAO-uitkeringen werden verstrekt per 100 verzekerden door USZO. Landelijk bedraagt dit 0,8 nieuwe WAO-uitkeringen voor deze eerste twee kwartalen van 2001. Voor een deel betreft dit hogere aantal bij USZO uitkeringen, die al in 2000 of eerder uitbetaald hadden moeten worden. De WAO-instroomcijfers in de overheidsen onderwijssector zijn vanaf het ontstaan van de achterstanden dus te laag berekend.4) Het feit dat er bij Gak in veel geringere mate sprake was van een achterstand maakt het voor ons aannemelijk, dat hierin een verklaring ligt voor de (in vergelijking tot de Gak-sectoren) lage WAO-instroomcijfers in de overheidsen onderwijssector in de voorgaande jaren. USZO becijfert zelf dat het effect van de achterstanden op de WAO-instroomcijfers in het verleden nagenoeg nihil is.5) USZO gebruikt hiervoor echter andere cijfers dan in een eerder stadium aan het Ctsv geleverd (zie bijlage 5, tabel b5.1). Gezien de hierdoor ontstane discussie over de juiste hoogte van de WAO-instroomcijfers in USZO sectoren, is het voor het Ctsv uitermate lastig om inhoudelijke conclusies ten aanzien van de kwaliteit en doeltreffendheid van de uitvoering door USZO te trekken. Alleen door aanvullend onderzoek kan nagegaan worden wat het effect is geweest van de achterstanden op de WAO-instroomcijfers in de overheidsen onderwijssectoren.

1) Gecorrigeerd voor de omvang van de verzekerdenpopulatie. 2) Managementrapportage verbetertraject claimbeoordeling AG, augustus 2001, tabel 7. 3) Managementrapportage verbetertraject claimbeoordeling AG, augustus 2001, tabel 8. 4) Er werd in deze situatie namelijk ook geen voorschot toegekend, zie paragraaf 2.3.2. 5) USZO schrijft in een brief (26 november 2001) dat ongeveer 2000 toekenningen in 2001 achterstallig waren en dat die verdeeld moeten worden over de instroom in de afgelopen vijf jaar. Nader onderzoek zou moeten uitwijzen of dit een correcte veronderstelling is van USZO.

29


2.3.2 Achterstanden, voorschotten en de WAO-instroomcijfers In de vorige paragraaf bleek dat het bij USZO veel vaker voorkwam dan bij andere uitvoeringsinstellingen, dat de WAO-aanvragen niet tijdig verwerkt werden. De uitvoeringsinstelling kan de cliënt een voorschot verstrekken om te voorkomen dat de cliënt in financiële problemen raakt. In de overheidsen onderwijssector is de werkgever verplicht om bij ziekte en arbeidsongeschiktheid gedurende twee jaar het loon door te betalen. Gedurende deze periode worden WAO-uitkeringen in deze sector vrijwel altijd aan de werkgever verstrekt. Indien de WAO-beoordeling pas na het ziektejaar plaatsvindt, ontvangt de werkgever later in de tijd het bedrag waarop hij vanaf einde wachttijd recht had. Voorschotten worden daarom (vrijwel) nooit verstrekt door USZO. Een sectorspecifieke regeling (twee jaar loondoorbetaling) beïnvloedt hier de administratieve werkwijze van USZO. Bij de andere sectoren bestaat er veel meer variatie in de lengte van de periode van loondoorbetaling: het is daar dus wel mogelijk dat cliënten een voorschot nodig hebben, indien de uitvoeringsinstelling aan het einde van het ziektejaar de WAO-claimbeoordeling nog niet heeft afgerond. Voorschotten verklaring voor hogere WAO-cijfers bij andere uitvoeringsinstellingen? Voorschotten tellen bij de WAO-instroomcijfers gewoon mee als nieuwe uitkeringen. Het is dus mogelijk dat de verschillen in WAO-instroomcijfers mede bepaald worden door de mate waarin uitvoeringsinstellingen voorschotten verstrekken. We vroegen ons af of de WAO-instroomcijfers bij andere uitvoeringsinstellingen wellicht te hoog berekend worden, omdat er veel voorschotten worden verstrekt die later weer worden ingetrokken (indien de uitkomst van de claimbeoordeling is dat de persoon geen recht heeft op een WAO-uitkering). Dat zou namelijk kunnen verklaren waarom, met name vóór 2000, de WAO-instroom in de overheidsen onderwijssector lager lijkt dan bij andere sectoren. Voorschotten hadden in deze situatie geen effect op WAO-instroomcijfers In bijlage 4 wordt verslag gedaan van een statistische analyse waarin we deze vraagstelling hebben onderzocht. Deze analyse is gebaseerd op gegevens van USZO en Gak. Hierbij moeten we opmerken dat we alleen indirecte analyses hebben kunnen doen, omdat uit de registratie niet direct is op te maken of een betaling een uitkering of een voorschot betreft. Uit deze analyse bleek dat er geen aanwijzingen zijn dat de verschillen in WAO-instroomcijfers tussen USZO enerzijds en Gak anderzijds beïnvloed worden door het wel of niet verstrekken van voorschotten. Hierbij moet wel bedacht worden dat, indien het bij USZO wel gebruikelijk zou zijn geweest om voorschotten te verstrekken, de WAO-instroomcijfers in de afgelopen jaren in de overheidsen onderwijssector juist hoger zouden zijn geweest dan de nu berekende cijfers. De achterstallige werkvoorraad zou in dit laatste geval als voorschot in de WAO-instroom zijn meegeteld, terwijl deze nu (geen voorschot en geen uitkering) juist onzichtbaar was in de WAO-instroom.

30


2.3.3 Conclusies over de rol van de administratieve organisatie Grotere achterstanden, geen voorschotten, dus lagere instroomcijfers Het aantal WAO-aanvragen in de overheidsen onderwijssector is sterk gestegen in de afgelopen jaren. Ook eind 2000 en in 2001 was er een aanzienlijke toename in het aantal aanvragen. USZO heeft een achterstand opgebouwd bij de verwerking van deze aanvragen. Dit lijkt een verklaring voor de onverwacht lage WAO-instroomcijfers in de sector te zijn. Deze cijfers geven daardoor mogelijk een te gunstig beeld van het werkelijke WAO-risico in de overheidsen onderwijssector. De achterstand werd in dit jaar vrijwel geheel weggewerkt door USZO. Lisv-cijfers voorspellen een flinke stijging in de WAO-instroom in de overheidsen onderwijssector over heel 2001. Een deel van deze stijging werd veroorzaakt door de verwerking van achterstanden, een ander deel door de stijging van het aantal WAO-aanvragen. Helaas is op dit moment, door discrepanties in de door USZO verstrekte gegevens, niet duidelijk in welke mate de telling van de WAO-instroomcijfers in de voorgaande jaren door de achterstanden werd vertekend. Aanvullend onderzoek zou daar meer duidelijkheid over moeten geven.

2.4

Sociaal-medische kenmerken die een rol spelen bij de WAO-instroom Om te bepalen of een WAO-aanvrager recht heeft op een uitkering, vindt bij de uitvoeringsinstellingen een sociaal-medische beoordeling plaats. Deze WAO-claimbeoordeling wordt uitgevoerd door een verzekeringsarts, een arbeidsdeskundige en een juridisch medewerker. In deze paragraaf gaan we na of de sociaal-medische werkwijze bij en de uitkomst van de WAO-claimbeoordeling verschilt tussen USZO en Gak. Zo trachten we na te gaan of verschillen in sociaal-medische werkwijze tussen beide uitvoeringsinstellingen een verklaring zou kunnen zijn voor de verschillen in de WAO-instroom. We bestuderen eerst het sociaal-medische proces van de claimbeoordeling in de tijd. In de paragraaf hiervoor zagen we dat het bij USZO heel vaak voorkwam dat de claimbeoordeling pas na einde wachttijd was afgerond. Wat zijn de achtergronden van deze slechtere tijdigheid? Nemen USZO-artsen wellicht meer tijd om een zorgvuldigere beoordeling te doen? In paragraaf 2.4.1 gaan we hier dieper op in. Vervolgens bestuderen we of WAO-aanvragen in de overheidsen onderwijssector vaker dan bij Gak worden toegekend of vaker worden afgewezen. We gaan ook na wat de gronden zijn om WAO-aanvragen af te wijzen en of deze verschillen tussen beide uitvoeringsinstellingen. Hanteren USZO-artsen en arbeidsdeskundigen wellicht andere criteria bij de beoordeling van een WAO-aanvraag? Paragraaf 2.4.2 gaat hier verder op in.

31


Bij het onderzoek naar deze vraagstellingen zijn we gestuit op een aaneenschakeling van statistische problemen. Niet alleen registreren de uitvoeringsinstellingen verschillend, de cijfers worden ook niet eenduidig vertaald naar de informatievoorschriften van het Lisv. Vanwege dit onderzoek zijn er al verbeteringen aangebracht. We hebben met behulp van de bij USZO opgevraagde gegevensbestanden zelf ook reparaties aangebracht en op basis van de verbeterde gegevens berekeningen gemaakt. De precieze details hiervan staan in de bijlage 5. Het bleek derhalve buitengewoon lastig om op basis van de bestaande gegevens USZO met Gak te vergelijken in de mate waarin WAO-aanvragen worden afgewezen dan wel worden toegekend. De cijfers die we hierover vermelden betreffen een schatting van het verschil tussen beide uitvoeringsinstellingen. De manier waarop WAO-aanvragen worden afgewezen gaf meer duidelijkheid omtrent de verschillen tussen USZO enerzijds en Gak (en andere uitvoeringsinstellingen) anderzijds.

2.4.1 Tijdigheid van de WAO-claimbeoordeling Uit tabel 2.1 bleek dat bij twee van de drie claimbeoordelingen bij USZO meer dan dertien weken zijn verstreken tussen binnenkomst van de WAO-aanvraag en de afsluiting ervan. Bij andere uitvoeringsinstellingen komt dat veel minder vaak voor. Een nog groter deel van de WAO-claimbeoordelingen wordt bij USZO niet binnen het ziektejaar afgerond. Beide indicatoren van tijdigheid zijn - vergeleken met andere uitvoeringsinstellingen - bij USZO het slechtst. We wilden een aanwijzing hebben in hoeverre de claimbeoordeling verspreid is over de tijd. Betekent een beslissing die na einde wachttijd wordt afgegeven ook dat de cliënt pas na einde wachttijd door de verzekeringsarts is beoordeeld? We hebben aandacht gegeven aan dit tijdsaspect, omdat het een relatie kan hebben met de validiteit van de beslissing over het recht op een WAO-uitkering op einde wachttijd, dus aan het einde van het ziektejaar. Deze validiteit is direct van belang voor de hoogte van de WAO-instroom. We gingen in de dossiers na wat we over dit onderwerp aantroffen: het betreft een beperkt aantal dossiers van USZO en Gak. Tabel 2.2 beschrijft de resultaten in kwantitatieve zin.1) Tabel 2.2

Moment beoordeling door verzekeringsarts en de tijdigheid van de WAO-beslissing zoals aangetroffen in de dossiers

WAO-beslissing

WAO-beslissing na einde wachttijd afgegeven

vóór einde

32

wachttijd

beoordeling verzekeringsarts

beoordeling verzekeringsarts

afgegeven

vóór einde wachttijd

na einde wachttijd

USZO (N=25)

4

11

10

Gak (N=20)

5

12

3

1) Voor meer informatie over het dossieronderzoek: zie bijlage 2.


USZO: mogelijk vaker een medische beoordeling met terugwerkende kracht We onderzochten in de dossiers bij de claimbeoordelingen waarvan de beslissing pas na einde wachttijd werd verstuurd, op welk moment het contact tussen cliënt en verzekeringsarts plaatsvond. Het is immers mogelijk dat de beslissing na einde wachttijd werd genomen, maar dat het verzekeringsgeneeskundig onderzoek wel voor einde wachttijd had plaatsgevonden. De resultaten staan in tabel 2.2. De verzekeringsartsen van Gak hadden in twaalf van de vijftien te laat afgeronde claimbeoordelingen de cliënt al voor einde wachttijd gezien. Bij USZO komt dit in elf van de 21 gevallen voor. De dossierstudie wijst dus op de mogelijkheid dat het bij USZO veel vaker voorkomt dan bij Gak, dat de verzekeringsarts een beoordeling met terugwerkende kracht moet maken. Deze aanwijzing is van belang bij het onderwerp in de volgende paragraaf: afwijzingen van WAO-aanvragen. Beoordeling na einde wachttijd met alsnog herstel: toekenning en beëindiging WAO We konden in deze dossiers niet nagaan hoe de verzekeringsarts een beoordeling met terugwerkende kracht uitvoerde en of de te late beoordeling mogelijk ook voorof nadelen had. Daarvoor bevatten de dossiers te weinig informatie. Wel bleek in de dossiers dat - in geval van een beoordeling na einde wachttijd en een verandering tussen einde wachttijd en het moment van beoordeling - er over beide momenten een uitspraak werd gedaan over de mate van arbeidsongeschiktheid.1) Dit betekent dat als iemand na einde wachttijd herstelt maar hij op einde wachttijd arbeidsongeschikt was, er wel een WAO-uitkering toegekend wordt. Deze uitkering wordt per moment van herstel weer beëindigd. Hieruit concluderen we dat een te late beoordeling niet betekent dat de einde wachttijdbeslissing gebaseerd is op de situatie op het moment van beoordeling dat later lag. Het is dus niet waarschijnlijk dat door de verschuiving in de tijd van de beoordeling, de kans op WAO-instroom kleiner was omdat er meer tijd was voor herstel. Inwinnen van informatie bij derden tijdrovend? Een geïnterviewde vertelde dat het zijn ervaring was dat - mede uit de traditie van de pensioenkeuring - het medische aspect bij USZO meer uitgeplozen wordt en er meer expertises worden opgevraagd. Dat vergt meer tijd, maar dat wordt - volgens hem niet erg gevonden, want niemand heeft er last van als de beslissing te laat is (de werkgever betaalt toch door aan de cliënt). Is het denkbaar dat USZO slechter scoort op de tijdigheid, omdat zij meer waarde hecht aan de zorgvuldigheid van het verzekeringsgeneeskundig onderzoek? Vooral het inwinnen van informatie bij de curatieve sector is een tijdrovende procedure, die omwille van de tijdigheid vaak achterwege wordt gelaten bij de WAO-claimbeoordeling.2) We zijn daarom in de dossiers nagegaan of er aanwijzingen zijn dat de verzekeringsartsen van USZO vaker informatie bij derden inwinnen dan verzekeringsartsen van Gak.

1) Soms ging het om één beschikking, soms werden twee aparte beschikkingen gestuurd. 2) Ctsv, R00/03, A.A. de Bont et al.

33


USZO en Gak: verzekeringsartsen lijken even vaak informatie in te winnen bij derden De verzekeringsartsen van USZO en Gak vermelden in meer dan de helft van de bestudeerde dossiers niet of zij zelf aanvullende informatie hebben ingewonnen bij de bedrijfsarts of bij de curatieve sector.1) We nemen aan dat dit dan ook niet is gebeurd. In de andere gevallen ging het meestal om overleg met de bedrijfsarts waarvan melding werd gemaakt. Bij drie USZO-dossiers werd voor de cliënt een expertise opgevraagd en bij drie Gak-dossiers werd voor de cliënt informatie aangevraagd bij de curatieve sector. Bij alle dossiers van Gak waarbij informatie was ingewonnen, werd de beslissing pas na einde wachttijd verstuurd. Bij de Gak-dossiers waarbij geen informatie was ingewonnen, waren de helft van de WAO-beslissingen wel op tijd. Bij USZO-dossiers zagen we nauwelijks verschil in tijdigheid van dossiers, waarbij wel of geen informatie was ingewonnen. In beide gevallen waren de meeste beslissingen pas na einde wachttijd afgegeven. We vonden in de dossiers dus geen aanwijzingen voor de veronderstelling dat de slechtere tijdigheid van USZO bij de WAO-claimbeoordeling wordt veroorzaakt door het tijdsbeslag van het inwinnen van informatie bij derden. Bij de Gak-dossiers waren die aanwijzingen er wel. Het betreffen echter kleine aantallen dossiers, het is dus mogelijk dat deze bevindingen toeval zijn.

2.4.2 Worden WAO-aanvragen na claimbeoordeling vaker afgewezen? Uit de statistische gegevens van het Lisv en USZO lijkt dat het bij USZO vaker voorkomt dan bij Gak, dat een WAO-aanvraag niet tot een toekenning van een WAO-uitkering leidt (zie tabel b5.1 in bijlage 5). Hieruit kan niet zonder meer geconcludeerd worden dat USZO strenger is bij beoordeling van WAO-aanvragen. Een deel van de WAO-aanvragen wordt namelijk ingetrokken, voordat de WAO-claimbeoordeling is uitgevoerd of afgerond. Een deel van de aanvragers van een WAO-uitkering gaat in die periode weer geheel aan het werk.2) De WAO-aanvraag is dan overbodig geworden en wordt ingetrokken. Er zijn ook andere redenen van intrekking van de WAOaanvraag, zoals overlijden, pensionering, overdracht naar een andere uitvoeringsinstelling, etc. Bruto toekenningspercentages zijn niet vergelijkbaar door registratieverschillen De precieze mate waarin het verloop van WAO-aanvragen bij beide uitvoeringsinstellingen verschilt is helaas onduidelijk. Dit komt omdat er aanzienlijke verschillen zijn in de gegevens die USZO hierover verstrekte aan het Lisv en het Ctsv. Een andere reden is dat de wijze waarop Gak gegevens over WAO-aanvragen registreert in de administratie en selecteert uit de administratie ten behoeve van het Lisv, verschilt met de wijze waarop USZO dat doet. Bijlage 5 gaat in op de technische achtergronden van de registraties en de problemen bij vergelijking hiervan. We concluderen echter het volgende. De Lisv-cijfers uit de einde wachttijdstatistiek geven aan dat intrekkingen van WAO-aanvragen bij USZO vaker voorkomen dan bij Gak. De gege-

34

1) Bij veertien van de vijfentwintig USZO dossiers was niet terug te vinden of er aanvullende informatie is opgevraagd. Bij dertien van de twintig Gak dossiers was er ook niets te vinden. 2) Dit wordt geregistreerd als ‘wachttijd niet voltooid’ of ‘herstel voor einde wachttijd’.


vens over ingetrokken WAO-aanvragen bleken echter op verschillende wijze geregistreerd te worden bij Gak en USZO en middels verschillende criteria aangeleverd te worden aan het Lisv (zie ook bijlage 5). Hierdoor is de vergelijking tussen beide uitvoeringsinstellingen over de mate waarin WAO-aanvragen worden ingetrokken niet mogelijk met de daarover bekende gegevens. Dit betekent ook dat bruto toekenningspercentages zoals berekend ten behoeve van het directieteam verandermanagement UWV, niet vergeleken kunnen worden tussen de uitvoeringsinstellingen.1) Deze, naar ons idee dus onvergelijkbare, toekenningspercentages wijzen op een veel hoger toekenningspercentage bij Gak in vergelijking tot andere uitvoeringsinstellingen. Gezien de achtergrond van de registratieverschillen, is het aannemelijk dat dit veroorzaakt wordt door de onderregistratie bij het Lisv van ingetrokken of overbodig geworden WAO-aanvragen bij Gak. Alleen beoordeelde WAO-aanvragen bestudeerd We hebben ons in dit onderzoek vervolgens gericht op het verloop van de beoordeelde WAO-aanvragen bij USZO en Gak, exclusief de ingetrokken WAO-aanvragen. Hierbij gingen we ervan uit dat de beoordeelde WAO-aanvragen wel correct worden aangeleverd aan het Lisv. Achteraf bleek dat ook deze cijfers vraagtekens oproepen: onder andere is het onderscheid naar aanvragen waarbij wel en waarbij geen beoordeling heeft plaatsgevonden lastig te maken. Bijlage 5 beschrijft de analyse die hiervoor werd gedaan. We concluderen dat, met inachtneming van de registratieverschillen en onderlinge verschillen in de cijfers, er wel overtuigende aanwijzingen zijn dat USZO WAO-aanvragen na beoordeling vaker afwijst dan Gak. We schatten dat het om een verschil zou gaan van ongeveer 35-45 procent bij USZO tegenover 25 procent bij Gak. De registraties moeten echter eerst beter vergelijkbaar én kwalitatief beter worden, willen we de mate waarin betrouwbaarder kunnen vaststellen. We konden op basis van de analyses in bijlage 5 wel beter betrouwbare uitspraken doen over de wijze waarop USZO anders dan Gak tot een afwijzing van een WAO-aanvraag komt. Dat wordt hieronder samengevat. Als we de uitkomsten van beoordeelde WAO-aanvragen bestuderen, blijkt dat er verschillende uitkomsten mogelijk zijn die zich in drie hoofdcategorieën laten onderbrengen: 1 medische afwijzing van de WAO-aanvraag Hieronder vallen de afwijzingen waarbij de verzekeringsarts, soms in overleg met de arbeidsdeskundige, beslist dat er geen beperkingen zijn, of dat de beperkingen niet het gevolg zijn van ziekte of gebrek, of dat de werknemer (inmiddels) geschikt is voor het eigen werk.2) Het lastige aan deze uitkomst is, dat deze in de registratie van het Lisv geen eigen code heeft. Het wordt soms gecodeerd als ‘herstel voor einde wachttijd’ en soms als ‘< 15 procent arbeidsongeschiktheid’;

1) Managementrapportage verbetertraject Claimbeoordeling AG, augustus 2001, tabel 13. 2) Het oordeel ‘geschikt tot eigen werk’ is eigenlijk een arbeidsdeskundig oordeel. Officieel moet hierbij een belastbaarheidspatroon worden opgemaakt door de verzekeringsarts en beslist de arbeidsdeskundige dat de cliënt geschikt is voor het eigen werk. In praktijk wordt dit nog regelmatig door de verzekeringsarts afgehandeld.

35


2 arbeidsdeskundige afwijzing van de WAO-aanvraag Hierbij oordeelt de arbeidsdeskundige op basis van de resterende mogelijkheden van de cliënt, dat er nog in voldoende mate sprake is van resterende verdiencapaciteit voor algemeen geaccepteerde arbeid (< vijftien procent arbeidsongeschikt); 3 toekenning van een gedeeltelijke of volledige WAO-uitkering. USZO wijst - na claimbeoordeling - vaker en om andere redenen de WAO-aanvragen af Veel van de beoordeelde WAO-aanvragen werden door USZO in 2000 afgewezen.1) We schatten op basis van de momenteel beschikbare gegevens dat het om ongeveer 35-45 procent van alle beoordeelde WAO-aanvragen gaat. Hoeveel precies is onduidelijk omdat achteraf onduidelijk is of wij tijdens dit onderzoek correcte gegevens hebben ontvangen van USZO. Alle beschikbare gegevens maken wel duidelijk dat vrijwel alle afwijzingen bij USZO gebaseerd zijn op het oordeel ‘geschikt voor eigen werk’ of ‘geen ziekte of gebrek’ (= de medische afwijzingen).2) Het FIS werd door USZO nauwelijks geraadpleegd bij het tot stand komen van een afwijzing.3) Volgens de gegevens van het Lisv werd bij Gak 25 procent van alle beoordeelde WAO-aanvragen afgewezen in 2000.4) Bij Gak werd het merendeel afgewezen na raadpleging van FIS, vanwege de uitkomst dat er te weinig verlies van verdiencapaciteit was (= arbeidsdeskundige afwijzingen). Uit het FIS-onderzoek van het Lisv blijkt dat dit ook het geval is bij de andere uitvoeringsinstellingen. We concluderen hieruit dat USZO vaker een WAO-aanvraag lijkt af te wijzen dan Gak, en dat de redenen om af te wijzen geheel verschillend zijn tussen USZO enerzijds en andere uitvoeringsinstellingen anderzijds. In de door ons bestudeerde gegevens bleek dat het afwijzingspercentage na claimbeoordeling het eerste halfjaar van 2001 wel lager was dan in 2000.5) Dit blijkt ook uit de cijfers over de resultaten van het verbetertraject Claimbeoordeling AG van augustus 2001.6) Op basis van dit onderzoek

36

1) Onze analyses betroffen de gegevens die USZO in augustus 2001 aan ons ter beschikking stelde. Hierin werd 42 procent van de beoordeelde WAO-aanvragen afgewezen door USZO. Hierbij zijn claimbeoordelingen waarbij de uitkomst werd geregistreerd onder ‘wachttijd niet voltooid, wel beoordeling door verzekeringsarts’ niet meegerekend als beoordeelde WAO-aanvragen. Dit is namelijk de rekenmethode die het Lisv volgt bij het berekenen van het ‘netto’ toekenningspercentage. Uit het dossieronderzoek bleek echter dat het dan vaak wel om afwijzingen na claimbeoordeling gaat (zeker omdat veel claimbeoordelingen pas na einde wachttijd geschieden). Als we deze wel meetellen als beoordeelde aanvragen dan wordt 49 procent door USZO afgewezen bij de WAO-claimbeoordeling op einde wachttijd in het door ons bestudeerde gegevensbestand van USZO. Achteraf blijkt dat het Ctsv wellicht een verkeerd gegevensbestand ontving van USZO. Hoe de cijfers precies liggen is hierdoor onduidelijk. Een schatting van 35-45 procent afgewezen beoordeelde WAO-aanvragen lijkt nu een veilige schatting. 2) Uit een nadere analyse naar sector en naar geslacht bleek dat het patroon van afwijzingen structureel is voor de totale cliëntenpopulatie van USZO. Er zijn geen verschillen geconstateerd tussen mannen en vrouwen die een WAO-aanvraag indienden. Ook zijn er slechts in geringe mate verschillen tussen de sectoren binnen de overheidsen onderwijssector (zie tabel b5.3 in bijlage 5). 3) Lisv, Meer zicht op claimbeoordeling WAO, 2000. 4) Als we de afwijzingen die geregistreerd werden onder ‘herstel voor einde wachttijd’ (=ingetrokken aanvraag) wel zouden meetellen als beoordeelde aanvragen, dan wordt 33 procent van de beoordeelde aanvragen afgewezen bij Gak. 5) Zie par. 5.2 in bijlage 5 voor precieze cijfers. 6) Managementrapportage verbetertraject AG, augustus 2001, tabel 13. Deze tabel laat zien dat het bruto toekenningspercentage bij USZO oploopt van 43 procent in het eerste kwartaal van 2000 naar 54 procent in het tweede kwartaal van 2001.


stellen we echter vraagtekens bij de betrouwbaarheid van deze laatste cijfers: het is echter plausibel dat ze wel bruikbaar zijn om ontwikkelingen per uitvoeringsinstelling in de tijd te volgen. Meer en andersoortige afwijzingen bij USZO: kritische poortwachters? Een geïnterviewde zei dat USZO van oudsher enerzijds meer gericht is op de functie-ongeschiktheid en anderzijds het medisch arbeidsongeschiktheidscriterium medischer interpreteert. Dit laatste wil zeggen dat USZO-artsen meer dan verzekeringsartsen van andere uitvoeringsinstellingen geneigd zouden zijn om na te gaan of er beperkingen zijn als gevolg van ziekte of gebrek. In jargon zeggen we dat deze artsen meer ‘causaal’ dan ‘finaal’ georiënteerd zijn.1) De meer causale oriëntatie bestaat uit de beoordeling of er - vooral bij psychische klachten - een medische oorzaak is van de klachten. De wet vereist dat de arbeidsongeschiktheid het gevolg moet zijn van ‘rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte, gebreken, zwangerschap of bevalling’. De interpretatie van deze wettelijke vereisten staat beschreven in het WAO-schattingsbesluit van 2001, voorheen de tekst van de Lisvrichtlijn Medisch Arbeidsongeschiktheidscriterium (MAOC). Eerder Ctsv-onderzoek wees uit dat het MAOC zelf voor meerdere uitleg vatbaar was.2) De richtlijn maakte wel duidelijk dat een diagnose geen voorwaarde is voor het toekennen van een uitkering. Uit de jurisprudentie zou volgens USZO-artsen Boersma en Wijnen echter wel blijken dat een toekenning van een WAO-uitkering, als er geen consistent geheel van ziekte/gebrek, beperkingen en handicap is, aan diverse voorwaarden moet hebben voldaan.3) Het is de vraag of USZO kritischer is dan Gak of andere uitvoeringsinstellingen bij het beoordelen en het toekennen van WAO-aanvragen. Het is ook denkbaar dat de situatie van de cliënten met WAO-aanvragen bij USZO vaker aanleiding tot afwijzing geeft.4) Dit laatste was in dit onderzoek lastig na te gaan: we hebben de dossiers wel op dit onderwerp bestudeerd. Dossiers: redenen voor niet toekennen van WAO anders bij USZO? Om na te gaan of de achtergrond van de aanvragen die niet tot toekenning leiden, verschillen tussen beide uitvoeringsinstellingen, onderzochten we de situaties die we in de dossiers aantroffen bij deze WAO-aanvragen. Tabel 2.3 vat deze situaties in kwantitatieve zin samen, bijlage 6 beschrijft ze uitgebreider.

1) Zie ook Ctsv, R98/6, de Bont et al., blz. 41/42. De jurisprudentie maakt dat duidelijk zowel het extreme finale als het extreme causale denken juridisch niet houdbaar is. Zie ook Th.L.W. Boersma en J.A.G. Wijnen, Het MAOC en de eis van objectiveerbaarheid, In: TBV, jaargang 9, februari 2001. 2) Ctsv, R98/6, A. de Bont et al., blz 36. 3) Th.L.W. Boersma, J.A.G. Wijnen, Het MAOC en de eis van objectiveerbaarheid, In: TBV, jaargang 9, februari 2001. 4) Er zou bijvoorbeeld vaker sprake kunnen zijn van loopbaanproblemen of arbeidsconflicten, die ten grondslag liggen aan het langdurig verzuim en de WAO-aanvraag.

37


Tabel 2.3

De uitkomst van de WAO-claimbeoordeling in de bestudeerde dossiers bij USZO en Gak (in aantallen dossiers)

geen toekenning vanwege

geen toekenning vanwege

‘<15% ao’ op grond van FIS

een andere reden

toekenning WAO

USZO (N=25)

0

5

20

Gak (N=20)

4

5

11

USZO: afwijzing vanwege ‘geen ziekte of gebrek’ of ‘geschiktheid eigen werk’ Uit tabel 2.3 blijkt dat USZO in vijf van de 25 onderzochte dossiers de WAO-aanvraag heeft afgewezen. De reden van afwijzing volgens het dossier - zoals verwoord in de beslissing - was in vier gevallen, dat er geen sprake was van ziekte of gebrek. In één dossier werd de WAO-aanvraag afgewezen, omdat de werknemer geschikt werd geacht voor het eigen werk. In geen enkel USZO-dossier leidde de WAO-beoordeling tot de conclusie dat de werknemer minder dan vijftien procent arbeidsongeschikt was op grond van met FIS berekende verdiencapaciteit. In geen enkel USZO-dossier werd de WAO-uitkering ingetrokken, omdat de werknemer voor of tijdens de claimbeoordeling weer volledig aan het werk was gegaan. Gak: ook afwijzingen wegens ‘<15% arbeidsongeschiktheid’ Bij Gak werden negen van de 20 WAO-aanvragen niet toegekend. De redenen hiervoor verschillen voor een deel van USZO-dossiers. Vier WAO-aanvragen bij Gak werden afgewezen wegens ‘<15% arbeidsongeschiktheid’ als uitkomst van de FIS-beoordeling. Deze reden van afwijzing kwam bij USZO niet voor. In drie gevallen werd de WAO-aanvraag ingetrokken vanwege hersteldmeldingen. Eénmaal was de arbeidsdeskundige van mening dat de cliënt geschikt was voor het eigen werk gezien de beperkingen. Bij de dossiers van Gak viel op dat er relatief veel meer intrekkingen en afwijzingen waren, dan we op grond van het statistische onderzoek hadden verwacht. Dit hangt mogelijk ook samen met de wijze waarop Gak gegevens over WAO-aanvragen aan het Lisv aanlevert (zie bijlage 5).1) Hypothese: Is USZO strenger dan Gak in de onderzochte dossiers? We hebben de dossiers, waarbij de WAO-aanvraag niet werd toegekend, ook bekeken op de strengheid van de verzekeringsarts en/of arbeidsdeskundige. We operationaliseerden dit door na te gaan of de verzekeringsarts (of arbeidsdeskundige) het oordeel ‘arbeidsgeschikt voor eigen werk/geen ziekte of gebrek’ gaf, terwijl de cliënt niet (geheel) werkt en van mening lijkt te zijn dat hij arbeidsongeschikt is voor het eigen werk. We concludeerden dat bij vier van de vijf niet toegekende dossiers USZO streng was: het oordeel van USZO kwam niet overeen met de mening/situatie van de cliënt. Bij Gak troffen we dit in twee van de vijf dossiers aan. De lezer kan in bijlage 6

38

1) We hebben aanwijzingen dat Gak gegevens over ingetrokken WAO-aanvragen slechts voor een deel aanlevert aan het Lisv vanwege de aard van de registratie bij Gak. Het is daardoor mogelijk dat er meer intrekkingen van WAO-aanvragen zijn bij Gak, dan uit de gegevens van het Lisv naar voren komt.


nagaan of hij hetzelfde zou concluderen. In deze dossiers lijken zowel USZO als Gak regelmatig streng te zijn. De aantallen zijn hierbij echter te klein om in te gaan op mogelijke verschillen tussen beide uitvoeringsinstellingen. Tijdens een onderzoek van het Verwey-Jonker instituut gaven werkgevers en arbodiensten aan, dat er regelmatig meningsverschillen zijn met USZO over de vraag of er sprake is van ziekte of gebrek.1) Het blijkt - volgens dit onderzoek - regelmatig voor te komen dat cliënten, werkgevers en arbodiensten van mening zijn dat er sprake is van arbeidsongeschiktheid, terwijl USZO de claim afwijst omdat er volgens USZO geen ziekte of gebrek is bij de cliënt. Dit wijst in dezelfde richting als de dossiers die wij bestudeerden, namelijk dat USZO kritisch omgaat met een deel van de WAO-aanvragen. USZO: andere gronden van afwijzingen praktisch niet mogelijk? In de interviews werd aangegeven dat bovenstaande type afwijzingen voor de WAO ook de enige mogelijke zijn bij USZO. De geïnterviewde USZO-artsen en arbeidsdeskundigen zeggen ‘de ervaring te hebben dat - vanwege de meestal hoge inkomens van cliënten - de kans op afwijzing op grond van FIS-uitkomsten gering is. Verzekeringsartsen van andere uitvoeringsinstellingen menen misschien dat zij niet zo streng hoeven te zijn op grond van MAOC of geschiktheid eigen werk, omdat de uitkomst van de WAO-beoordeling toch tot ‘minder dan vijftien procent arbeidsongeschiktheid’ zal leiden’, aldus een geïnterviewde. Het is onduidelijk of de veronderstelling, dat de kans op afwijzing op basis van FIS-uitkomsten gering is in de overheidsen onderwijssector, klopt met de huidige vulling van het bestand van functies in het FIS. Een Lisv-deskundige zegt dat het FIS over ongeveer zestig functies voor hoger opgeleiden beschikt, waarbij niet altijd een specialistische vooropleiding nodig is. Daarnaast heeft dit ook te maken met de wijze waarop arbeidsdeskundigen beoordelen of cliënten voldoen aan de opleidingseisen van bij de beperkingen passende functies uit het FIS. Lastig onderscheid tussen ‘geen ziekte/gebrek’, ‘wachttijd niet voltooid’ en ‘geschikt voor eigen werk’ Uit de beschrijvingen van de situaties in de dossiers blijkt overigens dat er geen duidelijk onderscheid lijkt te bestaan tussen de situaties die resulteren in afwijzingen met als reden ‘geen ziekte of gebrek’, ‘wachttijd niet voltooid’ en ‘geschikt voor eigen werk’. Bij een volledige werkhervatting voor einde wachttijd is de codering wel duidelijk: er wordt dan altijd ‘wachttijd niet voltooid’ als reden van afwijzing gegeven. In alle andere gevallen lijkt het afhankelijk van de verzekeringsarts en de administratief juridisch medewerker of claimbehandelaar welke van deze drie redenen er aan de afwijzing gegeven wordt. We zagen hierin ook - binnen één dossier - verschillen tussen de verzekeringsarts en de administratief juridisch medewerker/claimbehandelaar: de verzekeringsarts kwam tot de conclusie ‘geen ziekte of gebrek’ en de juridisch medewerker verwoordde dit in de beslissing als ‘wachttijd niet voltooid’. Een geïnterviewde verzekeringsarts gaf aan dat dit onderscheid niet altijd duidelijk te maken is en ook niet zo belangrijk wordt gevonden.

1) Zie Verwey-Jonker instituut, C. Rietbergen et al., 1999, o.a. blz. 43. Op veel plaatsen in het Verwey- Jonker rapport komen de meningsverschillen over ‘ziekte/gebrek’ terug, terwijl dit niet het onderwerp van onderzoek was.

39


Labels voor afwijzingen niet eenduidig toegepast, met gevolgen voor de statistiek De administratief juridisch medewerker bij USZO en de claimbehandelaar bij Gak zijn veelal degenen, die ook de invoer in de computerregistratie verzorgen. Deze ingevoerde gegevens zijn dan weer de bron van de gegevens die wij voor de statistische analyse hebben gebruikt. Uit de dossiers blijkt dat de labels ‘geen ziekte of gebrek’, ‘wachttijd niet voltooid’ en ‘geschikt eigen werk’ door elkaar worden gebruikt. Alleen bij een volledige werkhervatting of bij de FIS-uitslag ‘<15% arbeidsongeschikt’ zijn de labels ‘wachttijd niet voltooid’ en ‘<15% ao’ adequaat toegepast. Andersom werkt het helaas niet: ‘wachttijd niet voltooid’ kan even goed ‘geen ziekte of gebrek’ of ‘geschikt eigen werk’ betekenen als ‘volledige werkhervatting’. Gegevens uit het registratiesysteem van USZO (LOS) of uit de einde wachttijdstatistiek van het Lisv kunnen daarom alleen met grote voorzichtigheid geïnterpreteerd worden. Onze berekeningen in bijlage 5, waarvan de resultaten in deze paragraaf beschreven werden, zijn - naar ons idee - op deze voorzichtigheid gebaseerd.

2.4.3 Conclusies over de rol van de sociaal-medische werkwijze USZO: kritische werkwijze bij de beoordeling van WAO-aanvragen Bij USZO worden beoordeelde WAO-aanvragen vrijwel altijd afgewezen omdat de verzekeringsarts en/of de arbeidsdeskundige van mening is, dat er geen recht is op een WAO-uitkering. In deze situatie is USZO van mening dat de werknemer geschikt voor het eigen werk of dat er geen ziekte of gebrek is. Het is helaas onduidelijk om welk percentage van de WAO-aanvragen dit precies gaat, vanwege discrepanties in de gegevens hierover van USZO. We schatten op basis van de beschikbare gegevens dat het om ongeveer 35-45 procent van alle beoordeelde WAO-aanvragen gaat. Bij Gak werd, volgens Lisv-gegevens, in 2000 een kwart van de beoordeelde WAO-aanvragen afgewezen. De redenen waarom WAO-aanvragen worden afgewezen, verschillen sterk bij beide uitvoeringsinstellingen. Gak wijst namelijk meestal een WAO-aanvraag af, omdat iemand weer volledig aan het werk gaat, of omdat er te weinig verlies aan verdiencapaciteit is (<15% arbeidsongeschiktheid na FIS raadpleging). Dit Gak-afwijzingspatroon zien we ook bij de andere uitvoeringsinstellingen. USZO wijkt hierin dus duidelijk af van andere uitvoeringsinstellingen. Wij noemen het soort afwijzingen en de frequentie van de afwijzingen in het vervolg van dit rapport de kritische werkwijze van USZO. Hiermee bedoelen we dat een substantieel deel van de WAO-aanvragen bij USZO wordt afgewezen omdat er geen sprake zou zijn van arbeidsongeschiktheid. We weten niet of USZO bij gelijke gevallen strenger oordeelt dan bijvoorbeeld Gak. Deze kritische werkwijze betekent dat het WAO-instroompercentage in de overheidsen onderwijssector hoger had kunnen zijn, gezien de hoeveelheid WAO-aanvragen, als USZO minder kritisch geweest was bij het beoordelen van de WAO-aanvragen tot 2001. In het eerste halfjaar van 2001 zien we in de beschikbare gegevens bijvoorbeeld een lager afwijzingspercentage na claimbeoordeling bij USZO dan in het voorgaande jaar. Dit lijkt, naast de stijging van het aantal WAO-aanvragen, ook een oorzaak van de gestegen instroom in 2001.

40


Verschuiving van WAO-beoordeling geen effect op WAO-instroom? De informatie in de dossiers wijst erop dat de slechtere tijdigheid van WAO-beslissingen ook betekent dat de beoordeling door de verzekeringsarts regelmatig pas na het einde van het eerste ziektejaar lijkt plaats te vinden. Er waren geen aanwijzingen in de dossiers dat de reden voor de slechtere tijdigheid gelegen was in een grotere zorgvuldigheid. Tijdens deze beoordeling wordt ook een beoordeling met terugwerkende kracht gedaan naar het moment van het einde van het ziektejaar. In de situatie dat iemand op die datum nog arbeidsongeschikt was, maar inmiddels is hersteld, zouden er twee beslissingen moeten zijn.1) De eerste beslissing bepaalt dan dat er een WAO-uitkering wordt toegekend die conform de arbeidsongeschiktheidssituatie op einde wachttijd is. De tweede bepaalt dat de WAO-uitkering weer wordt beëindigd. We zagen deze werkwijze zo ook terug in de dossiers. Het dossieronderzoek was echter beperkt van omvang, dus deze bevindingen kunnen op toeval zijn gebaseerd. Het lijkt echter niet waarschijnlijk dat de instroom in de WAO lager is in de overheidsen onderwijssector, omdat de beoordelingen later in de tijd plaatsvinden en er dus meer kans op herstel was.

2.5

Conclusies WAO-toestroombevorderende kenmerken in de overheidsen onderwijssector De overheidsen onderwijssector produceert een relatief hoge toestroom naar de WAO. Waarom dit zo is, hebben wij niet onderzocht, maar we zien wel een aantal aanwijzingen hiervoor in andere onderzoeksresultaten (zie bijlage 3). In het onderwijs zijn er bijvoorbeeld veel signalen die duiden op een grote psychische werkdruk in combinatie met weinig regelmogelijkheden in het werk bij de werknemers. Het percentage werknemers met burn-out klachten is het grootst in het onderwijs. De werknemers in het onderwijs zijn relatief oud en relatief vaker vrouw. De overheidswerkgevers lijken nog onvoldoende bewust van de kosten van langdurig verzuim. Indien overheidswerkgevers werknemers kwijt willen en kostenoverwegingen daarbij een rol spelen, zijn de kosten van arbeidsongeschiktheid veelal lager dan die van wachtgeld. Werknemers in de overheidsen onderwijssector gaan in veel mindere mate dan andere werknemers achteruit in inkomen bij langdurige arbeidsongeschiktheid. Gegevens uit onderzoek van het Lisv maken aannemelijk dat werknemers, die een WAO-uitkering aanvragen in de overheidsen onderwijssector, relatief gezonder zijn (ze ervaren gemiddeld minder psychische en fysieke belemmeringen), vaker hoger opgeleid zijn en vaker gedeeltelijk in het eigen werk werkzaam zijn. Wij concluderen dat de sectorspecifieke kenmerken een toestroombevorderende werking naar de WAO lijken te hebben, waardoor relatief meer en andersoortige (gezondere?) werknemers een aanvraag voor de WAO indienen bij USZO in vergelijking tot Gak. We hebben wel aanwijzingen dat USZO kritisch omgaat met deze WAO-aanvragen (zie ook de conclusies in paragraaf 2.4.3).

1) Deze twee beslissingen kunnen wel in één brief verwoord staan.

41


Kritische werkwijze van USZO De kritische werkwijze van USZO houdt in dat een substantieel deel van de WAO-aanvragen wordt afgewezen omdat er geen sprake zou zijn van arbeidsongeschiktheid. Bij de andere uitvoeringsinstellingen vinden afwijzingen veel vaker plaats vanwege een te gering verlies aan verdiencapaciteit door de arbeidsongeschiktheid van de cliënt. We weten echter niet of USZO bij gelijke gevallen strenger oordeelt dan bijvoorbeeld Gak of andere uitvoeringsinstellingen. Deze kritische werkwijze betekent dat het WAO-instroompercentage in de overheidsen onderwijssector hoger had kunnen zijn, gezien de hoeveelheid WAO-aanvragen, als USZO minder kritisch geweest zou zijn bij het beoordelen van de WAO-aanvragen. Het is naar ons idee aannemelijk dat het andersoortige afwijzingspatroon mede voortkomt uit de relatief hoge en mogelijk gezondere toestroom naar de WAO. Het is denkbaar dat de interpretatie van het medisch arbeidsongeschiktheidscriterium anders is bij USZO en de (historisch gegroeide) nadruk op de functie-ongeschiktheidsbeoordeling voorafgaand aan de WAO-schatting ook een rol speelt bij het relatief grote aantal WAO-aanvragen dat op deze gronden wordt afgewezen. Grotere achterstanden, geen voorschotten, dus lagere instroomcijfers USZO heeft in de afgelopen jaren een achterstand opgebouwd bij de verwerking van WAO-aanvragen. Dit kan ook een verklaring voor de relatief lage WAO-instroomcijfers in de sector zijn, althans in de periode vóór 2001. Deze cijfers gaven daardoor mogelijk een te gunstig beeld van het werkelijke WAO-risico in de overheidsen onderwijssector. USZO becijfert zelf dat het effect van de achterstanden op de WAO-instroomcijfers in het verleden nagenoeg nihil is. Het Ctsv is echter niet overtuigd door het gebruikte rekenmodel van USZO en de door hen gebruikte cijfers (zie bijlage 5). Alleen door aanvullend onderzoek kan nagegaan worden wat nu het effect is geweest van de achterstanden op de WAO-instroomcijfers in de overheidsen onderwijssectoren. Grote toename van het WAO-risico bij de overheidsen onderwijssector in 2001 Het aantal aanvragen voor de WAO is fors gestegen in de overheidsen onderwijssector. Het WAO-instroomrisico in deze sector stijgt harder dan het landelijke WAOrisico. Deze stijging is niet alleen het gevolg van een stijging in het aantal WAO-aanvragen. Een deel van de stijging betreft namelijk ook ‘oude’ WAO-aanvragen, die pas in 2001 werden beoordeeld: toekenning van een WAO-uitkering vindt dan plaats met terugwerkende kracht, maar hij wordt in de instroom van 2001 geteld. Ten derde zijn er aanwijzingen dat het WAO-afwijzingspercentage na beoordeling, in het eerste halfjaar van 2001 was gedaald bij USZO. Afwijzingspercentage bij USZO nu en in de toekomst mogelijk lager? In het eerste halfjaar van 2001 leek het afwijzingspercentage na WAO-beoordeling van USZO lager dan in deze periode het jaar ervoor. Dit was althans het geval in de door ons bestudeerde gegevens in bijlage 5.1) We hebben niet expliciet onderzocht

42

1) USZO becijfert zelf dat het bruto toekenningspercentage in de eerste drie kwartalen van 2001 nauwelijks afwijkt van het voorafgaande jaar. Dit toekenningspercentage is berekend op alle WAO-aanvragen, dus inclusief WAO-aanvragen die ingetrokken werden. Bij bestudering van kwartaalcijfers geven de cijfers echter aan dat in de periode van de hoogste productie, het toekenningspercentage ook het hoogste was. Dit soort conclusies zijn echter wankel, gezien de registratieproblemen.


waarom het door ons berekende afwijzingspercentage bij USZO mogelijk is gedaald, maar we zien wel mogelijke verklaringen hiervoor: 1 de productiedruk. De nadruk op een verhoogde productie was groot in 2001. Uit onderzoek is bekend dat het afwijzen van een WAO-aanvraag arbeidsintensiever is dan het toekennen van de WAO-aanvraag.1) Ook huurde USZO verzekeringsartsen in, die naar de mening van USZO, minder kritisch zijn bij het beoordelen van WAO-aanvragen; 2 de Lisv-richtlijnen met betrekking tot het tot stand komen van het oordeel ‘geschikt voor eigen werk’. Het oordeel ‘geschikt voor eigen werk’ is volgens het Lisv een arbeidsdeskundig oordeel. Hierbij moet een belastbaarheidspatroon worden opgemaakt door de verzekeringsarts en beslist de arbeidsdeskundige dat de cliënt geschikt is voor het eigen werk. In praktijk gebeurt dit echter niet altijd en beoordeelt de verzekeringsarts - eventueel in overleg met de arbeidsdeskundige dat de cliënt geschikt is voor het eigen werk. USZO is in overleg met het Lisv bezig om de werkwijze bij ‘geschiktheid eigen werk’ te verbeteren. Dit betekent echter dat de oordeelsvorming ‘geschiktheid eigen werk’ arbeidsintensiever wordt en een langere doorlooptijd vergt. Het is denkbaar dat deze wijze van oordeelsvorming dan minder gebruikelijk wordt bij USZO. We zien in deze ontwikkelingen, ook in combinatie met de UWV-vorming, een risico voor het voortbestaan van de kritische werkwijze van USZO.

1) Ctsv, R00/03, A.A de Bont et al.

43


44


3

Minder volledig arbeidsongeschikten bij USZO? In dit hoofdstuk wordt onderzocht welke verklaringen er zijn voor het relatief grote aandeel nieuwe WAO’ers met een gedeeltelijke WAO-uitkering en het relatief lage aandeel met een volledige WAO-uitkering bij USZO. De belangrijkste verklaring voor de vele gedeeltelijke WAO-uitkeringen blijkt deels een sectorspecifieke verklaring en deels een gevolg van een specifieke sociaal-medische werkwijze van USZO te zijn. De USZO-cliënten zijn relatief vaak gedeeltelijk werkzaam, voordat de WAO-claimbeoordeling plaatsvindt. Ook ervaren zij - vergeleken met cliënten van andere uitvoeringsinstellingen - gemiddeld lichtere psychische en fysieke beperkingen en hadden zij vaker een relatief hoog loon in het oude werk (maatmanloon). Het is - gezien de WAO-systematiek - aannemelijk dat cliënten van USZO door deze combinatie van factoren minder vaak volledig arbeidsongeschikt worden bevonden dan aanvragers van een WAO-uitkering bij andere uitvoeringsinstellingen. Vervolgens worden zij door de sociaal-medische werkwijze van USZO vaak gedeeltelijk arbeidsongeschikt bevonden, tenzij zij al eerder in het traject werden afgewezen wegens geschiktheid voor het eigen werk of vanwege ‘geen ziekte of gebrek’ (zie vorig hoofdstuk). De sociaal-medische werkwijze van USZO hierbij bestaat uit een frequent gebruik van de medische urenbeperking in de WAO-claimbeoordeling. Deze werkwijze betekent bijna automatisch een toekenning van een gedeeltelijke WAO-uitkering. Afwijzing van een WAO-uitkering wegens voldoende verdiencapaciteit in algemeen geaccepteerde passende arbeid is dan bijna niet mogelijk. Dit komt ook vrijwel nooit voor bij USZO. De urenbeperking wordt door USZO bij minimaal 37 procent van alle WAO-toekenningen toegepast tegen minimaal acht procent bij andere uitvoeringsinstellingen. Andere gegevens wijzen er ook op dat verzekeringsartsen van USZO de medische urenbeperking ruim vier maal vaker toepassen dan verzekeringsartsen van andere uitvoeringsinstellingen. Deze frequent toegepaste sociaal-medische werkwijze van USZO heeft tevens als gevolg dat de resterende verdiencapaciteit vaak gelijk is aan de loonwaarde in het (nieuwe) werk: een voorwaarde voor het ontvangen van een herplaatsingstoelage, waardoor de cliënt geen inkomensachteruitgang heeft ten opzichte van vroeger. Deze toelage bestaat alleen in de overheidsen onderwijssector. Het is wel denkbaar dat het perspectief op deze regeling werknemers ertoe aanzet gedeeltelijk te gaan werken waardoor volledige arbeidsongeschiktheid voorkomen zou kunnen worden.

3.1

Minder volledig arbeidsongeschikten: verklaringen? Het aandeel nieuwe WAO’ers met een volledige WAO-uitkering is bij USZO veel lager dan bij andere uitvoeringsinstellingen (zie paragraaf 1.2). Dit betekent dat de verdeling van cliënten over de verschillende arbeidsongeschiktheidsklassen bij USZO heel anders ligt dan bij andere uitvoeringsinstellingen: er zijn bij de door USZO beoordeelde WAO-instromers relatief veel meer gedeeltelijk arbeidsongeschikten. De onderzoeksvraag gaat dan ook over verklaringen voor deze andere uitkomsten van

45


de WAO-claimbeoordeling, - of meer specifiek - de WAO-schatting bij USZO-cliënten.1) We zoeken verklaringen weer in drie richtingen: - sectorgebonden kenmerken; - organisatorische en/of administratieve kenmerken van USZO; - sociaal-medische kenmerken van USZO. De paragrafen in dit hoofdstuk zijn ook in deze volgorde opgebouwd.

3.2

Sectorgebonden kenmerken die een rol spelen bij de WAO-schatting

3.2.1 Sectorverschillen in cliëntkenmerken Cliëntkenmerken van belang bij WAO-schatting De uitkomst van de WAO-schatting, het WAO-percentage, hangt af van een aantal kenmerken van cliënten. We bedoelen hier bijvoorbeeld de gezondheid en beperkingen van de cliënt, zijn opleiding en inkomen (maatmanloon). Een andere belangrijke factor is of er reeds sprake is van een gedeeltelijke werkhervatting vóór of tijdens de WAO-schatting. De uitvoeringsinstelling moet bij de WAO-schatting rekening houden met dit soort factoren. Deze typen cliëntgebonden kenmerken verschillen tussen sectoren en kunnen dus leiden tot verschillen tussen sectoren in de uitkomsten van de WAO-schattingen. Bij USZO vaak gedeeltelijke werkhervatting voor aanvang claimbeoordeling Uit onderzoek van het Lisv bleek dat er bij USZO relatief veel WAO-instromers al in het ziektejaar gedeeltelijk werkzaam waren (55 procent bij USZO versus 38 procent bij andere uitvoeringsinstellingen).2) De verklaring hiervoor is onbekend. Uit hetzelfde onderzoek blijkt dat de WAO-instromers van USZO - een half jaar na WAO-toetreding - ook gezonder zeggen te zijn dan hun collega’s uit andere sectoren in die situatie: zij ervaren gemiddeld minder fysieke én minder psychische beperkingen. Ze zeggen ook veel vaker dat hun gezondheid is verbeterd na afloop van het ziektejaar (zie ook tabel b1.8 in bijlage 1). Dit betekent, mede gezien het gemiddeld latere tijdstip van WAO-claimbeoordeling bij USZO, dat de verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen veel vaker met gedeeltelijk werkzame en mogelijk gezondere cliënten te maken krijgen dan uitvoerders van andere uitvoeringsinstellingen. Het is aannemelijk dat deze betere uitgangssituatie van cliënten bij de WAO-claimbeoordeling een verklaring zou kunnen zijn voor het feit dat relatief weinig USZO-cliënten volledig arbeidsongeschikt worden bevonden. Deze samenhang is echter niet empirisch vastgesteld.

46

1) Met de term ‘WAO-schatting’ wordt bedoeld ‘de vaststelling van de mate van arbeidsongeschiktheid’, oftewel het vaststellen van het arbeidsongeschiktheidspercentage (ao-percentage). Deze term wordt gebruikt om het verschil met de bredere term ‘WAO-claimbeoordeling’ duidelijk te maken. Dit laatste omvat ook het vaststellen van het recht op een WAO-uitkering voorafgaand aan de berekening van de mate van arbeidsongeschiktheid. Het vaststellen van het recht op een WAO-uitkering is in het vorige hoofdstuk aan de orde geweest. Dit hoofdstuk gaat vooral in op de situatie dat er recht is vastgesteld, maar dat de mate van arbeidsongeschiktheid nog moet worden vastgesteld middels de WAO-schatting. 2) Lisv, P.G.M. Molenaar-Cox en A.M. van der Giezen, Langdurige arbeidsongeschiktheid in 1999.


Veel cliënten met hoge lonen in de overheidsen onderwijssector De cliënten die bij USZO een WAO-uitkering aanvragen zijn over het algemeen hoger opgeleid en hebben - volgens geïnterviewden - hogere inkomens dan cliënten van bijvoorbeeld Gak.1) Ook zijn zij ouder en waren zij langer in dienst bij de oude werkgever. Dit betekent dat de gemiddelde USZO-cliënt een (veel) hoger maatmanloon zou hebben dan de gemiddelde Gak-cliënt. In de WAO-systematiek hebben werknemers met een hoog maatmanloon een grotere kans op een hoog WAO-percentage dan werknemers met een laag maatmanloon, los van de gezondheidsklachten (of beperkingen).2) 3) Hierdoor is het mogelijk dat cliënten met een bepaald niveau van gezondheidsklachten en daaruitvolgende beperkingen bij USZO een gedeeltelijke WAO-uitkering krijgen toegekend en bij Gak afgewezen worden voor de WAO. Deze afwijzing vindt dan plaats vanwege ‘<15% verlies aan verdiencapaciteit’. De toekenning ligt dan niet aan de werkwijze van USZO, maar aan de hoogte van het maatmanloon van de cliënt bij een bepaald niveau van beperkingen.

3.2.2 De relatie tussen de WAO-schatting en de herplaatsingstoelage Herplaatsingstoelage De overheidsen onderwijssector kent een bovenwettelijke regeling voor een herplaatsingstoelage, indien de werknemer langdurig arbeidsongeschikt is voor het eigen werk. Onder de voorwaarde dat de herplaatsing in overeenstemming is met de resterende verdiencapaciteit, kan door USZO een bovenwettelijke aanvulling op het loon en de WAO-uitkering tot honderd procent van het loon van de oude functie worden toegekend.4) Deze herplaatsingstoelage (HPT) start na afloop van het tweede arbeidsongeschiktheidsjaar, tot die tijd betaalde de werkgever honderd procent loon door. In de regel wordt de verstrekking van een herplaatsingstoelage gedaan, nadat USZO in het functie ongeschiktheidsadvies (FOA) heeft vastgesteld dat de werknemer niet binnen zes maanden volledig zal herstellen (zie bijlage 8 voor meer informatie). Figuur 3.1 illusteert het financiële plaatje van zo’n gedeeltelijke werkhervatting in de overheidsen onderwijssector in vergelijking met de situatie in het bedrijfsleven.

1) Wij beschikken niet over cijfers die deze veronderstelling zouden kunnen onderbouwen, het is echter wel plausibel gezien de hogere opleiding en hogere leeftijd van USZO-cliënten. 2) Niet alleen zijn de lonen gemiddeld hoger, maar ook zitten cliënten vaak aan de top van hun schaal. Dit terwijl in het FIS meestal aanvangsalarissen worden gebruikt. 3) Ctsv, drs. C.J.M. Meus en J.B.H.J. Toma, 1999. 4) De herplaatsingstoelage kan ook worden toegekend, indien er geen recht op een WAO-uitkering is (i.c. als de mate van arbeidsongeschiktheid minder dan vijftien procent is). Een herplaatsingstoelage kan niet worden toegekend bij ‘geschiktheid voor het eigen werk’ of bij ‘geen ziekte of gebrek’.

47


Figuur 3.1

Voorbeeld waarin het effect van de bovenwettelijke arbeidsongeschiktheidsregelingen bij werkhervatting wordt doorgerekend bij een gelijke arbeidsongeschiktheidssituatie

De cliënt is een man van 45 jaar, twintig jaar werkzaam als accountant. Hij was voorheen 36 uur per week werkzaam met een salaris van f 9236,- per maand. Het dagloon is dan f 458,62 (inclusief de vakantietoeslag). Het maximum dagloon voor de WAO is f 344,92. Hij wordt door de uitvoeringsinstelling gedeeltelijk arbeidsongeschikt verklaard (45-55 procent) en hij werkt halve dagen in het oude werk.

de cliënt was werkzaam in

de cliënt was werkzaam in het bedrijfsleven

de overheidsen onderwijssector

loon = f 5.244,63

loon = f 5.244,63



maximale aanvulling IP/HPT = f 2.104,59

geen aanvulling

totale inkomen = f 9.780,73


Na 1,5 jaar: overgang van een loongerelateerde uitkering naar de vervolguitkering

loon = f 5.244,63

loon = f 5.244,63



aanvullend IP/HPT = f 2.761,44

WAO-gat aanvulling = f 608,25


totale inkomen = f 7.067,50 totale inkomen incl. WAO-gat = f 7.675,85

NB Hier gelden dezelfde opmerkingen als bij het voorbeeld in het vorige hoofdstuk over de berekening en uitkomst van verschillende bedragen. Daarnaast is het zo dat de herplaatsingstoelage tot berekeningsgrondslag ambtelijk inkomen aanvult, een zogenaamde bandbreedte-methodiek ten aanzien van de arbeidsongeschiktheidsklasse heeft, net als het IP de vakantietoeslag maandelijks uitbetaalt en evenals het IP een gunstigere premieafdracht kent. Door deze zaken is het inkomen per maand uiteindelijk hoger dan vóór de arbeidsongeschiktheid.

De werknemer in de overheidsen onderwijssector die gedeeltelijk werkzaam is, gaat in deze situatie niet achteruit in inkomen: hij ontvangt honderd procent van zijn oude loon. Binnen de overheidsen onderwijssector blijkt het dus financieel veel aantrekkelijker om gedeeltelijk werkzaam te zijn conform de resterende verdiencapaciteit, in plaats van volledig arbeidsongeschikt te worden verklaard.1) In dit laatste geval bedraagt de WAO-uitkering plus bovenwettelijke IP aanvulling ‘maar’ zeventig procent van het oude loon (zie voor vergelijking figuur 2.1 in par. 2.2.2). In het bedrijfsleven gaat de werknemer zowel bij volledige arbeidsongeschiktheid als bij een gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid in combinatie met een gedeeltelijke werkhervatting altijd (substantieel) achteruit in inkomen.2) We vragen ons af of het perspectief op een aanvulling tot honderd procent van het oude loon (als gevolg van de herplaatsingstoelage) langdurig verzuimende werkne-

48

1) Dit geldt al vanaf een werkhervatting van ongeveer acht uur per week, afhankelijk van het loon, zie bijlage 8. 2) Volgens FNV- en CNV-specialisten is het mogelijk dat HTP-achtige regelingen wel bestaan in het bedrijfsleven, maar zeker niet in dezelfde vorm/omvang en niet op grote schaal.


mers in de overheidsen onderwijssector extra kan motiveren om weer gedeeltelijk aan het werk te gaan in plaats van thuis te blijven.1) Zonder gedeeltelijke werkhervatting zouden zij misschien volledig arbeidsongeschikt (of arbeidsgeschikt) worden verklaard bij de WAO-schatting. Bij een gedeeltelijke werkhervatting komt het namelijk maar weinig voor dat er volledige arbeidsongeschiktheid wordt vastgesteld (tenzij de hervatting op therapeutische basis plaatsvond). Is de mogelijkheid van de herplaatsingstoelage op die manier van invloed op het grotere aandeel gedeeltelijke arbeidsongeschikten in deze sector? Deze vraag kunnen we niet direct beantwoorden met bestaande gegevens. In bijlage 7 staan enkele berekeningen over dit vraagstuk. Doordat oorzaak en gevolg hier echter door elkaar heen lopen, kunnen we geen conclusies aan deze berekeningen verbinden.

3.2.3 Conclusies over de rol van de sector WAO-aanvragende werknemers in de overheidsen onderwijssector hebben vaak een heel andere uitgangssituatie dan cliënten van andere uitvoeringsinstellingen. Het gaat hier dan om een combinatie van mogelijk lichtere psychische en fysieke beperkingen, een hoger maatmanloon en vaak een gedeeltelijke werkhervatting voorafgaand aan de claimbeoordeling. Deze set van kenmerken vergroot - gezien de WAO-systematiek - de kans op een gedeeltelijke WAO-uitkering en vermindert de kans op een volledige of geen WAO-uitkering als uitkomst van de claimbeoordeling. Het is mogelijk dat de herplaatsingstoelage een extra stimulans is voor gedeeltelijke werkhervatting. Deze bestaat alleen in de overheidsen onderwijssector. Deze herplaatsingstoelage kan niet werkende arbeidsongeschikten overhalen om gedeeltelijk te gaan werken, maar biedt vervolgens geen financiële prikkel om het werk weer volledig te hervatten.

3.3

Administratieve kenmerken die een rol spelen bij de WAO-schatting Administratieve kenmerken kunnen ook van belang zijn Het is mogelijk dat de wijze waarop in het voortraject van de WAO-schatting de informatie over de cliëntgebonden kenmerken wordt verzameld, verschilt tussen uitvoeringsinstellingen. Voorbeelden hiervan zijn de vaststelling van de hoogte van het dagloon of de genoten opleiding. Als hierin structurele verschillen tussen uitvoeringsinstellingen bestaan, zou dit kunnen leiden tot verschillen in uitkomsten van de WAO-schattingen. We kregen geen signalen dat op dit terrein belangrijke verklaringen zouden kunnen worden gevonden, behalve het wel of niet verstrekken van voorschotten. We zijn in het onderzoek alleen op dit onderwerp ingegaan in het kader van de rol van administratieve kenmerken. We gaan hier ook in op de rekenkundige aspecten van het gebruik van het aandeel volledig arbeidsongeschikten in de WAO-instroom als indicator voor de resultaten van de WAO-claimbeoordeling of voor het risico op volledige arbeidsongeschiktheid.

1) Dit perspectief kan echter ook een reden zijn om gedeeltelijk te blijven te werken in plaats van te streven naar een volledige werkhervatting.

49


3.3.1 Beïnvloeden voorschotten de WAO-cijfers? Volledige WAO-uitkering als voorschot? We zijn nagegaan of het wel of niet verstrekken van voorschotten - indien de beoordeling na einde wachttijd plaatsvond - een rol speelde bij de verschillende patronen in arbeidsongeschiktheidspercentages onder de WAO-instroom bij Gak dan wel bij USZO. Uit paragraaf 2.3.2 bleek dat er bij USZO geen voorschotten worden verstrekt. USZO instroomcijfers worden daarom niet vertekend door voorschotten. Het is onbekend hoeveel voorschotten Gak verstrekt. De analyse van de cijfers wees echter uit dat het niet aannemelijk is dat de hoogte van de WAO-instroom bij Gak door voorschotten werd vertekend. De geregistreerde mate van arbeidsongeschiktheid kan echter wel zijn vertekend als gevolg van voorschotten bij Gak. Het is namelijk denkbaar dat een voorschot wordt verstrekt op basis van een volledige WAO-uitkering, terwijl bij de WAO-beoordeling blijkt dat dit een lagere mate van arbeidsongeschiktheid had moeten zijn. De aanvankelijk als een volledige WAO-uitkering geregistreerde uitkering wordt dan gewijzigd in een gedeeltelijke WAO-uitkering. We zijn daarom nagegaan of er bij Gak vaker veranderingen in de mate van arbeidsongeschiktheid plaatsvinden kort na instroom in de WAO dan bij USZO. De resultaten staan beschreven in bijlage 4. Aandeel volledig arbeidsongeschiktheid blijft bij Gak en USZO stabiel Als een groep WAO-instromers een jaar wordt gevolgd, wordt in de Gak-sectoren het aandeel met een volledige WAO-uitkering binnen de groep met een WAO-uitkering, iets kleiner (van zeventig naar 66 procent). De gehele groep wordt echter in de loop van dat jaar kleiner, omdat er uitstroom uit de WAO plaatsvindt. Bij de instromers van de USZO-groep worden iets vaker de WAO-uitkeringen weer beëindigd, dan bij de instromers van Gak.1) Bij USZO blijft het aandeel met een volledige WAO-uitkering echter nagenoeg constant. Dit betekent dat bij USZO gemiddeld even veel volledige als gedeeltelijke WAO-uitkeringen worden beëindigd kort na instroom (tabel b4.1 in bijlage 4). We concluderen hieruit dat het aandeel met een volledige WAO-uitkering bij Gak niet of nauwelijks te hoog berekend lijkt als gevolg van eventuele voorschotten. We vinden het daarom niet aannemelijk dat het verschil in aandeel volledig arbeidsongeschikten tussen USZO en Gak veroorzaakt wordt door voorschotten van Gak.

3.3.2 Aandeel volledige WAO-uitkeringen: een goede indicator? Percentage volledig WAO’ers van alle nieuwe WAO’ers kan misleidend zijn ‘Het percentage volledig WAO’ers’ wordt regelmatig gebruikt als een indicator voor de resultaten van de claimbeoordeling, of als een indicator voor de ernst van de WAOinstroom, of de ernst van het WAO-risico in een sector of bij bepaalde diagnosen.

50

1) Deze bevinding kan echter vertekend zijn als gevolg van de mate waarin WAOclaimbeoordeling bij USZO regelmatig pas na einde wachttijd plaatsvindt. Deze vertekening kan tot gevolg hebben dat er een verschil in uitstroom lijkt, maar er geen of een kleiner verschil is, zie bijlage 4.


Deze indicator heeft echter beperkingen omdat hierbij volledige uitkeringen alleen met de gedeeltelijke uitkeringen vergeleken worden. Er wordt niet gekeken naar de relatie tussen het aantal volledig arbeidsongeschikten en de verzekerdenpopulatie en er wordt ook niet gekeken naar de groep die wordt afgewezen voor de WAO. Het risico op volledige WAO in de overheidsen onderwijssector We hebben het percentage nieuwe volledig arbeidsongeschikten in de overheidsen onderwijssector in relatie tot het aantal verzekerden berekend (zie bijlage 1, tabel b1.6). Dit is dan het risico op volledige arbeidsongeschiktheid in de overheidsen onderwijssector. Deze berekening hebben we ook gemaakt voor het risico op gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid. Gezien de verschillen in het totale WAO-instroomrisico, beschrijven we de situatie apart voor het onderwijs en de overige USZO-sectoren. Deze laatste noemen we de overheidssectoren van USZO. De verhouding tussen het aantal volledige en gedeeltelijke WAO-uitkeringen verschilt overigens niet tussen het onderwijs enerzijds en de andere USZO-sectoren anderzijds. Figuur 3.2 laat de resultaten zien. Figuur 3.2

Het risico op volledige en gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid per 100.000 werknemers in 2000 in de overheidsen onderwijssector (USZO), in de administratieve en dienstverlenende sectoren van Gak en bij alle uitvoeringsinstellingen gezamenlijk

1500

1200

900

600

300

0 USZO ondw ged. WAO

USZO overh

Gak adm/dnst

landelijk

voll. WAO

51


Onderwijs: iets minder volledig WAO’ers maar vooral meer gedeeltelijk WAO’ers? Uit figuur 3.2 blijkt dat het totale (niet voor achterstanden gecorrigeerde) WAOinstroomrisico in het onderwijs vergelijkbaar is met het landelijk gemiddelde. Ook is duidelijk te zien dat de verhouding tussen volledige WAO en gedeeltelijke WAO anders ligt dan het landelijk gemiddelde. In het landelijke beeld zijn er relatief veel volledige WAO’ers onder de nieuwe instroom, terwijl het bij het onderwijs vooral om gedeeltelijke WAO’ers gaat in de nieuwe WAO-instroom. Overheid: minder volledig WAO’ers Uit figuur 3.2 blijkt dat het (ongecorrigeerde) risico op volledige arbeidsongeschiktheid lager is in de overheidssector dan in de administratieve en dienstverlenende sectoren van Gak. Het (ongecorrigeerde) risico op gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid is echter groter waardoor het totale WAO-risico vergelijkbaar is.

3.3.3 Conclusies over de rol van de administratieve kenmerken Voorschotten geen effect We concluderen dat het verstrekken van voorschotten door Gak geen vertekend beeld geeft van het aandeel volledig arbeidsongeschikten bij deze uitvoeringsinstelling. Als gecorrigeerd wordt voor het verstrekken van voorschotten blijft het verschil in aantal volledig arbeidsongeschikten nagenoeg even groot tussen beide uitvoeringsinstellingen. Rekenkundige aspecten bij WAO-cijfers Het aandeel volledig WAO’ers binnen de WAO-instroom kan - onbedoeld - uit rekenkundig oogpunt een verkeerd beeld geven van de instroom van werknemers met een volledige WAO-uitkering. Het is beter om naast de verdeling binnen de WAOinstroom, ook het risico op volledige arbeidsongeschiktheid en het risico op gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid per honderdduizend werknemers te bestuderen. Hiervoor zijn echter wel betrouwbare WAO-instroomcijfers nodig. Het Ctsv acht het aannemelijk dat niet zozeer het risico op volledige arbeidsongeschiktheid zoveel lager is in de overheidsen onderwijssectorsector, maar dat vooral het risico op gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid veel groter is in de overheidsen onderwijssector. Deze aannemelijkheid is voornamelijk gebaseerd op de conclusies omtrent de sociaal medische werkwijze van USZO, maar ook op de cliëntkenmerken zoals beschreven in paragraaf 3.2.3. De rol van de sociaal-medische werkwijze hierbij wordt in de volgende paragrafen beschreven.

3.4 Sociaal-medische kenmerken die een rol spelen bij de WAO-schatting SMH-werkwijze bij USZO anders? De onderzoeksvraag voor dit deel van het onderzoek is om na te gaan welke aspecten van de sociaal-medische werkwijze bij USZO anders zijn dan bij andere

52


uitvoeringsinstellingen en of deze samenhangen met de uitkomsten van de WAOschatting bij USZO. Hierbij richten we ons vooral op het frequente voorkomen van gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid, zoals we dat in de vorige paragraaf hebben vastgesteld. We stellen ons de vraag of USZO hierbij een andere werkwijze hanteert dan andere uitvoeringsinstellingen en welk effect dat heeft. We bestudeerden eerst de richtlijnen voor de WAO-schatting: verschillen deze tussen uitvoeringsinstellingen? Vervolgens analyseerden we gegevens uit een Lisv-onderzoek waaruit blijkt dat de werkwijze bij USZO inderdaad anders is. In de onderzochte dossiers gingen we na wat de achtergronden waren van de bevindingen in het Lisv-onderzoek. De resultaten staan beschreven in de volgende paragrafen. Hierbij moeten we dieper ingaan op de (uitvoering van) technische aspecten van de WAO-claimbeoordeling, omdat de verschillen hierin verborgen blijken te liggen.

3.4.1 Richtlijnen bij WAO-schatting Regels WAO-claimbeoordeling Het WAO-schattingsbesluit uit 2001 stelt dat iedere WAO-claimbeoordeling uit een verzekeringsgeneeskundig onderzoek en een arbeidsdeskundig onderzoek moet bestaan. Alleen indien de cliënt volledig arbeidsgeschikt is, of als de cliënt geen duurzaam benutbare mogelijkheden (GDBM) heeft, kan worden afgezien van arbeidsdeskundig onderzoek. De GDBM-situatie betekent dat de cliënt op medische gronden volledig arbeidsongeschikt wordt verklaard. De Lisv-richtlijnen schreven deze werkwijze ook voor, vóórdat dit schattingsbesluit in werking trad.1) De voornaamste taak van de arbeidsdeskundige is de vaststelling van de verdiencapaciteit en de daaruit voortvloeiende mate van arbeidsongeschiktheid.2) De wet bepaalt dat het om de verdiencapaciteit in algemeen geaccepteerde arbeid moet gaan. Deze moet vrijwel altijd met behulp van het Functie Informatie Systeem (FIS) worden vastgesteld. Indien er feitelijke verdiensten zijn, moeten deze worden vergeleken met de theoretische verdiencapaciteit (= met FIS berekende verdiencapaciteit). De verdiencapaciteit die leidt tot de laagste mate van arbeidsongeschiktheid moet dan gebruikt worden bij de vaststelling hiervan. Voor USZO gelden hierbij dezelfde regels als voor de andere uitvoeringsinstellingen. De handboeken van de uitvoeringsinstellingen beschrijven deze regels dan ook op dezelfde wijze. USZO: bij nog één categorie geen vaststelling theoretische verdiencapaciteit USZO stelt zelf dat de WAO-schatting in nog één andere situatie dan hierboven beschreven, zonder vaststelling van de theoretische verdiencapaciteit mag plaatsvinden. Het gaat hierbij om de situatie dat de verzekeringsarts bepaalt dat er een medische urenbeperking voor alle geaccepteerde arbeid van toepassing is: in dat geval kan het arbeidsongeschiktheidspercentage berekend worden op de loonwaarde van

1) De Lisv-richtlijnen bepaalden echter ook nog dat onderzoek door de arbeidsdeskundige achterwege kon worden gelaten bij medische volledige arbeidsongeschikt die niet onder GDBM viel. Het Lisv stelde echter dat dit uitzonderlijke situaties moest betreffen, hooguit twintig procent van alle toekenningen vanwege medische volledige arbeidsongeschiktheid. Deze twintig procent regel is in het schattingsbesluit van 2001 komen te vervallen. 2) Andere taken zijn: geschiktheid voor eigen werk vaststellen, reïntegratie bevorderen. Bij vaststelling van geschiktheid voor eigen werk hoeft er geen theoretische verdiencapaciteit te worden berekend.

53


het eigen werk onder de voorwaarde dat dit eigen werk in minder uren verricht wordt, maar wel conform de toegekende algemene urenbeperking. In deze situatie zal de berekening van de theoretische verdiencapaciteit nooit tot een lagere arbeidsongeschiktheidsklasse leiden dan de feitelijke verdiencapaciteit. FIS-raadpleging mag dan achterwege gelaten worden.1) De uitkomst van deze vorm van WAO-schatting is in praktijk altijd een gedeeltelijke WAO-uitkering. Deze situatie wordt geïllustreerd met het volgende voorbeeld (uit een dossier), dat rechtstreeks uit het rapportagemodel van USZO komt. Een arbeidsdeskundige rapportage in een dossier bevatte de volgende voorgedrukte tekst die alleen nog maar aangestreept en ingevuld hoefde te worden: Omdat er sprake is van een medisch beargumenteerde algemene arbeidsduurbeperking, wordt de resterende verdiencapaciteit alleen vastgesteld op basis van feitelijke inkomsten uit eigen werk conform arbeidsduurbeperking. Bij de berekening van het uurloon resterende verdiencapaciteit is rekening gehouden met een reductiefactor die is vastgesteld op basis van de verhouding tussen omvang van de huidige betrekking en de omvang van de maatmanarbeid. Betrokkene is ‘___(x)’ uur per week werkzaam. De omvang van de maatman is ‘__(y)’ uur per week. De gebruikte reductiefactor is ___ (x/y). De resterende verdiencapaciteit is derhalve bepaald op fl ___ per uur (= x/y * maatmanuurloon). NB: De termen x, y en x/y en maatmanuurloon zijn door ons toegevoegd om de lezer duidelijk te maken hoe in deze situatie de verdiencapaciteit wordt berekend. Lisv-standaard ‘Verminderde arbeidsduur’ De richtlijnen voor het vaststellen van een medische urenbeperking voor alle geaccepteerde arbeid worden verwoord in de standaard ‘Verminderde arbeidsduur’ van het Lisv. Deze standaard gaat uit van een toepassing van een urenbeperking voor alle algemeen geaccepteerde arbeid: de stelling is dat de cliënt ongeacht welk werk het betreft, minder dan voltijds kan werken. In dat geval kan de verzekeringsarts een urenbeperking aangeven, die toegepast moet worden bij de bepaling van de mate van arbeidsongeschiktheid. Voordat de verzekeringsarts hiertoe kan besluiten, moet allereerst zijn voldaan aan verminderde mogelijkheden conform het medisch arbeidsongeschiktheidscriterium (MAOC). De standaard behandelt ook hoe er gehandeld dient te worden bij een feitelijke werkhervatting: een beperking in arbeidsuren voor het eigen werk kan, maar hoeft niet in dezelfde mate voor ander werk te gelden. Als de verzekeringsarts hiertoe toch besluit moet hij dat onderbouwen. Een serieuze afweging of cliënt in ander werk meer uren kan werken is dus altijd aan de orde. Een verminderde arbeidsduur kan bovendien alleen in stappen van ongeveer twee, vier of zes uur per dag onderkend worden.2)

54

1) Het Ctsv is hierover ook van mening dat FIS raadpleging overbodig is. 2) Lisv, Verminderde arbeidsduur standaard, 2000, blz. 21/21.


Uit deze tekst kan geconcludeerd worden dat het toepassen van een urenbeperking in theorie los staat van het feit of de cliënt wel of niet gedeeltelijk weer aan het werk is. Gebruik van de urenbeperking conform deze Lisv-richtlijn zou derhalve geen samenhang hoeven te vertonen met de werksituatie van werknemers die een WAOuitkering aanvragen. Praktijk: wel een relatie tussen urenbeperking en werksituatie? Eerder onderzoek van het Ctsv liet zien dat gebruik van de medische urenbeperking een handig instrument is om de harde kant van de WAO-wetgeving te omzeilen, vooral als de medische urenbeperking betrekking lijkt te hebben op een urenbeperking voor het eigen werk of voor specifiek ander werk in plaats van voor algemeen geaccepteerde arbeid.1) Bij de beschrijving van de cliëntkenmerken zagen we dat de cliënten van USZO vaker dan cliënten van andere uitvoeringsinstellingen gedeeltelijk werkzaam waren voorafgaand aan de claimbeoordeling. Gezien dit en het feit dat er zoveel gedeeltelijke WAO-uitkeringen worden toegekend bij USZO, deed ons vermoeden dat USZO mogelijk veelvuldig gebruik maakt van urenbeperkingen bij gedeeltelijke werkhervattingen. Is het mogelijk dat USZO hierdoor een zachte uitvoering van de WAO wetgeving gestalte geeft? Met als resultaat dat er (te) veel gedeeltelijke WAO-uitkeringen worden verstrekt? Of voorkomen zij hierdoor dat de werknemer als volledig arbeidsongeschikt zou worden beoordeeld indien de werkhervatting niet had plaatsgevonden? In de volgende paragrafen trachten we dit na te gaan.

3.4.2 WAO-claimbeoordeling met en zonder raadpleging FIS In paragraaf 3.2.1 beschreven we dat het bij USZO vaak voorkomt dat werknemers die een WAO-uitkering aanvragen gedeeltelijk werkzaam zijn. Indien USZO in deze gevallen een urenbeperking vaststelt en de WAO-schatting baseert op de feitelijke verdiensten, is de uitkomst van de WAO-schatting dat de werknemer een gedeeltelijke WAO-uitkering krijgt toegekend. Ook volgt hieruit dat de werkhervatting conform resterende verdiencapaciteit plaatsvindt, hetgeen noodzakelijk is om in aanmerking te komen voor een herplaatsingstoelage.2) Om een indicatie te krijgen van de mate waarin dit mogelijk plaatsvindt, hebben we de gegevens van een Lisv-onderzoek nader bestudeerd. De resultaten daarvan staan in deze paragraaf beschreven. Vervolgens hebben we de dossiers op dit onderwerp bestudeerd.

1) Ctsv, R95/2, Koehler et al., 1995. 2) De herplaatsingstoelage wordt alleen verstrekt indien de werkhervatting conform resterende verdiencapaciteit plaatsvindt. Bij de hier beschreven werkwijze wordt de resterende verdiencapaciteit berekend conform de verdiensten in de gedeeltelijke werkhervatting. Zo sluit het één dus op het ander aan.

55


USZO: veel minder FIS-raadplegingen dan bij andere uitvoeringsinstellingen Uit onderzoek van het Lisv1) blijkt dat USZO in 1999 bij de WAO-claimbeoordelingen veel minder vaak het FIS-raadpleegde dan bijvoorbeeld Gak (76 procent zonder FIS2) bij USZO versus 48 procent zonder FIS bij Gak3)). Dit betekent dat USZO in veel beperktere mate dan Gak (en andere uitvoeringsinstellingen) de resterende verdiencapaciteit van arbeidsongeschikten berekent op basis van algemeen geaccepteerde arbeid. Wat vertellen deze gegevens ons nog meer? Bij USZO nog meer claimbeoordelingen zonder FIS dan uit Lisv-onderzoek blijkt USZO bleek tot 2001 bij de aanlevering aan het Lisv van gegevens over afwijzingen van WAO-aanvragen, een verkeerde hercodering te hebben toegepast. Daardoor telde het Lisv een deel van de afwijzingen niet mee als afwijzing na claimbeoordeling. Bijlage 5 gaat hier dieper op in. Deze verkeerde omcodering had echter ook invloed op de gegevens die het Lisv gebruikte voor het FIS-onderzoek: ook daar werden niet alle beoordeelde en afgewezen aanvragen door USZO in meegenomen. De in het Lisv-onderzoek naar FIS-gebruik onterecht niet meegetelde afwijzingen betreffen afwijzingen zonder FIS-raadpleging (namelijk afwijzingen vanwege ‘geen ziekte of gebrek’ of afwijzingen vanwege ‘geschikt voor eigen werk’.) Dit betekent dat het percentage claimbeoordelingen zonder FIS nog hoger is bij USZO dan uit dit Lisvonderzoek blijkt. Vanwege de onderschatting van de groep ‘geen WAO’ in het Lisvonderzoek gaan we in deze paragraaf alleen in op het FIS-gebruik bij degenen die een gedeeltelijke dan wel volledige WAO-uitkering kregen toegekend. Mede om deze reden presenteert de tabel rijpercentages, omdat kolompercentages een verkeerd beeld zouden geven. In werkelijkheid zijn de verschillen tussen USZO en de andere uitvoeringsinstellingen dus nog groter dan in tabel 3.1 beschreven. Tabel 3.1 beschrijft de relatie tussen het wel/niet raadplegen van FIS en de uitslag van de WAO-beoordeling bij USZO en Gak in 1999.4) Uit deze tabel komt duidelijk naar voren dat de WAO-schatting bij USZO, als het gaat om FIS-raadplegingen, op een andere manier plaatsvindt dan bijvoorbeeld bij Gak. Bij alle uitkomsten van de claimbeoordeling werd door USZO in de meerderheid van de gevallen FIS niet geraadpleegd. Bij Gak werd alleen bij volledige arbeidsongeschiktheid FIS in een (kleine) meerderheid (67 procent) van de claimbeoordeling niet geraadpleegd.

56

1) Lisv, Meer zicht op claimbeoordeling WAO, 2000. Dit onderzoek is gebaseerd op een koppeling van alle FIS-raadplegingen aan de einde wachttijdstatistiek. Een FIS-raadpleging hoeft niet te betekenen dat FIS ook werd toegepast bij de berekening van de mate van arbeidsongeschiktheid. Voor de groep ‘geen WAO’ is alleen de groep gebruikt met de code ‘geschikt voor eigen werk of < 15% ao'. Alle WAOaanvragen met afwijzingen vanwege ‘herstel voor einde wachttijd’ of ‘overige redenen zoals intrekkingen' zijn niet meegerekend. Uit hoofdstuk 2 en bijlage 5 blijkt dat hieronder ook afgewezen aanvragen zitten vanwege ‘geschiktheid eigen werk' en ‘geen ziekte/gebrek' 2) In werkelijkheid wordt het FIS nog minder vaak gebruikt door USZO. De verkeerde omcodering bij de doorlevering naar het Lisv zorgt ervoor dat het gebruik van FIS bij WAO-beoordelingen van USZO overschat wordt. 3) De tabel presenteert alleen de resultaten van Gak en USZO. De wijze van claimbeoordeling verschilt niet sterk tussen Gak, Cadans, en GUO. De resultaten over USZO zijn sterk afwijkend van deze andere uitvoeringsinstellingen. Van SFB waren er (nog) geen gegevens over dit onderwerp bekend. 4) In bijlage 1 staan deze cijfers uitgesplitst naar de sectoren binnen USZO, en staan ook de cijfers vermeld uit het eerste halfjaar van 2000. De verschillen tussen 1999 en 2000 zijn klein, evenals de verschillen in FIS-gebruik tussen de grote sectoren (onderwijs, overheid) van USZO.


Tabel 3.1

FIS-raadpleging bij de WAO-claimbeoordeling door USZO en Gak, en de relatie tussen FISraadpleging met de mate van arbeidsongeschiktheid op einde wachttijd

USZO

Gak

geen FIS

wel FIS

N=7.510

N=2.398

totaal

geen FIS

wel FIS

totaal

geen WAO

79%

21%

100%

29%

71%

gedeeltelijk WAO

65%

35%

100%

26%

74%

100%

volledig WAO

88%

12%

100%

67%

33%

100%

alle claimbeoordelingen

76%

24%

100%

48%

52%

100%

N=9.908 N=24.574 N=26.303 N=50.877

100%

Bron: Lisv, Meer zicht op de claimbeoordeling WAO, 2000. Bewerking op gegevens van blz. 16. De indeling ‘geen WAO/ gedeeltelijk WAO/volledig WAO’ is gebaseerd op de EWT statistiek van het Lisv. De gegevens voor ‘geen FIS’ in de groep ‘geen WAO’ zijn derhalve onderschat voor USZO aangezien medische afwijzingen onterecht niet in deze groep werden geregistreerd (zie bijlage 5 voor deze problematiek). De gegevens in deze rij laten we daarom verder in deze paragraaf buiten beschouwing.

Bij 65 procent van de gedeeltelijke WAO-uitkeringen werd een urenbeperking door USZO toegepast Uit tabel 3.1 blijkt dat USZO bij 65 procent van de toekenningen van een gedeeltelijke WAO-uitkering FIS niet raadpleegde. We zagen in de vorige paragraaf dat dit alleen mogelijk is binnen de weten regelgeving, indien er sprake is van een medische urenbeperking voor alle geaccepteerde arbeid en een werkhervatting in het eigen werk maar in minder uren conform de toegekende algemene urenbeperking. We concluderen daarom dat bij 65 procent van alle gedeeltelijke WAO-uitkeringen (= 37 procent van alle WAO-toekenningen) door USZO een medische urenbeperking is toegepast. Dit betreffen dan alleen de urenbeperkingen in samenhang met een feitelijke werksituatie. Bij Gak vindt een urenbeperking in samenhang met een werkhervatting bij 26 procent van alle gedeeltelijke WAO-uitkeringen plaats (= acht procent van alle WAO-toekenningen). USZO past de urenbeperking in combinatie met een werkhervatting vier tot vijf maal vaker toe dan Gak bij de toekenning van nieuwe WAO-uitkeringen. Het is naar ons idee aannemelijk dat deze bij USZO vaker voorkomende werkwijze mede de oorzaak is voor de afwijkende verdeling tussen het aantal volledige en gedeeltelijke WAO-uitkeringen in vergelijking met deze verdeling bij Gak. Door deze werkwijze worden relatief veel gedeeltelijke WAO-uitkeringen toegekend door USZO. We komen daar in de volgende paragrafen op terug.

57


Misschien ‘nog vaker’ urenbeperkingen? Het is mogelijk dat er nog vaker urenbeperkingen worden toegepast dan hiervoor geconcludeerd is. Dit kan echter niet afgeleid worden uit deze Lisv-cijfers. De urenbeperkingen die niet afgeleid kunnen worden, betreffen urenbeperkingen waarbij de uitkomst van de beoordeling een volledige WAO-uitkering is. Hierbij lijkt het - gezien de WAO-systematiek - zeer onwaarschijnlijk dat er een werkhervatting was.1) Het kunnen ook urenbeperkingen zijn, waarbij FIS wel geraadpleegd werd en óf FIS óf de feitelijke verdiensten gebruikt werden bij de uiteindelijke WAO-schatting. Gak: vaker GDBM en daardoor minder vaak toepassing van urenbeperkingen? De staf-verzekeringsartsen van USZO geven aan dat de medische urenbeperking veelal van toepassing is bij werknemers met psychische klachten waardoor er energetische beperkingen zijn.2) Zij zijn daardoor minder uren dan voorheen belastbaar. Het is echter ook denkbaar dat verzekeringsartsen van bijvoorbeeld Gak in deze gevallen oordelen dat deze werknemers in het geheel niet belastbaar zijn (Geen Duurzaam Benutbare Mogelijkheden hebben) en om die reden geen urenbeperking stellen. GDBM is in feite een extreme vorm van urenbeperking, GDBM betekent namelijk dat een cliënt nul uren belastbaar is. Uit eerder onderzoek is bekend dat verzekeringsartsen van alle uitvoeringsinstellingen vaker dan de Lisv-standaard GDBM doet veronderstellen, besluiten om cliënten volledig medisch arbeidsongeschikt te verklaren.3) In welke mate bestaat er een omgekeerde relatie tussen de toepassing van GDBM en de medische urenbeperking? Is het mogelijk dat andere uitvoeringsinstellingen, zoals Gak, vaker dan USZO tot GDBM besluiten en daarom minder vaak een urenbeperking toepassen? We hebben met behulp van de gegevens omtrent de FIS-raadpleging van het Lisv deze vraag onderzocht. Een volledige WAO-uitkering zonder FIS-raadpleging betekent in de WAO-systematiek, dat de verzekeringsarts de cliënt nul uren belastbaar acht. De cliënt is op medische gronden als volledig arbeidsongeschikt beoordeeld. Uit tabel 3.1 blijkt dat USZO bij 88 procent van de volledige WAO-uitkeringen FIS niet raadpleegde. Gak deed dit bij 67 procent niet. Indien we deze extreme urenbeperking (nul uren belastbaar) nu ook beschouwen als een urenbeperking, zijn we nagegaan in hoeverre beide uitvoeringsinstellingen verschillen in het toepassen van deze brede operationalisatie van de urenbeperking. Tabel 3.2 beschrijft de resultaten.

58

1) De uitkomst van volledige arbeidsongeschiktheid is alleen te verwachten bij geen of nagenoeg therapeutische werkhervattingen. 2) Het Ctsv is niet overtuigd van de door USZO gesuggereerde correlatie tussen psychische klachten en energetische belastbaarheid: deze redenering geldt naar de mening van het Ctsv voor tal van andere in de ‘gebruikelijke WAO-praktijk’ veel voorkomende gezondheidsproblemen zoals klachten die pijn en vermoeidheid met zich meebrengen. 3) Ctsv, R00/09, P. Mullenders en Lisv, C.G.L. van Deursen, Claimbeoordeling WAO, het handelen van verzekeringsartsen in de praktijk, 2000.


Tabel 3.2

De mate waarin USZO en Gak urenbeperkingen toepassen, in bredere en in engere zin, op basis van gegevens van FIS raadplegingen in 1999

percentage van WAO-toekenningen in 1999 zonder FIS-raadpleging

USZO

Gak

38%

46%

medisch volledig WAO (geen FIS, volledig WAO) urenbeperking met werkhervatting (geen FIS, gedeeltelijk WAO)

37%

8%

beide vormen van urenbeperking

75%

54%

Uit tabel 3.2 blijkt dat USZO bij 75 procent van alle WAO-toekenningen de cliënt of volledig medisch arbeidsongeschikt verklaarde of een urenbeperking in combinatie met een werkhervatting toepaste. Bij Gak was dit bij 54 procent van alle WAO-toekenningen aan de orde. We concluderen hieruit dat ook bij een bredere interpretatie van de urenbeperking USZO vaker (1,6 maal) dan Gak een cliënt minder uren of nul uren belastbaar acht bij de toekenning van een WAO-uitkering. Het verschil tussen USZO en Gak is bij deze interpretatie wel minder groot, dan bij de meer strikte interpretatie van de urenbeperking in combinatie met een werkhervatting. We weten helaas niet hoe dit plaatje eruit ziet als ook de afwijzingen voor de WAO worden meegerekend, omdat deze gegevens niet goed verwerkt waren in de bestanden van het Lisv. USZO: veel minder vaak volledige WAO op arbeidsdeskundige gronden Als FIS wel geraadpleegd wordt, wordt bij USZO ook veel vaker een gedeeltelijke WAO-uitkering toegekend en minder vaak een volledige WAO-uitkering (figuur 3.3). We vermoeden dat bij deze FIS-raadplegingen de feitelijke verdiensten tot een lagere mate van arbeidsongeschiktheid hebben geleid dan de met FIS berekende verdiencapaciteit. Bij Gak en ook bij de andere uitvoeringsinstellingen leidt een FIS-raadpleging daarentegen vaker tot het toekennen van een volledige WAO-uitkering (en vaker tot een afwijzing van de WAO-aanvraag) dan bij USZO.1) Een volledige WAO-uitkering na raadpleging van FIS betekent dat de verzekeringsarts wel vond dat de cliënt nog kan werken. De arbeidsdeskundige komt dan echter tot de conclusie dat met de resterende arbeidsmogelijkheden van de cliënt, het verlies aan verdiencapaciteit toch groter is dan tachtig procent. Dit wordt een volledige WAO-uitkering op arbeidsdeskundige gronden genoemd. Bij andere uitvoeringsinstellingen is er veel minder vaak sprake van feitelijke verdiensten waardoor de arbeidsdeskundige de FIS-verdiencapaciteit moet gebruiken bij de vaststelling van de mate van arbeidsongeschiktheid.

1) Indien we ook de groep ‘Geen WAO’ meerekenen, dan is de uitkomst van de claimbeoordeling met FIS gebruik bij Gak dertig procent geen WAO, 36 procent gedeeltelijk WAO en 35 procent volledig WAO. FIS-gebruik bij USZO heeft de verdeling achttien procent geen WAO, 64 procent gedeeltelijk WAO en zeventien procent volledig WAO.

59


Uit tabel 3.1 kan afgeleid worden dat bij USZO bij vijf procent van alle toekenningen sprake van volledige arbeidsongeschiktheid op arbeidsdeskundige gronden, en bij Gak bij 23 procent van alle toekenningen. Bij USZO komt deze vorm van volledige arbeidsongeschiktheid dus veel minder voor dan bij Gak. Dit hangt echter ook met het lage FIS-gebruik samen. Bij andere uitvoeringsinstellingen komt deze vorm van arbeidsongeschiktheid in vergelijkbare mate als bij Gak voor. Ook op dit punt onderscheid USZO zich dus van andere uitvoeringsinstellingen. Figuur 3.3

Het percentage toegekende gedeeltelijke of volledige WAO-uitkeringen bij USZO respectievelijk Gak, waarvan de WAO-claimbeoordeling met of zonder FIS-raadpleging werd uitgevoerd1)

100 %

80 %

60 %

40 %

20 %

0% USZO zonder FIS

USZO met FIS

Voll. WAO

USZO totaal

Gak zonder FIS

Gak met FIS

Gak totaal

Ged. WAO

Conclusie: bij USZO veel vaker praktische WAO-schattingen Uit de gegevens van het Lisv blijkt dat het raadplegen van FIS bij de WAO-beoordeling eerder uitzondering dan regel is bij USZO. Mede in het licht van de veelvuldige gedeeltelijke werkhervattingen in de overheidsen onderwijssector is het zeer aannemelijk dat deze WAO-schattingen op basis van feitelijke verdiensten plaatsvinden, zonder het raadplegen van FIS. Dit worden praktische WAO-schattingen genoemd. Het schatten op feitelijke verdiensten zonder raadpleging van FIS is, gezien de wettelijke regels, slechts in één situatie toegestaan. Dit is als er een medische urenbeperking voor algemeen geaccepteerde arbeid is vastgesteld en de werknemer conform deze urenbeperking in het eigen werk werkzaam is. Uit de Lisv-gegevens kan afgeleid worden dat dit bij 37 procent van alle WAO-toekenningen door USZO het geval zou moeten zijn. Bij Gak is dit bij slechts acht procent van alle WAO-toeken-

60

1) Eigen bewerking op Lisv-gegevens afkomstig uit ‘Meer zicht op claimbeoordeling WAO’, 2000.


ningen het geval. De praktische schatting is in andere situaties niet geoorloofd: dan moet de theoretische verdiencapaciteit vergeleken worden met de feitelijke verdiensten. Uit de Lisv-gegevens kan niet afgeleid worden in hoeverre urenbeperkingen die niet in combinatie met een hervatting in eigen werk worden toegepast, voorkomen. Het is dus mogelijk dat de urenbeperkingen vaker worden toegepast dan de cijfers hierboven aangeven. Conclusie: GDBM en urenbeperking voorkomen een FIS schatting De toepassing van een urenbeperking leidt in praktijk altijd tot minimaal een gedeeltelijke WAO-uitkering. In combinatie met de werkhervatting leidt de urenbeperking in praktijk altijd tot een gedeeltelijke WAO-uitkering, en dus niet tot een volledige WAOuitkering of een afwijzing van een WAO-uitkering. We zien in de Lisv-cijfers dat dit ongeveer vier tot vijf maal vaker lijkt voor te komen bij claimbeoordelingen van USZO dan bij Gak. Gak komt echter iets vaker dan USZO tot de conclusie dat iemand medisch volledig arbeidsongeschikt is, wat in feite een maximale urenbeperking is (iemand is nul uren geschikt voor werk). Gak komt veel vaker dan USZO tot de conclusie dat iemand volledig arbeidsongeschikt is op arbeidsdeskundige gronden. Het is naar ons idee aannemelijk dat de bij USZO vaker voorkomende situatie dat de aanvrager van een WAO-uitkering al gedeeltelijk aan het werk is, één van de oorzaken is van het grotere aantal gedeeltelijke WAO-uitkeringen bij USZO. Als iemand gedeeltelijk werkzaam is, is de kans namelijk klein dat de verzekeringsarts of arbeidsdeskundige tot het oordeel volledig arbeidsongeschikt komt. De vraag of USZO de urenbeperking conform de daarvoor gestelde regels toepast blijft bestaan. Dat zijn we nagegaan in de dossierstudie.

3.4.3 Toekenningen van gedeeltelijke WAO-uitkeringen in de dossiers We zagen in de vorige paragraaf dat het bij USZO twee tot drie maal vaker dan bij Gak (en andere uitvoeringsinstellingen) voorkomt dat de WAO-schatting waarvan de uitkomst een gedeeltelijke WAO-uitkering is, zonder raadpleging van FIS plaatsvindt. Dit hoeft geen onrechtmatige werkwijze te zijn, zoals we reeds in paragraaf 3.4.1 beschreven. Het is echter mogelijk dat USZO medewerkers ruimhartiger omgaan met de urenbeperking dan medewerkers van andere uitvoeringsinstellingen. Dit zou het geval zijn als de medische urenbeperking betrekking lijkt te hebben op een urenbeperking voor het eigen werk of ander specifiek werk in plaats van algemeen geaccepteerde arbeid. Sommige geïnterviewden wijzen op deze werkwijze en ook het FISonderzoek van het Lisv is een aanwijzing voor een veelvuldige toepassing van deze werkwijze. We gingen daarom in de dossiers van USZO en Gak na of deze werkwijze schuilgaat achter de toekenningen van gedeeltelijke WAO-uitkeringen.

61


In dossiers alleen potentiële doelgroep bestudeerd Bij het vergelijken van de mate en situatie waarin urenbeperkingen worden toegepast door USZO en Gak, moet eerst vastgesteld worden bij welke dossiers de urenbeperking toegepast zou kunnen worden. Een aantal dossiers valt dan af, omdat de cliënten niet tot de doelgroep van de toepassing van de urenbeperking behoren. De dossiers die niet betrokken worden bij dit onderdeel, zijn dossiers met als uitkomst van de claimbeoordeling: - wachttijd niet voltooid; - geschikt voor eigen werk; - arbeidsgeschikt (geen ziekte of gebrek, MAOC); - geen duurzaam benutbare mogelijkheden. Bij USZO behoren dan twintig dossiers tot de doelgroep en bij Gak twaalf dossiers. We zijn in deze dossiers nagegaan hoe vaak en in welke situaties USZO en Gak de urenbeperking toepasten. USZO: veel vaker toepassing van urenbeperking Uit het dossieronderzoek blijkt dat vijftien USZO-cliënten uit de doelgroep ten tijde van hun claimbeoordeling werkten. Bij veertien van hen heeft USZO een urenbeperking toegepast. Bij slechts één werkende werd geen urenbeperking toegepast. In de meeste gevallen is de urenbeperking gelijk aan het aantal uren dat de cliënt werkzaam is. Verder heeft USZO bij de drie van de vijf niet-werkzame cliënten in de doelgroep ook een urenbeperking toegepast. In deze gevallen kwam de urenbeperking overeen met de uren die de cliënt besteedde aan een studie, of met de uren die de cliënt eerder werkzaam was. Bij één toepassing van de urenbeperking staan huidige/recente activiteiten los van de urenbeperking: de verzekeringsarts was in dit geval van mening dat de cliënt meer kon dan hij op dat moment op basis van arbeidstherapie deed. Gak: urenbeperking heel weinig toegepast Bij de Gak-dossiers werd veel minder vaak dan bij de USZO-dossiers een urenbeperking toegepast, zowel bij de werkenden als bij de niet werkenden. Bij Gak werkten zeven cliënten ten tijde van hun claimbeoordeling, waarbij maar in één geval een urenbeperking is toegepast. In dit ene geval stemt de urenbeperking overeen met de gerealiseerde werkhervatting. Verder heeft Gak in twee van de vijf gevallen een urenbeperking toegepast bij cliënten die niet (productief) werkzaam waren: in één geval stemde de urenbeperking exact overeen met de uren waarin op arbeidstherapeutische basis werd gewerkt. In het andere geval werd een urenbeperking opgelegd, omdat een revalidatieprogramma werd gevolgd, waardoor de cliënt minder uren beschikbaar is voor werk. USZO past urenbeperking veek vaker toe dan Gak De dossiers wijzen erop - net als het Lisv-onderzoek - dat USZO veel vaker urenbeperkingen toepast dan Gak. Bijna alle gedeeltelijk werkenden kregen een urenbe-

62


perking van USZO, maar het werd ook bij de niet-werkenden toegepast. Bij beide uitvoeringsinstellingen lijkt de urenbeperking samen te hangen met de activiteiten van de cliënt, of dit nu werk of iets anders is. Tabel 3.3 illusteert het gebruik van urenbeperkingen bij beide uitvoeringsinstellingen. Tabel 3.3

USZO

Voorbeelden van toepassingen van urenbeperkingen in de onderzochte dossiers

-

De verzekeringsarts vindt de huidige werkhervatting het maximaal mogelijke: ‘de cliënt neigt naar te snelle volledige werkhervatting’. De verzekeringsarts besluit om een urenbeperking op te leggen die qua omvang gelijk is aan het aantal uren dat de cliënt momenteel werkt.

-

De verzekeringsarts is op de hoogte van de mogelijke ziekenhuisopname van de cliënt op korte termijn. De huidige werkhervatting vindt hij voorlopig maximaal. Hij legt een urenbeperking op die conform de gedeeltelijke werkhervatting is. ‘De toename van de restcapaciteit moet onder begeleiding van de bedrijfsarts plaatsvinden op basis van arbeidstherapie’.

-

De verzekeringsarts verwacht dat de beperkingen, door verder herstel, in het komende jaar zullen afnemen. De cliënt meent momenteel op maximale werkhervatting te zitten (twee dagen). Binnen niet al te lange tijd zal de cliënt twee uur meer gaan werken. De verzekeringsarts legt een urenbeperking op van twintig uur.

Gak

-

De verzekeringsarts vindt dat de cliënt meer wil dan hij nu kan. Op langere termijn is de prognose gunstig. De cliënt werkt zestien uur, waarvan hij slechts één uur echt productief is. De werkhervatting is op basis van arbeidstherapie. De verzekeringsarts legt een urenbeperking van zestien uur op.

-

Een half jaar voor einde wachttijd WAO is de cliënt begonnen te werken op basis van arbeidstherapie. Op einde wachttijd werkte de cliënt bijna vijftig procent. De claimbeoordeling was meer dan een half jaar te laat, toen werkte de cliënt inmiddels al weer voor 75 procent. De verzekeringsarts verwacht uiteindelijk dat de cliënt volledig zal hervatten. De verzekeringsarts legt voor de claimbeoordeling van einde wachttijd een urenbeperking op die gelijk is aan het aantal uren van de huidige werkhervatting.

Onderbouwing van urenbeperking niet conform standaard Lisv De urenbeperking kwam in de dossiers in de meeste gevallen nagenoeg overeen met de feitelijke werkhervatting of met feitelijke activiteiten. Hoewel het aantal dossiers van niet werkenden klein was bij USZO, bleek dat ook daar gebruik werd gemaakt van de urenbeperking. Een onderbouwing voor de toepassing van de urenbeperking ontbrak in vrijwel alle gevallen. Ook was vaak niet duidelijk of de urenbeperking alleen het eigen werk, ander werk of alle algemeen geaccepteerde arbeid betrof. We troffen dus ook geen argumentatie aan waarin beschreven werd waarom de urenbeperking in het eigen werk gelijk stond aan een urenbeperking in algemeen geaccepteerde arbeid. Een serieuze afweging of de cliënt in ander werk meer uren kan werken, werd ook niet aangetroffen in de dossiers van USZO (en ook niet in het ene dossier van Gak). We concluderen dat in deze bestudeerde dossiers de Lisv-richtlijnen voor het toepassen van een urenbeperking niet werden nageleefd. We hebben

63


- gezien deze resultaten - twijfels over de validiteit van de toepassing van de urenbeperking in het beperkte aantal onderzochte dossiers. Een geïnterviewde verzekeringsarts zei over de onderbouwing van een urenbeperking, dat dit ‘één van de moeilijkste dingen is om hiervoor argumenten te geven’. Een andere geïnterviewde arbeidsdeskundige zei dat ‘het loon in de overheidsen onderwijssector in twintig uur meestal nog meer is dan in dertig uur met arbeid uit het FIS verdiend kan worden’. Deze geïnterviewde arbeidsdeskundige heeft dus het idee dat meer uren in ander werk geen effect zal hebben op de indeling in een arbeidsongeschiktheidsklasse. Dit werd in de hierboven beschreven situaties echter niet nagegaan. USZO: 36 procent van alle getoetste dossiers heeft inadequate onderbouwing van urenbeperking De uitvoeringsinstellingen voeren ook eigen onderzoek uit naar de kwaliteit van de WAO-claimbeoordeling. Dit wordt het SMH-onderzoek genoemd en wordt onder toezicht van het Ctsv uitgevoerd. USZO constateert in dit SMH-onderzoek zelf ook het probleem met de toepassing van de urenbeperking: ‘het toepassen van urenreductie gebeurt regelmatig nog niet volgens voorschrift, ondanks de in mei 2000 geïntroduceerde standaard. Hier zal opnieuw aandacht aan moeten worden besteed.’1) In cijfers gaat het dan om 36 procent van alle door USZO getoetste WAO-dossiers (N=262). Bij andere uitvoeringsinstellingen werd deze tekortkoming bij zeven procent van alle getoetste dossiers vastgesteld. Onder de aanname dat het voor alle verzekeringsartsen even moeilijk is om de urenbeperking te onderbouwen, kan uit deze resultaten afgeleid worden dat urenbeperkingen door verzekeringsartsen van USZO ongeveer vier tot vijf maal vaker worden toegepast dan door verzekeringsartsen van andere uitvoeringsinstellingen. Het Lisv-onderzoek en ons beperkte dossieronderzoek leiden tot dezelfde conclusie. Een urenbeperking leidt tot (gedeeltelijke) instroom in WAO Welk effect heeft het toepassen van een urenbeperking bij een gedeeltelijke werkhervatting op de mate van arbeidsongeschiktheid? Leidt het veelvuldig toepassen van deze werkwijze inderdaad tot het verstrekken van veel gedeeltelijke WAO-uitkeringen zoals we dat bij USZO zien? Het toepassen van een medische urenbeperking voor alle geaccepteerde arbeid betekent in praktijk dat aan de cliënt een WAO-uitkering wordt toegekend. De cliënt mag immers niet volledig werken en heeft alleen al daardoor substantieel (meer dan vijtien procent) inkomensverlies.2) De mate van arbeidsongeschiktheid zal in deze situatie meer dan vijftien procent arbeidsongeschiktheid worden. De kans op afwijzing van een WAO-uitkering is bij de toepassing van een urenbeperking daarom vrijwel nihil.3)

64

1) USZO, Landelijk verslag kwaliteit gevalsbehandeling verzekeringsarts 2000, februari 2001. Ten aanzien van de beargumentering van beperkingen in uren of arbeidspatroon werd 36 procent van alle dossiers als inadequaat getoetst. Ook op andere aspecten werden door USZO tekortkomingen gesignaleerd. 2) Dit heeft ook te maken met de maximering van de verdiencapaciteit tot maximaal het maatmanloon dat de cliënt in het oude werk verdiende. Dit betekent dat een cliënt nooit geschat kan worden op een verdiencapaciteit die per uur hoger ligt dan het maatmanloon. 3) Alleen in de situatie dat de urenbeperking heel erg klein is, is het denkbaar dat het inkomensverlies minder dan vijftien procent bedraagt. Dit komt in de praktijk vrijwel nooit voor.


De gevolgen van het toepassen van een urenbeperking bij gedeeltelijk werkenden in de overheidsen onderwijssector voor de uitkomst van de claimbeoordeling kan als volgt beredeneerd worden: de gerealiseerde verdiencapaciteit zal in deze gevallen vaak of zelfs altijd - zo zeggen ook de geïnterviewde verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen - hoger uitkomen dan de theoretische verdiencapaciteit op basis van FIS, juist omdat rekening gehouden moet worden met de urenbeperking. De WAOschatting moet dan op basis van de feitelijke verdiensten plaatsvinden, omdat het arbeidsongeschiktheidspercentage daarbij het laagst wordt. Uit ander onderzoek blijkt dat FIS-raadpleging bij een urenbeperking regelmatig tot een volledige WAOuitkering leidt.1) De urenbeperking begrenst de mogelijkheden voor de uitkomst van de WAO-schatting dus aanzienlijk. De kans op afwijzing is nihil en de kans op een volledige WAO-uitkering is - in combinatie met een werkhervatting - ook nagenoeg nihil. Wat vertellen de dossiers hierover? De uitkomsten van het dossieronderzoek bevestigen deze redenering. Bij Gak kwam het één keer en bij USZO veertien keer voor, dat er sprake was van een gedeeltelijke werkhervatting en een door de verzekeringsarts opgelegde urenbeperking. In al deze gevallen was de uitkomst van de WAO-claimbeoordeling een gedeeltelijke WAO-uitkering. FIS-raadpleging geen toegevoegde waarde bij feitelijke verdiensten en urenbeperking In vijf gevallen heeft USZO het FIS eerst geraadpleegd, maar alsnog besloten over te gaan op een praktische schatting, omdat deze een lagere mate van arbeidsongeschiktheid oplevert.2) In één geval is onduidelijk of het FIS geraadpleegd is, in ieder geval is de mate van arbeidsongeschiktheid gebaseerd op de gerealiseerde loonwaarde. Bij de Gak dossiers kwam een vergelijking tussen theoretische verdiencapaciteit en feitelijke verdiencapaciteit niet voor in combinatie met de urenbeperking.3) USZO: regelmatig geen FIS-raadpleging bij feitelijke verdiensten In acht gevallen heeft USZO (en Gak in één geval) het vaststellen van het WAO-percentage gebaseerd op de feitelijke verdiensten. FIS werd hierbij niet geraadpleegd volgens deze dossiers. Bij Gak vermeldt een arbeidsdeskundige dat FIS-raadpleging achterwege is gebleven, omdat er geen dagloonrapport voorhanden was. In drie gevallen vermeldt het USZO-dossier expliciet dat ‘er afgezien is van raadpleging van FIS aangezien er sprake is van een medische urenbeperking’. Ook wordt een keer als reden gegeven dat ‘de cliënt overeenkomstig zijn restcapaciteit werkzaam is. Voor het bepalen van de hoogste loonwaarde wordt derhalve uitgegaan van het inkomen uit eigen functie en afgezien van raadpleging FIS’.

1) Ctsv, R95/02, Koehler et al. 2) Van de veertien dossiers met werkhervatting en urenbeperking. 3) We zijn overigens ook nagegaan wat de invloed is van feitelijke verdiensten op de uitkomst van de WAO-schatting zonder dat de verzekeringsarts urenbeperking vaststelde. In twee dossiers zagen we dat FIS tot een lager arbeidsongeschiktheidspercentage leidde dan de feitelijke verdiensten. In één USZO dossier en in één Gak dossier zagen we dat de WAO-schatting werd gebaseerd op de feitelijke verdiensten, omdat FIS tot een hoger arbeidsongeschiktheidspercentage leidde.

65


Urenbeperking zonder werkhervatting: vaker volledige arbeidsongeschiktheid In de gevallen waarin de cliënt niet werkt, kan de mate van arbeidsongeschiktheid alleen maar theoretisch bepaald worden. Dat wil zeggen dat FIS geraadpleegd wordt en dat op basis van de geduide functies de mate van arbeidsongeschiktheid berekend wordt. Bij Gak leidde dit in beide gevallen, waarin de cliënt niet werkte en een urenbeperking kreeg, tot een volledige WAO-uitkering. Bij USZO leidde de urenbeperking bij niet-werkenden twee keer tot een gedeeltelijke WAO-uitkering en één keer tot een volledige. Wat nu als er onterecht een urenbeperking was vastgesteld? We gaven eerder aan dat we twijfels hebben over de validiteit bij de toepassing van de urenbeperking door de verzekeringsartsen van USZO. Waarom passen verzekeringsartsen van USZO deze werkwijze vier tot vijf maal vaker toe dan andere verzekeringsartsen? Hoofdstuk 4 en 5 gaan hier verder op in. De geïnterviewde verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen van USZO beroepen zich hierbij bijvoorbeeld op de in hun ogen positieve gevolgen van de urenbeperking ten aanzien van de reïntegratie. Een andere mogelijke verklaring die USZO-artsen geven, is het gebruik van de urenbeperking als instrument om de beperkingen weer te geven bij cliënten met psychische klachten. Er zijn echter nog meer mogelijke redenen voor de frequente toepassing van de urenbeperking: we weten op dit moment niet wat de belangrijkste redenen zijn (zie paragraaf 5.3.2). Op deze plaats is het van belang om na te gaan wat de risico’s zijn van mogelijk onterechte toepassingen van de urenbeperking. Om het verschil van wel/geen urenbeperking op de uitkomst van de WAO-claimbeoordeling precies na te gaan, zou een simulatie onderzoek nodig zijn. Dat hebben we niet uitgevoerd. Met behulp van de systematiek van de WAO-claimbeoordeling kunnen de gevolgen echter wel beredeneerd worden. Wat is het te verwachten effect op de mate van arbeidsongeschiktheid van een urenbeperking? Bij een lagere of geen urenbeperking kan de mate van arbeidsongeschiktheid alleen maar lager worden. We beschreven reeds dat de urenbeperking een sterke beperking aanlegt in de mogelijke uitkomsten van de claimbeoordeling. Afwijzingen zijn bijvoorbeeld al bijna niet meer mogelijk. Op grond van deze beperking, kunnen we verwachten dat in een deel van de gevallen waar de urenbeperking niet van toepassing was, maar wel werd toegepast, de claimbeoordeling tot een lager arbeidsongeschiktheidspercentage zou hebben geleid indien de claimbeoordeling geen rekening had gehouden met de urenbeperking. Een claimbeoordeling zonder urenbeperking, maar met een feitelijke werkhervatting zoals vaak voorkomt bij USZO, kan niet tot een hoger arbeidsongeschiktheidspercentage leiden dan de claimbeoordeling waarbij de urenbeperking conform de feitelijke werkhervatting was vastgesteld. Hoe vaak het schrappen van de urenbeperking tot een lager arbeidsongeschiktheids-

66


percentage of tot afwijzing van de WAO-aanvraag zou leiden, is niet bekend. Wij beredeneren op grond van de WAO-systematiek en het frequente gebruik van de urenbeperking, dat dit zeker kan voorkomen bij USZO. In onze ogen is het frequente gebruik van de urenbeperking daarom ook een oorzaak van de veelvuldige toekenning van gedeeltelijke WAO-uitkeringen door USZO.

3.4.4 Conclusie over de rol van de sociaal-medische werkwijze De werkwijze van USZO leidt tot toekenning van gedeeltelijke WAO-uitkeringen We concluderen dat USZO de WAO-claimbeoordeling regelmatig volgens een vast patroon uitvoert. Eerst wordt vastgesteld of de cliënt beperkingen als gevolg van ziekte of gebrek heeft. Indien de verzekeringsarts vindt dat er wel medische beperkingen zijn, maar dat er geen sprake is van volledige arbeidsongeschiktheid, kent hij in veel gevallen een algemene medische urenbeperking toe. Als de verzekeringsarts in deze gevallen geen urenbeperking toekent, is de uitslag vaak ‘geschiktheid voor het eigen werk’. Bij de toepassing van de urenbeperking wordt een gedeeltelijke WAO-uitkering toegekend. Bij gedeeltelijk werkende cliënten wordt het FIS om die reden vaak niet geraadpleegd. Verschillende bronnen maken aannemelijk dat de toepassing van de urenbeperking bij USZO ongeveer vier tot vijf maal vaker voorkomt dan bij andere uitvoeringsinstellingen bij de toekenning van WAO-uitkeringen. We hebben geen aanwijzingen of er wel of geen relatie bestaat met een feitelijke werkhervatting voorafgaand aan de claimbeoordeling: wel is bekend dat cliënten van USZO vaker gedeeltelijk werkzaam zijn voorafgaand aan de claimbeoordeling in vergelijking tot cliënten van andere uitvoeringsinstellingen. De combinatie van een urenbeperking met een gedeeltelijke werkhervatting leidt tot de toekenning van een gedeeltelijke WAO-uitkering. De vele gedeeltelijke WAO-uitkeringen bij USZO worden dus mogelijk gemaakt door de combinatie van deze twee factoren. Urenbeperking conform richtlijn vastgesteld? Op basis van dit onderzoek hebben wij twijfel over de juistheid van de toepassing van de Lisv-standaard ‘Verminderde arbeidsduur’ bij de WAO-claimbeoordeling door USZO. Uit Lisv-onderzoek kan afgeleid worden dat deze urenbeperking bij minstens 37 procent van alle WAO-toekenningen wordt toegepast door USZO. Deze twijfel leidt als gevolg daarvan ook tot twijfel ten aanzien van de rechtmatigheid van de (hoogte van de) hierbij verstrekte WAO-uitkeringen. De twijfel wordt veroorzaakt door twee aspecten bij de toepassing van de standaard: 1 De wijze van onderbouwing van de urenbeperking is vaak inadequaat Ons beperkte dossieronderzoek (N=25) liet zien dat bij vrijwel alle toepassingen van een urenbeperking geen of onvoldoende onderbouwing aanwezig was. De Lisv standaard vereist dit expliciet. USZO concludeert dat in 36 procent van alle door henzelf getoetste WAO-dossiers (262 dossiers met en zonder toegepaste urenbeperkingen) de onderbouwing inadequaat is: dit is vier tot vijf maal vaker dan bij andere uitvoe-

67


ringsinstellingen. Dit laatste komt doordat de gegevens duiden op een vier tot vijf keer frequentere toepassing van de urenbeperking door USZO. Uit dit SMH-onderzoek kan geconcludeerd worden dat USZO zelf dus ook onregelmatigheden ziet in de toepassing van de urenbeperking. 2 De inhoudelijke juistheid van de urenbeperking roept vraagtekens op Er is voor ons voldoende aanleiding om te veronderstellen dat de urenbeperking ook regelmatig inhoudelijk onterecht is toegepast. In dat geval is de kans aanwezig dat de mate van arbeidsongeschiktheid te hoog berekend wordt.1) Alleen extra onderzoek kan kwantificeren in hoeveel gevallen de urenbeperking inhoudelijk onjuist werd toegepast en het WAO-percentage als gevolg daarvan foutief berekend is. De voldoende aanleiding bestaat hierbij uit: - bij de WAO-claimbeoordeling door USZO wordt de urenbeperking ruim vier maal vaker toegepast dan bij andere uitvoeringsinstellingen. De urenbeperking is een medische vaststelling, die - theoretisch - los staat van de feitelijke werksituatie. Het lijkt ons onwaarschijnlijk dat de cliënten van USZO vier maal vaker dan cliënten van andere uitvoeringsinstellingen zodanig medisch beperkt zijn (door psychische of andere klachten die energetische beperkingen met zich kunnen meebrengen), dat voor hen een urenbeperking van toepassing is. Het is wel zo dat andere uitvoeringsinstellingen een cliënt vaker dan USZO volledig medisch arbeidsongeschikt lijken te verklaren en veel vaker volledig arbeidsongeschikt op arbeidsdeskundige gronden. Volledige medische arbeidsongeschiktheid is in feite de maximale variant van een urenbeperking. Volledige arbeidsdeskundige arbeidsongeschiktheid is een, theoretisch gesproken, te groot verlies aan verdiencapaciteit. Bij een gedeeltelijke werkhervatting wordt dit voorkomen. Hier kan ook een verklaring liggen voor het frequente gebruik van de urenbeperking door USZO. Hoe het één zich tot het ander verhoudt, zou nader onderzocht moeten worden; - het Lisv is van mening dat urenbeperkingen in de totale uitvoeringspraktijk op verkeerde gronden te vaak worden vastgesteld.2) Uit verschillende onderzoeken komt ook naar voren dat verzekeringsartsen ook vaker dan de Lisv-richtlijnen beogen tot het oordeel van volledige medische arbeidsongeschiktheid komen; - de omvang van de urenbeperking is vaak vrijwel gelijk aan het dan geldende arbeids- of activiteitenpatroon van de cliënt. Hierbij is het relevant om te weten dat het financiële belang bij de ‘aan de werkhervatting gelijke’ urenbeperking van USZO-cliënt veel groter is dan voor cliënten van andere uitvoeringsinstellingen; - volgens geïnterviewde verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen van USZO wordt het WAO-percentage administratief gewijzigd als de cliënt of zijn werkgever doorgeeft dat de cliënt meer uren is gaan werken.3) Blijkbaar is er dan geen nieuw medisch oordeel nodig om na te gaan of de cliënt voor meer uren belastbaar is. Deze werkwijze is een aanwijzing dat de eerder toegepaste urenbeperking geen puur medisch oordeel was, maar gekoppeld was aan de feitelijke werkhervatting op het moment van beoordeling.

68

1) Hetgeen ook het geval is als de richtlijn voor medische volledige arbeidsongeschiktheid (GDBM) inhoudelijk onterecht wordt toegepast. 2) Lisv, Trendrapportage arbeids(on)geschiktheid 2001, blz. 103. 3) Volgens USZO mag dit, als de verzekeringsarts in zijn rapportage heeft aangegeven dat verbetering te verwachten is.


Om deze redenen zetten wij vraagtekens bij de wijze waarop verzekeringsartsen van USZO de standaard ‘Verminderde arbeidsduur’ van het Lisv toepassen. Dit zijn dan net zoveel vraagtekens als bij de wijze waarop verzekeringsartsen de standaard GDBM van het Lisv, nu opgenomen in de wetstekst van het schattingsbesluit, toepassen.1)

3.5

Conclusies Verklaringen voor de afwijkende verdeling volledig/gedeeltelijke WAO-uitkeringen In dit hoofdstuk werd onderzocht welke verklaringen er zijn voor het relatief lage aandeel nieuwe WAO’ers met een volledige WAO-uitkering bij USZO. Dit wordt positief geïnterpreteerd door beleidsmakers: hoe minder volledig WAO’ers hoe beter. Het risico op volledige arbeidsongeschiktheid is in de overheidsen onderwijssector lager dan het landelijk risico, en ook kleiner dan het risico hierop in administratieve en dienstverlenende sectoren van Gak. Uit de beschikbare cijfers komt naar voren dat het risico op gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid in de overheidsen onderwijssector aanzienlijk groter is. In vergelijking met andere sectoren zijn er, zonder correctie voor achterstanden, relatief weinig volledig arbeidsongeschikten in de overheidsen onderwijssector, maar zijn er wel veel gedeeltelijk arbeidsongeschikten. De volgende vraag is of deze verdeling verklaard kan worden door de werkwijze van USZO. Overheids- en onderwijssector: cliëntenkenmerken afwijkend van andere cliënten De belangrijkste verklaring voor de relatief vele gedeeltelijke WAO-uitkeringen is een sectorspecifieke verklaring: USZO-cliënten zijn veel vaker gedeeltelijk werkzaam vóórdat de WAO-claimbeoordeling plaatsvindt. Ook lijken zij gemiddeld lichtere fysieke en psychische beperkingen te hebben en vaker een relatief hoog loon in het oude werk te hebben. Dit in vergelijking tot werknemers in andere sectoren die voor de WAO beoordeeld worden. Cliëntkenmerken en USZO-werkwijze: veel gedeeltelijke WAO-uitkeringen Door de combinatie van deze factoren (gedeeltelijke werkhervatting, hoog maatmanloon en lichtere beperkingen) is het - op grond van de WAO systematiek - aannemelijk dat zij minder vaak volledig arbeidsongeschikt worden bevonden dan cliënten van andere uitvoeringsinstellingen. Dit blijkt bijvoorbeeld ook door het veel lagere percentage volledig WAO’ers op arbeidsdeskundige gronden bij USZO. De sociaal-medische werkwijze van USZO zorgt ervoor dat cliënten met combinaties van de genoemde factoren vaak gedeeltelijk arbeidsongeschikt worden, tenzij zij al eerder in het traject werden afgewezen wegens ‘geschiktheid voor het eigen werk’ of vanwege ‘geen ziekte of gebrek’ (zie vorig hoofdstuk). De sociaal-medische werkwijze van USZO hierbij bestaat uit een frequent gebruik van de medische urenbeperking, waardoor een gedeeltelijke WAO-uitkering wordt toegekend. De verzekeringsartsen van USZO passen deze werkwijze ongeveer vier tot vijf maal vaker toe dan verzekerings-

1) Ctsv, R00/09, P. Mullenders.

69


artsen van andere uitvoeringsinstellingen. De geïnterviewde verzekeringsartsen geven uiteenlopende redenen aan waarom dit vaker bij USZO voorkomt, in dit onderzoek werd daarom niet duidelijk wat hiervan de belangrijkste redenen zijn (zie paragraaf 5.3.2). Teveel gedeeltelijke WAO-uitkeringen in de overheidsen onderwijssector? Wij concluderen op basis van de onderzoeksgegevens dat het aannemelijk is dat verzekeringsartsen van USZO de urenbeperking frequenter en/of op een andere wijze toepassen, dan uit de richtlijn van het Lisv afgeleid kan worden. De kans is aanwezig dat de mate van arbeidsongeschiktheid dan te hoog wordt vastgesteld. Deze sociaal-medische werkwijze van USZO zorgt er wel voor dat de resterende verdiencapaciteit gelijk is aan de loonwaarde in het nieuwe werk: een voorwaarde voor het ontvangen van een herplaatsingstoelage. Het perspectief hierop kan de gedeeltelijke werkhervatting hebben gestimuleerd. Het risico op gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid blijkt hoger voor werknemers in de overheidsen onderwijssector dan voor andere werknemers. Het is denkbaar dat de verklaring hiervoor mede gelegen is in de bij een gedeeltelijke reïntegratie aansluitende uitvoering van de WAO door USZO. Dit hogere risico op gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid heeft echter ook te maken met (de combinatie van) cliëntkenmerken van aanvragers van een WAO-uitkering. Het is dus niet zo dat als USZO het toepassen van de medische urenbeperking zou verminderen, dat het risico op gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid vergelijkbaar zou worden met dat van andere niet-USZO sectoren.

70


4

Meer gedeeltelijke reïntegraties In dit hoofdstuk wordt nagegaan welke rol USZO speelt bij de (gedeeltelijke) reïntegratie van haar cliënten. Uit het onderzoek komt naar voren dat de meeste reïntegraties al voor de WAO-claimbeoordeling hadden plaatsgevonden. We vonden geen aanwijzingen dat USZO hierbij een initiërende rol had. Het gaat in de meeste gevallen om een werkhervatting in minder uren in het oude werk. De interviews geven aan dat de verzekeringsartsen van USZO het toepassen van de urenbeperking bij deze al bestaande gedeeltelijke reïntegraties als een ondersteunend instrument zien met de hoop op een opbouw naar een volledige werkhervatting in het eerste WAO-jaar. Het is de vraag of USZO ook activiteiten onderneemt om een opbouw naar een volledige reïntegratie te stimuleren. De uitstroom uit de WAO is bij USZO in het eerste WAO-jaar wel groter dan bij Gak (27 versus 19 procent) maar dit kan ook een registratie-artefact zijn. Indien er geen volledige werkhervatting volgt binnen twee jaar na de eerste ziektedag en deze ook niet binnen zes maanden daarna te verwachten is, kan USZO een herplaatsingstoelage toekennen. In dat geval heeft de cliënt geen inkomensverlies vergeleken met zijn situatie vóór gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid. Andere uitvoeringsinstellingen beschikken niet over dit (bovenwettelijke) reïntegratie-instrument. USZO is relatief veel minder vaak dan Gak gericht op reïntegratie bij een andere werkgever, maar dit lijkt ook veel minder vaak nodig gezien het al bestaande reïntegratietraject bij de oude werkgever.

4.1

Meer gedeeltelijke reïntegraties: verklaringen? We zoeken verklaringen voor de vele gedeeltelijke reïntegraties in de overheidsen onderwijssector na langdurig verzuim. Net als in de vorige twee hoofdstukken zoeken we verklaringen hiervoor in de drie richtingen: - sectorgebonden kenmerken; - organisatorische en/of adminstratieve kenmerken van USZO; - sociaal medische kenmerken van USZO. De paragrafen in dit hoofdstuk zijn in deze volgorde opgebouwd. De nadruk ligt echter op de laatste verklaringsrichting. We hebben vooral getracht na te gaan wat nu de bijdrage van USZO is aan de vele gedeeltelijke reïntegraties. In de vorige hoofdstukken was reeds te lezen dat deze gedeeltelijke reïntegraties meestal voorafgaand aan de claimbeoordeling plaatsvonden. We hebben niet onderzocht wat er in het voortraject, voorafgaand aan contact met USZO, plaatsvond. We richten ons in dit hoofdstuk vooral op de reïntegratie-activiteiten van USZO en op het onderscheid tussen een faciliterende dan wel een initiërende rol van USZO bij reïntegratie.

71


4.2

Sectorgebonden kenmerken die een rol spelen bij de reïntegratie

4.2.1 USZO-sectoren: betere mogelijkheden voor reïntegratie? In paragraaf 2.2.1. werd een korte beschrijving gegeven van het type werk in de overheidsen onderwijssector, bijlage 3 beschrijft dit uitgebreider. Algemeen kenmerk is dat er weinig fysiek zwaar werk is. Fysiek werk is een factor die in andere sectoren reïntegraties vaak belemmert. Uit enquêtegegevens van cliënten van USZO blijkt dat de band met de oude werkgever veel sterker is dan bij cliënten van andere uitvoeringsinstellingen.1) Vrijwel alle toentertijd geënquêteerde arbeidsongeschikte werknemers uit de overheidsen onderwijssector gaven aan gericht te zijn op reïntegratie bij de oude werkgever en niet op zoek te zijn naar werk bij een nieuwe werkgever. Bij andere werknemers was dit laatste wel vaker aan de orde. Ook bleek uit deze enquêtes dat de werknemers in de overheidsen onderwijssector veel vaker contact hadden met een bedrijfsarts dan hun collega’s in het bedrijfsleven en de rol van deze bedrijfsarts ook van groter belang vonden. De cliënten van USZO waren ook veel meer tevreden over de begeleiding door de bedrijfsarts. De gezondheid van USZOcliënten lijkt ook beter. Ze ervaren gemiddeld minder psychische en minder fysieke beperkingen. Ook zijn zij vaker hoog opgeleid. Enkele geïnterviewde verzekeringsartsen zeiden dat er bij USZO-cliënten vaak sprake is van gemiddeld lichte beperkingen en een goede motivatie. Dat, in combinatie met de geringe belasting van de werkzaamheden, maakt een reïntegratie dan ook vaak goed mogelijk. De geïnterviewde verzekeringsartsen en beleidsmedewerkers zeggen ook dat het vaak om grote werkgevers gaat, zeker bij de overheidssector. Men kan dan op zoek gaan naar herplaatsingsfuncties wat verder weg van de oude werkplek, maar formeel nog wel bij de oude werkgever. Hierbij speelt de verplichting om te herplaatsen ook een rol. In hoeverre al deze aspecten ook daadwerkelijk een bijdrage hebben aan de gedeeltelijke reïntegratie van de cliënten van USZO is niet onderzocht. Het is echter aannemelijk dat de mogelijkheden voor (gedeeltelijke) reïntegratie beter zijn in de overheidsen onderwijssector dan in andere sectoren. In paragraaf 3.2.2 werd de rol van herplaatsingstoelage in relatie tot een gedeeltelijke reïntegratie reeds uitgebreid beschreven. Hieruit bleek dat de werknemer in de overheidsen onderwijssector bij een gedeeltelijke werkhervatting, onder bepaalde voorwaarden, geen inkomensachteruitgang heeft ten opzichte van zijn inkomen voordat hij arbeidsongeschikt werd. Een herplaatsingstoelage is dus een stimulans voor een gedeeltelijke werkhervatting. Het is echter de vraag of er dan nog een stimulans overblijft voor een volledige werkhervatting.

72

1) Lisv, P.G.M. Molenaar-Cox en A.M. van der Giezen, Langdurige arbeidsongeschiktheid 1999.


4.2.2 Conclusies over de rol van de sector Meer prikkels voor werkhervatting Gedeeltelijke werkhervatting is voor langdurig zieke werknemers in de overheidsen onderwijssector in veel gevallen gunstiger - in financiële zin - dan volledige arbeidsongeschiktheid. Bij een gedeeltelijke werkhervatting is het inkomen, onder bepaalde voorwaarden, zelfs gelijk aan het vroegere inkomen. Er is dan in financiële zin geen verschil tussen een gedeeltelijke en een volledige werkhervatting. Hier ligt dus duidelijk een prikkel om weer aan het werk te gaan, een prikkel die in het bedrijfsleven niet aanwezig is. Het is denkbaar dat het perspectief op een aanvulling tot honderd procent van het oude loon mensen overhaalt om gedeeltelijk aan de slag te gaan, die anders ‘ziek’ thuis zouden blijven. Dit hebben we echter niet onderzocht. Er is indien er een herplaatsingstoelage is toegekend - echter geen financiële prikkel om volledig aan het werk te gaan. In vergelijking met anderen zijn de cliënten van USZO bovendien gemiddeld gezonder, hoger opgeleid en hadden ze ook een langer dienstverband met hun werkgever. Al met al hebben ze dus meerdere reïntegratie-bevorderende factoren dan hun collega’s in het bedrijfsleven.1) Op basis van deze gegevens concluderen wij dat de prikkels en mogelijkheden voor (gedeeltelijke) reïntegratie voor cliënten van USZO groter zijn dan die van cliënten van andere uitvoeringsinstellingen. De overheidsen onderwijssector heeft echter in veel mindere mate financiële stimulansen voor volledige reïntegratie dan het bedrijfsleven.

4.3

Administratieve kenmerken die een rol spelen bij reïntegratie In de vorige hoofdstukken gingen we na of administratieve of organisatorische kenmerken een rol speelden bij de verklaring van de lage WAO-instroom of het lage aandeel volledig WAO’ers bij de instroom. Voor het hoofdstuk over de reïntegratie bleken er echter geen administratieve verklaringen denkbaar. Bovendien ontvingen wij hierover ook geen signalen. In het kader van dit hoofdstuk bleek het wel relevant om na te gaan in welke mate er sprake was van volledige werkhervatting en beëindiging van de WAO-uitkering kort na instroom in de WAO (zie volgende paragraaf). Deze onderzoeksvraag bleek echter een administratieve complicatie te hebben: de reden waarom we de resultaten in de volgende paragraaf bespreken.

4.3.1 Beëindiging van de WAO-uitkering kort na instroom Statistische gegevens: uitstroom binnen het eerste WAO-jaar bij USZO relatief groot? In bijlage 4, tabel b4.1 is te zien dat de uitstroom uit de WAO binnen een jaar na instroom, groter is bij USZO-populatie (27 procent) dan bij de Gak-populatie (19 procent). Uitstroom betekent dat de WAO-uitkering beëindigd wordt: dit gebeurt - zo kort na instroom - meestal vanwege een volledige werkhervatting. De mate van uitstroom in het eerste WAO-jaar is dus een indicator voor de mate van volledige werkhervattingen in het eerste WAO-jaar.

1) Zie literatuuronderzoek in bijlage 3.

73


Is de uitstroom uit de WAO in het eerste WAO-jaar groter bij cliënten van USZO dan bij cliënten van Gak? De statistische gegevens doen voorkomen dat de uitstroom 1,4 maal groter is bij USZO dan bij Gak. Er zijn echter redenen om voorzichtig met deze statistische gegevens om te gaan. Dit komt door de verschillen in tijdigheid van WAO-beslissingen bij USZO enerzijds en bij Gak anderzijds. Vanwege de slechtere tijdigheid bij USZO in vergelijking met Gak is de maand van instroom bij USZO vaak later dan de datum van het einde van het ziektejaar, vaker dan bij Gak. De betaling op het moment van instroom is wel met terugwerkende kracht tot het einde van het ziektejaar. Dit betekent dat de ogenschijnlijke periode van één jaar uitbetaling, een (veel) langere periode van WAO-rechten omvat. De gegevens wijzen aan dat er bij USZO meer uitstroom is binnen het eerste WAO-jaar. Dit zou dus ook te maken kunnen hebben met de wijze van registreren, waardoor één jaar uitbetaling door USZO een langere periode dan één jaar WAO bestrijkt, met dus meer mogelijkheden voor uitstroom. Hiervoor hebben we niet kunnen corrigeren bij de uitstroomanalyse. We concluderen dat de gegevens doen voorkomen dat er iets meer uitstroom is bij USZO maar dat we dat niet met zekerheid kunnen stellen. Daarvoor zijn betere analyses van de instroombestanden nodig. WAO-uitstroomkans gelijk tussen volledig en gedeeltelijke arbeidsongeschikten Uit tabel b4.1 blijkt ook dat de verhouding tussen het aantal gedeeltelijke en volledige WAO-uitkeringen gelijk blijft in de geobserveerde periode, ondanks de uitstroom uit de WAO. Hieruit concluderen we dat de kans op uitstroom uit de WAO in de geobserveerde periode (een jaar na financiële instroom) niet verschilt tussen gedeeltelijke arbeidsongeschikten en volledig arbeidsongeschikten. In paragraaf 4.4.1 beschrijven we dat geïnterviewde verzekeringsartsen van mening zijn dat toepassing van een urenbeperking bij gedeeltelijk werkenden (en dus toekenning van een gedeeltelijke WAO-uitkering) een soort reïntegratie instrument is, waarbij de verwachting op een spoedige volledige reïntegratie bestaat. Deze opvatting wordt niet door de WAOuitstroomcijfers in tabel b4.1 bevestigd. Er is namelijk evenveel uitstroom van volledig WAO’ers als uitstroom van gedeeltelijk WAO‘ers bij USZO.

4.3.2 Conclusie over de rol van de administratieve kenmerken Conclusie: onduidelijk of bij USZO meer uitstroom is in het eerste WAO-jaar De statistische gegevens duiden op een grotere kans op beëindiging van de WAOuitkering kort na de instroom bij USZO ten opzichte van Gak. De gegevens kunnen echter vertekend zijn als gevolg van de slechtere tijdigheid van WAO-claimbeoordelingen bij USZO. We durven daarom geen conclusies te verbinden over de mate van uitstroom kort na instroom bij USZO in vergelijking tot andere uitvoeringsinstellingen. We kunnen wel concluderen dat de mate van uitstroom binnen een jaar na (financiële) instroom, niet verschilt tussen gedeeltelijke arbeidsongeschikten en volledig

74


arbeidsongeschikten bij USZO. Hiermee lijkt het onwaarschijnlijk dat de toepassing van de urenbeperking bij een gedeeltelijke werkhervatting een effectief instrument is om een volledige werkhervatting tot stand te brengen.

4.4

Sociaal medische kenmerken die een rol spelen bij de reïntegratie

4.4.1 USZO: initiërend of faciliterend bij reïntegratie? In het ziektejaar al gedeeltelijke werkhervatting Zowel uit het Lisv-onderzoek als uit het dossieronderzoek blijkt dat de meeste reïntegraties van langdurig zieken al in het ziektejaar plaatsvinden, meestal voordat de WAO-claimbeoordeling begint. USZO hoeft in deze gevallen ten behoeve van de reïntegratie geen initiërende rol op zich te nemen. Het is echter ook interessant om na te gaan of er bij degenen die nog niet aan het werk waren, initiatieven zijn ondernomen door USZO. Ook is het interessant om na te gaan of de gedeeltelijke werkhervatting resulteert in een volledige werkhervatting: in dat geval zou dat een aanwijzing kunnen zijn voor het slagen van de - door sommige geïnterviewde verzekeringsartsen opgemerkte - reïntegratie-doelstelling van de medische urenbeperking. Sommige geïnterviewde verzekeringsartsen zijn van mening dat een medische urenbeperking opgevat kan worden als het faciliteren van een gedeeltelijke reïntegratie, waarbij volledig herstel nog tot de mogelijkheden of zelfs tot de wenselijkheden behoort. Gebruik van Rea-instrumenten en herplaatsingstoelages In het huidige beleid worden met reïntegratie-instrumenten de instrumenten uit de wet Reïntegratie Arbeidsgehandicapten (Rea) bedoeld. Uitvoeringsinstellingen kunnen deze toepassen bij het initiëren dan wel faciliteren van de reïntegratie van arbeidsgehandicapten. Naast deze Rea-instrumenten kent de overheidsen onderwijssector de herplaatsingstoelage. Deze zou een belangrijke financiële prikkel voor reïntegratie na een langdurige ziekteperiode kunnen zijn. De medische urenbeperking valt officieel niet onder de bekende reïntegratie-instrumenten: ze is een onderdeel van de WAO-claimbeoordeling. De urenbeperking - zo zagen we in het vorige hoofdstuk - maakt het wel mogelijk om de toekenning van een herplaatsingstoelage mogelijk te maken. In de volgende paragrafen gaan we na in welke mate USZO gebruik maakt van de reïntegratie-instrumenten.

4.4.2 Toepassing urenbeperking als reïntegratie-instrument USZO noemt de urenbeperking een reïntegratie-instrument Uit de bestudeerde dossiers kwam naar voren dat USZO in vrijwel alle gevallen de gedeeltelijke werkhervatting van een cliënt faciliteerde met een daarbij passende urenbeperking. Geïnterviewde verzekeringsartsen zeggen dat USZO-artsen er bijna altijd vanuit gaan dat de uren waarin iemand werkt het maximaal haalbare is, tenzij

75


er twijfel bestaat over de motivatie van de cliënt. Hierbij, zo zeggen de geïnterviewden, maakt het ook uit of de indruk bestaat dat de bedrijfsarts ‘er bovenop zit’ of dat de bedrijfsarts wellicht ‘te soft’ geweest is. In dat laatste geval zal USZO-arts ook meer ‘trekken en duwen’ aan de cliënt. De geïnterviewde verzekeringsartsen van USZO geven aan een dilemma te hebben bij het toepassen van de urenbeperking: het is denkbaar dat iemand twintig uur per week zijn eigen werk doet, maar dertig uur ander werk kan doen. Een geïnterviewde zegt dat in veel gevallen de verdiencapaciteit in twintig uur eigen werk ook hoger is dan in dertig uur ander werk, gezien de gemiddeld hoge verdiensten van USZO cliënten. Het dossieronderzoek en het Lisv-onderzoek liet echter zien dat dit meestal niet wordt onderzocht door de arbeidsdeskundigen van USZO, omdat de urenbeperking meestal al bij voorbaat wordt vastgesteld op de twintig uur eigen werk. In het dossier staat dan dat hier het om een algemene urenbeperking voor alle geaccepteerde arbeid gaat. USZO-uitvoerders: verwarring tussen reïntegratie en claimbeoordeling? De geïnterviewde verzekeringsartsen en arbeidsdeskundige van USZO vinden dat zij de cliënt in bovengenoemd voorbeeld niet moeten opleggen ander werk te gaan zoeken, zeker niet als er nog een uitbreiding in het eigen werk te verwachten is. Het eigen werk heeft de cliënt al, voor het andere werk moet hij nog gaan zoeken/solliciteren. De geïnterviewden vragen of zij dan het risico moeten nemen dat de cliënt werkloos wordt? Deze redenering komt ons echter vreemd over: er is - naar ons idee - geen directe reden waarom de cliënt in deze situatie zou moeten stoppen met de gedeeltelijke werkhervatting in het eigen werk. De enige redenen die hiervoor zouden kunnen worden aangevoerd, zijn dat de WAO-uitkering lager is dan waarop de cliënt wellicht had gehoopt en dat mogelijk niet wordt voldaan aan de voorwaarden voor de herplaatsingstoelage. We begrijpen dat dit geen prettige boodschap is voor een cliënt, maar dit is het gevolg van de wetgeving en de criteria voor bovenwettelijke uitkeringen.1) Het lijkt erop dat de geïnterviewden in deze situaties niet alleen de uitkomst van een strikte WAO-claimbeoordeling belemmerend vinden voor het reïntegratietraject, maar ook de theoretische schatting verwarren met de feitelijke reïntegratiesituatie. Cliënten: verwarring tussen reïntegratie en claimbeoordeling De geïnterviewden van USZO geven zelf aan dat cliënten de theoretische schatting niet begrijpen, waardoor de uitkomst van een strikte claimbeoordeling moeilijk te accepteren is. Zij zeggen hierover dat het voor een cliënt onbegrijpelijk is om ander werk te moeten zoeken als hij al gedeeltelijk werkzaam is in het oude werk. De geïnterviewden van USZO noemen hierbij als voorbeeld dat bij cliënten met een psychologische aandoening veelal ‘de fut eruit’ is. De uitkomst van een strikte WAObeoordeling kan dan extra invaliderend werken: men zegt ‘je maakt meer stuk als je ze voor honderd procent ander werk zou willen laten doen’.

76

1) Dit dilemma wordt ook beschreven in de Lisv standaard Verminderde arbeidsduur; de standaard is echter duidelijk dat de claimbeoordeling hierdoor niet beïnvloed dient te worden.


Lage prioriteit herbeoordelingen risicovol bij deze USZO-werkwijze? De geïnterviewden zeggen dat het toepassen van een urenbeperking faciliterend is bij het opbouwen van de reïntegratie in het eigen werk. Als de cliënt in staat is meer uren te werken, dan wordt de urenbeperking daarop aangepast. De geïnterviewden hebben de ervaring dat deze opbouw naar een volledige werkhervatting niet in de wielen wordt gereden door nu bestaande lage prioritering van de herbeoordelingen: in de regel zijn de cliënten goed gemotiveerd en geven de werkgevers netjes door wanneer er meer uren gewerkt worden. Op dat moment wordt het WAO-percentage administratief gewijzigd en kan een professionele herbeoordeling achterwege blijven.1) Bij deze werkwijze is er blijkbaar geen nieuw medisch oordeel nodig om vast te stellen dat de eerder toegepaste urenbeperking aangepast kan worden.

4.4.3 Reïntegratie-activiteiten in dossiers Dossiers: weinig informatie over reïntegratie We hebben in het dossieronderzoek ook aandacht geschonken aan de reïntegratieactiviteiten van de medewerkers van USZO en van Gak. Een beperking hierbij is dat we alleen iets kunnen zeggen over de geregistreerde activiteiten in de dossiers. Er zijn veel minder verplichtingen ten aanzien van de verslaglegging van reïntegratieactiviteiten dan van de WAO-claimbeoordeling. Bij dit laatste konden we veel beter uitgaan van volledigheid van de dossiers. USZO leek niet betrokken bij gedeeltelijke werkhervatting voorafgaand aan de WAOclaimbeoordeling We troffen in de dossiers heel weinig informatie aan over het voortraject van de WAO-claimbeoordeling. Bij ongeveer een kwart van de dossiers was er (voor)overleg tussen verzekeringsarts en bedrijfsarts geweest; dit betrof meestal het uitwisselen van informatie. In twee Gak-dossiers troffen we informatie aan over behandeling in een sociaal-medisch team, bij USZO zagen we dit niet in de dossiers. De dossiers gaven geen aanwijzingen dat USZO een bijdrage had aan het tot stand komen van de gedeeltelijke reïntegratie die al voorafgaand aan de WAO-claimbeoordeling had plaatsgevonden. Het is echter mogelijk dat dit type informatie niet in de dossiers wordt verzameld en dat er meer is gebeurd dan wij konden waarnemen. Bovendien betrof het dossieronderzoek een klein aantal dossiers en zijn onze waarnemingen mogelijk op toeval gebaseerd. Weinig reïntegratie-activiteiten van uitvoeringsinstellingen In het traject tijdens en na de WAO-claimbeoordeling zijn de activiteiten die samenhangen met de reïntegratie in zowel USZO-dossiers als in de Gak-dossiers heel verschillend. We hebben hierbij alleen gekeken naar de cliënten die nog over restcapaciteit beschikten, inclusief degenen die werden afgewezen voor de WAO. We geven hier wel een beschrijving van wat we aantroffen in de dossiers. We zien dit soort gegevens hooguit als aanwijzingen voor hoe de reïntegratie er in de praktijk uitziet.

1) In de situatie dat de verzekeringsarts in zijn rapportage heeft aangegeven dat verbetering te verwachten is.

77


Bij de (gedeeltelijk) werkenden hebben zowel USZO als Gak in de meeste gevallen geen activiteiten ondernomen. USZO heeft in twee van vijftien dossiers in deze groep een herbeoordeling uitgevoerd en in drie gevallen de werkgever schriftelijk geïnformeerd over verplichtingen en/of voorzieningen. In vier gevallen blijkt dat de verdere begeleiding (en opbouw) aan de bedrijfsarts wordt overgelaten. Gak voerde in drie van de zeven gevallen nog overleg met de oude werkgever. In de Gak-dossiers zagen we geen doorlopende activiteiten van de bedrijfsarts terug. Bij de niet-werkenden met restcapaciteit (bij beide uitvoeringsinstellingen vijf dossiers), lijkt Gak iets actiever met reïntegratie-activiteiten zoals plaatsing in een reïntegratietraject of het treffen van een voorziening. De aantallen zijn hier echter heel erg klein: we verbinden hieraan geen conclusies. Bovenstaande geeft echter een indicatie van de waaier van mogelijkheden, die een uitvoeringsinstelling kan ondernemen op het reïntegratie terrein.

4.4.4 Toepassing reïntegratie-instrumenten Reïntegratie-monitor Het Lisv is enige jaren geleden gestart met de reïntegratie-monitor (Remon). In dit gegevensbestand staan - door de uitvoeringsinstellingen aangeleverde - gegevens over de toepassing van reïntegratie-(Rea)instrumenten. Van een aantal uitvoeringsinstellingen is bekend dat er een onderregistratie bestaat; dit geldt - volgens Lisv voor het GUO, Gak en SFB. Wij hebben voor dit onderzoek gegevens over de toepassing van reïntegratie-instrumenten in 2000 opgevraagd. Ondanks de mogelijke onderregistratie van Gak, hebben we toch besloten om de gegevens van USZO te vergelijken met die van Gak. Door Gak meer Rea-instrumenten toegekend en geregisteerd dan bij USZO Uit tabel 4.1 blijkt dat Gak vaker dan USZO een aantal Rea-instrumenten lijkt toe te kennen. Het Lisv geeft niet aan dat er bij USZO, net als bij Gak, een onderregistratie bestaat van deze instrumenten. Bij nadere beschouwing gaat het om instrumenten gericht op reïntegratie bij een nieuwe werkgever, die door Gak vaker worden toegepast.

78


Tabel 4.1

De mate waarin diverse Rea-instrumenten en herplaatsingstoelages werden toegekend, als percentage van het totaal aantal nieuwe WAO’ers in 2000

reïntegratie-instrumenten als percentage van nieuwe WAO’ers in 20001)

reïntegratie-traject gestart

USZO

Gak

N=13.116

N=51.207

10%

58%

per reïntegratie-instrument: -

herplaatsingsbudget

3%

1%

-

plaatsingsbudget

4%

17%

-

voorziening eigen werk

13%

12%

-

scholing

5%

13%

-

proefplaatsing

0%

6%

-

persoonlijke ondersteuning

0%

3%

herplaatsingstoelage toegepast2)

19%

n.v.t.

Bron: WAO-instroom volgens Lisv; Rea-instrumenten van Lisv (Remon), herplaatsingsbudget uit Statistiek USZO.

Bij USZO wellicht minder noodzaak tot toekenning Rea-instrumenten? De verschillen in mate van toekenning van Rea-instrumenten zijn wellicht verklaarbaar als we bedenken dat de meeste cliënten van USZO reeds gedeeltelijk aan het werk zijn bij instroom in de WAO. Het betreft hier vrijwel altijd reïntegratie bij de oude werkgever, meestal in minder uren in het oude werk. Hiervoor zijn veel van de Rea-instrumenten niet bedoeld. De instrumenten die wel bedoeld zijn voor reïntegratie bij de oude werkgever - herplaatsingsbudget en voorziening eigen werk - worden vrijwel even vaak door USZO toegepast als door Gak. Beide instrumenten worden overigens bij beide uitvoeringsinstellingen weinig toegepast. Herplaatsingstoelage bij 45 procent toegepast De herplaatsingstoelage werd in 2000 aan 2.431 personen toegekend: negentig procent van hen had daarnaast een gedeeltelijke WAO-uitkering.3) Als we deze groep afzetten tegen het totaal aan nieuwe arbeidsongeschikten, dan krijgt negentien procent van hen een herplaatsingstoelage na het eerste WAO-jaar (tabel 4.1). Indien we het aantal verstrekte herplaatsingstoelagen afzetten tegen het aantal gedeeltelijke 1) De doelgroep voor de Rea-instrumenten is breder dan alleen nieuwe WAO’ers: ook mensen die (al) een WAO/WAz of Wajong uitkering hebben, komen hiervoor in aanmerking, alsmede arbeidsgehandicapten in het ziektejaar of na afwijzing van een arbeidsongeschiktheidsuitkering. In praktijk worden de meeste instrumenten echter aan nieuwe WAO’ers toegekend en is dit voor deze vergelijking een aardige indicator. 2) Het betreft hier alle toegekende HPT als percentage van nieuwe WAO’ers. Bij tien procent van alle toegekende HPT-uitkeringen was er echter geen WAO-uitkering. Eigenlijk werd in 2000 dus bij zeventien procent van alle WAO-instromers een HPT toegekend. 3) USZO, Statistiek arbeidsongeschiktheid USZO 1999 en 2000.

79


arbeidsongeschikten dat niet uitstroomt in het eerste WAO-jaar, dan krijgt ongeveer 45 procent van hen zo’n toelage toegekend na het eerste WAO-jaar. Bijna de helft van alle stabiele gedeeltelijke arbeidsongeschikten lijkt dus een herplaatsingstoelage toegekend te krijgen. Indien we dit vergelijken met de cijfers omtrent de toepassing van de urenbeperking, dan lijkt de herplaatsingstoelage iets minder vaak te worden toegekend dan in theorie mogelijk was. We bedoelen hiermee dat er iets vaker een situatie lijkt te bestaan waarin een gedeeltelijke arbeidsongeschikte conform zijn resterende verdiencapaciteit werkzaam is, dan dat er een herplaatsingstoelage wordt toegekend.1) We weten echter niet in hoeverre de cijfers omtrent de toepassingen van herplaatsingstoelagen actueel zijn, of dat er andere redenen zijn om in bepaalde situaties geen herplaatsingstoelage toe te kennen.

4.4.5 Conclusies over de rol van de sociaal-medische werkwijze Urenbeperking effectief als reïntegratie-instrument? In het vorige hoofdstuk bleek dat USZO bij vrijwel alle gedeeltelijke reïntegraties een urenbeperking toekent. Meerdere geïnterviewden zien een stapsgewijze vermindering van de aanvankelijk vastgestelde urenbeperking als een middel om toe te werken naar een volledige reïntegratie. Dit laatste wordt echter niet bevestigd door een grotere uitstroom uit de WAO van gedeeltelijk arbeidsongeschikten in het eerste jaar na instroom. De USZO-medewerkers lijken de werkwijze bij de claimbeoordeling ook preventief voor volledige uitval te zien, om hiermee volledige arbeidsongeschiktheid te voorkomen. Uit het vorige hoofdstuk bleek reeds dat deze werkwijze van USZO ook zodanig is dat er - bewust of onbewust - voldaan wordt aan de voorwaarde voor een herplaatsingstoelage. Deze wordt namelijk alleen toegekend als de loonwaarde van de werkhervatting conform de resterende verdiencapaciteit is. In praktijk komt het heel vaak voor dat de resterende verdiencapaciteit berekend wordt op grond van de loonwaarde in de nieuwe functie.2) Het lijkt erop alsof eerst gekeken wordt of de aanvankelijke gedeeltelijke werkhervatting opgebouwd kan worden naar een volledige werkhervatting. Als dat niet gebeurt en de gedeeltelijke werkhervatting is een stabiele situatie geworden, is tevens met deze USZO-werkwijze voldaan aan de voorwaarde voor een herplaatsingstoelage. Rea-instrumenten: alleen voorzieningen eigen werk Uit de frequentie van toepassing van Rea-instrumenten blijkt dat de reïntegratie bij cliënten van USZO duidelijk gericht is op eigen werk en eigen werkgever. Er worden in veel mindere mate dan bij Gak trajecten ingekocht of instrumenten toegepast, die gericht zijn op reïntegratie bij een nieuwe werkgever.

4.5

Conclusies We zagen al eerder dat de vele gedeeltelijke reïntegraties in de overheidsen onderwijssector al bestonden bij aanvang van de WAO-claimbeoordeling door USZO. We

80

1) Bij ongeveer 65 procent van alle nieuwe gedeeltelijke WAO-uitkeringen werd FIS niet geraadpleegd (tabel 3.1). Hieruit leiden we af dat dit werknemers betreffen met een feitelijke werkhervatting. Bij 45 procent van alle stabiele gedeeltelijke WAO’ers werd een herplaatsingstoelage toegekend. 2) Minstens bij 37 procent van de toegekende WAO-uitkeringen (= 65 procent van de gedeeltelijke WAO-uitkeringen) zie tabel 3.1 in hoofdstuk 3.


hebben geen aanwijzingen gevonden dat USZO hierbij al in het voortraject een rol van betekenis heeft gehad, maar we hebben hier ook geen onderzoek naar gedaan. Wij concluderen op grond van de bevindingen dat USZO bij relatief veel van de gedeeltelijke werkende WAO-aanvragers het reïntegratietraject niet lijkt te willen verstoren met harde aspecten van de WAO-wetgeving. USZO wil voorkomen dat de werknemer volledig arbeidsongeschikt wordt door het toepassen van deze werkwijze. Door middel van het toepassen van een medische urenbeperking, wordt de WAOclaimbeoordeling afgestemd op het reïntegratietraject. We noemen deze werkwijze ‘reïntegratie-faciliterend’. Indien dit traject niet tot een volledige werkhervatting in het oude werk leidt, bestaat er nog de mogelijkheid tot het toekennen van een herplaatsingstoelage. Deze regeling betekent echter dat het voor de cliënt niet uitmaakt of hij gedeeltelijk dan wel volledig werkt, in beide gevallen heeft hij geen inkomensachteruitgang. De statistische gegevens laten zien dat de uitstroomkansen in een jaar na instroom, niet verschillen tussen gedeeltelijke en volledige WAO’ers. Hieruit concluderen wij dat de toepassing van de urenbeperking bij een gedeeltelijke werkhervatting geen effectief instrument lijkt te zijn voor het bereiken van een volledige werkhervatting. Het is mogelijk wel effectief om een werknemer te motiveren om gedeeltelijk te gaan werken. USZO ontplooit relatief weinig activiteiten gericht op reïntegratie bij een andere werkgever. Dit lijkt echter ook in veel minder gevallen nodig vergeleken bij cliënten van andere uitvoeringsinstellingen gezien de vele al lopende reïntegratie trajecten bij de oude werkgever.

81


82


5

Conclusies, beschouwing en beoordeling

5.1

Conclusies Aanleiding voor dit onderzoek: onverwachte WAO-cijfers De probleemstelling van dit onderzoek ging over de, bij aanvang van dit onderzoek, onverwachte WAO-cijfers in de overheidsen onderwijssector. De onverwachte WAOcijfers zijn dan de relatief lage instroom in de WAO bij een hoge toestroom naar de WAO (hoog ziekteverzuim, veel WAO-aanvragen), het binnen de WAO-instroom relatief lage aantal volledig WAO’ers en relatief hoge aantal gedeeltelijk werkende WAO’ers. In vergelijking tot WAO-cijfers in andere sectoren week de overheidsen onderwijssector aanzienlijk af van deze cijfers. We vroegen ons af of deze onverwachte WAO-cijfers het gevolg waren van een bijzondere uitvoering van de WAO door USZO en/of dat deze cijfers samenhingen met sectorspecifieke kenmerken. Beide aspecten bleken een rol te spelen bij de verklaring van de WAO-cijfers in de overheidsen onderwijssector. Uit het onderzoek bleek echter ook dat het heel lastig is om een betrouwbaar beeld te geven over de arbeidsongeschiktheidsproblematiek bij de overheidsen onderwijssector. Tijdens het onderzoek kwamen er uiteenlopende WAO-cijfers boven tafel, waardoor niet duidelijk werd hoe één en ander precies zit. We beginnen deze conclusies daarom met een beschrijving van de verschillende kanten van het beeld en vervolgens gaan we over naar de rol van de sector en de rol van USZO ten aanzien van het gebruik van de WAO. Lage WAO-instroom? De instroom in de WAO was in de overheidsen onderwijssector mogelijk minder laag dan de cijfers tot nu toe deden vermoeden. In welke mate is helaas onduidelijk gebleven. WAO-aanvragen bij USZO werden namelijk vaak te laat verwerkt en waren voor een deel daardoor in de voorgaande jaren niet zichtbaar als nieuwe instroom. Over de jaren heen leidde dit tot een voorraad van enkele duizenden niet behandelde aanvragen voor een WAO-uitkering bij USZO. In 2001 werd de achterstand vrijwel geheel ingehaald. Het getelde aantal nieuwe WAO-uitkeringen in het eerste half jaar van 2001, ruim 11.000, is ruim 1,8 maal groter ten opzichte van het eerste halfjaar van 2000. In het tweede halfjaar van 2001 zijn de verschillen echter veel kleiner ten opzichte van 2000. De WAO-instroom bij de overheidsen onderwijssector zal dit jaar dan ook aanzienlijk stijgen: in welke mate is pas bekend als de Lisv cijfers over 2001 worden gepubliceerd. Het onderzoek naar de omvang van de achterstand en het effect daarvan op de WAO-instroomcijfers werd helaas gehinderd door de verschillen in de cijfers hieromtrent. Hierdoor valt er geen uitspraak doen over de mate waarin de WAO-instroomcijfers in het verleden te laag werden berekend of welk deel van de stijging in 2001 veroorzaakt werd door de achterstandsoperatie.

83


Gebrekkige kwaliteit van WAO-cijfers Tijdens dit onderzoek werden verschillende tekortkomingen en beperkingen in de statistische verwerking van WAO-cijfers ontdekt, waardoor een kwantitatief onderzoek naar de doeltreffendheid van de uitvoering van de WAO door USZO in vergelijking tot andere uitvoeringsinstellingen bijna niet mogelijk was. Ondanks de afwijkingen tussen de diverse gegevensbronnen, wijzen gegevens hieruit vaak wel in dezelfde richting. Wij hebben onze conclusies op deze richting gebaseerd, maar moeten terughoudend zijn bij de kwantificering van deze conclusies. Om die reden is het lastig om precieze cijfers te noemen bij de beschrijving van verschillen en overeenkomsten tussen uitvoeringsinstellingen. We vergelijken de gegevens van USZO in dit onderzoek met gegevens van Gak en soms ook met beter vergelijkbare subsectoren van Gak (administratieve en dienstverlenende sectoren). Gak is voornamelijk gekozen, omdat het een beeld geeft van het merendeel van de werknemers en werkgevers in het bedrijfsleven. Instroom in de WAO wordt vooral bepaald door toestroom naar de WAO De hoogte van de instroom in de WAO wordt door heel veel factoren bepaald, waarvan de meeste gelegen zijn in kenmerken die samenhangen met langdurig ziekteverzuim en het daarbij aanvragen van een WAO-uitkering.1) Het gaat hier om kenmerken van de beroepsbevolking, van de arbeidsomstandigheden, van het verzuimbeleid van werkgevers, de wachttijden in de gezondheidszorg, de hoogte van (bovenwettelijke) uitkeringen etc. Over de toestroom naar de WAO in de overheidsen onderwijssector kwamen we tot de volgende bevindingen: - het (langdurig) ziekteverzuim in de overheidsen onderwijssector is hoog, hoger dan in het bedrijfsleven. Er worden (dus) relatief veel aanvragen voor een WAOuitkering ingediend bij USZO; - uit enquête onderzoek van het Lisv blijkt dat cliënten van USZO die voor de WAO beoordeeld werden, gemiddeld minder psychische en gemiddeld minder fysieke beperkingen ervaren dan cliënten van andere uitvoeringsinstellingen. Ook zijn zij vaker gedeeltelijk werkzaam dan cliënten van andere uitvoeringsinstellingen, gemiddeld hoger opgeleid en gemiddeld van oudere leeftijd.2) Het is aannemelijk dat zij gemiddeld ook hogere inkomens hebben dan cliënten van andere uitvoeringsinstellingen;3) - we zagen dat de financiële prikkels die in 1993 in de WAO voor werknemers zijn aangebracht, in de overheidsen onderwijssector in sterkere mate zijn gecompenseerd middels bovenwettelijke regelingen dan in het bedrijfsleven. Hierdoor is de inkomensachteruitgang bij arbeidsongeschiktheid, zeker op de wat langere termijn en bij de hogere inkomensgroepen, veel geringer voor overheidswerknemers dan voor de meeste andere werknemers.4) Dit geldt nog sterker voor

84

1) Advies van de Adviescommissie Arbeidsongeschiktheid (‘Commissie Donner’), 2001 en Lisv, A.M. van der Giezen et al., Langdurige arbeidsongeschiktheid in 1998, 1999. 2) Lisv, P.G.M. Molenaar-Cox en A.M. van der Giezen, Langdurige arbeidsongeschiktheid in 1999, 2000 3) Hierover hadden wij geen cijfers, maar dit kan beredeneerd worden op basis van de gemiddeld hogere opleiding en de hogere leeftijd van de WAO-instromers bij USZO in vergelijking tot WAO-instromers van andere uitvoeringsinstellingen. Deze laatste groep omvat veel vaker laag opgeleiden. 4) WAO-gat verzekeringen zijn in het bedrijfsleven wel bij veel werknemers van toepassing, maar die dekken slechts een beperkt deel van de inkomensderving als gevolg van arbeidsongeschiktheid, zie hoofdstuk 2.


werkende gedeeltelijk arbeidsongeschikte overheidswerknemers: onder bepaalde voorwaarden hebben zij geen inkomensachteruitgang vergeleken met hun financiële situatie voordat zij arbeidsongeschikt werden. Wij concluderen hieruit dat USZO-medewerkers met relatief meer en met een ander soort WAO-aanvragen te maken krijgen dan medewerkers van andere uitvoeringsinstellingen: de toestroom naar de WAO in de overheidsen onderwijssector is dus relatief hoog en anders (arbeidsgeschikter) van samenstelling. Instroom in de WAO wordt ook bepaald door de WAO-claimbeoordeling We bestudeerden in welke mate USZO invloed had op de hoogte van de WAOinstroom en de verdeling tussen ‘gedeeltelijk’ en ‘volledig’ binnen in de instroom door middel van de WAO claimbeoordeling. De belangrijkste resultaten zijn: - USZO lijkt aanvragen voor een WAO-uitkering na beoordeling vaker af te wijzen dan Gak. We schatten op basis van de beschikbare gegevens dat het om ongeveer 35-45 procent van alle beoordeelde WAO-aanvragen gaat.1) Bij Gak wordt, volgens Lisv-gegevens, een kwart van de beoordeelde WAO-aanvragen afgewezen. De redenen van afwijzing verschillen ook sterk tussen USZO enerzijds en Gak en andere uitvoeringsinstellingen anderzijds. Vrijwel alle USZO-afwijzingen zijn gebaseerd op het oordeel ‘geschiktheid voor eigen werk’ of ‘geen ziekte of gebrek’. Afwijzingen van Gak, en van andere uitvoeringsinstellingen, vinden veel vaker plaats als uitkomst van een FIS raadpleging: de cliënt wordt minder dan vijftien procent arbeidsongeschikt bevonden.2) Dit laatste komt bij USZO vrijwel nooit voor.3) Dit wil zeggen dat USZO-medewerkers afwijzingen motiveren met het oordeel dat er geen sprake is van arbeidsongeschiktheid (een ‘medische’ afwijzing), terwijl Gak en andere uitvoeringsinstellingen afwijzingen meestal baseren op het feit dat er geen verlies van verdiencapaciteit is (een arbeidsdeskundige afwijzing); - bij toegekende WAO-uitkeringen heeft USZO iets minder vaak besloten dat cliënten op medische gronden volledig arbeidsongeschikt zijn, en veel minder vaak dat cliënten op arbeidsdeskundige gronden volledig arbeidsongeschikt zijn dan Gak. Bij de cliënten die nog kunnen werken, hebben verzekeringsartsen van USZO echter veel vaker besloten dat deze cliënten in minder uren dan vóór de arbeidsongeschiktheid kunnen werken: de verzekeringsarts paste dan een urenbeperking toe bij deze cliënten.4) Bij USZO wordt deze zogenaamde urenbeperking veel vaker toegepast dan bij Gak (en ook veel vaker dan bij andere uitvoeringsinstellingen). Het gaat hier vaak, maar niet altijd, om cliënten die voor aanvang van de WAO-claimbeoordeling reeds gedeeltelijk werkzaam waren in het eigen werk. Deze urenbeperking komt in vrijwel alle gevallen overeen met het feitelijke aantal arbeidsuren of met het op korte termijn te verwachten aantal uren. In deze veel voorkomende situatie bij USZO wordt daardoor een gedeeltelijke WAO-uitkering toegekend, die aansluit bij de werkhervatting. Afwijzing van een WAO-uitkering vanwege een te gering verlies aan verdiencapaciteit is bij een urenbeperking nauwelijks mogelijk, toekenning van een volledige WAO-uitkering op arbeidsdeskun1) Dit is een schatting op basis van gegevens afkomstig van USZO die onderling verschillen. 2) FIS betekent Functie Informatie Systeem: een instrument waarmee in de WAOclaimbeoordeling de theoretische verdiencapaciteit wordt berekend. Zie hoofdstuk 3 voor meer informatie. 3) Hetgeen ook samenhangt met het volgende punt: de frequente toepassing van de urenbeperking. 4) Zie voor de cijfers tabel 3.2 in hoofdstuk 3.

85


dige gronden is hier ook niet mogelijk. Dit is wellicht ook een reden waarom dit type afwijzing of toekenning nauwelijks voorkomt bij USZO. We concluderen dat er een paradoxale relatie bestaat of lijkt te bestaan tussen de sociaal-medische werkwijze van USZO en de instroom in de WAO.1) Enerzijds zijn er relatief veel ‘medische’ afwijzingen (geen ziekte of gebrek of geschiktheid eigen werk) en anderzijds zijn er relatief veel toekenningen van gedeeltelijke WAO-uitkeringen bij gedeeltelijk werkenden middels de toegepaste urenbeperking waardoor er veel minder kans is op een arbeidsdeskundige afwijzing of een arbeidsdeskundige toekenning van een volledige WAO-uitkering. Figuur 5.1 laat de verschillen in uitkomsten van de WAO-claimbeoordeling tussen USZO en Gak zien. Reïntegraties al in het ziektejaar, vóór de WAO-claimbeoordeling Wij hebben geen empirische verklaring gevonden voor het feit dat er relatief veel gedeeltelijke werkhervattingen zijn in het ziektejaar, voorafgaand aan de WAO-claimbeoordeling. Uit enquête-onderzoek van het Lisv blijkt dat dit bij USZO cliënten veel vaker het geval is dan bij cliënten van andere uitvoeringsinstellingen. Het betreffen vrijwel allemaal gedeeltelijke werkhervattingen in het eigen werk bij de oude werkgever, hetgeen bij cliënten van andere uitvoeringsinstellingen in mindere vaak voorkomt. Het is de vraag of dit wel reïntegraties genoemd moeten worden, het gaat in feite veelal om werknemers die minder uren zijn gaan werken in hetzelfde werk bij dezelfde werkgever. Het Lisv vermoedt dat de toepassing van de urenbeperking in deze situaties gaat functioneren als regeling voor parttime werken of gedeeltelijke vervroegde uittreding.2) Voor de gedeeltelijk werkende cliënt betekent de toepassing van de urenbeperking namelijk ook dat de kans op het voldoen aan de voorwaarden voor aanvulling tot honderd procent van het oude loon door de herplaatsingstoelage groter is vergeleken met de situatie dat er geen urenbeperking zou worden toegekend. Het is echter ook denkbaar dat het perspectief op een aanvulling tot honderd procent van het oude loon langdurig verzuimende werknemers in de overheidsen onderwijssector extra kan motiveren om weer gedeeltelijk aan het werk te gaan in plaats van thuis te blijven.3) Zonder gedeeltelijke werkhervatting zouden zij misschien volledig arbeidsongeschikt of arbeidsgeschikt worden verklaard bij de WAOschatting. In verhouding tot het aantal nieuwe WAO’ers onderneemt USZO veel minder reïntegratie-activiteiten gericht op een andere werkgever dan Gak. Dit komt waarschijnlijk doordat zoveel nieuwe WAO’ers gedeeltelijk werkzaam zijn bij hun oude werkgever conform hun - door USZO daarop gebaseerde - verdiencapaciteit. In die gevallen kan USZO tot de conclusie komen dat de cliënt al optimaal werkzaam is, en reïntegratie naar een andere werkgever niet nodig is.

86

1) Een paradox is een schijnbare tegenstrijdigheid. De bevindingen over USZO lijken tegenstrijdig te zijn, dit hoeft in werkelijkheid echter niet zo te zijn. 2) Lisv, Trendrapportage arbeids(on)geschiktheid 2001, blz. 103. 3) Dit perspectief kan echter ook een reden zijn om gedeeltelijk te blijven te werken in plaats van te streven naar een volledige werkhervatting.


Figuur 5.1

Het aantal gedeeltelijke en volledige nieuwe WAO-uitkeringen per honderdduizend werknemers, bij het onderwijs en bij de overheid, bij administratieve en dienstverlenende en alle Gaksectoren (zonder correctie voor achterstanden) met daarboven een schatting van het totale aantal afgewezen beoordeelde WAO-aanvragen

2500

verzekerde werknemers

2000

1500

1000

500

0 USZO ondw

ged. WAO

USZO overh

voll. WAO

Gak adm/dnst

Gak totaal

afgewezen

Wel of geen paradoxale werkwijze bij USZO? Deze bevindingen over USZO duiden op een strenge werkwijze aan de WAO-poort en een soepele werkwijze na de WAO-poort. Dit heeft de schijn van een tegenstrijdige werkwijze bij de WAO-claimbeoordeling door USZO. De werkelijkheid blijkt echter ingewikkelder. Deze uitkomst lijkt bijvoorbeeld alleen mogelijk bij een relatief hoog aantal WAO-aanvragen (vergeleken met andere uitvoeringsinstellingen) met een ‘arbeidsgeschikter’ karakter. In dat geval kunnen relatief veel WAO-aanvragen worden afgewezen en tegelijk ook relatief veel gedeeltelijke WAO-uitkeringen worden toegekend. Dit laatste hangt zeker samen met de veelvuldige toepassing van de medische urenbeperking door USZO. Het is ook mogelijk dat volledige arbeidsongeschiktheid van de werknemer zo voorkomen wordt. Op grond van de cliëntkenmerken van aanvragers van een WAO-uitkering in de overheidsen onderwijssector is bovendien, ook zonder de toepassingen van de urenbeperking, vaker dan in andere sectoren te verwachten dat er gedeeltelijke WAO-uitkeringen worden toegekend.1) Uit de systematiek van de WAO-claimbeoordeling kan echter worden afgeleid dat de toepassing van een urenbeperking tot een hogere gedeeltelijke WAO-uitkering kan

1) Vooral de combinatie van hoge lonen, specifieke opleiding en gedeeltelijke werkhervatting.

87


leiden dan de situatie dat er geen urenbeperking zou worden toegepast. Er worden dus mogelijk te hoge en misschien ook teveel gedeeltelijke WAO-uitkeringen verstrekt door USZO. Aan de andere kant worden hierdoor mogelijk volledige WAO-uitkeringen voorkomen. Nader onderzoek zou nodig zijn om na te gaan in welke mate het één of het ander het geval is. We kunnen daarom niet concluderen of er nu wel of geen sprake is van een paradoxale werkwijze bij USZO. Wat zegt het onderzoek over de naleving van de richtlijnen door USZO? Op basis van dit onderzoek hebben wij twijfel over de juistheid van de toepassing van de Lisv-standaard ‘Verminderde arbeidsduur’ bij de WAO-claimbeoordeling door USZO. Uit Lisv-onderzoek kan afgeleid worden dat deze urenbeperking bij minstens 37 procent van alle WAO-toekenningen wordt toegepast door USZO. Als gevolg daarvan bestaan er ook twijfels over de rechtmatigheid van de (hoogte van de) hierbij verstrekte WAO-uitkeringen. De twijfel over de juistheid van de toepassing van de standaard is gebaseerd op de twee onderstaande aspecten. 1 De wijze van onderbouwing van de urenbeperking is vaak inadequaat Ons beperkte dossieronderzoek (N=25) liet zien dat bij vrijwel alle toepassingen van een urenbeperking geen of onvoldoende onderbouwing aanwezig was. De Lisv standaard vereist dit expliciet. USZO concludeert dat in 36 procent van alle door henzelf getoetste WAO-dossiers (262 dossiers met en zonder toegepaste urenbeperkingen) de onderbouwing inadequaat is. USZO constateert dit vier tot vijf maal vaker dan bij andere uitvoeringsinstellingen, maar dat hangt ook samen met een vier tot vijf keer frequentere toepassing van de urenbeperking door USZO. Uit dit SMH-onderzoek kan geconcludeerd worden dat USZO zelf dus ook onregelmatigheden ziet in de toepassing van de urenbeperking. USZO concludeert daarom in haar eigen SMH-onderzoek over 2000 dat: ‘het toepassen van de urenreductie regelmatig nog niet volgens voorschrift gebeurt. Hier zal opnieuw aandacht aan moeten worden besteed’. 2 De inhoudelijke juistheid van de urenbeperking roept vraagtekens op Er is voor ons voldoende aanleiding om te veronderstellen dat de urenbeperking ook regelmatig inhoudelijk onterecht is toegepast. In dat geval is de kans aanwezig dat de mate van arbeidsongeschiktheid te hoog berekend wordt.1) Alleen extra onderzoek kan kwantificeren in hoeveel gevallen de urenbeperking inhoudelijk onjuist werd toegepast en het WAO-percentage als gevolg daarvan foutief berekend is. De voldoende aanleiding bestaat hierbij uit: - bij de WAO-claimbeoordeling door USZO wordt de urenbeperking ruim vier maal vaker toegepast dan bij andere uitvoeringsinstellingen. De urenbeperking is een medische vaststelling, die - theoretisch - los staat van de feitelijke werksituatie. Het lijkt ons onwaarschijnlijk dat de cliënten van USZO vier maal vaker dan cliënten van andere uitvoeringsinstellingen zodanig medisch beperkt zijn (door psychische of andere klachten die energetische beperkingen met zich meebrengen), dat voor hen een urenbeperking van toepassing is. Het is wel zo dat andere uit-

88

1) Hetgeen ook het geval is als de richtlijn voor medische volledige arbeidsongeschiktheid (GDBM) inhoudelijk onterecht wordt toegepast.


voeringsinstellingen een cliënt vaker dan USZO volledig medisch arbeidsongeschikt lijken te verklaren. Volledige medische arbeidsongeschiktheid is in feite de maximale variant van een urenbeperking. Volledige arbeidsdeskundige arbeidsongeschiktheid is een, theoretisch gesproken, te groot verlies aan verdiencapaciteit. Bij een gedeeltelijke werkhervatting wordt dit voorkomen. Hier kan ook een verklaring liggen voor het frequente gebruik van de urenbeperking door USZO. Hoe het één zich tot het ander verhoudt, zou nader onderzocht moeten worden; - het Lisv is van mening dat urenbeperkingen in de totale uitvoeringspraktijk op verkeerde gronden te vaak worden vastgesteld.1) Uit verschillende onderzoeken komt ook naar voren dat verzekeringsartsen vaker dan de Lisv-richtlijnen beogen tot het oordeel van volledige medische arbeidsongeschiktheid komen; - de omvang van de urenbeperking is vaak vrijwel gelijk aan het dan geldende arbeids- of activiteitenpatroon van de cliënt. Hierbij is het relevant om te weten dat het financiële belang bij de ‘aan de werkhervatting gelijke’ urenbeperking van USZO-cliënt veel groter is dan voor cliënten van andere uitvoeringsinstellingen; - volgens geïnterviewde verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen van USZO wordt het WAO-percentage administratief gewijzigd als de cliënt of zijn werkgever doorgeeft dat de cliënt meer uren is gaan werken.2) Blijkbaar is er dan geen nieuw medisch oordeel nodig om na te gaan of de cliënt voor meer uren belastbaar is. Deze werkwijze is een aanwijzing dat de eerder toegepaste urenbeperking geen puur medisch oordeel was, maar gekoppeld was aan de feitelijke werkhervatting op het moment van beoordeling. Om deze redenen zetten wij vraagtekens bij de wijze waarop verzekeringsartsen van USZO de standaard ‘Verminderde arbeidsduur’ van het Lisv toepassen. Dit zijn dan net zoveel vraagtekens als bij de wijze waarop verzekeringsartsen van USZO en andere uitvoeringsinstellingen, de standaard GDBM van het Lisv, nu opgenomen in de wetstekst van het schattingsbesluit, toepassen.3) Alleen extra onderzoek kan kwantificeren in hoeveel gevallen de urenbeperking inhoudelijk onjuist werd toegepast en het WAO-percentage als gevolg daarvan foutief berekend is. Ook kan extra onderzoek meer inzicht geven in welke situaties een cliënt volledig arbeidsongeschikt is dan wel alleen voor een beperkt aantal uren arbeidsgeschikt zou zijn. Uit dit onderzoek en eerder Ctsv onderzoek komt naar voren dat verzekeringsartsen bij de verschillende uitvoeringsinstellingen hier verschillend mee om gaan en dat de richtlijnen hiervoor niet goed worden nageleefd.4)

5.2

Beschouwing De WAO-claimbeoordeling door USZO is anders Uit de resultaten van dit onderzoek hebben we geconcludeerd dat de werkwijze en de uitkomsten van USZO bij de WAO-claimbeoordeling anders zijn dan bij andere uitvoeringsinstellingen. In deze beschouwing gaan we na welke relatie er op grond van de resultaten van dit onderzoek mogelijk bestaat tussen de uitvoering door USZO enerzijds en de sectorspecifieke kenmerken anderzijds.

1) Lisv, Trendrapportage arbeids(on)geschiktheid 2001, blz. 103. 2) Volgens USZO mag dit, als de verzekeringsarts in zijn rapportage heeft aangegeven dat verbetering te verwachten is. 3) Ctsv, R00/09, P. Mullenders. 4) Ctsv, R00/09, P. Mullenders.

89


In welke mate wordt de werkwijze van USZO beïnvloed door de sector? Dit onderzoek maakt aannemelijk dat het feit dat WAO-aanvragende werknemers in de overheidsen onderwijssector veel vaker gedeeltelijk werkzaam waren, een reden is dat USZO veel vaker een urenbeperking vaststelt bij de toekenning van WAO-uitkeringen. Het perspectief op deze werkwijze en de uitkomst daarvan, kan een reden zijn voor de vele gedeeltelijke werkhervattingen. Onder andere daardoor wordt er veel vaker dan bij andere uitvoeringsinstellingen een gedeeltelijke WAO-uitkering toegekend. Bovendien wordt er zo aan de voorwaarden voor een herplaatsingstoelage voldaan. Op deze wijze wordt de werkwijze van USZO direct beïnvloed door de kenmerken van de sector, en wellicht ook vice versa. De interactie tussen stelsel en uitvoering: toestroombevorderend? Wij vinden het aannemelijk dat de gunstige bovenwettelijke uitkeringen en de daarbij aansluitende werkwijze van USZO - bewust of onbewust - bekend is bij werknemers en werkgevers in de overheidsen onderwijssector. De (uitvoering van de) WAO kan onder andere daardoor een grotere toestroombevorderende werking hebben op de werknemers en hun werkgevers, ondanks de relatief grote kans op afwijzing van de WAO-aanvraag. De huidige vorm van (gedeeltelijke) arbeidsongeschiktheid is in de overheidsen onderwijssector aantrekkelijker dan in andere sectoren, waardoor werknemers in geval van (gezondheids) problemen wellicht in mindere mate dan werknemers in andere sectoren aangemoedigd worden om andere oplossingen te zoeken of dat zij pas na afwijzing voor de WAO andere oplossingen zoeken. Zij worden echter wel meer dan in andere sectoren aangemoedigd om gedeeltelijk te gaan werken in plaats van ziek thuis blijven. Er zijn geen aanwijzingen dat het verzuimbeleid in de overheidsen onderwijssector een rem op de mogelijk toestroombevorderende werking van het stelsel zet. In het onderwijs is er daarnaast een sterke uitstroombevordering door de arbeidsomstandigheden (hoge werkdruk in combinatie met weinig regelmogelijkheden, gebrek aan loopbaanmogelijkheden) en de kenmerken van het werknemersbestand (ouder en veel vrouwen). Zoals eerder gezegd is het wel mogelijk dat het perspectief op een aanvulling tot honderd procent van het oude loon (als gevolg van de herplaatsingstoelage) langdurig verzuimende werknemers in de overheidsen onderwijssector extra kan motiveren om weer gedeeltelijk aan het werk te gaan in plaats van thuis te blijven.1) Zonder gedeeltelijke werkhervatting zouden zij misschien volledig arbeidsongeschikt (of arbeidsgeschikt) worden verklaard bij de WAO-schatting. Hieruit blijkt naar ons idee ook dat de uitkomst van de WAO-beoordeling veel minder theoretisch/objectief is, dan soms wordt aangenomen. We hebben meerdere aanwijzingen voor het bestaan van een toestroombevorderende werking bij de overheidsen onderwijssector: - er zijn relatief veel aanvragen voor een WAO-uitkering; - relatief veel aanvragen worden door USZO afgewezen omdat de aanvrager niet voldoet aan de criteria (geen ziekte/gebrek of geschikt eigen werk);

90

1) Dit perspectief kan echter ook een reden zijn om gedeeltelijk te blijven te werken in plaats van te streven naar een volledige werkhervatting.


- in de overheidsen onderwijssector bestaat de WAO-instroom voor een aanzienlijk deel uit hoog opgeleide werknemers. In andere sectoren zijn WAO-instromers veel vaker laag opgeleide werknemers. We vermoeden dat de relatie tussen opleiding en het WAO-risico in de overheidsen onderwijssector veel minder sterk is dan in het bedrijfsleven (in het bedrijfsleven raken laag opgeleiden ruim zes maal vaker arbeidsongeschikt dan hoog opgeleiden);1) - de WAO-instromers zijn relatief meer arbeidsgeschikt (ze ervaren minder psychische en minder fysieke belemmeringen); - ruim de helft van de WAO-gekeurde werknemers in de overheidsen onderwijssector is al voor de WAO-claimbeoordeling gedeeltelijk werkzaam (bij andere uitvoeringsinstellingen komt dit minder vaak voor). We veronderstellen dat onder andere als gevolg van dit mechanisme er veel aanvragen voor de WAO worden ingediend bij USZO, die voorkomen hadden kunnen worden dan wel er niet hadden moeten zijn. Bijvoorbeeld door aanpassing van de werkomstandigheden te doen of door betere loopbaanmogelijkheden te creëren. We noemen beide typen onterechte WAO-aanvragen. Deze onterechte WAO-aanvragen worden dan deels afgewezen of deels, op USZO-specifieke wijze middels de urenbeperking, toegekend met als uitkomst een gedeeltelijke WAO-uitkering. Hierdoor is het denkbaar dat de totale instroom in de WAO te hoog is en/of dat de verstrekte WAO-uitkeringen - ofschoon zij vaak al gedeeltelijke WAO-uitkeringen zijn - ook te hoog zijn. Het is echter ook denkbaar dat zonder de bovenwettelijke herplaatsingstoelage er relatief meer volledig arbeidsongeschikten zouden zijn geweest in verhouding tot het aantal gedeeltelijk arbeidsongeschikten. Verklaringen voor hoger afwijzingspercentage? Een grotere toestroom met daarin meer onterechte WAO-aanvragen zou ook kunnen verklaren waarom USZO vaker dan Gak WAO-aanvragen afwijst wegens geen ziekte of gebrek of geschiktheid van eigen werk. Het is naast deze verklaring ook mogelijk dat USZO in bepaalde gevallen een strengere interpretatie geeft aan de toelatingscriteria voor de WAO, bijvoorbeeld door nadrukkelijker te onderzoeken in hoeverre een WAO-aanvrager geschikt wordt geacht voor het eigen werk. Dit hebben we echter niet expliciet onderzocht. Indien onze interpretatie van de bevindingen klopt, dan is dit hoge afwijzingspercentage blijkbaar geen of geen voldoende rem op de toestroom naar de WAO. We weten echter niet of een grotere kans op WAO-toekenning de toestroom nog verder zou hebben vergroot of zal vergroten. Wat is het risico van deze mogelijke sector-USZO interactie? Als er een interactie is tussen de werkwijze van USZO en de kenmerken van de sector die samenhangt met een toestroombevorderende werking, zijn de risico’s hiervan evident. Ten eerste wordt hiermee een prikkel ontnomen om de arbeidsomstandigheden en het verzuimbeleid aan te passen in de overheidsen onderwijssector: het stelsel en de uitvoering daarvan houden de huidige arbeidsomstandigheden en het

1) Lisv, A.M. van der Giezen et al., Langdurige arbeidsongeschiktheid in 1998.

91


verzuimbeleid in stand. Ten tweede wordt hiermee de WAO en de uitvoeringsinstelling onnodig belast. De politiek ervaart bovendien de noodzaak om de WAO in algemene zin minder toegankelijk te maken. Tot slot komen de (bovenwettelijke) uitkeringslasten voor rekening van alle premiebetalende werknemers en werkgevers in deze sector. Deze subsidiëren hiermee werknemers en werkgevers die de WAO en bovenwettelijke regelingen onnodig gebruiken. Als pluspunt zien we de mogelijke reïntegratie bevorderende werking van de herplaatsingstoelage. Deze bovenwettelijke uitkering zorgt ervoor, dat het financieel voordeliger is om gedeeltelijk te werken dan volledig arbeidsongeschikt te zijn. Deze regeling komt alleen in de overheidsen onderwijssector op grote schaal voor.

5.3

Beoordeling

5.3.1 Soort afwijzingen van WAO-aanvragen Het Ctsv is positief over kritische werkwijze USZO blijkt WAO-aanvragen op andere gronden af te wijzen en lijkt ook vaker af te wijzen in vergelijking met Gak. De beschikbare gegevens over de frequentie van afwijzen van WAO-aanvragen blijken kwalitatief zoveel manco’s te vertonen, dat het heel lastig was om hier een kwantitatief beeld over te verkrijgen. Uit de gegevens over de aard en omvang van de toestroom naar de WAO leiden wij wel af, dat USZO meer aanleiding heeft om aanvragen voor de WAO af te wijzen. Wij hebben niet aangetoond dat USZO en Gak in gelijke gevallen verschillend oordelen. Daarvoor is een andere onderzoeksopzet nodig. Het Ctsv is van mening dat zowel afwijzingen als toekenningen van WAO-aanvragen met de nodige zorgvuldigheid moeten gebeuren, met inachtneming van de jurisprudentie daaromtrent. Wij hebben de zorgvuldigheid bij de afwijzingen en toekenningen niet onderzocht bij USZO en Gak: we moeten nu aannemen dat beide uitvoeringsinstellingen daarop onderling niet verschillen. Gezien de aard en omvang van de toestroom naar de WAO in de overheidsen onderwijssector is het Ctsv positief over de kritische wijze waarop USZO met de WAO-aanvragen omgaat. We denken dat de toestroom naar de WAO nog groter had kunnen zijn, en de instroom in de WAO groter zou zijn geweest, als USZO hier minder kritisch mee om was gegaan. Risico’s voor het voortbestaan van de kritische werkwijze We zien ook een risico voor het voortbestaan van een kritische werkwijze, zeker in het geval dat een uitvoeringsinstelling onder productiedruk komt te staan. De cijfers over 2001 geven al aanleiding hiertoe: het WAO-toekenningspercentage was hoger tijdens de verhoogde productie bij USZO. Uit eerder Ctsv-onderzoek is bekend dat het een uitvoeringsinstelling meer moeite kost om een WAO-aanvraag af te wijzen dan toe te kennen, vooral vanwege het risico op een bezwaar en/of beroepszaak.1) Het Lisv dringt er bij USZO op aan dat een afwijzing van een WAO-aanvraag op

92

1) Ctsv, R00/03, A. de Bont et al.


grond van ‘geschiktheid eigen werk’ met een verzekeringsgeneeskundig en arbeidsdeskundig oordeel onderbouwd moet zijn, terwijl dit oordeel in het verleden meestal alleen door een verzekeringsarts werd gegeven. Dit betekent dat er meer werk moet worden uitgevoerd door een uitvoeringsinstelling om tot zo’n oordeel te moeten komen. Als derde risico zien we de fusie van alle uitvoeringsinstellingen in 2002: het is denkbaar dat de ‘bloedgroepen’ van de oorspronkelijke uitvoeringsinstellingen gemengd worden. Op het moment dat de kritische werkwijze bij het beoordelen van WAO-aanvragen uit de overheidsen onderwijssector zou afnemen, is het risico groot dat de WAO-instroom meer dan evenredig toe gaat nemen. Toekomstige monitoring van de kritische werkwijze is, gezien de geschetste risico’s, daarom van groot belang. Om dit te realiseren is er wel een aanzienlijke verbetering noodzakelijk van de gegevens waarmee deze monitoring tot stand kan worden gebracht.

5.3.2 Veelvuldige toepassingen van urenbeperkingen Waarom past USZO veel vaker urenbeperkingen toe? We hebben in dit onderzoek vastgesteld dat de verzekeringsartsen van USZO veel vaker dan hun collega’s bij andere uitvoeringsinstellingen, gebruik maken van de standaard Verminderde arbeidsduur van het Lisv. We hebben ook gezocht naar mogelijke verklaringen voor deze afwijkende werkwijze. We geven eerst aan welke verklaringen hier een rol kunnen spelen, maar moeten vervolgens concluderen dat we niet weten welke verklaring doorslaggevend is. Daarvoor zou aanvullend onderzoek nodig zijn. We kunnen echter wel afsluiten met ons oordeel over de gevolgen van deze werkwijze. Financieel belang Uit de opzet van de bovenwettelijke regeling blijkt dat de cliënten van USZO en hun werkgevers een aanzienlijk financieel belang hebben bij de wijze waarop USZO de claimbeoordeling uitvoert: toepassing van een urenbeperking conform de werkhervatting maakt de kans op een herplaatsingstoelage veel groter. Cliënten van andere uitvoeringsinstellingen hebben dit belang in veel mindere mate. Uit de cijfers omtrent de frequentie van de toepassing van de herplaatsingstoelage blijkt dat niet alle ogenschijnlijk in aanmerking komende gedeeltelijke arbeidsongeschikten een herplaatsingstoelage krijgen. In totaal krijgt ongeveer de helft van alle stabiele gedeeltelijke arbeidsongeschikten na verloop van tijd zo’n aanvullende uitkering. Wij denken daarom niet dat dit financiële belang de enige reden is waarom USZO een van andere uitvoeringsinstellingen afwijkende werkwijze heeft. Acceptatie van de uitkomsten van de claimbeoordeling Cliënten hebben moeite met het begrijpen van de WAO-criteria, waardoor de acceptatie van de uitkomst van de WAO-claimbeoordeling erg lastig is.1) De uitkomsten van een claimbeoordeling waarbij een urenbeperking is toegepast die overeenkomt met een feitelijke werkhervatting, zijn veel gemakkelijker te begrijpen en te accepte-

1) Ctsv, R00/03, A. de Bont et al.

93


ren dan de uitkomsten van een theoretische schatting. Verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen lijken deze acceptatie van belang te vinden voor het ‘herstel’gedrag en de ‘herstel’kansen van de cliënt. Dit geldt echter ook voor cliënten van andere uitvoeringsinstellingen, alleen komt het daar minder vaak voor dat een cliënt al gedeeltelijk aan het werk is voorafgaand aan de claimbeoordeling. Psychische klachten en belastbaarheid Een andere factor van belang lijkt het inschatten van de arbeidscapaciteit te zijn bij werknemers met psychische klachten. Verzekeringsartsen vinden dit moeilijk. Het belastbaarheidspatroon, het instrument dat de claimbeoordelaar moeten gebruiken, sluit in de ogen van verzekeringsartsen slecht aan bij het in kaart brengen van psychische klachten.1) Dit kan een reden zijn waarom verzekeringsartsen vaak tot het oordeel ‘volledig arbeidsongeschikt’ komen bij psychische klachten.2) De cliënten van USZO zijn echter vaak reeds gedeeltelijk werkzaam en geven gemiddeld minder psychische en fysieke belemmeringen aan in vergelijking tot cliënten van andere uitvoeringsinstellingen. Het oordeel ‘volledige arbeidsongeschikt’ ligt in deze situaties niet of veel minder voor de hand. We vermoeden dat de cliënt daarom alleen arbeidsgeschikt geacht wordt voor het aantal uren dat hij werkt. De urenbeperking lijkt hiermee een soort tweede dimensie van het belastbaarheidspatroon te zijn geworden, die misschien vooral dient om de energetische belastbaarheid van een cliënt met psychische klachten - naar inschatting van de verzekeringsarts - te duiden. Deze duiding vindt dan veelal plaats op basis van de feitelijke activiteiten. USZO is van mening dat hier een belangrijke reden ligt voor de frequente toepassing van de urenbeperking. Het Ctsv is echter niet overtuigd van de door USZO gesuggereerde correlatie tussen psychische klachten en energetische belastbaarheid: deze redenering geldt naar de mening van het Ctsv dan voor tal van andere in de ‘gebruikelijke WAO-praktijk’ veel voorkomende gezondheidsproblemen zoals klachten die pijn en vermoeidheid met zich meebrengen. In dat geval ligt het voor de hand dat verzekeringsartsen van andere uitvoeringsinstellingen ook vaker gebruik zouden maken van de urenbeperking. Wij zijn wel van mening dat uit deze redenering blijkt dat de normen bij het in kaart brengen van belastbaarheid van cliënten blijken te verschillen tussen verzekeringsartsen en dat er mogelijk een spanningsveld bestaat tussen deze normen en de richtlijnen van het Lisv. Belemmeringen voor reïntegratie De door ons geïnterviewde verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen lijken de uitkomst van de WAO-claimbeoordeling te vertalen naar de kansen en mogelijkheden voor de reïntegratie. Zij lijken te veronderstellen dat als de uitkomst van de WAOclaimbeoordeling negatief ervaren wordt door de cliënt, de (voltooiing van de) reïntegratie wordt belemmerd. Men ervaart dit als een dilemma tussen de ‘claimbeoordelingstaak’ en de ‘reïntegratietaak’ en kiest de reïntegratietaak als eerste prioriteit. De USZO-medewerkers voorkomen hun dilemma door de toepassing van de uren-

94

1) Het CBBS zou, als vervanging van FIS vanaf 2002, onder andere hierin verbetering moeten aanbrengen. 2) Commissie Psychische Arbeidsongeschiktheid, Psychische arbeidsongeschiktheid, juni 2000.


beperking: de uitkomst van de claimbeoordeling is dan heel goed uit te leggen aan de cliënt en past precies bij de criteria voor de herplaatsingstoelage. In eerder Ctsv onderzoek werd dit dilemma al beschreven: de taak van een hulpverlener (reïntegratie) is wezenlijk anders dan de taak van een claimbeoordelaar waardoor er rolonduidelijkheid kan bestaan.1) De situatie kan echter nog complexer liggen. We bedoelen hiermee dat in de ogen van USZO-uitvoerders de wijze van claimbeoordeling een wezenlijk onderdeel is van het (belemmeren of bevorderen van) de reïntegratie. Er lijkt in deze situaties eerder sprake te zijn van ‘uitkeren om te reïntegreren’ dan van ‘uitkeren of reïntegreren’. Dit dilemma wordt ook beschreven in de Lisv standaard Verminderde arbeidsduur; de standaard maakt echter duidelijk dat de claimbeoordeling hierdoor niet beïnvloed dient te worden. Historische werkwijze USZO voerde vroeger, onder de naam ABP, pensioenkeuringen uit. Indien hierbij tot het oordeel ‘blijvende ongeschiktheid, herplaatsbaar bij de eigen organisatie werd gekomen, werd de zogenaamde verkorte procedure gevolgd. Het is denkbaar dat deze werkwijze impliciet of expliciet nog gevolgd wordt (zie bijlage 8, paragraaf 8.2 voor meer informatie). Zijn USZO-artsen anders dan andere verzekeringsartsen? Een ander Ctsv-onderzoek maakte duidelijk dat de verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen bij de Gak/GMD organisatie (net als ‘nu’ USZO-medewerkers) van mening waren dat een strikte uitvoering van TBA de reïntegratiedoelstelling bedreigt.2) Het rapport stelt: ‘zeker in situaties dat belanghebbende werk heeft, nemen veel uitvoerders enige ruimte: de verzekeringsarts kan hiervoor, zoals besproken, een maximaal toelaatbaar aantal te werken uren opgeven, en de arbeidsdeskundige neemt niet zonder meer de functies uit het FIS over die leiden tot de laagste mate van arbeidsongeschiktheid’. Hieruit blijkt dat het gebruik van de urenbeperking als facilitering van de reïntegratie, al veel eerder bekend was en ook bij de toenmalige Gak/GMD organisatie werd toegepast. Uit de vergelijking tussen de claimbeoordeling bij USZO en Gak blijkt echter dat het bij USZO veel vaker voorkomt. De aanleiding om het veel vaker toe te passen, komt bij USZO ook veel vaker voor, namelijk een gedeeltelijke werkhervatting bij aanvang van de claimbeoordeling. Het belang van de cliënt is bij USZO ook veel groter. Het is dus heel wel mogelijk dat verzekeringsartsen van andere uitvoeringsinstellingen min of meer op dezelfde - mogelijk foutieve - wijze omgaan met de urenbeperking, maar veel minder vaak situaties tegenkomen waarbij deze werkwijze voor de hand ligt. Deze foutieve werkwijze levert daarom bij andere uitvoeringsinstellingen veel minder schade op in termen van instroom in de WAO en verstrekte WAO-uitkeringen.

1) Ctsv, R01/02, E.N. Bergsma. 2) Ctsv, R95/2, J.B.I. Koehler et al., blz. 69.

95


Pragmatische verklaringen? Er zijn ook pragmatische verklaringen denkbaar voor de veelvuldige toepassing van de urenbeperking door USZO. Door bijvoorbeeld de urenbeperking in overeenstemming te brengen met het feitelijk aantal werkzame uren in het eigen werk, hetgeen vaak voorkomt bij de cliënten van USZO, mag afgezien worden van het raadplegen van FIS en het berekenen van de theoretische verdiencapaciteit. De berekening van de verdiencapaciteit door de arbeidsdeskundige bestaat in dit geval alleen uit een simpele rekensom (zie hoofdstuk 3, par. 3.4.1). Veel cliënten van USZO zijn homogene groepen, bijvoorbeeld cliënten met vergelijkbare klachten (burnout), vergelijkbare opleiding (onderwijs), vergelijkbaar loon (relatief hoog) en een vergelijkbare werksituatie (gedeeltelijke werkhervatting in het eigen werk). De arbeidsdeskundigen zeggen dan uit ervaring te weten dat een FIS raadpleging geen toegevoegde waarde heeft. De verdiencapaciteit is volgens hen hoger in het eigen werk dan met behulp van FIS berekend zou worden. Dit zou dan vooral voor werknemers in het onderwijs het geval zijn, volgens USZO-medewerkers. De toepassing van de urenbeperking zorgt er op legitieme wijze voor dat de - in USZO-ogen - inefficiënte of zelfs overbodige FIS-werkwijze niet hoeft te worden uitgevoerd. In de Lisv-gegevens zien we echter niet dat het afzien van een FIS raadpleging bij het onderwijs veel vaker voorkomt dan bij andere grote overheidssectoren. Hieruit leiden wij af dat het afzien van een FIS raadpleging in ieder geval niet specifiek voor het onderwijs geldt. Wat vindt het Ctsv van de toepassing van de urenbeperking door USZO? Uit bovenstaande blijkt dat er heel wat redenen kunnen bestaan voor verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen bij USZO (en andere uitvoeringsinstellingen) om soepel om te gaan met de toepassing van de urenbeperking. Het is onbekend welke redenen in de praktijk het meest doorslaggevend zijn bij de toepassing van de urenbeperking. Het is ook onbekend in hoeveel gevallen de urenbeperking inhoudelijk onjuist werd vastgesteld. Het is wel bekend dat het Lisv een goede onderbouwing vereist bij deze toepassing, zeker in het geval dat de urenbeperking in het eigen werk gelijk zou zijn aan een urenbeperking in algemeen geaccepteerde arbeid. USZO concludeert zelf dat het regelmatig ontbreekt aan een dergelijke onderbouwing in de dossiers (in 36 procent van alle getoetste dossiers). Wij zijn van mening dat een inhoudelijk onjuiste toepassing van de urenbeperking kan leiden tot de toekenning van een te hoge gedeeltelijke WAO-uitkering of misschien wel tot een onnodige WAO-uitkering. Uit oogpunt van rechtmatigheid van de verstrekking van WAO-uitkeringen hebben wij daarom twijfels over het frequente gebruik van de urenbeperking door USZO. Wij zien, net als het Lisv, het risico dat de WAO op deze manier als een regeling voor parttime werken of als een pré-VUT regeling gebruikt wordt. Daar is de WAO niet voor bedoeld. Er is bij deze werkwijze dus ook een risico voor de doeltreffendheid van de WAO. Er is dus, als gevolg van dit onderzoek, twijfel over de rechtmatigheid en doeltreffendheid van een deel van de WAO-toekenningen in de overheidsen onderwijssector. We zien echter ook dat deze USZO-werkwijze in combinatie met het bovenwettelijke traject het aantrekkelijker

96


maakt om gedeeltelijk te werken dan om ziek thuis te zijn. Het Ctsv raadt de Inspectie voor Werk en Inkomen (IWI) daarom aan om in overleg met USZO/UWV na te gaan worden of de gerezen twijfels weggenomen kunnen worden en/of dat er verbeteringen kunnen worden aangebracht. Het is denkbaar dat in het kader van dit overleg meer duidelijkheid moet worden gezocht over wanneer een verzekeringsarts terecht of onterecht gebruik maakt van de standaard verminderde arbeidsduur om zodoende tot een gemeenschappelijk normenkader te komen.

5.4

Slot Dit onderzoek maakt duidelijk dat het uitermate lastig is om een goed beeld over de uitvoering van de WAO te krijgen als men alleen afgaat op de reguliere WAO-cijfers. Dit rapport toont ook aan dat de gebruiksmogelijkheden van (gedetailleerde) WAOcijfers momenteel onvoldoende zijn om uitspraken over de doeltreffendheid van de uitvoering alleen daarop te baseren. Ook wordt duidelijk dat het reguliere toezicht geen volledige garantie biedt voor een betrouwbaar beeld over de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van de uitvoering. In de uitvoering van de WAO worden eigen afwegingen gemaakt die soms in lijken te gaan tegen de bedoeling van de huidige WAO-wetgeving. Die afwegingen worden dan ingegeven door andere overwegingen, zoals bijvoorbeeld herstelgedrag en reïntegratie van een cliënt, de productie van WAO-beoordelingen of de acceptatie van de weten regelgeving. Dit is niet nieuw, eerdere onderzoeken van het Ctsv kwamen - direct of indirect - tot dezelfde conclusies.1) Het Ctsv beveelt de IWI daarom ook aan om de inspanningen te verbreden bij het toezicht op de uitvoering van de WAO-claimbeoordeling. Hierbij kan gedacht worden aan het gebruik van benchmark informatie, bijvoorbeeld door het bestuderen van gegevens uit het CBBS en/of uit de einde wachttijdstatistiek. De kwaliteit en betrouwbaarheid van deze gegevens moeten dan wel verbeterd zijn ten opzichte van de huidige situatie. Dit type gegevens zou dan een rol kunnen spelen in het reguliere toezicht, naast het toezicht op de interne controle van het UWV, om zodoende een breder en betrouwbaarder beeld te krijgen over de doeltreffendheid van de uitvoering van de WAO.

1) Ctsv, R00/09, P. Mullenders, Ctsv, R01/02, E.N. Bergsma, Ctsv, R00/03, A.A. de Bont et al.

97


98


Literatuur Advies van de Adviescommissie Arbeidsongeschiktheid, Werk maken van arbeidsongeschiktheid, Den Haag, mei 2001. B&A Groep Beleidsonderzoek & Advies, R. Hoffius, J. Simons, M. Touw, R. Gründemann, E. Braam, Verzuimcijfers PO/VO 1996/1997, Den Haag, 1998. B&A Groep Beleidsonderzoek & Advies, R. Hoffius, J. Simons, M. Touw, M. Knotter, E. Braam, Ziekteverzuim primair en voortgezet onderwijs 1995/1996, Den Haag, 1997. B&A Groep Beleidsonderzoek & Advies, E. Backbier, R. Gründemann, R. Hoffius, J. Simons, Verzuimcijfers PO/VO 1998, Den Haag, 2000. Beleidsonderzoek & Advies, E. Backbier, R. Gründemann, R. Hoffius, J. Simons, Verzuimcijfers primair en voortgezet onderwijs 1997, Den Haag, 1998. Th.L.W. Boersma en J.A.G. Wijnen, Het MAOC en de eis van objectiveerbaarheid, In: TBV, jaargang 9, februari 2001. CBS, Arbeidsomstandigheden 1998; Monitoring via personen, Heerlen, november 1998. CBS, De leefsituatie van de Nederlandse bevolking 1997; Deel 1: gezondheid en kwaliteit van de arbeid, Heerlen, 1999. CBS, Ziekteverzuim binnen de overheid, 1998, Heerlen, 2000. Commissie Psychische Arbeidsongeschiktheid, Psychische arbeidsongeschiktheid; Een overzicht van actuele feiten en cijfers, juni 2000. Ctsv, R95/2, J.B.I. Koehler, P.A. van Leeuwen, J.M.M. Raadschelders, Toegang tot de WAO; Onderzoek naar de toepassing van het gewijzigde arbeidsongeschiktheidscriterium, Zoetermeer, 1995. Ctsv, R98/6, A. de Bont, C. Meus, G. Hazelaar, Stoornissen, beperkingen en handicaps in de uitvoering; Over verschillen in de implementatie, interpretatie en de uitvoering van de richtlijn medische arbeidsongeschiktheidscriteirum, geïllustreerd aan de hand van de problematiek bij ME, Zoetermeer, 1998. Ctsv, R00/03, A.A. de Bont, L. Berendsen, M.P.A. Boonk, J.C. van den Brink, In de spreekkamer van de verzekeringsarts; Een onderzoek naar het verzekeringsgeneeskundige deel van de WAO claimbeoordeling, Zoetermeer, 2000.

99


Ctsv, R00/06, Rechtmatigheidsverklaringen werknemersverzekeringen 1999, Zoetermeer, 2000. Ctsv, R00/07, Doelmatigheidsrapportage 2000, Zoetermeer, 2000. Ctsv, R00/09, P. Mullenders, Standaardrapportage; De rol van de standaard ‘Geen Duurzaam Benutbare Mogelijkheden’ in de rapportages van verzekeringsartsen, Zoetermeer, 2000. Ctsv, R01/02, E.N. Bergsma, Uitkeren of reïntegreren; Overzichtsrapport over volumebeperking in de WAO en de WW, Zoetermeer, 2001. Ctsv R01/05, De sociale verzekeringen in 2000, Zoetermeer, 2001. Ctsv, R01/07, J.S. Kerseboom en J.C. van den Brink, De productie van de WAOinstroomcijfers, Zoetermeer, 2001. Ctsv, drs. C.J.M. Meus en J.B.H.J. Toma, De werking en effecten van het FIScomputersysteem; Verslag haalbaarheidsstudie, Zoetermeer, september 1999. Directieteam Verandermanagement AG/UWV, Verbetertraject Claimbeoordeling AG, Managementrapportage, Zeist, augustus 2001. Erasmus Universiteit Rotterdam, B. Cuelenaere, Verder na langdurig verzuim,1997. A.M. van der Giezen en S.A.E. Geurts, Feiten en ficties over vrouwen en de WAO, In: Economisch Statistische Berichten, juni, 2001. Kamervragen aan de minister van OCW tijdens het algemeen overleg van 1 februari 2001 (22187, nr. 112 en 115). Lisv, Kwartaaloverzicht arbeidsongeschiktheid 1999 I-IV, Amsterdam, 2001. Lisv, Kwartaaloverzicht arbeidsongeschiktheid 2000, Amsterdam, 2001. Lisv, Kwartaaloverzicht arbeidsongeschiktheid, eerste kwartaal 2001, Amsterdam, juli 2001. Lisv, Meer zicht op claimbeoordeling WAO; Omvang en aard van het gebruik van het Functie Informatiesysteem (FIS), Amsterdam, december 2000. Lisv, Naar een betere kwaliteit van de claimbeoordeling, B3/1300, Amsterdam, januari 2001.

100


Lisv, Ontwikkeling arbeidsongeschiktheid; Jaaroverzicht WAO/Waz/Wajong 1999, Amsterdam, augustus 2000. Lisv, Trendrapportage arbeids(on)geschiktheid 2001, Amsterdam, 2001. Lisv, Verminderde arbeidsduur standaard, Amsterdam, januari 2000. Lisv, C.G.L. van Deursen, Claimbeoordeling WAO; Het handelen van verzekeringsartsen in de praktijk, Amsterdam, 2000. Lisv, A.M. van der Giezen, G. Jehoel-Gijsbers, P.G.M. Molenaar-Cox, Langdurige arbeidsongeschiktheid in 1998; Een analyse van arbeidsongeschiktheidsrisico’s en ontwikkelingen in de tijd, Amsterdam, januari 1999. Lisv, G. Jehoel-Gijsbers, A.M. van der Giezen, Na Rea: verbetering in reïntegratie?, Amsterdam, november 2000. Lisv, P.G.M. Molenaar-Cox, A.M. van der Giezen, Langdurige arbeidsongeschiktheid in 1999; Trends 1991-1999, Amsterdam, oktober 2000. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Rapport Werkgroep Arbeidsmarktknelpunten Collectieve Sector, Den Haag, 2001. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Sectoranalyse WAO 1999; Een analyse van 65 sectoren op basis van mesogegevens, Den Haag, 2000. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, C.G.L. van Deursen, A.M.H. Reuling, T.J. Veerman, SZW-werkgeverspanel 1998-1999, Ziekteverzuim, arbeidsomstandigheden, reïntegratie, arbeidsongeschiktheid, Den Haag, 2000. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, E.A.P. Koningsveld, E.P. Miedema, J.C.M. Mossink, Sectorale kosten van arbeidsomstandigheden; het onderwijs, Den Haag, 2000. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, T.J. Veerman, H. Bosselaar, A.F. Lenderink, J.A. Duvekot. Sterk als de zwakste schakel; De doorwerking van overheidsbeleid rond ziekteverzuim en WAO binnen sectoren en bedrijven, Den Haag, november 2000. Regioplan, M. Diepeveen, S.W. van der Ploeg, Verzuim onder personeel in het onderwijs in 1999, Amsterdam, 2000. Stichting Kwaliteitsbevordering Bedrijfsgezondheidszorg, M. van Veldhoven, J.P.J. Broersen, R.J. Fortuin, Werkstress in beeld, Amsterdam, 1999.

101


TNO Arbeid, H. Vinke, S. Andriessen, S.G. van den Heuvel, I.L.D. Houtman, S. Rijnders, C.V. van Vuuren, C.W.J. Wevers, Vrouwen en reïntegratie; Onderzoek naar de verschillen tussen vrouwen en mannen bij WAO-intrede en reïntegratie, Hoofddorp, januari 1999. TNO Arbeid, C.V. van Vuuren, F.C. Verboon, F.A. Reijenga, Stand van zaken en ontwikkelingen arbo-, verzuim- en reïntegratiebeleid in de sector Rijk; Deel I: kwantitatieve en kwalitatieve analyses, Hoofddorp, 2001. TNO Arbeid, C.V. van Vuuren, F.C. Verboon, Stand van zaken en ontwikkelingen arbo, verzuim- en reïntegratiebeleid in de sector Rijk; Deel II: de werkgeversportretten, Hoofddorp, 2001. USZO, Landelijk verslag kwaliteit gevalsbehandeling verzekeringsarts 2000, februari 2001. USZO, Statistiek Arbeidsongeschiktheid 1999; OSV- sector Overheids- en Onderwijspersoneel. USZO, Statistiek Arbeidsongeschiktheid 2000; OSV- sector Overheids- en Onderwijspersoneel. Verwey-Jonker Instituut, C. Rietbergen, P. Frencken, Kink in de kabel; Communicatielijnen rondom de zieke werknemer in het onderwijs, Utrecht, 1999. VNG, J.M. Bakker, P.G. Castenmiller, D.J.T. Jansen, F. Mulder, Ziekteverzuim in de jaren negentig; Ontwikkelingen in de sector gemeenten, Den Haag, 1999.

102


Bijlage 1 1.1

Cijfers ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid

Algemene cijfers Tabel b1.1 presenteert de ziekteverzuimpercentages van enkele bedrijfssectoren. Deze cijfers zijn slechts beperkt beschikbaar voor de onderwijs- en overheidssector. Het blijkt ook niet mogelijk om het ziekteverzuimpercentage voor de onderwijs- en overheidssector als geheel te berekenen. Tabel b1.1

Ziekteverzuim bij de onderwijs- en overheidssector en bij andere sectoren

1997

1998

1999

5,2

5,8

6,2

onderwijs- en overheidssector rijk provincie

6,0

onderwijs (gemiddeld in 97 en 98, primair en voorgezet onderwijs apart in 99)

6,9

7,4 8,7 en 7,4

overige sectoren (SBI’93)

4,6

5,0

5,4

landbouw en visserij (1-5)

3,5

3,4

3,6

industrie en bouwnijverheid (10-45)

5,2

5,7

6,0

3,8

4,2

4,6

6,1

6,4

7,0

commerciële dienstverlening (50-74) waaronder handel, horeca, vervoer, communicatie, financiële instellingen, zakelijke dienstverlening niet-commerciële dienstverlening (75-93) waaronder gezondheids- en welzijnszorg, cultuur en overige dienstverlening.

Bron: CBS ziekteverzuim particulier bedrijven en ziekteverzuim overheid. Deze cijfers betreffen ziekteverzuimpercentages over ziekteverzuim exclusief verzuim langer dan 1 jaar en exclusief zwangerschap en bevalling. Cijfers met betrekking tot ziekteverzuim in het onderwijs in 1999 zijn afkomstig van Regioplan (Diepeveen en Van der Ploeg, 2000). Lege cellen: deze cijfers zijn (nog) niet beschikbaar (over 2000 zijn in het geheel geen cijfers beschikbaar).

Tabel b1.2 presenteert de WAO-instroompercentages en het percentage dat volledig arbeidsongeschiktheid is in verschillende sectoren. De sectorindeling die het CBS hanteert, is helaas niet direct vergelijkbaar met de sv-sectorindeling, waardoor tabel b1.1 en tabel b1.2 niet zonder meer naast elkaar gelegd kunnen worden.

103


Tabel b1.2

Het aantal nieuwe WAO’ers per honderd verzekerden (WAO-instroompercentage) en percentage met volledige uitkering per sector

WAO-instroompercentage

% volledig arbeidsongeschikt van WAO-instroom

1999

2000

1999

2000

onderwijs- en overheidssector

1,1

1,3

46

42

rijk

1,1

1,3

47

42

provincie, gemeenten en waterschappen

1,2

1,4

44

43

onderwijs

1,3

1,5

46

42

incl. USZO-sectoren

1,4

1,5

67

63

excl. USZO-sectoren

1,4

1,5

niet bekend

niet bekend

totaal alle sectoren

enkele andere sectoren: bouwbedrijf

1,7

1,6

54

52

metaalnijverheid

1,1

1,1

62

56

gezondheid, geestelijke en 1,8

1,8

65

62

banken

maatschappelijke belangen

1,2

1,3

54

50

zakelijke dienstverlening II

0,6

0,8

64

60

zakelijke dienstverlening III

1,2

1,2

67

60

Bron: Lisv 2000, Ontwikkeling arbeidsongeschiktheid, jaaroverzicht WAO/WAz/Wajong 1999/2000. NB: de sectoren defensie, openbare nutsbedrijven en overige instellingen worden niet apart genoemd in deze tabel, maar horen ook bij de onderwijs- en overheidssectorindeling. NB: De Lisv-cijfers verschillen overigens enigszins van de cijfers direct afkomstig van USZO. Dit komt door de wijze en het moment waarop de cijfers vastgesteld worden. Volgens USZO is het percentage met een volledig WAO-uitkering 38 procent in 2000; het instroompercentage is gelijk volgens beide bronnen.

104


Tabel b1.3

Het aantal verzekerden per sector volgens het Lisv

aantal verzekerden

aantal verzekerden

1999

2000

onderwijs- en overheidssector

955.418

983.072

rijk

168.288

174.653

provincie, gemeenten en waterschappen

212.123

218.041

onderwijs

414.520

428.957

totaal alle sectoren incl. USZO-sectoren

6.645.613

6.811.194

excl. USZO-sectoren

5.690.195

5.828.122

bouwbedrijf

201.452

203.947

metaalnijverheid

362.507

376.101

gezondheid, geestelijke en maatschappelijke belangen

884.906

917.887

banken

128.639

131.290

zakelijke dienstverlening II

269.215

294.223

zakelijke dienstverlening III

260.154

269.773

enkele andere sectoren

Bron: Lisv 2000/2001, Ontwikkeling arbeidsongeschiktheid, jaaroverzicht WAO/WAz/Wajong 1999, 2000. NB: de sectoren defensie, openbare nutsbedrijven en overige instellingen worden niet apart genoemd in deze tabel, maar horen ook bij de onderwijs- en overheidssectorindeling.

105


Tabel b1.4

WAO-instroompercentage naar sector volgens cijfers van het Lisv

sector

1998

1999

2000

1997

25 vervoer KLM

1,2%

1,1%

2,0%

26 vervoer NS

1,2%

1,4%

1,8%

27 vervoer KPN

1,0%

1,1%

1,7%

bv vervoer

0,9%

1,1%

bv banken verz.wezen

0,9%

0,9%

28 taxi

1,2%

1,4%

1,5%

29 openbaar vervoer

1,7%

1,7%

2,2%

30 besloten bus

1,9%

1,6%

1,6%

38 banken

1,0%

1,2%

1,3%

39 verzekeringen

1,1%

1,0%

1,3%

43 zakelijke dienstverlening I

0,7%

0,8%

0,9%

44 zakelijke dienstverlening II

0,6%

0,6%

0,8%

45 zakelijke dienstverlening III

1,1%

1,2%

1,2%

Gak deeltotaal

0,9%

0,9%

0,9%

1,0%

1,2%

Gak totaal

1,1%

1,2%

1,3%

1,3%

1,4%

ABP

1,1%

1,2%

1,2%

61 onderwijs

1,3%

1,5%

62 rijk, politie en recht

1,1%

1,3%

63 defensie

0,6%

0,6%

64 provinciën, gemeenten

1,2%

1,4%

65 nutsbedrijven

0,9%

1,0%

66 overig

1,2%

1,3%

1,1%

1,3%

USZO-totaal

106

1996

0,7%

1,1%

0,5%

1,1%

0,3%

1,1%


Tabel b1.5

Aandeel volledig arbeidsongeschikten volgens Lisv en USZO, over de periode 1998-2000

sector

1996

1997

bv vervoer

61%

63%

bv banken verzekeringswezen

67%

68%

1998

1999

2000

25 vervoer KLM

39%

41%

29%

26 vervoer NS

63%

54%

47%

27 vervoer KPN

61%

61%

52%

28 taxi

86%

85%

78%

29 openbaar vervoer

58%

55%

47%

30 besloten bus

73%

71%

65%

38 banken

56%

53%

50%

39 verzekeringen

51%

55%

50%

43 zakelijke dienstverlening I

60%

61%

55%

44 zakelijke dienstverlening II

66%

64%

60%

45 zakelijke dienstverlening III

67%

67%

60%

Gak deeltotaal

66%

67%

63%

62%

55%

Gak totaal

71%

73%

71%

70%

65%

ABP

62%

62%

47%

61 onderwijs

46%

42%

62 rijk, politie en recht

47%

42%

63 defensie

58%

73%

68%

54%

43%

64 provinciën, gemeenten

44%

43%

65 nutsbedrijven

43%

34%

66 overig

47%

38%

USZO-totaal

62%

62%

47%

46%

42%

telling USZO-cijfers (1999)

39%

40%

43%

41%

38%

47%

50%

47%

44%

telling USZO-cijfers (2000)

Toelichting op tabel b1.5 Zowel Lisv als USZO brengen statistische overzichten uit. Het Lisv gebruikt hiervoor gegevens die zij van USZO krijgt aangereikt volgens informatievoorschriften. Voor dit onderzoek werden beide bronnen gebruikt. De WAO-instroompercentages verschillen - voorzover vergeleken - nauwelijks tussen beide bronnen. Het aandeel volledig arbeidsongeschikten in de WAO-instroom verschilt wel (aanzienlijk) tussen beide bronnen en ook tussen het statistisch overzicht van USZO van 1999 en 2000. De cijfers van Lisv voor de jaren 1996 en 1997 wijken te sterk af van de gegevens van USZO. Dit heeft, volgens USZO, te maken met talloze reparaties als gevolg van de conversie van ABP-IP naar WAO. De statistische overzichten van USZO verschillen onderling tussen de publicaties van 1999 en 2000, waar-

107


door de verdeling over de arbeidsongeschiktheidsklassen van dezelfde instroomcohorten veranderde. In de publicatie van 1999 was de laagste arbeidsongeschiktheidsklasse ‘15-25% ao’, in de publicatie van 2000 is de laagste klasse ‘<15% ao’. Het aantal in een cohort die in de publicatie van 1999 nog in de klasse ‘15-25% ao’ stond, staat in de publicatie van 2000 verdeeld over de klasse ‘<15% ao’ en ‘25-25% ao’. De telling anno 2000 van het aandeel volledig arbeidsongeschikten volgens USZO valt daarom hoger uit dan de telling anno 1999, omdat in de telling anno 2000 de groep ‘<15% ao’ niet is meegerekend in de totale instroom. Beide publicaties beschrijven instroomcohorten van de laatste vier jaren: de beschreven verschillen in telwijze hebben betrekking op al deze jaren.

Het risico op volledige WAO in de overheidsen onderwijssector We hebben het aantal nieuwe volledig arbeidsongeschikten in de overheidsen onderwijssector in relatie tot het aantal verzekerden berekend. In deze berekening vermenigvuldigen we het aandeel volledig WAO’ers in de instroom met het totale instroompercentage (bijv. 42 procent * 1,3 procent=0,56 procent=556 per 100.000 in 2000). Dit is dan het risico op volledige arbeidsongeschiktheid in de overheidsen onderwijssector. In de onderstaande tabel staan de resultaten ten aanzien van volledige arbeidsongeschiktheid beschreven. We hebben deze rekenwijze ook toegepast voor het risico op gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid. De som van beide risico’s is het totale WAO-instroomrisico per honderdduizend werknemers, zoals weergegeven in tabel b1.4. We hebben bij deze berekeningen alleen Lisv-cijfers gebruikt. Deze cijfers zijn de basis voor figuur 3.2 en figuur 5.1 in het rapport. Tabel b1.6

Het percentage met een volledige WAO-uitkering ten opzichte van de verzekerdenpopulatie en ten opzichte van de WAO-instroom

nieuwe volledige

1999

2000

WAO.... per 100.000

… als % van de

per 100.000

… als % van de

werknemers

instroom

werknemers

instroom

USZO onderwijs

573

46%

620

42%

USZO ‘overheid’

486

46%

506

42%

USZO totaal

523

46%

556

42%

Gak administratieve en dienstverlenende sectoren

108

620

62%

641

55%

Gak totaal

926

70%

937

65%

landelijk totaal

920

67%

930

63%


Tabel b1.7

Het percentage met een gedeeltelijke WAO-uitkering ten opzichte van de verzekerdenpopulatie en ten opzichte van de WAO-instroom

nieuwe volledige

1999

2000

WAO.... per 100.000

… als % van de

per 100.000

… als % van de

werknemers

instroom

werknemers

instroom

USZO onderwijs

683

54%

867

58%

USZO overheid

573

54%

703

58%

USZO totaal

625

54%

775

58%

Gak administratieve en dienstverlenende sectoren

379

38%

516

45%

Gak totaal

399

30%

510

35%

landelijk totaal

450

33%

540

37%

Tabel b1.8

Kenmerken van de groep 12-maandszieken in 1999, vergeleken tussen USZO en de andere vier uitvoeringsinstellingen

12-maandszieken in 1999 bij …

USZO

de andere vier uvi’s

54%

54%

kenmerken sexe (% vrouw) leeftijd -

15-34 jaar

13%

26%

-

35-49 jaar

40%

42%

-

50-64 jaar

47%

32%

54%

12%

gemiddeld aantal psychosomatische klachten

6,0

6,5

gemiddelde mate van activiteitenbeperkingen

2,6

3,6

47%

28%

53%

34%

opleidingsniveau (% HBO/WO)

diagnose (% psychisch) werkhervatting -

% werkenden bij oude werkgever op einde wachttijd

-

% werkenden bij een nieuwe werkgever op einde wachttijd

-

% werkenden half jaar later

2%

4%

63%

42%

NB: De 12-maandszieken van USZO, geselecteerd voor dit onderzoek, kregen vrijwel allemaal een WAO-uitkering toegekend. Er zijn dus geen enquêtegegevens van USZO-cliënten met een afgewezen WAO-aanvraag. Bij de andere vier uitvoeringsinstellingen werd bij ongeveer tachtig procent een WAO-uitkering toegekend. NB: Gegevens afkomstig uit Lisv, P.G.M. Molenaar-Cox, A.M. van der Giezen, Langdurige arbeidsongeschiktheid in 1999, tabellen 1, 2, 3, 10, 17 en 18, 2000.

109


1.2

FIS-gebruik per sector, in 1999 en eerste helft 2000

FIS-gebruik in USZO-sectoren naar mate van arbeids-

in 1999

ongeschiktheid

onder-

rijk,

defen-

provin-

open-

overige

on-

wijs en

politie,

sie

cies, ge-

bare

instel-

bekend,

weten-

rechter-

meenten,

nuts-

lingen

schap-

lijke

water-

bedrij-

malig

pen

macht

schap-

van

ABP

totaal

voor-

pen

niet

< 15% ao

13,4%

18,4%

23,8%

15,7%

16,3%

14,0%

80,7%

16,4%

in FIS

deels ao

30,4%

28,1%

27,5%

28,7%

26,6%

30,6%

0,7%

28,9%

volledig ao

31,3%

31,0%

38,9%

27,7%

28,2%

35,2%

0,7%

30,5%

totaal

75,1%

77,5%

90,2%

72,1%

71,2%

79,9%

82,1%

75,8%

wel

< 15% ao

4,0%

3,8%

2,8%

4,9%

3,8%

4,6%

17,2%

4,4%

in FIS

deels ao

16,3%

15,3%

5,5%

17,7%

19,2%

13,2%

0,0%

15,6%

4,5%

3,4%

1,5%

5,2%

5,8%

2,3%

0,7%

4,2%

24,9%

22,5%

9,8%

27,9%

28,8%

20,1%

17,9%

24,2%

volledig ao totaal

FIS-gebruik in USZO-sectoren naar mate van arbeids-

in eerste helft 2000

ongeschiktheid

onder-

rijk,

defen-

provin-

open-

overige

on-

wijs en

politie,

sie

cies, ge-

bare

instel-

bekend,

weten-

rechter-

meenten,

nuts-

lingen

schap-

lijke

water-

bedrij-

malig

pen

macht

schap-

van

ABP

totaal

voor-

pen

niet

< 15% ao

19,5%

27,6%

45,7%

21,7%

29,6%

22,2%

80,6%

23,4%

in FIS

deels ao

24,8%

23,4%

24,0%

22,9%

17,4%

27,8%

2,8%

23,9%

volledig ao

31,5%

29,7%

23,7%

31,5%

26,8%

29,1%

2,8%

30,4%

totaal

75,7%

80,7%

93,4%

76,1%

73,7%

79,1%

86,1%

77,7%

wel

< 15% ao

5,8%

6,2%

2,9%

6,5%

7,5%

5,2%

13,9%

6,0%

in FIS

deels ao

14,6%

9,8%

2,0%

13,7%

16,0%

14,7%

0,0%

12,9%

3,8%

3,3%

1,7%

3,6%

2,8%

1,0%

0,0%

3,4%

24,3%

19,3%

6,6%

23,9%

26,3%

20,9%

13,9%

22,3%

volledig ao totaal

Bron: Lisv: gegevenslevering op verzoek van Ctsv (november 2001).

110


Bijlage 2

Het dossieronderzoek

Een deel van de gegevens waar in dit rapport melding van wordt gemaakt, is verkregen uit een dossieronderzoek. De dossiers die bekeken zijn, zijn afkomstig uit een ander Ctsv-onderzoek, namelijk de controle op het sociaal-medisch handelen (SMH). In dit SMH-onderzoek staat de rechtmatigheid van de uitvoering van werknemersverzekeringen centraal. In de volgende paragraaf wordt uitgelegd hoe de dossiers voor het SMH-onderzoek verkregen zijn en op welke wijze wij daar 45 dossiers uitgelicht hebben.

2.1

De dossiers in het SMH-rechtmatigheidsonderzoek Elke uvi behoort elk jaar driehonderd dossiers per wet op inhoudelijke juistheid te controleren. Deze dossiers worden gecontroleerd op de beschikkingen die dat jaar genomen zijn. Er vindt dus geen toets plaats op de juistheid van het gehele dossier. Voor het SMH-onderzoek is een steekproef getrokken uit alle dossiers waarvan de laatste beslissing over de mate van arbeidsongeschiktheid in het jaar 2000 is genomen. Volledigheidshalve merken we op dat het niet alleen gaat om personen waarvan de claimbeoordeling in 2000 heeft plaatsgevonden. Ten eerste zegt de datum waarop de beslissing genomen is, nog niets over de datum waarop de beslissing betrekking heeft. Deze ingangsdatum kan eerder of later liggen dan 2000. Ook hoeft het niet te gaan over een beslissing die geldt voor einde wachttijd. De laatste beslissing kan ook een eerstejaars herbeoordeling, een tussentijdse herbeoordeling ed. betreffen. Dit betekent dat de SMH-steekproef zowel langlopende als relatief kortlopende dossiers bevat. USZO voert alleen de WAO uit en controleert dus in principe driehonderd WAO-dossiers per jaar.1) Gak voert naast de WAO ook de WAz en Wajong uit. Dit betekent dus een controledichtheid van negenhonderd dossiers per jaar. Gak wacht daarbij niet tot het jaar is afgelopen, maar controleert elke maand ca. 25 dossiers per wet. Aan het eind van het jaar moeten er dan 25 x 12 = 300 dossiers op kwaliteit getoetst zijn en zijn eventuele fouten hersteld. Omdat het Ctsv in zijn onderzoek naar sociaal-medisch handelen geïnteresseerd is in de kwaliteit van de beslissingen die verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen nemen, wordt een aselecte steekproef getrokken uit de gecontroleerde dossiers van de uvi. Een onderscheid naar wetten maakt het Ctsv daarbij niet, omdat het Ctsv veronderstelt dat een beslissing van een verzekeringsarts voor de WAO niet beter of slechter plaatsvindt dan voor een andere wet. Het SMH-onderzoek werd uitgevoerd door WOSM. In opdracht van het Ctsv moeten 25 dossiers gecontroleerd worden per uitvoeringsinstelling. Om zeker te zijn dat dit aantal gehaald wordt, wordt een steekproefomvang van dertig dossiers gehanteerd. Het Ctsv vraagt dus dertig dossiers met arbeidsdeskundige beslissingen en dertig

1) USZO kent ook een aantal WAz-gevallen, maar vanwege de geringe omvang blijft de steekproefsgewijze controle achterwege.

111


dossiers met verzekeringsgeneeskundige beslissingen op uit het totaal van de gecontroleerde dossiers. De trekking vindt aselect plaats. Per uitvoeringsinstelling beschikt het Ctsv dus over zestig dossiers (dertig verzekeringsartsdossiers en dertig arbeidsdeskundige dossiers). Bij USZO hebben al deze dossiers betrekking op de WAO. Bij Gak bleken in de zestig opgevraagde dossiers, er twintig betrekking te hebben op de WAO.

2.2

De selectie van de dossiers We hebben gebruik gemaakt van dossiers die voor het SMH-onderzoek van het Ctsv opgevraagd waren (zie vorige paragraaf). Aangezien ons onderzoek zich sec op de WAO richt, hebben we de SMH-dossiers hierop geselecteerd. Voor Gak bleken in het SMH-onderzoek maar twintig dossiers betrekking te hebben op de WAO. Deze zijn allen geselecteerd voor het dossieronderzoek. Hierdoor was het echter niet mogelijk om de geplande 25 dossiers te halen. Voor USZO hielden we meer dan de geplande 25 dossiers over. Uit de stapel SMHdossiers hebben we vervolgens aselect 25 WAO-dossiers getrokken die voor het dossier-onderzoek gebruikt zijn.

2.3

Analyseren van de dossiers Het dossieronderzoek heeft plaatsgevonden van medio mei tot medio juni 2001. Daarbij is gebruik gemaakt van een registratielijst, waarin diverse gegevens genoteerd moesten worden, van data tot meer inhoudelijke gegevens. Er zijn gegevens genoteerd over het medische en arbeidsdeskundige deel van de claimbeoordeling. Startpunt was de laatste claimbeoordeling op einde wachttijd. Vervolgens is aangegeven hoeveel claimbeoordelingen daarna nog hebben plaatsgevonden, welke rol de verzekeringsarts en arbeidsdeskundige daarin gespeeld hebben, wat de uitkomst van de claimbeoordeling was en welke acties de uitvoeringsinstelling tussen de diverse claimbeoordelingsmomenten heeft gedaan. Tot slot is een korte schets gegeven van cliënt en zijn werken gezondheidssituatie.

112


Tabel b2.1

Beschrijving van de dossiers die door ons werden bestudeerd in dit onderzoek

uitkomst claimbeoordeling op einde wachttijd

USZO

volledig arbeidsongeschikt

Gak

n= 2

-

medisch 80-100%

0

-

arbeidsdeskundig 80-100%

2

n=7 4 3

gedeeltelijk arbeidsongeschikt

n=18

n=4

claim afgewezen

n= 5

n=4

-

geen ziekte/gebrek

4

-

geschikt eigen werk

0

1 0

-

wachttijd niet volgemaakt

1

3

-

< 15% arbeidsongeschikt

n= 0

n=5

De resultaten van het dossieronderzoek staan op verschillende plaatsen in het rapport beschreven.

2.4

Representativiteit van het dossieronderzoek Tabel b2.2 laat zien dat de verhouding volledig en gedeeltelijk arbeidsongeschikten op basis van de statistiekgegevens alleen voor USZO afwijkt van de verhouding zoals we die in het dossieronderzoek aangetroffen hebben. De USZO-dossiers geven een ondervertegenwoordiging van het aantal volledig arbeidsongeschikten en (dus) een oververtegenwoordiging van het aantal gedeeltelijk arbeidsongeschikten aan. Voor Gak stemt de verhouding gedeeltelijk en volledig WAO’ers nagenoeg overeen tussen enerzijds het dossieronderzoek en anderzijds de statistiekgegevens. Tabel b2.2

Vergelijking tussen het aandeel volledig en gedeeltelijke arbeidsongeschikten in de WAOinstroom voor Gak en USZO, volgens de statistiek en volgens het (beperkte) dossieronderzoek (2001)

volledig

gedeeltelijk

arbeidsongeschikt

arbeidsongeschikt

Gak statistiek

65%

35%

dossieronderzoek

64%

36%

statistiek

42%

58%

dossieronderzoek

10%

90%

USZO

113


114


Bijlage 3 3.1

Het literatuuronderzoek

Inleiding Toestroom naar de WAO afwijkend? Er zijn verschillende aspecten van de sector die een oorzaak kunnen zijn van de afwijkende bevindingen met betrekking tot het verloop van ziekteverzuim naar WAO en reïntegratie. De overheidsen onderwijssector is een publieke sector: zowel de werkgevers als de werknemers als de wijze waarop met (langdurig) verzuim wordt omgegaan wijken in deze sector af van andere sectoren. Dit hoofdstuk vat op hoofdlijnen samen op welke aspecten het toestroomtraject naar de WAO opvalt dan wel afwijkt van andere sectoren. De vragen die hierbij – in hoofdlijnen – beantwoord trachten te worden zijn: In welke mate is de publieke arbeidsmarkt van de overheidsen onderwijssector positief of negatief voor arbeidsongeschiktheid en reïntegratie? Op welke aspecten wijkt de toestroom (input) naar de WAO in de overheidsen onderwijssector af van andere sectoren? Krijgt USZO daardoor met duidelijk andere cliënten en werkgevers te maken bij het beoordelen aanvragen voor de WAO? Zijn de mogelijkheden voor reïntegratie voor cliënten van USZO duidelijk hoger? Voor het beantwoorden van deze vragen hebben we literatuuronderzoek gedaan en hebben we vragen gesteld aan de diverse geïnterviewden voor dit project. Niet alle informatie sluit precies aan bij deze vragen: de gepresenteerde informatie geeft echter wel inzicht in de mate waarin de overheidsen onderwijssector anders is dan andere sectoren of met welke specifieke problemen de overheidsen onderwijssector heeft te kampen. Het doel van dit hoofdstuk is om meer inzicht te bieden in de specifieke rol van de sector als het gaat om arbeidsongeschiktheid en reïntegratie. Zodat we vervolgens de rol van USZO in deze context kunnen plaatsen.

3.2

De publieke arbeidsmarkt Beschrijving op hoofdlijnen Over de publieke arbeidsmarkt kan uitvoerig geschreven worden. Dat doen we niet in deze rapportage. We beschrijven alleen de belangrijkste arbeidsmarktkenmerken van werkgevers en werknemers en hun arbeidsomstandigheden in vergelijking tot andere sectoren. Het betreffen dan kenmerken waarvan bekend is dat deze een rol spelen bij arbeidsongeschiktheid en reïntegratie. Hierbij besteden we wat extra aandacht aan burnout klachten. Er zijn aanwijzingen dat dit een specifiek beroepsrisico lijkt in deze sector. We sluiten deze paragraaf af met enkele recente ontwikkelingen met betrekking tot de arbeidsmarkt van de overheidsen onderwijssector.

115


3.2.1 Kenmerken van de werknemers in deze sector Werknemers in de publieke sector: ouder en hoger opgeleid Uit de enquête beroepsbevolking 1998 van het CBS blijkt dat ongeveer vijftien procent van de werkzame beroepsbevolking werkzaam is in de overheidsen onderwijssector.1) Binnen deze sector is iets minder dan de helft (43 procent) werkzaam in het onderwijs. De man/vrouw verdeling is 60/40: vrijwel vergelijkbaar als de man/vrouw verdeling in de totale beroepsbevolking. Ruim de helft van alle in deze sector werkende vrouwen, is werkzaam in het onderwijs. Bij de mannen werkt tweederde bij de overheidssectoren. Binnen het onderwijs is de man/vrouw verdeling vrijwel gelijk. De werknemers in de overheidsen onderwijssector zijn gemiddeld ouder dan in het bedrijfsleven: het percentage werknemers ouder dan 45 jaar is 36 procent in de overheidssector en 46 procent in de onderwijssector tegenover dertig procent in de totale beroepsbevolking. Werknemers in de overheidsen onderwijssector zijn veel vaker hoger opgeleid (vooral het onderwijspersoneel) en veel minder vaak laag opgeleid in vergelijking tot de beroepsbevolking als geheel.2) Al met al bieden deze demografische factoren een wisselend beeld in relatie tot arbeidsongeschiktheid: ouderen en vrouwen hebben in de regel een hoger WAO-risico, maar hoger opgeleiden hebben in de regel een lager WAO-risico. Werknemers in overheidsen onderwijssector niet vaker parttime werkzaam Mannen werkzaam bij de overheid werken ongeveer even vaak (nagenoeg) fulltime als in de totale beroepsbevolking (91 procent versus 88 procent).3) Mannen in het onderwijs werken iets minder vaak fulltime (83 procent). Vrouwen werkzaam bij de overheid dan wel bij het onderwijs werken zelfs iets vaker (nagenoeg) fulltime dan vrouwen in de totale beroepsbevolking (47 procent bij de overheid, 42 procent in het onderwijs en veertig procent in de totale beroepsbevolking). Parttime werken lijkt dus minder wijd verbreid in de overheidsen onderwijssector dan dat wel eens gezegd wordt. Deze factoren zijn met name relevant voor de reïntegratiemogelijkheden maar ook voor de kans op arbeidsongeschiktheid: een parttime cultuur zou gedeeltelijke werkhervatting vergemakkelijken. Aan de andere kant zijn er ook aanwijzingen dat parttimers slechter begeleid worden door bedrijfsartsen.4) Fulltime werkende vrouwen hebben een duidelijk hoger risico op burnout klachten.5) De relatie tussen omvang van het dienstverband en arbeidsongeschiktheid is ingewikkeld en (daardoor) nog niet goed onderzocht.6) Werknemers in overheidsen onderwijssector iets vaker in vaste dienst Werknemers in de overheidsen onderwijssector hebben iets vaker een vast contract dan werknemers in de totale beroepsbevolking (95 procent en 93 procent versus

116

1) CBS, Enquête beroepsbevolking 1998. 2) HBO/WO opleiding: 24 procent bij het onderwijspersoneel, veertien procent van de ambtenaren, negen procent van de totale beroepsbevolking. Opleiding niveau LO/MAVO/VBO: zes procent bij het onderwijspersoneel, zeventien procent van de ambtenaren en 28 procent van de totale beroepsbevolking. 3) Nagenoeg fulltime wil zeggen 35 uur of meer per week. 4) TNO Arbeid, H. Vinke et al., Vrouwen en reïntegratie, 1999. 5) CBS, De leefsituatie van de Nederlandse bevolking 1997, 1999. 6) A.M. van der Giezen et al., Feiten en ficties over vrouwen en de WAO, 2001.


negentig procent). Uit meerdere onderzoeken is gebleken dat flexwerkers een groter WAO-risico hebben. Het gaat dan vooral om mensen met een tijdelijk contract en om mensen met een uitzendcontract. Werknemers met een tijdelijk of uitzendcontract hebben, na afloop van dit contract, geen werkgever en arbodienst met mogelijkheden voor begeleiding bij arbeidsongeschiktheid.1) Werknemers in de overheidsen onderwijssector hebben op dit terrein dus iets vaker een gunstige uitgangspositie. Gesubsidieerde overheidsarbeid (WIW/WSW) niet bij USZO Een groep met een hoog WAO-risico is de WIW/WSW sector (sector overheidsdiensten): werknemers in deze sector hebben een veel hoger WAO-risico dan hun collega’s die ook bij de overheid werkzaam zijn.2) Deze groep valt echter niet onder USZO maar onder Gak, en het Lisv telt deze groep als een aparte sector.3) In de CBS-cijfers zullen deze personen, afhankelijk van het type werk, wel tot de overheidsen onderwijssector worden gerekend. Ruim 133.000 personen zijn in deze vormen van gesubsidieerde arbeid werkzaam, met per jaar bijna drieduizend nieuwe WAO’ers.

3.2.2 Kenmerken van de werkgevers Het ministerie van SZW heeft een onderzoek laten uitvoeren naar de sectorgewijze verschillen in de achtergronden en aanpak van arbeidsongeschiktheid. In een overkoepelend rapport worden sectoroverstijgende bevindingen gemeld die ook relevant zijn voor de overheidsen onderwijssector.4) De volgende tekst is ook relevant voor de overheidsen onderwijssector: ‘Een belangrijk element in het overheidsbeleid van de jaren negentig was het introduceren van financiële prikkels richting werkgevers, met als doel hen aan te zetten tot preventie en reïntegratiebeleid. De achterliggende gedachte was dat de werkgever hierdoor een actiever beleid zou gaan voeren, waardoor de kosten voor de werkgever beter in de hand worden gehouden. Deze gedachte gaat uit van een bepaald beeld van een werkgever, dat met de term ‘integraal werkgeverschap’ wordt aangeduid. Integraal werkgeverschap houdt in dat bij één werkgever een aantal zaken in één hand ligt: de financiële aspecten van verzuim en arbeidsongeschiktheid, de formele verantwoordelijkheid als werkgever, de feitelijke zeggenschap over arbeidsomstandigheden en het feitelijk leiderschap. In een aantal sectoren ontbreken echter één of meer van de elementen uit de keten, zodat gesproken kan worden van “onvolledig werkgeverschap." In een aantal hoog WAO-risico sectoren blijkt dat er vaak sprake is van onvolledig werkgeverschap. Hierbij komt het bijvoorbeeld vaak voor dat de feitelijke werkplek ergens anders is dan bij de formele werkgever, zoals in de thuiszorg, de reinigingssector en het uitzendwezen.5)

1) Ministerie van SZW, Veerman T.J. et al., Sterk als de zwakste schakel, 2000. 2) Ministerie van SZW, Sectoranalyse WAO 1999, blz. 12, 2000. 3) In bijlage 1 werd al eerder opgemerkt dat de CBS sectorindeling niet aansluit bij de Lisv sectorindeling. Zowel uitzendkrachten als WIW/WSW werknemers worden door het CBS niet apart genomen: in het geval dat deze in de overheidsen onderwijssector werkzaam zijn, worden zij door het CBS wel en door het Lisv niet tot deze sector gerekend (zie ook Veerman et al., Sterk als de zwakste schakel, 2000). Beide type werknemers zijn werknemers met een hoog WAO-risico, die niet tot de cliënten van USZO behoren maar door Gak beoordeeld worden. 4) Ministerie van SZW, T.J. Veerman et .al., Sterk als de zwakste schakel, 2000. 5) Ministerie van SZW, T.J. Veerman et al., Sterk als de zwakste schakel 2000.

117


We onderzoeken daarom of de kenmerken van de overheidsen onderwijswerkgevers in deze context van belang kunnen zijn. Is er bij de overheid en bij het onderwijs vaker sprake van onvolledig werkgeverschap? Wie is de werkgever? In het onderwijs speelt de situatie dat het onduidelijk is wie als ‘de werkgever’ wordt beschouwd. Is dat de schooldirecteur, het bevoegde gezagsorgaan, of het ministerie van OCW?1) Het komt regelmatig voor dat de directe schooldirecteur geen of weinig zeggenschap heeft over bijvoorbeeld het contract met de arbodienst, het budget voor arbeidsomstandigheden en de communicatie met bijvoorbeeld arbodienst en USZO. Dit ligt vaak in handen van het bovenschoolse management zoals gemeente of schoolbestuur. Eén en ander is ook weer afhankelijk van de mogelijkheden en beperkingen die geboden worden door het ministerie van OCW. Dit wordt als een knelpunt ervaren in het hele proces.2) Veel reorganisaties, weinig financiële prikkels en betrokkenheid bij de rijksoverheid Uit een serie werkgeversportretten bij de rijksoverheid komt het ‘onvolledige werkgeverschap’ niet of nauwelijks in beeld in deze sector.3) Bij een aantal van de werkgevers binnen de rijksoverheid worden reorganisaties in het rijtje van belangrijkste oorzaken van verzuim en arbeidsongeschiktheid genoemd. Ook zijn er aanwijzingen dat de werkgevers in deze sector minder kostenbewust zijn, omdat de Pemba prikkel niet gevoeld wordt. Onder andere hierdoor bestaat de indruk dat het onderwerp ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid nog onvoldoende op de agenda staat van leidinggevenden, alhoewel hier wel verbetering te bemerken is. Het probleem over de (mogelijk gebrekkige) doorwerking van financiële prikkels (Wulbz, Pemba) in collectief gefinancierde sectoren naar het operationele niveau is inmiddels onderkend en wordt door het ministerie van Financiën onderzocht.4) Veel vaste contracten In de vorige paragraaf zagen we dat de werknemers in de overheidsen onderwijssector relatief vaak vaste dienstverbanden hebben. Dit is een aanwijzing dat de meeste werknemers wel een goede arbeidsrechtelijke relatie met een werkgever hebben.

3.2.3 Arbeidsomstandigheden in de overheidsen onderwijssector Arbeidsomstandigheden van belang In deze paragraaf beschrijven we de belangrijkste verschillen in arbeidsomstandigheden tussen het werk in de overheidsen onderwijssector ten opzichte van andere sectoren. Arbeidsomstandigheden zijn van belang, omdat zij enerzijds de oorzaak kunnen zijn van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid, maar anderzijds omdat zij

118

1) Verwey-Jonker Instituut, C. Rietbergen et al., Kink in de kabel, 1999. 2) Verwey-Jonker Instituut, C. Rietbergen et al., Kink in de kabel, 1999. 3) TNO Arbeid, C.V. van Vuuren et al., Stand van zaken en ontwikkelingen arbo-, verzuim- en reïntegratiebeleid in de sector, 2001. 4) Kamervragen aan minister van OCW tijdens het algemeen overleg van 1 februari 2001, (22187, nr. 115).


de kans op reïntegratie ook beïnvloeden.1) Om een voorbeeld te noemen: als mensen ontevreden zijn over hun werk, is de kans op reïntegratie in dat werk veel kleiner dan wanneer mensen tevreden zijn over hun werk. Ook is het moeilijker om mensen met lichamelijke klachten te reïntegreren bij een werkgever waarbij het werk voornamelijk zwaar fysiek werk is.2) Het gaat hier daarom om zowel de psychische als om de fysieke arbeidsomstandigheden. Fysiek werk komt niet vaak voor in de overheidsen onderwijssector Het CBS onderzocht in de periode 1996-1997 per bedrijfssector in welke mate fysiek zwaar werk gebruikelijk was.3) Zoals verwacht kan worden, komt dit bij de overheidsen onderwijssector relatief weinig voor: er zijn slechts enkele beroepen in deze sector waar vaak zwaar werk wordt gedaan. In deze beroepen werkt slechts een klein gedeelte van alle werknemers in deze sector (ongeveer 40.000 personen). Het gaat hierbij om arbeiders in de groen- en terreinverzorging, glazenwassers en keukenknechten. Psychische werkbelasting zeer groot in onderwijs Uit onderzoek van de Stichting Kwaliteitsbevordering Bedrijfsgezondheidszorg blijkt dat de werknemers in het onderwijs veel vaker dan andere werknemers ongunstig scoren op werktempo en werkhoeveelheid, emotionele belasting in het werk en ook een veel grotere herstelbehoefte hebben en veel vaker piekeren.4) Ook hebben deze werknemers iets minder vaak plezier in hun werk en iets vaker een slechte relatie met hun collega’s. Werknemers in de overheidssector wijken op deze factoren nauwelijks af van het gemiddelde. Bij beide sectoren is te zien dat de betrokkenheid bij de organisatie minder groot is. Voorkomen van burnout klachten als gevolg van psychische belasting Belangrijke psychische risicofactoren van burnout klachten zijn een hoge werkdruk; beperkte controlemogelijkheden; een slechte werksfeer en ontevredenheid over materiële en immateriële beloningen. Bij beperkte controlemogelijkheden gaat het om weinig zeggenschap in en over het werk, maar ook om beperkingen om in het werk specifieke vaardigheden te gebruiken en verder te ontwikkelen.5) We zagen net dat een aantal van deze factoren veelvuldig voorkomt bij werknemers in het onderwijs. Onderwijs: hoge werkdruk in combinatie met weinig regelmogelijkheden Uit het onderzoek van het CBS blijkt dat de hoge tijdsdruk bij de ambtenaren in het onderwijs wordt gecombineerd met de laagste zeggenschap in en over de eigen werkzaamheden.6) Bij ambtenaren in het openbaar bestuur is de zeggenschap het

1) Lisv, G. Jehoel-Gijsbers en A.M. van der Giezen, Na Rea: verbetering in reïntegratie?, 2000. 2) Erasmus Universiteit Rotterdam, B. Cuelenaere, Verder na langdurig verzuim, 1997. 3) CBS, Arbeidsomstandigheden 1998, 1998. 4) Stichting Kwaliteitsbevordering Bedrijfsgezondheidszorg, M. van Veldhoven et al., Werkstress in beeld, 1999. 5) CBS, De leefsituatie van de Nederlandse bevolking 1997, 1999. 6) Tekst en resultaten over burnout in het onderwijs en openbaar bestuur zijn afkomstig van dr. F. Otten (CBS). Deze CBS-bijdrage staat ook beschreven in Management & Bestuur (juni 2001), een informatiemagazine voor managers binnen de rijksoverheid. De cijfers zijn afkomstig uit het Permanent Onderzoek Leefsituatie (POLS) van het CBS.

119


hoogst. Daar staat tegenover dat ambtenaren in het onderwijs de meeste mogelijkheden hebben om in hun werk specifieke vaardigheden te gebruiken en verder te ontwikkelen. Dit neemt de psychische belasting echter niet weg. De ongunstige positie in zeggenschap weegt zwaarder dan de gunstige situatie in de ontwikkelmogelijkheden. Per saldo pakken daarom de controlemogelijkheden voor ambtenaren in het onderwijs minder gunstig uit, dan die van ambtenaren in het openbaar bestuur en overige werkenden. Bovendien is in vergelijking met de ambtenaren in het openbaar bestuur en de overige werkenden de tevredenheid met de beloning in het onderwijs laag en de tevredenheid over promotiekansen zeer laag. Meer dan tachtig procent van de werkenden vindt de werksfeer goed. In het openbaar bestuur en in onderwijs liggen de percentages iets hoger. In het onderwijs is de werksfeer zelfs nog wat beter (87 procent) dan in het openbaar bestuur (85 procent). Burnout klachten het vaakst bij onderwijspersoneel Bij het vóórkomen van burnout klachten en de mate van blootstelling aan werkgebonden psychische risicofactoren komen de ambtenaren werkzaam in het onderwijs het ongunstigst uit de bus. Van hen had dertien procent in de jaren 1997-1999 burnout klachten. Bij de overige werkenden en de ambtenaren in het openbaar bestuur lag dat percentage net onder de tien. De kritische factoren bij ambtenaren in het onderwijs zijn - in volgorde van afnemende samenhang - de beloningen en een hoge werkdruk. Onderwijsambtenaren met zowel een lage als een modale waardering voor de materiële en immateriële beloningen hebben ruim twee keer zo vaak burnout klachten als onderwijsambtenaren met een hoge waardering voor de beloningen. Verder hebben onderwijsambtenaren met een hoge werkdruk tweeëneenhalf keer zo vaak burnout klachten als onderwijsambtenaren met een lage werkdruk.1) Bij de ambtenaren in het openbaar bestuur is de werkdruk het sterkst gerelateerd aan burnout klachten. Bestuursambtenaren met een hoge werkdruk hebben bijna negen keer zo vaak burnout klachten als bestuursambtenaren met een lage werkdruk. Ook beperkte controlemogelijkheden spelen een belangrijke rol: bestuursambtenaren met beperkte controlemogelijkheden hebben ruim drie keer zo veel burnout klachten als bestuursambtenaren met veel controlemogelijkheden.2)

3.2.4 Sectorspecifieke problematiek Recente bevindingen Deze paragraaf beschrijft enkele recente bevindingen over arbeidsmarktproblematiek en arbeidsomstandigheden in de overheidsen onderwijssector. Arbeidsmarktproblematiek publieke sector nader onderzocht In augustus 2000 heeft het kabinet een werkgroep ingesteld om de arbeidsmarktproblematiek in de publieke sector in kaart te brengen en voorstellen voor oplossin-

120

1) CBS, De leefsituatie van de Nederlandse bevolking 1997, 1999. 2) CBS, De leefsituatie van de Nederlandse bevolking 1997, 1999.


gen te doen.1) 2) Dit rapport werd in februari 2001 aan de Tweede Kamer aangeboden. De conclusie in de aanbiedingsbrief was dat ‘de wervingskracht van de collectieve sector en het vermogen om gekwalificeerd personeel te behouden kan en moet worden verbeterd.’ Ook concludeerde de werkgroep dat er gemiddeld geen grote verschillen zijn tussen publieke sector en de marktsector. Met name in het taakveld zorg en welzijn en het taakveld onderwijs en wetenschappen en met betrekking tot de hoger opgeleiden komen wel negatieve verschillen voor met de marktsector. De andere taakvelden en sommige beroepsgroepen geven positieve beloningsverschillen te zien. De voorstellen om personeel te werven dan wel te behouden betreffen onder andere het verbeteren van het loopbaanperspectief in vooral de sectoren onderwijs, zorg en welzijn, en het beperken van ziekteverzuim en verbeteren van preventie en reïntegratie over de gehele sector. Het Kabinet beraadt zich op deze voorstellen en zal de Kamer op de hoogte stellen van concrete beleidsmaatregelen. Arbeidsomstandigheden in het onderwijs: weinig geld voor preventie Uit een recent onderzoek van TNO Arbeid blijkt dat de kosten van arbeidsomstandigheden in het onderwijs circa 22 procent boven het landelijk gemiddelde liggen.3) Dit zijn vooral kosten als gevolg van het hoge verzuim: het gaat relatief vaker om arbeidsuitval vanwege psychische aandoeningen. Verder blijkt uit het rapport dat de sector relatief weinig uitgeeft aan preventie. In de toelichting bij aanbieding van dit rapport aan de Tweede Kamer schrijft de staatssecretaris: ‘de balans tussen preventieve en correctieve kosten ligt in deze sector nog schever dan het landelijk gemiddelde’. Het ministerie becijfert, op basis van het TNO-onderzoek, dat in het onderwijs slechts zes procent van alle kosten gericht zijn op preventie (arbozorg, -wetgeving en handhaving) en 94 procent op correctieve kosten (werkgerelateerd ziekteverzuim, arbeidsongeschiktheid, gezondheidszorg en bedrijfsongevallen). De conclusie is dat de sector kampt met een hoog langdurig ziekteverzuim waarbij de oorzaak vaak in het werk ligt. Er wordt steeds minder vervanging bij ziekte gedeclareerd Bij ziekteverzuim op scholen wordt in veel gevallen een beroep gedaan op het vervangingsfonds. Echter niet al het ziekteverzuim wordt vervangen en vergoed.4) Het vervangingspercentage verschilt tussen scholen: vooral scholen in sterk verstedelijkte gebieden en op achterstandscholen hebben een lager vervangingspercentage dan andere scholen. Ook blijkt dat er steeds minder vaak gedeclareerd vervangen wordt in de periode 1997-1998-1999. De onderzoekers noemen twee mogelijke oorzaken van het minder vaak declareren van vervanging: het is voor scholen steeds moeilijker om vervan-

1) Onder leiding van de directeur-generaal Management en Personeelsbeleid drs. M.J. van Rijn. 2) Het onderzoek van deze werkgroep betrof de overheidsen onderwijssector én de zorgsector. 3) Ministerie van SZW, E.A.P. Koningsveld et al., Sectorale kosten van arbeidsomstandigheden; het onderwijs, 2000. 4) Vervanging wegens afwezigheid kan bekostigd worden door het vervangingsfonds, mits aan de voorwaarden is voldaan. In het besluitvormingsproces van afwezigheid naar vervanging vervullen deze bekostigingsvoorwaarden een belangrijke rol, naast het feit of voor een bepaald afwezigheidsgeval al of niet binnen een bepaalde termijn een vervanger beschikbaar is (Hoffius et al., 1997, blz. 54).

121


gers te vinden en/of scholen willen voorkomen dat zij een hogere premie moeten gaan betalen aan het vervangingsfonds.1) Arboconvenant met het onderwijs: in toekomst meer geld voor preventie De staatssecretaris heeft extra middelen toegezegd aan het onderwijs om het ziekteverzuim terug te dringen (gemiddeld met één procentpunt). In november 2000 hebben de minister van OCW en de staatssecretaris van SZW een convenant gesloten met de sector onderwijs, waarin ondermeer maatregelen voorzien zijn, gericht op vermindering van werkdruk, preventie van ziekteverzuim en een intensivering van de aanpak van verzuim en reïntegratie. Conclusie: vanuit meerdere beleidsterreinen aandacht voor beperking van verzuim en bevordering van reïntegratie in de overheidsen onderwijssector Uit de recente ontwikkelingen komt naar voren dat er meerdere redenen zijn waarom de overheidsen onderwijssector meer moet doen om ziekteverzuim tegen te gaan en reïntegratie te bevorderen.

3.3

Toestroom naar de WAO in de overheidsen onderwijssector

3.3.1 Ziekteverzuim Ziekteverzuim in het onderwijs In bijlage 1 werden de ziekteverzuimcijfers en WAO-toestroomcijfers gepresenteerd, uitgesplitst naar (sub)sector. Het CBS beschikt helaas tot op heden niet over recente cijfers in enkele subsectoren van de overheidsen onderwijssector. De ziekteverzuimcijfers voor het onderwijs worden jaarlijks onderzocht in opdracht van het ministerie van OCW en de Stichting Vervangingfonds/Bedrijfsgezondheidszorg. Dit monitoronderzoek werd eerst uitgevoerd door het Liswo, vervolgens door B&A/NIA TNO en het meest recent door Regioplan.2) Uit dit laatste onderzoek bleek dat het ziekteverzuim in het onderwijs in 1999 ten opzichte van 1998 is gestegen. Tussen 1998 en 1997 steeg alleen het ziekteverzuim in het basisonderwijs.3) In de periode 1995-1998 bleef het ziekteverzuim min of meer stabiel.4) Vooral de duur van het ziekteverzuim steeg in de periode 98-99: het gemiddeld aantal meldingen bleef gelijk. Ook dat er een grote spreiding in ziekteverzuim bestaat.5) Ziekteverzuim in het onderwijs blijkt volgens dit laatste onderzoek: - hoger bij vrouwen (meer ziekmeldingen, verzuimduur gemiddeld gelijk); - veel hoger bij 55-plussers (minder ziekmeldingen, veel langere verzuimduur); - iets hoger bij werknemers van scholen in grotere gemeenten; - veel hoger bij werknemers van scholen met meer (allochtone) achterstandsleerlingen.

122

1) B&A Groep Beleidsonderzoek & Advies, R Hoffius et al., Verzuimcijfers PO/VO 1996/1997, Backbier et al., Verzuimcijfers PO/VO 1998 en Diepeveen en S.W. van der Ploeg, Verzuim onder personeel in het onderwijs in 1999. 2) Regioplan, M. Diepeveen en S.W. van der Ploeg, Verzuim onder personeel in het onderwijs in 1999. 3) B&A Groep Beleidsonderzoek & Advies, E. Backbier et al., Verzuimcijfers PO/VO 1998. 4) B&A Groep Beleidsonderzoek & Advies, R. Hoffius, et al., Verzuimcijfers PO/VO 1996/1997. 5) Regioplan, M. Diepeveen en S.W. van der Ploeg, Verzuim onder personeel in het onderwijs in 1999.


Uit het eerdere onderzoek van B&A/NIA TNO bleek eveneens dat er ook een duidelijke relatie is tussen ziekteverzuim en het gebruik van de BAPO-regeling (Bevordering ArbeidsParticipatie Ouderen). Uit dit onderzoek bleek dat personeel dat gebruik maakt van deze regeling een duidelijk lager ziekteverzuim heeft dan personeel in deze leeftijdsgroep zonder deze regeling. Het is echter lastig om oorzaak en gevolg hierin vast te stellen, stellen de onderzoekers: met name lang verzuimers maken waarschijnlijk minder/geen gebruik van BAPO, omdat zij toch al afwezig zijn.1) Ziekteverzuim bij de rijksoverheid Het ziekteverzuim bij de rijksoverheid is, net als het ziekteverzuim bij andere publieke sectoren, hoger dan in de marktsectoren (zie tabel b1.1). Het ministerie van SZW heeft daarom tot de realisering van een arboconvenant besloten ter vermindering van de werkdruk bij de rijksoverheid. Aanvullend op deze afspraken over preventie, zijn afspraken gemaakt over verbetering van verzuimbegeleiding, verbetering van contracten met arbodiensten en versterking van casemanagement. Ter voorbereiding van deze maatregelen is door TNO Arbeid een onderzoek uitgevoerd naar de stand van zaken met betrekking tot arbeidsomstandigheden, ziekteverzuim en reïntegratie in deze sector.2) Uit dit onderzoek bleek dat het verzuimpercentage de afgelopen drie jaar is gestegen. Het TNO-onderzoek bestudeerde ook de WAO-instroomcijfers bij de rijksoverheid: TNO concludeert dat de WAO-instroomcijfers van de rijksoverheid redelijk gunstig zijn gezien de WAO-instroomcijfers van het totaal en vergelijkbare sectoren (banken, verzekeringswezen). Wel staat er: ‘bij een enkele organisatie werd tijdens de interviews opgemerkt dat er een achterstand is bij USZO in het keuren, zodat het instroomcijfer geflatteerd is en waarschijnlijk tijdelijk een piek te zien zal geven als de achterstand wordt ingehaald’.3) TNO Arbeid concludeert dat ‘de ernst van de situatie rondom ziekteverzuim het grootst is bij het ministerie van Justitie, de Raad van State en de ministeries van OCW, SZW en VWS. Ten aanzien van arbeidsongeschiktheid blijken vooral de ministeries BZK, SZW, VWS en OCW hoge aantallen arbeidsongeschikten te kennen. De ministeries OCW en SZW hebben bovendien het hoogste risicopercentage voor wat betreft de WAO-instroom’.4) Uit het TNO onderzoek bleek dat de volgende factoren het vaakst gezien worden als werkgebonden oorzaken van het hoge ziekteverzuim: - werkdruk; - arbeidsverhoudingen (stijl leidinggeven, slecht contact of conflicten tussen leidinggevenden en werknemers); - reorganisaties; - RSI. Verder bleek dat alle onderzochte werkgevers in de sector Rijk een verzuimbeleid hebben ontwikkeld. Onderdeel hiervan is dat direct leidinggevenden verantwoordelijk zijn voor de verzuimbegeleiding. In praktijk blijkt dit volgens de respondenten niet goed te werken: leidinggevenden doen vaak niet wat ze moeten doen en hebben te weinig tijd en/of vaardigheden voor begeleiding. Bij geen van de werkgevers bij 1) B&A Groep Beleidsonderzoek, R. Hoffius et al., Ziekteverzuim primair en voortgezet onderwijs 1995/1996. 2) TNO Arbeid, C.V. van Vuuren et al., Stand van zaken en ontwikkelingen arbo-, verzuim- reïntegratiebeleid in de sector Rijk. 3) TNO Arbeid, C.V. van Vuuren et al., Stand van zaken en ontwikkelingen arbo-, verzuim- reïntegratiebeleid in de sector Rijk. 4) TNO Arbeid, C.V. van Vuuren et al., Stand van zaken en ontwikkelingen arbo-, verzuim- reïntegratiebeleid in de sector Rijk.

123


de sector Rijk is op centraal niveau een reïntegratiebeleid geformuleerd. Therapeutisch of korter werken zijn de meest toegepaste aanpassingen. Herplaatsing van werknemers bij een ander dienstonderdeel verloopt nog al eens stroef vanwege verkokering tussen de onderlinge werkgevers. Het TNO rapport stelt dat het onduidelijk is of er bij rijkswerkgevers voldoende prikkels zijn voor leidinggevenden om arbeidsgehandicapten en langdurig zieken als gedeeltelijk arbeidsgeschikt te werk te stellen. Enkele respondenten dachten dat het voor hen het meest gunstig was als een medewerker geheel uitviel of geheel hersteld was. Want als de medewerker gedeeltelijk arbeidsongeschikt zou worden verklaard, dan zouden de volledige salariskosten nog steeds ten laste van hun onderdeel komen. Uit dit rapport blijkt echter dat deze bevindingen niet sporen met de reïntegratiecijfers in de sector en met de wijze waarop de regelingen dienen te worden uitgevoerd: wellicht is er een ruime mate aan onbekendheid bij leidinggevenden over de financiële aspecten van gedeeltelijke reïntegratie. Ziekteverzuim bij gemeenten Sinds 1992 wordt het ziekteverzuim bij gemeenten onderzocht door SGBO, het onderzoeks- en adviesbureau van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. In 1999 werd een overzichtsrapport gepubliceerd.1) SGBO concludeert in dit rapport dat, op macroniveau bekeken, het ziekteverzuim van gemeentelijk personeel niet of nauwelijks is gedaald. Uit het rapport blijkt dat het ziekteverzuim bij gemeentepersoneel hoger is, naarmate het inwonertal hoger is. In het rapport staat dat ‘zeer langdurig verzuim doorgaans zijn oorzaak vindt in mentale problemen’ en dat ‘de reïntegratie van langdurig verzuimers niet altijd even voorspoedig verloopt, wat zelfs tot afkeuring kan leiden’.2) SGBO ondervroeg gemeenten die aangaven een succesvol verzuimbeleid te voeren over de door hun gevolgde methoden: - sterkere betrokkenheid door management en bestuur (voorbeeld: de gemeentesecretaris gaat gesprekken aan met langdurig verzuimende werknemers); - permanente zorg voor de afdeling Sociale Zaken (bij meerdere gemeenten een hoog-risico afdeling); - bespreekbaarheid van arbeidsverzuim in functioneringsgesprekken; - verbetering van werkprocessen; - goed wervingsbeleid; - diverse vormen van verlof (o.a. seniorenregeling); - coaching van werknemers. Gemeenten bleken motivatie, betrokkenheid en voldoende capaciteit als de sleutelwoorden te zien om ziekteverzuim als gevolg van psychische werkdruk te voorkomen.3)

3.3.2 Langdurig zieke werknemers bij overheidsen onderwijssector Lisv-onderzoek: Epidemiologie van de arbeidsongeschiktheid Het Lisv voert met enige regelmaat enquête-onderzoek uit onder langdurig zieke werknemers die een half jaar voor de enquête voor de poort van de WAO stonden:

124

1) VNG, J.M. Bakker et al., Ziekteverzuim in de jaren negentig, 1999. 2) VNG, J.M. Bakker et al., Ziekteverzuim in de jaren negentig, blz. 38, 1999. 3) VNG, J.M. Bakker et al., Ziekteverzuim in de jaren negentig, blz. 39-40, 1999.


de zogenaamde 12-maandszieken uit het project Epidemiologie van de arbeidsongeschiktheid.1) In 1999 werd dit onderzoek voor het eerst ook onder USZO-cliënten gehouden. De resultaten van deze enquêtes werden vergeleken tussen USZO-cliënten enerzijds en cliënten van andere uitvoeringsinstellingen anderzijds. Deze gegevens bieden dus inzicht in de vraag of USZO met een ander type cliënten en bijbehorende werkgevers te maken krijgt in vergelijking tot andere uitvoeringsinstellingen.2) 12-maandszieken van USZO: minder gezondheidsklachten Uit het Lisv-onderzoek bleek dat cliënten van USZO veel vaker ouder zijn en veel vaker hoog zijn opgeleid dan cliënten van andere uitvoeringsinstellingen. Dit is vergelijkbaar met de verschillen tussen de gezonde werknemers. USZO-cliënten hebben veel vaker de diagnose ‘psychisch’ gekregen van de verzekeringsarts (bijna de helft van alle cliënten van USZO versus 28 procent van de cliënten van andere uitvoeringsinstellingen). Toch hebben USZO-cliënten gemiddeld minder psychosomatische klachten op het moment van de enquête dan cliënten van andere uitvoeringsinstellingen. De mate van fysieke beperkingen is veel minder bij cliënten van USZO. USZO-cliënten zeggen vaker dat hun gezondheid is verbeterd: een grotere groep is van mening dat zij op het moment van enquête er beter aan toe zijn dan aan het einde van het ziektejaar (46 procent bij USZO versus 32 procent bij de andere uitvoeringsinstellingen). 12-maandszieken van USZO: meer reïntegratie bevorderende factoren Net als bij de andere werknemers blijken de 12-maandszieken van USZO vaker een vast contract te hebben en even vaak parttime te werken. De 12-maandszieken van USZO zijn minder vaak bij kleine werkgevers (< 10 werknemers) werkzaam, maar even vaak bij grote werkgevers (> 100 werknemers). Ze waren gemiddeld ook veel langer in dienst bij hun oude werkgever in vergelijking tot 12-maandszieken van andere uitvoeringsinstellingen. De kenmerken ‘langer dienstverband’ en ‘grotere werkgever’ hangen samen met een grotere kans op reïntegratie. USZO-cliënten zeggen ook iets vaker dan cliënten van andere uitvoeringsinstellingen, dat hun oude werkgever de mogelijkheid bood om minder uren te gaan werken, maar zeggen weer minder vaak dat hun oude werkgever ander werk aanbood. In het kader van reïntegratie zijn USZO-cliënten wel iets vaker tevreden over hun oude werkgever dan cliënten van andere uitvoeringsinstellingen. Ook hadden ze vaker contact met een bedrijfsarts en waren de weer werkzame 12-maandszieken van USZO positiever over de bedrijfsarts dan de werkzame 12-maandszieken van andere uitvoeringsinstellingen.

1) Het betreft hier werknemers die de wachttijd voor de WAO hebben doorlopen: ongeveer 81 procent van hen ontvangt vervolgens ook een WAO-uitkering (Lisv, P.G.M. Molenaar-Cox en A.M. van der Giezen, Langdurige arbeidsongeschiktheid in 1999). 2) Een beperking van dit onderzoek is dat het voor uitvoeringsinstellingen zeer lastig blijkt te zijn om personen die wel twaalf maanden ziek waren, maar niet in de WAO kwamen, te identificeren. In het Lisv-onderzoek is de omvang van de groep cliënten zonder WAO-uitkering bij USZO relatief veel kleiner dan bij andere uitvoeringsinstellingen. In bijlage 5 zien we echter dat bij USZO relatief juist meer WAO-aanvragen niet tot WAO-toekenning leiden. Dit betekent dat de groep cliënten die door USZO werd afgewezen voor de WAO, waarschijnlijk onvoldoende in het Lisv-onderzoek was vertegenwoordigd en dat de informatie uit dit onderzoek over USZO-cliënten meer betrekking heeft op personen die juist wel in de WAO kwamen.

125


12-maandszieken van USZO: veel vaker aan het werk op einde ziektejaar De 12-maandszieken uit de overheidsen onderwijssector waren veel vaker gedeeltelijk weer aan het werk aan het einde van het ziektejaar dan 12-maandszieken uit andere sectoren (55 procent versus 38 procent).1) Een half jaar na het einde van het ziektejaar is bijna tweederde van alle 12-maandszieken weer aan het werk in de overheidsen onderwijssector.2) Uit hetzelfde onderzoek blijkt ook dat het in de overheidsen onderwijssector in vergelijking tot andere sectoren: - iets vaker om werkhervattingen bij de oude werkgever gaat (96 versus 91 procent van alle werkhervattingen); - even vaak om hetzelfde werk als voorheen gaat (67 versus 64 procent van alle werkhervattingen); - veel minder vaak een werkhervatting in hetzelfde aantal uren als voorheen betreft (twaalf versus 27 procent van alle werkhervattingen). De reïntegraties van langdurig zieken in de overheidsen onderwijssector betreffen dus veelal reïntegraties in hetzelfde werk voor minder uren. 12-maandszieken van USZO: niet vaker arbeidsconflicten? Uit de antwoorden op de Lisv-enquête blijken geen verschillen tussen 12-maandszieken van USZO en van andere uitvoeringsinstellingen, als het gaat om conflicten met collega’s, leidinggevenden, ondergeschikten of cliënten. Er wordt echter vaak gezegd dat dit in de overheidsen onderwijssector wel vaker voorkomt. Vooralsnog hebben we echter op grond van dit materiaal geen aanwijzingen dat arbeidsconflicten vaker voorkomen bij cliënten met een WAO-uitkering van USZO. Als het vaker voorkomt, dan zou het met name bij personen moeten voorkomen wiens WAO-aanvraag werd afgewezen, conform het schattingsbesluit. Deze groep is helaas sterk ondervertegenwoordigd in het Lisv-onderzoek.

3.3.3 Samenwerking tussen werkgever, arbodienst en USZO Het Verwey-Jonker Instituut heeft in 1998 en 1999 onderzoek gedaan naar de vraag hoe de communicatielijnen rondom de zieke werknemer in het onderwijs te optimaliseren zijn. Dit gebeurde in opdracht van het ministerie van OCW en het Stichting Vervangingsfonds Bedrijfsgezondheidszorg voor het onderwijs. Aanleiding van dit onderzoek was de constatering van het ministerie en het vervangingsfonds dat de communicatie tussen werknemer, werkgever, arbodiensten en USZO niet altijd optimaal verloopt, waardoor ook niet de gewenste effecten bereikt worden. Gewenste effecten van de communicatie zijn: een optimaal ziekteverzuimbestrijdingsbeleid, preventie van arbeidsongeschiktheid en een optimaal reïntegratiebeleid. In deze paragraaf beschrijven we de belangrijkste resultaten uit dit onderzoek die betrekking hebben op het voortraject naar de WAO, op de momenten dat USZO nog niet in beeld is. Al met al biedt het rapport veel inzicht in de problematiek rondom verzuimbegeleiding van langdurig zieke werknemers in het onderwijs. We beperken ons in dit rapport tot de hoofdlijnen:

126

1) Lisv, P.G.M. Molenaar-Cox en A.M. van der Giezen, Langdurige arbeidsongeschiktheid in 1999, blz. 79, 2000. 2) In dit onderzoek waren vrijwel alle 12-maandszieken uit de overheidsen onderwijssector ook gedeeltelijk of geheel arbeidsongeschikt.


- de problemen hebben vaak betrekking op de beperkte mobiliteit van werknemers (loopbaanproblematiek). De werkgevers voelen zich hiervoor niet verantwoordelijk en hebben (dus) te weinig aandacht voor dit onderwerp; - de ondersteuning van de arbodienst is vaak te passief in de ogen van de werkgevers. Dit wordt vaak veroorzaakt door de te magere contracten die zij zelf hebben afgesloten; - werkgevers zijn vervolgens te weinig op de hoogte dat ze extra activiteiten kunnen inkopen bij arbodiensten. - de effectiviteit van het SMO (sociaal medisch overleg) is erg afhankelijk van de manier waarop inhoud hieraan wordt gegeven. Binnen alle geledingen is er verdeeldheid over het nut van SMO. Er bestaat een tegengesteld belang tussen de vervanging en de reïntegratie van een zieke leerkracht, waardoor scholen de neiging hebben om de reïntegratie uit te stellen. Het ontbreekt vaak aan een goede diagnose en een goede behandeling. Het gevolg hiervan is (voortduren van) verzuim. Dit heeft te maken met de lange wachttijden bij de curatieve sector en het gebrek aan tijd/aandacht bij de arbodienst. Het oplossen van deze problemen wordt volgens het onderzoek bemoeilijkt door de verschillende belangen, door een gebrek aan herplaatsingsalternatieven, door de ervaren machteloosheid van de werknemer, door de onduidelijkheden bij de werkgever, door het spanningsveld tussen claimbeoordeling en reïntegratie en door haast en versnippering.

127


128


Bijlage 4 4.1

Andere wijze van uitbetalen: andere cijfers?

Financiële werkwijze nader bekeken De output: andere wijze van uitkeren dus andere cijfers? We zijn ook op zoek gegaan naar verklaringen in de administratieve sfeer. We doelen hierbij op het niet uitbetalen van voorschotuitkeringen dan wel niet meetellen van voorschotuitkeringen bij de nieuwe WAO-uitkeringen, te late uitbetalingen van WAOuitkeringen, etc. De telling van de WAO-cijfers is gebaseerd op de uitkeringsgegevens: een andere wijze van uitkeren kan dus gevolgen hebben voor de WAO-cijfers.1) Is het mogelijk dat een andere wijze van uitkeren tot andere WAO-cijfers leidt? Deze vraag trachten we in dit hoofdstuk te beantwoorden. Voor het beantwoorden van deze vraagstelling zijn gegevensbestanden van het Lisv opgevraagd en geanalyseerd. Voor de interpretatie van de gegevens zijn statistische deskundigen van Gak en USZO geraadpleegd.

4.2

Statistiek gebaseerd op telling uitkeringen Voor de WAO statistiek telt Lisv de uitkeringen De officiële WAO-statistieken worden gegenereerd door het Lisv, op basis van periodiek door de uitvoeringsinstellingen aangeleverde bestanden met gegevens over de WAO-uitkeringen. Volgens deze gegevens zijn er in 1999 in totaal 91.500 nieuwe WAO-uitkeringen verstrekt, waarvan 67 procent volledige uitkeringen.2) Bij Gak was het percentage volledige uitkeringen zeventig, bij USZO daarentegen 46 procent. Ook als we bij Gak alleen de administratieve en dienstverlenende sectoren beschouwen blijft het percentage volledige uitkeringen bij deze Gak-sectoren aanzienlijk hoger dan bij USZO: namelijk 61 procent tegen 46 procent. Uit bijlage 1 bleek ook al dat USZO relatief veel vaker gedeeltelijke WAO-uitkeringen toekent. In deze paragraaf gaan we na in hoeverre verschillen in wijze van uitbetalen wellicht een rol spelen bij de verklaring van deze verschillen. De WAO-statistiek is gebaseerd op verstrekte uitkeringen: verschillen in wijze van uitkeren kunnen dus leiden tot verschillen in de statistiek. Nieuwe uitkeringen in de gebruikte Lisv-statistiek worden als volgt vastgesteld: - de uitvoeringsinstellingen leveren elke maand een bestand aan van alle WAO-betalingen die in die maand hebben plaatsgevonden, waarbij meerdere betalingen aan dezelfde persoon gedaan, worden opgeteld tot één betaling. Dus per persoon die een WAO-betaling heeft gehad worden uitkeringsgegevens aangeleverd; - van elke betaling wordt aangegeven wat voor soort betaling het betreft. Relevant in dit verband zijn de “reguliere” betalingen: de betaling heeft (gedeeltelijk) betrekking op WAO-dagen in de verslagmaand zelf. We hebben het dan over een WAO-betaling en niet over een verrekening van nog openstaande posten uit het verleden ed.; - het Lisv vergelijkt het geleverde bestand op sofinummer van de persoon met dat

1) Ctsv, R01/07, J.S. Kerseboom en J.C. van den Brink. 2) Lisv, Kwartaaloverzicht arbeidsongeschiktheid, 1999 I-IV.

129


van de vorige maand. Als de persoon vorige maand niet voorkwam in het bestand als lopend geval en deze maand is sprake van een (deels) reguliere betaling, dan wordt een nieuwe uitkering geteld. Deze werkwijze heeft twee consequenties: - zogenaamde herlevers worden als nieuwe uitkeringen geteld. Herlevers zijn personen waar hernieuwde arbeidsongeschiktheid optreedt wegens dezelfde ziekteoorzaak binnen vijf jaar na beëindiging van de vorige WAO-uitkering; - men heeft afgesproken om voorschotten mee te tellen als reguliere betalingen. Dus als een voorschot wordt toegekend en de persoon vorige maand in het bestand niet voorkwam, wordt ook een nieuwe uitkering geteld. De bij het voorschot gehanteerde fictieve mate van arbeidsongeschiktheid wordt daarbij als ‘instroom-mate-van-arbeidsongeschiktheid’ gehanteerd. We verwachten vooral een vertekenend effect bij de vergelijking van cijfers van USZO met cijfers van andere uitvoeringsinstellingen als gevolg van het meetellen van voorschotten in de statistiek van nieuwe WAO-uitkeringen. We hebben daarom de cijfers van USZO met Gak op dit terrein nader bestudeerd. Er bleek ons geen aanleiding om op andere aspecten van de wijze van uitkeren in te gaan.

4.3

USZO: geen voorschotuitkeringen ondanks slechte tijdigheid Bij slechte tijdigheid kunnen voorschotten WAO-cijfers sterk beïnvloeden Uit de tijdigheidscijfers is bekend dat een aanzienlijk deel van de claimbeoordelingen te laat plaatsvindt bij USZO: dit komt daar veel vaker voor dan bij Gak (zie par. 2.2.5). Om te voorkomen dat een cliënt daardoor in financiële nood komt, kunnen uitvoeringsinstellingen voorschot-uitkeringen verstrekken. Deze voorschotten mogen dan later verrekend worden met de feitelijke uitkeringen. Deze procedure kan derhalve (aanzienlijke) effecten hebben op de WAO-instroom cijfers. Het is denkbaar dat uitvoeringsinstellingen bij een te late claimbeoordeling standaard een volledige WAO-uitkering als voorschot verstrekken. In dat geval zouden er bij USZO juist relatief veel volledige WAO-uitkeringen geteld moeten worden vanwege het grote aantal te late WAO-beoordelingen. Ook zouden de instroomcijfers bij USZO relatief hoog moeten zijn. We zien het omgekeerde in de cijfers: bij Gak is er relatief meer WAO-instroom en komen veel meer volledige WAO-uitkeringen voor bij de WAO-instroom. Is het dan zo dat er bij Gak (en bij andere uitvoeringsinstellingen) veel volledige voorschot-uitkeringen worden verstrekt en dat USZO dit juist niet doet? Is het verstrekken van voorschotten door andere uitvoeringsinstellingen een deel van de verklaring voor de verschillen tussen USZO en andere uitvoeringsinstellingen als het om de WAOcijfers gaat? We hebben hierover eerst informatie ingewonnen bij USZO en Gak. Vervolgens hebben we geprobeerd deze vragen te beantwoorden met behulp van nadere analyse van de instroomcijfers van het Lisv.

130


Een technische uitleg over het mogelijke effect van bevoorschotting Een voorschot kan worden verstrekt als de claimbeoordeling niet tijdig is afgerond. De definitieve mate van arbeidsongeschiktheid staat dus nog niet vast. De meegeleverde voorschot-mate-van-arbeidsongeschiktheid wordt opgenomen in de WAO-instroomstatistieken en daar nooit meer gewijzigd: - als de claimbeoordeling uiteindelijk tot een afwijzing leidt, wordt de voorgeschoten uitkering in de maand waarin die afwijzing wordt geregistreerd statistisch beëindigd. Deze uitkering heeft eigenlijk ten onrechte meegeteld, maar dat wordt niet meer gecorrigeerd. De voorgeschoten uitkering telt dus mee bij de instroom en later bij de beëindigingen; - als bij de claimbeoordeling een andere mate van arbeidsongeschiktheid wordt toegekend dan de voorschot-mate-van-arbeidsongeschiktheid, dan wordt dit in de statistische bestanden opgenomen, maar heeft dan alleen consequenties voor de inmiddels als lopend te boek staande WAO-uitkering. Een voorbeeld: bij instroom naar aanleiding van het voorschot in maart staat betrokkene genoteerd als volledig arbeidsongeschikte (de voorschot-mate-van-arbeidsongeschiktheid); in mei wordt de definitieve mate van arbeidsongeschiktheid van 45-55 procent vastgesteld. Vanaf mei wordt betrokkene dan als lopende uitkering met een arbeidsongeschiktheidspercentage van 45-55 procent opgenomen in de statistieken. In maart (bij instroom) en april (lopend geval) blijft de onjuiste mate arbeidsongeschiktheid van 80-100% gehandhaafd. USZO: in principe geen voorschotten bij te late WAO-beoordelingen USZO kent bij te late claimbeoordelingen vrijwel nooit voorschotten toe. De betreffende WAO-aanvrager is in dienst bij een overheidsinstantie en in de praktijk blijft de werkgever het salaris doorbetalen tot het definitieve resultaat van de claimbeoordeling bekend is. USZO verrekent het doorbetaalde salaris dan achteraf met de werkgever. Betrokkene ondervindt daarbij geen financiële problemen; een voorschot is niet nodig. Statistisch gezien geldt dat geen WAO-betaling van USZO plaatsvindt tot de claimbeoordeling is afgerond. De uitkering wordt dan ook pas in de statistische bestanden opgevoerd als die beoordeling is afgerond met een toekenning van een WAO-uitkering. Bij een te late beoordeling dus te laat, maar wel met de definitieve mate van arbeidsongeschiktheid en een aanvangsdatum van de uitkering die in het verleden ligt. Voor de WAO-instroom wordt betrokkene te laat geteld, maar wel met de juiste mate van arbeidsongeschiktheid. Als de beoordeling leidt tot een afwijzing, wordt deze persoon dus niet ten onrechte geteld onder de WAO-instroom omdat er eerder geen voorschot werd toegekend. Gak: onduidelijk hoe vaak voorschotten worden toegekend Bij Gak kan in geval van te late claimbeoordelingen een voorschot worden toegekend. Uit ander Ctsv onderzoek bleek dat dit geen standaardprocedure is, maar afhangt van de situatie van de cliënt en de routine van de claimbehandelaar.1) Het is onduidelijk hoe vaak er voorschotten worden toegekend. Uit navraag bleek dat bij de

1) Ctsv, R01/07, J.S. Kerseboom en J.C. van den Brink.

131


bepaling van de voorschot-mate-van-arbeidsongeschiktheid (bepalend voor de hoogte van het voorschot) rekening wordt gehouden met eventuele verdiensten van betrokkene ten tijde van de bevoorschotting. Zijn er geen verdiensten dan gaat men in de regel uit van een voorschot op basis van volledige arbeidsongeschiktheid. Als de definitieve mate van arbeidsongeschiktheid lager uitvalt, wordt dit verrekend. In de regel geeft dat geen terugvorderingen, omdat betrokkene in plaats van een WAOuitkering dan meestal recht heeft op een (in aanvang even hoge) WW-uitkering, voor het deel dat hij niet arbeidsongeschikt is. Administratief vindt dan een verrekening tussen WW- en WAO-fondsen plaats. Indien de voorschot-mate-van-arbeidsongeschiktheid bij Gak relatief vaak ten onrechte op 80-100 procent (volledige arbeidsongeschiktheid) wordt gesteld, kan dit tot een vertekening in de statistieken leiden die mogelijk het verschil in het aandeel volledig arbeidsongeschikten tussen Gak en USZO kan verklaren. Indien er regelmatig door Gak voorschotten worden toegekend waarbij uit de latere claimbeoordeling een afwijzing volgt, dan wordt het instroomcijfer van Gak te hoog berekend. In de volgende twee paragrafen verkennen we op twee manieren de effecten van een verschillende werkwijze met betrekking tot voorschotten op de WAO-cijfers bij Gak en USZO.

4.3.1 Eerste analyse: effect van voorschotten Alleen indirecte methode mogelijk Wij hebben geen eenduidig beeld kunnen krijgen over de wijze waarop de voorschotgevallen van Gak precies statistisch worden verantwoord in de WAO-betalingsbestanden. Feit is dat voorschotgevallen niet als zodanig worden gekenmerkt (dit wordt overigens wel gevraagd door het Lisv). Alleen op indirecte wijze zijn de gevallen mogelijk te achterhalen, en dan nog alleen die voorschotgevallen die uiteindelijk geen recht op een WAO-uitkering bleken te hebben. Deze gevallen zijn op zeker moment, meestal betrekkelijk kort na toekenning van het voorschot, beëindigd. Wij hebben gezocht naar ‘snel’ beëindigde gevallen met een ‘vreemde’ reden van beëindiging (reden 4: ten onrechte opgevoerd en reden 99: onbekend) en naar beëindigde gevallen waar de einddatum van de uitkering gelijk was aan de aanvangsdatum (of zelfs ervoor lag). Op de ruim 47.000 nieuwe WAO-uitkeringen in 1999 bij Gak bleken er slechts 246 van dergelijke potentiële beëindigde voorschotgevallen voor te komen. Dat zijn er veel te weinig om de geconstateerde verschillen in WAO-instroom tussen Gak en USZO te verklaren. Als we corrigeren voor deze gevallen en een zelfde orde-van-grootte-correctie plegen ten aanzien van voorschotters die niet beëindigen, maar een andere mate van arbeidsongeschiktheid krijgen, dan daalt het aandeel volledig arbeidsongeschikten in de instroom van Gak van 69,9 procent naar 69,8 procent, dit tegen de

132


46 procent van USZO. Beschouwen we alleen de overheidsachtige Gak-sectoren, dan daalt het aandeel van 61,1 procent naar 60,9 procent. Voorschotten hebben geen effect op verschillende WAO-cijfers? Ofschoon we niet zeker weten of we op deze manier alle voorschot-gevallen getraceerd hebben, lijkt het erop dat het effect in ieder geval niet groot genoeg is het verschil tussen Gak en USZO te verklaren.

4.3.2 Tweede analyse: effect van voorschotten Tweede analyse ter bepaling van de omvang en effecten van voorschotten bij Gak Een andere manier om het eventuele effect van de voorschotten te neutraliseren is wat verder in de tijd te kijken. Voorschotten worden na verloop van tijd omgezet in definitieve betalingen, met een bijbehorende definitieve mate van arbeidsongeschiktheid. Op den duur moet het eventuele effect zijn weggenomen. We beschouwen daarom de instroom-populaties van USZO en Gak van 1999. Daarbij kijken we naar de verdeling van de mate van arbeidsongeschiktheid in de (statistische) instroommaand en de daaropvolgende maanden, tot dertien maanden na instroom (zie onderstaande tabel) Tabel b4.1

Verloop nieuwe WAO-uitkeringen 1999

percentage beëindigde

percentage volledig WAO-uitkeringen1)

WAO-uitkeringen

USZO

Gak

Gak ad-

USZO

Gak

ministra-

Gak administra-

tief en

tief en

dienstver-

dienstver-

lenend

lenend

instroom

0

0

0

46

70

61

maand 1

3

0

0

47

70

61

maand 2

5

3

3

47

69

60

maand 3

7

5

5

47

68

60

maand 4

9

7

7

47

68

60

maand 5

11

9

9

47

68

59

maand 6

13

10

10

47

67

60

maand 7

15

11

12

47

67

59

maand 8

17

13

13

47

67

59

maand 9

19

14

15

47

67

59

maand 10

21

15

17

47

67

59

66

59

maand 11

16

18

47

maand 12

25

18

23

20

46

66

59

maand 13

27

19

21

46

66

58

1) Het betreft het percentage volledig arbeidsongeschikten van de overblijvende gevallen, dus exclusief de al beëindigde gevallen.

133


Uit de tabel valt af te lezen dat het percentage beëindigingen in de eerste dertien maanden na de statistische instroom bij USZO juist het grootst is, ondanks het feit dat USZO geen onterechte voorschotgevallen kent (en laat beëindigen). Daarbij moet wel rekening worden gehouden met het feit dat de instroom bij USZO door te late keuringen en het uitblijven van bevoorschotting in een aanzienlijk deel van de gevallen te laat plaatsvindt. Een beëindiging in de zesde maand bij Gak is veelal ook een beëindiging zes maanden na einde wachttijd, ofwel achttien maanden na aanvang van de arbeidsongeschiktheid. Immers, de claimbeoordeling was op tijd afgerond of er was een voorschot toegekend. In beide gevallen werd het geval tijdig statistisch meegeteld. Bij USZO betekent een beëindiging in de zesde maand een beëindiging zes maanden na de (eventueel te late) claimbeoordeling en ligt gemiddeld dus verder in de tijd. Dan kan men ook meer beëindigingen verwachten. Belangrijker in dit verband zijn de aandelen volledig arbeidsongeschikten bij de overblijvers. Die zien we in de tijd voor de drie groepen niet of nauwelijks verschillen. Hieruit blijkt zonneklaar dat er wel degelijk een groot verschil is en blijft tussen Gak en USZO ten aanzien van het aandeel volledig arbeidsongeschikten in de instroom. De bevoorschotting bij Gak speelt daar nauwelijks een rol in. Conclusie Het percentage volledig arbeidsongeschikten in de instroom is bij USZO met circa 47 procent duidelijk kleiner dan bij Gak (rond 67 procent), ook als alleen naar administratieve en dienstverlenende sectoren wordt gekeken (circa 60 procent). De praktijk van de bevoorschotting bij Gak, indien de claimbeoordeling niet tijdig plaatsvindt, heeft op die cijfers nauwelijks invloed.

134


Bijlage 5 5.1

Het statistische onderzoek naar afwijzingen WAOaanvragen

Verschillende cijfers over hetzelfde onderwerp In hoofdstuk 2 wordt beschreven dat er gedurende dit onderzoek verschillende cijfers werden aangeleverd door USZO aan het Ctsv. Daarnaast hebben we cijfers van het Lisv verkregen. In deze paragraaf beschrijven we welke verschillen we onder andere hierbij tegenkwamen. Tabel b5.1

De cijfers over het aantal WAO-aanvragen en toekenningen bij USZO, en het aantal verstrekte WAO-uitkeringen bij USZO in 2000 en 2001 volgens verschillende bronnen

per kwartaal

jaar

in 2000

per kwartaal in 2001

00-1

00-2

00-3

00-4

2000

01-1

01-2

aantal afgehandelde aanvragen

6.132

4.588

WAO-toekenningen

2.640

2.136

5.395

6.674

22.789

8.820

8.969

2.357

3.165

10.298

4.037

WAO-instroom

3443

4.866

2933

2863

3877

13.116

5822

5546

aantal afgehandelde aanvragen WAO-toekenningen

5.175

3.717

5.134

6.855

20.881

9.081

9.188

2.006

1.514

1.942

3.097

8.559

4.122

4.976

WAO-toekenningen

3.477

2.660

2.779

3.790

BIV- WAO instroom

12.706

4.737

6.085

3.312

3.007

2.697

3.624

12.640

5.325

5.293

Lisv-cijfers

USZO-cijfers LOS (aug 01)

USZO-cijfers (26 nov 01) aantal afgehandelde aanvragen

23.728

Verschillen in gegevens uit de registraties van USZO Uit deze tabel kan opgemaakt worden dat de gegevens van elkaar verschillen. Het verschil in toekenningen en feitelijke WAO-instroom (verstrekte WAO-uitkeringen) was reeds langer bekend. Hiervoor verwijzen we naar Ctsv rapport 01/07, waarin beschreven wordt dat dit mede veroorzaakt wordt door definitie verschillen. De cijfers zijn bovendien afkomstig uit een ‘levend’ registratiesysteem, waarin voortdurend mutaties plaatsvinden. Kleine verschillen tussen gelijke gegevensverzoeken op een verschillend moment zijn daardoor volstrekt logisch. Het is echter niet logisch dat dit soort verschillen aanzienlijk worden, zoals te zien is in het aantal toekenningen volgens USZO op 26 november, en volgens USZO in augustus en volgens USZO

135


aan het Lisv werd geleverd. Volgens het Lisv, op grond van informatie van USZO, waren er bij USZO in 2000 22.789 afgehandelde WAO-aanvragen (2,3 procent van de verzekerden). Voor dit onderzoek vroegen wij deze informatie ook bij USZO op en verkregen in augustus 2001 gegevens over 20.881 afgehandelde WAO-aanvragen (2,1 procent). Het is ons op dit moment onbekend waar het verschil door veroorzaakt wordt, aangezien de informatieuitvraag identiek was. Het is echter mogelijk dat er in de gegevensaanlevering aan het Ctsv in augustus, met daarin 20.881 afgehandelde aanvragen in het jaar 2000, een fout is geslopen die onopgemerkt is gebleven tot eind november 2001. Dit gegevensbestand is echter de basis geweest van de analyses in de volgende paragraaf. Afwijzingspercentage USZO te laag berekend in paragraaf 5.2 en 5.3 Als we nu alle over dit onderwerp bekende gegevens bekijken in bovenstaande tabel, dan lijkt het alsof er in de andere, niet door ons gebruikte bestanden relatief meer toekenningen zijn dan in het door ons gebruikte bestand (USZO-cijfers LOS augustus 2001). Het is zeer waarschijnlijk dat de door ons berekende afwijzingspercentages in de volgende paragrafen daarom te hoog zijn berekend. In de hoofdtekst van dit rapport schatten we het afwijzingspercentage na beoordeling bij USZO daarom op 35-45 procent. In de analyses kwamen we uit op 42-49 procent. Op basis van bovenstaande tabel kunnen echter alleen bruto toekenningspercentages berekend worden, zoals beschreven in de volgende tabel. Hierbij spelen de zogenaamde ingetrokken WAO-aanvragen echter een vertekenende rol. Hoe dat zit, staat beschreven in de volgende paragrafen. Tabel b5.2

Het percentage afgehandelde WAO-aanvragen volgens USZO en volgens het Lisv in 2000 ten opzichte van de verzekerdenpopulatie, en de bruto en netto afwijzingspercentages

USZO

USZO

USZO

Gak

(gegevens

(gegevens

(gegevens

(gegevens

USZO,

Lisv)

BU AO,

Lisv)

aug. 2001)

N=981.979

26 nov 2001)

N=3.540.277

N=981.979

N=1.134.532

afgehandelde WAO-aanvragen

2,1%

2.3%

2,1%

1,9%

toekenningen van WAO-aanvragen

0,9%

1,1%

1,1%

1,2%

bruto toekenningspercentage

41%

45%

54%

66%

bruto afwijzingspercentage

59%

55%

46%

34%

netto afwijzingspercentage (na WAO-beoordeling)

136

-

volgens Ctsv (zie par 5.3)

49%

onbekend

onbekend

onbekend

-

volgens Lisv definitie (idem)

42%

onbekend

onbekend

25%


Uit tabel b5.2 blijkt dat er grote verschillen zitten in de gegevens over het verloop van WAO-aanvragen bij USZO onderling, en in vergelijking tot Gak. USZO blijkt zelf bovendien van een andere omvang van de verzekerdenpopulatie om te gaan dan het Lisv. Welke gegevens kloppen en welke niet, is helaas nog onbekend. De analyses in de volgende paragrafen zijn gebaseerd op de gegevens van USZO uit augustus. Uit deze tabellen blijkt echter dat dit gegevensbestand oververtegenwoordigd was met afgewezen WAO-aanvragen. Op basis van de verwachte mate van vertekening gezien de verschillende afwijzingspercentages komen we op een schatting van 35-45 procent afwijzingen na beoordeling van de WAO-aanvraag bij USZO.

5.2

Afwijzingen van WAO-aanvragen volgens USZO in augustus USZO beschikt over uitgebreide registratiemogelijkheden over de reden van de intrekking of afwijzing van een WAO-aanvraag: hiervoor zijn 26 verschillende codes beschikbaar in het LOS systeem van USZO. We kregen deze gegevens van alle afgehandelde WAO-aanvragen in 2000 en van alle afgehandelde aanvragen uit het eerste halfjaar van 2001 in een excelbestand in augustus 2001. Uit deze gegevens blijkt dat er in 2000 ruim 20.000 WAO-aanvragen werden afgehandeld en in de eerste helft van 2001 ruim 18.000. Onderscheid naar wel/geen claimbeoordeling mogelijk De gegevens van USZO zijn met name interessant, omdat duidelijk wordt bij welke uitkomsten wel of geen beoordeling door de verzekeringsarts heeft plaatsgevonden. USZO onderscheidt bijvoorbeeld ‘wachttijd niet voltooid, wel rapport AVA’ en ‘wachttijd niet voltooid/geen rapport AVA’.1) De gegevens van het Lisv maken bijvoorbeeld geen onderscheid hiernaar (zie paragraaf 5.3 in bijlage 5). Voor dit onderzoek zijn we vooral geïnteresseerd naar het verloop van WAO-aanvragen na claimbeoordeling: dit heeft ten slotte te maken met de werkwijze van USZO. We wijzen de lezer er wel op dat de gegevens niet te strak geïnterpreteerd kunnen worden, omdat uit het dossieronderzoek bleek dat de tekst in de WAO-beslissing niet altijd overeen kwam met het oordeel van de verzekeringsarts. De tekst van de beslissing is meestal de tekst waarop de LOS-codering wordt vastgesteld. Eén op de vijf WAO-aanvragen wordt ingetrokken zonder dat er een WAO-beoordeling heeft plaatsgevonden Uit USZO-cijfers blijkt dat in 2000 twintig procent van alle afgehandelde WAO-aanvragen werd ingetrokken zonder dat een beoordeling plaatsvond of waarbij de claimbeoordeling werd afgebroken. Bij het onderwijs kwam zo’n intrekking van de WAOaanvraag iets minder vaak voor dan bij de overheidssectoren. Er zijn geen verschillen hierin tussen mannen en vrouwen. In het eerste halfjaar van 2001 zijn er relatief minder intrekkingen van WAO-aanvragen geregistreerd (vijftien procent): dit is waarschijnlijk een direct gevolg van de

1) Rapport AVA: dit betekent dat er een beoordeling door de adviserend verzekeringsarts heeft plaatsgevonden waarvan een verslag is gemaakt.

137


inhaalactie waarbij veel oude, nog openstaande - dus niet ingetrokken - WAO-aanvragen werden behandeld. Deze - zonder claimbeoordeling - ingetrokken WAO-aanvragen worden in de verdere cijfers in deze paragraaf niet meegerekend. Na claimbeoordeling: de helft wordt afgewezen. Indien we alleen de beoordeelde WAO-aanvragen bestuderen, blijkt dat na een beoordeling bijna de helft wordt afgewezen (zie laatste rij in tabel b5.3).1) Indien we verdeling over de redenen van afwijzing bestuderen dan zien we in de LOS registratie het volgende patroon: - 23 procent: op medische gronden ‘geen ziekte of gebrek’;2) - 23 procent: geschiktheid eigen werk en/of volledige hervatting voor einde wachttijd. Deze afwijzingen werden gecodeerd als ‘wachttijd niet voltooid/rapport AVA’. We verwachten dat dit meestal het oordeel geschikt voor eigen werk omvat;3) - 54 procent: uitkomst ‘minder dan vijftien procent arbeidsongeschikt’. Uit Lisv-onderzoek bleek dat bij het totstandkomen van dit oordeel FIS nauwelijks werd geraadpleegd door USZO, dit in tegenstelling tot de andere uitvoeringsinstellingen.4) Hieruit concluderen wij dat het oordeel ‘<15% ao’ bij USZO meestal gebaseerd is op het oordeel ‘geschikt voor eigen werk’ en slechts bij uitzondering het resultaat is van een FIS raadpleging voor het berekenen van de resterende verdiencapaciteit.5) Deze code wordt wellicht gebruikt als het oordeel ‘geschikt voor eigen werk’ na einde wachttijd wordt vastgesteld. Dit patroon van afwijzingen is bij USZO nagenoeg identiek tussen mannen en vrouwen. Bij het onderwijs wordt iets vaker een WAO-uitkering toegekend dan bij de overheid: de verschillen zijn echter klein. Bij het onderwijs wordt wel vaker op medische gronden afgewezen vanwege ‘geen ziekte of gebrek’ dan bij de overheid. Bij de overheid wordt juist iets vaker ‘minder dan vijftien procent arbeidsongeschikt’ geregistreerd (tabel b5.3).

138

1) De LOS codes werden als volgt geïnterpreteerd: LOS code 1, 4, 11 zijn afwijzingen met claimbeoordeling, de LOS codes 2,3,17, 18, 19, 20 zijn WAO-toekenningen met claimbeoordeling. De overige codes zijn geïnterpreteerd als intrekkingen of overbodig geworden WAO-aanvragen: afgehandeld zonder claimbeoordeling. 2) Op grond van het medisch arbeidsongeschiktscriterium (MAOC), in LOS gecodeerd als ‘geen ziekte of gebrek’. 3) In LOS kan ‘geschikt voor eigen werk’ gecodeerd worden als ‘wachttijd niet voltooid/wel rapport AVA’ indien deze beslissing betrekking heeft op de situatie voor of per einde wachttijd. 4) Lisv, Meer zicht op de claimbeoordeling WAO, 2000. Uit dit onderzoek bleek dat na de einde wachttijd WAO-claimbeoordeling, in 79 procent van de beslissingen ‘<15% ao’ FIS niet werd toegepast bij USZO. Bij Gak werd slechts bij 29 procent van deze gevallen geen FIS toegepast, een vergelijkbare verhouding afwijzing WAO met/zonder FIS als bij de andere uitvoeringsinstellingen . 5) Voor dit onderzoek is het dus jammer dat het LOS systeem geen code ‘geschikt voor eigen werk’ bevat als reden afwijzing.


Tabel b5.3

Totaal WAO-aanvragen, het afwijzingspercentage na WAO claimbeoordeling en de redenen van afwijzing van de WAO-aanvraag na claimbeoordeling, per USZO-sector in 2000

totaal aantal afge-

percentage afwij-

handelde WAOaanvragen per

zingen na WAO-

procentuele verdeling binnen de - na claimbeoordeling afgewezen WAO-aanvragen

claimbeoordeling

sector

geen ziekte of gebrek

geschikt voor eigen werk en/of volledige werkhervatting

code ‘Wachttijd niet

code ‘< 15 %

voltooid’

arbeidsongeschikt’

27%

24%

49%

58%

onderwijs (N=9.839)

46%

Rijksoverheid (N=3.214)

53%

17%

25%

lagere overheden (N=5.192)

49%

22%

23%

55%

overig USZO (N=2.636)

55%

18%

21%

62%

totaal USZO (N=20.881)

49%

23%

2%

54%

Bron: LOS-systeem USZO. De afgewezen aanvragen met de codes ‘wachttijd niet voltooid’ en ‘<15% ao’ kunnen geïnterpreteerd worden als afgewezen aanvragen wegens ‘geschiktheid voor eigen werk’. Dit kan omdat uit Lisv onderzoek blijkt dat USZO nauwelijks FIS raadpleegde bij de afgewezen WAO-aanvragen.

In 2001 meer toekenningen na claimbeoordeling Hiervoor bleek dat de helft van alle personen met een beoordeelde WAO-aanvraag een WAO-uitkering kreeg toegekend. We hebben deze cijfers ook per kwartaal over 2000 en het eerste halfjaar van 2001 berekend. We zien dan dat het WAO-toekenningspercentage na claimbeoordeling oploopt van 48 procent in het eerste kwartaal in 2000 naar 61 procent in het tweede kwartaal van 2001. De stijging vindt met name plaats na het derde kwartaal van 2000.1) Conclusie: veel onterechte WAO-aanvragen? Uit de LOS-gegevens komt naar voren dat ongeveer de helft van alle beoordeelde WAO-aanvragen werd afgewezen. In feite zijn dit – naar het oordeel van USZO – achteraf gezien onterechte aanvragen voor een WAO-uitkering geweest. USZO oordeelde immers in de meeste gevallen dat deze werknemers aan het einde van het ziektejaar geschikt waren voor het eigen werk en in een kleiner deel van de gevallen dat er geen medisch objectiveerbare beperkingen waren in de zin van het medisch arbeidsongeschiktheidscriterium (MAOC). Uit Lisv-onderzoek bleek reeds dat USZO slechts bij uitzondering WAO-aanvragen afwijst op basis van een vergelijking van het maatmaninkomen en met FIS berekende resterende verdiencapaciteit. Bij het vaststellen van dit rapport bleek echter dat de door ons bestudeerde gegevens (tabel b5.3) vertekend waren en dat de afwijzingspercentages nu op 35-45 procent worden geschat.

1) De WAO-toekenningspercentages volgens USZO zijn per opvolgend kwartaal 48%, 50%, 51%, 55%, 56%, 61% (van eerste kwartaal 2000 tot en met tweede kwartaal 2001).

139


5.3

Afwijzingen van WAO-aanvragen volgens het Lisv Vergelijking met verloop van WAO-aanvragen bij Gak Uit de voorgaande paragraaf kunnen we niet opmaken in hoeverre het verloop van WAO-aanvragen bij USZO anders is dan bij andere uitvoeringsinstellingen. Hier willen we wel iets over zeggen: vooral omdat we op zoek zijn naar de verklaring van het verschil tussen de hoge toestroom (veel aanvragen en een gemiddelde WAOinstroom). Dit verschil zien we bij andere uitvoeringsinstellingen niet of in veel mindere mate. We bestudeerden daarom hoeveel aanvragen voor de WAO niet tot een toekenning leiden volgens de gegevens uit het informatievoorschrift einde wachttijd van het Lisv. USZO: optisch meer intrekkingen van WAO-aanvragen Bij USZO lijkt er iets vaker dan bij Gak sprake te zijn van intrekkingen van de WAOaanvragen zonder dat de claimbeoordeling heeft plaatsgevonden of waarbij de claimbeoordeling voortijdig is afgebroken. Voorbeelden van dit soort situaties zijn overlijden, detentie, overdracht naar een andere uitvoeringsinstelling etc. Bij nadere bestudering kan dit ook een registratie artefact zijn. Gak levert namelijk niet alle afgehandelde WAO-aanvragen in deze categorie aan het Lisv aan. De wijze van telling van het totaal aantal afgehandelde WAO-aanvragen verschilt dus tussen USZO en Gak. Hierdoor is het niet duidelijk of het hogere aantal WAO-aanvragen in de overheidsen onderwijssector een registratie artefact is of dat er een daadwerkelijk verschil is tussen beide uitvoeringsinstellingen. We vermoeden dat - gezien het hoge ziekteverzuim in de overheidsen onderwijssector - er daadwerkelijk meer WAO-aanvragen zijn bij USZO, maar dat het verschil vergroot wordt door de verschillende wijze van telling. Het is ons onbekend of er ook verschillen in telwijze zijn bij het vaststellen van het aantal ingekomen WAO-aanvragen. Deze telling is gebaseerd op gegevens van de uitvoeringsinstellingen. Vervolgens bleek ook dat de cijfers die wij van USZO verkregen over 2000 afweken van de cijfers die het Lisv eerder over 2000 had verkregen van USZO. In dit rapport hebben we cijfers die we van USZO verkregen als uitgangspunt genomen. In tabel b5.4 staan deze vermeld. Tabel b5.4

Het aantal ingekomen en afgehandelde WAO-aanvragen, het aantal gedeclareerde einde wachttijd WAO-claimbeoordelingen en de instroom in de WAO als percentage van het aantal verzekerden bij USZO en Gak (in 2000)

ingekomen WAO-aanvragen volgens de uvi afgehandelde WAO-aanvragen volgens de uvi (en het Lisv) gedeclareerde einde wachttijd WAO-claimbeoordelingen volgens Lisv toekenningen van WAO-aanvragen volgens de uvi (en het Lisv) instroom in de WAO volgens Lisv

140

USZO

Gak

N=981.979

N=3.540.277

2,6%

2,1%

2,1% (2,3%)

1,9%

1,9%

2,0%

0,9% (1,0%)

1,2%

1,3%

1,4%


Aantal einde wachttijd claimbeoordelingen ongeveer gelijk tussen USZO en Gak Voor het onderzoek is het vooral interessant om na te gaan wat het vervolg is van een WAO-aanvraag na claimbeoordeling. De intrekking van een WAO aanvraag, bijvoorbeeld als gevolg van overlijden of overdracht naar een andere uitvoeringsinstelling, is niet het object van onderzoek. Om na te gaan wat de uitkomsten van claimbeoordelingen zijn, moeten we eerst vast kunnen stellen in welke gevallen er wel en geen claimbeoordeling heeft plaatsgevonden. Dit lijkt gemakkelijker dan het is. Hierover bestaat – voorzover wij weten – geen duidelijke statistiek. We zijn daarom nagegaan hoeveel claimbeoordelingen gedeclareerd werden bij het Lisv. Het aantal bij het Lisv gedeclareerde einde wachttijd claimbeoordelingen per verzekerde bleek nagenoeg gelijk tussen Gak en USZO, resp. 2 procent en 1,9 procent (zie tabel b5.4). Het is echter voor ons onduidelijk welk type claimbeoordeling einde wachttijd gedeclareerd wordt door de uitvoeringsinstellingen. Bij Gak bleek het aantal gedeclareerde einde wachttijdbeoordelingen zelfs hoger dan het aantal afgehandelde WAO-aanvragen, terwijl onder de afgehandelde WAO-aanvragen ook ingetrokken aanvragen, aanvragen zonder claimbeoordeling, zitten. Hier zijn de cijfers dus tegenstrijdig met elkaar. Codering einde wachttijd statistiek (informatievoorschrift Lisv) Volgens het informatievoorschrift einde wachttijd dienen de uitvoeringsinstellingen de reden van afwijzing van een WAO-aanvraag als volgt te coderen: 1 herstel voor einde wachttijd; 2 overleden of 65 jaar; 3 geschikt voor eigen werk of <15 procent arbeidsongeschikt; 4 arbeidsongeschikt bij aanvang verzekering; 5 overige redenen. De uitvoeringsinstellingen dienen deze gegevens te verstrekken over alle afgehandelde WAO-aanvragen per kwartaal. De Lisv-cijfers over WAO-aanvragen geven dus geen inzicht in niet afgehandelde WAO-aanvragen. In dit rapport hebben we in hoofdstuk 2 besproken in hoeverre er een discrepantie bestaat tussen het ontvangen en het afhandelen van WAO-aanvragen bij USZO in de afgelopen jaren. In deze paragraaf gaan we uit van verschillen in het verloop van afgehandelde WAO-aanvragen. Meer intrekkingen van WAO-aanvragen bij USZO of optisch bedrog? De eerste vergelijking die we trachten te maken is de mate van intrekkingen van WAO-aanvragen. Dit zijn dus de ‘afwijzingen zonder claimbeoordeling’ volgens het Lisv: het gaat hierbij om code 1,2 en 5.1) Bij Gak betreft dit twaalf procent van alle WAO-aanvragen en bij USZO twintig procent in 2000.2) Op het oog lijkt het dus dat bij USZO meer WAO-aanvragen worden ingetrokken dan bij Gak. Uit navraag bij Gak naar de vulling van de einde wachttijd statistiek door Gak, blijkt echter dat een deel van ingetrokken WAO-aanvragen niet wordt doorgeleverd naar het Lisv. Deze worden als ‘onterecht opgevoerd of overbodige’ WAO-aanvragen gecodeerd en niet als afgehandelde WAO-aanvragen.3) USZO en Gak ver-

1) Zie ook tabel 2.6.14 en tabel 2.6.17 uit: Kwartaaloverzicht arbeidsongeschikt 2000. Code 4 wordt in praktijk niet gevuld. 2) Bronnen: LOS USZO/EWT statistiek Lisv, waarbij de LOS code afwijzing wegens ‘geen ziekte/gebrek’ en ‘herstel voor ewt/wel rapport AVA’ door ons zijn gehercodeerd naar Lisv-code 3 ‘geschikt eigen werk/< 15% ao’. 3) Ctsv 01/07 J.S. Kerseboom en J.C. van den Brink.

141


schillen dus in de selectiemethode waarmee de gegevens over afgehandelde WAOaanvragen worden aangeleverd. Hierdoor lijkt het alsof er meer WAO-aanvragen bij USZO worden ingetrokken: het is echter onduidelijk of dat in werkelijkheid ook zo is. Het bruto aantal afgehandelde WAO-aanvragen is daarom lastig te vergelijken tussen beide uitvoeringsinstellingen. De zonder claimbeoordeling ingetrokken WAOaanvragen worden - vanwege de genoemde registratieverschillen - in de verdere cijfers in deze paragraaf niet meegerekend (behalve tabel b5.5 en b5.6). Volgens Lisv was het percentage toekenningen nagenoeg gelijk tussen Gak en USZO Uit de Lisv codering is niet goed op te maken of er wel of geen claimbeoordeling heeft plaatsgevonden. Het Lisv beredeneert dat dit zeker het geval is als de reden van afwijzing ‘geschikt voor eigen werk of <15 procent arbeidsongeschikt’ (code 3) is. Het toekenningspercentage wordt door het Lisv dan berekend op het aantal toekenningen plus het aantal afwijzingen vanwege ‘code 3’. Over 2000 berekende het Lisv een toekenningspercentage van 75 procent bij Gak en 73 procent bij USZO.1) Ogenschijnlijk is dit een nagenoeg gelijk toekenningspercentage. Tijdens dit onderzoek bleek dit echter op onjuiste gegevens te zijn gebaseerd. Lisv gaat deze cijfers repareren in de statistieken van 2001: in het eerste kwartaal van 2001 zien we dan een toekenningspercentage bij Gak van 71 procent en bij USZO van 64 procent. Berekening Lisv van het WAO-toekenningspercentage bij USZO was of is fout Tijdens dit onderzoek bleek dat USZO de LOS-gegevens anders omcodeerde dan de intentie van het Lisv is. Afwijzingen wegens ‘geen ziekte of gebrek’ werden door USZO de Lisv-code 5 gegeven. Gezien de manier waarop deze gegevens gebruikt worden ligt code 3 meer voor de hand, alhoewel de beschrijving van het Lisv deze invulling niet erg duidelijk maakt. USZO heeft inmiddels in overleg met Lisv besloten om ‘geen ziekte of gebrek’ als Lisv-code 3 te gaan coderen in de cijfers over 2001: het gevolg van deze verbeterde codering is dat het toekenningspercentage van USZO in 2001 lager uitkomt dan in 2000. USZO codeert bovendien een deel van de beslissingen ‘geschikt voor eigen werk’ als ‘wachttijd niet voltooid/wel rapport AVA’ en geeft daar Lisv-code 1 aan. Ook hier ligt de toepassing van code 3 naar ons idee meer voor de hand, alhoewel dit minder duidelijk is dan bij de beslissing ‘geen ziekte of gebrek’.2) Twee alternatieve berekeningen Voor dit onderzoek hebben we het toekenningspercentage per uitvoeringsinstelling op twee manieren berekend. De eerste berekening gaat uit van de omcodering van de LOS codes ‘geen ziekte of gebrek” (LOS code 5) en ‘wachttijd niet voltooid/wel rapport AVA’ (LOS code 11) naar Lisv code 3 (tabel b5.5). Tabel b5.6 presenteert de berekening op basis de omcodering van LOS code 11 naar Lisv-code 1: de codering die Lisv prefereert.

142

1) Lisv. Kwartaaloverzicht arbeidsongeschiktheid eerste t/m vierde kwartaal 2000, tabel 2.6.17. 2) Mede ingegeven door de aanwijzingen dat veel van deze USZO-beoordelingen na einde wachttijd plaatsvinden en met terugwerkende kracht worden gegeven. Hoe het precies zit, is echter onbekend. Lisv kiest ervoor om code 1 voor deze situatie te handhaven.


Gak: afwijzingen voor grootste deel gebaseerd FIS raadpleging We vergelijken de resultaten van de claimbeoordelingen van USZO met die van Gak. We noemden in de vorige paragraaf reeds dat bij Gak de afwijzingen van WAO-aanvragen veel vaker op basis van de FIS raadpleging plaatsvonden. Het oordeel ‘minder dan 15% ao’ is dan in veel mindere mate gebaseerd op geschiktheid voor eigen werk maar veel meer op basis van voldoende verdiencapaciteit in algemeen gangbare arbeid in vergelijking tot het maatmaninkomen. Deze gegevens zijn gebaseerd op een vergelijking van de einde wachttijdstatistiek met het gebruik van FIS. Gak registeert direct maar twee redenen van afwijzing van een WAO-aanvraag: herstel voor einde wachttijd en ‘minder dan 15% arbeidsongeschiktheid’. Overbodig geworden WAO-aanvragen of onterecht ingevoerde WAO-aanvragen worden op een andere manier afgesloten, waardoor ze niet meetellen bij de afgehandelde WAO-aanvragen. Gak maakt bovendien geen onderscheid naar wel of geen claimbeoordeling. De resultaten van de vergelijking tussen USZO en Gak staan gepresenteerd in de tabellen b5.5 en b5.6. Tabel b5.5

Het verloop van WAO-aanvragen in 2000 bij USZO en bij Gak bij aangepast gebruik van de Lisv-codes

USZO

Gak

ingekomen WAO-aanvragen

25.219

75.396


20.881

67.111

afwijzingen

12.322

22.867

-

Code 1. Herstel voor einde wachttijd

27%

33%

66%

65%

USZO: ‘wachttijd niet voltooid/geen rapport AVA’ Gak: met of zonder claimbeoordeling -

Code 3. Geschikt voor eigen werk of minder dan 15 % ao USZO: inclusief ‘geen ziekte/gebrek’, ‘wachttijd niet voltooid/ wel rapport AVA

-

Code 5. Overige redenen

6%

toekenningen

3% 8.559

44.244

afwijzingspercentage (afwijzingen/afgehandelde aanvragen)

59%

34%

51%

75%

toekenningspercentage berekend volgens definitie Lisv (toekenningen/(toekenningen + afwijzingen met code 3))

Bron: USZO cijfers uit LOS, Gak cijfers van Lisv. Het is mogelijk dat bij Gak afwijzingen onder code 1 worden geregistreerd die gevolg waren van een WAO-claimbeoordeling. In dat geval is het toekenningspercentage van Gak lager dan volgens de berekening van het Lisv en in deze tabel. Gak registreert dit echter niet als zodanig. Als alle code 1-gevallen van Gak eigenlijk code-3 zouden moeten zijn, wordt het toekenningspercentage van Gak 67 procent: nog steeds aanzienlijk hoger dan van USZO.

143


Tabel b5.6

Het verloop van WAO-aanvragen in 2000 bij USZO en bij Gak, bij ‘Lisv anno 2001’ gebruik van de Lisv-codes

USZO

Gak

ingekomen WAO-aanvragen

25.219

75.396


20.881

67.111

afwijzingen

12.322

22.867

-

Code 1. Herstel voor einde wachttijd

43%

33%

51%

65%

USZO: hier met ‘wachttijd niet voltooid/ wel en geen rapport AVA’ Gak: met of zonder claimbeoordeling -

Code 3. Geschikt voor eigen werk of minder dan 15% ao USZO: inclusief ‘geen ziekte/gebrek’

-

Code 5. Overige redenen

6%

toekenningen

3% 8.559

44.244

afwijzingspercentage (afwijzingen/afgehandelde aanvragen)

59%

34%

58%

75%

toekenningspercentage berekend volgens definitie Lisv (toekenningen/(toekenningen + afwijzingen met code 3))

Bron: USZO cijfers uit LOS, Gak cijfers van Lisv.

Conclusie: bij de WAO-claimbeoordeling USZO veel meer afwijzingen dan bij Gak, en ook een heel ander type afwijzingen: USZO strenger aan de poort? Uit deze analyse blijkt dat bij Gak tussen de 25 en 33 procent van alle beoordeelde WAO-aanvragen werd afgewezen in 2000 (zie toelichting tabel b5.5). Het merendeel werd afgewezen na raadpleging van FIS, met als uitkomst dat er te weinig verlies van verdiencapaciteit is. Bij USZO werd in het door ons bestudeerde gegevensbestand tussen de 42 en 49 procent van alle beoordeelde WAO-aanvragen afgewezen. Vrijwel al deze afwijzingen zijn gebaseerd op het oordeel ‘geschikt eigen werk’ of - kort gezegd - ‘geen ziekte of gebrek’. We concluderen hieruit dat er bij USZO niet alleen veel vaker een WAO-aanvraag wordt afgewezen dan bij Gak, maar dat de redenen om af te wijzen ook geheel verschillend zijn. Wel of geen hogere toestroom in de overheidsen onderwijssector? Uit het onderzoek bleek ook dat er een verschil is in de wijze van telling van het aantal WAO-aanvragen tussen USZO en Gak. Hierdoor lijken de verschillen tussen USZO en Gak voor wat betreft het aantal afgehandelde WAO-aanvragen groter dan ze wellicht zijn. We weten helaas niet in hoeverre de ingekomen WAO-aanvragen ook verschillend geteld worden. Het is dus onduidelijk of er relatief meer WAO-aanvragen zijn in de overheidsen onderwijssector dan bij bijvoorbeeld de sectoren van Gak.

144


Het hogere ziekteverzuim in de overheidsen onderwijssector doet vermoeden dat dit wel aan de orde is. Wel of niet meer einde wachttijd claimbeoordelingen in de overheidsen onderwijssector? Het aantal bij het Lisv gedeclareerde einde wachttijd claimbeoordelingen is nagenoeg gelijk tussen USZO en Gak, als we dit relateren aan de omvang van het verzekerdenbestand. Dit gegeven lijkt tegenstrijdig met de gegevens uit de Lisveinde wachttijdstatistiek en de gegevens van USZO zelf in het LOS-systeem. Uit deze laatste gegevensbronnen zouden we concluderen dat USZO relatief meer claimbeoordelingen verricht dan Gak. Hoe deze discrepantie mogelijk is, is ons onbekend. De verklaring zal waarschijnlijk gezocht moeten worden in technische details, verbonden aan de doelen waarvoor deze gegevens verzameld worden.

145


146


Bijlage 6

Dossiers met afwijzingen WAO-aanvragen

Toelichting: In onderstaand overzicht worden de situaties beschreven die tot afwijzing van de WAO-aanvraag hebben geleid, zoals wij die in de dossiers van USZO en Gak hebben aangetroffen. Hierbij zijn alle verwijzingen naar persoonsgegevens geanonimiseerd. De cliënten worden allen als man gepresenteerd, hetgeen niet het geval was in de dossiers. Dit is gedaan om de aandacht op de situatie van de cliënt te richten en het daarbij getroffen oordeel van de uitvoeringsinstelling. Bij USZO zagen we overigens geen verschillen in percentage afwijzingen tussen mannen en vrouwen. Voor Gak beschikten we niet over seksespecifieke statistische gegevens. ‘Geen ziekte of gebrek’ als reden van afwijzing van de WAO-aanvraag in de beslissing van USZO - Een juridisch medewerker bij een gemeente is uitgevallen met klachten over depressies, vermoeidheid en vermindering van energie- en concentratievermogen. Na een paar dagen hervat hij het werk, maar na drie weken valt hij weer uit. Circa zes weken voor einde wachttijd reïntegreert de cliënt in ander werk bij zijn oude werkgever. Voor zijn uitval werkte hij 36 uur, nu werkt hij parttime. Hij is onder behandeling bij zijn huisarts en de psycholoog van de arbodienst. Op de dag dat de verzekeringsarts zijn rapportage schrijft, komt de melding van de werkgever binnen dat de cliënt volledig het (andere) werk hervat heeft. De verzekeringsarts (va) schrijft: ‘De cliënt meent niet volledig het eigen werk aan te kunnen i.v.m. vermoeidheid. De cliënt verwacht in de toekomst dezelfde beperkingen te zullen hebben en niet (volledig) arbeidsgeschikt voor het eigen werk te zijn’. De va ziet de cliënt vlak na einde wachttijd en stelt vast dat ‘de cliënt op basis van psychische klachten de wachttijd heeft volbracht. Momenteel zijn er nog enige restklachten. Op basis daarvan is de cliënt nog niet volledig arbeidsgeschikt voor zijn nieuwe functie. Voor de WAO-functie is de cliënt per eerste WAO-dag niet arbeidsongeschikt. De prognose is dat de cliënt ook binnen enkele weken zijn nieuwe functie zal kunnen volbrengen’. Verder schrijft de va dat: ‘de functie-eisen van het eigen werk van de cliënt het arbeidsvermogen van de cliënt niet overstijgen op einde wachttijd. Derhalve is er geen sprake van arbeidsongeschiktheid op datum einde wachttijd’. In de beslissingsbrief staat: ‘uit ons onderzoek blijkt dat uw verzuim geen verband meer houdt met ziekte of gebrek. Wij kunnen u daarom geen WAO-uitkering toekennen’. - Een chauffeur bij een gemeente wordt twee maanden voor einde wachttijd gekeurd, hij heeft het werk niet hervat. De cliënt is uitgevallen in verband met psychische klachten. De cliënt is niet onder behandeling van de huisarts, gebruikt geen medicijnen, maar heeft een tot twee keer per maand een gesprek met de bedrijfsmaatschappelijk werker. De va krijgt ‘tijdens het spreekuur de indruk dat er sprake is van psychische klachten als reactie op het werk. Terugkeer in eigen werk lijkt uitgesloten door de verstoorde verhoudingen. Via de personeelsfunctionaris is men bezig een traject uit te zetten richting ander werk. Tot op heden heeft de

147


cliënt geen andere functie. De klachten worden thans onderhouden door de situatie waarin de cliënt verkeert. Er is nog geen “oplossing” in de zin van een nieuwe baan, de band die er nog (moet) bestaan met de werkgever'. De verzekeringsarts constateert dat ‘er geen directe aanwijzingen voor psychische problematiek is in de zin van karakter/persoonlijkheidsproblematiek. Wel is er sprake van psychische klachten als reactie op een verstoorde arbeidsverhouding. Van ziekte en/of gebrek in de zin van de WAO is geen sprake’. - Een consulent schuldhulpverlening bij een gemeente werkt voor tachtig procent, deels op basis van arbeidstherapie. De cliënt geeft aan dat hij zijn zelfvertrouwen nog moet herwinnen. De verzekeringsarts stelt vast dat ‘de cliënt geen stoornis van medische aard heeft. Derhalve is er geen sprake van medische beperkingen ten aanzien van loonvormende arbeid. De cliënt is overwerkt door de steeds maar toenemende werkdruk, waar de werkgever niets aan doet, aldus de cliënt. Derhalve is dit geen zaak voor de WAO. Immers er is geen sprake van ziekte in betrokkene zelf. De (gedeeltelijke) arbeidsongeschiktheid is situatief bepaald. De cliënt lijdt niet in die mate aan ziekte of gebrek dat hij onbelastbaar zou zijn voor loonvormende arbeid, waaronder de eigen betrekking’. - Een docent is uitgevallen met psychische klachten. Hij heeft het werk niet hervat. De cliënt komt ca. een maand voor einde wachttijd op het spreekuur van de verzekeringsarts. De verzekeringsarts acht de cliënt geschikt voor zijn eigen functie mits rekening gehouden wordt met de beperkingen ten aanzien van tijddruk en dwingend tempo. De arbeidsdeskundige vermeldt dat FIS niet geraadpleegd wordt, omdat dit overbodig is want de cliënt is geschikt voor het eigen werk. In de beslissingsbrief wordt vermeld dat er geen recht op WAO is, omdat er geen sprake is van ziekte of gebrek. ‘Wachttijd niet voltooid’ als reden van afwijzing van de WAO-aanvraag in de beslissing van USZO - Een docent, die meer dan twintig jaar in het vak zit, is geopereerd aan de onderbuik. Hij heeft alleen nog last van wisselende emoties. Hij wordt begeleid door een homeopathische arts en gebruikt verder geen medicijnen. Inmiddels heeft de cliënt voor twee ochtenden in de week het werk hervat. De cliënt ziet de verzekeringsarts ruim vier maanden voor einde wachttijd. Hij ‘acht zich nog niet geheel belastbaar voor zijn eigen werk’. De verzekeringsarts stelt dat de cliënt ‘geen stoornis van medische aard meer heeft. Er is geen sprake van medische beperkingen ten aanzien van loonvormende arbeid’. In de beslissingsbrief staat het volgende: ‘Onze adviserend verzekeringsgeneeskundige heeft vastgesteld dat u op datum spreekuur niet zodanige beperkingen heeft dat u daarmee ongeschikt zou zijn voor het verrichten van uw eigen arbeid. Dit betekent dat u de wachttijd niet heeft doorgemaakt. Wij kunnen u daarom geen WAO-uitkering toekennen’.

148


‘Geen ziekte of gebrek’ als reden van afwijzing van de WAO-aanvraag in de beslissing van Gak - Een buschauffeur heeft rugklachten met uitstraling naar het been. De bedrijfsarts begeleidt de cliënt, hij krijgt een aangepaste stoel. De cliënt eist op latere tijdstippen ingeroosterd te worden en te rijden op een specifieke bus. Als hij deze bus niet krijgt, wisselt de cliënt ongeoorloofd van materieel. Hoewel de cliënt belooft dit niet weer te doen, houdt de cliënt zich hier niet aan. Het gedrag van de cliënt leidt tot een conflict met de werkgever en uiteindelijk in ontslag via de kantonrechter (op neutrale grond). De va stelt vast dat de klachten niet medisch aantoonbaar zijn. De cliënt vertoont claimgedrag en wil onder een medische noemer zijn zin doordrijven. Uit het dossier blijkt verder dat zowel zes jaar geleden als één jaar geleden een eerdere claimbeoordeling werd afgewezen (een keer < 15% ao en een keer einde wachttijd niet volgemaakt, doordat de cliënt volledig het werk hervatte voor einde wachttijd). ‘Wachttijd niet voltooid’ als reden van afwijzing van de WAO-aanvraag in de beslissing van Gak - Een montagewerker loopt door een bedrijfsongeval een enkelfractuur op. Na een chirurgische ingreep krijgt hij drie keer per week fysiotherapie. Tijdens het vaspreekuur (ca. in de negende maand na de ziekmelding) blijkt de cliënt het werk al twee maanden geleden volledig hervat te hebben. De cliënt had (ten onrechte) het aanvraagformulier WAO ingestuurd, terwijl hij al weer volledig hersteld was. De va roept de cliënt toch op, na verzoek van de claimbeoordelaar. - Een storingsmonteur valt uit met knieklachten. Hij hervat het werk, eerst op arbeidstherapeutische basis. Ruim twee maanden voor einde wachttijd hervat de cliënt het werk volledig (qua tijd) in een wat aangepaste functie bij zijn eigen werkgever. Hij heeft zijn volledige (oude) loonwaarde nog niet bereikt. De hersteldmelding komt twee dagen voor het geplande spreekuur bij de uitvoeringsinstelling binnen. De cliënt wil perse niet in de WAO en spreekt met de va af, dat hij met zijn werkgever zal overleggen of hij zich volledig hersteld kan melden.Uit het dossier blijkt dat twee maanden na deze hersteldmelding de cliënt weer uitvalt met knieklachten. Ook blijkt dat de cliënt reeds twee keer eerder langdurig is uitgevallen met knieklachten, waarbij de WAO-claim is afgewezen, omdat de cliënt voor einde wachttijd het werk volledig hervat heeft. - Een administratief medewerker valt uit met spanningsklachten. De cliënt heeft lange tijd onder hoge werkdruk gewerkt met veel overuren. Daarbij is de cliënt niet veel gesteund door zijn chef en is daar op stukgelopen. De cliënt is er inmiddels weer bovenop gekomen. De cliënt acht zich (weer) geschikt voor eigen werk, als er goede afspraken gemaakt worden over werklast. De client geeft aan dat hij liever wat anders wil gaan doen, hij wil niet meer terugkeren naar zijn eigen werk. Hij zoekt via outplacement naar ander, meer sociaal werk. De va constateert dat er ‘geen sprake meer is van beperkingen op grond van ziekte of gebrek. Cliënt maakt

149


in feite einde wachttijd niet vol, maar dit is ter oordeel aan de bedrijfsarts. Per einde wachttijd is de cliënt ook volledig arbeidsgeschikt voor eigen en ander werk, passend wat betreft opleiding en ervaring’. In de beslissingbrief staat: ‘u bent niet 52 weken onafgebroken arbeidsongeschikt geweest’. ‘<15% ao’ als reden van afwijzing van de WAO-aanvraag in de beslissing van Gak - Een doktersassistent is uitgevallen en komt ca. twee maanden voor einde wachttijd op het spreekuur van de verzekeringsarts. Daar blijkt dat de cliënt inmiddels het werk volledig hervat heeft. Het dossier wordt doorgestuurd naar de arbeidsdeskundige, waarna de mate van arbeidsongeschiktheid bepaald wordt op basis van FIS. Hieruit blijkt dat de cliënt minder dan vijftien procent arbeidsongeschikt is. - Een assurantie-adviseur valt uit met psychische klachten, in concreto met angstgevoelens. Vlak voor einde wachttijd komt de cliënt op het spreekuur van de verzekeringsarts. De cliënt werkt inmiddels weer gedeeltelijk. De verzekeringsarts constateert dat de cliënt beperkt belastbaar is op het psychische vlak (contacten met cliënten en werkdruk). De arbeidsdeskundige (ad) bepaalt de mate van arbeidsongeschiktheid op basis van FIS en komt uit op ‘< 15% ao’. - Een administratief medewerker valt met sporten en loopt een polsfractuur op. Er treden complicaties op. Hierdoor heeft de cliënt vooralsnog beperkte handen vingervaardigheden. De cliënt hervat ca. zes maanden voor einde wachttijd het werk gedeeltelijk, op basis van arbeidstherapie. Door een ziekenhuisopname kan de cliënt tijdelijk niet werken. Ca. drie maanden voor einde wachttijd komt de cliënt op het spreekuur van de verzekeringsarts. De cliënt geeft aan binnenkort een gesprek te hebben met zijn werkgever om het werk volledig te hervatten, maar in een ander arbeidspatroon. De verzekeringsarts concludeert dat: ‘de cliënt momenteel ongeschikt is voor het eigen werk. Uit overleg met de werkgever is gebleken dat de cliënt op een aangepaste wijze zijn eigen werk wel kan verrichten en daarmee het eigen loon weer kan verdienen. De cliënt is geschikt voor gangbare arbeid’. De ad raadpleegt FIS maar bepaalt de mate van arbeidsongeschiktheid op basis van de verdiensten van de cliënt en komt daarmee uit op ‘< 15% ao’. - Een administratief medewerker valt uit met pijn aan het bekken en stress naar aanleiding van privé-omstandigheden. Na een intensieve revalidatieperiode en het verkrijgen van een aangepaste stoel, hervat hij het werk ca. twee maanden voor einde wachttijd weer volledig. Maar door een geleidelijke toename van de klachten valt de cliënt gedeeltelijk uit, hij werkt tijdens de claimbeoordeling 50 procent. ‘De cliënt heeft enige beperkingen ten aanzien van belasting van de onderrug en bekken (gebogen werken, tillen en dragen) met uitstraling naar been en bil. De cliënt moet een aangepaste stoel blijven gebruiken. De psychische stress is mogelijk mede oorzaak van de toename van de klacht en dus moet de cliënt het liefst alle vormen van stress vermijden’. De arbeidsdeskundige is van mening dat de cliënt voor hele dagen geschikt is voor maatgevende arbeid. De cliënt deelt deze mening niet. De cliënt geeft aan onvoldoende krachten te hebben om zijn werk en zijn dagelijkse oefeningen te combineren. Ook is de reistijd hoog,

150


terwijl hij ook de zorg heeft voor een kind. Het liefst wil de cliënt in zijn woonplaats werken, dat scheelt reistijd en stress. De ad raadpleegt FIS niet, maar op basis van de gegevens uit de claimbeoordeling wordt bepaald dat de cliënt ‘< 15% ao’ is. - Een bankwerker (uitzendkracht) krijgt een bedrijfsongeval en verliest daardoor een vingertop. Na vijf maanden hervat hij het werk weer, maar valt na een half jaar weer uit vanwege pijnklachten. Er volgt een operatie die complicaties geeft, waardoor een tweede operatie nodig is. In de tussentijd is de cliënt ontslagen. De verzekeringsarts ziet de cliënt ca. negen maanden na zijn laatste uitval. De verzekeringsarts acht de cliënt ongeschikt voor het laatst verrichte werk vanwege de handbelasting. Er is sprake van beperkte belastbaarheid, met beperkingen ten aanzien van extreem kracht zetten, knijpen en zware montage-werkzaamheden. De arbeidsdeskundige is van mening dat ‘de kansen om op korte termijn in passend werk te kunnen hervatten groot zijn. De beperkingen zijn niet al te zwaar, de cliënt heeft een redelijke opleiding en de arbeidsmarkt schreeuwt om gemotiveerde krachten. De cliënt is ook van mening binnen afzienbare tijd weer aan de slag te kunnen. Er is geen reden tot extra ondersteuning, zodat de cliënt niet als arbeidsgehandicapt wordt aangemerkt’. De ad bepaalt de mate van arbeidsongeschiktheid op basis van FIS en komt uit op ‘< 15% ao’.

151


152


Bijlage 7

Herplaatsingstoelage als alternatief voor volledig WAO?

Is er een ‘uitruil’ tussen WAO en de herplaatsingstoelage? De rol van de herplaatsingstoelage komt ook in dit rapport aan de orde. Hierbij hebben we gekeken of de herplaatsingstoelage mogelijk een extra reïntegratieprikkel is, die niet in het bedrijfsleven voorkomt. Uit hoofdstuk 4 bleek dat de herplaatsingstoelage bij zeventien procent van alle nieuwe WAO’ers in de overheidsen onderwijssector werd toegepast. In dit hoofdstuk vragen we ons af of er een soort uitruil zou kunnen bestaan tussen de WAO-uitkering en deze herplaatsingstoelage. De herplaatsingstoelage kan alleen worden verstrekt indien er een werkhervatting is en de persoon niet volledig arbeidsongeschikt is. De regels beschouwen de herplaatsingstoelage als een complementaire uitkering, maar het is onduidelijk of dat in de praktijk ook zo werkt. Zou de frequente toepassing van de herplaatsingstoelage een verklaring kunnen zijn voor het lage aantal volledige arbeidsongeschiktheidsuitkeringen? Is het aanlokkelijke perspectief dat de herplaatsingstoelage biedt van dien aard dat een deel van de potentieel volledig arbeidsongeschikten zich extra laat motiveren tot werkhervatting? Om een indruk te krijgen hebben we de totale groep WAO-instromers vergeleken met de groep zonder een HPT toelage. Deze laatste groep geeft dan een beeld dat mogelijk beter vergelijkbaar is aan sectoren waarin geen HPT bestaat. Bij beide groepen kijken we naar het aandeel volledig arbeidsongeschikten. Tabel b7.1 beschrijft de resultaten. Tabel b7.1

Het percentage mensen met een volledige WAO-uitkering ten opzichte van het totale aantal personen dat instroomt in de WAO, en ten opzichte van de groep zonder herplaatsingstoelage (hpt), uitgesplitst naar jaartal, geslacht en sector

percentage met een volledige WAOuitkering van het aantal personen dat instroomt in de WAO

overheidsen onderwijssector, totaal

1996

1997

1998

1999

mannen, totaal

33%

36%

39%

37%

mannen, zonder hpt

41%

45%

48%

45%

vrouwen, totaal

44%

44%

47%

45%

vrouwen, zonder hpt

50%

50%

54%

52%

mannen en vrouwen, totaal

39%

40%

43%

41%

mannen en vrouwen, zonder hpt

46%

48%

51%

49%

mannen, totaal

29%

35%

38%

34%

mannen, zonder hpt

40%

47%

50%

44%

vrouwen, totaal

42%

43%

47%

45%

vrouwen, zonder hpt

49%

50%

55%

53%

mannen en vrouwen, totaal

37%

40%

43%

41%

mannen en vrouwen, zonder hpt

46%

49%

53%

50%

alleen onderwijs

Bron: Eigen berekeningen met gegevens uit de statistiek arbeidsongeschiktheid 1999 van USZO.

153


WAO-instromers zonder herplaatsingstoelage vaker volledige WAO-uitkering Uit tabel b7.1 blijkt dat de groep WAO-instromers zonder herplaatsingstoelage vaker een volledige WAO-uitkering ontvangen. Dit is logisch omdat de herplaatsingstoelage alleen aan gedeeltelijk arbeidsongeschikten wordt verstrekt. We doen deze analyse echter om na te gaan of het verstrekken van herplaatsingstoelages een verklaring kan zijn voor het verschil in het aandeel volledig arbeidsongeschikten onder de instroom tussen USZO en andere uitvoeringsinstellingen, met Gak als voorbeeld. We zien in figuur b7.1 dat zowel de toepassing van herplaatsingstoelages als het type sector een rol speelt bij het aandeel volledig arbeidsongeschikten. Als we deze factoren voorzover mogelijk weglaten, komt het aandeel volledig arbeidsongeschikten dichter bij elkaar te liggen. Het verschil blijft echter aanzienlijk groot. Figuur b7.1

Het aandeel personen met een volledige WAO-uitkering bij alle sectoren, bij de overheidsachtige sectoren van Gak en bij de overheidsen onderwijssectoren van USZO.1) Deze laatste groep is ook gepresenteerd zonder personen met een herplaatsingstoelage

80 %

70 %

60 %

50 %

40 %

30 % 1996 Gak adm/dnst

154

1997

1998 Gak totaal

1999 USZO

USZO zonder HPT

1) Bron: Cijfers over Gak-sectoren zijn afkomstig van het Lisv, cijfers over USZO-sectoren zijn afkomstig van USZO. De Lisv-cijfers over USZO wijken aanzienlijk af van de cijfers die door USZO beschikbaar worden gesteld. USZO zegt dat dit te maken heeft met het bijwerken met terugwerkende kracht van de statistische informatie door USZO.


Bijlage 8 8.1

Arbeidsongeschiktheidsregelingen in de overheidsen onderwijssector

Inleiding Wat maakt de ambtenaar anders dan de werknemer als het gaat om arbeidsongeschiktheid? Als we in de geschiedenis van de sociale zekerheid duiken dan blijkt dat de wetgever oorspronkelijk van plan is geweest de werknemer integraal te verzekeren tegen de financiële gevolgen van invaliditeit en ouderdom. De pensioenvoorziening bleek echter dermate gecompliceerd dat werd afgezien van een integrale verzekering. De bedrijfsongevallenverzekering (Ongevallenwet van 2 januari 1901) voor werknemers kwam er wel.1) Echter, omdat de ambtenaar (tot 1 januari 1998) geen werknemer in de zin van de werknemersverzekeringen was, kon hij geen beroep doen op de voor werknemers geldende regelingen. Daarom kregen de ambtenaren een eigen sociale zekerheidsstelsel, de Pensioenwet 1922.2) Kenmerkend voor de Pensioenwet 1922 was de integrale verzekering tegen de gevolgen van ziekte, arbeidsongeschiktheid, ouderdom, overlijden en vermissing.3) Dit zorgde ervoor dat de ambtenaar aanspraak kon maken op een invaliditeitspensioen bij blijvende invaliditeit (gedeeltelijk of volledig), een ouderdomspensioen bij het bereiken van de 65-jarige leeftijd en onder bepaalde voorwaarden op een vervroegd ouderdomspensioen vanaf de leeftijd van 55 jaar. Ook was geregeld dat bij overlijden of vermissing van de ambtenaar zijn echtgeno(o)t(e) en/of minderjarige kinderen aanspraak konden maken op een nabestaanden- respectievelijk tijdelijk pensioen. De Pensioenwet werd, met enkele aanpassingen, in 1966 vervangen door de Algemene burgerlijke pensioenwet (ABPwet). Als we de systematiek van de ABP-wet vergelijken met die van de WAO of de WAO-conforme springen de volgende verschillen in het oog.

8.2

Verzekeringsgeneeskundig oordeel De pensioenkeuring werd in eerste aanleg verricht door de bedrijfsarts. Leed de ambtenaar aan psychische klachten, dan volgde er veelal een expertise (keuring) door een aangewezen onafhankelijk psychiater. Ook bij andere klachten werd regelmatig een expertise verricht door een ter zake kundig specialist, voordat de adviserend verzekeringsgeneeskundige tot zijn medisch advies kwam. Dit medisch advies gaf buiten de blijvende ongeschiktheid tevens aan of de ambtenaar herplaatsbaar was en voor hoeveel uren hij dit was, bijv. medische urenbeperking of geschikt voor passende arbeid. Vanaf 1 augustus 1993 wijzigde dit criterium in algemeen geaccepteerde arbeid, ook wel gangbare arbeid genoemd.4) Verder was er geen vast tijdstip,

1) Voor een uitgebreide historische beschrijving van de sociale zekerheid in de marktsector, zie PS Special 2: 25 jaar PS, auteur Mw. mr. E.J. Kronenburg-Willems. 2) Stb. 1922, 240. 3) Aanspraken ingevolge werkloosheid waren geregeld in onder meer het Rijkswachtgeldbesluit 1959 en de Uitkeringsregeling 1966. Voor politieke ambtsdragers en militairen golden afwijkende regelingen. 4) Wet Terugdringing beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen (TBA), de kern van de wijziging is volgens de Memorie van Toelichting, dat de term ‘arbeid die hem met het oog op zijn opleiding en vroeger beroep in billijkheid kan worden opgedragen’ uit de WAO-tekst is geschrapt.

155


zoals de WAO deze wel kent, voor de afhandeling van de aanvraag dan wel de toekenning van het invaliditeitspensioen.1) Dit kon drie maanden maar ook drie jaar zijn. Dit laatste behoeft enige uitleg. Werd de ambtenaar ziek en bleek deze ziekte zeer ernstig zonder uitzicht op herstel te zijn, dan kon het hele proces van aanvragen, keuren, beslissen en toekennen van een invaliditeitspensioen binnen drie maanden plaatsvinden. Anderzijds, zolang de keurend specialist van mening was dat verbetering/vermindering van de klachten te verwachten was en deze klachten nog niet als blijvend konden worden gekwalificeerd, bleef het toekennen van het invaliditeitspensioen achterwege. Het gevolg hiervan was dat de overheidswerkgever en -werknemer geruime tijd tot elkaar waren veroordeeld.

8.3

Arbeidskundig oordeel Alleen indien het medisch advies ‘blijvende ongeschiktheid, herplaatsbaar’ luidde, werd de pensioenkeuring ter advisering overgedragen aan de arbeidsdeskundige. De arbeidsdeskundige stelde eerst vast of de ambtenaar wellicht herplaatsbaar was binnen de eigen ambtelijke organisatie. De uitkomst hiervan bepaalde voor een groot deel het vervolgtraject van de pensioenkeuring. Dit kon op de hierna genoemde wijzen worden ingevuld: Medisch geschikt voor passende arbeid - en herplaatsbaar bij de eigen organisatie: de arbeidsdeskundige duidde gemiddeld, rekening houdend met de medische beperkingen, vijf functies die binnen de eigen organisatie voorkwamen en die (tot 1993) de ambtenaar in billijkheid waren op te dragen; - en niet herplaatsbaar bij de eigen organisatie: de arbeidsdeskundige duidde gemiddeld, rekening houdend met de medische beperkingen, vijf functies die (tot 1993) de ambtenaar in billijkheid waren op te dragen. Medische urenbeperking eigen en andere arbeid - en herplaatsbaar bij de eigen organisatie in de eigen functie voor minder uren: in deze situatie volgde de arbeidsdeskundige de zogenaamde ‘verkorte procedure’. Deze procedure kon alleen worden gevolgd indien alle partijen (de adviserend verzekeringsgeneeskundige, de bedrijfsarts, de arbeidsdeskundige, de werknemer en de werkgever) tot overeenstemming waren gekomen inzake de medische beperkingen en de herplaatsbaarheid. De werkgever en werknemer kwamen schriftelijk overeen dat de ambtenaar voor een bepaald aantal uren per week een bepaalde functie ging uitoefenen. Vervolgens werd het hele dossier overgedragen aan de Beoordelingscommissie (Beco), die een onafhankelijk bindend advies gaf over de inhoudelijke en de procedurele aspecten van dit traject. De Beco bestond uit drie bij Koninklijk Besluit benoemde onafhankelijke leden, te weten één arts, één jurist en één arbeidsdeskundige. De Beco werd bijgestaan door een secretaris, die wel in dienst van het ABP was;

156

1) De AAW-uitvoering (fictief) was overeenkomstig de uitvoering door de andere bedrijfsverenigingen.


- en herplaatsbaar bij de eigen organisatie: de arbeidsdeskundige duidde gemiddeld, rekening houdend met de medische beperkingen, vijf functies die binnen de eigen organisatie voorkwamen en die (tot 1993) de ambtenaar in billikheid waren op te dragen; - en niet herplaatsbaar bij de eigen organisatie: de arbeidsdeskundige duidde gemiddeld, rekening houdend met de medische beperkingen, vijf functies die (tot 1993) de ambtenaar in billijkheid waren op te dragen. Met name de hierboven beschreven verkorte procedure werd voor de inwerkingtreding van de Wet TBA met grote regelmaat toegepast. Tenslotte week ook de hoogte van de uitkering aanzienlijk af van hetgeen gebruikelijk was in de marktsector, zo bedroeg het invaliditeitspensioen zeventig procent van het laatstverdiende loon en niet zeventig procent van een gemaximeerd bedrag. In de hierna volgende items wordt hier verder op ingegaan. Deze inleiding is bedoeld om de lezer inzicht te verschaffen in het hoe en waarom van de ambtelijke uitkeringsrechten.

8.4

ABP-wet naar WAO-conforme uitvoering De tijdens de ABP-wet opgebouwde rechten zijn per 1 januari 1996 opgesplitst in een wettelijk en een bovenwettelijk deel. Het wettelijk deel is geregeld in de Wet privatisering ABP (Wpa). Het bovenwettelijk deel is geregeld in het Pensioenreglement Stichting Pensioenfonds ABP (PR ABP). Het wettelijk deel wordt WAO-conform uitgevoerd, dit wil zeggen dat de uitvoering grotendeels plaatsvindt overeenkomstig de WAO. Het verschil tussen WAO-conform en WAO zit voornamelijk in de opdrachtgever en de financiering. De WAO-conforme regeling wordt betaald uit het Fonds arbeidsongeschiktheidsverzekering overheidspersoneel (FAOP), de WAO wordt betaald door het Lisv. Het bovenwettelijk deel van de uitkering kan bestaan uit een invaliditeitspensioen (IP) en/of een herplaatsingstoelage (hpt). De bovenwettelijke uitkering vult de wettelijke uitkering aan tot maximaal zeventig procent van het ongemaximeerde WAOconforme dagloon.1) Verder kan de overheidswerknemer nog aanspraak maken op een suppletieregeling.2) Dit is, in tegenstelling tot IP en hpt, geen bovenwettelijke doch een aanvullende regeling wegens gedeeltelijke werkloosheid. In financieel opzicht heeft het vorenstaande geen gevolgen gehad voor de uitkeringsgerechtigden. De overheidswerkgever daarentegen ontving als tegemoetkoming voor de salariskosten, voor de duur van het dienstverband, tot 1 januari 1996 de AAW-uitkering.3) Vanaf 1 januari 1996 ontvangt de overheidswerkgever de WAOconforme uitkering. Doordat de laatstgenoemde uitkering gerelateerd is aan de

1) Een vóór 1 januari 1996 toegekend invaliditeitspensioen omvat enkele garantietoeslagen, waardoor het maximale percentage van zeventig procent wordt overstegen. Ook kan dit invaliditeitspensioen (na afschatting tot minder dan vijftien procent) zijn gebaseerd op de pensioengeldige diensttijd in plaats van arbeidsongeschiktheid. 2) De suppletie treedt in de plaats van het herplaatsingswachtgeld. Recht op deze regeling heeft de niet herplaatste, deels arbeidsongeschikte, deels werkloze overheidswerknemer. 3) Fictieve uitvoering AAW.

157


hoogte van het laatst verdiende loon voor aanvang arbeidsongeschiktheid, is deze uitkering veelal hoger dan de uitkering op basis van de AAW.

8.5

De WAO Vanaf 1 januari 1998 geldt de WAO voor de overheidswerknemers. De conversie van WAO-conform naar WAO sec heeft, zowel wettelijk als bovenwettelijk, geen financiële consequenties voor de uitkeringsgerechtigden. Centraal in de WAO staat de vraag of een werknemer arbeidsongeschikt is geworden als gevolg van medisch objectief vaststelbare ziekte of gebreken. Is dit het geval, dan heeft de arbeidsongeschikte overheidswerknemer naast zijn eventuele WAO-uitkering recht op een bovenwettelijke uitkering. Er bestaat geen recht op een arbeidsongeschiktheidsuitkering als de ziekte het gevolg is van een arbeidsconflict.1) De redenatie is dat, zodra de werknemer uit de ziekmakende omgeving is, of niet meer op het werk is, hij zijn functie in principe weer volledig kan verrichten.

8.6

Pemba Per 1 januari 1998 geldt ook de wet Pemba. Hierdoor kan elke werkgever kiezen of hij eigen risicodrager voor de WAO wil zijn of niet. Een eigen risicodrager betaalt alleen de WAO-basispremie, daarnaast betaalt de eigen risicodrager maximaal vijf jaar lang de WAO-uitkering van zijn werknemers, ook als het dienstverband met deze WAO-er wordt verbroken. USZO voert in die gevallen alleen de WAO-keuringen uit. De bemoeienis met reïntegratie is minimaal. Het ministerie van Defensie is binnen de publieke sector, tot nog toe, de enige eigen risicodrager. Voor overheidswerkgevers die geen eigen risicodrager zijn, geldt dat USZO de WAOuitkeringen betaalt. De overheidswerkgever betaalt in ieder geval de basispremie WAO. Naast de basispremie betaalt de overheidswerkgever een gedifferentieerde premie, die premie wordt hoger naarmate binnen het bedrijf meer werknemers (gedeeltelijk) arbeidsongeschikt worden en recht krijgen op een WAO-uitkering. Een uitzonderingspositie neemt het primaire onderwijs in. Scholen die behoren tot het primaire onderwijs vallen niet onder Pemba, dat wil zeggen dat ongeacht hoeveel medewerkers de WAO instromen, deze scholen geen hogere premie hoeven te betalen. Omgekeerd geldt hetzelfde. Het voorkomen van WAO-instroom geeft dan ook geen financieel (premie)voordeel. Anders ligt het voor scholen binnen het voortgezet en speciaal onderwijs. Zij krijgen wel met Pemba te maken. Binnen het Vervangingsfonds bestaat de indruk dat deze scholen zich hiervan onvoldoende bewust zijn en dat binnenkort, wanneer deze scholen geconfronteerd gaan worden met een hogere premie, zij in moeilijkheden zullen komen.

158

1) Met ingang van 1 maart 1992 is het op grond van de Wet Terugdringing arbeidsongeschiktheidsvolume (Wet Tav) niet meer mogelijk een arbeidsongeschiktheidsuitkering toe te kennen als ziekten/gebreken een gevolg zijn van een arbeidsconflict (situatieve ongeschiktheid).


8.7

De WAO-procedure voor niet-eigenrisicodrager Een zieke werknemer wordt binnen dertien weken na de eerste ziektedag bij de uitvoeringsinstelling gemeld. Afhankelijk van de verwachting of de zieke werknemer binnen 35 weken zal herstellen, stuurt de werkgever een volledig of voorlopig reïntegratieplan in. Ongeacht of een volledig of voorlopig reïntegratieplan naar USZO moet worden gestuurd, is de werkgever verplicht vanaf de dertiende week de afspraken die over de reïntegratie zijn gemaakt met de zieke werknemer vast te leggen in een reïntegratieplan. Mocht blijken dat de zieke werknemer toch niet voor de 35e week zal hervatten, dan zal de werkgever alsnog een volledig reïntegratieplan moeten maken en uiterlijk in de 35e week naar USZO moeten opsturen. Mede naar aanleiding van de ontvangst van een volledig reïntegratieplan ontvangt de zieke werknemer (indien hij nog niet volledig is hervat) een WAO-aanvraagformulier. Deze aanvraag moet uiterlijk binnen vier weken na ontvangst door de werknemer worden ingediend bij USZO. USZO roept de zieke werknemer op voor de WAO-keuring en omstreeks de elfde arbeidsongeschiktheidsmaand moet USZO vaststellen of de zieke werknemer recht krijgt op een WAO-uitkering. Omdat de overheidswerkgever een loondoorbetalingsverplichting heeft wordt de WAO-uitkering vanaf de dertiende arbeidsongeschiktheidsmaand betaald aan de werkgever.1) Dit geldt niet voor de werkgever die eigen-risicodrager is. Ook degenen die een wachtgelduitkering (WW) ontvangen en arbeidsongeschikt zijn geworden, ontvangen de WAO-uitkering rechtstreeks.

8.8

Aanvullende arbeidsongeschiktheidsregelingen Zoals eerder opgemerkt is het nog niet al te lang geleden dat de ambtenaar een integrale verzekering kende voor zijn invaliditeit en ouderdom. Het recht was onder meer gebaseerd op de in actieve ambtelijke dienst doorgebrachte jaren, de zogenaamde diensttijd.

8.9

Het invaliditeitspensioen De ambtenaar kan recht hebben op een invaliditeitspensioen (IP) als hij voor meer dan vijftien procent arbeidsongeschikt is verklaard. USZO betaalt het IP namens de Stichting Pensioenfonds ABP aan de arbeidsongeschikte werknemer. De arbeidsongeschiktheidsklasse bepaalt de hoogte van het uitkeringspercentage voor zowel de WAO-uitkering als ook het IP. De uitkeringspercentages WAO en IP zijn gelijk. Toch valt het IP meestal hoger uit dan de WAO-uitkering. Het IP wordt berekend naar het oude salaris van de werknemer. Dit salaris is het salaris dat de ambtenaar verdiende op 1 januari van het jaar voordat hij ziek werd, men noemt dit de berekenings-

1) Op grond van bijvoorbeeld het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR), tot achttien maanden arbeidsongeschiktheid volledige doorbetaling van het salaris, vanaf achttien maanden wordt het salaris gekort tot tachtig procent mits het arbeidsongeschiktheidspercentage vijfenveertig procent of meer bedraagt.

159


grondslag (BG).1) De BG kent, in tegenstelling tot het WAO-dagloon, geen maximum. De totale uitkering kan hierdoor vele malen hoger kan zijn dan in de marktsector. De uitkering bij volledige arbeidsongeschiktheid bedraagt, bezien vanuit het IP, zeventig procent van de BG minus de WAO-uitkering (inclusief reservering vakantietoeslag WAO). In tegenstelling tot de WAO wordt de vakantietoeslag van het IP maandelijks uitbetaald. Het IP komt alleen tot uitbetaling voor zover het de WAO-uitkering overstijgt. In hoofdstuk 2 treft u een voorbeeld aan met een vergelijkende berekening. Los van het vorenstaande kent de overheid, op grond van het PR ABP, het invaliditeitspensioen op basis van de opgebouwde diensttijd, het zogenaamde diensttijdpensioen. Dit komt neer op het volgende. De ambtenaar heeft door lange tijd in ambtelijk dienst te werken hoge pensioenrechten opgebouwd. Mocht na de WAO-keuring het arbeidsongeschiktheidspercentage laag zijn en de ambtenaar heeft lange tijd in ambtelijke dienst gewerkt, dan wordt het invaliditeitspensioen uitbetaald naar rato van de opgebouwde diensttijd. Concreet betekent dit dat hoewel de ambtenaar bijvoorbeeld een arbeidsongeschiktheidspercentage heeft van 15-25 procent de uitbetaling van het invaliditeitspensioen overeenkomt met het percentage behorend bij arbeidsongeschiktheidsklasse 55-65 procent.

8.10 De herplaatsingstoelage Onder de volgende voorwaarden betaalt USZO (namens de Stichting Pensioenfonds ABP) deze toelage aan een arbeidsongeschikte werknemer als: - de werknemer deelnemer is in de zin van het Pensioenreglement van de Stichting Pensioenfonds ABP; - de werknemer 52 weken arbeidsongeschikt is geweest en daarmee de wachttijd ingevolge de WAO heeft voltooid; - de werknemer, na voltooiing van de wachttijd, als gevolg van ziekte en gebreken ongeschikt is tot het verrichten van zijn arbeid in de voor hem geldende urenomvang; - de arbeidsongeschiktheidsklasse is vastgesteld op minder dan tachtig tot honderd procent (inclusief < 15%);2) - de werknemer arbeid in dienstbetrekking gaat verrichten met een loonwaarde, waarbij de vastgestelde resterende verdiencapaciteit volledig wordt benut; - de herplaatsing geformaliseerd is.

160

1) BG x deeltijdfactor : 261 = BG per dag. Deeltijdfactor wordt verkregen door het feitelijke salaris van de werknemer te delen door het fulltime salarisbedrag. Een voorbeeld: aanstelling van 30,2 uur per week exclusief ADV (is 32 uur per week inclusief ADV) met een deeltijdsalaris van ƒ4.211,92, het voltijdssalaris zou bedragen ƒ 7.086,00. De berekening van de deeltijdfactor gaat als volgt ƒ 4.211,92 : ƒ 7.086,00 = 0,5944. 2) Het omslagpunt van wel of geen recht ligt bij circa zeven of acht uur werken per week, werkt men minder dan is de kans groot dat het arbeidsongeschiktheidspercentage tachtig-honderd procent wordt en er geen recht bestaat op een herplaatsingstoelage.


De formalisering van de herplaatsing kent drie varianten, te weten: - herplaatsing zonder ontslag door middel van een gewijzigde aanstelling;1) - herplaatsing na ontslag wegens ziekte; - herplaatsing na ontslag anders dan wegens ziekte (bv. ontslag na tijdelijk dienstverband met recht op een WW-/wachtgelduitkering). Werknemers die gedeeltelijk arbeidsongeschikt zijn verklaard (inclusief < 15%) kunnen, als zij weer gaan werken, recht hebben op een herplaatsingstoelage. De herplaatsingstoelage wordt toegekend als de gezamenlijke hoogte van het nieuwe salaris, plus eventueel een WAO-uitkering en invaliditeitspensioen (IP), minder is dan de eerdergenoemde berekeningsgrondslag. Als de WAO-uitkering samen met het invaliditeitspensioen en het nieuwe salaris lager is, dan zorgt de herplaatsingstoelage voor de aanvulling tot honderd procent van de berekeningsgrondslag. Voorwaarde daarbij is dat met dit werk de resterende verdiencapaciteit volledig wordt benut. Anders gezegd, in deze functie verdient de werknemer evenveel als volgens de theoretische resterende verdiencapaciteit mogelijk is. Het maakt niet uit of de werknemer hervat is in zijn eigen aangepaste functie (aangehouden betrekking) of in een andere functie bij zijn eigen of een andere werkgever (herplaatste functie). Dus ook in het geval de werkhervatting bij een andere werkgever (die bijv. niet bij USZO is aangesloten) plaatsvindt, kan de werknemer recht hebben op een herplaatsingstoelage. Is de werknemer hervat in werk, zonder dat de theoretische verdiencapaciteit volledig wordt benut, dan bestaat er geen recht op een herplaatsingstoelage (maar mogelijk wel op suppletie). Is deze werkhervatting bij de oude werkgever gerealiseerd en is de eerste verzuimdag nog geen achttien maanden geleden, dan is de werkgever verplicht het nieuwe salaris aan te vullen tot honderd procent. Tussen de achttiende en vierentwintigste maand krijgt de werknemer een aanvulling van de (oude) werkgever, afhankelijk van de rechtspositie, die kan liggen tussen de tachtig procent en honderd procent van het oude loon. Na twee jaar ziekte kan de werknemer (pas) ontslagen worden uit zijn oude functie en worden aangesteld in de nieuwe functie waarin hij reeds begonnen was. Aangezien het nu formeel een nieuwe functie betreft, is de werkgever niet meer verplicht het nieuwe salaris aan te vullen. Omdat de werknemer in deze functie zijn resterende verdiencapaciteit niet volledig benut, bestaat er (nog steeds) geen recht op een herplaatsingstoelage (maar mogelijk wel op suppletie). Kortom, de werknemer heeft er baat bij dat als hij hervat in werk het genoten salaris in overeenstemming is met de resterende verdiencapaciteit. Ook de werkgever heeft baat bij deze situatie. De werkgever heeft gewoonlijk een loondoorbetalingsverplichting gedurende twee jaar, waarna hij de zieke medewerker kan ontslaan. Kan de werkgever de werknemer echter conform zijn resterende verdiencapaciteit herplaat-

1) In tegenstelling tot het bedrijfsleven gaan de overheidswerkgever en overheidswerknemer geen arbeidsovereenkomst aan doch wordt de overheidswerknemer aangesteld in overheidsdienst.

161


sen, dan kan dit na één jaar arbeidsongeschiktheid (zonder ontslag) worden geformaliseerd door een wijziging in de aanstelling van de werknemer. Vanaf dat moment betaalt de werkgever alleen het salaris voor de herplaatste functie en ontvangt de werknemer van USZO de gecombineerde uitkeringen WAO, invaliditeitspensioen en herplaatsingstoelage. Binnen de publieke sector zijn op diverse plekken vacatures om iemand te kunnen laten hervatten. Het gaat immers om grote werkgevers. De werkgever heeft er baat bij dat de zieke werknemer werk verricht voor het loon dat hij verplicht is door te betalen. De herplaatsingstoelage geeft de werknemer de zekerheid dat hij qua inkomen er niet snel op achteruit zal gaan (honderd procent oude salaris), ook als hij ander werk zou aanvaarden. Zelfs als de werknemer bij een andere werkgever (buiten de overheidsen onderwijssector) kan hervatten in werk én dat werk past volledig bij zijn resterende verdiencapaciteit, dan behoudt de werknemer zijn inkomensgarantie. Beide partijen hebben er dus baat bij dat, als er sprake is van een werkhervatting, die in overeenstemming is met de resterende verdiencapaciteit.

8.11 Het functieongeschiktheidsadvies Als de werknemer achttien maanden ziek is, mag de werkgever een ontslagprocedure starten. De werkgever dient daartoe bij USZO een functieongeschiktheidsadvies (FOA) te vragen.1) In het aanvraagformulier FOA geeft de werkgever, naast de voorgenomen ontslagdatum, aan welke reïntegratie-activiteiten hij heeft ondernomen om de arbeidsongeschikte ambtenaar te reïntegreren. Ook is de aanvraag voorzien van de visie van de bedrijfsarts en heeft de ambtenaar de mogelijkheid om de visie van zijn behandelend arts bij te voegen. De verzekeringsgeneeskundige van USZO onderzoekt of de zieke ambtenaar binnen zes maanden (dus niet blijvend!) ná de voorgenomen ontslagdatum zijn eigen functie weer volledig zou kunnen uitoefenen. De bevindingen van het onderzoek leiden tot het schriftelijk uitbrengen van een positief of negatief FOA (ontslagadvies). Hoewel dit advies niet bindend is, zal de werkgever er niet snel van afwijken. Afwijken van het ontslagadvies heeft tot gevolg dat de werkgever geen gebruik kan maken van de ontslagtitel ‘ongeschiktheid tot het verrichten van zijn (de ambtenaar) arbeid wegens ziekte.2) De werkgever zou dan gebruik moet maken van de ontslagtitel ‘onbekwaamheid of ongeschiktheid voor het door hem (de ambtenaar) beklede ambt, anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken’. Het moge duidelijk zijn, dat de gevolgen van deze keuze voor beide partijen geen reële optie is.

8.12 De suppletieregeling De suppletieregeling (suppletie) is, in tegenstelling tot IP en hpt, geen bovenwettelijke uitkering maar een aanvullende regeling op de wettelijke arbeidsongeschiktheids- en werkloosheidsregelingen.3) De suppletie is een financiële tegemoetkoming

162

1) Deze verplichting voor de werkgever is geregeld in artikel 98 van het ARAR. 2) Artikel 98, eerste lid, sub f van het ARAR. 3) De suppletie is tot stand gekomen door een afspraak tussen overheidswerkgevers en vakbonden. Deze afspraak vindt zijn weerslag in enerzijds het PR ABP en anderzijds in de ambtelijke rechtspositieregelingen.


ter compensatie van werkloosheid ná ontslag als gevolg van ongeschiktheid wegens ziekte en wordt volledig betaald door de overheidswerkgever.1) Werknemers die met een FOA functieongeschikt zijn verklaard (inclusief < 15%, exclusief > 80%) kunnen recht hebben op suppletie. Dit recht kan niet eerder ingaan dan ná tenminste 24 maanden arbeidsongeschiktheid en ontslag in verband met ongeschiktheid tot het verrichten van arbeid wegens ziekte. De maximale uitkeringsperiode is 66 maanden. Volgt de ambtenaar een opleiding, dan kan de periode worden verlengd. Voor de berekening van de suppletie wordt het loon uit de referteperiode (eerste ziektejaar) geactualiseerd tot op de dag voor ontslag (peildatum). De hoogte van de suppletie bedraagt in beginsel 33 maanden tachtig procent van het op de peildatum geldende loon en 33 maanden van zeventig procent. De uitkeringshoogte is, in tegenstelling tot de uitkeringsperiode, niet gemaximeerd. Opvallend bij deze regeling is dat als de ontslagdatum ligt na de 25e maand van ziekte de uitkeringsperiode met een zelfde periode als de ‘overschrijding’ wordt bekort. Kort gezegd start de suppletieperiode altijd op de eerste dag van de 25e maand van ziekte. Omdat de overheidswerkgever het loon moet doorbetalen op minimaal tachtig procent heeft de kortere uitkeringsperiode geen nadelige gevolgen voor de ambtenaar. Als de uitkeringsperiode na uiterlijk 66 maanden eindigt, ontstaat er recht op een invaliditeitspensioen na rato van het arbeidsongeschiktheidspercentage WAO, tenzij de ambtenaar nog ‘slapende’ wachtgeldrechten heeft.2)

8.13 Compensatie pensioenopbouw ABP Als een zieke werknemer het werk in een gepaste functie/in deeltijd gaat hervatten, dan heeft de mate van arbeidsongeschiktheid invloed op de pensioenopbouw. Een werknemer die minder dan vijftien procent arbeidsongeschikt is verklaard en die in deeltijd gaat werken, bouwt alleen pensioen op via zijn deeltijdbaan. De werknemer kan er voor kiezen zelf bij te sparen voor zijn pensioen. Anders ligt het voor een zieke werknemer die meer dan vijftien procent arbeidsongeschikt is verklaard. Als deze werknemer in deeltijd hervat, is zijn pensioenopbouw via deze deeltijdbaan minder dan toen hij nog voltijds werkte. In dit geval compenseert ABP het verlies grotendeels tot ruimschoots.3) Afhankelijk van de mate van arbeidsongeschiktheid bouwt de werknemer een pensioen op waarvoor hij geen premie hoeft te betalen. De werknemer kan zelfs op deze manier meer dan honderd procent van zijn oude pensioen opbouwen.4)

1) USZO betaalt de suppletie aan de ambtenaar en declareert het volledige bedrag vervolgens bij de betreffende overheidswerkgever. 2) De wachtgeldrechten worden berekend op basis van de leeftijd en de pensioengeldige diensttijd van de ambtenaar op datum ontslag. 3) Bij een arbeidsongeschiktheid van 15-25 procent hoort een premievrije pensioenopbouw van twintig procent, bij 25-35 procent hoort dertig procent, bij 35-45% hoort veertig procent, bij 45-55 procent hoort vijftig procent, bij 55-65 procent hoort zestig procent en bij 80-100 procent hoort tachtig procent premievrije pensioenopbouw. 4) Een arbeidsongeschikte (45-55 procent ao) werkte 38 uur en kan zijn functie nog voor twintig uur vervullen. De pensioenopbouw bedraagt 20/38 = 52,63 procent via zijn deeltijdbaan. Van het ABP krijgt hij vijftig procent premievrije pensioenopbouw. Zijn totale pensioenopbouw komt dus uit op 102,63 procent.

163


Aangezien de verdiencapaciteit van een volledig arbeidsongeschikte klein wordt geschat, is het aannemelijk dat vooral gedeeltelijk arbeidsongeschikten in werk zullen hervatten en dus vaker een beroep kunnen doen op deze compensatieregeling. Maar ook voor volledig arbeidsongeschikten die gaan werken, geldt de compensatieregeling. Om aanspraak te kunnen maken op deze compensatieregeling, maakt het niet uit of de werkhervatting bij een ABP-werkgever is of niet. In beide gevallen heeft de werknemer (>15% ao) recht op de premievrije pensioenopbouw via het ABP. Is de werkgever niet aangesloten bij het ABP, dan wordt het pensioen dat via de aangepaste functie opgebouwd wordt, bij een ander fonds opgebouwd. Er is dan voor dat deel sprake van een pensioenbreuk. Kortom, een werknemer heeft er baat bij om bij een ABP-werkgever in deeltijd te hervatten. Deze regeling komt alleen bij de ABP-verzekerden voor en is daarmee uniek in de wereld van de sociale zekerheid. Deze compensatie geldt ook als de werknemer niet in deeltijd hervat, maar ander werk gaat doen waardoor hij minder gaat verdienen.

8.14 Reïntegratieprocedure na één jaar ziekteverzuim Bij ziekte moet de werkgever er voor zorgen dat de zieke werknemer een passende, nieuwe functie krijgt, of de oude functie aanpast. Als blijkt dat herplaatsing binnen de eigen organisatie niet mogelijk is, wordt met de reïntegratieconsulent van USZO een stappenplan gemaakt. Vanaf uiterlijk het tweede ziektejaar wordt gezocht naar gangbare arbeid. Dit zijn functies die passen bij de mogelijkheden van de werknemer, maar die minder goed aansluiten bij het opleidingsniveau of de voorkeur. Wat de nieuwe functie ook is, een formele aanstelling krijgt de werknemer pas wanneer hij ontslag krijgt uit de oude functie. Dat ontslag is pas mogelijk na twee jaar ziekte.

8.15 Overige regelingen De hierna volgende regelingen zijn met name interessant voor de oudere ambtenaar die zijn arbeidstijd wil beëindigen dan wel verminderen. Deze regelingen kunnen verlagend werken op de WAO-instroom. Tenslotte dient opgemerkt te worden dat het hierna volgende geen volledige opsomming is doch slechts een selectie uit de bestaande regelingen.

8.15.1 Functioneel leeftijdsontslag (FLO) Per 1 januari 2000 is het Functioneel leeftijdsontslag vervangen door Ontslag uit substantieel bezwarende functies. Aan de in dit kader met naam genoemde functies zijn

164


leeftijdsgrenzen verbonden van 55 respectievelijk zestig jaar. Bij het bereiken van die leeftijd kan ontslag worden verleend, waarbij een uitkering wordt verstrekt. Blijft de ambtenaar aansluitend aan de gestelde leeftijdsgrens doorwerken in de betreffende functie, wordt de uitkering hoger. Vanaf de aan de functie gekoppelde leeftijdsgrens loopt de uitkering op van tachtig procent (exclusief diensttijdtoeslag) tot 93,5 procent bij een leeftijd van 64 jaar. De ambtenaar die in het kader van deze regeling volledig met ontslag gaat, is niet meer verzekerd voor de WAO.

8.15.2 Flexibel pensioen en uittreden (FPU) Op 1 april 1997 is de VUT-regeling vervangen door de FPU-regeling. Indien de ambtenaar tien of meer aaneengesloten dienstjaren heeft, kan hij gebruik maken van de FPU-regelingen en zijn 55ste en 65ste levensjaar stoppen met werken. De 62-jarige leeftijd is het uitgangspunt, de zogenaamde spilleeftijd, bij de berekening van het FPU-recht. De FPU bestaat uit een basisdeel en een opbouwdeel. Het basisdeel is een vast bedrag dat hoger wordt naarmate de ambtenaar op latere leeftijd met FPU gaat. Het opbouwdeel daarentegen is afhankelijk van de diensttijd van de ambtenaar, het opbouwpercentage van 1,75 procent, de franchise (gelijk aan franchise ouderdomspensioen) en het jaarinkomen dat de ambtenaar heeft genoten in het jaar voordat hij met FPU gaat. Stopt de ambtenaar op zijn 65ste met werken, dan wordt het basisdeel omgezet in een éénmalig bonusbedrag. Deze bonus is een bruto uitkering. In tegenstelling tot de VUT is het bij de FPU niet meer noodzakelijk om de arbeidsongeschikte ambtenaar vóór het FPU-ontslag door de bedrijfsarts arbeidsgeschikt te laten verklaren. De pensioenopbouw stopt op het moment dat de ambtenaar gebruik maakt van FPU.

8.15.3 Partiële arbeidsparticipatie senioren (PAS-regeling) Het doel van de PAS-regeling is om oudere ambtenaren te stimuleren om te blijven werken. Met de PAS-regeling kan de ambtenaar die minimaal vijf aaneengesloten dienstjaren heeft zijn werktijd verminderen, waarbij een inhouding plaatsvindt op het brutoloon. Zo kan de ambtenaar die 57 jaar of ouder is zijn werktijd met 15,8 procent verminderen tegen een inhouding van vijf procent op zijn brutoloon.1) De ambtenaar die 61 jaar of ouder is, kan zijn werktijd met 36,8 procent verminderen tegen inlevering van tien procent van zijn brutoloon. Overigens blijven de van het loon afgeleide uitkeringen (bv. vakantiegeld, eindejaarsuitkering, FPU-uitkering, pensioen, bovenwettelijke WW etc.) gebaseerd op de situatie vóór deelname aan de PASregeling. De ambtenaar blijft WAO-verzekerd en kan op elk willekeurig moment gebruik maken van FPU.

8.15.4 Bevordering arbeidsparticipatie ouderen (BAPO-regeling) De BAPO-regeling beoogt, net als de eerdergenoemde PAS-regeling, het bevorderen van de arbeidsparticipatie van de oudere overheidswerknemer. De BAPO-regeling is

1) Parttimers naar rato van hun dienstverband.

165


echter alleen van toepassing op het personeel in de onderwijssector. De regeling staat open voor degenen die 52 jaar of ouder zijn. Ook bij deze regeling geldt dat de werktijd met een bepaald aantal uren kan worden verminderd tegen een procentuele inhouding op het brutoloon. Laatstgenoemde inhouding is afhankelijk van de leeftijd die de werknemer heeft op het moment dat hij gaat deelnemen aan de regeling. Ook voor deze regeling geldt dat de van het loon afgeleide uitkering gebaseerd blijft op de situatie vóór deelname aan de BAPO.

166


In de reeks rapporten zijn verschenen: 2001 R01/10 De uitvoering van de WAO door USZO Een onderzoek naar de relatie tussen de werkwijze van USZO en de WAO-instroomcijfers in de overheidsen onderwijssector. R01/09 Mazen in het vangnet Onderzoek naar de uitvoeringspraktijk van de Ziektewet als vangnetvoorziening R01/08 Cijfers in beeld Toezicht op de informatievoorzieningstaak Lisv en SVB R01/07 De productie van de WAO-instroomcijfers R01/06 Rechtmatigheidsverklaring Ontvangsten betreffende de premies Ziekenfondswet 2000 R01/05 De sociale verzekeringen in 2000 R01/04 Vijfde vervolgrapportage ontvlechting Onderzoek naar de financiële scheiding van publiek en privaat bij de uitvoering van de werknemersverzekeringen R01/03 Rapportage boedelbeschrijving (algemeen deel) R01/02 Uitkeren of reïntegreren Overzichtsrapport over volumebeperking in de WAO en de WW R01/01 De kunst van het aanbesteden Onderzoek naar werking van de aanbestedingsprocedure bij inkoop van reïntegratieactiviteiten

2000 R00/09 Standaardrapportage De rol van de standaard ‘Geen Duurzaam Benutbare Mogelijkheden’ in de rapportages van verzekeringsartsen R00/08 Rechtmatigheidsverklaring ontvangsten betreffende de premies Ziekenfondswet 1999

167


R00/07 Doelmatigheidsrapportage 2000 R00/06 Rechtmatigheidsverklaringen werknemersverzekeringen 1999 R00/05 Rechtmatigheidsonderzoek volksverzekeringen 1999 R00/04 Rapport van bevindingen en conclusies inzake verbetering en sturing rechtmatigheid, voorjaar 2000 R00/03 In de spreekkamer van de verzekeringsarts Een onderzoek naar het verzekeringsgeneeskundige deel van de WAO claimbeoordeling R00/02 Vierde vervolgrapportage ontvlechting Onderzoek naar de financiële scheiding van publiek en privaat bij de uitvoering van de werknemersverzekeringen R00/01 Zicht op reïntegratie Een onderzoek naar de uitvoering van de poortwachtersfunctie

Van de hiervoor genoemde publicaties zijn exemplaren beschikbaar voor gratis toezending aan functionele gebruikers. Ook beschikt het Ctsv over een eigen website: www.ctsv.nl. Hierop staan de integrale versies van alle publicaties. College van toezicht sociale verzekeringen afdeling Communicatie Postbus 100 2700 AC Zoetermeer

168

De uitvoering van de WAO door USZO

Recommend Documents